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Buenas Políticas yLegislación Facilitadora para

el Logro de los Objetivosde Desarrollo del Milenio

Una metodología de revisión yevaluación participativa

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS

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Copyright © Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT, Nairobi, 2005

Todos los derechos reservados

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT)P.O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, Kenia

Teléfono +254 20 623 120

Fax: +254 20 624 266Web: www.unhabitat.org

ISBN: 92-1-331066-8

HS /778/05S

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Prólogo

La Comisión sobre Asentamientos Humanos, en su decimoséptima (1999) y decimoctava (2001) sesiones, decidióque la documentación de mejores prácticas debería ampliarse para incluir ejemplos de buenas políticas y legislación.La decisión fue respaldada por la “Declaración sobre Ciudades y Otros Asentamientos Humanos en el Nuevo Milenio”,adoptada por la Asamblea General en su sesión especial (Estambul +5) en junio de 2001. El párrafo 63 de la declaraciónenuncia que: “Otro objetivo es traducir las mejores prácticas en políticas y permitir su replicación. En este sentido, lacomunidad internacional debe asegurar la efectividad del formato y difusión de las mejores prácticas y políticas”.

De acuerdo con este mandato, UN-HABITAT, a través del Programa de Mejores Prácticas y Liderazgo Local, desarrollóun proyecto piloto para documentar un conjunto selecto y representativo de prácticas y leyes. Los estudios se realizaronen Brasil, Burkina Faso, Colombia, México, Perú, Filipinas, Senegal, Tanzania, y Uganda. Una Reunión de Expertos(RE) se celebró en Nairobi en julio de 2004 para revisar la experiencia y la metodología.

La Reunión de Expertos concluyó que la metodología representa una herramienta costo-efectiva para revelar la esenciade las políticas y leyes, y evaluarlas. Recomendó difundir ampliamente su aplicación como apoyo al logro de losObjetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs).

Esta publicación presenta el proceso, la metodología y su aplicación; así como hallazgos clave. Además incluyeaportes adicionales del Segundo Foro Urbano Mundial, Diálogo Sobre Realidades Urbanas, en donde se presentaronseis políticas y legislaciones sobresalientes. Esta publicación es una contribución oportuna a los esfuerzos que serealizan en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas conducentes a la incorporación de los ODMs mediantepolíticas apropiadas, y debe resultar de mucha utilidad para todos los niveles de gobierno, así como también paraotros actores sociales del desarrollo.

Anna Kajumulo TibaijukaDirectora Ejecutiva

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Nota para el lector

Esta guía es el resultado de una nueva iniciativa de UN-HABITAT que ya está en marcha: documentando las buenaspolíticas y la legislación facilitadora. La fase piloto de este trabajo se realizó del 2002 al 2004. El documento adjuntodescribe el origen de la iniciativa, su proceso y estado actual, y los resultados obtenidos hasta la fecha. Tambiénincluye herramientas creadas para el proceso de identificación, revisión y documentación de leyes y políticas.

La siguiente fase representará documentación en países y abarcar más áreas temáticas, así como también unaamplia difusión y elaboración de productos de valor agregado.

Como ya lo dijimos, esta es una nueva iniciativa. Quisiéramos beneficiarnos de sus comentarios, pues continuamoselaborando herramientas para evaluar y revisar políticas y leyes. Además, si supieran de alguna política o legislaciónsobresaliente que haya contribuido de manera decisiva a la sostenibilidad del proceso de urbanización, por favorinfórmenos al respecto, pues pueden ser consideradas para su documentación y difusión.

Envíe sus comentarios a:

nicholas.you@unhabitat.orgwandia.seaforth@unhabitat.organne.klen@unhabitat.orgvincent.kitio@unhabitat.orgbestpractices@unhabitat.org

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Reconocimientos

Debemos dar las gracias a los diversos socios que contribuyeron con esta publicación: CAIXA Económica Federal,Brasil, fue el patrocinador y anfitrión del Grupo de Expertos 2001 que elaboró los primeros criterios, listas de cotejo, yformatos de informes; el Gobierno de los Países Bajos dio los fondos iniciales para la prueba piloto; y el Gobierno deFinlandia asignó un Profesional Junior. También debemos agradecer a las instituciones que realizaron la documentaciónde casos reales, y contribuyeron de diversas maneras en efectivo o en especie: El Instituto Brasileño de AdministraciónMunicipal (IBAM); la Corporación de Urbanización de Belo Horizonte, la Academia de Gobiernos Locales, con sede enFilipinas; el Instituto de Gestión de Uganda; Escuela Superior de Administración Pública de Colombia y FEDEVIVIENDA;la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza de Lima, Perú y el Gobierno de México (con la ayuda de unconsultor independiente). El Comité Directivo de Mejores Prácticas y sus socios brindaron aportes sustanciales a lolargo de todo el proceso.

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Índice

Políticas urbanas y legislación ................................................................................................................................. 1

Estudios de caso ....................................................................................................................................................... .3Brasil: Acceso a la tierra y tenencia segura para los pobres de las áreas urbanas de Belo Horizonte. .................... .3Burkina Faso: Reactivando la tributación municipal en Koudougou ............................................................................ 4China: Acceso a la vivienda ......................................................................................................................................... 5Colombia: Integrando la descentralización y la planificación del uso de tierras .......................................................... 6México: Revisión de la Ley Nacional de Vivienda ....................................................................................................... .6Marruecos: Estrategia de desarrollo urbano aplicado a Tetuán. .................................................................................. 7Perú: Mesas municipales de consulta y concertación .................................................................................................. 8Filipinas: Fortalecimiento de las autoridades locales ................................................................................................... 9Senegal: Servicios de salud para todos en Dakar ..................................................................................................... 10Sudáfrica: Agua y saneamiento para todos ................................................................................................................ 11España: Fomentando la inclusión social a través de la conservación del patrimonio cultural .................................. 12Tanzania: Descentralizando los servicios de defensa civil y seguridad ciudadana en Dar es Salaam ..................... 13Uganda: Empoderamiento de las autoridades locales ............................................................................................... 14El Grupo de Desarrollo de Tecnologías Intermedias (GDTI): Políticas en pro de los pobres .................................... 15

Diálogo sobre las Realidades Urbanas: El Segundo Foro Urbano Mundial. ...................................................... 17

Anexo 1: Evaluación participativa de políticas y legislación. Guía para el usuario ................................................. 19Anexo 2: Lineamientos para reportar y evaluar buenas políticas y legislación facilitadora en materia urbana..... .21Anexo 3: Plantilla para reportar buenas prácticas y legislación facilitadora ........................................................... 24Anexo 4: Marco institucional ..................................................................................................................... 29

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Buenas políticas y legislación facilitadora en materia urbana parael logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs)

Antecedentes

La Comisión sobre Asentamientos Humanos1 en sudecimoséptima (1999) y decimoctava (2001) sesiones,decidió que la documentación de mejores prácticas debíaampliarse de manera tal que también incluyera ejemplosde buenas políticas y leyes. Esta decisión fue ademásrespaldada por la “Declaración sobre Ciudades y OtrosAsentamientos Humanos en el Nuevo Milenio”, adoptadapor la Asamblea General en su sesión especial (Estambul+5) en junio de 2001. El párrafo 63 de la declaraciónenuncia que “Otro objetivo es traducir las mejoresprácticas en políticas y permitir su replicación. En estesentido, la comunidad internacional debe asegurar laefectividad tanto del formato que se da a las mejoresprácticas y políticas que han demostrado ser tales, comode su difusión”.

Documentando las buenas políticas yla legislación facilitadora

En respuesta a lo anterior, UN-HABITAT inició en 2001la fase piloto de un programa para documentar y evaluarlas buenas políticas y la legislación facilitadora en materiaurbana, que consistía en lo siguiente:

· Definir qué constituye una buena política y qué unalegislación facilitadora, incluyendo criterios específi-cos;

· Desarrollar lineamientos para evaluar políticas yleyes;

· Elaborar una metodología y un formato de reportepara documentar políticas y legislación;

· Probar en campo la metodología con ejemplos depolíticas o leyes provenientes de diferentes regiones;

· Realizar una Reunión de Expertos que incluya a par-ticipantes de la fase piloto, con el objeto de afinar lametodología y el formato de reporte y;

· Hacer recomendaciones para el futuro, incluyendola difusión y aplicaciones en la formulación de políti-cas y el desarrollo de capacidades.

Para la prueba de campo, se seleccionaron ejemplosde políticas y leyes provenientes de un conjunto diversode países. Las áreas temáticas fueron: descentralización,movilización de recursos municipales, seguridad urba-na, acceso a los servicios de salud y a la tenencia segu-ra por parte de los pobres urbanos. Se realizaron pruebasen nueve países: Brasil, Colombia, Perú, Filipinas, Mé-xico, Senegal, Burkina Faso, Tanzania y Uganda. Lametodología incluye las siguientes etapasfundamentales:

– Exponer y difundir la esencia de una ley o con-junto de leyes en un lenguaje simple y en unaforma a la que todos los actores sociales puedantener fácil acceso;

– La correspondencia del marco institucional con-cebido originalmente con lo que se da en lapráctica en cuanto a su implementación, monito-reo y evaluación;

– La organización de un procedimiento para revi-sar la efectividad de la ley o la política en el queparticipen varios actores sociales y que estébasado en sus percepciones; y la evaluación delas dificuldades encontradas en su implemen-tación;

– La difusión de los resultados de la revisión juntocon recomendaciones para reformar las políticasy desarrollar capacidades.

Reunión de Expertos

Se realizó una Reunión de Expertos (RE) en Nairobi enjulio de 2004 para compartir experiencias en el uso de lametodología y el formato de reporte con aquellos queparticiparon en la fase piloto, y para afinar lasherramientas. Reunió a personas e instituciones clavesprovenientes de los países participantes, así como amiembros del Comité Directivo de Mejores Prácticas yprogramas claves de UN-HABITAT involucrados en lainiciativa. Los participantes también compartieron susplanes sobre cómo usarán los resultados del estudio dedeterminadas políticas o leyes documentadas e igual-mente cuáles son las aplicaciones que piensan darle ala metodología en el futuro.

Políticas y leyes seleccionadas en lafase piloto

En la fase piloto participaron:

· Brasil: atención especial a la planificación del usode la tierra y las leyes sobre tenencia de tierras enpro de los pobres (pro favela) tal como se aplicó alcaso de Belo Horizonte.

· Burkina Faso: atención especial a la movilizaciónde recursos financieros municipales

· Colombia: atención especial a las leyes dedescentralización y a la planificación del uso de latierra

· México: aplicación ex ante de la metodología parauna nueva Ley Nacional de Vivienda que tomará laforma de una enmienda constitucional

· Perú: atención especial a la gobernanza urbana

1 El órgano de gobierno de UN-HABITAT, conocido ahora como el Consejo de Administración

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participativa tal cual se aplicó en el caso de Lima· Filipinas: atención especial al Código de Gobiernos

Locales de 1991· Senegal: atención especial a la política de “Acceso

a mejores servicios de salud para todos a un menorcosto.”

· Tanzania: atención especial a la descentralizaciónde mecanismos de prevención del delito y justiciasocial tal como se aplicó en Dar es Salaam

· Uganda: atención especial a las políticas dedescentralización y la Ley de Gobiernos Locales.

Experiencia aprendida en laimplementación y lecciones

La iniciativa fue bien recibida en todos los países parti-cipantes. Respondió a una demanda para evaluar políti-cas y leyes en general, y políticas en materia dedescentralización y la gobernanza urbana en particular.

Usando un enfoque participativo y el conocimiento acu-mulado de las instituciones locales, el método demostróser efectivo en todos los países estudiados. Permite, aquienes toman decisiones en diferentes niveles,comprender rápidamente la manera en que losprincipales actores sociales involucrados perciben elfuncionamiento de una política o ley determinada. Estaforma de evaluación no tiene que ver solamente con elproceso político. Todos los países incluidos en la fasepiloto consideraron que los siguientes aspectos de lametodología fueron especialmente útiles:

· Que permite contar con una versión simplificada deuna ley o política que resume sus principalesdisposiciones, en un lenguaje accesible para todoslos actores sociales.

· Que pone énfasis en el contenido y también en elproceso de formulación de una ley o política;asimismo, permite contar con un mapa institucionalde los actores clave y sus respectivas funciones yresponsabilidades.

· Que una revisión participativa por parte de los actoressociales revela las percepciones de los diferentesactores e instituciones sobre los resultados y el im-pacto de la implementación de la ley o política. Casitodos los países se dieron cuenta del potencial depermitir que los actores sociales participen en larevisión de diversas funciones relacionadas con laimplementación de sus respectivas leyes o políticas.

Los ministerios de los gobiernos centrales de Colombia,Perú, Filipinas y Uganda están considerando iniciativasque se desprenden de las revisiones de las leyes res-pectivas. En el caso de Brasil, las autoridades delgobierno central están considerando revisar otros

ejemplos de políticas y leyes municipales en materiaurbana. En Tanzania, los resultados se usarán en laaplicación a mayor escala del programa Dar es SalaamMás Seguro. En el caso de México, el Senado está usan-do la metodología como parte del proceso de elaboraciónde una nueva legislación nacional de vivienda.

Los lineamientos y criterios han demostrado ser válidos.El formato de reporte ha sido afinado en base a losaportes obtenidos en la fase de prueba piloto. Lametodología resultante es una herramienta costo-efectivapara la evaluación ex ante (como en el caso de México)y ex post de las políticas y leyes facilitadoras en materiaurbana. Permite contar con una línea de base paraevaluar la efectividad de las políticas sectoriales o leyesque coadyuvan al logro de los ODMs y para evaluar lasprioridades del desarrollo de capacidades con miras avencer los obstáculos y problemas en su implemen-tación.

La Reunión de Expertos recomendó esta metodologíade evaluación rápida como una parte integral de lasherramientas existentes para propugnar y elaborar polí-ticas. También propuso que sea ampliamente utilizada yaplicada para ayudar así a todas las esferas de gobiernoa lograr los ODMs con marcos de políticas coadyuvantes.Finalmente, la RE propuso que los resultados de suaplicación, en la forma de ejemplos documentados depolíticas y leyes en materia urbana, se utilicen como unmedio para monitorear y evaluar los avances en laimplementación de la Agenda Hábitat y el logro de losODMs asociados.

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Estudios de Caso: Resumen de las políticas y leyes

Brasil: Acceso a la tierra y tenenciasegura para los pobres de lasáreas urbanas de BeloHorizonte.

Tema en Cuestión: El acceso a la tierra y la tenenciasegura es un aspecto crítico para que los asentamientosprecarios se integren a la ciudad formal y para mejorarlas condiciones de vida de los pobres urbanos. Laadjudicación de instrumentos que garanticen la tenencia

de sus propiedades, que generalmente es reconocidacomo la medida más decisiva para el mejoramiento delos asentamientos precarios, a menudo se veobstaculizada por el hecho de que los asentamientosprecarios e informales han sido ocupados de manera“ilegal” y no cumplen con los códigos ni con las normaslegales ni técnicas de construcción. Las intervencionesde las autoridades públicas, ya sea que busquen regu-larizar estos asentamientos o mejorarlos, sonpolíticamente complejas porque cualquier intervenciónpodría interpretarse como un reconocimiento de factoque conduce a una situación inmanejable en virtud de lacual, sin regularización, los pobladores de losasentamientos precarios se muestran renuentes amejorar el entorno en que viven y los proveedores deservicios no están dispuestos a asumir el riesgo de hacerinversiones en infraestructura y servicios básicos.

