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1 Lineamientos y criterios operativos para una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra (versión final) Carolina Trivelli 1 Instituto de Estudios Peruanos Octubre 2007 1 Con la colaboración de Carlos de los Ríos, investigador asociado del IEP

Lineamientos y criterios operativos para una estrategia … · y sectoriales del sector público, pero que también se da fuera del sector público. En segundo lugar,

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Lineamientos y criterios operativos para una estrategia de Desarrollo Rural para la

Sierra

(versión final)

Carolina Trivelli1 Instituto de Estudios Peruanos

Octubre 2007

1 Con la colaboración de Carlos de los Ríos, investigador asociado del IEP

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Contenido 

1 Introducción.............................................................................................................. 4 2 La sierra y sus características ................................................................................... 6 3 Estrategia y Práctica del Desarrollo Rural en la Sierra Peruana............................. 15

3.1 La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y otras propuestas desde el Sector Público........................................................................................................................ 17 3.2 Otras Propuestas para el Desarrollo Rural de la Sierra.................................... 25 3.3 ¿Quién es Responsable del Desarrollo Rural en el Perú? ................................ 34 3.4 Los esfuerzos de Desarrollo Rural en la Sierra promovidos por el Sector Público........................................................................................................................ 35

4 Lineamientos para una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra liderada por el MAG............................................................................................................................... 40 5 ¿Cómo hacer operativos los lineamientos de Desarrollo Rural para la Sierra Peruana? ......................................................................................................................... 50

5.1 Institucionalidad para el Desarrollo Rural en la Sierra Peruana ...................... 51 5.1.1 Al interior del Ministerio de Agricultura: La Unidad Especializada Coordinadora de Proyectos (UECP)....................................................................... 51 5.1.2 Hacia fuera del Ministerio de Agricultura: La relación con la PCM (CIAS) y con las instancias subnacionales de gobierno y los actores del Desarrollo Rural 56

5.2 Criterios que faciliten la implementación de la ENDR y su versión para la Sierra Peruana............................................................................................................. 62 5.3 Potenciales Cuellos de Botella a enfrentar....................................................... 64 5.4 A modo de cierre.............................................................................................. 66

6 Bibliografía............................................................................................................. 68

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SIGLAS UTILIZADAS

CCL Consejo de Coordinación Local

CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

CIES Consorcio de Investigación Económica y Social

CND Concejo Nacional de Descentralización

CTS Comité Técnico Social

DRI Desarrollo Rural Integrado

ENAHO Encuesta Nacional de Hogares

ENDR Estrategia Nacional de Desarrollo Rural

ENSA Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria

FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo

IDH Índice de Desarrollo Humano

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

MAG Ministerio de Agricultura

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones

PBI Producto Bruto Interno

PCM Presidencia del Concejo de Ministros

PDCPC Proyecto de Desarrollo Corredor Puno-Cusco

PETT Proyecto Especial de Titulación de Tierras

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y

Conservación de Suelos

PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo a Mercados Rurales

PSI Programa Sub-sectorial de Irrigación

SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria

WDR World Development Report

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1 Introducción

El MAG a través de la coordinación y preparación del proyecto ALIADOS requiere

articular un conjunto de criterios operativos que permitan que el proyecto ALIADOS y

las otras intervenciones que viene impulsando el Ministerio en materia de desarrollo

rural en la sierra coordinen, se articulen y potencien con el fin de promover el desarrollo

rural de la sierra de manera sostenida y sobre todo coherente.

Con el fin de avanzar en este proceso de articulación de las iniciativas en marcha y por

iniciarse, este documento tiene por objetivo proponer un conjunto de lineamientos y

criterios operativos para implementar una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra

del Perú. La propuesta que se presenta en este documento parte de releer la Estrategia de

Desarrollo Rural vigente y el conjunto de propuestas que la complementan a la vez que

entender lo que vienen haciendo los distintos proyectos del sector público en esta

materia, para luego identificar cuales han de ser la líneas de trabajo que articulen los

esfuerzos desde el MAG en materia de desarrollo rural para la sierra. Además, esta

propuesta busca colaborar con el actual esfuerzo del MAG por redefinir sus prioridades

estratégicas y de reorganizarse para atender dichas prioridades. Como se señala en el

documento, estamos en un momento particularmente importante para el tema del

desarrollo rural en general, y en la sierra en particular, dado que el Ministro Benavides

ha anunciado que es justamente el desarrollo rural uno de los seis ejes estratégicos del

MAG y que son justamente la sierra y la selva las zonas prioritarias para el ministerio.

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El texto que sigue busca proporcionar elementos al equipo del MAG, en general, y al de

preparación del proyecto ALIADOS, en particular, sobre dos temas centrales. En primer

lugar, sobre el debate y propuestas en torno a las estrategias de desarrollo rural en el

Perú y para la sierra en concreto, debate amplio que se da en instancias multisectoriales

y sectoriales del sector público, pero que también se da fuera del sector público. En

segundo lugar, sobre cómo de estos debates y de las acciones más importantes en

materia de desarrollo rural que ya se vienen realizando en el marco del sector público y

que están ya en el ámbito del MAG, pueden colaborar con el esfuerzo propuesto por el

MAG de articular acciones para promover el desarrollo rural en la sierra.

El documento se organiza de la siguiente manera; el segundo capítulo presenta una

simple pero amplia caracterización de la sierra rural del Perú, desde rasgos socio-

económicos de su población, hasta su composición de ingresos y niveles de articulación

con los mercados. Este capítulo permitirá sentar las bases sobre las cuales se enmarca el

establecimiento de los lineamientos de política y sus estrategias operativas de

implementación. En el tercer capítulo, se presenta la ENDR y otras propuestas de

desarrollo desde el Sector Público; luego se realiza una breve revisión de lo escrito en

materia de desarrollo rural para la Sierra desde la academia y los organismos

internacionales de cooperación. Seguidamente, se presentan los esfuerzos en materia de

desarrollo rural promovidos por el Sector Público. En el cuarto capítulo, presentamos

una propuesta de lineamientos para el desarrollo rural para la sierra. Finalmente, los

criterios operativos para su implementación se tratan en el quinto capítulo.

Debemos agradecer el apoyo de Antonieta Noli, Jesús Ruitón y Gina Sam durante el

proceso de elaboración de este documento. Asimismo, agradecer los valiosos

comentarios recibidos a las versiones preliminares de este documento, tanto aquellos

enviados por escrito como los aportes recibidos durante la presentación del mismo en

octubre de 2007.

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2 La sierra y sus características

Antes de discutir el tipo de estrategia de desarrollo rural que puede o debe adoptarse

para la sierra hay que repasar algunas de las características del entorno rural en la sierra

que deben ser tomadas en cuenta al proponer y discutir el cómo intervenir desde el

Ministerio de Agricultura en dicho ámbito. Se debe recordar que la intervención en

materia de desarrollo rural en la sierra parte de la reunión de un conjunto de proyectos

que ya vienen operando en este ámbito, por ende los lineamientos propuestos (y las

características analizadas en este apartado) responden tanto a las propuestas

conceptuales que discutimos más adelante, a lo que los proyectos del MAG en materia

de desarrollo rural ya hacen (o pueden hacer) y a las características de la sierra2.

El mensaje central de esta sección es que la sierra rural del Perú constituye un espacio

con características propias que requieren ser conocidas y entendidas para en función a

ellas proponer y adecuar las intervenciones orientadas al desarrollo de este ámbito rural.

Presentamos a continuación un conjunto de características de este entorno que resultan

relevantes en la definición e implementación de las estrategias de desarrollo rural que se

busque promover. Nos centraremos en aspectos económicos e institucionales, pero es

evidente que hay otras características que han de ser tomadas en cuenta como los

aspectos ligados a relaciones sociales, la demografía y el control y manejo de recursos

naturales3.

Como se ha detallado en múltiples estudios la sierra rural del Perú es un espacio de gran

heterogeneidad. Cuenta con una geografía y clima complejos, con un conjunto de

culturas e historias regionales originarias, con un predominio de población con

ascendencia indígena (Quechua y Aymara), con una historia reciente de violencia 2 Esta sección no pretende ser un diagnóstico de la sierra rural sino resaltar algunas condiciones y características que han de tenerse presente al planificar o priorizar intervenciones del aparato público. El MEF, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, IFPRI y Grade vienen desarrollando una iniciativa para tipificar la sierra rural y con ello establecer un mapeo de las condiciones y tipos de espacios existentes en la sierra. 3 En particular como dato del contexto es importante tomar en cuenta que la población rural de la sierra está estancada o viene reduciéndose en algunas zonas (sobre todo en las de menor tamaño). Además está población está experimentando un proceso de envejecimiento (la edad promedio de los jefes de hogares de la sierra rural es 51 años, según ENAHO 2006). Asimismo, el recambio generacional cuenta con mayor nivel educativo que sus padres, generando nuevas oportunidades y desafíos.

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interna que afecta los niveles de confianza interpersonal de manera marcada en varios

entornos, elevados niveles de pobreza, limitada dotación de bienes y servicios públicos

etc. Además, en la sierra si bien hay grandes centros urbanos estos no constituyen en su

mayoría una red de ciudades, sino polos aislados (en su mayoría) de actividad urbana.

Como veremos muchas de estas características están a la base de lo que se puede o no

hacer en la sierra rural en materia de promoción del desarrollo.

Municipios rurales de la sierra: oportunidad de contar con un aliado estratégico

Sin entrar en la discusión sobre que ha de considerarse rural o urbano, en la sierra viven

cerca de 9 millones de personas de la cuales 4.4 millones viven en centros poblados o

distritos de menos de 2000 habitantes4. Es decir, la sierra es un ámbito eminentemente

rural. Hay que destacar que el 88% de la población rural de la sierra vive municipios

donde la mayor cantidad de población es rural (es decir más de la mitad de los

habitantes del distrito es población rural)5. Este dato no es menor pues implica una

oportunidad para imponer una agenda rural en los espacios de concertación,

planificación y priorización existentes en dichos niveles de gobierno. Sin embargo, es

claro que la población rural suele enfrentar serias restricciones para imponer sus

agendas o para prevalecer en espacios locales de participación (problemas de

visibilización de la problemática rural y de articulación de demandas rurales, limitada

participación en espacios formales como CCL, por ejemplo, etc.)6. A pesar de ello,

distintas experiencias dan cuenta del potencial de estos espacios y de la promoción de

más y mejor participación de los pobladores rurales y sus organizaciones en estos

espacios7.

4 Si asumiéramos una definición de ruralidad menos exigente que la censal (que identifica como poblador rural a los que viven en centro poblados de menos de 2000 habitantes con menos de 400 viviendas contiguas y que no sean capitales de distrito), el porcentaje de población rural sería significativamente mayor, dado que cerca del 60% de los distritos de la sierra tienen menos de 4000 habitantes. En estos distritos viven mas de 1.3 millones de personas, de los cuales hoy catalogamos como urbanos a más de 520 mil. 5 Y dado que en una democracia estas proporciones son determinantes, hay una oportunidad de tomar ventaja de esta situación para favorecer intervenciones a favor del medio rural. 6 Esto resulta particularmente contra intuitivo toda vez que en la sierra rural, sobre todo en el sur del país, existe un tejido social e institucional relevante, como son las comunidades campesinas. 7 Ver por ejemplo, el caso de varios municipios en la sierra sur, como Mañazo en Puno o los casos de coordinación con distintas instituciones públicas (sectoriales y territoriales), algunos con valiosa participación del MAG y sus dependencias a nivel local o regional.

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Este potencial, explicado por la existencia de varios niveles de concertación,

planificación y priorización ya institucionalizados (planes concertados de desarrollo,

presupuestos participativos y comités de coordinación local, mesas de concertación,

etc.)8 se ve incrementado al constatar que los municipios, incluso los más pequeños,

vienen recibiendo transferencias crecientes (tanto vía Foncomún como por recursos del

canon y sobre canon proveniente de distintas actividades extractivas realizadas en la

sierra). Los más de 800 distritos rurales de la sierra pasaron de recibir algo más de 1200

millones de soles (en el 2004) a casi 1900 millones en el 20069.

Sin embargo, esta situación prometedora: población rural concentrada en distritos de la

sierra donde lo rural es mayoría, espacios de concertación, planificación y priorización

institucionalizados y crecientes recursos financieros disponibles, no es suficiente para

lograr la generación de planes, proyectos y/o inversiones orientadas al desarrollo rural

en la sierra a nivel de los gobiernos locales. Al menos dos grandes grupos de

limitaciones deben tomarse en cuenta.

En primer lugar, los municipios distritales son unidades pequeñas en su mayoría, con

recursos humanos, técnicos y de infraestructura insuficientes10. Asimismo, el tema rural

aun no se convierte en una preocupación central de los municipios y sus espacios de

coordinación y planificación. Si bien muchos de los planes concertados de desarrollo

cuentan con iniciativas relevantes para el desarrollo rural, y que el grueso de distritos

posee un plan de desarrollo concertado11, menos del 5% de los distritos de la sierra rural

tienen un plan de desarrollo rural12. Esto se traduce en que solo 10% de la ejecución

presupuestal de estos municipios en inversiones se destine a actividades de promoción

agraria, adicionalmente un 25% adicional se destina a inversiones en infraestructura

rural (caminos y electrificación) y a actividades de promoción de actividades rurales no 8 Institucionalizados a partir del proceso de descentralización iniciado en el 2001, y apoyado tanto por instancias del sector público (MEF, PCM y MIMDES sobre todo a nivel central, las redes de municipios a nivele local) y por la sociedad civil (colectivos sociales, redes y asociaciones, ONG, etc.). 9 La participación de los ingresos por canon y sobre canon pasó de representar 21% de los ingresos totales de estos municipios a representar 46% (SICON 2004-2006). 10 Para dar una pequeña muestra de su reducida escala basta con los resultados reportados por la RENAMU: en el 2004 los municipios rurales de la sierra de menos de 2000 habitantes poseían en promedio 1 profesional entre su personal, y los municipios grandes (con más de 8 mil habitantes) tenían 4 profesionales en promedio. Los municipios rurales de la sierra mejor dotados tenían 5 computadoras, pero menos del 10% de municipios tenía una computadora. Solo el 23% de los municipios rurales de la sierra con más de 8 mil habitantes posee una red informática. 11 75% de los distritos rurales de la sierra tiene un plan concertado de desarrollo. 12 Y seguramente la mayoría no conoce la ENDR.

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agropecuarias (básicamente promoción del turismo y pesca). Es decir, cerca del 35% de

las inversiones de estos municipios distritales va a obras que afectan positivamente las

posibilidades del desarrollo rural. El grueso de obras (cerca del 65%) sigue teniendo que

ver con habilitación urbana (saneamiento, infraestructura básica urbana y social)13. Es

relevante destacar que son los municipios más pequeños (y por ende más rurales) los

que destinan más recursos a este tipo de actividades pro desarrollo rural (promoción

agraria, de turismo y pesca e inversión en electrificación y caminos rurales): 39% del

monto invertido en el 2006 en los distritos de menos de 2000 habitantes y 35% en los

distritos con mayoría de población rural que tienen más de 8 mil habitantes; lo que

equivale a inversiones en promoción agraria de 113 soles por habitante en los distritos

pequeños (menos de 2000 habitantes) y de 23 soles per cápita en los distritos rurales con

más de 8000 habitantes14. Estas inversiones en promoción agraria per cápita representan

cerca de un tercio del total de inversiones destinadas a actividades pro desarrollo rural.

Claramente, a pesar de la mayoría rural en estos distritos, hay una fuerte inversión en

desarrollo urbano, que se condice con la función residencial que también cumple el

medio rural. Esta función residencial es clave de ser tomada en cuenta porque no solo

favorece procesos de capitalización y “fija” población en el entorno rural, sino también

porque está a la base de la formación de núcleos o conglomerados donde se han de

ofrecer los principales servicios y donde se han de desarrollar los esfuerzos de

coordinación15.

En segundo lugar, están los problemas asociados a la limitada dotación de activos en

dichos municipios, tanto a nivel de bienes y servicios públicos, como a nivel de los

hogares. Los municipios enfrentan serias limitaciones de conectividad

(telecomunicaciones, carreteras, etc.), de igual modo, y como discutiremos a

continuación, la población de la sierra rural es pobre, no solo en su mayoría, sino que

aquellos no pobres están más cerca de ser pobres que de no serlo16.

13 De acuerdo a la información del SICON (para el 2006) 14 En base a lo reportado en SICON 2006. 15 En este sentido, sería valioso contar con estudios sobre dinámicas de urbanización y aglomeración en la sierra rural y con un “mapa” de articulación de caseríos, pueblos, villas y ciudades. 16 Esto se explica porque la desigualdad es menor en la sierra rural que en otros ámbitos (hay mayor igualdad porque la mayoría está en situación de pobreza, es igualdad entre pobres no equidad) y porque hay gran movilidad entre los no pobres y los pobres. La probabilidad de que un no pobre pase a ser pobre es alta. Para mayor discusión sobre estos puntos ver Trivelli (2000).

