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SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
L’ORGANIZZAZIONE E LA GESTIONE DEI PROVENTI DELLE
ATTIVITA’ MUSEALI ED ESPOSITIVE DA PARTE DELLA EX
SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL POLO MUSEALE DELLA
CITTA’ DI FIRENZE - ANNI 2011-2015 - E DEGLI ISTITUTI
MUSEALI AUTONOMI DI FIRENZE PER L’ANNO 2016
DICEMBRE 2017
L’ORGANIZZAZIONE E LA GESTIONE DEI PROVENTI DELLE
ATTIVITA’ MUSEALI ED ESPOSITIVE DA PARTE DELLA EX
SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL POLO MUSEALE DELLA
CITTA’ DI FIRENZE - ANNI 2011-2015 - E DEGLI ISTITUTI
MUSEALI AUTONOMI DI FIRENZE PER L’ANNO 2016
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
Hanno collaborato:
per l’attività istruttoria:Maria Paola Galasso, Barbara Innocenti, Anna Maria Pulcini;
per le attività di supporto e di segreteria: Michela Battistini, Marco Fedini.
V
INDICE
***
DELIBERAZIONE
***
RELAZIONE
CAPITOLO I - OGGETTO E FINALITA’ DELL’INDAGINE
1. Oggetto e finalità indagine 3
1.1. Nota metodologica 7
2. Il contesto normativo generale 9
CAPITOLO II – LA EX SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL PATRIMONIO
STORICO ARTISTICOE ED ETNOANTROPOLOGICO E PER IL POLO
MUSEALE DELLA CITTA’ DI FIRENZE
1. I profili organizzativi 12
2. I complessi museali di competenza e le strutture trasversali 14
3. La dotazione organica e il personale in servizio 16
4. La gestione finanziaria e contabile 18
4.1. I risultati della gestione finanziaria 22
4.2. Le criticità della gestione contabile 27
5. La gestione dei beni patrimoniali 30
CAPITOLO III – LA RIFORMA DEL MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’
CULTURALI E DEL TURISMO
1. La riorganizzazione delle strutture: cenni 33
2. La riforma del sistema museale 36
2.1. Gli istituti dotati di autonomia speciale: profili organizzativi e contabili 40
3. Il nuovo assetto dell’ex Polo museale della città di Firenze 45
3.1. L’approvazione dello statuto 47
3.2. Le dotazioni organiche 48
4. Il trasferimento delle risorse finanziarie ai nuovi istituti 49
CAPITOLO IV – LA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE E LA
GESTIONE DEI PROVENTI
1. I riferimenti normativi in materia 53
2. L’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati e i reiterati rilievi sulle relative
proroghe61
2.1. I servizi aggiuntivi e i servizi di biglietteria: affidamento originario,
rinnovi e proroghe62
2.2. I servizi di ristorazione: affidamento originario, rinnovi e proroghe 70
2.2.1. Servizi di caffetteria e ristorazione – Galleria degli Uffizi 70
2.2.2. Servizi di caffetteria e ristorazione: Palazzo Pitti 72
2.3. Le procedure di gara avviate nel 2010: il contenzioso e i reiterati rilievi
sulle proroghe72
2.4. Le recenti scelte operate dal Mibact 76
3. Gli introiti derivanti dai biglietti di ingresso 78
3.1. Il d.m. n. 507/1997 79
3.2. L’andamento della bigliettazione, le modalità di ripartizione dei proventi
e la quantificazione delle quote dovute allo Stato81
3.2.1. La Firenze Card 83
4. Gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi 92
5. I servizi in conto terzi 98
6. I proventi destinati al costo del personale 104
6.1. Gli emolumenti accessori finanziati in economia 104
6.2. L’affidamento di servizi in house ad Ales Spa 112
6.3. I costi di personale indiretti 117
7. L’organizzazione di mostre ed attività espositive 119
CAPITOLO V - L’ACCORDO DI VALORIZZAZIONE CON IL COMUNE DI FIRENZE
1. Il contesto normativo 126
2. Il Protocollo d’intesa del 13 gennaio 2011 127
3. Gli Accordi di valorizzazione 128
INDICE DEI RIQUADRI
Riquadro 1 - Le quote di proventi destinate ad interventi di riequilibrio 21
Riquadro 2 - Le disposizioni speciali in materia di proroghe dei contratti 61
Riquadro 3- Le modificazioni soggettive delle imprese costituitesi in ATI Giunti
Editore Spa67
Riquadro 4 - La Firenze card 86
Riquadro 5 - La società Ales S.p.A. 115
INDICE DELLE TABELLE E DELLE FIGURE
Tabella n. 1 - Personale in servizio nel periodo 2010-2015. 17
Tabella n. 2 - Risultato di amministrazione. Periodo 2011-2015. 23
Tabella n. 3 - Quadro generale riassuntivo delle entrate Periodo 2011-2015. 24
Tabella n. 4 - Quadro generale riassuntivo delle spese. Periodo 2011-2015. 25
Tabella n. 5 - Entrate da gestione diretta. Periodo 2011-2015. 26
Tabella n. 6 - Altre voci significative di bilancio. Periodo 2011-2015. 27
Tabella n. 7- Incidenza delle spese per titoli al netto delle partite di giro. Periodo
2011-2015.27
Figura n. 1 - Nuovo assetto degli istituti dotati di autonomia speciale 42
Tabella n. 8 - Assetto dei nuovi istituti museali autonomi fiorentini 46
Tabella n. 9 - Ripartizione dei residui finali 2015 tra i nuovi istituti museali 50
Tabella n. 10 - Situazione amministrativa al 31 dicembre 2015 51
Tabella n. 11- Proposta di suddivisione della quota d’avanzo non vincolata al 31
dicembre 201452
Tabella n. 12 - Riepilogo visitatori. Anni 2011-2016 89
Tabella n. 13 - Introiti netti. Anni 2011-2016 90
Tabella n. 14- Introiti lordi, introiti netti e aggio spettante al concessionario. Anni
2011-201691
Tabella n. 15 - Royalties sui servizi aggiuntivi. Anni 2011-2016 97
Tabella n. 16 - Liquidazioni per i servizi in conto terzi. Anni 2011-2016 100
Tabella n. 17- Personale assunto dal concessionario per i servizi aggiuntivi dal 1998
al 2015103
Tabella n. 18- Compensi al personale finanziati con fondi della ex Soprintendenza
speciale111
Tabella n. 19- Progetti nazionali e Progetti locali finanziati dal Mibact. Anni 2010-
2015112
Tabella n. 20- Organizzazione mostre: entrate da integrazione biglietti e costi
sostenuti nel periodo 2011-2015.121
Tabella n. 21- Rendicontazione mostre del Programma “Anno ad Arte” nel periodo
2011-2015.125
DELIBERAZIONE
XI
Del. n. 191/2017/GEST
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Roberto TABBITA Presidente
Paolo PELUFFO Consigliere relatore
Mauro NORI Consigliere
Giancarlo C. PEZZUTO Consigliere
Fabio ALPINI Referendario
nell’adunanza del 21 dicembre 2017
VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio
1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la l. 14 gennaio 1994, n. 20 e, in particolare, l’art. 3, c. 4, ai sensi del quale
la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche,
verificando la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi
stabiliti dalla legge e valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento
dell’azione amministrativa;
VISTO il "Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte
dei conti" adottato dalle Sezioni Riunite con deliberazione n. 14/2000 del 16 giugno 2000 e
successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione n. 9 e n. 266 del 2014 e n. 1/2016 con le quali è
stato approvato il programma di controllo per gli anni, rispettivamente, 2014, 2015 e
2016;
VISTA la relazione presentata dal cons. Paolo Peluffo, che illustra gli esiti
dell’indagine condotta in merito a “L’organizzazione e la gestione dei proventi delle
attività museali ed espositive della ex Soprintendenza speciale per il Polo museale della
XII
città di Firenze - anni 2011-2015 - e degli istituti museali autonomi di Firenze per l’anno
2016”;
VISTA l’ordinanza n. 45 del 6 dicembre 2017, con la quale il presidente della
Sezione ha convocato l’Adunanza del 21 dicembre 2017, al fine della pronuncia sulla
gestione in argomento;
VISTA la nota n. 12021 del 6 dicembre 2017, con la quale il Servizio di segreteria
per le adunanze ha trasmesso la relazione ai seguenti uffici:
- Gallerie degli Uffizi;
- Galleria dell’Accademia;
- Museo Nazionale del Bargello;
- Polo museale della Toscana;
- Segretariato regionale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo
per la Toscana;
UDITO il relatore, cons. Paolo Peluffo;
UDITI, in rappresentanza delle amministrazioni convocate:
per le Gallerie degli Uffizi, il direttore, dott. Eike Schmidt, il direttore
amministrativo dott.ssa Silvia Sicuranza, il funzionario dott.ssa Simona Pasquinucci;
per la Galleria dell’Accademia, il direttore dott.ssa Cecilié Höllberg, il funzionario
Sig. Giorgio Angioloni;
per il museo Nazionale del Bargello, il direttore dott.ssa Paola D’Agostino;
per il Segretariato regionale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo per la Toscana, il segretario regionale dott.ssa Giorgia Muratori, il funzionario
dott.ssa Graziati Francesca;
DELIBERA
di approvare l’unita relazione concernente “L’organizzazione e la gestione dei
proventi delle attività museali ed espositive della ex Soprintendenza speciale per il Polo
museale della città di Firenze - anni 2011-2015 - e degli istituti museali autonomi di
Firenze per l’anno 2016”.