Contexto: Belo Horizonte tiene 177 asentamientosprecarios y 63 proyectos de viviendas públicas que hacenun total de 240 barrios pobres, con unos 500,000 habi-tantes, que es aproximadamente el 22% de la poblacióntotal del municipio. Estas áreas tienen problemas desalud pública, dificultades de acceso y viviendas de bajacalidad. Su población también corre un serio peligro deinundación y de deslizamientos de tierra.

La Ley: PROFAVELA, la ley de tierras en pro de los po-bres que ha sido adoptada en Belo Horizonte fue elabo-rada cumpliendo con la legislación facilitadora que sepromulgó a nivel federal. La autoridad local suspende yflexibiliza, de manera temporal, las leyes, estatutos ynormas técnicas aplicables con el fin de facilitar lasmejoras y la regularización de la tenencia de la tierra.Esto permite que haya negociaciones entre las autori-dades públicas, los proveedores de servicios y los mo-radores de asentamientos precarios para establecer unplan para el mejoramiento y regularización de susasentamientos. Una vez que se aprueba el plan, éste seconvierte en un instrumento legal que favorece aun másla intervención de lo público, fortalece la capacidad deactuar de los pobladores de asentamientos precariospara invertir en mejoras y cumplir con los códigos y nor-mas técnicas convenidas y, al final de cuentas, ganarreconocimiento legal y obtener títulos de propiedad.

Impacto / Lecciones Aprendidas: La ley de tierras enpro de los pobres de Belo Horizonte hizo posible quedecenas de miles de moradores de asentamientosprecarios gocen de tenencia segura y regularicen susituación. La autoridad local implementa la ley en la for-ma de un instrumento de planificación y zonificacióndenominado ZEIS (Zona de interés social especial.)Desde entonces se ha adoptado e implementado esteinstrumento de regularización de tierras en variosmunicipios de Brasil. Un problema que aún permanecees que no todos los pobladores son capaces de invertiren la misma medida ni de cumplir siquiera con losreglamentos y normas técnicas menos rigurosas, lo queproduce demoras en la adjudicación de títulos depropiedad y mejorar sus condiciones de vivienda.

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Burkina Faso: Reactivando latributación municipal enKoudougou

Tema en Cuestión: Por lo general, se reconoce que ladescentralización del poder desde el gobierno centralhacia los gobiernos locales es un medio para lograr queel gobierno responda mejor a las necesidades de la gen-te. Sin embargo, la capacidad del gobierno local de pres-

tar mejores servicios depende en gran medida de quecuente con recursos adecuados y una recaudación tri-butaria apropiada. En la ciudades de muchos países envías de desarrollo, la recaudación tributaria local esescasa y rígida, y en consecuencia la recaudación percapita tiende a estancarse o incluso a caer con el correrdel tiempo. Esta situación genera un círculo vicioso quedisminuye la capacidad de la autoridad local de proveerservicios básicos lo que a su vez hace que la poblaciónsea renuente a pagar impuestos.

El Contexto: La nueva Constitución de 1991 facilitó, en1995, el proceso de administración política y adminis-trativa en Burkina Faso, que transfiere facultades admi-nistrativas y tributarias a los gobiernos locales. Secrearon 45 entidades administrativas urbanas y 350rurales de las cuales Koudougou, con una población de93,272 personas, es el tercer poblado más grande deBurkina Faso. De acuerdo con la nueva Constitución,las municipalidades están a cargo de la recaudación detributos Estaduales y Municipales. Sin embargo, lasactividades industriales de Koudougou han decaídocomo consecuencia de la globalización, y la economíalocal se ha vuelto predominantemente informal Esto haoriginado una rápida reducción de la base tributaria, yen consecuencia esta disminuye cada año. Estos pro-blemas son agravados por la falta de conciencia cívicay de compromiso con el pago de impuestos.

La Política: Para contrarrestar este problema y mejorarlas perspectivas de desarrollo económico y social de laciudad, el Ayuntamiento decidió implementar una nueva

política que haga más efectiva la recaudación deimpuestos. Esta política tuvo tres objetivos principales:· Estimular la economía local recortando el

presupuesto operativo de la municipalidad eincrementando la capacidad de autofinanciar laadministración municipal.

· Promover el compromiso y la educación cívica.· Promover el buen gobierno urbano, teniendo en

cuenta la dimensión del contexto sociocultural y apli-cando un presupuesto participativo.

Se estableció un comité de monitoreo de RecaudaciónTributaria Municipal conformado por representantes deFinanzas, del Concejo Metropolitano y la AdministraciónMunicipal. Al mismo tiempo, se diseñó una estrategiade comunicación con el objeto de sensibilizar a laspersonas sobre la situación financiera de la ciudad eincentivarlos a pagar impuestos. Para esto se realizaronreuniones con los contribuyentes para sensibilizarlossobre la importancia de la tributación y así mejorar sudisposición para tributar. Todas las decisiones financierasse discutieron abiertamente con todos los actoressociales relevantes.

Impacto / Lecciones Aprendidas: Como resultado deesta política, la tasa de recaudación de impuestos haaumentado de 68% en 2000 a 97% en 2002, lo que re-presenta un incremento del 29% en la recaudación. Lamunicipalidad ha mejorado sus posibilidades de inversióny las personas están más dispuestas a pagar impuestospues participan en las decisiones que tienen un impactodirecto en sus medios de vida, mediante la distribuciónde la recaudación tributaria.

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

China: Acceso a la vivienda

Tema en Cuestión: El problema de la vivienda para gru-pos de bajos ingresos ha sido una preocupación cons-tante tanto para los países desarrollados como para lospaíses en vías de desarrollo. Existe una variedad de

estrategias para abordarlo: desde viviendas públicassubsidiadas hasta la rehabilitación de viviendas en elcasco antiguo de la ciudad, pasando por terrenos,servicios y el mejoramiento de asentamientos precarios.Todos involucran aspectos sociales, económicos y polí-ticos exacerbados por la rápida urbanización. Esto creaun círculo vicioso de pobreza, privación, y exclusión so-cial.

Contexto: China tiene altas tasas de crecimientoeconómico y urbanización desde hace dos décadas. Elsector vivienda ha sido liberalizado de acuerdo con losprincipios de mercado de la oferta y la demanda. El augeeconómico experimentado por las ciudades chinas haatraído inversión en los segmentos altos y medianos delmercado de vivienda, planteando problemas para lograrque éstas sean económicamente asequibles y accesiblespara las familias con ingresos y ahorros limitados. Elmercado de vivienda de China, hasta principios de losaños 80 del siglo pasado, era competencia casi exclusi-va del estado y las empresas del estado, responsablesde invertir en viviendas y asignarlas siguiendo normasestrictas y una rigurosa economía de controles.

La Política: A fin de facilitar el acceso al mercado deviviendas, las ciudades chinas han estado practicandouna política que estimula la oferta y a demanda. Esto sehace mediante adjudicaciones de patrimonio a personasque habitan viviendas de baja calidad y así facilitar quesean propietarios de sus casas, e incentivos tributariospara las inmobiliarias para que ofrezcan viviendas den-tro de un rango de precios negociado. La liberalizacióndel mercado de vivienda urbano a fines de la década1990 fue un componente decisivo de las reformas haciauna “economía socialista basada en los principios demercado.” Si bien la tierra sigue siendo propiedad del

Estado, el arrendamiento se subasta a las inmobiliariaspara que provean viviendas bajo un régimen en el cualquienes compran son propietarios de las casas. A lasfamilias de escasos ingresos que viven en asentamientosprecarios o en viviendas de baja calidad se les facilita laadjudicación de patrimonio una vez en la vida en baseal valor de mercado de su vivienda actual. El objetivo esfacilitar el acceso a hipotecas y proporcionar incentivosen la forma de reducciones o exoneraciones tributariasa las inmobiliarias para que éstas ofrezcan viviendasdentro de un rango de precios negociado.

Impacto / Lecciones Aprendidas: Tres prácticas do-cumentadas en Chengdu, Baotou y Shangai resaltan eléxito de esta política. En Chengdu, más de 100,000pobladores de asentamientos precarios, habiéndosebeneficiado de adjudicaciones de patrimonio, fueronreubicados en inmuebles residenciales en donde lasinmobiliarias recibieron beneficios fiscales para asíasegurar precios más asequibles. Similarmente enBaotou, este sistema combinado con un proceso simpli-ficado y único de financiamiento de vivienda, permitió ala autoridad local reubicar en nuevas viviendas a 500,000personas que perdieron sus hogares debido a un granterremoto.

La política de vivienda urbana de China es muy diferen-te de las políticas y estrategias de vivienda quecomúnmente se aplican para grupos de escasosingresos. El uso de adjudicaciones de patrimonio, com-binado con incentivos para que las inmobiliarias provean

viviendas económicamente asequibles, estimula la ofertay la demanda. En los últimos 4 años se han construidoaproximadamente 24 millones de viviendas. Lasciudades chinas han podido evitar los problemas socialesde los inmuebles de los grupos de bajos ingresos quetienden a devenir en ghettos urbanos con el correr deltiempo. Asimismo, parece ser que los asentamientosprecarios y las personas sin hogar están ausentes delpanorama urbano. En grandes proyectos inmobiliariosresidenciales, muchos de los cuales atraen a inversiónextranjera directa, ha surgido un nuevo nivel deautogobierno: los residentes eligen comités para super-

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visar y administrar la seguridad pública y defensa civilen las áreas urbanas, la conservación ambiental y lacreación de areas verdes en las ciudades, y atender lasnecesidades específicas de los jóvenes, los hogares conmujeres solas como jefes de hogar, y los ancianos. Sinembargo, la política de vivienda, ha tenido un impactolimitado para los residentes en conjuntos habitacionalesde empresas estatales insolventes y de desempeñodeficiente cuyos inmuebles son ahora de calidad relati-vamente menor y socialmente indeseables. Tampocoaborda las necesidades de vivienda de las personas quehan migrado, cuyo número se estima en 100 millones,ni la “población flotante” que tiende a alquilar cuartos enáreas periurbanas y alrededores. Más aún, las autorida-des locales no han construido suficientes viviendas quepuedan ser arrendadas a familias de bajos ingresos queno pueden solventar una casa propia.

Colombia: Integrando ladescentralización y laplanificación del uso detierras

Tema en Cuestión: En general, se reconoce que ladescentralización es un medio de mejorar la prestaciónde servicios. En muchas sociedades que están experi-mentando una rápida urbanización, la capacidad de lasautoridades públicas de proporcionar infraestructura yservicios básicos, particularmente a los pobres urbanos,se ve seriamente obstaculizada por el crecimientodesordenado y sin planificación de los asentamientosinformales. La planificación efectiva del uso de la tierraes un instrumento clave para asegurar el accesoequitativo a los bienes y servicios públicos.

Contexto: La urbanización acelerada comenzó enColombia en los años 60 del siglo pasado y más de lamitad de la población vive en áreas urbanas. La falta deuna ley de tierras que fuera equitativa creó dos tipos deentornos de vivienda: asentamientos legales que cuentancon todo tipo de infraestructura y servicios, yasentamientos ilegales o informales que carecen de lascondiciones mínimas de calidad de vida. Esta situaciónfue exacerbada por marcos legales e institucionalesobsoletos que no atendían las necesidades de las co-munidades de bajos ingresos.

La Ley: Una nueva Constitución, adoptada en 1991,modificó radicalmente el concepto de propiedad priva-da. Introdujo la noción de tierra urbana como un bienpúblico y reconoció la necesidad de planificar el uso dela tierra en función de los intereses del público general.La Constitución de 1991 condujo a la revisión y adopciónde muchas otras leyes, como la “Ley de PlanificaciónTerritorial.” Uno de los objetivos principales de esta ley

fue asegurar un uso más eficiente y equitativo de la tierra.Estas son algunas de sus disposiciones:

· La definición de las respectivas funciones y respon-sabilidades de las autoridades estatales y locales enla planificación del uso de la tierra.

· La obligación del Estado y las autoridades localesde clasificar el uso de todas las tierras públicas deacuerdo con los principios constitucionales deigualdad de género e inclusión social, y los principiosde interés público, como la conservación delpatrimonio ecológico y cultural y la prevención ymitigación de desastres.

· La adopción de planes municipales obligatorios quehagan uso de un proceso democrático como unprerrequisito para la aprobación de proyectos dedesarrollo urbano, la autorización de construccionesy la asignación de recursos del gobierno central ysubsidios para el desarrollo de vivienda einfraestructura. Además, la ley estipula el uso de ins-trumentos y procedimientos específicos para lasolución de conflictos y mediación en asuntos deplanificación.

Impacto / Lecciones Aprendidas: La “Ley dePlanificación Territorial” ha transformado el paisaje ur-bano de Colombia. El principio global de proteger elinterés general por sobre el individual ha dado lugar aun uso más racional de la tierra, a una mayor equidaden la provisión de infraestructura y servicios básicos, ala protección del medio ambiente y a la conservacióndel patrimonio cultural. Que el enfoque participativo seaun requisito para la adopción de planes y normas sobreel uso de la tierra ha contribuido a que los gobiernoslocales sean más efectivos, transparentes yresponsables en la rendición de cuentas. Los casos deBogotá y Medellín, han permitido la adopción de prácticasinnovadoras en la integración de asentamientos de bajosingresos, así como a la creación de una red más eficien-te de caminos, infraestructura y transporte. También hadado lugar a una mayor transparencia en los costos ybeneficios del desarrollo urbano. Un factor que hacontribuido de manera decisiva al éxito ha sido el papelque ha desempeñado el Ministerio de DesarrolloEconómico en campañas a nivel nacional a través de latelevisión, seminarios y talleres con el objeto de hacerque al público conozca bien esta ley.

México: Revisión de la LeyNacional de Vivienda

Tema en Cuestión: El impacto combinado de una rápi-da urbanización y la globalización está dando lugar, enmuchos países en vías de desarrollo, a la urbanizaciónde la pobreza. Una de las manifestaciones más impor-tantes es la proliferación de asentamientos precarios e

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

informales, lo que tiene un impacto directo en el logrode otros ODMs, como el acceso a los servicios de salud,educación, agua potable y saneamiento, y la capacidadde atender a quienes están afectados por el VIH/SIDA.Las mujeres, especialmente los hogares con mujeressolas como jefes de hogar, están entre las más grave-mente afectadas.

