Lineamientos de Plan Regional Anticorrupción en Lambayeque

8/8/2019 Lineamientos de Plan Regional Anticorrupcin en Lambayeque

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Contenido

Introduccin 3La corrupcin en Lambayeque 4Corrupcin y descentralizacin 7El objetivo es Corrupcin: Cero 9

Declaracin u objetivo general 11

Condiciones necesarias 12

Objetivos estratgicos 13

Lneas de accin 14

Compromiso tico y firmas 20


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Introduccin

Este documento es, bsicamente, el producto del dilogo entre dos fuentes de ideas ypropuestas sumamente ricas. De un lado, Un Per sin Corrupcin, el documento final delgrupo de trabajo Iniciativa Nacional Anticorrupcin, impulsado por el Gobierno deTransicin1; y cuya estrategia nacional de lucha contra la corrupcin cay en saco roto alser entregada al gobierno de Alejandro Toledo, habindose aplicado muy poco y muy maldesde el inicio del mandato de Per Posible. Y, del otro lado, las sugerencias e iniciativasplanteadas por diversos actores de la propia sociedad regional lambayecana, quienes son losprincipales afectados por la corrupcin en la regin y quienes sern los principalesbeneficiarios de los logros de una poltica regional anticorrupcin.

En cierto sentido, estos lineamientos de plan anticorrupcin consisten en un desarrollo de lapropuesta de la INA, considerando su aplicacin a una realidad regional especfica bajo lostrminos definidos por los propios actores locales.

Tambin se ha revisado minuciosamente y utilizado hasta donde ha sido posible otrasfuentes, como planes, programas y polticas anticorrupcin o iniciativas de vigilancia deotros pases del continente y del mundo; as como tambin los contenidos de laConvencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, suscrita en Mrida, Mxico, endiciembre de 2003, y los de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, suscrita enCaracas, Venezuela, en marzo de 1996. Adems, este documento recoge el espritu delcuarto objetivo del Acuerdo Nacional: un Estado eficiente, transparente y descentralizado;en particular en cuanto a las polticas de Estado vigsimo cuarta (Afirmacin de un Estadoeficiente y transparente), sobre todo la vigsimo sexta (Promocin de la tica y latransparencia y la erradicacin de la corrupcin, el lavado de dinero, la evasin tributaria yel contrabando en todas sus formas), vigsimo stima (Erradicacin de la produccin, eltrfico y el consumo ilegal de drogas), vigsimo octava (Plena vigencia de la Constituciny de los derechos humanos y acceso a la justicia e independencia judicial) y vigsimonovena (Acceso a la informacin, libertad de expresin y libertad de prensa).

Este dilogo entre el documento de INA y los actores regionales se sostiene sobre eldiagnstico de la corrupcin en la regin Lambayeque, o Mapa de Riesgo de la Corrupcin,elaborado por el Consejo Nacional para la tica Pblica Protica, recogiendoinformacin, experiencias, conocimiento e inquietudes de representantes del sector pblicoy de la sociedad civil de la regin, con el objetivo de identificar los sectores e institucionesms proclives a la corrupcin, las prcticas de corrupcin ms comunes entre los habitantesde la regin y las ms perjudiciales para la sociedad regional; as como exponer tanto lascausas sectoriales de corrupcin, como las causas estructurales, transversales y profundas,que explican la corrupcin en todas esas instituciones, pero tambin en todas aquellas cuyoanlisis no se ha presentado en el documento.

Cabe precisar, finalmente, que todo este largo y complejo proceso de diagnstico ypropuesta, se enmarca dentro del convenio marco firmado por Protica y el Gobierno

1 Iniciativa Nacional Anticorrupcin. Un Per sin Corrupcin. Condiciones, lineamientos yrecomendaciones para la lucha contra la corrupcin. Ministerio de Justicia. Lima, 2001.


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Regional de Lambayeque (Corrupcin: Cero), por iniciativa del Presidente Regional,Yehude Simon, que tiene por objetivo principal convertir a Lambayeque en una reginntegra en la gestin de los asuntos pblicos y en el manejo de los recursos estatales.

El resultado de este proceso, es desarrollado en las breves pginas siguientes y es, de estaforma, alcanzado no solamente al Gobierno Regional, sino a toda la sociedad lambayecanapara su conocimiento, revisin, discusin e implementacin.

La corrupcin en Lambayeque.

Como se ha mencionado, el diagnstico realizado analiz varios sectores de la vida sociallambayecana y expuso las principales causas sectoriales e institucionales sobre los actoscorruptos registrados en ellos. Pero tambin, y tal vez ms importante, a travs de eseestudio se identific causas estructurales y profundas, que atraviesan a toda la sociedad

regional y establecen los vnculos con la cultura, la historia y los procesos socialesnacionales, y explican la reproduccin de la corrupcin en la regin. Estos ltimos soncuatro:

1. Deficiencias en el acceso a la informacin.- Son una expresin de lo que losexpertos, haciendo una reduccin equvoca del concepto de cultura, llamancultura del secreto, aunque para los efectos del anlisis se trata de una idea muygrfica. En trminos generales, implica que las tomas de decisiones de gestinpblica, y la propia gestin pblica, no se hacen en realidad de forma pblica, sinoque se llevan a cabo detrs de los muros de las instituciones oficiales o en rinconesprivados en donde se gestan los actos corruptos.