XIII
DISPONE
La presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria, al direttore delle
Gallerie degli Uffizi, al Direttore della Galleria dell’Accademia, al Direttore del Museo
Nazionale del Bargello, al Direttore del Polo museale della Toscana, al Direttore del
Segretariato regionale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per la
Toscana.
Copia della presente deliberazione sarà altresì trasmessa alla Presidenza del Consiglio
dei ministri, al Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, alla Ragioneria
generale dello Stato, alla Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze, ai Presidenti del
Collegio dei revisori dei conti delle Gallerie degli Uffizi, della Galleria dell’Accademia e del
Museo Nazionale del Bargello, al Presidente della Corte dei conti e alle Sezioni riunite in
sede di controllo.
Così deciso in Firenze, nell’adunanza del 21 dicembre 2017.
Il relatore Il presidentef.to Paolo Peluffo f.to Roberto Tabbita
Depositata in Segreteria il 28 dicembre 2017Il funzionario preposto al Servizio di supporto
f.to Claudio Felli
XIV
RELAZIONE
3Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
CAPITOLO I
OGGETTO E FINALITA’ DELL’INDAGINE
Sommario: 1. Oggetto e finalità dell’indagine. – 1.1. Nota metodologica. – 2. Il contesto normativogenerale.
1. Oggetto e finalità dell’indagine
L’indagine è mirata ad approfondire l’organizzazione e la gestione dei proventi delle
attività museali ed espositive da parte della ex Soprintendenza speciale per il Patrimonio
Storico Artistico ed Etnoantropologico e per il Polo museale della città di Firenze, nel
periodo 2011-2015.
Inserita inizialmente nel Programma di controllo per l’anno 2014, approvato dalla
Sezione con deliberazione n. 9/20141, essa è stata successivamente rimodulata negli anni
2015 e 20162, al fine di valutare l’impatto del profondo mutamento organizzativo che ha
interessato l’amministrazione dei Beni culturali, a partire dalla seconda metà dell’anno
2014, a seguito del quale l’attività della Soprintendenza in esame è cessata
definitivamente, in data 31 dicembre 2015.
Le soprintendenze speciali erano previste dall’art. 8 del d.lgs. 26 ottobre 1998, n. 3683,
che consentiva di trasformare alcune soprintendenze, già istituite quali organi periferici
del Ministero4, in strutture dotate di “autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e
contabile qualora abbiano competenza su complessi di beni distinti da eccezionale valore
archeologico, storico, artistico o architettonici”.
1 La linea di lavoro avviata dalla Sezione, muovendo da alcune considerazioni preliminari del citatoProgramma di controllo 2014, persegue, tra l’altro, la duplice finalità di “verificare l’utilizzo delle risorse e irisultati conseguiti, anche in termini di riorganizzazione e semplificazione degli apparati pubblici” e di“assicurare all’esercizio dei controlli un’efficacia propulsiva, in grado di stimolare nelle amministrazioni capacitàe iniziative per l’individuazione di priorità e scelte progettuali da privilegiare o da abbandonare”.2 Cfr. deliberazioni della Sezione n. 266/2014 e n. 1/2016. Onde consentire l’esame del primo anno di gestionedelle nuove strutture (2016), l’indagine è stata prorogata anche per l’anno 2017, con deliberazione n. 1/2017.3 Recante “Istituzione del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo1997, n. 59”, che conferiva delega al Governo di razionalizzare l’organizzazione amministrativa statale, tracui il riordino nei settori dei beni culturali e delle attività culturali.4 Si trattava, in particolare, delle soprintendenze archeologiche, delle soprintendenze per i beni artistici estorici e delle soprintendenze per i beni ambientali e architettonici di cui al comma 1, lett. a), b) e c), dell’art.30 del d.p.r. 3 dicembre 1975, n. 805, recante “Organizzazione del Ministero per i beni ambientali e culturali”.
4Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
A seguito di tale previsione, con decreti ministeriali dell’11 dicembre 2001, emanati in
attuazione dell’art. 17, comma 35, dell’allora vigente Regolamento di organizzazione del
Ministero per i beni e le attività culturali, approvato con d.p.r. 29 dicembre 2000, n. 441,
furono, dunque, istituite le quattro soprintendenze speciali per i poli museali delle città di
Roma, Firenze, Venezia e Napoli.
La “specialità” derivante dalla particolare autonomia, riconosciuta alle stesse anche dai
successivi (e numerosi) interventi di riordino organizzativo del Ministero6, al duplice scopo
di rafforzare la tutela e di rilanciare la fruizione e la valorizzazione del vasto patrimonio
culturale di rispettiva competenza, non ha modificato, peraltro, il profilo giuridico dei
singoli musei inclusi nei relativi poli, i quali hanno mantenuto, come è noto, la natura di
articolazioni delle rispettive soprintendenze (queste ultime, uffici di livello dirigenziale),
rimanendo dunque strutture a direzione amministrativa.
Si può ben comprendere, pertanto, la portata innovativa del nuovo Regolamento
organizzativo del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, approvato con
d.p.c.m. 29 agosto 2014, n. 1717, che ha sostanzialmente separato, all’interno delle proprie
strutture, le funzioni in materia di tutela da quelle riguardanti la fruizione e la
valorizzazione degli istituti culturali ed ha profondamente cambiato, tra l’altro,
l’organizzazione e il funzionamento dei musei statali.
