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LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA PARA LA APLICACIÓN
DE LA JUSTICIA RESTAURATIVA EN EL SISTEMA PENAL
INTEGRANTES:
OSCAR DANIEL FELICIANO FAJARDO
ADRIANA JIMENEZ TORO
ANGELITA MARIÑO PUENTES
RUBIELA DIAZ RODRIGUEZ
ELIANA ORELLANA TOVAR
SANDRA AMALIA JARAMILLO CHARRY
MARCELA ALFARO SAENZ
JOHANNA BADILLO DE LA HOZ
JENNY CONSTANZA GÓMEZ CASAS
MARTHA JUDITH HERNÁNDEZ DELGADO
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
DICIEMBRE 13 DE 2018
CONTENIDO
RESUMEN
CAPITULO I. INTRODUCCIÓN (DESCRIBIR LAS FUNCIONES MISIONALES
QUE OBLIGAN AL MJD DESARROLLAR LA JR)
CAPITULO II. PROPUESTA (COMO APLICAR LA JR EN EL SIST ADULTOS)
a) PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
b) JUSTIFICACIÓN (VENTAJAS DE IMPLEMENTAR LA PROPUESTA)
c) IMPLEMENTACIÓN
d) DIAGRAMA DE FLUJO MAPA CONCEPTUAL
CAPITULO III. CONCLUSIONES
REFERENCIA BIBLIOGRAFICAS
RESUMEN
El presente documento corresponde a la propuesta de implementación del enfoque de
justicia restaurativa en el sistema penal de adultos, en el marco del Diplomado Cultura en
justicia restaurativa, una práctica restauravidas, elaborada por el Ministerio de Justicia y
del Derecho.
Para el Ministerio de Justicia y del Derecho, la elaboración de esta propuesta constituye una
oportunidad inigualable para aplicar los conocimientos adquiridos en el marco del
Diplomado y avanzar en la consolidación de la justicia restaurativa más allá del ámbito del
Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, para implementarlo en el ámbito del
sistema penal de adultos y de esta forma contribuir a la consolidación de una política
criminal coherente, racional y con enfoque de derechos humanos.
Una primera sección plantea las funciones misionales que motivan el desarrollo de la
propuesta, una segunda sección atenderá el detalle de la propuesta en términos de la
descripción del problema, la justificación en términos de la presentación de argumentos que
sustentan la propuesta, y la descripción de los componentes sustantivos de la misma,
finalmente se presentan las conclusiones del ejercicio.
El contenido de este documento plantea las líneas principales de intervención de la
propuesta de política que serán desarrollados y profundizados por otros instrumentos de
planificación tales como el Plan Nacional de Política Criminal y la Política Publica
penitenciaria.
CAPITULO I. INTRODUCCIÓN
Conforme al mandato normativo, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene competencia
como cabeza del sector justicia, para el desarrollo y estructuración de lineamientos de
política que implementen la justicia restaurativa en los ámbitos del sistema judicial
colombiano, en concordancia con lo establecido en el Decreto 1427 de 2017 en su artículo
19, que reza:
Funciones del Viceministerio de Política Criminal y Justicia
Restaurativa. Son funciones del Viceministro de Política Criminal y Justicia
Restaurativa, además de las establecidas en el artículo 62 de la Ley 489 de
1998, las siguientes:
“(..)
2. Asistir al Ministro en el diseño de políticas públicas, iniciativa
legislativa, investigación y análisis normativo relacionado con la política
criminal, las drogas y justicia restaurativa. (…)”
Así mismo, la Comisión Asesora de Política Criminal en su informe final1 se ocupó entre
otros aspectos, de la justicia restaurativa como elemento de la política criminal del Estado,
en tanto que la política pública es dinámica y variable, y responde a las necesidades
sociales y políticas del país en un momento determinado.
En consonancia con lo anterior, el Ministerio de Justicia y del Derecho formuló los
lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en Colombia, que
desarrolló la perspectiva restaurativa como un elemento inseparable del tratamiento
penitenciario integral, tal como se muestra a continuación:
“En la medida en que la privación de la libertad no se considera un simple acto de
venganza, resulta fundamental que el tratamiento penitenciario se oriente a la
restauración del tejido social. Esto presenta, por lo menos, dos aristas: por una
parte, implica la adopción de medidas para que el ciudadano condenado pueda
restablecer los derechos de las víctimas o de la comunidad que se vio afectada con
la comisión del delito; por otra parte, implica la adopción de todas las medidas
orientadas a la recuperación de los lazos de solidaridad que las personas
condenadas sostienen con sus familias y con la sociedad, y que se ven afectadas por
el hecho mismo de la privación de la libertad.”2
1 INFORME FINAL-Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano, Ministerio
de Justicia y del Derecho, Junio de 2012. 2 Lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en Colombia, Ministerio de Justicia y del Derecho,
Octubre de 2014
Conforme a lo expuesto, es que se estructura la propuesta de Lineamientos de Política
Pública para la aplicación de la Justicia Restaurativa en el Sistema de Adultos.