2. Impunidad y espritu de cuerpo.- La impunidad es un elemento que incidedirectamente en el aumento de los niveles de percepcin de corrupcin. EnLambayeque, segn los datos de la II Encuesta Nacional sobre Corrupcin2, un 80%cree que los responsables de actos corruptos nunca sern perseguidos. Adems, hayun 86% de lambayecanos que dice que no denunciara un acto corrupto por el miedoa las represalias. Ambos elevados porcentajes dan cuenta del problema queconstituye el poder de los actores responsables de actos corruptos. Asociada a laimpunidad, se encuentra el llamado espritu de cuerpo, que no es ms que aquelimperativo mediante el que un colectivo de pares (colegas, funcionarios) apaa losactos corruptos cometidos por alguno de sus miembros, apostando por una sancin

interna, en el mejor de los casos, y por la impunidad, en el peor.

3. Discriminacin social.- Este factor es fundamental dentro de un esquema deanlisis de los actos corruptos, que entiende stos como una interaccin enmarcadaen un ambiente y que est relacionada con una estructura social. Y es que ladiscriminacin social es un elemento caracterstico de muchas interacciones socialesque resultan en actos corruptos. As, se favorece tremendamente el abuso de poder,

2 Aplicada por Apoyo Opinin y Mercado, por encargo de Protica, y presentada en febrero de 2004.www.proetica.org.pe


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no slo el poder pblico, sino tambin econmico o poltico; porque establece unasituacin de desequilibrio entre los actores participantes de la misma.

4. Peso de las relaciones tradicionales en la toma de decisiones pblicas.- Adems delas graves deficiencias e, incluso, ausencias- en el acceso a la informacin, esimprescindible tener en cuenta el factor constituido por las relaciones personales deamistad y parentesco sobre la toma de decisiones pblicas. Este rasgo es propio desociedades tradicionales, en las que las relaciones annimas e impersonales no sonpreeminentes. Cuando las relaciones interpersonales tradicionales se vensuperpuestas por un tramado de instituciones modernas (repblica, divisin depoderes, elecciones democrticas, descentralizacin), el resultado es un choqueentre patrones de comportamiento, entre el deber ser y el ser, que favorece laconsumacin de actos corruptos.

Estas son las causas ms graves que el diagnstico sobre la corrupcin en Lambayequeidentifica, debido a su carcter transversal y, a la vez, profundo. Son los problemas contralos que se debe luchar teniendo en cuenta el largo plazo, debido a que se encuentranarraigados en la estructura social. Por lo mismo, se trata de caractersticas que desbordanlos alcances especficos de la lucha anticorrupcin. En tal sentido, es necesario que lalucha contra la corrupcin, desde una perspectiva regional, se articule con otro tipo depolticas a nivel nacional: la reforma del Estado y la lucha contra la pobreza. Sobre estepunto se volver ms adelante.

Tambin, como se adelant, hay problemas y causas sectoriales e institucionalesparticulares, que han sido recogidos en la investigacin. A continuacin se hace una breve

sntesis de los resultados en cuanto a las reas ms problemticas identificadas:

1. Administracin de justicia y seguridad ciudadanaPolica Nacional del Per

Distribucin de recursos administrativos, en particular los combustibles paralas patrullas y otras unidades.

Donaciones pedidas a los ciudadanos en trmites o en intervenciones. Coimas para agilizar o realizar trmites y para arreglar problemas. Coimas para asignaciones y reubicaciones de personal.

Poder Judicial Relaciones corruptas entre abogados, empresas u otros litigantes y jueces o

personal auxiliar. Flujo sin control en el desempeo de actividades entre el sector privado

(estudios de abogados) y el sector pblico (magistrados). Coimas hormiga para agilizar o realizar trmites cobradas por el personal

auxiliar.

Ministerio Pblico Cobro de coimas al aceptar denuncias e iniciar investigaciones.


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Uso de la funcin acusatoria para satisfacer intereses privados.2. Gobiernos locales

Arreglo con intereses privados en contrataciones y ejecuciones de obrasmunicipales, y adquisiciones de bienes y servicios.

Irregularidades en la administracin del programa del vaso de leche. Coimas para realizar trmites, en particular el otorgamiento de licencias. Contrataciones de personal (clientelismo poltico y nepotismo).

3. Sectores socialesSector educacin

Direccin Regional de Educacin Centros educativos: Coimas y arreglos en las contrataciones, nombramientos y

reasignaciones de maestros.Centros educativos:

Apropiacin ilcita de recursos. Procesos de matrcula irregulares.

Maestros: Manejo irregular de las recuperaciones. Venta de notas a fines de ao. Acoso o violacin sexual a estudiantes.

rgano de Control DRE:

Ineficiencia por la gran cantidad de denuncias. Coimas o arreglos para manipular la investigacin. Sanciones que no son disuasivas: reincidencia.

Universidades: Trfico de vacantes. Venta de notas. Apropiacin de los cargos directivos administrativos y dirigencias

estudiantiles para explotar el negocio universitario. Relacin corrupta con la administracin de justicia.

Sector salud

Canalizacin injustificada de pacientes del sector pblico a los consultoriosprivados (mdicos).

Apropiacin de fondos o malversacin de los mismos de parte defuncionarios administrativos.

Apropiacin y trfico ilegal de medicinas. Pago de coimas para lograr atencin en los mejores hospitales.