Portata a compimento con il d.m. 23 dicembre 2014 di “Organizzazione e
funzionamento dei musei” e con i successivi decreti ministeriali emanati il 23 gennaio 2016
e il 12 gennaio 20178, la riorganizzazione del sistema museale italiano ha rilanciato i musei
5 Tale comma prevedeva, infatti, che “alla individuazione delle soprintendenze speciali si provvede, anchemediante distinti decreti, entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente regolamento”.6 Istituito nel 1975 (con d.l. 14 dicembre 1974, n. 657, convertito dalla l. 29 gennaio 1975, n. 5), e regolatocon il d.p.r. n. 805/1975, è stato riformato con il d.lgs. n. 368/1998 e successivamente ridefinito per ben trevolte in soli sei anni (nel 2004, nel 2007 e nel 2009). In questa sede, si cita il d.p.r. 26 novembre 2007, n. 233,recante “Regolamento di riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell'articolo 1,comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296”, e, in particolare, l’art. 15 che, nel dettare disposizioni diriordino degli “Istituti con finalità particolari”, ha incluso le soprintendenze in esame tra gli Istituti dotati diautonomia speciale (3° comma).7 Recante “Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degliuffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, anorma dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge23 giugno 2014, n. 89”, In particolare, il citato art. 16 ha previsto, fino al 15 ottobre 2014 ed “al solo fine direalizzare interventi di riordino diretti ad assicurare ulteriori riduzioni della spesa", una peculiare procedurasemplificata per l'adozione dei regolamenti di organizzazione dei ministeri. Per effetto di tale disposizione,dunque, la riorganizzazione del Mibact è stata operata con il d.p.c.m. in argomento e con successivi decretiministeriali di natura non regolamentare.8 Meglio illustrati nel successivo Cap. III.
5Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
quali istituti dotati di autonomia tecnico-scientifica, di un proprio statuto e di un proprio
bilancio, prevedendo, altresì, il riconoscimento ai musei ritenuti di rilevante interesse
nazionale, di una autonomia speciale e del massimo status amministrativo di uffici
dirigenziali, in taluni casi anche di livello generale.
Ancorché privi di personalità giuridica, tutti i musei si configurano dunque come nuovi
soggetti giuridici suddivisi in due grandi tipologie: gli istituti dotati di autonomia
scientifica, finanziaria, contabile e amministrativa, quali uffici di livello dirigenziale (in
taluni casi di livello generale), i cui organi sono costituiti dal Direttore, dal Consiglio di
amministrazione, dal Comitato scientifico e dal Collegio dei revisori dei conti, e gli altri
musei, comunque dotati di autonomia tecnico-scientifica, la cui gestione, a direzione
amministrativa, è stata ricondotta ai nuovi Poli museali regionali (in tutto 17), a loro
volta uffici di livello dirigenziale non generale che hanno il compito di coordinare,
rafforzare e valorizzare la presenza dei musei nel territorio, favorendo sinergie tra
complessi pubblici e privati, anche al fine di accrescere un’offerta integrata al pubblico. I
predetti Poli regionali costituiscono le articolazioni periferiche della neo istituita Direzione
generale musei.
Anche le Sezioni riunite della Corte, in sede di parificazione del rendiconto generale
dello Stato 2015 (cfr. deliberazione n. 10/2016) hanno riconosciuto di particolare rilievo “le
modifiche ordinamentali apportate al settore dei musei italiani che, alla luce della domanda
nazionale e internazionale, mirano a rafforzare i profili qualitativi e competitivi del sistema
attraverso più incisive attività di coordinamento delle politiche per la fruizione e valorizzazione,
cui è dedicato un nuovo programma di spesa”.
Nel periodo esaminato, l’ex Polo museale fiorentino è risultato il secondo sito culturale
in Italia, dopo quello di Roma, per vastità e rilevanza del patrimonio assegnato, per
numero di visitatori e, dunque, per ammontare dei proventi derivanti dai soli servizi di
biglietteria9, i quali, in termini percentuali hanno costituito, mediamente, l’80 per cento
del totale delle entrate.
I complessivi introiti, derivanti dai servizi di biglietteria e dai servizi aggiuntivi (di
assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico) gestiti, salvo poche eccezioni, in forma
indiretta tramite esternalizzazioni, costituiscono per la struttura in esame oltre il 90 per
cento delle entrate totali e rappresentano, pertanto, la quasi esclusiva fonte di
finanziamento.
9 Rilevazioni dell’Ufficio statistiche del Mibact.
6Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Si tratta dunque di una realtà assai solida dal punto di vista finanziaria che, con il
nuovo assetto giuridico, se compiutamente attuato, anche in termini di autonomia
gestionale e statutaria, potrebbe sviluppare ulteriori positive potenzialità e rivelarsi
trainante anche a livello nazionale.
Come verrà meglio descritto nei successivi paragrafi, su tali gestioni indirette
permangono, ormai da anni, rilevanti profili di criticità - procedurali, gestionali,
amministrative -, dovuti non soltanto al reiterato regime di proroghe degli originari
affidamenti, risalenti, per la struttura in esame, al 1998, ma anche al costante ricorso a
prestazioni extra istituzionali del personale dipendente assegnato alle singole strutture,
necessitato dalla carenza di personale lamentata dalle stesse e finalizzato a consentire una
maggiore fruizione dei siti culturali oltre all’espletamento dei servizi necessari in caso di
eventi, convegni, visite straordinarie, mostre ecc.
Tali aspetti, frequentemente al centro dell’opinione pubblica, anche in funzione
dell’interesse pubblico alla fruizione del patrimonio culturale e, dunque, della impossibilità
di interrompere i relativi servizi, hanno formato oggetto, peraltro, di puntuali osservazioni
da parte dei vari organi di controllo: la Corte dei conti, sia in sede di controllo preventivo e
successivo sugli atti10 sia in sede di controllo sulla gestione11; il Ministero dell’Economia e
delle Finanze, in sede di verifiche ispettive condotte dall’Ispettorato Generale di
Finanza12; l’Autorità nazionale anticorruzione (e l’ex Autorità di vigilanza sui contratti
pubblici), in occasione di pronunce sul contenzioso instauratosi a seguito della
pubblicazione, a partire dall’anno 2010, di nuovi bandi da parte di alcune soprintendenze,
tra cui quella in esame13.
10 Come si vedrà più avanti (v. infra, Cap. 4, par. 2.3), questa Sezione ha formulato alcuni rilievi sullareiterazione delle proroghe, relativamente ai decreti di approvazione di biglietti integrati in occasione dimostre o eventi, pervenuti al controllo successivo ex art. 10, d.lgs. n. 1213/2011. Peraltro, su analoghiprovvedimenti, di competenza della Sezione regionale per il Lazio, si era già espressa la Sezione centrale dicontrollo di legittimità sugli atti, con deliberazione n. 6/2014, risolvendo la questione di massima propostadalla predetta Sezione regionale, nel senso di ritenere non assoggettabili a controllo preventivo i menzionatidecreti di approvazione di biglietti integrati, di talché, tali decreti sono successivamente pervenuti all’esamedi questa Sezione ai sensi del citato art. 10.11 Cfr. deliberazioni della Sezione centrale di controllo sulla gestione n. 25/2005 (“Indagine sulla gestione suiservizi d’assistenza culturale e d’ospitalità per il pubblico negli istituti e luoghi di cultura dello Stato”) e n.15/2012 (“Risultati conseguiti in termini di valorizzazione del patrimonio culturale”).12 Verifica amministrativo-contabile del Mef, Ispettorato Generale di Finanza, conclusasi con relazioneispettiva n. S.I. 1442/IV del 21 novembre 2014.13 Cfr. deliberazione Avcp n. 10 del 6 marzo 2013, avente ad oggetto “Gare per l’affidamento in concessione di
«servizi per il pubblico», ex art. 117 del Codice dei Beni Culturali, e di «servizi strumentali» presso siti culturalinazionali”.
7Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Relativamente all’affidamento dei servizi aggiuntivi, la scelta strategica operata
recentemente dal Mibact14, è stata quella di rivedere e razionalizzare le procedure per
l’adozione di nuovi bandi, avviando, a tal fine, come comunicato con circ. n. 19 del 15
luglio 2014, una collaborazione con Consip S.p.A.
Successivamente, in data 23 dicembre 2015, Il Ministero ha sottoscritto con Consip
S.p.A. un Disciplinare avente valore contrattuale per lo svolgimento, da parte della
suddetta Società, di attività di supporto alle strutture del Ministero in tema di acquisizioni
di beni e servizi e affidamento di servizi aggiuntivi ed ha costituito una cabina di regia, al
fine di pianificare e monitorare le attività propedeutiche all’emanazione dei bandi di gara,
prevedendo, altresì, appositi incontri con i direttori degli istituti museali.
L’indagine è mirata, dunque, alla verifica dello stato delle azioni intraprese al fine di
risolvere le predette criticità nonché all’esame dell’andamento proprio della gestione sotto
il profilo organizzativo, amministrativo e contabile, con particolare riguardo ai proventi
derivanti dai servizi di biglietteria e dai servizi aggiuntivi, alla organizzazione di mostre ed
eventi (a gestione indiretta) e agli effetti degli accordi di valorizzazione in essere, per
l’ultimo quinquennio di attività della Soprintendenza speciale (2011-2015) nonché per il
2016, quale primo anno di attività dei nuovi istituti museali.
Contestualmente, infatti, sono state condotte dalla Sezione alcune prime analisi e
valutazioni riguardanti l’assetto e l’operatività dei tre musei ad autonomia speciale,
istituiti nel territorio fiorentino, a decorrere dal 2016: le Gallerie degli Uffizi, la Galleria
dell’Accademia di Firenze e il Museo Nazionale del Bargello.
1.1. Nota metodologica
L’indagine è stata condotta nelle more della riorganizzazione delle strutture e nel
periodo di piena operatività della riforma (fine 2014-2016), pertanto, l’inoltro dei dati e dei
documenti richiesti, esclusa la più recente fase istruttoria che ha riguardato direttamente i
nuovi istituti autonomi, è stato curato dall’Ufficio Servizi aggiuntivi, operante presso la
Soprintendenza speciale fino al 2015 e presso le Gallerie degli Uffizi dal 2016.
14 In precedenza, il Ministero aveva curato la redazione di apposite Linee guida, corredate di schemi per laredazione degli atti concessori, elaborate dal gruppo di lavoro all’uopo costituito con d.m. 18 settembre 2008e diramate con circolare del Segretariato Generale del Mibact n. 42/2009, provvedendo altresì, nel corsodell’anno 2010, ad un aggiornamento delle stesse (con affidamento dell’incarico, peraltro, ad una società diconsulenza, come a suo tempo evidenziato dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione della Corte deiconti, con deliberazione n. 15/2012). Tuttavia, le numerose censure da parte dei giudici amministrativi, suibandi predisposti fino a tutto il 2013, hanno reso sostanzialmente inattuabili i predetti schemi.
8Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
I documenti attinenti ai settori oggetto di indagine per il periodo 2011-2015, infatti,
sono rimasti organicamente in gestione al predetto Ufficio.
Il Polo museale regionale, quarta struttura neo istituita, quale articolazione periferica
della Direzione generale musei, con competenza su tutti i complessi museali non confluiti
negli istituti autonomi nonché su tutti gli altri presenti sul territorio regionale, pur essendo
stato descritto, nella sua attuale configurazione (cfr. Cap. III), non è stato, in sé, oggetto
di esame in questa sede. Il medesimo è, tuttavia, interessato dall’indagine per taluni
aspetti della gestione condivisi con gli istituti autonomi.
Altrettanto può dirsi per il Segretariato regionale, nuovo organo periferico del
Ministero, con funzioni di coordinamento a livello regionale nonché di supporto, nella fase
transitoria di costituzione e di attivazione dei nuovi istituti.
Analogo criterio descrittivo è stato seguito per gli introiti derivanti dalla gestione
diretta (vendita di fotografie, riprese cinematografiche, fotografiche e televisive,
pubblicazioni, usi derivati e concessioni in uso di spazi occasionali), che hanno avuto, negli
anni esaminati, una contenuta rilevanza economica, sinteticamente illustrata nel Cap. II.
9Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
2. Il contesto normativo generale
Come detto, la presente trattazione è mirata ad approfondire l’organizzazione e la
gestione dei proventi delle attività museali ed espositive, pertanto, il principale ambito di
riferimento normativo è costituito dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e successive
modificazioni e integrazioni15, recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137” (di seguito, Codice), con particolare riferimento
alle disposizioni contenute nella Parte Seconda, Titolo II, Capo I (Fruizione dei beni
culturali) e Capo II (Principi della valorizzazione dei beni culturali).
Tra i principi del predetto Capo I del Codice, l’art. 101, comma 1, dispone che “sono
istituti e luoghi di cultura i musei, le biblioteche e gli archivi, le aree e i parchi archeologici, i
complessi monumentali”16.
La definizione in sé prescinde dall’appartenenza degli stessi a soggetti pubblici o
privati, ma il successivo comma 3 dispone che, in caso di appartenenza a soggetti pubblici,
essi sono “destinati alla pubblica fruizione ed espletano un servizio pubblico” (mentre in caso
di appartenenza a privati, se aperti al pubblico, essi espletano un servizio privato di utilità
sociale).
Fondamentale, peraltro, per l’attuazione di tale principio, è la valorizzazione del
patrimonio culturale.
L’art. 6 del Codice, infatti, nel definire, tra i principi generali17, il concetto di
valorizzazione, ricomprende in esso le attività dirette ad assicurare le migliori condizioni di
15 Introdotte dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156, recante “Disposizioni correttive ed integrative al D.Lgs. 22gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali” e dal d.lgs. 26 marzo 2008, n. 62, recante “Ulterioridisposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali”.16 In particolare, secondo il successivo comma 2, “Si intende per:a) "museo", una struttura permanente che acquisisce, cataloga, conserva, ordina ed espone beni culturali perfinalità di educazione e di studio (ndr, la definizione di “museo”, come verrà meglio illustrato nel Cap. III, èdata anche dall’art. 1 del d.m. 23 dicembre 2014, recante “Organizzazione e funzionamento dei musei”, inbase al quale il museo è “una istituzione permanente, senza scopo di lucro, al servizio della società e del suosviluppo. È aperto al pubblico e compie ricerche che riguardano le testimonianze materiali e immaterialidell’umanità e del suo ambiente; le acquisisce, le conserva, le comunica e le espone a fini di studio, educazione ediletto, promuovendone la conoscenza presso il pubblico e la comunità scientifica”);b) "biblioteca", una struttura permanente che raccoglie, cataloga e conserva un insieme organizzato di libri,materiali e informazioni, comunque editi o pubblicati su qualunque supporto, e ne assicura la consultazione alfine di promuovere la lettura e lo studio;c) "archivio", una struttura permanente che raccoglie, inventaria e conserva documenti originali di interessestorico e ne assicura la consultazione per finalità di studio e di ricerca.d) "area archeologica", un sito caratterizzato dalla presenza di resti di natura fossile o di manufatti o strutturepreistorici o di età antica;e) "parco archeologico", un ambito territoriale caratterizzato da importanti evidenze archeologiche e dallacompresenza di valori storici, paesaggistici o ambientali, attrezzato come museo all'aperto;f) "complesso monumentale", un insieme formato da una pluralità di fabbricati edificati anche in epoche diverse,che con il tempo hanno acquisito, come insieme, una autonoma rilevanza artistica, storica o etnoantropologica”.
10Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso e stabilisce, inoltre, che essa debba
avvenire solo in forme compatibili con la tutela e, comunque, non pregiudizievoli per la
stessa, favorendo, altresì, la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla
valorizzazione del patrimonio culturale18.
Relativamente alle funzioni e ai compiti (artt. 7 e 102), spetta allo Stato, alle regioni,
agli altri enti pubblici territoriali e ad ogni altro ente ed istituto pubblico assicurare la
fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi di cultura19.
Più in dettaglio, nel Capo II, l’art. 111, 1° comma, quanto alle modalità di attuazione
dei richiamati principi, individua le attività di valorizzazione dei beni culturali “nella
costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a
disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all'esercizio
delle funzioni ed al perseguimento delle finalità indicate all'articolo 6. A tali attività possono
concorrere, cooperare o partecipare soggetti privati […]”20.
Tra le attività dirette a promuovere lo studio e la ricerca nonché la diffusione della
conoscenza del patrimonio culturale (costituzionalmente riconosciute), rileva il sistema di
offerta dei servizi al pubblico, già introdotto con il d.l. 4 novembre 1992, n 433, convertito,
17 L’art. 1 del Codice, recante i principi generale, così dispone: “1. In attuazione dell'articolo 9 dellaCostituzione, la Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cuiall'articolo 117 della Costituzione e secondo le disposizioni del presente codice. 2. La tutela e la valorizzazione delpatrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e apromuovere lo sviluppo della cultura. 3. Lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuniassicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e lavalorizzazione. 4. Gli altri soggetti pubblici, nello svolgimento della loro attività, assicurano la conservazione e lapubblica fruizione del loro patrimonio culturale. 5. I privati proprietari, possessori o detentori di beni appartenential patrimonio culturale, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sono tenuti a garantirne laconservazione. 6. Le attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturaleindicate ai commi 3, 4 e 5 sono svolte in conformità alla normativa di tutela”.18 In particolare, l’art. 6 prevede che: “1. La valorizzazione consiste nell'esercizio delle funzioni e nelladisciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le miglioricondizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamenteabili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degliinterventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprendealtresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero larealizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. 2. La valorizzazione è attuata in forme compatibilicon la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze. 3. La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione deisoggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale”.19 Secondo l’attuale assetto delle competenze legislative (art. 117 Cost.), mentre la “tutela” dei beni culturaliè compresa tra le competenze legislative statali di carattere esclusivo, la valorizzazione, la promozione el’organizzazione di attività culturali sono, invece, settori di legislazione concorrente. Peraltro, l’art. 118 Cost.ammette la possibilità, per le leggi dello Stato, di disciplinare forme di intesa e di coordinamento fra Stato eRegioni anche “nella materia della tutela dei beni culturali”.20 Nei successivi commi, inoltre, è previsto che “2. La valorizzazione è ad iniziativa pubblica o privata. 3. Lavalorizzazione ad iniziativa pubblica si conforma ai principi di libertà di partecipazione, pluralità dei soggetti,continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione. 4. La valorizzazione adiniziativa privata è attività socialmente utile e ne è riconosciuta la finalità di solidarietà sociale”.
11Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
con modificazioni, dalla l. 14 gennaio 1993, n. 4, c.d. legge “Ronchey”, e attualmente
regolato dall’art. 117, che individua i “servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il
pubblico” (servizi per il pubblico) nelle seguenti attività:
“a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici,
audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali;
b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito
del prestito bibliotecario;
c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;
d) la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni;
e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i
servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;
f) i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;
g) l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali”.
Il citato articolo prevede, altresì, che tali servizi possano essere “gestiti in forma
integrata con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria” (comma 3).
Per la gestione dei servizi medesimi e per le modalità di incasso e di ripartizione dei
relativi proventi, sono, infine, richiamati, rispettivamente, gli articoli 115 e 110.
In particolare, l’art. 115 dispone che la gestione può avvenire in forma diretta, “tramite
strutture organizzative interne alle amministrazioni dotate di adeguata autonomia scientifica,
organizzativa, finanziaria e contabile, e provviste di idoneo personale tecnico” o in forma
indiretta “tramite concessione a terzi delle attività di valorizzazione, anche in forma congiunta
e integrata, da parte delle amministrazioni cui i beni pertengono […] mediante procedure di
evidenza pubblica, sulla base della valutazione comparativa di specifici progetti”, mentre l’art.
110 regola, oltre alle modalità di versamento, anche la destinazione degli introiti.
Per una disamina più approfondita delle predette norme, nonché delle altre disposizioni
legislative e regolamentari applicabili alla presente trattazione, si rimanda al successivo
Cap. IV, in cui saranno analizzati i singoli aspetti della gestione.
E’ qui il caso di evidenziare, peraltro, che il miglioramento del livello di qualità e
quantità nell’offerta dei servizi al pubblico ha costituito, sin dal momento della loro
istituzione, una priorità strategica tra gli obiettivi del Ministero.
12Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
CAPITOLO II
LA EX SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL PATROMONIO STORICO ARTISTICO
ED ETNOANTROPOLOGICO E PER IL POLO MUSEALE DELLA CITTA’ DI
FIRENZE
Sommario: 1. I profili organizzativi. – 2. I complessi museali di competenza e le strutture trasversali. – 3.La dotazione organica e il personale in servizio. – 4. La gestione finanziaria e contabile. – 4.1. I risultati dellagestione finanziaria. – 4.2. Le criticità della gestione contabile. – 5. La gestione dei beni patrimoniali.
1. I profili organizzativi
La ex Soprintendenza Speciale per il Polo museale fiorentino è stata istituita con d.m.
11 dicembre 2001, succedendo alla Soprintendenza per il Patrimonio storico artistico e
Demoetnoantropologico per le province di Firenze, Pistoia e Prato.
I beni e gli istituti non confluiti nel Polo museale furono, a suo tempo, assegnati alla
Soprintendenza per i Beni Architettonici ed il Paesaggio e per il Patrimonio storico-
artistico e Demoetnoantropologico per le province di Firenze, Pistoia e Prato, istituita con
d.m. in pari data, con il quale, contestualmente, fu soppressa la Soprintendenza per i Beni
Architettonici ed il Paesaggio per le province di Firenze, Pistoia e Prato.
Per l’assetto organizzativo e la composizione degli organi delle soprintendenze speciali,
ai sensi dell’art. 12, comma 3, dell’allora vigente Regolamento, approvato con d.p.r. n.