Contexto: México es uno de los países más urbanizadosde América Latina: más de dos tercios de sus 104millones de habitantes viven en ciudades. A pesar con-tar con un PIB per cápita relativamente alto (US$ 6,250aproximadamente), el 44% de la población urbana viveen pobreza de bienes y el 24% de hogares urbanos viveen asentamientos precarios e informales. Si lastendencias actuales no cambian, se estima que lanecesidad de vivienda para el 2030 será de más de730,000 viviendas nuevas y 390,000 viviendasmejoradas por año. Es evidente que la actual Ley deVivienda, que se adoptó en 1984 es inadecuada parahacer frente a este desafío. Esta situación incentivó a laComisión de Vivienda del Senado de México a proponeruna nueva Ley de Vivienda.

Proceso: El proceso de formular una nueva Ley deVivienda se inició en 2001. En él participaron una am-plia gama de actores sociales, incluyendo académicos,el Gremio de Empleadores, entidades y organismos delgobierno, representantes de la sociedad civil, expertosy consultores. Los temas clave identificados incluían lanecesidad de:· Ajustar las leyes y normas actuales sobre el uso de

la tierra con el fin de facilitar el desarrollo urbano.· Asignar funciones y responsabilidades claramente

definidas entre el Estado y los gobiernos municipales.· Asegurar la participación activa y adhesión de los

sectores social y privado de la economía.

· Establecer una entidad que coordine laimplementación de la política nacional de vivienda.

· Adoptar instrumentos tributarios, financieros y de otrotipo que faciliten el acceso a la vivienda por parte dela población de escasos ingresos.

Se propuso y usó la metodología elaborada por UN-HABITAT como un medio para incorporar en la agendaprincipal consideraciones en favor de los pobres y laproblemática de género.

Resultados: La metodología, como parte de un procesoex ante, demostró servir como una lista de cotejo parael diseño de una nueva ley con los objetivos y principiosde la Agenda Hábitat y de los Objetivos de Desarrollodel Milenio. Formó parte de un proceso integral queincluyó los siguientes componentes· La compilación y análisis de información estadística

para evaluar las tendencias y condiciones que tienenque ver con la Agenda Hábitat y los ODMs.

· El análisis de variables sociodemográficas yculturales que afectan la participación en el procesode toma de decisiones y la apropiación del mismo.

· La identificación de variables territoriales, incluyendolas capacidades institucionales y económicas de lasdiferentes esferas de gobierno.

· El análisis del contexto sociopolítico y las relacionesentre los actores institucionales clave y los actoressociales para evaluar su nivel de compromiso con lanueva ley o política.

Impacto / Lecciones Aprendidas: El uso de lametodología como una herramienta ex ante para laelaboración de políticas fue un resultado inesperado dela fase piloto. Su relevancia como una lista de cotejopara asegurar el cumplimiento con la Agenda Hábitat ylos ODMs brinda una fuente adicional de validación desus características y criterios básicos

Marruecos: Reduciendo la pobrezaurbana y estimulando eldesarrollo económico locala través de la planificaciónestratégica urbana

Tema en Cuestión: En muchos países en vías dedesarrollo las autoridades metropolitanas carecen de laflexibilidad y los instrumentos necesarios para vincularlas decisiones administrativas con la planificación físicay de infraestructura, servicios y con el desarrolloeconómico. Las autoridades municipales compiten porrecursos. Cada una opera de acuerdo con su propiapercepción de lo que son sus prioridades y necesidades,perdiendo algunas veces de vista el impacto de susdecisiones en las tendencias y condicionessocioeconómicas o medioambientales en la escala glo-

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bal. Con frecuencia esto origina que el acceso a losservicios básicos, o la provisión de los mismos, no seaequitativo, y que haya una ineficiencia y falta deproductividad generalizadas. La descentralización y lareforma administrativa pueden ayudar a fortalecer lacapacidad de las autoridades metropolitanas de supe-rar esta dicotomía y emprender la planificación,monitoreo y gestión del desarrollo de manera integral.En años recientes, la planificación participativa, con elconcurso de los actores sociales, y el uso de instrumen-tos que vinculan la planificación y la gestión social,económica y medioambiental, están demostrando tenerefectividad para reducir la pobreza urbana y estimular eldesarrollo económico local.

Contexto: En Tetuán, Marruecos, se aplicó la Estrategiade Desarrollo Urbano (CDS) como una herramienta in-tegral para mejorar los beneficios de la descentralizacióny la reforma administrativa. En la CDS participaron to-das las esferas de gobierno y las municipalidades queconstituían el área metropolitana en un proceso deplanificación participativa. A nivel intergubernamental,el CDS mejoró la coordinación y la elaboración de unpresupuesto concertado entre los gobiernos central, pro-vincial y municipal, lo que a su vez ha permitido elpotenciar los recursos al máximo. A nivel metropolitano,permitió a las municipalidades constituyentes entendermejor las consecuencias de sus acciones y acordar unconjunto de objetivos y medios comunes para monitorearsu consecución. El proceso permitió al público estarmejor informado sobre el proceso de asignación de re-cursos y expresar su sentir.

Impacto / Lecciones aprendidas: Los productos con-cretos del proceso son un conjunto de políticas en prode los pobres y de la inversión, a saber: un Perfil dePobreza y un Análisis Económico de la Ciudad, unaMetodología de Participación Ciudadana y un Marco parauna Alianza entre los Sectores Público y Privado, un Plande Acción de Alivio de la Pobreza para la Ciudad con unPlan Operativo Integral de Mejoramiento Urbano,además de una Estrategia de Inversión y una Estrategiade Desarrollo Económico Local. Los resultados delproceso incluyen un sistema de toma de decisiones y laasignación de recursos más transparente y responsable

en la rendición de cuentas, un electorado mejor infor-mado y educado, y un sistema administrativo y degobernanza con una mejor capacidad de respuesta.La CDS metropolitana es un proceso de planificaciónparticipativo innovador, que abarca a toda la ciudad, yes activado por la demanda. Hay una credibilidad ylegitimidad que emana de la participación de los actoressociales locales, así como del gobierno regional o cen-tral, lo que garantiza que se tomen en cuenta losproductos en los planes sectoriales y regionales. Un Forode Aprendizaje Municipal estará abierto a suscontrapartes de ciudades Marroquíes y regionales a finde difundir las lecciones aprendidas y los éxitos delproceso de la CDS, abriendo el camino para sureplicación e institucionalización.

Perú: Mesas municipales deconsulta y concertación

Tema en Cuestión: Se reconoce que la gobernanzaparticipativa es un pilar de la democracia efectiva. Des-de 2001, Perú ha establecido de manera sistemáticamarcos legales para la participación ciudadana en di-versos aspectos del desarrollo y gobernanza locales.

Contexto: Perú es un país altamente centralizado, congrandes desigualdades regionales de desarrolloeconómico y humano. Las regiones más pobres sonaquellas que tienen una población predominantementeindígena. A finales de los años 90 del siglo pasado, laLey de de Participación y Control Ciudadano introdujociertos mecanismos para la participación en laformulación de leyes, para la reforma constitucionalmediante referéndum, y para la revocación de autorida-des públicas a iniciativa de los ciudadanos. Sin embar-go, no fue sino hasta el retorno efectivo de la democra-cia, a fines del año 2000, que se implementaron lasinstituciones participativas con el objeto de cerrar la bre-cha entre el Estado y a sociedad civil. Además de abor-dar problemas en áreas temáticas específicas, el pro-pósito de estas instituciones fue preparar el camino haciauna gobernanza representativa y participativa.

La Ley: La Mesa de Concertación para la Lucha contrala Pobreza fue creada en enero de 2001, mediante unDecreto Supremo promulgado por el Ministerio dePromoción de la Mujer y del Desarrollo Humano2 , quefue modificado en Julio de 2001 para especificar lacomposición, funciones y estructura orgánica de su Co-mité Ejecutivo Nacional y Secretaría Técnica. EnNoviembre de 2002, la Ley de Gobiernos Regionaleselevó el Decreto a rango de Ley por lo que a partir deentonces sólo puede ser modificada por el Congreso.Los objetivos de la Mesa de Concertación para la Luchacontra la Pobreza son:

2 Que entonces cambió de nombre a Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

· Concertar las políticas sociales en una perspectivade desarrollo humano con enfoque de equidad y degénero.

· Lograr mayor transparencia, integridad y eficienciaen la implementación de los programas de luchacontra la pobreza y la discriminación

· Institucionalizar la participación de la ciudadanía enel diseño, toma de decisiones y fiscalización de lapolítica social del Estado.

La Mesa de Concertación, que está conformada por re-presentantes de once ministerios, funciona a nivel naci-onal, regional y local. Las Mesas de Concertaciónprovinciales y distritales incluyen la elaboraciónparticipativa de presupuestos, así como mesas redon-das sobre área temáticas específicas. A través de con-sultas, se han establecido prioridades estratégicas paracombatir la pobreza, incluyendo el tema de la vivienda yla regularización y mejoramiento de los asentamientosinformales

Impacto / Lecciones Aprendidas: Las Mesas deConcertación han contribuido en gran manera a idearun nuevo enfoque en la lucha contra la pobreza a travésde una mejor coordinación entre actores sociales; a su-perar la desconfianza entre el gobierno y la sociedadcivil; a fortalecer el papel de la ciudadanía en lafiscalización del desempeño del gobierno y para exigirla rendición de cuentas; identificando y abordando lasnecesidades tanto del gobierno como de los grupos dela sociedad civil; un mejor flujo de información al públi-co; y una cultura de resolución de conflictos yconcertación.

Filipinas: Fortalecimiento de lasautoridades locales

Tema en Cuestión: La descentralización efectiva de-pende no solamente de la transferencia del poder y laautoridad para administrar los fondos recaudados, a lasesferas locales de gobierno, sino también de una claradefinición de sus funciones y responsabilidades.

Contexto: La existencia de un gobierno centralizado esuna tradición de larga data en las Filipinas. Si bien lacentralización ha hecho posible la formación yconsolidación del Estado en un archipiélago de más de7,100 islas, éste tiene una capacidad cada vez menorde responder a la demanda por una administración pú-blica moderna y un buen gobierno. Pero desde que seadoptó el Código de Gobiernos Locales de 1991 se hadicho que “el sistema de gobierno filipino no ha vuelto aser el mismo.”

La Política: El Código de Gobiernos Locales se adoptóen 1991 como una enmienda constitucional. Define elmandato, las funciones y responsabilidades del gobiernolocal. Incluye el reconocimiento formal y la designaciónde cuatro niveles de gobierno: provincial, metropolita-no, municipal y barrios (barangay, la unidad política más

pequeña.) También afecta al gobierno nacional en loconcerniente a su relación con los gobiernos locales.

El Código transfiere a las unidades de gobierno local laresponsabilidad de prestar diversos servicios básicos, asaber: servicios de salud y bienestar social, proteccióndel medio ambiente, extensión agrícola, obras públicasfinanciadas con recursos locales, educación, turismo,servicios de telecomunicación y proyectos de vivienda,así como apoyo y promoción a la inversión. El Códigotambién transfiere a los gobiernos locales ciertasfacultades normativas, como la reclasificación de lastierras agrícolas, exigir el cumplimiento de las leyesmedioambientales, la inspección de productosalimentarios y la cuarentena alimentaria, exigir elcumplimiento el código nacional de construcción, laoperación de triciclos motorizados, y la aprobación delos planes de subdivisión.

El Código de Gobiernos Locales ha incrementado losrecursos financieros de las unidades del gobierno local,incrementando su participación del producto nacional del11% al 40%. Esto se logra en gran medida distribuyendolos fondos recaudados de los impuestos nacionalesmediante la adopción de la asignación de la recaudacióninterna (IRA) y ampliando las facultades locales detributación. Asimismo, los gobiernos locales son ahoramás innovadores con miras a maximizar los recursoslocales a través de mecanismos tales como acuerdosBOT (Construir-Operar-Transferir) con el sector priva-do, empresas mancomunadas, y emisión de bonos.También es evidente que hay un mayor ejercicio de lasfacultades tributarias, aunque hay poca eficiencia en larecaudación de algunos impuestos como los arbitriossobre la propiedad inmueble. Igualmente, los gobiernoslocales han incrementado sus iniciativas de inversiónlocal.

El Código ratifica el derecho de los votantes registradosde revocar a cualquier funcionario elegido cuyo

desempeño no haya sido satisfactorio. También ha per-mitido que la gente tenga un mejor acceso a la justicia, yle ha dado la facultad de mediar y decidir sobre disputaslocales a través del sistema de justicia barrial. El Códigotambién prevé un proceso de planificación participativacon representación de la sociedad civil y el sector priva-

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do en consejos de desarrollo local. Los consejos estánconformados por representantes de la sociedad civil, ytienen la obligación de movilizar la participación de lagente en los esfuerzos de desarrollo local y tambiénmonitorear la implementación de los proyectos dedesarrollo local. Sin embargo, carece de mecanismosespecíficos de gestión participativa para la planificacióny la ejecución de los mismos.

El Código también estipula la creación de unSangguniang Kabataan (Consejo de la Juventud) comoparte de la estructura de los gobiernos locales en todoslos niveles. Es un ámbito para que la juventud participeen los asuntos públicos, y a la vez un espacio decapacitación para que puedan asumir cargos más altos.

Impacto/Lecciones Aprendidas: El Código deGobiernos Locales de 1991 ha hecho posible muchasmejores en las prácticas municipales. Por ejemplo, laCiudad de Naga promulgó su “Ordenanza deEmpoderamiento” a fines de 1995. Esta legislación suigeneris promueve la formación de alianzas activas en-tre el gobierno y el pueblo de la ciudad en la formulación,implementación, y evaluación de las políticas de gobiernoa través del Consejo Popular de la Ciudad de Naga(NCPC.) El proceso participativo dio lugar a laformulación de un total de tres programas que abarcana toda la ciudad: la limpieza del Río Naga, el manejo deresiduos sólidos, y la revitalización del Hospital de laCiudad de Naga. Condujo al establecimiento de la Jun-ta de Inversión de la Ciudad de Naga, una iniciativa delsector privado con miembros del Consejo Popular de laCiudad de Naga que promueve la inversión y el desarrolloeconómico local. Se ha adoptado el Plan Maestro Inte-gral de Medios de Vida con el fin de armonizar los pro-gramas nacionales y locales de Apoyo Alimentario. ElPrograma de Excelencia en el Servicio Público y la GuíaCiudadana de Servicios Gubernamentales de la Ciudadhan dado lugar a mejoras notables en la prestación deservicios y en la rendición de cuentas.

Senegal: Servicios de salud paratodos en Dakar

Tema en Cuestión: El acceso universal a los serviciosde salud es uno de los ODMs que afecta el bienestar yla productividad de todas las mujeres, hombres y niños.Para el año 2015, más de la mitad de la población mun-dial vivirá en ciudades. Si las tendencias actuales nocambian, la gran mayoría vivirá en asentamientosprecarios con acceso nulo o deficiente a los serviciosbásicos. Por tanto, el papel que desempeñan las autori-dades locales es decisivo para la provisión de serviciosbásicos de salud

Contexto: En Senegal, la ley de descentralización llamaa las ciudades a asumir la responsabilidad operativa deadministrar los servicios primarios de salud. Trabajando

a nivel Distrital, la Ciudad de Dakar desempeña un pa-pel importante en proveer servicios básicos de salud ala población. Antes que se adoptara la política sobre“Mejor Acceso a los Servicios para Todos a un MenorCosto”, el sistema de servicios de salud carecían de re-cursos humanos, financieros y técnicos adecuados, teníauna coordinación deficiente y no contaba con unaestrategia clara; asimismo, el monitoreo y el seguimientoeran inadecuados.