4. Sector agriculturaCorrupcin operativa y logstica:


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Apropiacin de combustible para maquinarias. Coimas a operarios de maquinarias para trabajar tierras no autorizadas. Apropiacin de fondos o malversacin. Favor irregular de intereses privados en contrataciones y consultoras.

Mercado negro del agua: Pago de coimas de agricultores a sectoristas para irrigar tierras no

autorizadas. Cultivo no autorizado de arroz. Relacin usurera entre molineros y arroceros. Posible lavado de dinero producto de trfico ilcito de drogas.

5. Sociedad civilMedios de comunicacin

Ausencia de periodismo de investigacin. Permisividad de las empresas radioemisoras a periodistas por los altos

niveles de audiencia que se deben a un estilo amarillista. Relacin de chantaje entre periodistas y funcionarios y autoridades pblicas.

Empresas Evasin de impuestos. Informalidad y competencia desleal con empresas formales. Lobbies irregulares con polticos para favorecer poderes econmicos. Financiamiento de campaas polticas con expectativas de verse favorecidas.

Partidos polticos Clientelismo poltico. Ausencia de procesos democrticos transparentes internos. Flujo constante entre medios de comunicacin y polticos: uso de los

medios de comunicacin (de sus vicios: sensacionalismo y chantaje) confines polticos.

Comportamientos no permitidos en procesos electorales.Sociedad

Tolerancia a la corrupcin: niveles de tolerancia ms altos que el promedionacional (segn la II Encuesta Nacional sobre Corrupcin).

El privado es el que muchas veces inicia de los actos corruptos: Cmoarreglamos...?

Corrupcin y descentralizacin

Para analizar con seriedad la problemtica de la corrupcin y, por lo tanto, para elevarpropuestas de lucha en su contra, es necesario tratar un punto importante desde una


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perspectiva regional: la relacin entre corrupcin y el proceso de descentralizacin encurso.

La regionalizacin se inicia el ao 2002 con apresuramiento por parte del gobierno centraly el Poder Legislativo, tratando de responder a una demanda muy fuerte de las provincias.En noviembre de ese ao se convoc a elecciones para autoridades regionales (Presidentesy Consejos Regionales) sin que an existiera una ley orgnica de gobiernos regionales, lacual se promulg poco antes de que estas autoridades, que ya haban sido elegidas por lapoblacin, tomaran poder de sus cargos el 1 de enero de 2003.

El apuro en iniciar el proceso y los problemas de la falta de previsin tienen que vertambin con la ausencia de mecanismos de control eficientes sobre la nuevainstitucionalidad, montada sobre la de los Consejos Transitorios de AdministracinRegional (CTAR), que fueron los brazos polticos del corrupto rgimen fujimorista en las

provincias del interior del Per durante la dcada de los noventa. El gran riesgo fue que elproceso de descentralizacin poltica y administrativa a travs de la regionalizacinimplicara tambin un proceso de descentralizacin de la corrupcin, tal como habanvenido advirtiendo muchos analistas. Este riesgo se hizo evidente con dramatismo duranteel primer ao de gestin de los gobiernos regionales: nueve presidentes regionalesenfrentan distintos cuestionamientos, de mayor o menor gravedad (algunos, como enAncash o San Martn, incluso de naturaleza penal); pero que, inclusive al margen de suverosimilitud, comprometen la legitimidad de la transferencia de poder poltico a lasregiones3. De ellos, uno ha llegado a ser destituido ya por las vas formales.

En trminos de gestin es til atender a datos concretos sobre el desempeo de los

gobiernos regionales. Segn el Reporte Nacional Vigila Per correspondiente al cuartotrimestre de 2003, estas instancias de gobierno han mejorado [...] su desempeo durante elao en cuanto al acceso a la informacin pblica sobre la gestin presupuestal.4 Sinembargo, este logro no ha sido sencillo, pues hubo [...] actitudes de reticencia ydesconfianza inicial a brindar informacin por parte de varios GR [...]5. Pero, finalmente,slo el gobierno regional de Cajamarca no entreg la informacin pedida6.

En cuanto a informacin ms all de lo presupuestal, Vigila Per concluye que laorganizacin de los gobiernos regionales no est preparada para cumplir con los mandatosde la ley de transparencia y acceso a la informacin (disposicin de la informacin,actualizacin y sistematizacin de la misma, implementacin de canales administrativos y

3 Hablamos del proceso de regionalizacin como un todo, y no exactamente de casos particulares, en loscuales la relacin no es necesariamente inmediata. El ejemplo ms claro al respecto es el del presidente de laregin Loreto, quien enfrenta algunos cuestionamientos por supuestamente favorecer la empresa de unfamiliar en una licitacin pblica. Sin embargo, el presidente Rivadeneyra, en comparacin con otrospresidentes regionales, obtiene altos niveles de aprobacin de su gestin entre la poblacin local (35% endiciembre, logrando un tercer lugar en un ranking de aprobacin presidencial, segn la II Encuesta Nacionalsobre Corrupcin; y 1.8 en una escala de 1 a 3, donde 1 es malo y 3 es bueno de evaluacin de desempeoen materia de lucha contra la corrupcin, segn la misma fuente: www.proetica.org.pe ).4Vigila Per. Reporte Nacional N 3. Cuarto trimestre 2003. P. 42.5 bid. P. 42 43.6 bid. P. 43.