441/2000, era prevista l’applicazione delle disposizioni all’epoca vigenti per la
soprintendenza di Pompei, e, in particolare, dell’art. 9, commi 2, 3 e 4, della l. 8 ottobre
1997, n. 35221, oltre all’applicazione dell’art. 7, commi 122 e 5, del d.lgs. n. 368/1998, in
materia di conferimento dell’incarico di soprintendente e del relativo trattamento
economico.
Le citate disposizioni, recepite nel d.m. istitutivo, prevedevano, quali organi della
struttura, il consiglio di amministrazione e il Collegio dei revisori dei conti, quest’ultimo
composto da due funzionari del Ministero per i Beni e le Attività culturali e da un
funzionario del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con funzioni di presidente. Era
prevista, altresì, la trasmissione del bilancio di previsione, delle relative variazioni e del
21 Recante “Disposizioni sui beni culturali”.22 Come sostituito dall’art. 54, comma 3, del d.lgs. n. 300/1999.
13Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
rendiconto al Ministero per i beni e le attività culturali e al Ministero dell’economia e delle
finanze per l’approvazione.
Successivamente, con il d.m. 7 ottobre 200823, sono state modificate sia la composizione
sia le competenze del consiglio di amministrazione, onde adeguarne i profili all’intervenuto
Regolamento di organizzazione del Ministero, approvato con il d.p.r. n. 233/2007, con il
quale la struttura in esame è stata inclusa tra gli Istituti dotati di autonomia speciale,
come regolati dall’art. 1524; inoltre, avendo acquisito la competenza anche sul patrimonio
artistico storico ed etnoantropologico della città di Firenze (è stato all’uopo istituito
l’Ufficio città di Firenze25) la stessa è stata rinominata “Soprintendenza speciale per il
patrimonio storico artistico ed etnoantropologico e per il polo museale della città di
Firenze” (di seguito Soprintendenza).
Nella rinnovata composizione, tale organo, presieduto dal Soprintendente, era
composto: dal funzionario amministrativo preposto all’ufficio contabilità e bilancio; da un
funzionario tecnico scientifico, nominato tra una terna di nominativi individuati dal
Soprintendente, tra i responsabili dei Servizi o Laboratori; da un componente designato
dalla Direzione generale per i beni architettonici, storico artistici ed etnoantropologici e da
un componente designato dalla Conferenza Stato-Regioni, scelto tra professori
universitari, o altre categorie di esperti nella materia di competenza della
Soprintendenza26.
Per la partecipazione alle sedute non sono stati previsti compensi, gettoni di
partecipazione, indennità o rimborsi di alcun tipo27.
23 Recante “Provvedimenti concernenti gli Istituti centrali e gli Istituti dotati di autonomia speciale”, applicabilealle quattro soprintendenze speciali istituite l’11 dicembre 2001 (per i poli museali di Roma, Firenze, Veneziae Napoli), alla Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma e alla Soprintendenza speciale per ibeni archeologici di Napoli e Pompei.24 V., supra, nota n. 6.25 L’Ufficio città di Firenze (tuttora esistente presso la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggioper la Città metropolitana di Firenze e le province di Pistoia e Prato) è l’organo preposto alla tutela, allaconservazione e alla valorizzazione del patrimonio storico artistico (beni mobili, pitture murali e apparatidecorativi) ed etnoantropologico presente sul territorio cittadino ed appartenente ad enti pubblici, statali elocali, enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, ed ogni altro ente o istituto pubblico, nonché a personegiuridiche private senza scopo di lucro, ai sensi dell’art. 10, comma 1, del Codice dei beni culturali.26 Nel periodo esaminato, il Consiglio di Amministrazione è stato individuato con decreti del Dirigentegenerale del 3 maggio 2013, 20 maggio 2014 e, da ultimo, in data 21 novembre 2014, a seguito delledimissioni presentate dal Soprintendente in carica, con decorrenza 6 novembre 2014.27 Tuttavia, nelle relazioni illustrative al conto consuntivo, si legge che “come da nota ministeriale del 4 marzo2009 e dal verbale del Consiglio di amministrazione del 28.04.2009, non viene corrisposto più alcun gettone dipresenza né ai suoi componenti né ai membri del Collegio dei revisori dei conti per la partecipazione alle riunionidel Consiglio di amministrazione”.
14Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tra le funzioni attribuite al medesimo, si segnalano le seguenti: determinare e
programmare le linee di ricerca e gli indirizzi tecnici, in coerenza con la direttiva generale
del Ministro e con gli altri atti di indirizzo; approvare l’atto di organizzazione e le relative
modifiche; deliberare il programma di attività annuale e pluriennale e verificarne la
compatibilità finanziaria e l’attuazione; approvare il bilancio di previsione, le relative
variazioni e il conto consuntivo ed esprimersi su ogni altra questione ad esso sottoposta dal
Soprintendente.
Il Soprintendente, infine, era tenuto a trasmettere alla Direzione generale competente
una relazione annuale sui risultati dell’attività della Soprintendenza.
Con riguardo al collegio dei revisori dei conti, l’art. 2 del citato d.m. del 2008, nel
confermare la precedente composizione28, ha previsto l’attribuzione di “un compenso
determinato con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze” ed ha statuito che “il Collegio svolge le attività relative al
controllo di regolarità amministrativo-contabile”.
2. I complessi museali di competenza e le strutture trasversali
Nel corso dell’istruttoria, la Soprintendenza ha precisato di avere avuto “la gestione di
25 musei (tra i quali alcuni dei più importanti musei del mondo quali la Galleria degli Uffizi
e la Galleria dell’Accademia) e di 15 uffici”.
Una visione schematica, ma non esaustiva, della struttura si può ricavare
dall’organigramma di seguito riportato, presente, a suo tempo, sul sito dell’ex Polo
Museale:
28 Nel periodo esaminato, il collegio dei revisori è stato rinnovato con d.m. del 3 giugno 2010 e con d.m. del 4settembre 2013.La determinazione del relativo compenso è avvenuta soltanto con il d.m. n. 589 del 7 dicembre 2016, che haquantificato le quote dovute per il periodo 2010-2015, spettanti, con decorrenza dalla data dei rispettividecreti di nomina, nella misura complessiva di 14.900 per il presidente e euro 12.450 per i componenti, oltreal rimborso delle spese effettivamente sostenute per la partecipazione alle riunioni.Il Consiglio di amministrazione della Soprintendenza, nelle more dell’emanando decreto, aveva, altresì,deliberato, di corrispondere, in via di anticipazione, il compenso annuale di 8.100 euro per il presidente e di5.400 euro per i componenti, riducendo poi tale importo del 10 per cento, in adempimento alle disposizioni dicontenimento della spesa pubblica.
15Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
All’atto dell’istituzione, infatti, il complesso museale gestito dalla Soprintendenza
includeva, oltre ai Musei previsti nell’organigramma, anche il Museo di San Marco, il
Museo e Galleria Mozzi Bardini, il Chiostro dello Scalzo, la Sala del Perugino (presso Liceo
Michelangelo) e i Cenacoli di Andrea del Sarto, del Fuligno, del Ghirlandaio e di
Sant’Apollonia, la Biblioteca e Rilegatoria e il Gabinetto Disegni e Stampe degli Uffizi.
