L’ordinamento della Repubblica italiana

1. La struttura istituzionale (per entrambi i corsi)2. Le competenze legislative (obbligatorio solo per il

corso di “Legislazione urbanistica”)

Università Iuav di VeneziaFacoltà di Pianificazione del territorio “Il mestiere dell’urbanista / “Legislazione urbanistica comparata”prof. Edoardo Salzano

Il punto di vistaIn questa parte del corso si richiamano questioni già trattate nei corsi di Diritto amministrativo e di Diritto urbanisticoSi richiamano perché sono cognizioni essenzialiSi richiamano sotto un particolare punto di vista: non quello della disciplina giuridica, ma quello della disciplina (anzi, della pratica) urbanistica

È come se venisse descritta una casanon dall’architetto o dal geometrama dall’inquilino

1. La struttura istituzionale della Repubblica

Università Iuav di VeneziaFacoltà di Pianificazione del territorio “Il mestiere dell’urbanista / “Legislazione urbanistica comparata”

Il regime democratico

Dal 1945 in Italia vige un sistema democratico rappresentativo, regolato dalla Costituzione.

Richiameremo alcune nozioni dell’ordinamento della Repubblica tratti dalla Costituzione.

Ma innanzitutto apriamo una breve riflessione sulla democrazia

Che vuol dire “democrazia”Una definizione di Norman Mailer

La vera democrazia scaturisce da molte impercettibili battaglie umane individuali combattute per decenni e alla fine per secoli, battaglie che riescono a costruire tradizioni. L’unica difesa della democrazia, in fin dei conti, sono le tradizioni di democrazia. Se si inizia ad ignorare questi valori, si mette in gioco una nobile e delicata struttura. Non esiste nulla di più bello della democrazia. Ma non è una cosa con cui giocare. Non si può avere la presunzione di andare a far vedere agli altri che magnifico sistema possediamo. Questa è mostruosa arroganza. Poiché la democrazia è nobile, è sempre messa a rischio. La nobiltà in effetti è sempre in pericolo. La democrazia è effimera. Personalmente sono dell’opinione che la forma di governo naturale per gran parte delle persone, dati gli abissi di abiezione della natura umana, sia il fascismo. Il fascismo è una condizione più naturale della democrazia. Dare allegramente per scontato che possiamo esportare la democrazia in qualunque paese vogliamo può servire paradossalmente ad incoraggiare un maggior fascismo in patria e all’estero. La democrazia è uno stato di grazia ottenuto solo da quei paesi che dispongono di un gran numero di individui pronti non solo a godere della libertà ma a sottoporsi al pesante onere di mantenerla.

Che vuol dire “democrazia”Una definizione di Winston Churchill

“È stato detto che la democrazia è la peggior forma di governo, eccezion fatta per tutte quelle altre forme che si sono sperimentate finora”.

La democrazia che conosciamo non è l’unica esistita,né è l’unica possibile. Si dà il fatto che, come diceva Winston Churchill,

Quindi teniamocela, ma assumiamo piena consapevolezza dei suoi limiti e degli errori della sua attuale applicazione

Che vuol dire “democrazia”Un avvertimento di Luciano Canfora

“impoverimento dell'efficacia legislativa dei parlamenti, accresciuto potere degli organismi tecnici e finanziari, diffusione capillare della cultura della ricchezza, o meglio del mito e della idolatria della ricchezza attraverso un sistema mediatico totalmente pervasivo”

Ricordiamo soprattutto che essa è stata messa in crisi da alcune cause precise, che Luciano Canfora (Democrazia, Storia di una ideologia, editore Laterza) sintetizza così:

Solo se siamo consapevoli dei suoi limiti ed errori – delle loro cause - potremo: 1) tentar di migliorarla nell’applicazione, 2) non interrompere la ricerca di un sistema migliore.Comunque ricordate sempre che le istituzioni hanno senso solo nel loro contesto (storico, territoriale, economico).

In che cosa consistono i poteri pubblici?