La Política: Para responder a estos desafíos, lamunicipalidad metropolitana adoptó un Plan Estratégi-co para el Desarrollo de Asuntos de Salud y Sociales2000 – 2007. El objetivo de este Plan es brindar accesoa servicios básicos de salud para todos a un menor costo.Se pone mayor énfasis en la prevención que en la cura,como parte de una estrategia de largo plazo de serviciosde salud sostenibles. El plan comprende tres compo-nentes integrados:

· Administración y Logística, incluyendo recursoshumanos, contabilidad, uso de tecnología deinformación y comunicación, infraestructura ymantenimiento.

· Servicios de Salud Pública, incluyendo higiene yprevención de enfermedades, coordinación ysupervisión de comités de salud y educaciónsanitaria.

· Servicios Sociales, incluyendo la erradicación dela pobreza, cuidado especial para los niños, losdiscapacitados y los ancianos, administrados porcentros comunitarios.

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

El acceso y economía de los servicios de salud y socialeshan mejorado de manera sustancial por un enfoque com-binado del uso de medicamentos genéricos, tomandoen consideración el acceso geográfico y la movilidad dela población de bajos ingresos, descentralizando losservicios especializados de salud a diferentes centrosde salud vecinales, introduciendo clínicas móvilesitinerantes bien equipadas, e integrando los serviciossociales con los servicios de salud a nivel vecinal. ElPresupuesto Metropolitano de Salud, las transferenciasdel gobierno central, la participación comunitaria y sociosexternos, entre ellos UNICEF, el PNUD y otros sonfuentes de apoyo financiero para la implementación dela política y el plan.

Impacto / Lecciones Aprendidas: A la fecha se hanconstruido y puesto en operación ocho centros de salud,29 unidades de salud y una maternidad. También se haestablecido un servicio denominado Un mois, uneCommune (un mes, un distrito) que ofrecerá consultasgratuitas y sensibilizará e informará a la gente sobre elcuidado preventivo de la salud. La participacióncomunitaria es uno de los pilares principales de la políti-ca, en virtud de la cual las comunidades administran suspropios comités de salud y los suministros médicos.Desde entonces esta política se ha replicado en Kaffariney Sédhiou en Senegal

Sudáfrica: Agua y saneamientopara todos

Tema en Cuestión: Con mucha frecuencia el acceso alos servicios urbanos básicos ejemplifica la desigualdadentre los pobres y la población pudiente en las áreasurbanas. En particular, los residentes de losasentamientos precarios sufren la carencia de un servicioadecuado de saneamiento y suministro de agua potable.Un aspecto crucial para mejorar las condiciones de vida

de los pobres urbanos es que el acceso a los serviciosbásicos de suministro de agua potable y saneamientosea más equitativo.

Contexto: Sudáfrica revisó de manera exhaustiva lapolítica nacional y el marco legal sobre servicios de aguapotable y saneamiento. La nueva legislación cumple conlos requerimientos de justicia, equidad y sostenibilidady compensa los desequilibrios en el acceso al agua quetienen su origen en las leyes de apartheid del pasado.El nuevo slogan del Departamento de Agua Potable yBosques, Algo, Para Todos, Para Siempre, refleja estosvalores fundamentales de la nueva Constitución y laconstituye la parte medular de la visión de desarrollo deSudáfrica enunciada en el Programa de Reconstruccióny Desarrollo.

La Política: El proceso de revisión representó variosaños de trabajo intenso y se realizó a través de unproceso amplio de consultas a los actores sociales,incluyendo a las comunidades pobres. La estrategias yleyes más importantes son, entre otras: El Libro Blancosobre Suministro de Agua Potable y Servicios deSaneamiento adoptada en 1994; la Ley Sobre Serviciosde Agua Potable de 1997; la Política Nacional de Aguasde 1998 relacionada con los recursos hídricos y laEstrategia de Establecimiento de Precios para los Cobrospor el Uso de Agua Cruda de 1999; el Libro Blanco so-bre Servicios Básicos de Saneamiento de los Hogaresde 2001; y el Marco Estratégico para Servicios de AguaPotable de 2003.

El uso de agua para satisfacer las necesidades básicasde los hogares tiene una alta prioridad a nivel político. Elnuevo marco define que toda agua, en cualquiera desus formas, es un recurso común para todos. El objetivoprincipal del reciente Marco Estratégico para los Serviciosde Suministro de Agua es que todas las personas tenganacceso a servicios operativos de suministro básico de

agua para el año 2008 y servicios básicosoperativos de saneamiento para el año2010. Tiene como objetivo proveer de aguay saneamiento de manera equitativa (paratodas las personas), económicamenteasequible (nadie queda excluido debido alcosto), efectiva, eficiente, sostenible y quetome en cuenta la cuestión de género.

Los principios de la estrategia son:- Una clara definición de las funciones y res-ponsabilidades de las diferentes esferas delgobierno y otras instituciones con laseparación de las responsabilidadesnormativas y ejecutivas, y con la gestión, elproceso de toma de decisiones y el controlde los proyectos de servicios de agua quese desarrollarán al nivel más bajocorrespondiente al tiempo que se toma enconsideración los beneficios de una mayor

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eficiencia asociada a las economías de escala.– El importante papel que desempeña el sector

privado en ayudar a los gobiernos locales y otrasinstituciones de servicios de agua potable.

– La necesidad de aprovechar y desarrollar máslas capacidades existentes, a través del procesode reforma institucional, de las entidades deservicios de agua y lograr su transformación, afin de asegurar que la provisión de servicios seaefectiva, eficiente y sostenible en un contextomulticultural y multiétnico.

– La importancia de incorporar la problemática degénero como un factor prioritario a fin degarantizar que las mujeres desempeñen un pa-pel protagónico y con significado para ellas entodos los niveles y el papel sustancial que laSociedad Civil desempeña en la planificación,monitoreo y defensa de derechos, entre otrosaspectos.

Impacto / Lecciones Aprendidas: La reforma deServicios de Agua y Saneamiento de Sudáfrica ya hatenido un impacto significativo. El porcentaje de personasque tienen acceso a infraestructura básica de suministrode agua potable aumentó de 60% en 1994 a 83% en2002 y 86% en 2003, mientras que el acceso ainfraestructura básica de saneamiento aumentó de 49%en 1994 a 60% en 2002 y 63% en 2003. La conformaciónde alianzas público-privadas efectivas, el desarrollo decapacidades de las autoridades locales, y un elevadonivel de participación del público han sido elementosdecisivos para la implementación de esta política.

España: Fomentando la inclusión sociala través de la conservación delpatrimonio cultural

Tema en Cuestión: Durante la década pasada, Europaha experimentado niveles persistentes de desempleo,mayormente concentrados en el casco antiguo de lasciudades. Las poblaciones inmigrantes también hanocupado inmuebles antiguos que, debido a la falta decomodidades, los sectores de ingresos medianos y altosencuentran menos atractivos. Esto ha provocado eldeterioro paulatino de vecindades enteras del cascoantiguo de la ciudad. Esta tendencia también haplanteado desafíos particulares en la conservación ypreservación del patrimonio histórico y cultural, debidoa la ubicación de vecindades venidas a menos en plenocentro histórico o en zonas adyacentes al mismo. En elpasado, muchas medidas correctivas han dado lugar alaburguesamiento de las vecindades mediante suocupación por parte de familias acomodadas y,consecuentemente, a una reducción en la oferta deviviendas económicamente asequibles, al crecimientocaótico de asentamientos urbanos y a la exclusión social.

Contexto: Santiago de Compostela era una ciudad envías de extinción. Construidas en el medioevo, lasedificaciones del centro histórico de la ciudad se ibandeteriorando con el paso de los años y los residentes semudaban. Las edificaciones abandonadas seconvirtieron en un problema de seguridad y esto a suvez aceleraba el éxodo. La ciudad inició una política derestauraciones con el objetivo de restaurar la ciudad yal mismo tiempo mantener su carácter histórico y elequilibrio entre edificios y espacios residenciales y pú-blicos. En 1994, el gobierno metropolitano hizo públicoun estudio que describía el estado de la ciudad y lo quehabía que hacer. El 50% de la población cuestionabadiversos detalles del plan, y se tuvo que realizar un de-nodado esfuerzo educativo que disipara los temores delpúblico.

Las Políticas: En años recientes, varias ciudadesespañolas han emprendido enfoques nuevos e integra-dos para conservar su patrimonio cultural y su medioambiente al tiempo que se provee soluciones

económicamente asequibles al problema de la vivienday se promueve la inclusión social. Santiago deCompostela es un ejemplo. Los fondos sociales, quepor lo general se reservan para subsidiar el acceso defamilias de escasos ingresos a viviendas públicas, hansido asignados a la restauración y rehabilitación delpatrimonio inmobiliario del centro histórico de la ciudad.Esto se combina con la creación de puestos de trabajo yla capacitación en oficios, incentivos para los contratistasy constructores, y la asistencia técnica proporcionadapor la autoridad municipal a las familias de escasos re-cursos.

Impacto / Lecciones Aprendidas: En diez años, Santi-ago de Compostela ha recuperado 2000 edificaciones,el centro histórico ha recobrado vida y miles de turistaslo visitan cada año. Varias compañías arquitectónicas,restauradoras, y constructoras se han vuelto expertasen la restauración de edificios históricos con el uso demateriales tradicionales. La ciudad aun tiene algunos

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

problemas. Un resultado imprevisto de la restauraciónha sido la exclusión social: el centro histórico de la ciudadse ha vuelto tan de moda que los residentes de bajosingresos corren el peligro de ser expulsados. La ciudadestá tratando de solucionar esto a través de diversosmedios, pero sigue siendo un problema difícil. Otrodesafío ha sido cómo lidiar con el volumen de turistassin comprometer el estilo de vida de la población local.

Se han adoptado soluciones similares en Barcelona,Sevilla y Málaga y en las tres ciudades el casco antiguoluce floreciente y lleno de vida. Este enfoque ha estimu-lado la inversión privada para convertir y restaurarinmuebles antiguos. También ha evitado que elpatrimonio cultural se siga deteriorando, ha revitalizadoel antiguo centro de las ciudades y ha promovido laintegración social. La esencia de estas políticas se puedeencontrar en el enfoque innovador e integrado a laconservación del patrimonio cultural y en el uso de re-cursos públicos. La dimensión innovadora radica en elreconocimiento de que la propiedad del patrimonio cul-tural debe ser adjudicada a las personas que trabajan yviven en el centro histórico y en hacerla económicamenteasequible no solo para que permanezcan en el centrosino también para que inviertan en su mantenimiento ymejora. Este objetivo se ha alcanzado en varias ciudadesde España armonizando las políticas sectoriales yreacomodando la asignación convencional de recursos.En Santiago de Compostela, los subsidios que tradicio-nalmente se reservaban para viviendas públicas seaplicaron a quienes estuvieran dispuestos a mejorar losinmuebles antiguos. Los programas de capacitaciónforman destrezas en los moradores que éstos podránaplicar inmediatamente en renovación y reparaciones.

Tanzania: Descentralización de losservicios de defensa civil yseguridad pública en Dar esSalaam

Tema en Cuestión: Los servicios de defensa civil,seguridad pública y justicia están estrechamente vincu-lados y a menos que funcionen de manera coordinada,la seguridad ciudadana tiende a verse afectada. Estotiene un impacto sobre el bienestar de las personas ysus perspectivas económicas. En muchos países en víasde desarrollo, los servicios de defensa civil, seguridadpública y justicia en la gran mayoría de los casos no escompetencia de las autoridades locales, sino que estánmuy centralizadas y dependen de diferentes ministerios,lo que provoca ineficiencia y una percepción generali-zada de injusticia. En años recientes, se han hecho in-tentos, con resultados positivos, de descentralizar dichosservicios, haciendo participar a las autoridades locales,así como a las comunidades en los tres componentesde su administración.

Contexto: El Programa Dar es Salaam Más Seguroaprovechó la legislación existente y el marco de políti-cas que apoya y promueve la descentralización de losservicios de defensa civil y seguridad pública a favor dela autoridad local y las comunidades. Sus objetivos sonacercar la justicia a las personas y mejorar la eficienciade los servicios de defensa civil y seguridad públicatransfiriéndoles la responsabilidad de tratartransgresiones menores a nivel de la comunidad.

La Política: La política subyacente consiste de trescomponentes principales:

· Un Sistema de Juzgados Barriales que fortalezcala facultad de hacer cumplir la ley a nivel local y alivi-ar la carga del sistema judicial, que estabaexcesivamente recargado por transgresiones meno-res y delitos de menor cuantía. Este sistema es unaforma flexible de impartir justicia que toma en cuentala cultura local y que pone un mayor énfasis en lareconciliación que en las medidas punitivas.

· .La Policía Auxiliar metropolitana de Dar es Salaam,establecida a fines del año 2000, que ayuda a laPolicía Nacional en el resguardo de la comunidad,la prevención del crimen y la facultad de hacer cumplirla ley.

· .El Sungusungu o grupos de vigías vecinales, confacultades y funciones definidas en la prevención delcrimen, que tienen su origen en las rondascampesinas tradicionales. Están dirigidas porvecindarios que trabajan con la policía auxiliar y lanacional. Los hogares contribuyen en efectivo o enespecie.

Los tres componentes operan de manera conjunta,fortaleciendo así la capacidad de las autoridades locales

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de dirigir y mantener la seguridad urbana. Los miembrosdel Tribunal Barrial y del Sungusungu recibencapacitación permanente. Las municipalidades han re-servado un presupuesto para la Policía Auxiliar ydestinan fondos para las dietas de los miembros de losJuzgados Barriales. Además de la contribución de losresidentes para los grupos de Sungusungu, lasmunicipalidades han proporcionado equipos. Se han re-alizado talleres de sensibilización de manera regular conlas comunidades, la policía y las compañías privadasde seguridad y todos participan en todas las etapas deimplementación. Se da especial atención a laparticipación de las mujeres y jóvenes en riesgo.

Impacto / Lecciones Aprendidas: El éxito de la inicia-tiva de Dar es Salaam Más Seguro ha dado lugar a lareplicación de la Policía Auxiliar, los Juzgados Barrialesy el Sungusungu en otras municipalidades dentro y fuerade Tanzania. Diez poblados de Tanzania estántrabajando para replicar el Programa Dar es Salaam MásSeguro; Sudáfrica está considerando establecer una ini-ciativa similar a los Juzgados Barriales; y Nairobi, la ca-pital de Kenia, está interesada en establecer una PolicíaMunicipal.