CAPITULO II. PROPUESTA
a) PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Actualmente en Colombia no se ha incorporado el enfoque restaurativo en la política
penitenciaria que promueva la resolución de conflictos originados como consecuencia de la
comisión de delitos con la participación del ofensor, la víctima, la comunidad y las
familias, situación que pone de presente la importancia de reconocer las necesidades de las
víctimas y de no generar percepción de impunidad en la sociedad en general.
Sin duda alguna, el desconocimiento de la justicia restaurativa por parte de quienes se ven
afectados y de las instituciones que tienen competencia en la materia, genera la
construcción de meta relatos por parte de la sociedad para desvirtuar la justicia restaurativa,
como un componente fundamental de la restauración del tejido social y la prevención de la
reincidencia en la comisión de delitos.
b) JUSTIFICACIÓN
En Colombia, se ha venido instaurando a lo largo de la historia una cultura punitivista que
privilegia la aplicación de la justicia retributiva como respuesta exclusiva al tratamiento
penal respecto de quienes infringen la ley, en ese sentido, la sociedad ha considerado que la
cárcel es la única respuesta para castigar los comportamientos criminales, generando
presiones para que los legisladores y los implementadores de política establezcan reformas
al código penal que tengan por objeto incrementar las penas y ampliar los tipos penales
como medida para contener los embates de la criminalidad.
Sin embargo, se ha dado evidencia empírica que contradice esta dinámica por cuanto dicha
justicia retributiva ha encontrado múltiples problemas entre los que se destacan el
hacinamiento carcelario, la congestión judicial, presiones fiscales que limitan la asignación
de presupuestos apropiados para mantener un sistema penal en crisis y en suma una
desacreditación popular de la justicia.
Esta justicia retributiva adicionalmente ha marginado otras formas de administración de
justicia que como la restaurativa podrían cambiar favorablemente la opinión ciudadana
sobre aquella, si bien la justicia restaurativa hace parte del sistema normativo nacional y se
ha venido implementando en el marco del Sistema de Responsabilidad Penal para
Adolescentes, ha sido poco lo que se ha hecho en el sistema penal de adultos, por lo que los
problemas arriba mencionados permanecen afectando el conjunto del sistema judicial
colombiano.
De modo pues, que la apuesta por la justicia restaurativa en el sistema penal de adultos
constituye una oportunidad para renovar y potenciar los esfuerzos del Estado Colombiano
para mejorar la administración de justicia, así como para garantizar los derechos
ciudadanos y la neutralización de la criminalidad en todas sus formas.
Así mismo, la asimilación de la justicia restaurativa en el sistema penal de adultos servirá
para contribuir en el fortalecimiento del tejido social, la generación de una cultura colectiva
fundada en la verdad, la responsabilidad, la tolerancia y la reparación del daño causado,
elementos que garantizan la consolidación de una sociedad más justa.
Esta propuesta responde igualmente a la necesidad de elevar a rango de planificación e
implementación todo lo concerniente con la justicia restaurativa para el sistema penal de
adultos, de forma que aquella será consolidada mediante su integración a instrumentos de
planificación liderados por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por el Consejo
Superior de Política Criminal tales como el Plan Nacional de Política Criminal y la Política
Publica Penitenciaria Nacional, por lo que es otra razón para aprovechar el espacio
otorgado por el Diplomado para impulsar esta propuesta y darle soporte institucional y de
política pública.
Teniendo en cuenta lo esbozado, tomamos del informe final de la Comisión Asesora3
las potencialidades de la justicia restaurativa:
“(…)
- Los criterios y principios de la Justicia Restaurativa deben hacer parte del Derecho
Penal y del Proceso Penal.
- La justicia restaurativa es un camino de apertura de la justicia penal que pone
énfasis en reparar las consecuencias del delito, entendido como una violación de la
comunidad, de las relaciones y una destrucción de la paz social. El principal
propósito de la intervención social es restaurar la paz social, remediar el daño
causado, arreglar la puesta en peligro de los bienes jurídicos, evitar la re
victimización, bajo un paradigma construido sobre la base de elementos de la
mediación, reconciliación, restitución y compensación.
- Los instrumentos de Justicia Restaurativa deben contener compromisos razonables,
proporcionados y respetuosos de la dignidad humana. Los instrumentos de Justicia
Restaurativa pueden introducirse antes y después de la sentencia condenatoria
(cada una tiene exigencias y manifestaciones diferentes).