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Es decir, la situación de los municipios rurales de la sierra, en el marco del actual

proceso de descentralización, debe tomarse como una oportunidad, lo que no quiere

decir que sea el gobierno local, en particular el distrital, el llamado a liderar el

desarrollo rural, sino más bien que ha de ser un aliado natural en las intervenciones en

materia de desarrollo rural, tanto a nivel institucional, financiero, de articulación e

inclusión social, etc. Asimismo, dadas las limitaciones que enfrentan estas instancias

locales hay un espacio importante para que las entidades nacionales provean de

información, lineamientos y personal calificado para diseñar e implementar planes de

desarrollo rural, desarrollo económico local, negocios, etc.

Hay por supuesto, otros niveles de gobierno a nivel subnacional que considerar. Los

gobiernos regionales, sobre todo que ahora son responsables de buena parte de las

responsabilidades tradicionalmente sectoriales (en el caso del sector agropecuario esto

se ve claramente en la redefinición de las agencias agrarias, por ejemplo), cuentan con

mecanismos de concertación, planificación y priorización (pero en su mayoría

dominados por la población urbana en general y de la capital del departamento en

particular) y poseen también recursos crecientes son un actor relevante, sobre todo para

la política sectorial, la coordinación multisectorial y para la coordinación a nivel

territorial (con otras instancias de gobierno subnacional). Asimismo, los gobiernos

provinciales, que poseen una escala más interesante para la promoción de inversiones

(sobre todo para mejorar la dotación de infraestructura), fueron señalados en su

momento como las unidades territoriales que debían asumir el reto del desarrollo rural.

Sin embargo, esta propuesta no ha logrado consolidarse y los niveles provinciales

continúan enfrentando un conflicto entre el manejo a nivel provincial y su función de

gobierno local en el distrito capital de la provincia17.

Los hogares de la sierra rural: dotación de activos, acceso a mercados y economía

Los hogares de la sierra rural son en su mayoría pobres. Más del 76% son pobres

(46.5% son pobres extremos) y los pocos hogares que están por encima de la línea de

pobreza están más cerca de la condición de pobreza que de una situación acomodada y

enfrentan un riesgo importante de caer en situación de pobreza. La sierra rural es una

17 Una propuesta interesante sobre los niveles de gobierno y las responsabilidades y competencias en materia de política rural puede hallarse en Santa Cruz (2005).

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región que presenta menores niveles de desigualdad que el resto de ámbitos, los

ingresos promedio del 20% más pobre son un tercio de los ingresos promedios del 20%

más acomodado18.

Sin embargo, tan o más complicado que el elevado nivel de pobreza y pobreza extrema

registrado en la sierra rural es la nula variación que este indicador a experimentado en

los últimos años, sobre todo tomando en cuenta que el Perú viene creciendo por más de

5 años consecutivos. Entre el 2004 y el 2006 la pobreza total en el Perú cayó en 4

puntos porcentuales, mientras que en la sierra (el agregado urbano y rural) y en la sierra

rural el nivel de pobreza se mantuvo constante. Escobal y Valdivia (2004) estimaron

que la sierra rural era el ámbito donde la reducción en pobreza en respuesta al

crecimiento de la economía era menor. Ellos encontraron que para el periodo 1997-

2002, por cada punto de crecimiento la tasa de pobreza caía en 0.699, mientras que en la

costa rural por ejemplo, caía en 1.123.

Los hogares rurales de la sierra cuentan con limitado acceso a bienes y servicios

públicos y privados, lo que limita sus posibilidades económicas. Los hogares rurales de

la sierra con mejor situación poseen activos y acceso a los principales servicios básicos

en un nivel equivalente a la clase media de la sierra (urbana y rural) y apenas a la del

quintil 2 de los hogares a nivel nacional (es decir a los hogares entre el 20% y 40% más

pobres del país). Por ejemplo, en promedio los hogares de la sierra rural están dirigidos

por una persona con 5 años de educación formal (4 años en el quintil inferior y 6 en el

quintil superior), sólo el 43% tiene acceso a electricidad (que es el servicio público que

más ha ampliado su cobertura rural en los últimos años), y 6% posee desagüe. El 2% de

los hogares posee teléfono (menos del 1% en los 3 quintiles inferiores, 6% en el quintil

superior) y menos del 2% posee un vehículo. A la vez es relevante destacar que al

interior de la sierra hay diferencias importantes, mayor acceso en zonas integradas (con

caminos, mercados, etc.) como serían los valles interandinos por ejemplo, y menor en

zonas más alejadas o con menores opciones de articulación y comunicación.

Si bien parece que los hogares rurales de la sierra carecen de muchos de estos activos

claves para el desarrollo, también poseen otros activos que pueden y deben ganar

18 A nivel nacional los ingresos promedio del 20% más pobre son un sexto de los ingresos promedio del 20% más rico.

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terreno en sus estrategias de desarrollo y que han de irse valorando. Por ejemplo, el

control que tienen los hogares de la sierra rural de recursos naturales claves, como son

las fuentes de agua y las zonas de pastos son relevantes y pueden llegar a constituirse en

recursos para ellos (a través de esquemas como pago por servicios ambientales, por

ejemplo)19. Del mismo modo, la amplia gama de activos culturales en manos de las

poblaciones rurales, que crecientemente vienen siendo valoradas en los mercados,

constituyen otra fuente de activos (como el caso de los trajes típicos, comidas

regionales, saberes locales, medicina tradicional o entornos paisajísticos y

arqueológicos) valorados y valorables en el marco de estrategias ligadas al turismo rural

(vivencial, cultural, etc.), por ejemplo. Finalmente, los hogares de la sierra rural cuentan

con activos de capital social relevantes, sobre todo en términos de capital social de

protección (que sirve para protección social, para enfrentar eventos inesperados por

ejemplo) y en el desarrollo de esquemas institucionales de toma de decisiones (como la

comunidad campesina en la sierra sur por ejemplo).

Los hogares rurales de la sierra se dedican al agro como actividad principal, sin

embargo, se observa una importante presencia de ingresos no agropecuarios en la

economía de estos hogares20. Además, los hogares menos pobres, son aquellos en los

que su ingreso no agropecuario representa una mayor proporción de su ingreso total.

Los hogares más pobres son los más dependientes del agro21.

Los ingresos dependientes, sobre todo no agropecuarios, tienen una creciente

importancia en los ingresos de los pobladores rurales22. Es decir, los hogares rurales

utilizan estrategias agropecuarias, no agropecuarias y de venta de su mano de obra

(empleo rural agropecuario y no agropecuario) para generar sus ingresos. Como se verá,

19 Si bien estos mercados están aun poco desarrollados, es clave para no reducir las posibilidades de desarrollo de estos hogares evitar que se reduzca la dotación de estos activos, y por ende se pueden considerar como inversiones a futuro todas las acciones de conservación y manejo de recursos naturales. 20 Es importante destacar que la importancia del agro en la vida de los hogares rurales es mayor a su contribución al ingreso de estos hogares. El agro y su importancia se expresan también en la manera en que los hogares rurales organizan su vida, generan su identidad y manejan sus activos. Además es una actividad clave en la definición de la residencia del hogar. 21 Evidencia que debe servir para respaldar los esfuerzos en materia de promoción de la seguridad alimentaria en estos segmentos. 22 De acuerdo con ENAHO 2006Entre el 30% (en el quintil inferior) y el 41% (en el quintil superior) de los ingresos de los hogares rurales de la sierra provienen del trabajo dependiente, siendo el grueso de este trabajo dependiente no agropecuario.

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aquellos hogares con mejor situación económica son los que combinan estas tres fuentes

de ingreso23.

Distribución porcentual de los ingresos

- Hogares Sierra Rural 2006 -

73.367.3

60.949.1

39.6

19.8 26.732.9

44.951.7

6.9 6.0 6.1 5.9 8.7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Ingreso agrícola Ingreso no agrícola Otros ingresos

Adicionalmente, hay que tomar en cuenta la creciente importancia de las remesas

enviadas por familiares migrantes, no sólo porque cada vez más hogares las reciben

(según ENAHO 2006 el 20% de los hogares rurales de la sierra recibe remesas) sino

porque estás implican recursos financieros, relaciones de intercambio de información

con espacios urbanos (regionales y nacionales), y redes de protección social altamente

valoradas24.

A pesar de sus condiciones de pobreza y de las limitaciones en la accesibilidad y

conectividad en la sierra (fruto tanto de la insuficiente provisión de infraestructura como

de las complejas condiciones geográficas de este ámbito), el grueso de los hogares

rurales de la sierra está integrado con distintos mercados de productos y factores

productivos, más de la mitad de los hogares de la sierra compra en el mercado más del

45% de sus bienes de consumo (alimentos básicamente), de igual modo el 34% de los 23 El 20% menos pobre en la sierra rural (quintil superior) obtiene la mitad de su ingreso de fuente no agropecuaria. De este el 62% proviene de venta de mano de obra (ENAHO 2006). 24 Por ejemplo en los hogares en condiciones de pobreza extrema las remesas pueden llegar a representar 18% de los ingresos de los hogares que las reciben.

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hogares vende en el mercado menos del 25% de su producción, mientras que el 66% de

los hogares de la sierra rural obtiene más del 25% de sus ingresos en el mercado25.

Existen diferencias significativas en las características socio demográficas de los

hogares de la población de la sierra rural según el grado de integración al mercado

(usando el indicador de gasto o de ingreso). Los jefes de las familias de hogares poco

integrados al mercado en promedio tienen 3.5 años de educación (menos de la mitad

que lo que poseen los jefes de hogares más integrados a los mercados)26, mayor edad

promedio (52 años, 9 años más en promedio que los integrados), mayor tasa de

dependencia respecto a los hogares más integrados con los mercados. Es decir, los

hogares más integrados tienden a ser más educados, más jóvenes y más pequeños. En

este sentido es clave tomar en cuenta que los jóvenes rurales, que poseen

significativamente mayores niveles de educación que sus padres, han justamente de ser

agentes de cambio pues suelen articularse más y mejor con los mercados. Los hogares

poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las transferencias y

la actividad agropecuaria, mientras que los más integrados tienen como principal rubro

el de ingresos salariales no agropecuarios. Por ello, el mejorar las condiciones y

frecuencia de acceso a los distintos mercados resulta clave en cualquier estrategia de

desarrollo rural en la sierra.

Complementariamente, si bien los mercados de factores productivos continúan

presentando serias restricciones de acceso en la sierra rural hay procesos de cambio en

marcha que apuntan hacia una creciente provisión de servicios claves, como serian los

financieros y los de asistencia técnica. Por su puesto, esta mayor provisión está

fuertemente sesgada hacia las zonas más dinámicas (valles interandinos por ejemplo) y

con mayor integración con los espacios urbanos. Según ENAHO 2006, el 30% de los

hogares de la sierra rural tuvo algún crédito en los doce meses precedentes a la encuesta,

cifra sustancialmente superior al 13% registrado para la misma pregunta en el 2004.

Es decir, la sierra rural es un entorno marcado por la pobreza y por una dotación de

activos públicos y privados deficiente, pero que a la vez posee un conjunto de activos de

25 Estimado en Trivelli et al. (2006) sobre la base de ENAHO 2004 26 Sin embargo, hay algunos casos de hogares con jefes de hogar sin educación que están en la categoría de integración alta con los mercados.

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creciente valor en mercados aun en desarrollo (como activos de capital natural, social y

cultural por ejemplo), pero a la vez con creciente integración con los mercados de

productos y factores y con procesos de diversificación económica importantes (de lo

estrictamente agropecuario a lo rural, de la producción independiente a la relación con

mercados de trabajo dependiente), que abren oportunidades de desarrollo desde al

menos dos perspectivas, una mayor y mejor dotación de bienes y servicios (públicos y

privados) y una mayor y mejor relación con los mercados. Complementariamente, como

señalamos, hay promisorias oportunidades de trabajo coordinado con instancias de

gobierno subnacionales.

3 Estrategia y Práctica del Desarrollo Rural en la Sierra Peruana

La ENDR y el grueso de las otras propuestas para promover el desarrollo rural en la

sierra del Perú asumen, en mayor o menor medida, las propuestas de los llamados

enfoques de desarrollo territorial rural. Estos enfoques han cobrado gran vigencia y

generado una nueva generación de propuestas e intervenciones orientadas a la

promoción del desarrollo rural. La literatura internacional da cuenta de ello (ver por

ejemplo los textos de De Janvry y Sadoulet (2004), Shejtman y Berdegué (2003)), y la

literatura producida localmente viene adoptando este tipo de posturas (como se

evidencia por ejemplo en la revisión de Trivelli (2006) y la publicación reciente de

Cetraro et al (2007)).

El World Development Report 2008 (WDR) del Banco Mundial, próximo a ser

publicado y difundido, luego de 25 años se ocupa del tema de Agricultura y Desarrollo

y concluye que para reducir la pobreza rural es clave mantener una clara política de

desarrollo agropecuario y rural. En el caso específico de países como el Perú, que

corresponden a lo que en el WDR se denominan “países urbanizados”, el texto propone

que los objetivos de política han de ser mejorar las articulaciones de los pequeños

productores con los mercados, incrementar la productividad de los productores de

subsistencia y ofrecerles a la vez redes de protección social así como pagos por

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servicios ambientales para favorecer esfuerzos de conservación de los mismos y adoptar

enfoques de desarrollo territorial para promover el desarrollo de actividades rurales no

agropecuarias, generación de empleo y nuevas oportunidades de inversión. Es decir,

apostar por estrategias de desarrollo territorial, de creciente competitividad en los

espacios rurales y de mayor y mejor integración de los pobladores rurales a los

mercados.

Este tipo de ideas y nuevas propuestas se refleja también en cambios en las estrategias y

políticas orientadas a la promoción del desarrollo rural desde el sector público.

Debemos recordar que en las últimas décadas los enfoques sobre desarrollo rural que

han guiado las intervenciones han cambiado. En los años 80 el grueso de los enfoques

de desarrollo rural se originaba a partir de esquemas con intervención en varios sectores

de manera simultánea, como los llamados programas de desarrollo rural integrado

(DRI)27. Durante los 90 este tipo de intervenciones fue abandonado por sus limitados

impactos y más bien los esfuerzos se centraron en el desarrollo de intervenciones

especializadas, en un único mercado o en un único eslabón de una cadena o proceso

social o económico28. De allí que se desarrollaron proyectos como SENASA, Incagro,

PSI o el PETT. Sin embargo, en muchos de estos casos, aun con resultados alentadores

en las intervenciones, se hizo evidente que muchos de los efectos esperados de estos

proyectos no se lograban por problemas en otros sectores, mercados o eslabones de la

cadena29.

En respuesta al relativo poco éxito de las intervenciones especializadas de los 90s, y sin

negar los buenos resultados de algunas intervenciones iniciadas en la década pasada,

hoy se busca más bien combinar y coordinar las intervenciones, reconociendo la

heterogeneidad del ámbito rural y las diversas oportunidades de generación de ingresos,

para potenciar sus impactos. Si bien no es una vuelta a los DRI, sí hay una posición

27 De Janvry et al (1999) sitúa el surgimiento de este esquema de promoción del desarrollo rural entre los años 70 y 80 y guiado por el interés en satisfacer las necesidades básicas de los pobres rurales. 28 Las razones tras el abandono de los esquemas DRI se ubican en distintos planos, el primero la falta de impactos visibles (y medibles), la alta dependencia de estos esfuerzos de los recursos e iniciativas del sector público, la limitada sostenibilidad de los mismos (sobre todo por la poca importancia dada a la formación de capacidades en los beneficiarios, como discute Scott, 2002) y los problemas derivados de la débil coordinación y falta de gerencia en la implementación (De Janvry et al. (1999) reseña los principales problemas enfrentados). Adicionalmente, en el marco de los procesos de ajuste estructural, liberalización de las economías y redefinición del estado, la tendencia más política fue hacia la especialización y el ataque de una falla de mercado con cada intervención. 29 Ver la revisión de estos y otros casos de programas especializados en Escobal y Valdivia (2004).

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más abierta a intervenciones más amplias que tengan acciones en más de un mercado o

sector productivo. Es decir, estamos en una suerte de punto intermedio en donde se

reconoce la eficiencia de intervenciones puntuales y acotadas en determinados

mercados, pero también la necesidad de que estas estén enmarcadas en acciones

mayores, territoriales, multisectoriales, multimercado, de pluriactividades, donde se

potencien sus acciones e impactos, a través de las sinergias que generan las acciones

coordinadas y concertadas, elementos que están recogidos en la ENDR vigente en el

país.

3.1 La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y otras propuestas

desde el Sector Público

En setiembre del 2004, se publica la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR),

como resultado del esfuerzo articulado de diversos sectores30, articulados por la

Comisión Multisectorial de Desarrollo Rural31. Esta comisión fue presidida por el

Secretario Técnico de la Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) y tuvo

como Secretaría Técnica a un representante del Ministerio de Agricultura (MAG).

El MAG elabora un documento que recoge elementos importantes de las discusiones y

propuestas sobre el tema del desarrollo rural, logrando así un “consenso” entre el Sector

Público y los espacios académicos y de cooperación internacional, generando así un

escenario alentador al ser una de las pocas oportunidades en que se ponen de acuerdo

quienes proponen nuevas ideas, miradas y estrategias y las propuestas con las que el

Sector Público se compromete.