Las evaluaciones internas y externas del programa ysus tres componentes revelan la existencia de variasrestricciones, incluyendo brechas en materia de recur-sos y coordinación, y la necesidad de un mayor desarrollode capacidades y sensibilización del público. Estos te-mas se están abordando actualmente al planificar sureplicación y su aplicación en mayor escala.

Uganda: Empoderamiento de las Auto-ridades Locales

Tema en Cuestión: El que la descentralización se realicede manera efectiva depende no solamente de latransferencia de poder y de la autoridad de gestionarrecursos hacia las esferas locales de gobierno, sinotambién de una definición clara de las funciones y res-ponsabilidades que se asumirán. La Ley de GobiernosLocales de Uganda fue formulada de maneraparticipativa mediante consultas de amplia base. Ha sidosimplificada en diversas formas para informar a todoslos actores sociales sobre sus estipulaciones. El resul-tado ha sido un conjunto de reglas y procedimientos cla-ros y una demarcación transparente de las funciones yresponsabilidades de las diferentes jurisdicciones.

Contexto: La Ley de Gobiernos Locales de Uganda entróen vigencia en 1997, con una enmienda en 2001. Unadisposición importante de la enmienda es la acción afir-mativa para los grupos marginados por motivos de sexo,edad, discapacidad u otros. El sistema de gobiernoslocales en Uganda está basado en el “distrito” bajo elcual hay gobiernos locales y unidades administrativas

de menor nivel. Los distritos urbanos están conforma-dos por consejos metropolitanos, consejos municipalesy consejos de poblado.

La Ley: La Ley otorga facultades a los consejos metro-politanos en las siguientes áreas:· Financiera: Los Consejos Metropolitanos tienen el

mandato de recaudar fondos, aprobar y ejecutar suspresupuestos y planes; cobrar arbitrios, y recaudarestipendios e impuestos. La Ley especifica lasfuentes y procedimientos de recaudación, el repartode los fondos recaudados con los consejos de me-nor nivel, y facultades para obtener préstamos.

· Inspección, Monitoreo y Coordinación. ElMinisterio de Gobiernos Locales es responsable dela coordinación y supervisión general mientras quelos ministerios de linea fiscalizan y coordinan las po-líticas y las iniciativas gubernamentales y brindanasesoría técnica.

· Planificación: El consejo municipal actúa como laautoridad de planificación. Un Comité Técnico dePlanificación da apoyo al consejo coordinando e in-tegrando planes sectoriales de las unidades degobierno de menor nivel.

· Legislativa. Los consejos distritales promulganordenanzas, sujetas a la aprobación del Ministeriode Gobiernos Locales, mientras que los gobiernoslocales de menor nivel promulgan estatutos.

· Política: El consejo es la máxima autoridad políticadentro de su área de jurisdicción y tiene podereslegislativos y ejecutivos. Todos sus miembros sonelegidos y tienen un presidente, un delegado y unsubdelegado que son cargos de tiempo completo.

· Empleados: Una Comisión Distrital de Servicios,cuyos miembros son independientes del consejo lo-cal, tienen la facultad de nombrar al personal quelabora en el Consejo Distrital o Urbano, para confir-mar los nombramientos y ejercer control disciplinario.

Impacto / Lecciones Aprendidas: El procesoparticipativo que se empleó en la formulación de la Leyde Gobiernos Locales y su amplia difusión en formasque fueran fáciles de entender ha facilitado que unaamplia gama de actores sociales participe de maneraactiva y permanente en su monitoreo y evaluación. Estoha conducido a la formulación, en 2003, de una estrategiaintegral de desarrollo de capacidades con el objeto demejorar y perfeccionar la implementación, especialmentecon respecto a las funciones de planificación. La revisiónrealizada por los actores sociales permitió tener unamejor inteligencia de los resultados imprevistos de laley. Un ejemplo fue lo que algunos percibieron como laimplementación a nivel local de prácticas corruptas asícomo la fragmentación de los esfuerzos de desarrollo.La revisión también señaló la necesidad de una mayorarmonización con otras leyes que deben ser derogadaso actualizadas.

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

El Grupo de Desarrollo de TecnologíasIntermedias3 Cambiando las reglas: eltrabajo del GDTI sobre políticas ynormas en pro de los pobres

El Grupo de Desarrollo de Tecnologías Intermedias(GDTI) ha venido trabajando sobre reformas normativasdurante más de una década, especialmente en los cam-pos de vivienda, desarrollo urbano, energía y transpor-te. La principal motivación para este trabajo ha sido laobservación de que con mucha frecuencia las políticasy normas relativas a la vivienda y los servicios nofavorecen a los pobres, y en algunos casos incluso losafectan negativamente. Muchas normas de construcción,por ejemplo, impiden la construcción progresiva o el usode tecnologías autóctonas. A menudo quienes formulanpolíticas favorecen el status quo, o están influenciadospor los grupos de interés que cuentan con mejoresmedios para preconizar su posición. Por tanto, para acen-tuar el carácter en pro de los pobres de las políticas, esnecesaria la participación activa de los pobres mismos.

El trabajo del GDTI concluyó recientemente un proyectode investigación sobre Lineamientos Normativos parael Mejoramiento Urbano, en colaboración con variasONGs, y financiado por el Departamento para elDesarrollo Internacional del Reino Unido (DFID). Elproyecto tenía el objetivo de desarrollar lineamientos queayuden a las autoridades locales y sus socios a revisary/o diseñar el marco normativo para el mejoramiento deasentamientos precarios. Los investigadores colaboraronestrechamente con un proyecto paralelo.4

Se estudiaron casos sobre normas para el mejoramientourbano en:

Bolivia: las recomendaciones dieron lugar a cambiosen la Ordenanza Municipal, en particular con respecto ala definición y uso de espacios en asentamientosinformales;

India: provocó que se revisara el alcance de la Zona deRegulación Costera en las riberas de un arroyo especí-fico;

Kenia: revisión de los procedimientos de asignación detierras y normas sobre tamaños piloto mínimos en elConcejo Municipal de Mavoko; asimismo, trabajo con el

Departamento de Planificación Física del Ministerio deTierras;

Lesotho: se incorporaron las recomendaciones delproyecto en el anteproyecto de Ley de Tierras;

Sri Lanka: implementación de la Ley de Planificación yNormas de Construcción de 1986, que permite a lasautoridades locales de la ciudad elaborar normas legalesy técnicas sobre planificación con participacióncomunitaria;

Tanzania: se incorporaron las recomendaciones en larevisión de una Ordenanza sobre Planificación Urbanay Nacional.

En el estudio de estos casos se emplearon dosenfoques:

· La realización de Auditorías Normativas de lasregulaciones, estándares y procedimientos administra-tivos relacionados con el desarrollo inmobiliario; y· El uso de un Marco de Medios de Vida Sosteniblespara revisar los marcos normativos.

Al adoptar estos enfoques se han logrado algunos re-sultados positivos en los países participantes. En Kenia,se han incorporado cambios que han sido sometidos aprueba por los investigadores en el manual revisado deplanificación física producido por el Departamento dePlanificación Física. El Departamento de Planificaciónde una Universidad ha incorporado la normatividad so-bre mejoramiento en su plan de estudios. En lamunicipalidad de Mavoko, el proyecto ha dado lugar aenfoques más participativos sobre el mejoramiento, auna reducción de la burocracia, y algunos beneficiostangibles para más de 200 residentes de asentamientosprecarios. En la India, la investigación fortaleció lasalianzas conformadas entre habitantes de asentamientosprecarios, quienes luego propugnaron de manera exitosaque el enorme asentamiento precario de Dharavi5 fueraexonerado de las Normas para Zonas Costeras quehasta entonces había dificultado seriamente elmejoramiento liderado por la propia comunidad. En SriLanka, se ha incorporado la experiencia de hacer parti-cipar a las comunidades para establecer estándares demejoramiento en la elaboración de lineamientosnormativos para el mejoramiento, lo que ha generadoun gran interés entre las autoridades locales.

3 Una ONG con sede en el Reino Unido pero con un mandato internacional,el GDTI es miembro del Comité Directivo de Mejores Prácticas: www.itdg.org4 Dirigido por Geoffrey Payne, sobre lineamientos para el desarrollo de nuevasviviendas. El producto principal de los proyectos mancomunados fue un ma-nual elaborado por Geoffrey Payne y Michael Majale: Manual de viviendaurbana: Cómo hacer que los lineamientos normativos trabajen para los po-bres. Está disponible en la editorial Earthscan, y viene con un CD-ROM quecontiene material de apoyo, editado por Evelyn Tehrani.

5 Un gran asentamiento precario de Bombay

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Los principales hallazgos de la investigación se publicanen el libro y el CD-ROM, a saber: perspectivas sobrecómo las normas vigentes afectan a los pobres urbanosen aspectos tales como la tierra, tenencia segura,infraestructura, vivienda, empresas caseras, finanzas, ycrédito. La investigación del GDTI encontró, en particu-lar que los procesos para revisar las normas o políticas,a menudo son más importantes que los cambios mismos– desde los cambios dependen con frecuencia del con-texto específico en que se producen y quizá no puedanreplicarse fuera de su entorno original. Por tanto, en lasúltimas etapas de la investigación, hubo un énfasis encómo se pueden cambiar las normas, lo que ha dadoorigen a un capítulo en el manual sobre PrincipiosRectores para Efectuar el Cambio. Los residentes sebenefician mayormente por recibir la facultad de nego-ciar el cambio. Las alianzas y sociedades desarrolladasen este proyecto ya han comenzado a dar réditos entanto que han producido cambios en pro de los pobresen las normas que afectan directamente a miles dehogares, y hay mucho potencial de expandirlas yaplicarlas a una mayor escala.

El GDTI continuará trabajando en el campo de la refor-ma normativa y de políticas en el futuro, en torno a lostemas de vivienda, la provisión de servicios descentrali-zados a los pobres, tanto en áreas urbanas como rurales,y (posteriormente) en las áreas de energía y transporte.

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Introducción

Lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs)de promover la igualdad de género y el acceso univer-sal a los servicios de salud y sociales, mejorar lascondiciones de vida de los habitantes de asentamientosprecarios, combatir el VIH/SIDA, proveer de agua potabley servicios adecuados de saneamiento, proteger el medioambiente y reducir la extrema pobreza dependerá de laadopción de marcos legales e institucionales másefectivos y de políticas y estrategias sectoricesarmonizadas. Para cumplir con el calendario y las me-tas numéricas de los ODMs también será necesarioponer énfasis en las áreas urbanas pues la mayoría delas mujeres, hombres y niños afectados estarán viviendoen áreas urbanas y periurbanas para cuando lleguemosa las fechas establecidas en los objetivos, a saber 2015y 2020.

Para los años 2015 y 2020, las fechas de las metasestablecidas por líderes mundiales para lograr los ODMs,una cantidad muy por encima del 50% de la poblaciónmundial vivirá en áreas urbanas y periurbanas, la mayoríade los cuales vive en ciudades de países en vías dedesarrollo. Si las tendencias actuales no cambian, la granmayoría de estas personas estarán viviendo en la másabsoluta pobreza, en asentamientos precarios y de in-vasores de tierras, sin acceso a una vivienda decente,ni servicios decorosos de agua potable y saneamiento.Tales condiciones de vida podrían inhibir gravementelas estrategias sectoriales conducentes al cumplimientode los ODMs. Un caso típico en este punto se puedeencontrar en estrategias de atención a las personasafectadas por VIH/SIDA – su efectividad depende en granmedida de condiciones de vida seguras e higiénicas y lanutrición de quienes están infectados, y de sistemas yservicios de apoyo que tengan capacidad de respuestapara los progenitores y huérfanos sobrevivientes.

Es necesario realizar reformas urgentes para dar nuevaforma a los marcos legales e institucionales y los siste-mas de gobernanza a fin de fortalecer la capacidad delas administraciones públicas y las autoridades localesde implementar enfoques concertados y armónicosconducentes al desarrollo económico en pro de los po-bres y socialmente inclusivo. Es necesario adoptar me-didas complementarias que promuevan la igualdad degénero y la inclusión social en la provisión de serviciosde salud y sociales, asegurar servicios adecuados deagua y saneamiento e impedir que la proliferación ace-lerada de asentamientos precarios y no planificadosdegrade aun más los ecosistemas y el medio ambiente.Tales reformas, a su vez, exigen herramientas efectivaspara evaluar y mejorar las leyes y políticas vigentes y,en los casos que sea necesario, formular nuevas.

El Diálogo sobre Realidades Urbanas resaltó seis políti-cas / leyes sobresalientes. La selección se hizo de modotal que reflejara leyes y políticas geográficamente re-presentativas y temáticamente relevantes. Se cubrieronlas siguientes áreas: tierras para los pobres urbanos,agua y saneamiento, vivienda, igualdad de género einclusión social, descentralización y el empoderamientode las autoridades locales, y el desarrollo económicolocal. Varias de estas leyes y políticas, ilustradas medi-ante ejemplos de buenas prácticas en suimplementación, fueron evaluadas por UN-HABITAT. Enel curso de la realización de pruebas y la elaboración deherramientas para revisar y evaluar de maneraparticipativa las políticas y leyes, que ya describimosanteriormente en este mismo documento, se identificaronotras gracias a las actividades de cooperación técnicade UN-HABITAT. Los siguientes países hicieronexposiciones en dicho diálogo: Brasil, China, Marruecos,Filipinas, Sudáfrica y España [véanse un resumen delos mismos en la sección “Estudio de Casos”]

Lecciones aprendidas y guías para elfuturo

Lecciones aprendidas

Los estudios de caso presentados ilustran que se puedendiseñar e implementar políticas urbanas en pro de lospobres en armonía con la Agenda Hábitat y que permitanel logro de los ODMs. Al parecer, los factores clave desu efectividad son los siguientes:

(a) La adopción de un enfoque integral e integradosobre la planificación y gestión del desarrollo.Para esto con frecuencia es necesario derribarlas barreras administrativas entre las diversasesferas de gobierno y también las que hay den-tro de cada una de ellas y en la asignación derecursos para infraestructura y planificación deluso de la tierra, servicios sociales, y desarrolloeconómico. En Marruecos, esto se logró haciendoparticipar a todas las esferas de gobierno ymunicipalidades dentro de un área metropolita-na en la planificación estratégica de amplio es-pectro. Los recursos se asignan con un conjuntocomún de metas y objetivos y la participación dela sociedad civil asegura una mayor transparenciay capacidad de respuesta. En España, diferen-tes organismos municipales apalancan sus re-cursos y coordinan sus acciones gracias a unenfoque concertado sobre los siguientes temas:viviendas asequibles, conservación delpatrimonio, capacitación en oficios y generaciónde empleos. Ambos casos subrayan la necesidadde superar el síndrome de “jurisdicciones quecompiten.”