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disposicin de recursos para difundir la informacin). Adems, critica los mecanismospoco apropiados para la convocatoria a las audiencias pblicas regionales, en cuanto aplazos y a la falta de reglamentos para su desarrollo7.

Finalmente, debe sealarse que, tambin segn Vigila Per, la disposicin de los gobiernosregionales ante la promocin de la participacin ciudadana ha sido muy pobre en la mayorparte de ellos. No es el caso de gobiernos regionales de Huancavelica y Lambayeque8.

Otros datos que complementan esta mirada sobre el proceso de descentralizacin, seencuentran en las denuncias de trasgresin a la ley de contrataciones y adquisiciones delEstado alcanzadas a CONSUCODE. Esta institucin haba recibido, hasta el 31 de agostode 2003, 132 denuncias en contra de procesos de adquisiciones, de las que casi el 40%corresponde a quejas contra procesos llevados a cabo por gobiernos municipales oregionales, encabezando la lista de instituciones quejadas9. Por otro lado, la Contralora

General de la Repblica, informa que ms de la mitad de las 175 acciones de controlposterior realizadas entre enero y junio de 2003, estuvieron dirigidas contra gobiernoslocales y gobiernos regionales (48%: municipios; 6%: gobiernos regionales)10.

No es difcil concluir, entonces, que este proceso de descentralizacin viene involucrandotambin la consolidacin de espacios regionales institucionales dbiles en trminos decontrol y prevencin, poco abiertos a la participacin ciudadana, y que potencian losriesgos de corrupcin ya existentes en las provincias del Per desde mucho antes que elproceso se iniciara.

El objetivo es Corrupcin: Cero.

Ante esta realidad tan slo sucintamente reseada11, se presenta un reto de magnitudtrascendental para la sociedad regional (autoridades, funcionarios y ciudadanos en general):combatir estos problemas que traen como consecuencia prdida de legitimidad poltica12,ineficiencia en la gestin pblica y atraso econmico.

Cmo hacerlo es un problema en s mismo, pues debe reconocerse la profundidad de laproblemtica de la corrupcin, fuertemente arraigada como un elemento cultural de lasociedad13; es decir que interviene de manera importante en la definicin de las accionesque las personas realizan, en particular en el mbito pblico, en todos los sectores einstituciones y niveles de gobierno. Esto, sobra decirlo, no implica que todos los

funcionarios o usuarios incurran en actos corruptos. Pero s implica que la corrupcin no

7 dem.8 dem.9CONSUCODE, Informe de Gestin: enero 2001 agosto 2003.10Contralora General de la Repblica. Avances de la Gestin enero junio 2003. www.contraloria.gob.pe11 Para ms detalle, remtase al Mapa de Riesgo de la Corrupcin Regin Lambayeque. Que tambin sepuede descargar de: www.proetica.org.pe12 Caracterstica que se ha dado a conocer de la peor forma en los recientes acontecimientos en Ilave, Puno.13 Segn las dos encuestas nacionales sobre corrupcin, la tolerancia hacia la misma, de parte de la sociedadno slo es alta, sino que pareciera irse incrementando: 69% muestra algn nivel de tolerancia (media o alta) ala corrupcin en 2002, mientras que en 2004, el porcentaje sube a 75%. www.proetica.org.pe


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ser erradicada ms que en el mediano o largo plazo, aunque consideremos que aplicandolas medidas apropiadas, puede ser reducida a niveles aceptables en el corto plazo.

Nota:

Este documento se presenta a la sociedad lambayecana y propone alternativas a los tejidosinstitucional y social de la regin. Sin embargo, debido al convenio que existe entreProtica y el Gobierno Regional, hace mayor nfasis en las posibilidades que tiene estainstitucin para llevar a cabo el logro de los objetivos propuestos (tomando comoreferencia, adems, la ley orgnica de gobiernos regionales 27867, particularmente suartculo 45, en el que se establecen las funciones de estas entidades).


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Declaracin u objetivo general

Convertir a la regin Lambayeque en un espacio de integridad, donde los

procesos polticos, la gestin pblica y la relacin entre ciudadanos y

gobernantes sean transparentes y estn libres de actos corruptos; y, apartir de ello, permitir que las polticas de desarrollo puedan lograr sus

respectivos objetivos retroalimentndose de un dinmico dilogo con la

ciudadana, vigilante y principal beneficiaria de las mismas.


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Condiciones necesarias

Para que la implementacin de estas propuestas o de cualquier propuesta anticorrupcinintegral y en profundidad- pueda sostenerse hasta lograr el objetivo declarado, es necesarioque se cumplan algunas condiciones polticas; puesto que una lucha seria contra lacorrupcin parte y se sostiene con decisiones fundamentalmente polticas.

Esta afirmacin se explica porque la corrupcin, tal como se entiende en el diagnstico dela misma14, es un problema que est ubicado en la estructura de la sociedad y que seexpresa en las conductas individuales de las personas. En pocas palabras, tiene el potencialde encarnarse en todos los miembros de una determinada sociedad. Por ello, es necesarioposicionar la lucha en su contra en un espacio donde las soluciones puedan involucrar atodos. Ese espacio, en el que se procesan y toman decisiones universales o sea queinvolucran a todos los que estn sujetos al mismo-, es la esfera poltica.