La ENDR desarrolla una caracterización de la problemática de la ruralidad, para luego

desarrollar una estrategia basada en nueve lineamientos con el objetivo de “impulsar el

desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y

30 Los sectores que participaron fueron el Ministerio de Agricultura, MIMDES, MTC, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, MEF, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza y el CND. 31 Creada en Marzo del 2003 (RM 080-2003-PCM)

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ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales”32. Estos lineamientos

son los siguientes:

1. Impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible

2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales

3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la

producción rural

4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población rural y

las alternativas de empleo

5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos

naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural

6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural

7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo

8. Promover la inclusión social

9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural

Es decir, estos nueve lineamientos buscan atacar las limitaciones que enfrentan los

pobladores rurales para lograr una transformación productiva que les permita mejorar su

inserción en mercados de productos y servicios (agropecuarios y no agropecuarios) y su

acceso a bienes y servicios públicos y privados (básicamente lineamientos 1 a 4),

reducir la vulnerabilidad y exposición a desastres naturales (lineamiento 6), usar y

preservar los recursos naturales y culturales existentes en la sierra (lineamiento 5) y

promover reformas institucionales para inducir procesos de inclusión social y la

generación de mecanismos para hacer sostener en el tiempo los esfuerzos a favor del

desarrollo rural (lineamientos 8 y 9).

Estos lineamientos recogen gran parte de los consensos desarrollados en los espacios

académicos y de la cooperación internacional; sin embargo, éstos se encuentran

claramente desorganizados, como una suerte de agregación de ideas y planteamientos

entremezclados en los distintos lineamientos propuestos, que requieren de

perfeccionarse, afinarse y priorizarse. Asimismo, la ENDR no plantea enunciados

32 Objetivo de Política de Desarrollo Rural: El Peruano, pp 275825 (05/09/2004)

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concretos de cómo se deben de hacer las cosas para llevar a cabo la estrategia misma y

así reforzar su legitimidad, fuerza y capacidad de convocatoria.

A pesar de estos innegables esfuerzos del Sector Público, una de las principales críticas

a la ENDR, es que ésta carece de una adecuada estrategia operativa que permita

viabilizar las propuestas planteadas en dicho documento. Esto se constituye en una

seria limitación, más aún cuando las intervenciones del Sector Público, en general, no

están alineadas con la ENDR; en particular, las intervenciones tienden a focalizarse en

sectores o ámbitos específicos a través de la creación de diversos programas y

proyectos, tal y como señala Plaza (2002), “el Desarrollo Rural se confunde con la

aplicación de proyectos”. Esta desarticulación y falta de alineamiento del Sector

Público con la nueva estrategia está directamente relacionada con el rol de los distintos

sectores.

Por otro lado, Trivelli (2006), resalta cuatro temas ausentes o incluidos con timidez en

la ENDR, que merecerían atención para completar esta suerte de acuerdo que recoge los

“nuevos” consensos en materia de desarrollo rural. Estos temas están más en la línea de

cómo deberían promoverse acciones a favor del desarrollo rural antes que en la línea de

agregar otros temas o rubros a la ENDR.

En primer lugar, considerar que la ENDR es un instrumento multisectorial cuyo

cumplimiento ha de estar supervisado por la PCM (CTS), pero para que este comité

pueda cumplir su mandato, requerirá de un fuerte apoyo político y una redefinición

institucional que debería estar incluida no como producto de la ENDR sino como un

proceso complementarios y necesario para el éxito de la estrategia. Este proceso, más de

reforma en el propio aparato público no parece tener un derrotero claro ni mayor apoyo

desde las instancias involucradas (básicamente PCM y MAG). Es probablemente por el

limitado avance en esta tarea que la ENDR es poco conocida, no ha sido debatida ni

mucho menos adoptada ni por los proyectos e iniciativas en marcha del propio sector

público ni por las instancias de planificación y definición estratégica en el tema, tal

como discutimos más adelante33.

33 Esto explica también porque a nivel regional esta ENDR es desconocida y ajena.

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Un segundo tema que debe contemplarse es la importancia de capitalizar los

aprendizajes producto de la promoción de sistemas de evaluación de las acciones y

políticas que se desarrollen en este marco, conjuntamente con un esquema de rendición

de cuentas al sector público y a la sociedad civil34.

En tercer lugar, la ENDR, debería proponer un conjunto de lineamientos generales sobre

cómo deben ser las acciones que se promuevan en el marco de la estrategia aprobada.

Algunos de estos lineamientos están incluidos ya en la propia ENDR pero mezclados

con las indicaciones puntuales acerca de qué hacer35.

Finalmente, en cuarto lugar, reconociendo la importancia de lo agropecuario en el

desarrollo rural, hay medidas propuestas en la ENDR que podrían generalizarse a todos

los sectores en vez de restringirse a lo agropecuario.36

Pero la ENDR no es el único esfuerzo por definir lineamientos y propuestas para

avanzar en la tarea de promover el desarrollo rural. Existen otros acuerdos al interior del

sector público y entre este y el sector privado y sociedad civil sobre el desarrollo rural.

Entre ellos cabe destacar al Acuerdo Nacional, que en su política 23 “Política de

desarrollo agrario y rural”, se ocupa del tema y señala:

“Nos comprometemos a impulsar el desarrollo agrario y rural del país, que

incluya la agricultura, ganadería, acuicultura, agroindustria y la explotación

forestal sostenible, para fomentar el desarrollo económico y social del sector.

Dentro del rol subsidiario y regulador del Estado señalado en la Constitución,

promoveremos la rentabilidad y la expansión del mercado de las actividades

34 Una característica importante de la ENDR, es que plantea como lineamiento específico el desarrollo de una institucionalidad que cree las condiciones para el desarrollo rural, que plantea la acción coordinada y transparente de las distintas instancias de gobierno a favor del desarrollo rural. 35 Por ejemplo, podría señalarse que toda acción de desarrollo rural debe ser consultada y evaluada con la población beneficiaria, que se debe involucrar a los usuarios o beneficiarios (personas e instituciones) en el monitoreo y la redefinición de las acciones del sector público, etcétera. O podría incluirse la necesidad de priorizar y privilegiar la coordinación y complementariedad de intervenciones en una zona o ámbito determinado. Asimismo, podrían establecerse lineamientos que den cuenta de sistemas nuevos de ejecución de acciones a favor del desarrollo rural en manos de actores privados (con fondos públicos inclusive). 36 Por ejemplo, se habla del seguro agrario, pero no de seguros de salud u otros que podrían ser igualmente relevantes para mejorar el manejo de riesgos y reducir la vulnerabilidad en el ámbito rural.

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agrarias, impulsando su competitividad con vocación exportadora y buscando la

mejora social de la población rural.”37

Seguidamente, en el texto del Acuerdo Nacional, se enumera un conjunto de acciones

que el Estado debe apoyar y promover para alcanzar los objetivos de la vigésimo tercera

política de Estado. Lamentablemente, estas acciones se refieren en forma casi exclusiva

a la promoción agraria.38 En el 2007, se evalúan los avances en las políticas de Estado

incluidas en el Acuerdo Nacional, el indicador resumen para medir los avances en dicha

política, es el porcentaje de crecimiento del PBI agropecuario (si crece más de 5% se

considera que se cumple al política 23)39. Adicionalmente en este texto, se reconoce

que el sector público parece desconocer o descontinuar los esquemas exitosos en

materia de desarrollo rural, señalando como ejemplo el caso del proyecto MARENASS,

entre otros.

Por otro lado, en Febrero del 2004, se firmó la “Carta Verde”, documento concertado

entre más de una treintena de gremios agrarios, el Gobierno Nacional y la Comisión

Agraria del Congreso. Este documento, también denominado la “Hoja de Ruta” del

sector, plantea doce lineamientos básicos de política agraria, con el propósito de sentar

las bases del “desarrollo del sector agrario y de la economía nacional”40, que dieron

lugar al Plan de Relanzamiento del Agro.

A través de una mirada crítica a este documento, se puede apreciar que estos

lineamientos, abarcan elementos básicamente sectoriales41, reconociendo tímidamente

la participación multisectorial como elemento fundamental de desarrollo. Asimismo, el

documento presenta un sesgo costeño, al estar ausentes elementos que permitan

minimizar las fallas de mercado que limitan el desarrollo de regiones más pobres y

alejadas. Por otro lado, la “Carta Verde” no establece ningún orden de prioridades entre

37 Tal como se puede ver en http://www.acuerdonacional.gob.pe/AN-V-Divulgacion.pdf 38 En el texto de esta política se proponen como acciones apoyar la expansión de la frontera agrícola y el incremento de la producción agraria y acuícola, desarrollar la infraestructura de riego, articular el desarrollo de ciudades intermedias, modernizar el agro y la agroindustria, formular políticas nacionales y regionales de incentivo a la actividad agrícola procurando su rentabilidad y propiciar una sistema de información agraria eficiente. 39 Acuerdo Nacional (2007) 40 Ver Anexo2 41 Con excepción del lineamiento 5, que contiene aspectos relacionados exclusivamente al sector educación.

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los distintos lineamientos que de por sí presentan distintos pesos relativos a la

problemática rural y agraria del país.

Así mismo, el Ministerio de Agricultura en Abril del 2007, concluyó una propuesta para

consulta pública de un documento titulado “Política de Estado para el Desarrollo de la

Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007 – 2021)”, que recoge principalmente

elementos de los Lineamientos de Política Agraria (2002)42 y de la Carta Verde (2004),

y que surge como respuesta a la evidente falta de articulación al interior de la

intervención pública43 y entre la intervención pública y privada.

Este documento plantea cuatro objetivos estratégicos, destinados a “elevar el nivel de

Desarrollo del Sector Agrario y Rural con sostenibilidad ambiental, económica y

social”, que son: elevar la competitividad y rentabilidad agraria con un enfoque

Territorial Rural; promover la conservación, recuperación y aprovechamiento sostenible

de los Recursos Naturales y la Biodiversidad; fortalecer la gobernabilidad público-

privada para el desarrollo agrario y rural del país; y promover la equidad socio-

económica en el sector agrario y el medio rural.

Este documento presenta una visión eminentemente agrarista del sector, donde no se

toma en consideración los avances en materia de desarrollo rural logrados a partir de la

ENDR; sino, más bien se toma el “factor rural” como un elemento que forma parte

exclusiva del sector agrario. Sin embargo, este tipo de planteamientos parecen haber

quedado de lado con la gestión actual a cargo del MAG.

En agosto del presente año, el Ministerio de Agricultura, planteó un conjunto de

objetivos y metas para el desarrollo del sector agrario para el período 2007 – 2011 en el

marco de un proceso de relanzamiento de sector y de la acción del sector público en él.

El objetivo de las acciones anunciadas es lograr un agro moderno, que integre aspectos

económicos, sociales, ambientales y políticos, basados en cuatro objetivos de largo

plazo: gobernabilidad, competitividad (enfoque de cadenas productivas y

modernización institucional), equidad (enfoque de desarrollo rural, responsabilidad

social e igualdad de oportunidades); y sostenibilidad (enfoque integrado y territorial).

42 MAG (2002) 43 Entre los diferentes niveles de gobierno y al interior del mismo Ministerio de Agricultura.

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Para avanzar hacia la implementación de estos objetivos de largo plazo el Ministerio

propuso un conjunto de metas a lograrse al 2011:

• El Perú será el país líder en producción agrícola de la Costa del Pacífico de

América del Sur para el 2015

• El PBI Agrario alcance los US$ 12,000 millones de dólares anuales al 2011,

generando un crecimiento promedio de 7%

• Exportaciones agrarias alcancen US$ 4,500 millones de dólares anuales

• Generar 400,000 nuevos empleos directos y alrededor de 200,000 empleos

indirectos en el sector

• Reducir la pobreza rural a 45%

Para lograr estos objetivos, el gobierno ha definido un plan estratégico basado en seis

ejes prioritarios con especial énfasis en la sierra y selva peruana. Estos seis ejes

prioritarios son:

• Mayor acceso y mejor uso del agua;

• Acceso a mercados locales y extranjeros;

• Capitalización y seguro agrario;

• Fortalecimiento de la investigación agraria;

• Información agraria; y,

• Desarrollo rural.

Como resulta evidente, la inclusión del Desarrollo Rural como eje prioritario representa

un cambio sustancial en los planteamientos del Ministerio de Agricultura frente a este

tema. La inclusión del desarrollo rural entre los ejes explícitos de acción del Ministerio

es uno de los reclamos recurrentes que la academia y sociedad civil han hecho al

MAG44. Asimismo, ante la desaparición de FONCODES, una de las entidades del sector

público con mayor dinamismo en la promoción del desarrollo rural, sobre todo en la

sierra, este eje prioritario abre el necesario espacio para que sea el MAG el receptor de

las iniciativas en materia de desarrollo rural que venía ejecutando FONCODES.

44 Para un recuento de estos reclamos ver Trivelli (2006) y la polémica sobre el tema sostenida entre J. Escobal y E. Zegarra en el marco del SEPIA (ver www.sepia.org.pe)

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Dentro de las líneas de acción planteadas por el Ministerio en cuanto a Desarrollo Rural,

se encuentran la reorganización de los programas de Desarrollo Rural del Ministerio de

Agricultura, focalizándolos en la Sierra y la Selva, para lo cual se desarrollará un Fondo

de Desarrollo Productivo Rural. Así mismo, se desarrollarán Programas de negocios

rurales y ambientales; se apoyará y coordinará con Sierra Exportadora en sus esfuerzos

por dinamizar la actividad productiva y comercial en la Sierra; se promoverán los

cultivos andinos, la reforestación, conservación y aprovechamiento sostenible de la

biodiversidad; se fortalecerán y propiciarán las alianzas público-privadas; y se buscará

lograr una articulación de esfuerzos multisectorial.

Es importante notar que los objetivos que el MAG persigue con sus acciones en materia

de desarrollo rural están orientadas hacia lograr reducciones sustanciales en los elevados

niveles de pobreza rural y a mejorar la equidad en nuestro país en general y en el sector

en particular. Objetivos que están alineados con las propuestas de la ENDR y que son

complementarios a los objetivos de incremento de la competitividad y sostenibilidad de

las acciones y procesos a dinamizar en el medio rural. Objetivos que además exigirán al

MAG mucha coordinación con los programas de ayuda social en marcha desde otros

sectores en las zonas rurales (como por ejemplo las iniciativas articuladas en el marco

del CRECER45), de ahí que es relevante definir espacios de colaboración y participación

en las instancias de coordinación multisectorial (el CIAS en particular).

La generación de documentos como la ENDR y la ENSA46 por un lado; y la Carta

Verde y la Política de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el

Perú, por el otro; dan cuenta de una desconexión al interior del Sector Público Agrario

en sus esfuerzos por promover el desarrollo socio-económico de las poblaciones rurales.

Desconexión que está a la base de las limitadas opciones para viabilizar cualquier

esfuerzo por implementar políticas articuladas y concertadas de Desarrollo Rural, y que

pretende ser enfrentada con las propuestas actuales del Ministerio al incluir el tema del

Desarrollo Rural como eje prioritario. Sin embargo, el gran desafío de conectar estas

visiones divergentes entre las propuestas de desarrollo rural (ENDR y propuesta del eje

prioritario) y las más agraristas sigue siendo uno de los asuntos centrales a enfrentar al

45 Que ha iniciado actividades en 330 distritos, en su mayoría rurales y de la sierra (más detalles en http://www.pcm.gob.pe/crecer/cr_presentacion.html) 46 Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria

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interior del propio MAG. Mientras se mantenga este descalce entre las visiones del

sector agricultura y las propuestas más generales (multisectoriales), no se logrará el

apoyo político e institucional para la implementación de acciones coherentes y

enmarcadas en un plan o estrategia de desarrollo rural.

Adicionalmente, la adopción de la ENDR como marco articulador de las políticas

rurales y de los proyectos con acción en el medio rural enfrenta serios problemas de

difusión (como adoptar algo que no se conoce). Hoy en día muchos funcionarios

públicos, a nivel central y subnacional, no conocen la existencia de la ENDR, ni menos

su contenido. Una tarea central pendiente es lograr que, al menos, el sector público

tenga la ENDR como marco de sus acciones rurales. Idealmente, espacios como el

Acuerdo Nacional deberían adoptar la ENDR como su política de estado en materia de

desarrollo rural para dar una señal también a la sociedad civil y a los partidos políticos

sobre el marco en el cual se ha decidido avanzar en materia de desarrollo rural.

Asimismo, dentro del MAG y tomando ventaja de la adopción del Desarrollo Rural

como eje prioritario, debería aprovecharse la existencia de la ENDR como marco

general para la implementación de las acciones que en materia de desarrollo rural

emprenda y promueva el sector público desde el MAG.

3.2 Otras Propuestas para el Desarrollo Rural de la Sierra

En un estudio desarrollado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

Escobal y Valdivia (2004)47, realizan un análisis de los programas públicos y privados

que buscan la superación de la pobreza y el desarrollo de la sierra rural; concluyendo

que éstos no suelen priorizar una visión territorial basada en la complementariedad entre

sí mismos, sino que las intervenciones se desarrollan en una suerte de fragmentación

sectorial.