3 INFORME FINAL-Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano, Ministerio
de Justicia y del Derecho, Junio de 2012.
- En uno u otro caso, son necesarias estructuras de seguimiento y responsabilización,
aplicables en casos en los cuales las partes (víctima-victimario) estén en posición
de equilibrio, de conformidad con el caso concreto, y con predisposición al
sometimiento de su conflicto a estos mecanismos.
- La víctima y el imputado o acusado deben poder decidir libremente su
participación en un proceso de mediación.
- La conciliación y la mediación son instrumentos de examen y transformación
personal, con lo cual sólo si existe plena libertad existe una verdadera posibilidad
de que el infractor se responsabilice de su conducta y la víctima esté dispuesta a
asumir un proceso que permita la superación de la situación traumática. Al
imputado o acusado se le debe garantizar la posibilidad de abandonar en cualquier
momento el proceso de conciliación o mediación.
- En términos de justicia restaurativa, la reparación puede ser tenida, en algunos
casos, como pena o parte de ella.
- También en consideración al menor interés del Estado, pero en aquellos casos en
que no resulta lo suficientemente determinante como para terminar el proceso por
tal razón pero que la imposición de la pena privativa de la libertad no resulte
aconsejable, y sí en cambio la satisfacción de los derechos de la víctimas que
muchas veces se ve truncada por la ejecución de la pena, podrían explorarse las
propuestas que consideran que la reparación de la víctima puede ser tenida como
pena y como tal cumplir con los fines que a ella se le asignan en la fase de
ejecución penitenciara, que es la resocialización del infractor. En algunos otros
casos, en que aquella no sea suficiente, podría permitir reformar favorablemente la
pena legal.(..)”.
OBJETIVO GENERAL: Formular lineamientos de política pública para la Aplicación de
la Justicia Restaurativa en el Sistema de Adultos.
OBJETIVOS ESPECIFICOS:
- Revisar el estado de actual de la aplicación de la justicia restaurativa en el en el
sistema penal para adultos.
- Promover procesos de formación en el que participen las partes que se vean
afectadas con la comisión del delito y funcionarios pertenecientes a entidades que
hacen parte del sistema penal de adultos.
- Generar espacios de fortalecimiento institucional que promuevan la aplicación del
enfoque restaurativo entre los operadores de justicia.
- Adelantar procesos de sensibilización y socialización orientados a la promoción de
los beneficios de la justicia restaurativa para la ciudadanía.
ACTIVIDADES A DESARROLLAR:
- Diagnóstico sobre la aplicación de la justicia restaurativa en el sistema de adultos.
- Diseño y elaboración de los lineamientos de política para la aplicación de la justicia
restaurativa en el sistema penal del adultos
- Diseñar e implementar una estrategia de sensibilización y socialización orientada a
la promoción de los beneficios de la justicia restaurativa para la ciudadanía.
- Adelantar procesos de formación que permitan la réplica autónoma de procesos
restaurativos.
c) IMPLEMENTACIÓN:
La propuesta planteada se implementará en dos ámbitos, el primero en la aplicación del
principio de oportunidad y el segundo durante la privación de la libertad.
Principio de oportunidad4:
De acuerdo con lo establecido en la ley 906 de 2004 - Código de Procedimiento Penal La
Ley 906 de 2004 desarrolla el Principio de Oportunidad como instituto procesal en el título
V, artículos 321 y subsiguientes, y se aplica siempre que:
Exista una conducta tipificada en el Código Penal
Se cuente con un mínimo de elementos materiales probatorios que permitan inferir
que el beneficiado es autor de dicha conducta (art. 29 C.P.) o partícipe en ella (art.
30 C.P.).
De acuerdo con la norma citada, el Principio de Oportunidad es susceptible de aplicación
bajo tres modalidades:
4 Guía metodológica para la implementación del programa de justicia juvenil restaurativa, Ministerio de
Justicia y del Derecho, 2018.
Suspensión del procedimiento a prueba: Modalidad preparatoria para la renuncia en la
que el proceso se detiene. El periodo de suspensión puede ser hasta por tres (3) años,
durante los cuales el beneficiado debe cumplir una o algunas de las condiciones contenidas
en el artículo 326 de la Ley 906 de 2004, que han sido presentadas por el Fiscal del caso y
aprobadas por el Juez con función de Control de Garantías. Vencido el plazo y cumplida la
obligación, el Fiscal solicita ante el Juez la extinción de la acción penal y el archivo de las
diligencias, realizando el juez el control de legalidad de lo peticionado.