El documento de INA considera que hay cuatro condiciones que son fundamentales paraque se pueda implementar un plan anticorrupcin efectivo: el rechazo a la impunidad; unaalianza poltico-social; la voluntad poltica y el logro de un coto a la corrupcin sistmica.Sin embargo, creemos que para el desarrollo exitoso en Lambayeque de la propuestaanticorrupcin que aqu se est presentando, deben de cumplirse al menos dos de ellas, pueslas otras dos se relacionan con stas o se desprenden de ellas:

1. Primera condicin: Construir y mantener un liderazgo poltico que exprese lavoluntad poltica de lucha contra la corrupcin.

Si, como se acaba de mencionar, la lucha anticorrupcin se asienta sobre decisionespolticas, entonces es una condicin necesaria que exista entre las autoridades una actitudclara y vigorosa a favor de ella; en particular pero no solamente- entre las autoridadeselegidas directamente por la poblacin.

Debe tenerse claro, sin embargo, que la voluntad poltica no se manifiesta solamente en lapalabra, en los discursos inflados de indignacin ante los actos corruptos; sino que exigeencarnarse, tambin, en acciones concretas de promocin de las propuestas de luchaanticorrupcin.

Las grandes palabras y las grandes acciones deben ir necesariamente de la mano. Deno ser as se caera o en la demagogia, si slo se habla al respecto, o en la incapacidad paraimponer la razn, si no se dialoga y discute con actores desconfiados o escpticos. Lo mscomn en la vida poltica peruana es lo primero, de lo cual los ejemplos ms claros lovienen dando el propio presidente de la Repblica y la gran mayora de congresistas.

As pues, el liderazgo poltico que, sea dicho nuevamente, no debe restringirse solamentea la presidencia regional- debe afirmar constantemente su compromiso con una lucha queser larga, porque se trata de combatir problemas cuya profundidad exige no slo medidas a

14 Mapa de Riesgo; principalmente la seccin I, pero tambin la III.


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corto plazo, y que ser complicada, porque ciertamente habr mucha resistencia de aquellosintereses personales y grupales que ms partido le saben sacar a la actual configuracin deltramado legal-institucional y la estructura cultural de la sociedad.

2. Segunda condicin: Constituir una alianza entre la sociedad poltica y la sociedadcivil en contra de la corrupcin.

Pero la voluntad poltica de las autoridades no es condicin suficiente. sta tiene queencontrar un cierto arraigo entre la sociedad, para que las decisiones polticas tomadastengan legitimidad social suficiente ante los embates de aquellos intereses corruptos quedefendern sus respectivas parcelas de las cuales sacan provecho.

Los actores sociales (ONGs, intelectuales, gremios laborales y empresariales,organizaciones sociales de base, entre otros) que, por su trayectoria, han definido un inters

en promover la lucha contra los actos corruptos en sus respectivos sectores o a nivelregional, deben articularse con los actores polticos en una relacin de dilogo y trabajo,retroalimentando los planes y estrategias anticorrupcin oficiales, donde las hubiere, ypotenciando iniciativas sociales que promuevan la transparencia de la gestin pblica, lavigilancia ciudadana y la denuncia de actos corruptos.

Esta relacin entre Estado y sociedad tambin ofrece una mayor posibilidad de asegurarle ala propuesta de lucha contra la corrupcin una sostenibilidad que vaya ms all de loscambios de gobierno. Por supuesto, nada asegura que las prximas autoridades no dejen delado la lucha; pero, en todo caso, se les volver polticamente ms costoso renegar de uncompromiso asumido con la sociedad.

Objetivos estratgicos

Se plantea tres objetivos cuyo logro es estratgico para avanzar en el sentido del objetivogeneral:

1. Eliminar la impunidad para quienes incurren en actos corruptos.Tal como se identifica en el Mapa de Riesgo, y tambin en otros diagnsticos15, laimpunidad es una caracterstica transversal a todos los sectores e instituciones; y lapercepcin de ella que, segn parece, es ms elevada que los niveles reales de impunidad-se convierte en la principal causa de la desconfianza social hacia las iniciativas en contra dela corrupcin: 53% de lambayecanos que se vieron afectados por un acto corrupto no lodenunciaron porque creyeron que no servira para nada y, ms bien, pensaron que si lohubieran hecho habran terminado siendo perjudicados (30%). Por ello, combatirfrontalmente el problema de la impunidad es el primer objetivo estratgico para tener unimpacto considerable entre la opinin pblica regional.

15 Incluyendo el diagnstico elaborado por INA para el pas y la Encuesta Nacional sobre Corrupcin, en susdos ediciones.


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2. Mejorar el marco legal de lucha anticorrupcin.Este objetivo es fundamental para darle legitimidad legal a la lucha contra los problemas de

corrupcin. Debe evaluarse seriamente si la impunidad se explica solamente por la falta depenas ejemplares para los actos corruptos. Existe la extendida percepcin de que las penasrigurosas son una medida efectiva contra la corrupcin, an cuando desde diversos anlisiscriminolgicos se ha probado su valor meramente simblico. Por el contrario, hay quienessostienen que a la par de una adecuada legislacin penal y procedimental, se requieremedidas integrales a nivel preventivo, tanto desde el control institucional (normasadministrativas y econmicas que promuevan la transparencia y el acceso a la informacin,que reduzcan la discrecionalidad de los funcionarios, que aumenten la oferta de servicios yque simplifiquen los trmites), como desde el control no institucionalizado (educacin,prctica de la vigilancia y valores republicanos, por ejemplo).