Diálogo sobre Realidades Urbanas, Segundo Foro UrbanoMundial, Barcelona, Septiembre de 2004

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(b) La descentralización y empoderamiento efectivosde las autoridades locales. La capacidad de lasautoridades locales en las Filipinas de cumplircon su mandato se basa en una asignaciónsustancial de los recursos fiscales. Esto, a su vez,les permite emprender un proceso participativode toma de decisiones y responder a lasnecesidades y prioridades de las personas. Si-milarmente, en China, las ciudades han recibidola facultad de combinar incentivos fiscales parael sector inmobiliario con adjudicaciones depatrimonio con el fin de estimular la oferta y lademanda de viviendas e infraestructura urbana.Este enfoque singular ha evitado, hasta el mo-mento la creación de ghettos de pobres urbanosy al mismo tiempo contribuyen de manera signifi-cativa a dinamizar la economía urbana.

(c) Poner énfasis en el tema de la tierra y los serviciosbásicos. La tenencia segura y la provisión deservicios básicos gozan de un amplioreconocimiento como prerrequisitos para mejorarlos medios de vida y reducir la pobreza urbana.En Brasil, la legislación federal ha permitido alestado y los gobiernos locales adoptar eimplementar políticas de tierras e instrumentosde planificación en pro de los pobres. Al flexibilizarlos requisitos de cumplimiento con las normaslegales y técnicas que sí se exige a la clase me-dia, estas políticas permiten a las autoridadeslocales negociar con las comunidades pobres delas áreas urbanas para que regularicen paulati-namente sus asentamientos. Esto, a su vez, pro-porciona los incentivos que los pobladoresnecesitan, y las garantías que proveedores deservicios requieren, para mejorar sus condicionesde vida. En Sudáfrica, la nueva política y el nuevomarco legal sobre servicios de agua ysaneamiento aborda de manera específica lasnecesidades de los pobres con el objeto dealcanzar la meta establecida para dichos serviciosmucho antes del plazo final de los ODMs. Al abor-dar de manera unificada las necesidades y elembalse de demandas insatisfechas de losasentamientos urbanos y rurales, la ley tambiénayuda a cerrar la brecha rural-urbana.

Guías para el futuro

Los ejemplos presentados demuestran que las leyes ypolíticas adecuadas pueden dar el impulso necesariopara estimular la inversión y el crecimiento económico ypromover la equidad y la inclusión social. Los ingredien-tes clave corresponden a los objetivos estratégicos dela Agenda Hábitat –participación y alianzas, desarrollode capacidades, descentralización y el empoderamiento

de las autoridades locales, así como el acceso a lainformación, y su uso para la toma de decisiones. Todosellos también responden a uno o más de los ODMs.

Las conclusiones del Diálogo sobre Realidades Urba-nas correspondían a los hallazgos realizados en la fasepiloto de documentación de buenas políticas y legislaciónfacilitadora. En resumen: No hay una única ley o políticaque pueda abordar los temas de pobreza, inclusión ysostenibilidad. La clave es contar con enfoques integralesy exhaustivos. Para esto a menudo es necesario derri-bar las barreras administrativas entre las esferas degobierno y también las que existen dentro de ellasmismas y en la asignación de recursos. También esnecesario el compromiso a nivel nacional para dar po-der al nivel local. Esto incluye poder contar con recur-sos en concordancia con las responsabilidadestransferidas, así como el desarrollo de capacidades. Laspolíticas y leyes individuales deben tener un fuertecontenido social y reconocer tanto los derechos ynecesidades individuales como los colectivos. Debehaber una buena formulación, gestión y monitoreo delas alianzas público-privadas a fin de garantizar laresponsabilidad social.

El desarrollo de instrumentos y metodologíasactualizados e innovadores de planificación basados enla participación de amplia base de actores sociales escrucial para abordar los desafíos cada vez mayores dela realidad urbana. El primer paso para implementarbuenas políticas y leyes facilitadoras es tener voluntadpolíticas y visión. Esto tiene que estar respaldado conuna formulación e implementación participativa de lasmismas y su monitoreo y revisión permanentes. Las res-ponsabilidades y vínculos institucionales deben estarbien definidas. Finalmente, se deben elaborarherramientas apropiadas para la implementación yrevisarlas de modo permanente para que respondan alas realidades cambiantes.

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Anexo 1UN-HABITATEvaluación participativa de las políticasy leyes que coadyuvan al logro de losObjetivos de Desarrollo del Milenio

Guía para el Usuario

Introducción

Estos lineamientos ofrecen un enfoque sistemático paraevaluar la efectividad de las leyes y políticas en laconsecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.Han sido concebidos para ser usados por todas las es-feras del gobierno y miembros de la sociedad civilinteresados en la implementación, monitoreo yevaluación de las leyes y políticas para reducir la pobre-za y el VIH/SIDA, promover la igualdad de género y lainclusión social, contribuir a brindar acceso universal alos servicios de salud y educación, mejorar lascondiciones de vida de los habitantes de asentamientosprecarios y el medio ambiente.

Este método usa un proceso en el que participan variosactores sociales en una evaluación rápida y basada enpercepciones. Ha sido sometido a pruebas en diez paí-ses de África, Asia y América Latina abarcando leyes ypolíticas diversas, desde la descentralización y latributación municipal hasta el acceso a los servicios desalud y la tenencia de la tierra por parte de los pobresurbanos.6 En todos los casos el método demostró sercosto-efectivo y muy relevante para con los esfuerzosque están en marcha para mejorar la implementación yelaboración de políticas. El presente documento presentaestudios de casos y las lecciones aprendidas a partir delas pruebas de campo.

Un enfoque paso a paso

El enfoque paso a paso para la evaluación rápida de lasleyes y políticas está diseñado como un ejercicio dedesarrollo de capacidades que fomenta un entendimientocomún de la política o ley por parte de todos los actorese instituciones clave, e identifica temas deimplementación. Consiste en lo siguiente:

· Paso 1: Definir el alcance del trabajo e identificar alos actores clave

Este paso consiste en identificar los resultadosdeseados de la evaluación, su alcance y los actoresclave que participarán. El alcance sustantivo deltrabajo puede ser una revisión parlamentaria, unanteproyecto de enmienda que se ha propuesto, ouna evaluación de capacidades para identificar pro-blemas en la implementación. El alcance geográficopuede ser nacional, en la que participe una muestrarepresentativa de regiones y autoridades. Tambiénse puede tratar una sola región o autoridad. El al-cance del trabajo determinará el número de actoressociales que participan y la profundidad de laevaluación. En todos los casos, se recomienda de-legar a un tercero neutral la responsabilidad de fondodel trabajo.7

· Paso 2: Revelar la esencia de la ley o política Estepaso consiste en la documentación de una ley o po-lítica determinada, siguiendo una plantilla recomen-dada y en un lenguaje sencillo. El propósito es per-mitir a todos los actores sociales interesados tenerun entendimiento exhaustivo y común sobre laintención de la ley. Incluye un Mapa Institucional queayuda a aplicar las funciones y responsabilidadesde los diferentes actores en el proceso deformulación, implementación y evaluación. Un panelde expertos que conozcan bien el alcance sustantivoy geográfico de la política o ley debe realizar la tareade revelar su esencia.2

· Paso 3: Organizar una revisión en la que participenlos actores socialesEste paso consiste en la organización de una o másreuniones en la que participen ministerios y/o ofici-nas gubernamentales clave, autoridades locales ysus asociaciones, organizaciones de la sociedad ci-vil y grupos de interés especial. La revisión se debeser realizada por un faciitador o mediador experimen-tado y en ella deben participar los expertos queparticiparon en el Paso 2 como personas de apoyoespecializado. Su propósito es identificar, de maneraconsensuada, los temas clave para suimplementación. Esto son algunos de tales temas:interpretaciones compartidas o disímiles de la ley opolítica, temas relacionados con las capacidades yrecursos para su implementación, así como lasnecesidades, prioridades o problemas específicosque no se previeron inicialmente. La revisión daaportes para refinar la versión explicada de la políti-ca o ley y para validar las funciones y responsabili-dades de los actores clave contenidos en el MapaInstitucional.

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6 La prueba de campo se hizo posible gracias a una donación del Gobiernode los Países Bajos y el apoyo del Gobierno de Finlandia

7 Por ejemplo, un instituto de administración pública o municipal, unaasociación de autoridades locales o una ONG de amplio mandato

2020

· Paso 4: Recomendaciones y DifusiónEn base a los Pasos 2 y 3 que hemos descrito, estepaso consiste en a preparación y difusión de un do-cumento consolidado que contiene la versiónexplicada final de la ley o política y lasrecomendaciones y percepciones mas importantesresultantes de la revisión de los actores sociales. Eldocumento resultante es un instrumento concertadoque debería ser utilizado de manera inmediata parael proceso de toma de decisiones políticas. Tambiénconstituye una herramienta que debe serampliamente difundida para ayudar a lograr unentendimiento común de la ley o política. Susaplicaciones potenciales incluyen capacitación,desarrollo de capacidades, sensibilización y unmonitoreo y evaluación permanentes.

Recursos indicativos necesarios

Los recursos necesarios para implementar el enfoquede evaluación rápida que se describió anteriormentedependen en gran medida del alcance sustancial y geo-gráfico del ejercicio. Sin embargo, en base a una pruebade campo realizada en los 10 países, el costo estimadode realizar una evaluación rápida varió desde US$35,000 hasta US$ 50,000 por caso.8 En comparacióncon otras metodologías conocidas y existentes que porlo común cuestan entre tres y cinco veces más, estoscostos son favorables.

El calendario para emprender una evaluación rápidatambién varía considerablemente dependiendo del al-cance del trabajo y la disponibilidad de datos. En el casode leyes y políticas complejas que involucran lainvestigación y análisis de conjuntos de leyes o políticasadoptadas por diferentes esferas de gobierno, elcalendario puede abarcar hasta nueve meses. En lamayoría de los casos que involucran leyes o políticasrecientemente adoptadas para la cual haydocumentación disponible de manera inmediata, elcalendario varía entre 4 y 6 meses.

Aplicaciones ex ante

Una de las diez pruebas de campo involucraba el usode la plantilla en un ejercicio que estaba en marcha paraformular una nueva ley. Se descubrió que los criterios,

en la forma de preguntas guía contenidas en la plantilla,sirvieron de manera relevante como una lista de cotejode temas que aseguren la adopción de un enfoque enpro de los pobres, sensible a los problemas de géneropara la formulación y el contenido de la ley. Sin embar-go, para la formulación de una ley o de un conjunto depolíticas es necesario dar pasos adicionales en cuantoa la recopilación y análisis de los datos que estáncontenidos en estos lineamientos.

Cooperación e intercambiointernacional

UN-HABITAT ha creado una página web que contiene lapresente guía y ejemplos de leyes y políticas revisadasy evaluadas por colegas (http://www.bestpractices.org/policies). UN-HABITAT invita a todas las esferas delgobierno y a representantes de la sociedad civil a usaresta página web y enviar los resultados de la revisión yevaluación de sus respectivas leyes y políticas para elbeneficio de otros.

UN-HABITAT facilitará y dará apoyo a las solicitudes deayuda técnica que los gobiernos, autoridades locales, yorganizaciones de la sociedad civil hagan a las agenci-as de apoyo externo y a los donantes para la revisión yevaluación de las leyes y políticas que coadyuven a laconsecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.También tiene una red de instituciones asociadas enÁfrica, Asia y América Latina que conocen bien lametodología y pueden servir como fuentes deconocimiento experto.

Anexo 1

8 Incluyendo el apoyo provisto por UN-HABITAT

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Anexo 2

Lineamientos para reportar y evaluarbuenas políticas y legislaciónfacilitadora en materia urbana.

A. Trasfondo y Objetivos

En 1996 la Segunda Conferencia de las Naciones Uni-das sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II) trató lostemas de mejorar el entorno en que viven todas laspersonas. La conferencia adoptó la Agenda Hábitat, envirtud de la cual todas las esferas del gobierno yorganizaciones la sociedad civil se comprometieron alograr los objetivos de “Vivienda adecuada para todos”y “Desarrollo sostenible en un mundo que se urbaniza.”Se identificó que la documentación de “mejoresprácticas” era una de las dos herramientas principales,junto con los indicadores, para monitorear laimplementación de la agenda. Esto dio lugar a que elCNUAH (Hábitat) estableciera en 1997 el Programa deMejores Prácticas y Liderazgo Local, conformado poruna red mundial de socios, que hasta la fecha ha docu-mentado más de 2,200 buenas y mejores prácticas de140 países.9

En 1999, el CNUAH (Hábitat) inició, con la aprobaciónde la Comisión sobre Asentamientos Humanos, doscampañas globales sobre Tenencia Segura yGobernanza Urbana como apoyo a la implementaciónde la Agenda Hábitat. Estas dos campañas combinanlas capacidades operativas y de asesoría del CNUAH(Hábitat.) Promueven, entre otros elementos, el derechoa la vivienda; la tenencia segura y el acceso de los po-bres urbanos a los recursos de vivienda; ladescentralización y el empoderamiento de las autorida-des locales, y formas de gobierno urbano más trans-parentes y responsables en la rendición de cuentas.Estos temas constituyen los puntos de entrada del primernivel para la documentación y difusión de buenas políti-cas y legislación facilitadora en materia urbana.

En junio de 2001, la Sesión Especial de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas para la revisión de laimplementación de la Agenda Hábitat adoptó en elpárrafo 63 de su declaración final: “Otro objetivo es

traducir las mejores prácticas en políticas y permitir sureplicación. En este sentido, la comunidad internacionaldebe asegurar que haya efectividad tanto en el formatoque se da a las mejores prácticas y políticas que handemostrado ser tales, como en su difusión.”

Como un seguimiento de esta declaración, el CNUAHconvocó a una Reunión de Expertos en noviembre de2001 para elaborar un marco para documentar y difun-dir las lecciones aprendidas de las buenas políticas yleyes en materia urbana para incentivar el intercambiode conocimientos especializados y experiencia quesirvan de apoyo a la implementación de la AgendaHábitat y los Objetivos de Desarrollo del Milenio.10 Coneste fin, la reunión adoptó los siguientes términos dereferencia:

(a) Definir qué constituye una buena política yqué una legislación facilitadora en materiaurbana, e incluir criterios específicos

(b) Proponer una plantilla que permita a losfuncionarios del gobierno, a los profesionalesy al público informado entender mejor laesencia de las políticas y legislación docu-mentadas.

(c) Proponer información adicional que permitaa la comunidad internacional, investigadoresy analistas de políticas entender y diferenciarentre los elementos específicos al contexto ylos que pueden generalizarse de las políticasy legislación documentadas, incluyendo laracionalidad socioeconómica y política de lasmismas.

(d) Proponer el alcance temático o puntos deentrada para documentar las buenas políticasy legislación facilitadora en materia urbana.

(e) Proponer medios de difusión y aplicacionesen la elaboración de políticas y el desarrollode capacidades.