Nei regimi democratici rappresentativi si distinguono tre poteri pubblici: legislativo, esecutivo e giurisdizionale.La distinzione fu introdotta dalla rivoluzione borghese e dall’illuminismo, e si stabilì che la democrazie sostanzialmente risiede nel fatto che tali poteri siano separati l’uno dall’altro. In tutti i paesi d’Europa, il potere legislativo (il parlamento) è separato dal potere esecutivo (il governo), e da quello giurisdizionale (la magistratura)

La Costituzione della RepubblicaLa Costituzione è “la madre di tutte le leggi”Essa stabilisce i fondamenti, cioè i principi e le regole base, dell’ordinamento politico della societàLa vigente Costituzione della Repubblica Italiana venne elaborata all’indomani dela Seconda guerra mondiale da un’apposita Commissione costituente eletta da tutti i cittadini nel 1946. Essa fu approvata nel 1947 ed entrò in vigore il 1° gennaio 1948Rilevanti modifiche vennero apportate, a maggioranza, nel 2001

Compito: acquisire una copia della Costituzione nel testo originario e una copia nel testo novellato

Costituzione, articoli 1 e 114

Articolo 1

L’Italia è una repubblica democratica, fondata sul lavoro.La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti

della Costituzione.

Articolo 114

(testo 2001)

La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

(testo 1948)

La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni

I livelli di governoI livelli di governo definiti dalla Costituzione, cioè i livelli territoriali in relazione ai quali si articola il potere democratico della Repubblica, sono quindi quattro: Lo Stato La Regione La Provincia e la Città metropolitana Il Comune

Analogie e differenze nei diversi livelli di governo

I tre poteri si collocano diversamente nei diversi livelli di governo:

La funzione legislativa appartiene allo Stato e alla RegioneLa funzione esecutiva (governo, amministrazione) ai quattro livelliLa funzione giurisdizionale appartiene allo StatoDiversi sono anche i rapporti tra le parti (i partiti e i gruppi politici) e le istituzioni: ma di questo parleremo in una successiva lezione

Organizzazione della funzione esecutivaOrgani elettivi e organi amministrativi

La funzione esecutiva è organizzata in modo sostanzialmente analogo nei diversi livelli di governoDistinzione tra organi politici (elettivi) e organi di gestioneOrgani politici: organo collegiale largo, il consiglio comunale o provinciale o regionale o il Parlamento, dove sono presenti tutte le posizioni espresse dall’elettorato; organo collegiale più ristretto e omogeneo, il governo, la giunta comunale o provinciale o regionale, che esprime la maggioranza politica formatasi nell’organo più ampio; capo dell’amministrazione, presidente del consiglio dei ministri, della provincia o della regione, sindaco. La distribuzione dei poteri tra questi tre tipi di organi è variabile: si può dire che maggiore è il potere che spetta al “capo” (sindaco o presidente che sia) maggiore è l’efficacia, ma minore è il livello di democraticità.

Organizzazione della funzione esecutivaGli organi elettivi

Normalmente si distinguono i seguenti tipi di organi:organo collegiale largo, il consiglio comunale o provinciale o regionale o il Parlamento, dove sono presenti tutte le posizioni espresse dall’elettorato; organo collegiale più ristretto e omogeneo, la giunta comunale o provinciale o regionale, o il governo nazionale, che esprime la maggioranza politica formatasi nell’organo più ampioun capo dell’amministrazione, sindaco o presidente della provincia o della regione o presidente del consiglio dei ministri.

La distribuzione dei poteri tra questi tre tipi di organi è variabile: si può dire che maggiore è il potere che spetta al “capo” (sindaco o presidente che sia) maggiore è l’efficacia, ma minore è il livello di democraticità.

Organizzazione della funzione esecutivaGli organi amministrativiGli organi amministrativi sono normalmente articolati per funzioni: così i ministeri dell’amministrazione statale e gli assessorati dell’amministrazioni regionali, provinciali, comunaliA differenza degli organi elettivi, gli organi amministrativi sono permanenti, anche se i ruoli delle singole funzioni e la loro attribuzione ai membri dell’amministrazione è condizionata dal potere degli organi elettiviNel rapporto tra organi elettivi (politici) e organi amministrativi si gioca gran parte del funzionamento corretto delle istituzioni, della loro efficacia, della loro democraticità. Sarà un tema centrale nei colloqui che avremo nella seconda parte del corso con gli urbanisti che operano nelle amministrazioni o a contatto di esse

Quale rapporto tra i livelli di governo

Essenziale è comprendere secondo quali principi, e quindi quali regole, sono definiti i rapporti tra i livelli di governo.