3. Promover la prctica de la transparencia entre ciudadanos y funcionarios pblicos.La transparencia se opone al secreto en la funcin pblica. El secreto es tanto unacondicin que favorece los actos corruptos, como una prctica que corrompe la relacinentre Estado y sociedad para defender las parcelas de poder adquiridas por los funcionariospblicos, cuyo tamao vara segn el puesto que stos ocupan. Por oposicin, latransparencia es la condicin que intimida la actualizacin de actos corruptos y le da unpoder a los ciudadanos para equilibrar la relacin con los servidores pblicos. Esto traecomo consecuencias positivas para el sistema democrtico, en primer lugar, progresivosniveles de confianza entre ciudadanos y funcionarios y autoridades; y, segundo, mayoresposibilidades de eficiencia de los programas sociales y econmicos, al verse sometidos

stos a la retroalimentacin de los beneficiarios.

Lneas de accin

Para alcanzar con xito los objetivos planteados, y suponiendo que se mantienen las doscondiciones mnimas necesarias, es necesario que se implementen las cinco lneas deaccin siguientes:

1. Institucionalizar la lucha anticorrupcin.La des-institucionalizacin del Estado es un rasgo del Per contemporneo. Y aunque susorgenes pueden ser rastreados hasta el perodo mismo de la emancipacin y el nacimientocomo repblica, han sido la debacle de la democracia de partidos en los aos ochenta y laconsolidacin del autoritarismo fujimorista a fines del siglo pasado, los procesos quepermitieron que aquella caracterstica se agudice dentro del sistema poltico peruano en laactualidad.

El que no exista una poltica nacional anticorrupcin se explica por esa situacin, perotambin, por supuesto, por la falta de voluntad poltica del gobierno actual. La ausencia deun plan de alcance nacional en contra de la problemtica de la corrupcin fomenta las


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condiciones para que los controles institucionales oficiales se desperdicien en impactosmnimos y limitados a sus sectores. De otro lado, tampoco se le ofrece un espacio legtimo,legalmente hablando, a las iniciativas sociales temticas de vigilancia ciudadana que

existen con variado xito.

Construir institucionalidad legtima es fundamental para la consolidacin de la democracia.Y dentro del mbito de la lucha anticorrupcin, se vuelve necesario re-institucionalizar elcontrol del Estado y establecer mecanismos de control en donde no existan. Esto, como esclaro, enlaza la lucha contra la corrupcin con la discusin sobre la reforma del Estado.Dentro de un plan anticorrupcin de alcance regional, el reto parece estar ms bien en ladeterminacin de controles institucionales, pues el proceso de descentralizacin parecieraestar desbordando los existentes. En primer lugar se debe afinar la existencia deorganismos de control nombrados desde la Contralora General de la Repblica,facilitndoles su actuacin. Pero tambin se debe potenciar la figura de la procuradura

anticorrupcin regional, coordinando el trabajo con el sistema de administracin de justicia:la Polica Nacional, la Fiscala y el Poder Judicial. En el sentido de institucionalizar lalucha anticorrupcin, debe apuntarse que estas instituciones requieren tambin unimpostergable fortalecimiento institucional que pasa, en el caso de las dos ltimas, por ellogro de una carrera judicial moderna, con un sistema de nombramientos y evaluacin msacorde con las demandas contemporneas.

Ms all del mbito nacional, es necesario institucionalizar un espacio que articule,promueva y monitoree la lucha contra la corrupcin en el territorio regional. La existenciade una clara voluntad poltica anticorrupcin en el Gobierno Regional de Lambayeque,ofrece una oportunidad valiosa para tal desarrollo, y debe aprovecharse para crear un

espacio en el que confluyan las iniciativas oficiales o sociales ya en marcha, dondeencuentren una posibilidad de dialogar y potenciar sus respectivos impactos teniendo comonorte los objetivos estratgicos. Este espacio debe contar con el reconocimiento y, msan, con la participacin oficial; pero a la vez debe tener plena autonoma respecto de lospoderes estatales.

Por lo tanto, se recomienda que se constituya un organismo autnomo, cuya representacinsea elegida por un mecanismo plural de participacin, al que se le encargue elcumplimiento de las tareas mencionadas y que oriente la lucha anticorrupcin en la regin.En la medida de lo posible tambin se recomienda que se constituya organismos similaresen los espacios municipales, pensando en conformar una red regional.

Pero tambin se recomienda que se trabaje en el fortalecimiento institucional de losmecanismos de participacin ciudadana oficiales existentes: Consejos de Coordinacin,tanto regional como locales y la Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza y susmesas provinciales y distritales, que son espacios en donde Estado (gobiernos locales yregional) y sociedad debaten y logran compromisos, en particular alrededor de procesos dedefinicin de los planes de desarrollo concertado y los presupuestos participativos.

La institucionalizacin de la lucha anticorrupcin es fundamental tambin porque lavoluntad poltica de las autoridades puede diluirse en este o en otro gobierno-, y sevolvera a un punto muerto, en donde solamente puede haber discursos coincidentes en


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cuanto a promover la lucha anticorrupcin, pero en el cual no hay acuerdos institucionales(prcticos y estratgicos) entre Estado y sociedad civil con respecto a la problemtica de lacorrupcin.