Interrupción del procedimiento: Modalidad preparatoria a la renuncia. Es de más corta
duración que la suspensión del procedimiento a prueba y afecta solo una actuación (por
ejemplo, facilitar las actividades de investigación). Logrado el objetivo, se solicita la
renuncia a la persecución y la extinción de la acción penal. El juez extingue la acción penal.
Renuncia a la persecución penal: Trae como consecuencia la extinción de la acción penal,
la cual es declarada por el Juez con función de Control de Garantías. Si la extinción se
produce en la etapa de indagación, el Fiscal del caso archiva la carpeta. A partir de la
formulación de imputación, quien archiva la carpeta es el juez con función de
conocimiento. El artículo 324 de la Ley 906 de 2004 consagra 17 causales de aplicación del
Principio de Oportunidad, de estas, 11 tienen aplicación en el Sistema de Responsabilidad
Penal para Adolescentes y 5 requieren hacerlo bajo la modalidad de suspensión de
procedimiento a prueba:
Causales principio de oportunidad: El artículo 324 de la ley 906 de 2004 establece las
causales que deben tenerse en cuenta para la aplicación del principio de oportunidad.
Para la aplicación de los Lineamientos de Política Pública para la Aplicación de la Justicia
Restaurativa en el Sistema de Adultos, es necesario desarrollar una oferta que permita dar
cumplimiento a las condiciones que establece el artículo 326 del código de procedimiento
penal- Ley 906/2004, para lo cual procedería una modificación de la arquitectura
institucional o reformas normativas tendientes a la adaptación de estos.
DURANTE LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD:
Se desarrollará el proceso restaurativo a las personas privadas de la libertad que hayan sido
condenadas o se encuentre en curso la investigación. Para tal fin, se deberá realizar
adecuaciones físicas al interior de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, así
como llevar a cabo procesos de formación en justicia restaurativa.
COMPONENTES DE LA POLÍTICA Y ACTORES QUE PARTICIPAN EN SU
IMPLEMENTACIÓN
Los lineamientos de política desarrollaran dos componentes que facilitarán su
implementación:
1. Componente de Asistencia Técnica y Capacitación en materia de justicia
restaurativa
Se brindará acompañamiento técnico a las entidades del orden nacional, local y entes
territoriales para proporcionar las herramientas necesarias para la aplicación de la justicia
restaurativa.
De igual manera se hace indispensable la introducción de capacitaciones dirigidas a los
distintos actores para la apropiación de destrezas y conocimientos relativos a la justicia
restaurativa que permitan adelantar procesos restaurativos de manera autónoma en el
sistema penal para adultos.
Actores intervinientes:
- INPEC
- Operadores judiciales tales como:
o Consejo Superior de la Judicatura
o Fiscalía General de la Nación
o Defensoría del Pueblo
o Policía Nacional
2. Componente de articulación y fortalecimiento institucional
Para la implementación de la propuesta es necesaria la participación conjunta y el
empoderamiento de las entidades competentes que intervienen en el sistema penal de
adultos para poder aplicar la justicia restaurativa, al tiempo que aquellas que lideran
procesos específicos deben igualmente asumir liderazgos en lo relativo a los procesos
relacionados con la aplicación de la justicia restaurativa.
Actores intervinientes
- Autoridades que decidan liderar la implementación de los lineamientos de política a
nivel territorial.
Fases de implementación:
- Fase 1: Ingreso al programa
- Fase 2: Entrevistas individuales y selección de la práctica restaurativa
- Fase 3: Preparación e implementación de la práctica restaurativa
- Fase 4: Seguimiento, evaluación y cierre
VIGENCIA PARA LA FORMULACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS: 2019-2022
CAPITULO III. CONCLUSIONES
- Los conocimientos adquiridos en el marco del Diplomado han abierto una ventana
de oportunidad para la formulación de propuestas encaminadas a la estructuración
de políticas públicas, que permitan la introducción y consolidación de la justicia
restaurativa en el sistema de adultos.
- Lo evidenciado a lo largo de las sesiones del Diplomado, así como la experiencia
adquirida en el trabajo misional del Ministerio de Justicia y del Derecho, respecto a
la aplicación de la justicia restaurativa en el marco del Sistema de Responsabilidad
Penal para Adolescentes, motivaron la elaboración de la propuesta que corresponde
a este documento para adaptarlas al sistema penal de adultos.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
INFORME FINAL-Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal
para el Estado colombiano, Ministerio de Justicia y del Derecho, Junio de 2012.
Lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en Colombia,
Ministerio de Justicia y del Derecho, Octubre de 2014
Guía Metodológica Para La Implementación Del Programa De Justicia Juvenil
Restaurativa, Ministerio de Justicia y del Derecho, Organización Internacional para
las Migraciones (OIM), 2018.
Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004