En consonancia, la reunión elaboró un borrador quepermitió a los responsables de formular políticas, a loslegisladores y a otros socios evaluar y documentar tan-to los procesos como el contenido de las buenas políti-cas y leyes en materia urbana. Con el apoyo del Gobiernode los Países Bajos y el Gobierno de Finlandia, la plantillay los criterios se probaron en campo en nueve paísesdiferentes de África, Asia y América Latina, abarcandoleyes y políticas que van desde la descentralización y elempoderamiento de las autoridades locales hasta la

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9 Estas practicas están incluidas en la Base de Datos de Mejores Prácticas,disponible en la Internet www.bestpractices.org

10 La Declaración del Milenio fue adoptada por los estados miembros de laONU el año 2000. Contiene ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs)que abarcan desde la reducción de la pobreza, salud e igualdad de génerohasta educación y sostenibilidad.

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tenencia segura para los pobres urbanos. Los presen-tes lineamientos representan la versión refinada de laplantilla, los criterios y otros aportes derivados de laspruebas de campo.

B. Lista de Cotejo de Criterios

Se han propuesto los siguientes criterios para evaluar laefectividad del alcance y diseño de buenas políticas yleyes en materia urbana. Estos criterios abordan unaamplia gama de temas que cubren el impacto deseado,el proceso de toma de decisiones y las estructuras degobierno. Si bien es improbable que cualquier política olegislación por sí sola cumpla con todos estos criterios,constituyen un lista de cotejo para entender mejor lamanera en que una política o ley coadyuva con las me-tas y objetivos estratégicos de la Agenda Hábitat.

a/ Criterios relativos al impacto social, territorial,económico y ambiental· Promueve la igualdad de géneros· Fomenta la inclusión social· Reconoce la sensibilidad y diversidad cultural y

promueve la no discriminación· Da poder a todos los actores sociales, en particular

a las mujeres, a las organizaciones de la sociedadcivil, a las autoridades locales y a los pobres queviven en áreas urbanas.

· Mejora la sostenibilidad urbana, en particular medi-ante enfoques integrados, integrales y exhaustivossobre la problemática social, territorio, económica ymedioambiental.

· Flexibilidad para dar lugar a condiciones, grupos ynecesidades diferentes

b/ Criterios relacionados con las funciones y responsa-bilidades institucionales· Define y/o asigna con claridad las funciones y res-

ponsabilidades, incluyendo un marco institucional yestructuras de gobierno apropiados, y nivelesadecuados de centralización y descentralización.

· Promueve el uso, disponibilidad y accesibilidad dehallazgos e información obtenidos medianteinvestigaciones

· Simplicidad y claridad· Realista en cuanto a su alcance e implementación· Permite medir el impacto y/o resultados· Fomenta la participación de todos los actores

sociales, incluyendo a los grupos desfavorecidos enla toma de decisiones, monitoreo y evaluación.

C. Marco institucional y estructurasde gobierno

Un aspecto clave es el marco institucional y la estructurade gobierno para crear e implementar buenas políticasy leyes en materia urbana. La experiencia ha demostradoque se debe definir y asignar claramente las funcionesque desempeñarán los diversos actores, entidades yjurisdicciones responsables de supervisar y normar,coordinar e implementar, y evaluar y hacer seguimiento.En general, los enfoques que descentralizan la autoridady responsabilidad dan lugar a una mejor prestación deservicios y capacidad de respuesta ante las prioridadesde desarrollo local. Esto es así especialmente en lo to-cante a las necesidades de los pobres –en particular, delas mujeres– y otros grupos desfavorecidos. Tales for-mas de descentralización deben conllevar una genuinareasignación del poder, recursos y responsabilidades alos niveles locales, y no solamente el reacomodo oreasignación de responsabilidades administrativas. Laexperiencia ha demostrado que en muchas situaciones,la descentralización puede promover respuestas másefectivas para reducir la pobreza –una cuestión clave yprioritaria para alcanzar los ODMs.

D. Igualdad de género y elempoderamiento de las mujeres

Un aspecto importante y de naturaleza transversal delas buenas políticas y legislación facilitadora en materiaurbana es la igualad de género.11 Para lograr la igualdadde género, es crucial dar poder político, social yeconómico a las mujeres. Asimismo, enfocar de maneraespecífica el tema de la igualdad de género implica lanecesidad de que las buenas políticas y legislaciónfacilitadora tomen en cuenta la problemática de género,es necesario que distingan entre hombres y mujeres enlos temas que procuren abordar. Por ejemplo, una polí-tica o ley que procure ayudar a los pobres urbanos aobtener tenencia segura debe especificar la manera enque esto se puede hacer tanto para las mujeres comopara los hombres. Una contribución crítica a la igualdadde género y al empoderamiento de las mujeres esasegurar que las políticas y la legislación se basen en laevaluación de las diferentes necesidades e inquietudesde los hombres y las mujeres, así como en los papelesque desempeñan y responsabilidades que asumen am-bos géneros.

Anexo 2

11 La igualdad de género es uno de los siete compromisos de la AgendaHábitat y fue ratificada por la Declaración de Ciudades y Otros AsentamientosHumanos en el Nuevo Milenio. Los ODMs la incluyen como uno de sus temas.

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

E. Plantilla

La plantilla adjunta tiene el propósito de brindarinformación detallada con respecto a quién elaboró lapolítica o legislación, su contenido y sustancia, la maneraen que se formuló y se está implementando y cuálesson los resultados e impactos mensurables. Tambiénincluye la manera en que se está monitoreando yevaluando las políticas y leyes y, lo que es muy impor-tante, las lecciones aprendidas para su replicación ytransferencia. Se adjunta una versión completa de laplantilla, gran parte de la cual es auto-explicativa. Sinembargo, UN-HABITAT desea resaltar varios puntos cla-ve con respecto al propósito y la racionalidad de lascategorías que se reportan.

(i) Es importante explicar el contextogubernamental en términos de cuáles entida-des son responsables de los diversos aspec-tos del proceso y los resultados esperados.Con respecto a las iniciativas legislativas,además de la fecha de adopción, es impor-tante registrar la fecha en que la ley entró envigencia.

(ii) La plantilla requiere que cada política y leyidentifique los aspectos clave de la AgendaHábitat y los ODMs que se están abordandoen cuanto al mejoramiento del ambiente enque viven las personas, como el mejoramientode asentamientos precarios y la reducción dela pobreza.

(iii) Reconociendo el hecho de que cada país esdiferente, el formato de reporte inquiere so-bre información contextual con respecto a lascircunstancias que giran en torno a las políti-cas y las leyes para permitir a otros evaluaren qué medida es relevante para su situaciónespecífica.

(iv) Se pide información detallada con respectoal propósito e intención de la política o ley asícomo de sus elementos sustanciales.

(v) Se privilegia obtener información que permitalos procesos de formulación, implementación,monitoreo y evaluación de las políticas y leyes.En cada etapa es vital dar información exactacon respecto a la participación plena de todoslos actores sociales en el proceso, y sucapacidad de participar en la toma dedecisiones y el acceso a la información, enparticular por parte de grupos desfavorecidosy marginados.

(i) La plantilla solicita una explicación detalladay la enumeración de los resultados e impac-tos mensurables de la política o legislación,incluyendo resultados positivos y negativos.Finalmente, es crucial que la documentaciónincluya un análisis de las lecciones aprendi-das y otras implicancias.

F. Información y difusión

La información proporcionada a través de esta plantillaserá parte de la Base de Datos de Mejores Prácticas deUN-HABITAT y se pondrá a disposición en todo el mun-do a fin de coadyuvar a los gobiernos, las autoridadeslocales, el sector privado y la sociedad civil a desempeñartareas más efectivas en la implementación de la Agen-da Hábitat y los ODMs. Además, las lecciones aprendi-das serán analizadas y discutidas en forosinternacionales y utilizadas con fines de capacitación ydesarrollo de capacidades.

G. Procedimiento de envío del reporte

Cualquier actor social puede, en todo momento, remitirbuenas políticas y legislación facilitadora en materia ur-bana a UN-HABITAT. Tal material será revisado por uncomité independiente para finalmente ser incluido en labase de datos. Las buenas políticas y legislaciónfacilitadora en materia urbana que se remitan deberán,en principio, haber estado en existencia y plenamentevigentes durante dos años como mínimo. Se consideraque este es el periodo de tiempo necesario para evaluarla efectividad e impacto e ilustrar la contribución de unapolítica o ley a la implementación de la Agenda Hábitat,la Agenda 21 Local y los ODMs.

H. Revisión por parte de losactores sociales

Se deben realizar una o dos reuniones que cuenten conla participación de ministerios y entidadesgubernamentales clave, autoridades locales y susasociaciones, organizaciones de la sociedad civil y gru-pos de interés especial, como parte del proceso derevisión. Las reuniones deben ser conducidas por unfacilitador o mediador experimentado. Su propósito esidentificar, de manera concertada, los temas clave encuanto a la implementación. Tales temas pueden ser:interpretaciones compartidas o divergentes de la ley olas políticas, temas relacionados con las capacidades ylos recursos necesarios para su implementación, asícomo necesidades, prioridades o aspectos específicosque no se previeron inicialmente. La revisión generaaportes para refinar la versión explicada de las políticaso leyes y para validar las funciones y responsabilidadesde los actores clave. La diversidad de puntos de vista yopiniones mejorará aun más la experiencia deaprendizaje para aquellos que están directamenteinvolucrados y son directamente afectados por las polí-ticas o leyes y para otros usuarios finales de la base dedatos.

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Anexo 3

Plantilla para reportar buenas políticasy legislación facilitadora en materiaurbana

1. TÍTULO DE LA POLÍTICA O LEY

2. PAÍS

3. ESTADO:PROVINCIA:DISTRITO:CIUDAD:OTRO (Por favor especifique):

4. IDIOMA del documento / borrador original

5. NIVEL / ESFERA DE APLICACIÓN (por ejemplo:nacional, regional, metropolitano, local, etc.)

6. FECHA DE ADOPCIÓN:FECHA EN QUE LA POLÍTICA ENTRÓ EN VIGORFECHA DE ENTRADA EN VIGENCIA (para el caso delegislación)

7. ADOPTADO POR:· A nivel nacional:

- Presidencia de la Nación- El Gabinete- El Poder Legislativo (por ejemplo, Parlamento,Cámara de Diputados)- Ministerio/agencia- Otro…

· A nivel regional- Autoridad regional- Oficina / entidad- Otro...

· A nivel local- Consejo Metropolitano- Consejo Municipal / Comunitario- Consejo Barrial- Consejo de Asentamiento Rural- Oficina / entidad- Otro...

8. ENTIDAD / ORGANISMO RESPONSABLE DE:· Elaboración / Revisión· Adopción

· Implementación· Monitoreo y evaluación

9. OBJETIVO / PROPÓSITO DE LA POLÍTICA O LEYPor favor describa brevemente el propósito de la políti-ca. Por favor procure también proporcionar informaciónsobre lo siguiente, considerando temas de género enlos casos que sea aplicable:

- El problema que ha conducido a la adopción de lapolítica o ley, considerando el trasfondo político,económico, social, cultural y físico.

- Consistencia de la política o ley con otras políticas yleyes nacionales e internacionales relacionadas.

- ¿Se cumplió con convenciones internacionales yhubo una racionalidad tras la adopción la política oley? De ser así, ¿cuál ley o convención?

- ¿Esta política o ley está vinculada con alguna políti-ca o legislación que se ha adoptado previamente?De ser así, ¿a cuál política nacional o local?

- ¿Esta política o ley deroga políticas o legislacionesprevias?

10. ÁREASPor favor marque las tres categorías principales y lassubcategorías que están siendo abordadas por la políti-ca o ley.

Reducción de la Pobreza: generación de ingresos;creación de empleos; capacitación vocacional; accesoal crédito; igualdad de acceso al empleo; crédito ycapacitación.

Desarrollo Económico: desarrollo industrial; desarrolloempresarial (sectores formal e informal); desarrollo deinversiones; formación de capital; capacitación empre-sarial; oportunidades de cooperación; microcrédito;igualdad de acceso a los recursos económicos;competitividad económica e innovación.

Servicios Sociales: educación; recreación; salud ybienestar; conocimiento y prevención del VIH/SIDA;seguridad pública; reducción y prevención de ladelincuencia; reforma del sistema de justicia; igualdadde acceso a los servicios sociales (especialmente paralas mujeres); grupos vulnerables, incluyendo a lasmujeres.

Gestión Ambiental: reducción de la contaminación;desarrollo de áreas verdes; tecnologías que no afectannegativamente al medio ambiente; recuperación delmedio ambiente; preservación del medio ambiente;

Anexo 3

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

evaluación de impacto; monitoreo y control; indicadoresde sostenibilidad; sostenibilidad ecológica; contabilidad“verde”; incentivos para gestión ambiental atinada;gestión de recursos; ecoturismo.

Infraestructura, telecomunicaciones, transporte: uso,conservación y producción de energía; transporte ymovilidad; comunicación y medios masivos; provisiónde agua potable; manejo y tratamiento de residuos;alcantarillado y saneamiento; tecnología deinfraestructura; necesidades y seguridad específica degénero.

Vivienda: viviendas asequibles; personas sin hogar;tenencia de tierras y seguridad; acceso a financiamientopara vivienda; modernización y mejoramiento deasentamientos precarios y otros; derechos a la vivienda;industria de la construcción; materiales y tecnología deconstrucción; igualdad de acceso a los recursos devivienda y propiedad (especialmente de las mujeres).

Gestión del uso de la tierra: planificación del uso de latierra; sistemas de información geográfica; incentivos dedesarrollo; conservación de espacios abiertos; desarrolloterritorial; renovación urbana y de suburbios; gestión deinmuebles; derechos a la propiedad y herencia de lasmujeres.

Gobernanza urbana: Gestión y administración urbana;desarrollo de alianzas con la sociedad civil; desarrollode alianzas con el sector privado; procesos participativosde elaboración de presupuestos y toma de decisiones;desarrollo de recursos humanos y liderazgo;descentralización; movilización de recursos; reformainstitucional; sistemas de gestión e información;auditoría; visión; transparencia y rendición de cuentas;monitoreo y evaluación; gobierno a nivel metropolitano /urbano; mujeres con roles de liderazgo.

Compromiso cívico y vitalidad cultural: participacióncomunitaria; vitalidad social y cultural, expresión yanimación; conciencia y educación cívica; las artes y eldesarrollo cultural.

Igualdad de género: papeles y responsabilidades queasumen los géneros; necesidades específicas de género;empoderamiento de las mujeres; acceso a los recursos;control de recursos.

Inclusión social: eliminación de barreras para lograr laequidad; aspectos étnicos; integración social; nodiscriminación.

Desastres y emergencias: reducción de lavulnerabilidad; conciencia cívica y preparación;planificación de contingencias; reducción y mitigación

de riesgos; sistemas de emergencia; rehabilitación/reconstrucción; evaluación de riesgos; riesgos ynecesidades específicas al género.

Patrones de producción y consumo: reutilización yreciclado de residuos; eficiencia de la energía;producción de energía limpia; uso y consumo de agua;conservación de recursos; sensibilización de consumi-dores; responsabilidad de los productores; ciclos deproducción y/o consumo.