47 Perú: Hacia una estrategia de Desarrollo Rural (2004)

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La estrategia de intervención en el Perú, pasó de ser integral, centralizada y sin

participación de la comunidad en los 80s; a una intervención sectorial basada en un

enfoque de demanda en los 90s, que si bien apuntaban a minimizar algunas fallas

existentes en el mercado, lamentablemente carecían del sentido de integralidad que

caracterizó a las intervenciones en la década pasada. A la luz de las experiencias de las

últimas décadas, los autores establecen cuatro elementos que deben incorporar las

nuevas intervenciones:

1. Sentido de integralidad y complementariedad, teniendo en cuenta el territorio

donde son aplicadas

2. Apuntar a la minimización de fallas de mercado

3. Mantener una visión participativa de la intervención

4. Diseño estratégico que reconozca que los proyectos deben ser validados antes de

ampliar su escala y ámbitos de intervención

Asimismo, Escobal y Valdivia (2004) plantean tres grandes líneas de intervención, que

no suponen la eliminación o reducción de la importancia de políticas neutrales

necesarias para el desarrollo del sector agrario. Una primera línea de acción responde a

la provisión de “cajas de herramientas” para el desarrollo de una oferta de servicios de

apoyo productivo diseñados para superar algunas fallas de mercado (asistencia técnica,

servicios financieros, gestión empresarial, entre otros). Esta línea de acción plantea una

adecuada identificación de los costos de transacción más importantes para la población

rural de un ámbito específico, para luego entender la naturaleza de las fallas de

mercado, identificar las más factibles y asegurarse de desarrollar instrumentos que

generen una estructura positiva de incentivos para lograr los objetivos planteados de

superación de la pobreza, desarrollo económico y uso eficiente y sostenible de los

recursos naturales.

Otra línea de acción plantea el fortalecimiento de alianzas productivas tripartitas, que

integren esfuerzos públicos, privados y de pequeños y medianos productores

organizados. Esta línea de acción requiere de un enfoque territorial que combine varias

intervenciones en un mismo territorio para garantizar las condiciones necesarias para su

éxito; y de la promoción de alianzas estratégicas tripartitas para minimizar esfuerzos y

costos.

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Finalmente plantean la necesidad de una reforma estructural de los programas sociales,

que combine mejoras de infraestructura, con una política inclusiva en la provisión de

servicios de salud y educación.

Este documento, no propone líneas específicas de intervención, sino más bien una

suerte de lineamientos generales para el desarrollo e implementación de una estrategia

de desarrollo rural en la sierra peruana.

Por otro lado, José María Caballero (2002), desarrolló para el Banco Mundial una

propuesta de estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra del Perú, donde se plantean

tres frentes principales que se apoyan entre sí. Un primer lineamiento estratégico para

el desarrollo de la Sierra Rural es la promoción del crecimiento rural sostenible. Para

Caballero, las oportunidades de crecimiento en la sierra rural son limitadas y son de dos

tipos; uno, centrado en sectores específicos y áreas geográficas determinadas que

requieren de grandes inversiones, tecnología y participación pública y privada. El otro,

más limitado y localizado, que requieren de una inversión moderada, que puede ser

emprendida por personas de la localidad, con una adecuada provisión de asistencia

técnica y apoyo financiero. Para aprovechar estas limitadas oportunidades, Caballero

plantea varios mecanismos fundamentales; alianzas productivas entre los productores y

los actores públicos y privados, enmarcar las estrategias a partir del desarrollo

territorial48, un fuerte apoyo del estado para atraer la inversión para el desarrollo de

infraestructura y mano de obra calificada.

Un segundo lineamiento general se refiere a mejorar las capacidades humanas y brindar

protección social. En este lineamiento hacen especial énfasis en aspectos relacionados a

infraestructura y calidad de educación y salud, como al ofrecimiento de un paquete de

políticas públicas mínimo que permita satisfacer las necesidades básicas para todos,

minimizar los riesgos físicos y económicos y proteger a los grupos minoritarios y

vulnerables.

48 Este concepto, no solamente comprende municipios, sino cuencas y corredores económicos.

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Finalmente, el documento propone el fortalecimiento institucional para la promoción,

planificación, ejecución, monitoreo y evaluación tanto del crecimiento rural, como de

los programas de protección social. En este lineamiento, Caballero hace especial

énfasis en las instituciones relevantes para cada ámbito de acción, tanto local, a través

de los Concejos de Desarrollo Local (CDLs), como regional y nacional49.

Caballero argumenta que el crecimiento económico general es fundamental para el

desarrollo y para reducir la pobreza en la zona rural de la sierra del Perú. Sin embargo,

menciona que hay dos aspectos fundamentales para el éxito de cualquier esfuerzo de

política pública orientado al desarrollo rural. Un primer aspecto resalta que los

esfuerzos para fortalecer el desarrollo local, deben llevarse acabo dentro del contexto de

desarrollo económico nacional, de tal manera que permita el crecimiento de los

mercados de bienes y servicios, así como de la migración y la inversión pública y

privada. El segundo aspecto fundamental, se refiere al tipo de expansión económica,

que no solamente apunte a la reducción de la pobreza, sino a la reducción de la

desigualdad.

Agreda y Mendieta (2006)50, desarrollaron un estudio para el Consorcio de

Investigación Económica (CIES) en el contexto de las elecciones nacionales 2006, que

presenta propuestas para la “promoción de una economía rural competitiva e incluyente,

en el marco de la transformación productiva territorial”, donde adicionalmente aborda

aspectos institucionales funcionales al desarrollo territorial rural.

Ambos autores plantean la necesidad de desarrollar espacios que permitan el

aprovechamiento de las oportunidades de ingresos, como resultado de una mejor

articulación a mercados dinámicos, tomando como fundamento el acceso equitativo e

incluyente a los mismos. En particular, se plantean tres grandes propuestas para el

desarrollo de una economía rural competitiva e incluyente; el desarrollo de mercados de

productos agropecuarios y no agropecuarios; mercados de servicios de asistencia

técnica, innovación y capacitación; y mercados de servicios financieros (crédito, ahorro,

49 Muy influido por los Grupos de Acción Local del proyecto LEADER de la Unión Europea. 50 “Propuestas para una Economía Rural competitiva e Incluyente, en el marco de un desarrollo territorial rural”, CIES (2006)

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seguros, entre otros); elementos considerados como fundamentales para lograr el

“crecimiento endógeno” a nivel territorial.

Como arreglos institucionales necesarios para la implementación de una estrategia

adecuada, plantean la acción combinada del Estado en su rol promotor, agentes privados

parte de la cadena de valor (proveedores y comercializadores de insumos y productos),

los pequeños agricultores y la sociedad civil (organismos de desarrollo, diseño de

políticas, entre otros). Una vez definidos los roles de los diversos actores, se plantean

lineamientos generales para cada una de las propuestas, acompañadas de una serie de

medidas, instrumentos y actores responsables de llevarlas a cabo.

Finalmente, los autores plantean el desarrollo de una adecuada institucionalidad

funcional al desarrollo territorial rural, esbozando una serie de medidas para el corto y

mediano plazo, que permitan articular y desarrollar las estrategias planteadas.

Por otro lado, hay un grupo de autores entre los que destacan la Coordinadora Rural

(2007) y Valdivia y Robles (2001), que si bien no buscaron plantear una estrategia para

el desarrollo rural, presentan interesantes planteamientos para el tema agrario, que

inminentemente en un aspecto fundamental de la ruralidad y por lo tanto fundamental

para su desarrollo.

La Coordinadora Rural (2007), por su parte publicó “Una Agenda Agraria para el

Desarrollo de la Sierra Peruana”, donde se definen elementos orientadores

fundamentales para establecer las prioridades de la política pública para el desarrollo

agrario en la Sierra51. Dicho documento plantea la importancia del sector agrario en la

economía rural y centra su atención en elementos de política agraria que minimicen los

altos costos de transacción que enfrenta la agricultura nacional (crédito agropecuario,

rentabilidad, fortalecimiento de mercados, plataforma de servicios, fortalecimiento de

mercados, entre otros). A pesar de que dicho documento no toma en consideración

elementos más generales, fundamentales para el desarrollo rural y agrario, presenta

propuestas sectoriales específicas y esquemas de articulación al interior de los gobiernos

regionales, y entre actores públicos y privados locales y nacionales; así como el

51 Para ocho regiones en particular: Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, Piura y Puno

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planteamiento de un cambio institucional necesario que tome en cuenta la

descentralización como elemento fundamental para el cambio.

Valdivia y Robles (2001), desarrollan un modelo económico simple para viabilizar un

sector agrario caracterizado por la alta predominancia de pequeñas unidades

agropecuarias manejadas por individuos de baja dotación de capital y que enfrentan

altos costos de transacción para desarrollarse en este sector. Los autores argumentan

que una de las principales restricciones que enfrenta la agricultura peruana para su

desarrollo, se refiere a los altos costos de transacción asociados a la utilización de

servicios financieros y no financieros, así como a la baja capacidad gerencial de sus

conductores.

A continuación presentamos un resumen de las principales estrategias de Desarrollo

Rural que se han realizado para la Sierra Peruana52.

52 Resumen tomado de Trivelli et al (2007)

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Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más

importantes Temas claves

Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (general, no específica para la Sierra)

Impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales

1. Impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible

2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales

3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la producción rural

4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población rural y las alternativas de empleo

5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural

6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural

7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo

8. Promover la inclusión social 9. Auspiciar el cambio institucional

que cree condiciones para el desarrollo rural

1. desarrollo de opciones competitivas agrícolas y no agrícolas

2. incrementar el acceso (equitativo) de la población rural a activos

3. proveer servicios orientados a mejorar la calidad de vida

4. promover la organización de los pequeños productores

5. manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente el manejo integrado de cuencas

6. protección del patrimonio ambiental y cultural

7. establecer un sistema de prevención y mitigación de vulnerabilidades asociadas a fenómenos naturales extremos

8. desarrollo de un sistema educativo rural equitativo y de calidad

9. incrementar relaciones de colaboración y confianza en la sociedad rural

10. mejorar la gestión pública descentralizada

1. rural más amplio que solo agro

2. organización de productores y sociedad civil rural para ser interlocutor del sector público

3. manejo de recursos naturales y culturales

4. articular una mejor gestión pública descentralizada

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Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más importantes

Temas claves

Banco Mundial (preparada por J.M. Caballero) 2002

Desarrollo de la Sierra y reducción de la pobreza

1. Promoción de crecimiento rural sostenible que al aumentar ingresos rurales reduzca la pobreza de forma sostenible

2. Mejorar el desarrollo humano (educación rural, salud y protección social)

3. Desarrollo institucional para sostener el crecimiento y protección social

1. Crear Consejos de Desarrollo Local en el ámbito municipal

2. Promover alianzas productivas y de comercialización entre productores, empresas y gobierno

3. Impulsar vínculos urbano-rural 4. Incluir elementos culturales 5. Explorar posibilidades de desarrollo

forestal en la sierra

1. Enfoque territorial 2. Coordinación 3. Concertación 4. Articulación público-

privada 5. Articulación urbano-

rural 6. Mejor dotación de

bienes y servicios públicos

7. Auto estima, reducción de discriminación

J. Escobal y M. Valdivia (preparado a solicitud del BID) 2004

Desarrollo rural sostenible y equitativo a nivel social, económico y político

1. Desarrollar instrumentos para intervenciones asociadas a la superación de fallas de mercado específicas de relevancia para la sierra

2. Aumentar mecanismos de coordinación entre entidades públicas y privadas

3. Reestructurar programas sociales

1. Desarrollo de instrumentos para reducir costos de transacción

2. Entender la naturaleza de las fallas de mercado que inhiben el desarrollo en la sierra

3. Generar intervenciones complejas que permitan mejorar acceso a varios servicios a la vez y no a uno sólo

4. promoción de alianzas productivas y la organización de los productores

5. complementariedad en intervenciones 6. definición de mecanismos neutros

que no induzcan desarrollo de sectores predeterminados

1. enfoque territorial 2. alianzas productivas

entre sector público, privado y pequeños productores

3. provisión de información

4. complementariedad en intervenciones del sector público

5. generación de instrumentos de intervención

6. discriminación positiva

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Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más importantes

Temas claves

Coordinadora Rural (2007)

Relevancia de construir una Agenda Agraria para la Sierra, a partir de la identificación de las demandas más relevantes de los productores agrarios

1. Participación y concertación para las políticas agrarias

2. Políticas de crédito agropecuario 3. Investigación y transferencia de

tecnología 4. Políticas ambientales y de

recursos naturales 5. Políticas de desarrollo

productivo 6. Plataforma de servicios

agropecuarios 7. Políticas para fortalecer el

mercado interno 8. Políticas de comercio exterior

1. Enfoque Territorial – Rural debe ser adoptado por autoridades nacionales y regionales

2. Desarrollo Rural asignado al Ministerio de Agricultura

3. Descentralización de políticas de desarrollo rural

1. Fortalecimiento de las organizaciones gremiales de la sociedad civil

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3.3 ¿Quién es Responsable del Desarrollo Rural en el Perú?

En principio el desarrollo rural es un tema que no le corresponde a ningún sector en

específico dado su carácter multisectorial. En esa medida, el Desarrollo Rural debería

ser, y lo es formalmente, responsabilidad de la PCM. La problemática del desarrollo

rural es abordada a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS),

que es más que una instancia de coordinación sin ningún tipo de manejo presupuestal

(por ende sin control sobre las acciones orientadas al Desarrollo Rural). Esta instancia

se encarga actualmente de coordinar las políticas interministeriales relacionadas a

proyectos destinados a la superación de la pobreza y el desarrollo (CRECER, JUNTOS,

entre otros). El CIAS actúa como una instancia coordinadora y generadora de

lineamientos de política, mas no tiene ninguna acción ni participación directa en materia

de Desarrollo Rural.

La ausencia de un responsable de “peso institucional” se observa en la marcada

desarticulación entre las actividades del Sector Público y la ENDR, atribuible al rol que

juega cada uno de los distintos sectores y a sus propios intereses y políticas.

Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Agricultura y hasta

hace muy poco el MIMDES (a través de FONCODES sobre todo) parecen ser las voces

fuertes y los responsables de buena parte de las iniciativas y lineamientos y de los

proyectos y programas orientados al Desarrollo Rural; sin embargo, ninguno de los tres

posee una división encargada del tema o de coordinar o integrar el tema con las

actividades y prioridades propias de su sector, ni ha logrado institucionalizar una

generación de reformas que tenga la capacidad de desarrollar proyectos en el marco de

la ENDR, o reconvertir proyectos y programas no alineados con la ENDR.

En el Ministerio de Agricultura, no existe una dependencia orgánica específica para el

Desarrollo Rural. El MAG se ha caracterizado por la presencia de una suerte de

desencuentro al interior del Ministerio de Agricultura, entre la generación de

mecanismos institucionales para promover el Desarrollo Rural y para el Desarrollo

Agropecuario, o para “agriculturizar” el Desarrollo Rural; como se evidencia en la

contradicción entre la ENDR y los Lineamientos de Política Agraria o la “Política de

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Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007 – 2021)”.

Es de esperar que enfrentar este tradicional desencuentro al interior del sector y sus

políticas y estrategias sea uno de los primeros retos que se ha de enfrentar al

implementar la nueva organización del MAG para así responder a los nuevos ejes

estratégicos anunciados por el Ministro, donde el Desarrollo Rural tiene un rol

prioritario. Sin embargo, es importante resaltar que no se trata de restar importancia a

lo agrícola en el Desarrollo Rural sino más bien rescatar las iniciativas sectoriales para

institucionalizar una visión de Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura,

que permita alimentar y fortalecer a la PCM.

Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralización, muchos de los desafíos

de promover desarrollo rural deben y pueden ser asumidos desde instancias

subnacionales, multisectoriales por naturaleza, como los gobiernos regionales y

municipales53. Sin embargo, estos suelen no contar con especialización en el tema, ni

espacios para coordinar con las iniciativas sectoriales (proyectos y programas), ni con

claridad en cómo enfrentar el tema.

La descentralización en principio ofrece una oportunidad para enfrentar el desarrollo

rural desde una doble entrada, sectorial desde el centro y más bien territorial desde las

regiones. Sin embargo, esta obvia doble aproximación no parece simple de implementar

dados los limitados espacios de coordinación y articulación existentes entre los sectores

y los niveles subnacionales de gobierno.

3.4 Los esfuerzos de Desarrollo Rural en la Sierra promovidos por el

Sector Público

Escobal y Valdivida (2004), identifican alrededor de 71 programas que operan en la

Sierra rural, sea exclusivamente o como parte de su amito de intervención; donde el

53 Como señalamos en la sección sobre diagnóstico los municipios rurales distritales constituyen un actor y aliado clave para el desarrollo rural, sin embargo, su reducida escala exige que esta institución actúe en coordinación y alianza con entidades centrales, con el sector privado y con otras instancias subnacionales de gobierno.