Nel passato, il principio di gerarchia: il potere discende dall’alto verso il basso

Oggi, il principio di sussidiarietà: un principio più complesso, per il quale esistono interpretazioni differenti

Il principio di sussidiarietà: La versione europeaIl principio di sussidiarietà venne proposto da Jacques Delors, allora Presidente della Commissione europea, per individuare i poteri degli organismi sovranazionali europei distinguendoli da quelli dei governi nazionali. È stato definito nel Trattato dell’Unione Europea, sottoscritto a Maastricht dai rappresentanti di dodici governi il 7 febbraio 1992 nell’articolo 3b:

“La Comunità interviene entro i limiti dei poteri ad essa conferiti da questo Trattato e degli obiettivi ad essa assegnati. Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità”

Il principio di sussidiarietà: La versione italianaIn Italia, il principio di sussidiarietà venne definito nella legge 15 marzo 1997 n. 59, articolo 4, comma 3, lettera a). Ad esso si fa riferimento nelle modifiche alla Costituzione approvate dal Parlamento nel 2001. La definizione è sensibilmente diversa da quella europea:

[…]

“il principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicinaai cittadini interessati”.

Le Regioni a statuto ordinario

L’istituzione delle regioni era prevista dalla Costituzione (1948). Ma esse furono istituite solo nel 1970.

La Democrazia cristiana era il partito egemone nelle maggioranze di governo di centro e di centro-destra dal 1948 al 1962 (governi di centro-sinistra DC-PSI). Temeva il formarsi nelle regioni dell’Italia centrale (Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Liguria) di un blocco di regioni “rosse”.

Le Regioni a statuto speciale

Alcune Regioni furono istituite subito prima di quelle “normali” ed ottennero una particolare autonomia:

per ragioni strategiche e diplomatiche: le regioni di confine, a composizione etnica in larga misura non italiana (Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia)

per ricondurre in un quadro unitario le tendenze separatistiche (Sicilia e Sardegna)

Le province a statuto specialeLe province di Bolzano e Trento hanno un regime particolare, derivante il particolare processo politico di formazione: esse sono le uniche province che hanno competenza legislativa. Ecco perché:Dopo la Seconda guerra mondiale:L’Austria voleva la restituzione del Sudtirolo (Alto Adige), a prevalenza di popolazione austriacaL’Italia era disposta a dare al Sudtirolo (Alto Adige) l’autonomia prevista dall’ordinamento regionaleL’Austria ha accettato, ma voleva più autonomia di quella consentita alle regoni ordinarieL’Italia ha accettato, ma ha chiesto che la nuova regione comprendesse anche la Provincia di Trento, a prevalenza di popolazione italianaL’Austria ha accettato, a condizione che ognuna delle province avesse autonomia legislativa

Le competenze degli enti localiLe competenze degli Enti locali sono state rinnovate:prima dalla legge 142/1990, “Nuove norme sull’ordinamento degli enti locali”poi dal decreto legislativo 267/2000, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”

Quest’ultimo costituisce ora il testo riassuntivo di tutti i provvedimenti emanati via via nel tempo

Area metropolitana e città metropolitana

Ai comuni e alle province la legge 142/1990 e il decreto legislativo 267/2000 aggiungono un nuovo ente: la città metropolitana.In alcune aree del paese, dove le relazioni tra più comuni limitrofi, la continuità urbanizzativa o particolari ragioni ambientali hanno concorso a unificare in un unico organismo più comuni, definite aree metropolitane, viene istituita la Città metropolitana, che sostituisce la provincia e ne assorbe le competenze, assumendo anche alcune delle competenze dei comuni in essa compresi.

DL 267/2000, articolo 22 – Aree metropolitane 

1. Sono considerate aree metropolitane le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione territoriale e in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali.

2. Su conforme proposta degli enti locali interessati la regione procede entro centottanta giorni dalla proposta stessa alla delimitazione territoriale dell’area metropolitana. Qualora la regione non provveda entro il termine indicato, il Governo, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, invita la regione a provvedere entro un ulteriore termine, scaduto il quale procede alla delimitazione dell’area metropolitana.

3. Restano ferme le città metropolitane e le aree metropolitane definite dalle regioni a statuto speciale.

DL 267/2000, articolo 23 – Città metropolitane 

1. Nelle aree metropolitane di cui all’articolo 22, il comune capoluogo e gli altri comuni ad esso uniti da contiguità territoriale e da rapporti di stretta integrazione in ordine all’attività economica, ai servizi essenziali, ai caratteri ambientali, alle relazioni sociali e culturali possono costituirsi in città metropolitane ad ordinamento differenziato.

(omissis)

5. La città metropolitana, comunque denominata, acquisisce le funzioni della provincia; attua il decentramento previsto dallo statuto, salvaguardando l’identità delle originarie collettività locali.