Adems, con respecto al futuro del proceso de descentralizacin, lo cual tiene que ver conla construccin de la macro-regin nor-occidental, se recomienda que el Gobierno Regionalde Lambayeque coordine con sus pares de las otras regiones la implementacin de unprograma de lucha anticorrupcin macro-regional que involucre los componentes que estedocumento incluye, traducidos por supuesto a la nueva realidad territorial.

Como se puede notar, se hace sugerencias de institucionalizacin de controles tantohorizontales (entre instituciones del Estado), como verticales (de la sociedad civil hacia elEstado).

2. Promover la participacin ciudadana en la vigilancia a la gestin pblica.La tarea de la ciudadana en la lucha contra la corrupcin debe ser gravitante, pues se tratade un problema que afecta principalmente a los ciudadanos, que son los que pagan losimpuestos de los que se nutren los beneficios de los corruptos, y que son los beneficiariosde las distintas polticas sociales y econmicas que se vuelven ineficientes a todo nivel porcausa de actos corruptos. Ese argumento justifica que se deba promover su participacinactiva en la fiscalizacin de la gestin pblica. Esta lnea de accin est contenida en lapropia ley orgnica de los gobiernos regionales (27867), que en su artculo 60 establece quea stos les compete promover la participacin ciudadana en la planificacin,administracin y vigilancia de los programas de desarrollo e inversin social en sus

diversas modalidades. Adems, este mismo artculo tambin sostiene que se les debebrindar la asesora y apoyo que requieran las organizaciones de base involucradas. Estoscontenidos se estn discutiendo tambin en cuanto a la largamente esperada ley departicipacin ciudadana, por lo que sus consecuencias no deben restringirse al gobiernoregional, sino involucrar a los dems poderes del Estado del nivel regional y extenderse alos sub-niveles locales.

La promocin de la participacin ciudadana implica la difusin entre la poblacin de losmecanismos institucionales que estn contemplados para ella. Pero tambin entre lospropios funcionarios pblicos, quienes muchas veces no conocen de los mismos. Entreestos espacios, evidentemente, debe incluirse el espacio regional institucionalizado de lucha

contra la corrupcin. En este espacio, adems, la sociedad civil debe mostrar presenciapara dialogar con el Estado sobre la problemtica de la corrupcin y acordar propuestasespecficas.

Promover la participacin de la ciudadana tambin implica que se imparta unacapacitacin especializada a los miembros de iniciativas sociales de vigilancia especficassobre sectores e instituciones; en especial en el campo de las compras y adquisiciones delEstado, que son el principal nicho de corrupcin en la sociedad regional (como en el restodel pas), debido a los altos niveles de tecnificacin que las compras estatales muestran. Alrespecto, los empresarios, cuyas labores se desarrollan en mbitos tcnicos especficos,


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pueden asumir un rol protagnico en el seguimiento y fiscalizacin a los procesos decompras de las instituciones estatales.

Dentro de esta lnea de accin es tambin necesario que se promueva el periodismo no sloresponsable, sino tcnico y profesional. Es altamente recomendable que los medios decomunicacin locales lleven a cabo investigaciones periodsticas profundas ysuficientemente largas como para desbaratar las mafias de corrupcin instaladas en lasinstituciones pblicas. El dilogo con las iniciativas existentes de vigilancia ciudadanapuede ser un punto de apoyo para evaluar dnde se llevan a cabo las prcticas decorrupcin.

3. Promover la tica pblica en la sociedad regional.La exigencia ms inmediata de la poblacin lambayecana (y peruana, en general) para

luchar contra la corrupcin es la implementacin de programas educativos que formen a losnios y jvenes en valores. Los valores que se necesita para revertir el proceso deprdida de legitimidad del Estado, son los valores republicanos.

Diversos anlisis coinciden en la brecha que muestra el Per entre un Estado republicano ydemocrtico en trminos formales, legales e institucionales, y una sociedad que promuevepatrones de conducta tradicionales. Esta caracterstica es la causa ms profunda de que lasinstituciones oficiales sean ineficientes al no entender la forma de actuar de las personas; yde que las personas, al llegar a la funcin pblica, acten segn esos patrones tradicionales,en los que tienen gran peso las relaciones personales (redes sociales primordiales como lafamilia y las amistades), explicando gran cantidad de actos corruptos. Se trata de un

problema cultural; y como tal debe ser tratado.

La formacin de nios y jvenes en una cultura republicana es una forma de abordarculturalmente ese problema. Implica instruirlos en el funcionamiento del Estado, yhacerlos practicar los mecanismos de participacin ciudadana, bajo la premisa de que elciudadano es el objetivo del Estado, y no un instrumento de los funcionarios pblicos.Tambin implica hacerlos reflexionar crticamente y debatir sobre los procesos polticos ylas soluciones a los problemas pblicos.

Tambin se debe trabajar en la sensibilizacin de los futuros profesionales en lasuniversidades e institutos tecnolgicos sobre la tica en las funciones pblicas y, en

general, en su desempeo tcnico.