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estado invierte alrededor de US$ 458 millones de dólares54, de los cuales US$ 227

millones de dólares se destinan exclusivamente a la Sierra Rural55.

El gasto público en la Sierra Rural se concentra en iniciativas y programas orientados a

inversiones en capital humano56 (US$ 81 millones), al manejo de RR.NN (US$ 59.2

millones) y a infraestructura (US$ 52.7 millones); restándole importancia al desarrollo

de mercados (US$ 10.2 millones)57.

Asimismo, si vemos los principales proyectos y programas del sector público que tienen

que ver con el desarrollo rural encontramos que aun coexisten enfoques diferentes,

algunos proyectos son especializados y buscan atacar los problemas en un solo mercado

mientras otros ya cuentan con intervenciones de alcance más territorial, donde se

combinan acciones orientadas a mejorar la economía y producción de los pobladores

rurales a partir de una mejor y mayor relación con distintos mercados, junto con

cambios institucionales.

PRONAMACHCS, es un programa del Ministerio de Agricultura, cuyos objetivos

específicos son la promoción del manejo sustentable de los recursos naturales en las

cuencas de la Sierra, el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales; y

la preservación del medio ambiente. Esta institución centra sus actividades en el

manejo de recursos naturales, producción y transformación agraria, y organización y

gestión de microcuencas, siendo su ámbito de acción la sierra central.

PROSAAMER, por otro lado, está orientado a tres rubros generales; mejorar el acceso y

uso de información para el desarrollo rural, proveer servicios de asesoría empresarial

para consolidar negocios rurales y apoyo a la gestión del Sector Público Agrario, a

través de la generación de capacidades de sus funcionarios.

PROALPACA, es un proyecto de “Apoyo a Campesinos Pastores de Alturas en los

departamentos de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica". Este proyecto es una 54 Cifras estimadas por Escobal y Valdivia (2004) para los 18 principales programas que operan en la Sierra Rural. 55 Estimaciones realizadas por Escobal y Valdivia (2004) tomando en cuenta la distribución porcentual de cada uno de estos programas por departamento y por tipo de localidad (urbano-rural). 56 Incluye programas de educación, salud y nutrición 57 Cifras estimadas por Escobal y Valdivia (2004)

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iniciativa de desarrollo del Ministerio de Agricultura que ejecuta el CONACS, con la

ayuda financiera del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria–PASA/UE de la

Unión Europea, dirigido a mejorar los sistemas de producción y comercialización en las

comunidades altoandinas.

INCAGRO, por su parte está centrado en el establecimiento de un sistema de

innovación tecnológica descentralizado y liderado por el sector privado, con el

propósito de aumentar la productividad y mejorar la competitividad del agro. Gran parte

de sus acciones se concentran en mejorar el acceso de los productores y empresarios

rurales al mercado de asistencia técnica. Este proyecto, al igual que las acciones de

varias entidades del sector especializadas (como SENASA, por ejemplo) son un

ejemplo de intervenciones que buscan enfrentar las fallas en un mercado en particular.

Junto con estos proyectos e intervenciones contamos con otros proyectos como

MARENASS, Proyecto Corredor Puno Cusco y el Proyecto Sierra Sur que presentan

enfoques de corte más territorial58, involucran una multiplicidad de actores

(individuales, organizaciones e instituciones) de los territorios donde operan, a la vez

que promueven una mejor y mayor relación de los productores agropecuarios y

empresarios rurales con los distintos mercados (de productos y factores)59.

Por su parte, Sierra Exportadora, la intervención más joven, con orientación

multisectorial (por ello ubicada en la PCM y no en el Ministerio de Agricultura), viene

concentrando sus esfuerzos en mejorar los niveles de coordinación entre productores y

los mercados externos. Este programa se debate aun entre aplicar un enfoque de

negocios rurales asociados a “productos ganadores” como la palta o la canola; o más

bien promover esfuerzos de articulación y coordinación que generen más y mejores

oportunidades de negocios a partir de mejorar los niveles de competitividad local o

región (es decir una perspectiva más territorial)60.

58 Para más información sobre estos proyectos consultar sus páginas web que poseen un nivel muy valioso de información. Ver las en: www.corredorpuno-cusco.org, www.MARENASS.com, www.sierrasur.org.pe. 59 Aunque en los tres casos hay un apoyo mayor orientado a mejorar acceso a los mercados de servicios (de asistencia técnica en particular). 60 Si bien no corresponden al sector público, hay un conjunto amplio de intervenciones desde el sector privado (con fuerte presencia actualmente de las iniciativas promovidas por las empresas desarrollando actividades extractivas) y de entidades no gubernamentales (generalmente con apoyo de la cooperación internacional. Estas iniciativas son de variada naturaleza pero han de ser tomadas en cuenta. Escobal y

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Adicionalmente, hay un conjunto de programas destinados a mejorar la infraestructura

en las zonas rurales, que por un lado mejoren la competitividad de distintos entornos

facilitando los flujos de información y la circulación de bienes y servicios, a la vez que

reduciendo los costos de transacción asociados a los espacios rurales. Buenos ejemplos

de estos son los programas de Caminos Rurales (MTC) o los de expansión de las

telecomunicaciones rurales (MTC), o el Proyecto Especial de Titulación de Tierras

(PETT), hoy a manos del Ministerio de Vivienda o el esquema de expansión de la

electrificación rural (en manos del MEM)61. Por otro lado, existen un conjunto de

proyectos cuya intervención tiene por objetivo brindar asistencia social en las regiones

más deprimidas del país, como JUNTOS, PRONAA, PROEDUCA, entre otros.

Como se puede apreciar, al interior del MAG existen una gama de proyectos

especializados en temas específicos, que lamentablemente no se complementan entre sí,

sea geográficamente o en el tipo de actividades que se promueven62. Por otro lado,

como parte del proceso de reforma del Estado en marcha, al desactivarse FONCODES,

dos proyectos con clara misión de desarrollo rural pasarán próximamente a operar desde

el MAG: el PDCPC y el Proyecto Sierra Sur. Asimismo, una nueva operación de

endeudamiento externo con el Banco Mundial iniciará sus operaciones en materia de

desarrollo rural desde el MAG (el denominado proyecto Aliados) hacia fines de este año

y se está ya discutiendo una operación con el FIDA para atender la Sierra Norte.

Todos estos cambios permitirán que el MAG tenga proyectos de desarrollo rural en

prácticamente toda la Sierra del país, constituyéndose una unidad de desarrollo rural

Valdivia (2004) recopilaron decenas de proyectos mayoritariamente de ONG en ejecución en el medio rural que permite hacerse una idea del conjunto de estas intervenciones. 61 Muchos de estas iniciativas del sector público han desarrollado interesantes mecanismos de asignación de recursos, alianzas con el sector privado y con otras dependencias del sector público (sub nacional sobre todo) que han de revisarse pues de ellas se derivan varias lecciones de lo que funciona y lo que no. Desgraciadamente, solo algunas de estas intervenciones cuentan con esfuerzos de monitoreo y evaluación sistemáticas (caminos rurales por ejemplo) y el grueso de estas evaluaciones son de acceso restringido. 62 Zegarra (2006) en una evaluación al PETT identifica que los logros obtenidos por dicha institución en materia de dinamismo del mercado de tierras, se ven opacadas por la existencia de otras fallas de mercado (créditos, asistencia técnica, entre otros), que limitan el desarrollo de los productores agropecuarios.

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para la sierra y una oportunidad de articulación, aprendizaje, cobertura y coordinación

nunca antes vista en el sector público en materia de desarrollo rural. Si bien esta unidad

está aun en formación, será clave para la articulación y promoción de un política de

desarrollo rural, permitirá difundir y aplicar las mejores prácticas de los proyectos en

marcha, mejorará los niveles de intercambio y coordinación entre ellos y convertirá al

MAG en un actor clave en el tema del desarrollo rural (lo que abre un conjunto de

nuevos desafíos para esta entidad).

Si bien esta mayor y mejor presencia del tema del desarrollo rural, y de las acciones del

sector público en él, en el MAG ofrece oportunidades, también implica el riesgo de

“agriculturizar” el tratamiento del desarrollo rural, tal como ha sucedido en los

documentos recientes producidos por dicho ministerio, o enfrentar situaciones de

polarización en el tratamiento del tema (entre intervenciones más tipo

PRONAMACHCS y tipo MARENASS). En ese sentido, y tomando ventaja de la

incorporación del desarrollo rural como uno de los ejes estratégicos de acción del MAG

es crucial que la implementación de este eje estratégico sea acompañada por actores del

MAG como de fuera de él (PCM sobre todo). Para ello será importante la decisión

política que se adopte en el propio ministerio, para definir una línea de toma de

decisiones y de respaldo a las decisiones tomadas por el conjunto de estas iniciativas

(que se organizarán inicialmente alrededor de MARENASS, a través del nuevo

MARENAS como se llamaría la nueva unidad), como por ejemplo el involucramiento

del Ministro, el Vice Ministro o el/la Jefe de Planificación.

El contar con este grupo de iniciativas, debidamente articuladas e idealmente

coordinadas, permitirá al MAG además opinar y aportar en la definición de las políticas

nacionales de desarrollo rural, las que se definen en el Comité Técnico Social del CIAS

en la PCM63. Complementariamente, el participar en un espacio multisectorial,

permitirá al equipo del MAG contar con un contrapeso para evitar la “agriculturización”

de la aproximación al tema de desarrollo rural en el MAG.

Sin embargo, el desarrollo de esta unidad encargada de la coordinación y ejecución de

las iniciativas que vienen trabajando el tema de desarrollo rural en el país, está recién en

63 Asimismo, la PCM, a través del CIAS deberá articular las iniciativas de desarrollo rural que se generen al interior del MAG con las de otros sectores.

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proceso de formación y sus relaciones con la PCM y con otros sectores y niveles de

gobierno está por definirse, pero al menos en los planes constituye una oportunidad y

sobre todo un desafío, tanto para los propios proyectos que conformarán esta unidad

como para el MAG y sus posibilidades de institucionalizar una unidad encargada de la

promoción del desarrollo rural.

4 Lineamientos para una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra liderada por el MAG

Los lineamientos generales aquí propuestos, responden a un análisis de los aciertos y

sobretodo, las ausencias, encontradas en los diversos esfuerzos públicos y privados por

desarrollar una estrategia de desarrollo rural para la Sierra. Antes de ahondar en los

lineamientos generales de política, son dos los elementos fundamentales que deben

orientar la implementación de estos lineamientos: la intervención estatal para la

reducción de las fallas de mercado y promover la equidad de acceso a mercados; y la

adecuada coordinación y complementariedad entre actores públicos y privados, de

manera que se generen sinergias que permitan la generación de desarrollo socio-

económico a partir del reconocimiento de oportunidades en el marco de una visión

territorial de desarrollo.

Agreda y Mendieta (2007), analizan tres opciones de intervención del estado con el

objetivo de promover un funcionamiento eficiente e incluyente de los mercados de

productos rurales, y su desarrollo. Una alternativa netamente intervencionista; otra

netamente pro-mercado, sin mayor intervención en corregir aquellos cuellos de botella o

fallas de mercado que limiten el desarrollo de los mismos; y, finalmente una alternativa

de intervención combinada entre actores públicos y privados. Ambos autores,

argumentan que las primeras opciones de política han tenido consecuencias negativas, a

pesar de las buenas intenciones, en lo que a desarrollo de oportunidades de desarrollo

inclusivo se refiere, señalando la acción conjunta entre el estado y el sector privado,

como la alternativa que mayores réditos ha logrado en articular al mercado a pequeñas

unidades productivas.

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El objetivo de articular esfuerzos públicos y privados hacia el Desarrollo Rural en el

marco de un territorio64, obedece al reconocimiento de una serie de elementos que

caracterizan el territorio rural, como lo son su heterogeneidad, vulnerabilidad,

diversidad de oportunidades y fuentes de ingresos, entre otros. La visión de Desarrollo

Rural en el marco de un territorio permite fundamentar en la existencia de un espacio

previamente concertado, el aprovechamiento de los diversos mecanismos y

oportunidades locales de ingreso y empleo, que permitan una mejor articulación a

diversos mercados.

A continuación planteamos tres grandes lineamientos que deberían orientar las

iniciativas que desde el MAG se orienten a la promoción del Desarrollo Rural de la

Sierra; el primero, orientado al desarrollo productivo y de la competitividad; el segundo,

relacionado al fortalecimiento institucional de actores públicos y privados; y un tercero

que se refiere a la implementación de un conjunto de acciones innovadoras que buscan

tomar ventaja de procesos nuevos, o aun en discusión, para desarrollar o abrir nuevas

opciones para las poblaciones rurales. Estos tres grandes lineamientos parten de, y

coinciden con, aquellos propuestos en la ENDR, y buscan, por un lado, acotar el ámbito

de acción en el cual el MAG puede y debe centrar sus aportes a los esfuerzos de

desarrollo rural y, por otro lado, responden a las oportunidades y desafíos que el tema

enfrenta al insertarse en el MAG.

Los tres lineamientos que detallamos a continuación, además, recogen lo que las

iniciativas (proyectos) del MAG ya hacen a favor del desarrollo rural. Este aspecto es

crucial porque en esa medida estos lineamientos han de permitir al MAG organizar,

decantar y priorizar el tipo de intervenciones, que dentro de sus actividades en curso,

han de consolidarse como las líneas principales de intervención del MAG. Como

veremos más adelante, hoy el MAG hace acciones a favor del Desarrollo Rural de la

sierra a partir de un conjunto de proyectos independientes, pero es deseable y esperable

que a futuro el MAG logre, a partir de la experiencia de sus propios proyectos, generar

un Programa de desarrollo rural.

64 Schejtman y Berdegué (2002) definen territorio no como un espacio físico, sino como “una construcción social … un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartido por múltiples agentes públicos y privados”

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Entonces, los tres grandes lineamientos que deberían guiar las intervenciones orientadas

a promover el desarrollo rural son:

1. Definir y adoptar políticas e intervenciones orientadas al desarrollo productivo

que permitan una respuesta competitiva de los productores a las demandas de los

mercados

2. Desarrollar de una institucionalidad territorial / rural que favorezca la

coordinación, articulación y atención a los asuntos rurales

3. Desarrollar alternativas complementarias de desarrollo en el ámbito rural

Las dos primeras han de asumirse de manera interrelacionada pues no habrá desarrollo

productivo ni mayor competitividad sin una transformación institucional que le de

soporte y sobre todo continuidad. La transformación institucional es además la que

permitirá hacer viable el desarrollo y la transformación productiva. No se puede optar,

ni jerarquizar entre estos dos lineamientos. El tercero más bien, es complementario y ha

de potenciar lo logrado en los dos primeros y permitir esfuerzos orientados hacia la

innovación y exploración de nuevas oportunidades. El mayor desafío es lograr la

inserción competitiva de los pobladores rurales de la sierra en los distintos mercados (a

los que acceden hoy y a los nuevos mercados) de manera sostenida, es decir, lograr que

el proceso de desarrollo e inserción en los mercados se logre de manera endógena,

asegurando así que los pobladores rurales de la sierra tendrán las herramientas y

capacidades para tomar de manera autónoma ventaja de las oportunidades que se les

presenten.

Estos tres lineamientos están implícitamente incluidos en las propuestas tras la selección

de los seis ejes prioritarios presentados en agosto pasado por el Ministro de Agricultura

y deberían estar en el centro de los esfuerzos de promoción del desarrollo rural del

MAG. Como se puede ver estos lineamientos además serán apoyados por acciones en

otros ejes prioritarios identificados por el MAG, como el de promoción del mayor y

mejor acceso a mercados, capitalización y seguro agrario, información agraria e

investigación agraria.

Estos tres lineamientos, conjugan dos elementos y su selección obedece a ellos. En

primer lugar, están contenidos en la ENDR (el primero está contenido en los

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lineamientos 1 y 2 de la ENDR, el segundo en el lineamiento 9 y el tercero es

transversal a varios de los lineamientos, en particular está en los lineamientos 1, 5 y 7).

En segunda instancia, se refieren a áreas en las que los proyectos del MAG (y los que

asumirá el MAG que aun operan en FONCODES) ya vienen operando, no sólo de

manera regular sino con evidencia de relativo éxito. Es decir, son áreas de trabajo en las

que se tiene experiencia, metodología, actividades en curso y logros.

En líneas generales nos referimos a acciones como las siguientes, en muchas de las

cuales los proyectos en marcha en la sierra rural ya tienen experiencia (ver los casos del

proyecto Corredor Puno-Cusco, el propio MARENASS, el proyecto Sierra Sur,

PRONAMACHCS e Incagro), o donde los proyectos nuevos o en diseño están

centrando su atención (como es el caso de ALIADOS y el proyecto Sierra Norte).

