FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 1999.

FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 1999.Estrutura: Bases institucionais do presidencialismo de coalizão. Mudança constitucional, desempenho do legislativo e consolidação institucional. Poder de agenda, disciplina e apoio partidário na câmara dos deputados. O congresso e as medidas provisórias: abdicação ou delegação?Resumo:

Bases institucionais do presidencialismo de coalizão. As constituições escritas pelos militares procuravam garantir a preponderância legislativa do Executivo e maior presteza à consideração de suas propostas legislativas, a Constituição brasileira de 1988 manteve em parte esta filosofia, tendo em vista que, por exemplo, confere iniciativa exclusiva ao presidente em matérias orçamentárias e veda emendas parlamentares que impliquem a ampliação dos gastos previstos. O presidente brasileiro tem ainda exclusividade da iniciativa em matérias tributárias e relativas à organização administrativa

Apesar da fórmula institucional adotada pelo país parece ser a pior, uma combinação entre presidencialismo e um sistema pluripartidário baixamente institucionalizado. A análise recente da interação Executivo-Legislativo na formulação de políticas públicas com foco no processo decisório, examinando como se estrutura o próprio processo decisório e seu impacto no comportamento parlamentar e no desempenho governamental revela que o Congresso não é uma instância institucional de veto à agenda do Executivo. Sob o presidencialismo, pode dispor de recursos que induzam os parlamentares a cooperar com o governo e a sustentá-lo. O controle exercido pelo Executivo sobre a iniciativa legislativa cria incentivos para que parlamentares se juntem ao governo apoiando a sua agenda, também o controle de agenda exercido pelos líderes partidários e pelo Executivo reduz as chances de sucesso das iniciativas individuais dos deputados

Os dados mostram preponderância do Executivo sobre um Congresso que se dispõe a cooperar e vota de maneira disciplinada, a unidade de referência a estruturar os trabalhos legislativos são os partidos e não os parlamentares, sendo que há uma forte disciplina dos parlamentares em relação aos partidos. Os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado conferem amplos poderes aos líderes partidários para agir em nome dos interesses de seus partidos. Os regimentos internos consagram um padrão decisório centralizado onde o que conta são os partidos. Os líderes partidários decidem quando é oportuno forçar uma votação nominal. A coesão partidária deve ser distinguida da disciplina partidária: a coesão depende da distribuição das preferências e a disciplina depende da alteração do comportamento diante de ameaça ou aplicação de sanções.

Quanto aos poderes legislativos do presidente, este domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e esta agenda é processada e votada por um Poder Legislativo organizado de forma altamente centralizada em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com princípios partidários. O Executivo,

por controlar o acesso à patronagem, dispõe de recursos para impor disciplina aos membros da coalizão que o apóia ao dispor de meios para ameaçar e impor sanções.

Executivo constitui um papel principal como legislador por mecanismos constitucionais que ampliam os poderes legislativos do presidente, a extensão da exclusividade de iniciativa, o poder de editar medidas provisórias com força de lei e a faculdade de solicitar urgência para os seus projetos e também por definir a agenda legislativa, colocando-o em posição estratégica para a aprovação de seus projetos, as medidas provisórias têm conseqüências mais significativas, pois afetam a estrutura de preferências dos parlamentares, induzindo-os a cooperar. Dado o custo de rejeição de uma MP, os parlamentares podem julgar preferível aprová-la, tendo em vista os efeitos já produzidos durante sua vigência.

As evidências apresentadas negam o diagnóstico dominante na literatura, segundo o qual o país viveria uma crise de governabilidade decorrente de um conflito entre um Executivo institucionalmente frágil e um Legislativo fortalecido pelo texto constitucional, mas incapaz de agir devido à ausência da necessária estrutura partidária.

Poder de agenda, disciplina e apoio partidário na câmara dos deputados. Diferente dos diagnósticos estabelecidos sobre o desempenho dos sistemas presidencialistas em geral e o funcionamento do presidencialismo brasileiro em particular, o Congresso brasileiro não pode ser visto como um obstáculo à aprovação da agenda legislativa do Executivo. Os governos recentes têm tido considerável grau de sucesso na aprovação de agenda legislativa do Executivo. Não há evidências que indiquem dificuldades e restrições à capacidade do Executivo para ver sua agenda legislativa transformada em lei. No entanto, os poderes legislativos influem na capacidade do Executivo de induzir a formação e a manutenção de maiorias

Similar aos regimes parlamentaristas, o chefe do Executivo distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter apoio da maioria dos legisladores. Partidos que recebem pastas são membros do governo e devem comportar-se como tal no Congresso, isto é, devem votar a favor das iniciativas patrocinadas pelo Executivo. Raras foram às oportunidades em que o presidente foi derrotado por falta de apoio (indisciplina) de suas bases.

A agenda legislativa dos quatro presidentes que governaram sob a vigência da nova Constituição contou com amplo apoio do Congresso e obteve índices de sucesso equivalentes aos registrados em regimes parlamentaristas. Assim como nos países parlamentaristas, observa-se também a formação de governos de coalizão que, à exceção de Collor, contaram com a participação de partidos que detinham a maioria das cadeiras no Congresso Nacional.

O sucesso do Executivo, ao contrário do que normalmente se afirma, dependeu do apoio de maiorias construídas em bases partidárias, e não individuais. Os dados analisados demonstram que as coalizões partidárias são viáveis sob o presidencialismo. Em geral, mesmo nas condições mais difíceis, como a votação de matérias constitucionais, os presidentes puderam contar com o apoio de sua coalizão. As várias derrotas amargadas pelo governo Collor comprovam que o apoio presidencial é bem-sucedido quando estruturado em bases partidárias

O congresso e as medidas provisórias: abdicação ou delegação? Trata do mais poderoso instrumento legislativo de que dispõe o Executivo: o art. 62 da Constituição de 1988, que lhe garante a faculdade de editar, em casos de relevância e urgência, medidas provisórias com força de lei no ato de sua edição.

O Executivo garante sua preponderância legislativa e inibe o desenvolvimento institucional do Legislativo, sobretudo porque pode recorrer à edição e posterior reedição de MPs. A regulamentação da tramitação das MPs pelo Congresso Nacional foi escrita por parlamentares. Em princípio como o principal meio de que dispõe o Executivo para impor seus caprichos e decisões arbitrárias em face de um Legislativo inerte e amorfo. A segunda interpretação é que as MPs foram utilizadas fundamentalmente com vistas à formulação da política macroeconômica dos diferentes governos. Foram os veículos legais para a proposição de planos de estabilização econômica. Ainda que tenha sido essa a tônica dominante em todo o período, há diferenças marcantes no padrão de atuação dos diferentes governos e, principalmente, na resposta do Congresso à emissão de MPs. Tais diferenças se devem, antes de mais nada, a fatores de natureza política, mais especificamente ao apoio político-partidário obtido pelo presidente no Congresso.

A visão dominante sobre os efeitos da utilização das MPs tende a assumir que a separação de poderes no sistema presidencialista implica a existência de interesses divergentes no Executivo e no Legislativo. Por essa razão as medidas provisórias são geralmente vistas como instrumentos eficazes com que o Executivo conta para superar resistências e impor sua vontade ao Congresso. Assim, governos minoritários recorreriam mais freqüentemente à edição de medidas provisórias. Procuramos mostrar que as medidas provisórias podem ser instrumentos ainda mais poderosos nas mãos de um Executivo que conte com maioria no Congresso, especialmente em governos de coalizão. Nesses casos, podem funcionar como um eficaz mecanismo de preservação de acordos e de proteção da coalizão governamental nas decisões contra medidas impopulares.