Forme associative

La legge prevede anche varie forme associative di comuni : comunità montane, comunità di isola o di arcipelago, unioni di comuni, consorzi Si tratta di forme di collaborazione, più o meno stabile e finalizzata, nell’ambito delle quali gli enti che vi partecipano conservano intatta la propria sovranità

2. Le competenze legislative fra Stato e Regioni

Università Iuav di VeneziaFacoltà di Pianificazione del territorio “Il mestiere dell’urbanista / “Legislazione urbanistica comparata”

Gli organi del potere legislativoIl potere legislativo è esercitato dal Parlamento nazionale e dai Consigli regionali.

Il Parlamento nazionale è eletto da tutti i cittadini in età di voto. È articolato in Senato e Camera dei deputati.

I Consigli regionali sono eletti da tutti i cittadini in età di voto residenti nella Regione. Il loro funzionamento è definito dagli statuti regionali.

Compito: cercare il testo dello Statuto della Regione del Veneto e preparare una sintetica illustrazione

Competenze legislative fino al 2001Dal 1948 al 2001 le Regioni avevano competenza legislativa, nell’ambito dei principi fissati dal Parlamento nazionale, nelle materie stabilite dall’articolo 117 della Costituzione.

Tra le materie di competenza legislativa regionale vi era l’urbanistica.

Nelle altre materie la competenza legislativa era del Parlamento nazionale.

Competenze legislative oggi articolo 117, 1° comma

L'articolo 117 della Costituzione è stato sostituito con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che stabilisce al primo comma, in termini generali, che

“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”

e distingue poi competenze esclusive dello Stato, competenza concorrente tra Stato e Regioni

Competenze esclusive dello statoart.117, 2° comma

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:(omissis)m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;(omissis)s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Il secondo comma precisa le competenze esclusive dello stato. Estraiamone quelle di nostro più stretto interesse:

Competenze di legislazione concorrente art.117, 3° comma

“Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Che vuol dire “Governo del territorio”

Nella Costituzione del 1948 alle regioni era attribuita la competenza in materia di urbanisticaNelle modifiche costituzionali del 2001 è attribuita alla legislazione concorrente la competenza in materia di governo del territorio

Vediamo che differenza c’è tra i due termini

“Governo del territorio” in due definizioni nazionali

Norme per il governo del territorio, testo unificato licenziato dalla Commissione parlamentare il 11 gennaio 2001

“Governo del territorio: le disposizioni e i provvedimenti per la tutela, per l'uso e per la trasformazione del territorio e degli immobili che lo compongono”

Disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati il 28 giugno 2005, in un testo risultante dall’unificazione dei disegni di legge presentati nel corso della XIII legislatura (“Legge Lupi”)

“Il governo del territorio consiste nell’insieme delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo del territorio. Il governo del territorio comprende altresì l’urbanistica, l’edilizia, l’insieme dei programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie”

“Governo del territorio” in una definizione della Regione Emilia - Romagna

“Per governo del territorio si intende l’insieme delle attività finalizzate alla tutela, alla valorizzazione e alla trasformazione del territorio. Il governo del territorio comprende quindi tutto ciò che attiene alla regolazione dell’uso del suolo e alla localizzazione di opere, interventi o attività Rientrano nella materia del governo del territorio le seguenti discipline:- l’urbanistica e la pianificazione d’area vasta;- l’edilizia privata; - l’edilizia residenziale pubblica;- la programmazione, localizzazione e realizzazione delle opere e lavori pubblici;- le espropriazioni per pubblica utilità;- gli interventi di riqualificazione e la disciplina dei centri storici;- la pianificazione paesaggistica”

Dal sito http://www.regione.emilia-romagna.it/wcm/ERMES/Canali/territorio/territorio/codice_governo_territorio.htm

“Governo del territorio” in una definizione della Regione Toscana

“Il governo del territorio è l'insieme delle attività che riguardano l'uso del territorio: le conoscenze, le norme e la gestione finalizzate alla tutela, alla valorizzazione e alle trasformazioni delle risorse che lo costituiscono. L'obiettivo è quello di tener conto delle esigenze legate alla migliori qualità della vita delle generazioni presenti e di quelle future. In una parola, sviluppo sostenibile”

Dal sito http://www.governodelterritorio.it/territorio/governo.shtml

“Urbanistica” nella definizione del DPR 616/1977

Decreto Presidente Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, articolo 80

“Le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica concernono la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi,normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell'ambiente”

Riuscite a individuare una differenza sostanziale tra la definizione di “urbanistica” e le definizioni di “governo del territorio”?