1. Promover políticas de desarrollo productivo que permitan una respuesta competitiva

de los productores a las demandas de mercado

Este primer lineamiento se fundamenta en la existencia de una frecuente, aunque no

completa, relación de los hogares con el mercado, y la persistencia de limitaciones de

acceso a los mercados (producto de diversas fallas en los distintos mercados de bienes,

servicios y factores) y en la constatación de que aquellos hogares con más

oportunidades de relacionarse (mejor) con los mercados tienen mejor desempeño. En

tal sentido, parte de las funciones del Ministerio de Agricultura, en general y de algunos

de los proyectos que implementa, en particular, se refieren justamente a la inserción de

los hogares rurales en los distintos mercados65. La mejora en el acceso a mercados con

los que ya se trabaja y a nuevos mercados, y las intervenciones coordinadas en los

mismos, tienen mayores posibilidades de generar impactos positivos en los pobladores

de la Sierra rural, que permitan su desarrollo productivo.

Este grupo de políticas se refiere fundamentalmente a la superación de una de las

principales barreras al desarrollo económico inclusivo de la Sierra, directamente

relacionado a la superación de las fallas de mercado, que generan elevados costos de 65 A través del desarrollo de cadenas productivas, establecimiento de ferias o mejores esquemas de comercialización, como ejemplos respecto a la inserción en los mercados de productos; y la provisión de recursos para contratar asistencia técnica, acceso a servicios de sanidad, información oportuna como ejemplos de mejor y mayor acceso a mercados de factores productivos.

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transacción tanto a la oferta como a la demanda de servicios financieros y no

financieros, que limitan las oportunidades de los pobladores rurales.

Un elemento importante a considerar al momento de considerar el rol del estado en la

superación de fallas de mercado, es que antes de cualquier intervención, se debe

primero identificar los costos de transacción y las barreras de acceso más importantes

para los pequeños productores, para luego entender la naturaleza de las fallas de

mercado relacionadas, tanto para identificar las más susceptibles de afectar, como para

asegurar la generación de mecanismos genere una estructura de incentivos acorde con la

estrategia de desarrollo planteada (Gerens, 2000)

A continuación, proponemos una relación del tipo de políticas públicas, que responden

al lineamiento de desarrollo productivo que responda competitivamente a las demandas

de los mercados:

• Políticas que permitan el desarrollo de mercados de bienes y servicios

(agropecuarios y no agropecuarios) para una mejor articulación a mercados

dinámicos. Como por ejemplo esfuerzos de democratización en el acceso a la

información, reducción de barreras burocráticas para el acceso a determinados

mercados, inversiones en infraestructura pública, etc.

• Apoyar la oferta de productos para distintos mercados: locales, regionales,

nacionales y externos dependiendo de las condiciones, contexto, y oportunidades.

• Promover los corredores económicos como elemento fundamental para viabilizar la

dinámica de mercados.

• Promover las alianzas público-privadas orientadas a fortalecer emprendimientos

sociales y económicos que favorezcan un mayor y mejor acceso y uso de los

mercados de productos y factores productivos.

• Promover políticas orientadas a la reducción de costos de transacción que se generan

ante fallas de mercado (tanto de productos como de factores)

• Mitigar las fallas de mercado que inhiben el uso eficiente del conjunto de factores

(asistencia técnica, crédito, tierra, seguros, etc.) y servicios (información, servicios

empresariales, entre otros).

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• Promover procesos de internalización de externalidades, sobre todo en temas

relacionados con el manejo y uso de los recursos naturales. Este tipo de procesos

han de lograr no solo el desarrollo de mercados para servicios ambientales, sino

incentivos para preservar, cuidar y manejar de manera sostenible los recursos

naturales en la sierra.

• Promover una adecuada, e idealmente coordinada, provisión equitativa de bienes y

servicios públicos que permitan una mejor articulación a mercados (carreteras,

electrificación rural, educación, salud)66

• Esquemas de capacitación, desarrollo de capacidades locales para abrochar las

oportunidades existentes en los mercados de productos, en nuevas fuentes de

empleo, etc.

2. Desarrollo de institucionalidad rural/territorial (inclusiva, equitativa, participativa)

Ante la falta de una adecuada institucionalidad nacional, regional y local, tanto pública

como privada, es de suma importancia que todo proceso de desarrollo venga de la mano

con un escenario institucional que no solamente lo permita, sino que lo promueva, a

través de su participación como eje articulador y coordinador entre los diversos actores.

Asimismo, la nueva institucionalidad que se genera con el proceso de descentralización

permitirá tomar ventaja del proceso mismo, a partir de las lecciones, experiencias e

interacción que se desarrolla a nivel local, tanto desde iniciativas públicas como

privadas.

Se debe definir un proceso de desarrollo de una institucionalidad abierta y en continuo

proceso de cambio para responder a las cambiantes necesidades de los pobladores

rurales. Esta institucionalidad debe desarrollarse en distintos niveles: el gobiernos

central (en el MAG y en la PCM como espacio de coordinación multisectorial), en los

66 Dado que la provisión de estos servicios no está en manos del MAG ni de las iniciativas que el MAG promueve, el esfuerzo ha de centrarse en la coordinación y priorización de tales inversiones.

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niveles subnacionales de gobierno (gobierno regional y local, provincial y distrital) y a

nivel del sector privado y la sociedad civil67.

A continuación enumeramos una serie de políticas que permitirán desarrollar una

institucionalidad rural / territorial inclusiva, participativa y equitativa.

• Definición de la estructura que al interior del sector público sea responsable del

desarrollo rural. Arquitectura institucional pública que asuma estos lineamientos y

logre promover el desarrollo rural. Esquema para articular instancias sectoriales con

instancias territoriales. Estructura que ha de permitir la implementación de acciones

especializadas (educación, salud, inversiones en infraestructura, etc.) con

intervenciones más amplias (desarrollo de capacidades, mejora de la competitividad,

etc.)

• Fortalecimiento de capacidades públicas en materia de desarrollo rural, tanto a nivel

central como regional y local. En particular, apoyar el fortalecimiento de las

unidades de desarrollo de los municipios68.

• Identificar, adoptar y potenciar esquemas para institucionalizar lecciones de la

propia práctica del sector público en la promoción del desarrollo rural.

• Tomar ventaja de esquemas que permiten transferir y compartir el poder de decisión

sobre el tipo de intervenciones que han de ser apoyadas a favor del desarrollo rural.

Evitar seleccionar intervenciones “ganadoras”69.

• Promover esquemas para que el sector público (local, regional, central) escuche,

entienda y complemente acciones de los actores locales. Tomar ventaja de la

experiencia acumulada en espacios como las mesas de concertación, redes de

67 Esto último si bien no puede ser forzado desde el sector público si puede ser apoyado, como ya vienen haciendo varias de las iniciativas al interior del MAG (Comités de Gestión Agraria, por ejemplo) y de los proyectos trabajando a favor del desarrollo rural en la sierra (Grupos organizados en MARENASS y Comités Conservacionistas en PRONAMACHCS, son buenos ejemplos). Asimismo, hay experiencias valiosas dentro del MAG respecto al trabajo de desarrollo comunitario y con comunidades campesinas por ejemplo. 68 Un conjunto de experiencias interesantes de gestión municipal en temas de manejo de recursos naturales, promoción de prácticas de inclusión social y gobernanza local en América Latina pueden hallarse en las varias sistematizaciones realizadas en el marco del Grupo Chorlaví (www.grupochorlavi.org) 69 Esquemas innovadores como los CLAR desarrollados en el Proyecto Corredor Puno Cusco (descrito en de Zutter, (2004) o en Caballero et al (2007)), esquemas más consolidados como los presupuestos participativos utilizados en la priorización de inversiones municipales o esquemas como los empleados por FONCODES para captar las demandas y preferencias de los usuarios. Evitar esquemas “ganadores” referidos a decisiones y recomendaciones basados exclusivamente en una evaluación desde arriba de lo que conviene hacer (selección de cultivos, por ejemplo).

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intercambio entre productores, empresarios, alcaldes, MAG, etc. para establecer un

diálogo y alianzas entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil.

• Promover el empoderamiento de los actores locales y la promoción del desarrollo de

capacidades (pasantías, intercambios, etc.), a través del fortalecimiento de

instituciones públicas y organizaciones de productores y asociaciones sociales, que

permitan procesos permanentes de capacitación70.

• Rendir cuentas (transparencia) de lo actuado por el sector público en materia de

desarrollo rural en distintos niveles. Incorporar (exigir que se incorpore) una suerte

de reporte de lo hecho en desarrollo rural en los informes de ministros de estados,

presidentes regionales, alcaldes e incluso en el mensaje del Presidente de la

República71.

• Promoción de alianzas público-privadas de distinto formato (desde cofinanciación

de inversiones en capacitación u obras físicas hasta instalación de esquemas tipo

fondo de desarrollo territorial propuesto en el texto de Caballero et al (2007)).

• Instalar una cultura de evaluación, análisis y discusión de las intervenciones

impulsadas desde el sector público en el ámbito rural, que redunde no sólo en los

impactos sino en la propia capacidad de diseñar, evaluar y analizar las

intervenciones en el medio rural.

3. Explorar y generar alternativas complementarias de desarrollo en el medio rural

Este grupo de políticas está orientado a mejorar el acceso de los hogares rurales a

nuevos mercados, a desarrollar mercados potenciales y a valorizar algunos activos ya

existentes, que no tienen ningún valor de mercado actual. Este lineamiento

complementa la intervención de los anteriores, presentado un esquema completo de

lineamientos de intervención desde el MAG.

Finalmente, presentamos un tercer grupo de políticas novedosas o poco desarrolladas no

obstante importantes, que permitirán fortalecer y empoderar a la Sierra peruana y tomar

ventaja del rol más prospectivo que el sector público debería tener:

70 Revisar por ejemplo la experiencia de Rutas de Aprendizaje promovidas por la corporación PROCASUR (www.procasur.org), las experiencias de pasantías en los proyectos de desarrollo rural como MARENASS o PDCPC (reseñadas y analizadas por De Zutter (2004)). 71 Para una discusión de la relevancia de este punto ver la discusión en Trivelli (2006)

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• Identificación de esquemas que permitan fomentar el desarrollo del empleo

rural (en condiciones de equidad, en el marco de la normativa laboral, etc.).

Apoyar el desarrollo en el Ministerio de Trabajo, en coordinación con el MAG,

de una unidad que permita establecer mecanismos de promoción, formalización

y desarrollo del empleo rural.

• Monitorear la inclusión de todos los agentes rurales en los beneficios de

cualquier proceso de desarrollo. Generar medidas de protección, inclusión o

acción afirmativa para grupos excluidos, en particular para jóvenes y mujeres.

• Promover la valorización en el mercado de los bienes y servicios con identidad

cultural y/o a partir del patrimonio ambiental y cultural72.

• Desarrollar esquemas que permitan aprovechar las relaciones de colaboración,

co-inversión, relación con los emigrantes de las zonas rurales (tanto aquellos que

viven en las ciudades como con aquellos que viven fuera del país)

• Promover la revalorización de las funciones residenciales de los espacios

rurales, para lo cual es central el desarrollo de esquemas de provisión de bienes

y servicios públicos para el medio rural73.

• Desarrollar y poner a prueba esquemas de pago por servicios ambientales que

permitan a grupos rurales obtener esquemas de ingresos derivados de un manejo

ambiental determinado74.

• Definir y poner a prueba proyectos, herramientas, esquemas de cooperaciones,

etc. a partir de la idea de “pilotos”, sobre los cuales generar aprendizajes e

idealmente nuevas maneras de apoyar el desarrollo rural, que puedan servir para

mejorar las intervenciones del sector público, pero también del sector privado

(empresas mineras, agroexportadoras, etc.).

• Analizar las posibilidades de nuevos mercados, tipo nicho, complementarios a

los mercados tradicionales y facilitar la información sobre ellos a los

productores de los territorios de la sierra (mercados de productos orgánicos, de

captura de carbono, de comercio justo, de turismo rural, etc.)

72 Interesantes desarrollos y discusiones sobre experiencias de desarrollo territorial rural a partir de la valoración de bienes y servicios con identidad cultural se vienen dando en el marco de una iniciativa regional de Rimisp (ver www.rimisp.org). 73 Actualmente, el grueso de los servicios públicos relevantes (agua, desagüe, recojo de desechos, telefonía, etc.) están diseñados para esquemas urbanos, concentrados con una escala mínima. 74 Interesantes experiencias sobre el tema han sido sistematizadas y desarrolladas por Condesan (www.condesan.org)

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Estos lineamientos son posibles y pertinentes en la medida en que reconocen y

responden a un conjunto de definiciones y acuerdos sobre la naturaleza de lo rural y de

las actividades que en dicho ámbito se desarrollan. Entre estas, es imprescindible tomar

en cuenta que:75

• El mundo rural, es más complejo y diverso que lo agropecuario, sin restarle

importancia a lo agrario, que sigue muchas veces centro de las actividades sociales y

económicas;

• El desarrollo es un concepto que va mucho más allá que el crecimiento económico;

el desarrollo rural y la superación de la pobreza han de considerar todas las vías

posibles: agropecuaria y no agropecuaria, empleo rural, migración. Además

considerar que el grueso de hogares rurales de la sierra ya emplea todas estas vías en

sus estrategias de desarrollo.

• El desarrollo rural tiene una dimensión territorial que no sólo permite aprovechar las

sinergias entre los actores de un territorio sino que ofrece nuevas posibilidades para

el desarrollo (cultura, medio ambiente, etc.).

• Los procesos de desarrollo, para ser sostenidos, han de tener un fuerte componente

endógeno (es decir desarrollar procesos sociales, negocios, iniciativas culturales,

etc. que se retroalimenten y que no requieran de estímulos externos para sostenerse

en el tiempo).

• Hay que reconocer que el mundo rural, en particular el de la sierra, es muy

heterogéneo; la heterogeneidad se presente entre los distintos territorios rurales,

tanto como al interior de los mismos.

• El medio rural impone elevados grados de vulnerabilidad (por clima, por carencias

de infraestructura, por elevados niveles de pobreza o concentraciones de pobreza,

por ausencia del aparato público y privado, etc.). Esto exige que las políticas de

desarrollo busquen mejorar las condiciones de vida tanto a través de nuevas y

mejores oportunidades, como de condiciones de vida menos vulnerables.

• Resulta imprescindible rescatar la necesidad de escuchar, entender y confiar en la

capacidad de las personas que habitan en el medio rural y que están permanente

buscando opciones y esquemas para mejorar sus condiciones de vida.

75 Para una discusión sobre esta suerte de consensos y definiciones relevantes para el desarrollo rural ver por ejemplo Shejtman y Berdegué (2003), De Janvry y Sadoulet (2004), Trivelli (2006), entre otros.

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• El desarrollo rural es una tarea de mediano y largo plazo, por ello se requieren de

estrategias y acuerdos que tomen esta dimensión temporal y de intervenciones que

pudiendo ser de corto plazo, estén insertas en esfuerzos de largo aliento.

Como resulta evidente de estas propuestas de posibles acciones para la implementación

de los lineamientos propuestos, hay una clara concordancia con las propuestas de la

ENDR y de la orientación anunciada por el MAG al eje prioritario de Desarrollo Rural.

5 ¿Cómo hacer operativos los lineamientos de Desarrollo Rural para la Sierra Peruana?

Una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra con lineamientos debidamente

consensuados, requiere criterios operativos adecuados que permitan su implementación

e incorporación en la vida política del país y en la gestión del sector público, tanto a

nivel central y sectorial, como a nivel subnacional. Para lograr la implementación de

una estrategia de desarrollo rural para la sierra, es fundamental el desarrollo de una

institucionalidad adecuada al interior del Ministerio de Agricultura; que, por un lado,

permita que el desarrollo rural se consolide como línea de trabajo del MAG, y a la vez

haga al MAG líder en la temática de la promoción del desarrollo rural. Pero a la vez, es

necesario reforzar las instancias de coordinación multisectorial (en PCM) y fomentar el

desarrollo de una institucionalidad promotora del desarrollo rural en los gobiernos

regionales y locales, que incluya a los diversos actores públicos y privados relacionados

al desarrollo rural. En este sentido, definimos los criterios operativos para implementar

una estrategia de desarrollo rural en la Sierra Peruana en dos grandes ámbitos de acción:

al interior del MAG y fuera de este.

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5.1 Institucionalidad para el Desarrollo Rural en la Sierra Peruana

5.1.1 Al interior del Ministerio de Agricultura: La Unidad Especializada Coordinadora de Proyectos (UECP)

Como parte del proceso de reforma del Estado, y luego de la desactivación de

FONCODES, el Ministerio de Agricultura recibirá dos proyectos con una clara misión

de desarrollo rural, el PDCPC y el Proyecto Sierra Sur. Estos proyectos se suman a

otros ya existentes, como MARENASS y PRONAMACHCS76; y a otros nuevos, como

ALIADOS, producto de una operación de deuda externa con el Banco Mundial que se

consolidará hacia fines del presente año; y la posible puesta en marcha de un proyecto

desarrollado con el FIDA para atender la Sierra Norte. Esto permitirá que el MAG

tenga proyectos de desarrollo rural en prácticamente toda la sierra del país, lo que se

constituye en una interesante oportunidad de generar aprendizajes, articular y coordinar

acciones de desarrollo rural. Esto convertiría al MAG en un actor clave en materia de

desarrollo rural en la sierra, lo que abre grandes retos y nuevas posibilidades de acción

para esta institución.