Planificación urbana y regional: implementación a nivellocal de la Agenda 21; programación de la inversión decapitales; elaboración de presupuestos; planificación ydesarrollo comunitario; renovación urbana; manejo ymediación de conflictos; procesos de consulta;patrimonio cultural; planificación de la conservación;planificación regional; desarrollo económico regional;planificación (integrada) a nivel metropolitano y/o urba-no; mejorar formas y estructuras urbanas.

Tecnología, herramientas y métodos: Software;hardware; herramientas y sistemas de gestión;transferencia de tecnologías; investigación y desarrollo;herramientas y técnicas de planificación; trabajo en re-des; tecnología y sistemas de información ycomunicaciones; tecnologías apropiadas; capacitacióny desarrollo de capacidades.

Niñez y juventud: 0-9 años; 10 años a edad adulta;salud y nutrición; educación y capacitación vocacional(incluyendo guarderías, cuidado post-escuela); progra-mas medioambientales con énfasis en la juventud;planificación participativa y desarrollo de liderazgo en laniñez; programación recreativa y/o cultural; legislación /defensa de derechos; programas de apoyo comunitario,especialmente para circunstancias difíciles (abuso,trabajo infantil, guerra); juventud en riesgo; habitabilidadurbana..

Arquitectura y diseño urbano: diseño económicamenteasequible y/o ecológico, construcción ecológica; diseñocomunitario sostenible, diseño paisajístico; conservaciónhistórica; necesidades especiales.

Necesidades de los ancianos: diseño seguro /accesible de viviendas; participación; salud; empleo;actividades multigeneracionales; transporte; hogaresgrupales; seguridad financiera; necesidades de personascon discapacidad.

Información en la toma de decisiones: Indicadores yestadísticas; mapeo (SIG); gestión (MIS); uso de ICT;uso de los medios de comunicación y sensibilización;

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mejor acceso y participación; investigación; datos yanálisis desagregados por género.

11. CONTEXTOLa información que se solicita a continuación estádiseñada para proporcionar a los usuarios de la base dedatos de buenas políticas información contextual queles permitirá entender mejor las circunstancias y razonessubyacentes a la política o legislación:

- Población y estadísticas urbanas relevantes,incluyendo el porcentaje de pobres urbanos y/oporcentaje de que vive en asentamientos informales

- Sistema constitucional y de gobierno (federal /unitario; niveles de gobierno)

- Breve descripción de la estructura ejecutiva(presidencia, ministerios, comisiones, consejos, etc.)

- Breve descripción del poder legislativo (autoridad /proceso para la aprobación y enmiendas)

- Breve descripción del sistema judicial (sistema dejuzgados, incluyendo sistemas de arbitraje y/omediación, etc.)

- SOLO PARA EL CASO DE LEGISLACIÓN: ¿hahabido eventos particularmente importantes, talescomo decisiones judiciales o debate legislativo quehaya contribuido a la interpretación de la ley?

12. TEMA DE FONDOPor favor, provea información que responda a lassiguientes preguntas orientadoras, Por favor tenga encuenta que probablemente no todas estas preguntassean relevantes a una política o ley en particular- ¿Cuál es el espíritu y/o intención de la política o ley?- ¿Hay algún grupo objetivo específico al cual la polí-

tica o ley esté orientado? De ser así, por favor detalle- ¿Qué necesidades, demandas, desafíos específicos

aborda la política o ley?- POLÍTICA: ¿Qué estrategias específicas y/o planes

de acción se han incluido y/o previsto para lograr losobjetivos de la política?

- LEGISLACIÓN: ¿Qué normas, derechos, responsa-bilidades, mecanismos para hacer cumplir la ley eincentivos se han establecido para lograr los objeti-vos de la ley?

- ¿La política o ley aborda la igualdad de género y lasnecesidades específicas de las mujeres? De ser así,¿de qué manera y en qué áreas?

- ¿Se ha tomado en cuenta los valores culturales,tradiciones, y leyes consuetudinarias en el tema defondo de la política o ley? ¿Qué medidas se tomaronpara aprovechar los aspectos positivos o eliminar losposibles efectos discriminatorios (por ejemplo, laexclusión de las mujeres y grupos minoritarios) delas leyes consuetudinarias o tradiciones?

- ¿Qué medidas se tomaron para hacer que el temade fondo de la política o ley sea simple, claro,comprensible y lo más específico posible?

13. PROCESO DE FORMULACIÓNPor favor describa la secuencia cronológica de los even-tos, pasos que se tomaron y actores que participaron enal formulación de la política o ley. Por ejemplo:- ¿Qué actor o actores dio (dieron) inicio a la política o

ley, cuándo y cómo?- ¿Qué actor o actores formuló (formularon) el borra-

dor de la política / anteproyecto de ley, cuándo ycómo?

- ¿Se asignó un presupuesto u otras fuentes definanciamiento? ¿Quién lo hizo?

- ¿Participaron otros actores sociales en el proceso?¿En qué etapa? ¿Qué actores?

- ¿Qué grupos de interés especial solicitaron o hicieroncabildeo a favor o en contra de la política o ley ycómo? ¿Cómo se logró el consenso?

- ¿De qué manera se logró que el proceso fuera trans-parente para todos los actores sociales, como lasorganizaciones de la sociedad civil, gruposminoritarios, etc.?

- ¿En qué medida se puso a disposición de todos losactores sociales los hallazgos y conocimiento rele-vantes que se encontraron en las investigaciones?

- ¿En qué medida se emplearon datos desagregadospor género como información de trasfondo?

- ¿En qué etapas se consultó a otros actores sociales?¿A cuáles?

- ¿Qué medidas específicas se tomaron para asegurarla participación activa de las mujeres en el procesode su formulación?

- ¿De qué manera se tomó en cuenta la sensibilidad ydiversidad cultural en el proceso? ¿De qué manerase aseguró la inclusión de las mujeres en el proceso?¿De qué manera se incluyó a grupos minoritarios enel proceso?

14. IMPLEMENTACIÓNPor favor describa qué pasos se tomaron paraimplementar la política o ley; mencione los temas degénero en los casos que sea aplicable. Por ejemplo:– ¿De qué manera se difundió la política o ley? ¿Qué

actor o actores lo hizo (hicieron) y qué medios seemplearon?

– ¿Qué medidas específicas se tomaron para informaral público general sobre la ley y/o política y susimplicancias? ¿Quién o quiénes lo hizo (hicieron) yqué medios se emplearon (por ejemplo, prensa, radio,TV, afiches, actuaciones teatrales, camisetas, etc.)?

– ¿Qué recursos (humanos, técnicos, financieros) sepusieron a disposición para apoyar la implementación

Anexo 3

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

y diseminación de la ley o política? ¿Quién o quiéneslo hizo (hicieron)?

– ¿Los recursos fueron adecuados y tomaron encuenta las desigualdades de género? De no ser así,¿por qué?

– ¿Hubo una estrategia y/o plan de acción para laimplementación y se cumplió? De no ser así, ¿porqué?

– Describa las circunstancias favorables y adversasque se encontraron en la implementación de la ley opolítica. ¿De qué manera se tomaron en cuenta?

– ¿La política se puso a disposición en idiomas/dialectos locales, en los casos aplicables?

– ¿Qué actividades de capacitación y desarrollo decapacidades se han previsto para asegurar laimplementación efectiva de la política o ley, y a quéactores y/o instituciones estarán orientadas?

– ¿Se han emprendido actividades de capacitación ydesarrollo de capacidades orientadas a las autori-dades locales? De ser así, por favor descríbalas.

– ¿Se han emprendido actividades de capacitación ydesarrollo de capacidades orientadas a lasorganizaciones de la sociedad civil, incluyendo a losgrupos marginados? De ser así, por favordescríbalas.

– ¿De qué manera la implementación (mediantedifusión, entre otras) de la política o ley contribuye alempoderamiento de las autoridades locales?

– ¿De qué manera la implementación (mediantedifusión, entre otras) de la política o ley contribuye alempoderamiento de los grupos de la sociedad civil,de las mujeres y de los grupos marginados?

– SOLO PARA EL CASO DE LEGISLACIÓN: ¿Se hanpromulgado normas para implementar la ley? De serasí, ¿cómo se denominan y cuál es su alcance, yqué funciones y responsabilidades otorgan onorman?

15.1 RESULTADOS MENSURABLESPor favor describa en forma concreta los resultados dela implementación de la política o ley. En los casos quesea aplicable y haya información disponible, desagre-gue por sexo. Por ejemplo:– Cambios en los sistemas de gestión y de toma de

decisiones,– Cambos en el uso y asignación de recursos,

incluyendo partidas presupuestarias, adjudicaciones,préstamos y transferencias intergubernamentales,

– Mejores condiciones medioambientales (calidad delaire, agua o suelo),

– Mejor desempeño fiscal y financiero,– Mejor cobertura de servicios; por ejemplo,

saneamiento, servicios de salud; suministro de aguapotable,

– Porcentaje y número de pobladores deasentamientos precarios que han obtenido tenenciasegura (incluyendo derechos de tenencia y ocupacióny formas alternativas de tenencia),

– Porcentaje y número de mujeres nombradas y/o ele-gidas en posiciones de liderazgo,

– Cambio sustanciales entre modos de transporte.

15.2 IMPACTOPor favor describa los impactos positivos y negativos.Por ejemplo:– Impacto a nivel social, económico, ambiental,– Impacto en términos de sostenibilidad social,

económica y ambiental,– Impacto sobre las instituciones y los procesos de

toma de decisiones,– Impacto en los grupos marginados,– Impacto en la igualdad de género,– Impacto en el uso y asignación de recursos

financieros, humanos y técnicos,– Impacto en la capacidad, funciones y responsabili-

dades (mandato) de las autoridades locales,– Impacto en la capacidad, funciones y responsabili-

dades de las organizaciones de la sociedad civil, enparticular las organizaciones de mujeres y de gru-pos marginados,

– Impacto en la calidad de vida y mejor habitabilidadde las comunidades,

– ¿Se replicó la política o ley en otras partes del país oen otras comunidades?.

16. MONITOREO– ¿Quién participa en el proceso de monitoreo y en

calidad de qué?– Por favor describa el proceso de monitoreo que se

está evaluando– ¿Qué se está monitoreando y con qué frecuencia?– Por favor enumere los indicadores y/o parámetros

que se usan en el monitoreo.– ¿Qué niveles de detalle y agregación conllevan los

indicadores y/o parámetros?– ¿En qué medida se usan datos desagregados por

género?– ¿En qué medida la sociedad civil puede ejercer el

derecho a participar en el monitoreo?– ¿Quién tiene acceso a monitorear información y de

qué manera se difunde la información?– ¿Qué dificultades se encontraron y cómo pudieron

superarlas?

17. EVALUACIÓN– ¿La política o ley sigue operativa?– ¿Quién participa en el proceso de evaluación y en

calidad de qué?

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– ¿Qué métodos de evaluación se emplearon?– ¿En qué medida se lograron los objetivos o se logró

el objetivo?– ¿Qué dificultades (por ejemplo, legales,

institucionales, financieras) en la implementaciónreveló la evaluación? ¿Qué medidas se necesitan y/o recomiendan para superar dichas dificultades?

– ¿En qué medida la política o ley responde a la pro-blemática y tendencias actuales?

– ¿De qué manera se evalúa la eficiencia y efectividadde la política o ley?

– ¿Con qué frecuencia se evalúa la política o ley?– ¿Cómo actuar en respuesta a los resultados de la

evaluación?

18. LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFÍOSFUTUROSPor favor describa las lecciones aprendidas que sepodrían tomar en consideración para modificar la políti-ca o ley existente o para la formulación de políticas oleyes en materia urbana en el futuro. Por favor especifi-que las lecciones aprendidas para cada etapa delproceso (formulación, adopción, implementación, etc.)¿De qué manera se han documentado y difundido estaslecciones y en qué medida han sido incorporadas enotras iniciativas, planes de acción, políticas, leyes y nor-mas?

OTROS DESAFÍOSDescriba los desafíos previstos que se encontrarán paralograr la implementación efectiva de la ley o política.

19. RECOMENDACIONES– modificaciones propuestas a la política o ley– modificaciones propuestas a otras políticas y/o leyes

relevantes– otras recomendaciones (por ejemplo, propuesta de

cambios institucionales, propuestas de mejoramientode coordinación entre entidades gubernamentales,etc.)

20. BUENAS PRÁCTICAS– ¿A qué buenas prácticas a dado lugar la política y/o

legislación?– ¿Qué buenas prácticas inspiraron la formulación de

la política o legislación?– ¿Qué otras leyes y/o políticas influenciaron la

formulación de esta ley o política?

21. OTRAS IMPLICANCIASPor favor describa brevemente cualquier otra implicanciao implicancias de la política o legislación, incluyendoefectos imprevistos, necesidad de adoptar otras políti-cas y/o leyes o normas legales o técnicas, etc.

22. AUTOR DEL REPORTEPor favor indique el nombre y dirección de contacto dela persona y/u organización que reporte la política o ley

23. NOMBRES Y DIRECCIONES DE CONTACTO DELOS ACTORES SOCIALES QUE PARTICIPARONEN LA REVISIÓN DEL REPORTE ENVIADO

Por favor indique los nombres y direcciones de laspersonas u organizaciones que han revisado estainformación remitida

24. NOMBRES Y DIRECCIONES DE CONTACTO DELAS PERSONAS U ORGANIZACIONES QUEPARTICIPARON EN LAS DIVERSAS ETAPASDEL PROCESO

Por favor indique los nombres y direcciones de contactode las organizaciones con las que uno puedecomunicarse para solicitar información adicional enmateria de:

· El tema de fondo e interpretación de la política olegislación

· La implementación de la política o ley y la capacidadde hacerla cumplir

· El monitoreo y evaluación de la política o ley

Anexo 3

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Buenas políticas y legislación facilitadora para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Anexo 4

El marco institucional

Se presenta el siguiente marco como un ejemplo de la forma que podría tomar un mapa institucional para una ley opolítica determinada. Hacemos hincapié en que se trata simplemente de un ejemplo: los actores y el papel quedesempeñan variará dependiendo del contexto constitucional e institucional. Lo importante es lograr identificar conclaridad a los actores clave, definir sus funciones y responsabilidades, y establecer con claridad los vínculosconstitucionales e institucionales que hay entre ellos.

Al evaluar una ley o política, es importante dar mayores detalles sobre los diversos organismos y entidades de losministerios del gobierno, sus entidades de línea y paraestatales o cuasi-ONGs, con el fin de verificar si las funcionesy responsabilidades convenidas originalmente aún tienen validez. En muchos casos, la reforma institucional puedehaber modificado estas funciones y responsabilidades, lo que da lugar a ambigüedades en la implementación, monitoreoy evaluación.

El ejemplo está basado en el estudio hecho en Uganda, uno de los países en donde se realizó la prueba piloto. Elequipo de estudio diagramó los vínculos institucionales en función de la Ley de Gobiernos Locales, delineando lasfunciones de veintidós actores diferentes y la manera en que éstos se relacionaban con respecto a la Ley. El mapainstitucional que ponemos como ejemplo a continuación se deriva del mapa elaborado para Uganda.

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Ejemplo de Marco Institucional

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