Con successivo d.m. 26 giugno 2002, inoltre, la competenza sui complessi museali era
stata ampliata con le Ville Medicee di Poggio a Caiano, Cerreto Guidi e Petraia e il
Giardino della Villa di Castello.
Infine, come emerge dalle Relazioni programmatiche redatte per gli anni in esame, e, in
particolare, dalla premessa al “Progetto culturale”, “dopo la consegna in uso governativo
della Villa Corsini a Castello, la medesima è stata aggregata al Polo museale che ne aveva fatto
richiesta”.
Erano attive, inoltre, presso la Soprintendenza le seguenti strutture trasversali:
Gabinetto e Laboratorio Fotografico; Ufficio Ricerche; Sezione didattica degli Uffizi;
Ufficio Esportazione; Ufficio e Laboratorio Restauri; Laboratorio Operai; Ufficio Vincoli;
Ufficio città di Firenze (territorio); Ufficio Catalogo e Ufficio Comunicazione.
16Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
3. La dotazione organica e il personale in servizio
Il decreto istitutivo della Soprintendenza non ha dettato disposizioni riguardanti la
dotazione organica complessiva della struttura.
Dalla documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria, è emerso, peraltro, che il
personale in servizio presso la stessa si è ridotto costantemente nel tempo, passando da
complessive 857 unità, presenti al 31/12/2002, a 693 unità presenti al 31/12/2010. Il
decremento complessivo di oltre 150 unità, ha influito in modo determinante sul personale
di custodia, che è diminuito di circa 140 unità.
Al riguardo, l’amministrazione, ha dichiarato che “La situazione di carenza del
personale, soprattutto di custodia, ma anche nei ruoli amministrativi e tecnici, è ampiamente
documentata dalle richieste che nel corso degli anni questa soprintendenza ha inviato al
superiore Ministero.
Come si evince dalle tabelle allegate, dal 2010 al 2014 la riduzione di personale è stata
progressiva (da un totale di 693 unità all' 1.1.2011 si è passati a 660 unità all'1.1.2014) ed è
causata essenzialmente dalla mancata garanzia del turn-over per cui ai pensionamenti non
seguono assunzioni ormai da anni. A fronte della diminuzione di personale sono invece
aumentate le esigenze della Soprintendenza per l'aumento degli spazi espositivi, fattore peraltro
positivo.
La situazione più grave la vive la Galleria degli Uffizi, in quanto, nell'ambito del progetto "I
Nuovi Uffizi", dal 2011 ad oggi sono state consegnate, allestite e aperte al pubblico n. 40 nuove
sale”. Su tale ultimo punto è stato, inoltre, precisato, che “tutti i lavori relativi ai ‘Nuovi
Uffizi’ sono stati effettuati e si continuano a svolgere senza aver chiuso neanche per un giorno
la Galleria al pubblico”.
Nella tabella che segue si espongono i dati relativi al personale in servizio nel periodo
2010-2015. Se si esclude il lieve incremento di 17 unità complessive nell’anno 2011, rispetto
all’anno 2010, i dati evidenziano una progressiva diminuzione del personale
complessivamente assegnato, fino a tutto il 2015.
17Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. n. 1 – Personale in servizio nel periodo 2010-2015.
Area Profili
Personale in servizio all'1/1Personale inservizio al31/12/20152010 2011 2012 2013 2014 2015
Variazioni2010/2015
Dirigente di I fascia 0 0 0 0 0 0 - 1
Dirigente II fascia 1 1 1 1 1 0 -1 2
TerzaFunzionari
Amministrativi 3 3 3 2 3 2 -1 2
Archeologi 1 2 2 2 2 2 1 2
Architetti 3 3 4 4 4 5 2 4
Archivisti 0 0 0 0 1 1 1 1
Bibliotecari 4 4 5 4 2 2 -2 2
Diagnosti 2 2 1 0 1 1 -1 1
Ingegneri 1 1 1 1 1 1 0 0
Promozione ecomunicazione
0 0 0 0 1 1 1 1
Tecnologie 0 0 1 2 6 6 6 2
Restauratori 2 2 2 2 3 2 0 0
Informatici 1
Storici dell'arte 34 32 31 29 29 29 -5 21
Seconda
Amministrativi 35 32 32 31 30 29 -6 39
Tecnici 39 37 37 34 29 28 -11 29
Vigilanza 543 565 556 543 539 531 -12 427
Prima Addetti ausiliari 8 9 9 10 7 7 -1 5
Totali 676 693 685 665 659 647 -29 538
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione.
Il decremento più significativo si registra per il personale amministrativo, tecnico e di
vigilanza nonché per i funzionari Storici dell’arte; emerge, invece, un significativo
aumento fino a 6 unità dei funzionari per tecnologie, non presenti fino al 2011.
Nel corso del 2015, a seguito delle procedure di trasferimento di competenze e di
riorganizzazione degli uffici, il personale si è ridotto a 538 unità.
Nelle relazioni al consuntivo, l’amministrazione ha costantemente evidenziato il
“sottodimensionamento” della struttura quale “punto di debolezza dell’azienda culturale”,
segnalando una necessità pari, almeno, al 40 per cento in più del personale in servizio.
In esito all’istruttoria, l’amministrazione ha dichiarato, peraltro, di aver operato alcune
scelte organizzative interne, al fine di fronteggiare le difficoltà derivanti dalla carenza di
personale. In particolare: “Vi è stata una riduzione dei servizi al minimo, pur senza
diminuire i livelli di sicurezza […] Si è anche rivelato indispensabile, ormai da anni, attivare
progetti utilizzando i fondi del Polo per garantire l’apertura domenicale dei musei a doppio
18Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
turno […] Si è contenuto il ricorso al part-time […] la Scrivente non concede più la
trasformazione del contratto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale, quando ciò comporti
pregiudizio per la funzionalità dell’Amministrazione […] Si è fatto ricorso anche alla
collaborazione con le Associazioni di volontariato”.
Per l’analisi delle problematiche relative alla carenza di personale, si rinvia al Cap. IV,
par. 6.
4. La gestione finanziaria e contabile
Le norme attuative dell'autonomia finanziaria e amministrativo-contabile delle
soprintendenze speciali sono intervenute con il d.p.r. 19 maggio 2003, n. 240, recante il
“Regolamento concernente il funzionamento amministrativo-contabile e la disciplina del
servizio di cassa delle soprintendenze dotate di autonomia speciale”, adottato ai sensi del 4°
comma dell’art. 1 del d.m. istitutivo del 2001.
Tale provvedimento, tuttora in vigore, è stato successivamente integrato e modificato
dall’art. 41 del nuovo Regolamento di organizzazione del Mibact, di cui al d.p.c.m. n.
171/2014, per adeguarne le disposizioni al rinnovato assetto organizzativo del Mibact.
Come previsto dall’art. 30, comma 5, del citato Regolamento, nonché dagli artt. 3, 2°
comma, e 8, 4° comma, del d.m. 23 dicembre 2014, (“Organizzazione e funzionamento dei
musei statali”), le relative disposizioni si applicano, in quanto compatibili, ai nuovi istituti
museali dotati di autonomia. Anche per tale ragione se ne espongono, di seguito, i
contenuti essenziali.
Il d.p.r. n. 240/2003 detta le disposizioni fondamentali sui documenti di bilancio e sui
principi contabili cui deve conformarsi la relativa gestione, rinviando per quanto non
espressamente previsto, al regolamento di amministrazione e contabilità adottato per gli
enti pubblici, di cui alla l. 20 marzo 1975, n. 70, con il d.p.r. 27 febbraio 2003, n. 97.