La cobertura y escala de las intervenciones de desarrollo rural en la Sierra,

conjuntamente con el predominio de la actividad agropecuaria en la configuración de

ingresos del hogar rural y a la centralidad de las actividades agropecuarias en la

definición de un modo de vida y de una identidad socio-cultural rural; hacen que el

Ministerio de Agricultura sea la entidad pública llamada a “tomar las riendas” del

proceso de promoción del desarrollo rural en el sector público.

En este sentido, se hace necesaria la definición de una Unidad Especializada

Coordinadora de Proyectos (UECP), que se responsabilice de la coordinación de

acciones de los distintos proyectos mencionados que destinan esfuerzos a la promoción

del Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura. Esta Unidad dependerá

funcionalmente del Ministro de Agricultura; sin embargo, mantendrá autonomía técnica,

administrativa, económica y de gestión. 76 Y de otros proyectos que ya están bajo la cobertura del MAG, como los proyectos de cooperación de la GTZ o Masal, entre otros.

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La creación de esta Unidad (en cualquiera de sus formas operativas al interior del

MAG), servirá como instrumento para hacer operativa una Estrategia de Desarrollo

Rural desde el Ministerio de Agricultura que combine acciones en distintos ámbitos (es

decir con sus “capítulos” para sierra y selva como prioridad), que conjugue las acciones

del MAG con las propuestas multisectoriales (a través de la ENDR y las acciones del

CIAS) y sobretodo a la luz los ejes estratégicos priorizados por el Ministerio de

Agricultura, entre los cuales el Desarrollo Rural es uno de los ejes centrales para lograr

las metas trazadas por el gobierno.

Para que se genere una institucionalidad adecuada para el Desarrollo Rural al interior

del Ministerio de Agricultura, la UECP deberá estar respaldada por la Dirección

General de Planificación Agraria (Oficina de Estrategias y Políticas), y por la Alta

Dirección del MAG (Ministro o Vice-Ministro); de tal manera que tenga el peso relativo

necesario para su desarrollo.

La UECP se creará a partir de la institucionalidad ya existente (expresada en la UCP

MARENASS) y reunirá el conjunto de proyectos que operen en el ámbito del desarrollo

rural en la sierra. Proyectos que ya operan, que tienen un sistema propio de gestión, con

reglas de operación acordadas con distintos actores del sector público, con la

cooperación internacional, etc. Esta característica impone un pie forzado, pues se

deberá respetar la lógica y operación de cada proyecto, pero a la vez constituye una

oportunidad de promover esquemas de coordinación y aprendizaje que permitan que el

agregado de intervenciones (expresado en la UECP) sea más que la suma de las

actividades de cada uno de los proyectos. Asimismo, esta primera etapa de vida de la

UECP (organizada sobre lo que hoy es la UCP MARENASS) permitirá al MAG

plantearse una estrategia para transitar desde intervenciones puntuales (bajo la

modalidad de proyectos, en su mayoría financiado con endeudamiento externo) hacia la

definición de una línea de trabajo (un Programa) de desarrollo rural dentro del MAG.

En tal sentido, la UECP, deberá estar dirigida por un Comité Técnico y operada por uno

de los miembros de dicho Comité (elegido de entre sus miembros). El Comité Técnico

estará formado por un representante de cada uno de los proyectos relacionados al

desarrollo rural al interior del MAG, además de representantes de la Oficina de

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Estrategias y Políticas del MAG y de al menos un representante de la Alta Dirección del

MAG. Idealmente, la UECP deberá tener una Secretaría Técnica, la misma que se

encargará de coordinar acciones al interior de la UECP y con los representantes del

MAG y de cada proyecto77. El siguiente gráfico presenta el esquema de cómo se

organizaría y operaría la UECP.

Figura 1: Esquema de operación de la UECP

Entonces, la UECP tendrá un Comité Técnico formado por 10 representantes: los

directores de los 6 proyectos que actúan desde el MAG en materia de desarrollo rural en

la sierra (MARENASS y PRONAMACHCS que ya operan, PDCPC y Sierra Sur que

pasarán desde el MIMDES al MAG, la nueva operación (ALIADOS) y el futuro

Proyecto Sierra Norte (con apoyo del FIDA), por un representante de los otros

proyectos de cooperación en temas de desarrollo rural que están bajo la jurisdicción del

MAG (como Masal, por ejemplo)78, 1 representante de la Alta Dirección del Ministerio

77 La definición de las características y funciones de esta secretaría técnica deberán definirse dentro del propio Comité Técnico en base a un plan de trabajo y a los recursos disponibles. 78 Es relevante dejar abierta la lista de proyectos que podrían estar en este grupo de otros proyectos, pues es de esperar que dado que el tema del desarrollo rural es uno de los ejes prioritarios del MAG veremos en los próximos meses y años el desarrollo de nuevos proyectos y actividades del MAG en esta línea. En

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(idealmente el Ministro o el Vice Ministro), 1 representante de la Oficina de Estrategias

y Políticas del MAG y 1 representante de los “otros” proyectos y programas del MAG

que tienen acciones en la sierra (como Incagro, PROSAAMER, ProALPACA, PSI

Sierra, entre otros.). Este Comité deberá elegir de entre sus miembros, idealmente

alguno de los directores de los proyectos articulados en la UECP, a quien deberá

representar a la UECP en las instancias de coordinación multisectorial. Idealmente el

Comité Técnico deberá reunirse de forma periódica (al menos 6 veces al año) y con una

sede rotativa que permita que los miembros tengan contacto directo con las iniciativas

que cada proyecto viene desarrollando en las distintas locaciones en las que operan.

La UECP (su comité técnico y su representante) tendría las siguientes funciones

específicas:

• Representar y liderar al MAG ante las instancias multisectoriales en materia de

Desarrollo Rural y de intervenciones en la Sierra. En particular debe ganar el

liderzazo en al menos dos espacios claves: la unidad del CIAS sobre desarrollo

rural y una unidad (por crearse) donde se coordinen las intervenciones y

acciones en la sierra, también en el CIAS79.

• Promover la articulación y coordinación de intervenciones de Desarrollo Rural

en la Sierra del MAG. Esto implica no sólo coordinar e informar sino debe

cumplir una función más política orientada a poner en la agenda del MAG el

tema del desarrollo rural como un eje prioritario80.

• Buscar sinergias con las unidades descentralizadas del MAG en las regiones de

la Sierra, en particular con las Agencias Agrarias, para involucrarlas en el

esfuerzo y promover la mayor coordinación de actividades81.

• Definir una matriz que permita visualizar dónde opera cada proyecto de la

UECP, cuáles son sus objetivos y estrategias, qué hace (y cómo hace) en el

particular, se vienen gestando importantes iniciativas de trabajo de colaboración entre el MAG y municipios rurales, por ejemplo. 79 Esta última unidad contará con recursos del proyecto ALIADOS. 80 Espacio que hoy existe de manera privilegiada en el marco del proceso de reestructuración del MAG (que durará hasta febrero 2009) y dadas las declaraciones del actual Ministro sobre la necesidad de que el tema de Desarrollo Rural sea abordado por el MAG. 81 Dado lo reciente del proceso de descentralización de estas funciones desde el MAG hacia los Gobiernos Regionales sería deseable quizá plantear desde el MAG y con el apoyo de la UECP una suerte de plan piloto que permita delinear qué tipo de actividades y procesos pueden desarrollarse, transferirse y apoyarse a través de las agencias agrarias.

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marco de cada uno de los tres lineamientos propuestos en este documento, con

qué actores del sector público y privado ya tiene relaciones de colaboración (y

de superposición) y qué indicadores (y metas) contempla su diseño.

• Sistematizar los aprendizajes derivados de las distintas intervenciones de los

proyectos, con el objetivo de replicar las experiencias exitosas en otras

localidades y promover el “up-scaling” de las intervenciones específicas.

• Promover y facilitar el cumplimiento de los lineamientos, acuerdos y

definiciones para el Desarrollo Rural en la sierra, establecidos en la ENDR y en

los lineamientos estratégicos planteados anteriormente.

• Definir una estrategia de difusión (conjunta con el MAG y el CIAS) de la ENDR

como marco articulados del proceso de desarrollo rural.

• Articular, apoyar y promover el fortalecimiento institucional de diversas

entidades públicas (gobiernos regionales y locales) y privadas, para garantizar su

participación eficiente y efectiva en el desarrollo de las actividades de los

distintos programas y proyectos de Desarrollo Rural al interior del Ministerio de

Agricultura, y promover efectos sinérgicos y garantizar el logro de los objetivos

previos con lo que vienen desarrollando en este sentido los distintos proyectos

que la componen.

• Elaborar, ejecutar y poner en marcha de planes de intervención de corto,

mediano y largo plazo, en plena concordancia con la ENDR y los lineamientos

establecidos previamente.

• Diseñar una ruta hacia la institucionalización al interior del MAG que permita

transitar del actual esquema dominado por Proyectos a un Programa permanente

de Desarrollo Rural. Esto implica el desarrollo de una estrategia para dicho

proceso, pero a la vez un proceso de aprendizaje de lo que los proyectos han

logrado, de decantamiento de las metodologías de intervención, etc.

• Promover el intercambio y aprendizaje entre los proyectos articulados en la

UECP con miras a establecer criterios comunes de intervención en al sierra a

partir de la identificación de las mejores prácticas, alianzas, enfoques y

metodologías.

• Coordinar con las demás instancias del MAG las políticas e intervenciones que

afecten las posibilidades de desarrollo rural. Por ejemplo, el desarrollo de

políticas comerciales, de información, de titulación, de desarrollo de nuevos

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productos para la mejor operación de los mercados (seguro agrario, por

ejemplo).

• La UECP deberá generar un reporte (al menos anual) sobre lo avanzado en

materia de desarrollo rural en la sierra, reporte que deberá ser público e insumo

para que las autoridades rindan cuenta de lo actuado desde el MAG en la

materia. Idealmente, la UECP deberá concordar con cada uno de los proyectos

uno o dos indicadores claves que cada proyecto debe monitorear en su área de

intervención. Se trata de hacer un seguimiento del conjunto de intervenciones

que complemente lo que cada proyecto hace.

Las funciones específicas de la UECP comprenden la totalidad de lineamientos de

política de Desarrollo Rural planteados por el Ministerio de Agricultura en Agosto del

200782.

5.1.2 Hacia fuera del Ministerio de Agricultura: La relación con la PCM (CIAS) y con las instancias subnacionales de gobierno y los actores del Desarrollo Rural

En líneas generales son dos los elementos centrales a fortalecer “hacia afuera” del

Ministerio de Agricultura. Por un lado, la relación con una instancia multisectorial que

permita articular los esfuerzos en materia de desarrollo rural en el ámbito de la sierra

gestados desde cada instancia sectorial, como la PCM a través del CIAS (donde ya se

reúnen todos los sectores); asimismo, al interior de la instancia multisectorial se ha de

promover la creación de un espacio de coordinación y promoción de Alianzas entre los

distintos actores que desde el sector público intervienen en la vida rural de la Sierra

Peruana83. Por otro lado, fortalecer e incorporar las instancias subnacionales de

gobierno (los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) al esfuerzo del desarrollo

rural y promover el desarrollo de sinergias y complementariedades en las intervenciones

en los territorios rurales de la sierra.

82 Ver Discurso del Ministro de Agricultura (02/Agosto/2007) 83 De consolidarse esta instancia, esta debería además coordinar con las distintas agencias y organizaciones privadas interviniendo en la sierra rural.

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La relación con la PCM (CIAS)

El desarrollo rural se apoya en un conjunto amplio y diverso de políticas sectoriales que

cubren sendas dimensiones de la vida rural, donde el enfoque territorial debe servir de

marco para la articulación de dichas políticas sectoriales en territorios rurales

específicos. En tal sentido, un elemento necesario para la sostenibilidad y eficiencia de

las intervenciones territoriales en Desarrollo Rural, se refiere a la necesidad de un

elemento transversal a los sectores, que permita integrar las distintas acciones

sectoriales. De allí, que los esfuerzos desarrollados al interior del Ministerio de

Agricultura deban ser articulados en un espacio multisectorial, como la PCM, entidad

llamada a servir de eje articulador de las diversas iniciativas de política sectorial y servir

de ente tutelar del desarrollo rural en el Perú.

La problemática del Desarrollo Rural en el Perú, es actualmente tratada por la Comisión

Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), dependiente de la PCM, que no es más que

una instancia de coordinación sin ningún tipo de manejo presupuestal. El CIAS actúa

como instancia coordinadora y gestora de lineamientos de política, mas no tiene

ninguna acción ni participación directa en el Desarrollo Rural. Es esta comisión, la que

debe recibir la retroalimentación directa de la UECP, entidad que coordina y representa

a los distintos proyectos específicos de ejecución directa de agendas de Desarrollo Rural

en la Sierra Peruana, por parte del MAG.

El MAG, dada la cobertura que logrará con los proyectos operando en la sierra rural

(aquellos articulados en la UECP), deberá asumir el liderazgo en las acciones de

promoción del desarrollo rural, pero en particular en materia de desarrollo rural en la

sierra. Para ello, deberá promover, liderar y conducir la creación, implementación y

desarrollo de una Unidad de Coordinación de las intervenciones en la sierra al interior

de la PCM (CIAS), donde promueva la articulación con el resto de programas, sectores

y niveles de gobierno84. Para esto, el proyecto ALIADOS cuenta con un presupuesto

específico, que permitirá la implementación de esta unidad de coordinación.

84 Esta Unidad de Coordinación de las intervenciones en la Sierra, servirá de nexo entre programas como Sierra Exportadora y la UECP.

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Si bien el que MAG tenga la mayor presencia en el tema de desarrollo rural genera una

serie de oportunidades, también genera algunos riesgos derivadas de la posibilidad de

que se “agriculturice” el tema del desarrollo rural; sobretodo a la luz del desencuentro

existente al interior del MAG, entre la generación de mecanismos para promover el

Desarrollo Agropecuario y aquellos para promover el Desarrollo Rural, evidenciado en

la contradicción de documentos como la ENDR (2004) y el documento titulado

“Política de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007

– 2021)”, que recoge principalmente elementos de los Lineamientos de Política Agraria

(2002) y de la Carta Verde (2004). En este sentido, es necesaria la institucionalización

de la UECP al interior del MAG y su reconocimiento y acompañamiento por parte de

actores externos, como el CIAS, que generen un contrapeso al riesgo de

“agriculturización” del Desarrollo Rural. Institucionalización que se ve favorecida, y

que por ende debe darse en el marco político y estratégico actual, por la priorización del

tema del desarrollo rural en la gestión actual del Ministerio y que lleva esta discusión a

un asunto interno del MAG en proceso de rearticulación85.

Una adecuada articulación con el CIAS, permitirá al MAG tener un espacio de opinión

y liderazgo en la definición de políticas nacionales en Desarrollo Rural en la sierra y a la

vez genera presión desde fuera del MAG para evitar que las acciones se sesguen hacia

intervenciones centradas en lo agropecuario solamente.

Un rol fundamental de la UECP del MAG en las instancias de coordinación

multisectorial será buscar la articulación y organización de la provisión de servicios

públicos y de las inversiones sectoriales en la sierra rural. Por ejemplo, ya se ha

demostrado que proveer dos o más servicios públicos a la vez es más eficiente que

proveerlos secuencialmente86. En este sentido, se espera que al interior del CIAS se cree

una unidad de coordinación de las inversiones e intervenciones en la sierra, donde

participe activamente el representante de la UECP. Esta unidad, que contará con

recursos del propio proyecto ALIADOS, deberá constituirse en una plataforma de

coordinación entre los sectores del aparato público central (idealmente para lograr

articular las intervenciones y evitar superposiciones pero también para lograr

85 Tal como se detalló en el discurso del Ministro Benavides en agosto del 2007. 86 Ver el trabajo de Escobal y Torero (2004).

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inversiones que provean más de un servicios o activo a la vez), pero además ha de

enfrentar el reto de promover esta coordinación también con los gobiernos regionales de

las 9 regiones de la sierra. Será clave para esta entidad de coordinación proponerse

metas de coordinación de inversiones tanto entre sectores como a nivel de los territorios,

con el fin de potenciar el impacto tanto de la inversión del gobierno central como de los

gobiernos regionales y otras instancias subnacionales.

Finalmente, una tarea central que ha de tener la UECP en su relación con la PCM es

facilitar la relación entre las intervenciones del MAG (proyectos) y el programa Sierra

Exportadora.

La relación con las instancias sub-regionales de gobierno y con los actores del

Desarrollo Rural

Un factor determinante para asegurar la eficacia de las intervenciones públicas en

materia de desarrollo rural en la sierra, está determinado por el nivel de desarrollo de las

capacidades institucionales de los Gobiernos Regionales y Locales; ya que sobre la

base de éstas, se soportarán las alianzas productivas y económicas entre actores públicos

y privados a nivel de los territorios rurales. Asimismo, de estas depende el uso

adecuado de los recursos provenientes de fondos públicos y privados y el monitoreo de

los posibles conflictos. En tal sentido, cada proyecto que conforma la UECP ya tiene

una relación específica con las instancias de gobierno subnacionales (sobre todo

gobiernos locales) y promueve la articulación de actores públicos y privados. El

gráfico siguiente sintetiza la relación de la UECP con las distintas instancias de

gobierno.