La formacin de los futuros ciudadanos es ciertamente una solucin a largo plazo. Perotambin puede haber medidas de cambio a corto plazo: sensibilizar a los funcionarios yautoridades que actualmente ejercen labores en las instituciones pblicas con talleres,conferencias y trabajo directo, segn la misma premisa. Trabajar con los ciudadanos ajenosal Estado y no organizados es ms difcil, pero no imposible. El mayor lugar en quecoinciden este tipo de personas es la escuela, como padres de familia; y es all donde sepuede llevar a cabo la tarea de sensibilizacin. Otras medidas a corto plazo tienen que vercon la premiacin (reconocimiento cvico, por ejemplo) de las instituciones que ms


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iniciativas y logros estn realizando por transparentar sus gestiones, as como con ladifusin de esas experiencias entre la poblacin.

A corto y a largo plazo, esta lnea de accin es fundamental para asegurar la sostenibilidadde todo el proceso.

4. Asegurar mecanismos de rendicin de cuentas.S existen mecanismos oficiales de rendicin de cuentas; pero stos se restringen a losgobiernos municipales y regional, a travs de las audiencias pblicas que la ley establece(Ley de Bases de la Descentralizacin 27783- y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales27867). Pero an as hay problemas al respecto, que tienen que ver con los plazos con loscuales se hace la convocatoria, los niveles de publicidad que se hace a la realizacin de unaaudiencia y con una cuestin de fondo, que es [...] la confusin entre una rendicin de

cuentas que implica un balance de la gestin (logros, avances, dificultades encontradas)-,y un simple listado de actividades diversas realizadas por el GR16. Debe trabajarse,entonces, en mejorar las audiencias pblicas, las cuales posibilitan el accountability17 ytambin la participacin ciudadana en un dilogo horizontal con las autoridades locales yregionales.

Pero otras instituciones, especialmente las ms cuestionadas en la regin (Poder Judicial yPolica Nacional; los sectores de educacin y salud), as como las que no aparecenreferidas con tanta frecuencia en las crticas de la poblacin, a pesar de los gravesproblemas de corrupcin que las afectan (Ministerio Pblico; sector agricultura; loscongresistas), no cuentan con mecanismos directos de rendicin de cuentas ms all de la

transparencia econmica de los portales econmicos de sus sedes centrales, en Lima o en elGobierno Regional o de algunas iniciativas institucionales que, siendo valiosas, no han sidodifundidas lo suficiente.

Estas instituciones, para revertir la desconfianza que la poblacin tiene hacia ellas, debendesarrollar mecanismos de rendicin de cuentas, a travs de los cuales expliquen suactuacin. Esto es fuertemente recomendable, sobre todo, para el Poder Judicial institucin medular dentro de la vida democrtica, pues es all donde los conflictos se debenresolver- cuyas resoluciones son demasiado tcnicas de acuerdo a ley y no son claras parala mayora de partes en litigio, contribuyendo a aumentar la desazn de la gente ante losmecanismos oficiales. Por supuesto que se tiene en cuenta la enorme carga procesal con la

que tienen que lidiar los magistrados; pero es urgente que se trabaje mtodos creativos ypoco costosos que permitan evaluar su desempeo tico, como por ejemplo el desarrollo deinstancias de la sociedad civil que permitan analizar, criticar, debatir pblicamente ydifundir el contenido de las resoluciones judiciales de trascendencia local y regional.

16 Vigila Per. Reporte Nacional N 3. Cuarto trimestre 2003. P. 3117 An no hay una traduccin definitiva al castellano de este trmino central dentro de las democraciasanglosajonas, pero lo entendemos no slo como la rendicin de cuentas de las autoridades ante la sociedad,sino como el entender el ejercicio del poder como una responsabilidad delegada por una suerte de contratoque merece ser honrado, con eficiencia y con transparencia. CLAD. La Responsabilizacin en la NuevaGestin Pblica Latinoamericana. Buenos Aires, 2000.


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En cualquier caso, el objetivo especfico es desarrollar un sistema de informacin ycomunicacin efectiva entre Estado y sociedad para mejorar la calidad de la gestinpblica.

5. Crear un frente regional para presionar por cambios normativos en la capital delpas.

Una parte importante de las soluciones al problema de la corrupcin en la regin pasa porcambios normativos y polticos en la capital del pas. Por ejemplo, las modificaciones paraestablecer un sistema penal anticorrupcin ms eficaz slo pueden hacerse conmodificaciones a la legislacin en el Congreso de la Repblica.

Dentro de esta lnea de accin toma relevancia fundamental el compromiso de loscongresistas de la regin con propuestas de lucha anticorrupcin y sus objetivos

estratgicos en la discusin sobre la ley de participacin y control ciudadanos; sobre leyespara eliminar la impunidad; sobre la ley de descentralizacin fiscal; sobre la ley orgnicadel Poder Ejecutivo, para evitar la duplicidad y yuxtaposicin de funciones de lasinstituciones en un sector, lo cual dificulta y entorpece el control; sobre la ley de reformatributaria, para combatir la evasin tributaria y la informalidad; y otros temas relevantesque puedan aparecer.

Pero los congresistas de la regin debieran ser slo la cara pblica en Lima de todo unproceso de discusin y toma de decisiones entre el Estado y la sociedad, de convergencia delos actores de los sectores pblicos y de la sociedad civil en el espacio abierto einstitucionalizado para articular la lucha contra la corrupcin en la regin. Finalmente,

desde este espacio tambin se debera ir discutiendo, previendo y promoviendo entreregiones vecinas la implementacin de polticas anticorrupcin cuando se de a luz a lamacro-regin.


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Documents

Lineamientos de Plan Regional Anticorrupción en Lambayeque