La UECP deberá sistematizar, organizar y adecuar los mecanismos de articulación de

cada proyecto con los actores públicos y privados en función de los aprendizajes

generados a partir de experiencias exitosas de estos u otros proyectos de Desarrollo

Rural. A la vez que identifican quienes son los socios claves (a nivel puntual como

determinados municipios o gerencias en gobiernos subnacionales o redes, como la

REMURPE por ejemplo) y los mecanismos para lograr dicha articulación.

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Figura 2: Relación propuesta de la UECP con instancias subnacionales de gobierno

Por otro lado, la UECP, deberá promover las sinergias con otros sectores y actores, que

destinan esfuerzos a fortalecer las distintas instancias sectoriales de gobierno en las

regiones. Por ejemplo, al interior del Ministerio de Agricultura, el Programa de

Servicios de Apoyo a Mercados Rurales (PROSAAMER), tiene un proyecto específico

destinado al fortalecimiento institucional de las Direcciones Regionales de Agricultura y

sus respectivas Agencias Agrarias. Agencias Agrarias que pasarán a ser responsabilidad

de los gobiernos regionales y que tienen una oportunidad de redefinirse con dicho

cambio para responder a las demandas de los usuarios87.

Un elemento que contribuirá al direccionamiento adecuado de los esfuerzos en materia

de políticas de desarrollo productivo para fortalecer la competitividad en el contexto

territorial, será la promoción de la conformación de Concejos Regionales y Locales de

Competitividad, que se convertirán en un espacio de diálogo, propuesta y concertación 87 En su esquema actual las Agencias Agrarias no logran satisfacer a sus clientes. Ver el estudio de Gutierrez (2007) al respecto.

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entre los distintos actores públicos y privados, tanto empresariales como productores,

que permitirán identificar las ventajas competitivas y comparativas locales y regionales

para centrar los esfuerzos y generar ganancias tanto en eficiencia como en equidad.

El desarrollo rural con enfoque territorial parte desde abajo hacia arriba; desde lo que

hace hacia las políticas, desde la población hasta sus representantes inmediatos, y de

ellos hacia representantes regionales y nacionales. En este sentido, se plantea que sean

los gobiernos subnacionales las unidades básicas de gobierno a partir de las cuales se

fomente la formación de Alianzas Estratégicas entre instituciones locales públicas y

privadas, empresarios y productores.

Estas Alianzas Estratégicas deberían fomentar la formación y/o fortalecimiento de

Entidades Públicas y Privadas de coordinación (EPP), a partir de las cuales se

desarrollen programas de inversión desarrollados en función a las necesidades de

desarrollo al interior de un territorio. Parte de la labor de la UECP será fomentar que

los Gobiernos Locales y Regionales promuevan y coordinen las actividades de las EPP,

teniendo como eje fundamental el diagnóstico de potencialidades y la identificación de

ejes estratégicos de desarrollo local, desarrollados por las EPP en coordinación con las

autoridades locales.

Estas Alianzas Estratégicas permitirán aprovechar el “capital gerencial” de agentes

distintos a los productores y usuarios de la tierra88, convirtiéndose en una alternativa

eficiente del uso de las distintas capacidades y potencialidades para el desarrollo

conjunto al interior de un territorio. Estas alianzas estratégicas requieren de la presencia

del sector público como ente promotor y articulador de propuestas, de tal manera que se

realicen intervenciones complementarias al interior de un mismo territorio que

garanticen las condiciones necesarias para su éxito.

Dadas las condiciones iniciales en cuanto a dotación de activos financieros y gerenciales

de la Sierra Rural89, es necesario “importar” dichos activos, por lo que es necesario que

los instrumentos de política necesarios para implementar los planes de desarrollo

incluyan explícitamente a los productores rurales, que constituyen la gran mayoría en la

88 Escobal y Valdivia (2004) 89 Ver Capítulo 2, para una descripción amplia de las condiciones de vida en la Sierra Rural del Perú

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Sierra Rural. Asimismo, es importante que estas políticas reconozcan la heterogeneidad

de la población rural tanto en la composición de sus ingresos, como en su integración a

los mercados, que si bien no es total, tiene un componente importante tanto en los

mercados de productos y factores, como de consumo.

5.2 Criterios que faciliten la implementación de la ENDR y su versión

para la Sierra Peruana

La UECP debe tomar en consideración una serie de criterios operativos fundamentales

que le permitan coordinar articuladamente las intervenciones de los proyectos de

desarrollo rural desarrollados en el MAG. Si bien proponemos un conjunto de

lineamientos estos siguen siendo generales, pues la especificidad de los mismos ha de

definirse a partir del propio funcionamiento de la UECP, sus grados de libertad y su

poder para influir en decisiones de otros (fuera de los proyectos que se articularan en la

UECP). Resultaría inútil definir tareas y roles formales que claramente recién se podrán

definir una vez constituida la UECP, conocidas sus características y poder y sobre todo

la voluntad política que la acompañará (en particular al interior del MAG). A

continuación presentamos algunos que consideramos fundamentales:

• La política de desarrollo rural debe ser inclusiva. Las intervenciones estatales

han de tener a la gente como eje central de sus propuestas. Esto implica que

podamos escuchar, confiar y aprender, de tal manera que las propuestas se

formulen desde y hacia las familias, tomando en cuenta sus potencialidades y

capacidades. Asimismo, se debe considerar la opinión técnica de especialistas

(desde arriba), que se debe articular a la experiencia y propuestas que los propios

pobladores desarrollan (desde abajo).

• Las acciones de la UECP deberán tener una visión amplia de ruralidad, que

vaya más allá de lo simplemente agropecuario. Si bien la actividad

agropecuaria es fundamental en el quehacer social y económico rural, esta no es

la única actividad que se desarrolla90.

90 Revisar la sección 2.4 del presente documento.

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• Desarrollo Rural Territorial. En un mundo rural donde prima la diversidad de

actividades y oportunidades, es esencial pensar en ámbitos que las integren en el

marco de relaciones sociales y económicas potenciales y existentes. En este

sentido, es necesario que las intervenciones en materia de desarrollo rural, tomen

en consideración el territorio como eje de la articulación de sus intervenciones.

Asimismo, esto permitirá fortalecer los vínculos entre lo urbano y lo rural, tanto

en los mercados de destino de bienes y servicios, como en aquellos de factores.

• Complementar la iniciativa privada. Es importante que la iniciativa privada,

tanto de empresas, como familias, sea complementada en función del desarrollo

rural. Esto es un esfuerzo articulador y coordinador con los actores públicos que

debe ser fomentado tanto desde la UECP, como desde los gobiernos locales.

• Homogeneidad de criterios en la relación con las instancias subnacionales de

gobierno. Si bien cada proyecto es independiente y mantiene sus propias

relaciones con los gobiernos locales dentro de su ámbito de intervención, es

necesario que se busque, en la medida de lo posible, uniformizar criterios de

intervención con los gobiernos locales, en función de las lecciones aprendidas y

experiencias exitosas.

• Homogeneidad de criterios en el proceso de articulación público – privada. En

el mismo sentido que en el punto anterior, es necesario tomar como base las

lecciones aprendidas y experiencias exitosas de articulación en distintas regiones

del país, como modelos que permitan superar limitaciones de articulación

existentes en el medio rural.

• Desarrollar experiencias piloto de desarrollo rural a partir de concursos de la

co-financiación de proyectos. Una estrategia para superar las limitaciones de

financiamiento y fortalecer las sinergias entre los actores públicos y privados, es

el desarrollo de una estrategia de intervención a través de la cofinanciación de

proyectos piloto, que permitan probar, adaptar y aprender de las experiencias

generadas, a través de una adecuada evaluación de la misma; y de las

posibilidades de réplica y de “up-scaling” del proyecto. Estos proyectos

tendrían como motor fundamental la provisión de recursos financieros para

desarrollar programas de inversión a través de los gobiernos locales91.

91 Una alternativa sería elegir un gobierno regional, que tenga las condiciones necesarias para articular esfuerzos con sus gobiernos locales. Las propuestas deberán ser formuladas por asociaciones públicas y privadas, que deberían articularse con un proyecto del Ministerio de Agricultura y desarrollar un proyecto

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• Adecuado monitoreo y evaluación de intervenciones. Un elemento fundamental

para el desarrollo rural se refiere al monitoreo y evaluación adecuada de los

procesos de intervención que se van desarrollando. Esto contribuirá a generar

lecciones y aprendizajes necesarios para armar el camino hacia el desarrollo

rural.

• Rendición de cuentas. Al menos una vez por año, la UECP y su Comité

Técnico, deberán generar un informe completo de los logros en materia de

desarrollo rural de cada uno de los proyectos que la conforman, y deberá

informar de sus avances al MAG, PCM, Gobierno Central y al público en

general. Hay que resaltar que el que el MAG haya incorporado el Desarrollo

Rural como uno de sus seis ejes estratégicos de trabajo abre justamente un

espacio valioso para la rendición de cuentas en esta materia, al menos a nivel

sectorial.

• Difusión y Generación de capacidades en gobiernos locales. Es fundamental

que los gobiernos subnacionales y locales, se apropien de los conceptos de

desarrollo rural que se manejan al interior de la UECP, como los lineamientos

generales de política de desarrollo rural, la ENDR, entre otros.

• Apoyar esquemas de escalonamiento. En el ámbito rural, se han desarrollado

iniciativas desde la población y las familias, que han generado experiencias

importantes en materia de desarrollo rural, orientando los esfuerzos de inversión

de las fuentes de intervención públicas y privadas. Estas experiencias deben ser

complementadas por la UECP, de tal manera que permita su fortalecimiento,

desde el marco de las políticas públicas.

5.3 Potenciales Cuellos de Botella a enfrentar

• Riesgo de “agriculturizar” el desarrollo rural. Como se mencionó

anteriormente, el hecho de que la UECP se encuentre al interior del MAG, puede

generar un sesgo hacia lo agropecuario. En tal sentido, es fundamental de desarrollo productivo. Este proyecto, sería aprobado por los Gobiernos Locales y Regionales en función de sus planes de desarrollo y en conjunción con la UECP, buscar alternativas de financiamiento con el Ministerio de Economía, Proinversión, entre otros. La UECP, deberá tener la capacidad de evaluar los impactos de la intervención en la población objetivo, tanto a nivel productivo como de organización; asimismo, deberá aprehender las lecciones derivadas de la intervención, con el objetivo de replicar la experiencia en otros territorios y tentar la posibilidad de incrementar el tamaño de la intervención local.

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fortalecer las instancias internas del MAG y otorgarle el “peso” político a la

UECP a través de la participación de miembros de la Alta Dirección en el

Comité Técnico de la UECP. Asimismo, se debe fortalecer la noción de

desarrollo rural al interior del CIAS, como ente multisectorial, que vigile y esté

en permanente contacto con la UECP.

• Invisibilidad de lo rural. “Lo rural” es un concepto generalmente poco conocido

y entendido, tanto entre la población como al interior de las distintas instancias

de gobierno, que tiene limitadas capacidades para ver y entender sus

peculiaridades. El riesgo que existe es que el gobierno minimice el desarrollo

rural y lo entienda como una simple ausencia de infraestructura y pobreza,

desconociendo otros aspectos sociales y de relaciones que son fundamentales en

el mundo rural. Esta problemática, debe ser atendida directamente al interior del

MAG, de tal manera que se logre el respaldo político necesario para el desarrollo

de la UECP

• Poca importancia del MAG expresada en desinterés o políticas contradictorias.

El MAG tiene un sesgo agropecuario muy marcado, por la misma naturaleza del

portafolio y por lo tanto, hay un riesgo alto de que políticas agropecuarias

minimicen o desconozcan políticas integrales de desarrollo rural fomentadas

desde la UECP.

• Poca importancia del tema al interior de PCM. Es muy importante que el CIAS

asuma el rol de liderazgo del desarrollo rural; de la misma manera, es muy

importante que la Unidad de Coordinación de las intervenciones en la Sierra

tenga el respaldo político necesario para desarrollar sus actividades coordinadas

con otros sectores y actores.

• Problemas de coordinación entre el gobierno nacional y las instancias

subnacionales. Este es un problema recurrente en varios sectores y temas y ha

de diseñarse una estrategia, idealmente sobre la experiencia de los propios

proyectos, para lograr una adecuada coordinación, particularmente entre el

MAG y los gobiernos regionales. En este sentido, resultará clave lograr

esquemas de que permitan la coordinación entre dos líneas de relaciones entre

el MAG y las instancias subnacionales, primero la más normativa que se da

desde el MAG hacia los gobiernos regionales y locales a través de normas y

propuestas y de las Agencias Agrarias, y segunda, la más práctica que vienen

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desarrollado los proyectos y programas de intervención directa con los

gobiernos locales.

• Falta de cuadros técnicos. La vulnerabilidad del empleo público es siempre una

amenaza para el éxito de los proyectos que se desarrollan al interior del mismo.

Es muy importante la formación de cuadros técnicos que tengan cierto nivel de

estabilidad, de tal manera que se pueda forjar una institucionalidad adecuada al

interior del MAG, que responda por la UECP. El mismo riesgo existe al interior

de los gobiernos locales y de la misma PCM.

• Pasar de un esquema dominado por proyectos a un programa permanente.

Parte de los objetivos específicos de la UECP es sentar las bases y marcar el

camino hacia la formación de un Programa de Desarrollo Rural en el MAG. El

riesgo de quedar en proyectos es que generalmente tienen corta duración y sus

acciones y efectos tienden a tener un menor impacto, sobretodo cuando se

refieren a actividades de desarrollo específicamente, más que a procesos

definidos, como el PETT.

• Es probable que no logre consolidar la UECP y que solo operen los actuales

proyectos de manera individual. Este es un riesgo real que debe atenderse desde

la instalación de la UECP. La UECP debe irse definiendo a partir de las

iniciativas de los directores de los proyectos que la conforman y del respaldo y

activa participación de los representantes del MAG. Sin estas voluntades, su

compromiso y su esfuerzo, no hay plan que se diseñe para la UECP que se

convierta en un instrumento útil y efectivo para mejorar las intervenciones en

desarrollo rural, para lograr la inclusión del tema del desarrollo rural al interior

del MAG, para convocar a los demás sectores y liderar el proceso, ni para

mejorar el impacto de las intervenciones en marcha.

5.4 A modo de cierre

Un comentario final para cerrar este documento se refiere a la necesidad de tomar

ventaja del momento actual, tanto al interior del MAG (implementación de una nueva

estrategia alrededor de seis ejes, proceso de reestructuración, inicio del proyecto

ALIADOS, pase de los proyectos de FONCODES al MAG) como fuera de el

(municipios rurales con recursos y espacios participativos, existencia de una ENDR,

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presión por mayor coordinación entre intervenciones, etc.). Es decir, estamos frente a un

momento propicio para, sobre lo existente, lo en marcha, apostar por que el MAG

asuma liderazgo en la tarea del desarrollo rural y que el tema del desarrollo rural gane

espacio al interior del MAG (primero solo como la UECP para idealmente luego

ampliar su relevancia hacia otras áreas del ministerio) y genere un proceso de

institucionalización del tema dando así contenido al sexto eje prioritario del MAG.

Además de las condiciones favorables al interior del MAG y de las instancias

multisectoriales, se debe reconocer que los proyectos de desarrollo rural operando en la

sierra (los que estarían en la UECP) en su mayoría dan cuenta de éxitos probados, de

eficacia, de innovación en metodologías y de poseer esquemas de acercamiento con la

población altamente valiosos así como diseños que permiten el aprendizaje y la

construcción de nuevos esquemas y propuestas a partir de estos aprendizajes. En este

sentido, hay que tomar ventaja de su condición de “proyectos”, de su independencia y

de su flexibilidad para desarrollar nuevos esquemas y probar estrategias, que luego

puedan ser evaluadas, consensuadas (las efectivas) para generar insumos para el

establecimiento del “cómo hacer” desarrollo rural desde el MAG. Esto será clave en las

posibilidades futuras de pasar de un conjunto de proyectos a un programa de desarrollo

rural en el MAG.

Finalmente, la propuesta de la UECP, de su comité técnico y de sus relaciones con otras

instancias del MAG y de la PCM es bastante sencilla y abierta y busca permitir a los

actores de los proyectos con experiencia directa en la implementación (de la UECP) y

del MAG (Ministro, Dirección de Políticas y Estrategias y otros proyectos y programas)

contar con un espacio de intercambio, de coordinación y de relación sobre el cual

construir la institucionalidad que se requiera para lograr que el MAG asuma el desafío

del desarrollo rural (más allá de la UECP), lidere el proceso de desarrollo rural en la

Sierra y logre aportar en las instancias multisectoriales a partir de su experiencia. Es

decir, la UECP y su comité técnico, han de ser vistos como el primer escalón (siendo

este uno sólido y muy concreto) de una escalera por construir.

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