In particolare, la gestione finanziaria si conforma ai principi di annualità e universalità
e si svolge in base al bilancio di previsione annuale, redatto in termini di competenza e di
cassa, nel quale è iscritto come prima posta dell’entrata l’ammontare presunto dell’avanzo
di amministrazione all’inizio dell’esercizio cui il bilancio si riferisce. Gli stanziamenti di
spesa sono iscritti sulla base del programma annuale e delle concrete capacità operative
della soprintendenza.
Il bilancio di previsione è composto dal preventivo finanziario decisionale, dal
preventivo finanziario gestionale, dal quadro generale riassuntivo della gestione
19Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
finanziaria e dal preventivo economico. Al medesimo sono allegati il bilancio pluriennale,
la relazione programmatica, la tabella dimostrativa del presunto avanzo di
amministrazione e la relazione del collegio dei revisori dei conti. Il bilancio è deliberato dal
consiglio di amministrazione ed è trasmesso, unitamente agli allegati, al Mibact e al Mef,
per l’approvazione di rispettiva competenza. Identica procedura è prevista per le
variazioni di bilancio, regolate dall’art. 6, il quale, al comma 3, dispone che “In ogni caso,
le spese complessivamente impegnate non possono superare le entrate complessivamente
accertate”.
Il rendiconto finanziario segue l’articolazione, la classificazione e l’iter approvativo del
bilancio di previsione ed espone i dati distintamente per la competenza e per i residui; ad
esso è annessa la situazione amministrativa che deve evidenziare i risultati di cassa e della
gestione dei residui, secondo lo schema di cui al citato d.p.r. n. 97/2003.
Annualmente deve essere compilata la situazione dei residui attivi e passivi riferiti agli
esercizi anteriori a quello di competenza; le relative variazioni devono formare oggetto di
apposita deliberazione del consiglio di amministrazione.
E’ prevista l’istituzione di un fondo di riserva per le spese impreviste ed uno per le
nuove e maggiori spese che si verificano nel corso della gestione; il consiglio di
amministrazione può deliberare anticipazioni in contanti tramite la costituzione di un
fondo cassa utilizzabile esclusivamente per le spese minute.
Avuto riguardo agli schemi adottati, il bilancio è classificato in quattro Titoli sia per le
entrate sia per le uscite; in particolare sono previste, rispettivamente, le seguenti voci:
- Titolo I, Entrate correnti; Titolo II, Entrate in conto capitale; Titolo III, Gestioni
speciali; Titolo IV, Partite di giro;
- Titolo I, Uscite correnti; Titolo II, Uscite in conto capitale Titolo III, Gestioni
speciali; Titolo IV, Partite di giro.
Le entrate correnti sia articolano in: Entrate contributive, Entrate derivanti da
trasferimenti correnti e Altre entrate, tra cui quelle derivanti dalla vendita di biglietti, dai
servizi in gestione indiretta e dai servizi in gestione diretta.
Le spese correnti prevedono le seguenti voci: Funzionamento, Interventi diversi, Oneri
comuni, Trattamento di quiescenza, integrativi e sostitutivi, Accantonamento a fondo
rischi ed oneri, mentre le spese in conto capitale sono articolate in Investimenti (tra cui le
uscite per recupero, restauro, e manutenzione straordinaria di beni immobili e di beni
20Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
mobili), Oneri comuni, Accantonamenti per uscite future e Accantonamenti per ripristino
investimenti.
Relativamente alle modalità di acquisizione delle entrate, l’art. 4 del Regolamento
dispone che “le entrate pervengono alla soprintendenza mediante ordini di pagamento del
competente centro di responsabilità” (comma 1) mentre “le altre entrate da proventi diversi
sono riscosse dalla banca che gestisce il servizio di tesoreria o di cassa mediante reversali di
incasso” (comma 2). Inoltre, “le entrate eventuali pervenute direttamente alla soprintendenza
sono annotate nel registro di cassa di cui all’art. 7 e versate alla banca che svolge il servizio di
tesoreria entro il giorno lavorativo successivo alla loro riscossione, previa emissione di reversale
di incasso” (comma 4).
Con particolare riguardo alla disciplina relativa all’incasso dei proventi, che prevede, in
generale, il versamento dei medesimi al bilancio dello Stato (v., infra, Cap. V, par. 1), come
a suo tempo evidenziato dalla Sezione centrale del controllo sulla gestione, nella
richiamata deliberazione n. 25/200529, “seppur né dalle disposizioni di legge, né da quelle
regolamentari, sia previsto esplicitamente (come, invece, nel caso della Soprintendenza
archeologica di Pompei) che i proventi dei servizi aggiuntivi e della vendita dei biglietti di
ingresso debbano affluire, anziché all’entrata del bilancio dello Stato, direttamente a quello degli
istituti autonomi, dal complesso delle norme contenute nel regolamento n. 240 è possibile
evincere con sufficiente chiarezza che tale è l’intendimento. Depongono in tal senso le
disposizioni dell’art. 4 (Riscossione delle entrate, ordinazione e pagamento delle spese) che
disciplina il regime delle entrate, sia che provengano dal competente centro di responsabilità
(comma 1), sia da proventi diversi (comma 2) e che prevede, quanto a queste ultime, la facoltà
del Ministro per i beni culturali di adottare provvedimenti di riequilibrio delle entrate (per una
quota non superiore al 30 per cento) da ripartire nell’ambito delle Soprintendenze autonome”.
Peraltro, l’art. 12 del regolamento di contabilità, che disciplina il servizio di tesoreria,
ha esteso a tali gestioni le disposizioni sulla tesoreria unica, di cui alla l. n. 720/1984, con la
quale, all’art. 1, si disponeva che “gli istituti e le aziende di credito, tesorieri o cassieri degli
enti e degli organismi pubblici di cui alla tabella A annessa alla presente legge, effettuano, nella
qualità di organi di esecuzione degli enti e degli organismi suddetti, le operazioni di incasso e di
pagamento a valere sulle contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale
dello Stato”.
29 Concernente una “Indagine sulla gestione sui servizi d’assistenza culturale e d’ospitalità per il pubblico negliistituti e luoghi di cultura dello Stato” (cfr. nota n. 11), che ha trattato, nello specifico, lo stato di attuazionedei servizi aggiuntivi nelle Soprintendenze autonome e nei poli museali, tra cui quello di Firenze.
21Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Ai sensi del citato art. 12, inoltre, il servizio di tesoreria è “affidato, mediante procedura
ad evidenza pubblica, ad un'unica banca di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 1° settembre
1993, n. 385, e svolto secondo le modalità indicate in un'apposita convenzione approvata dal
consiglio di amministrazione”.
L’amministrazione, sul punto, ha precisato che “A decorrere dall'01.09.2012 fino al
31.08 2017 il servizio di tesoreria è stato affidato alla Banca Unicredit S.p.A., a seguito dello
svolgimento di gara mediante procedura aperta. II tesoriere, con riguardo alle disponibilità
della soprintendenza giacenti in tesoreria unica, deve effettuare, nella qualità di organo di
esecuzione, le operazioni di incasso e di pagamento disposte dalla Soprintendenza medesima, a
valere sulle contabilità speciali aperte presso la competente Sezione di tesoreria provinciale dello
Stato.
Si fa inoltre presente che, in attuazione dell'art. 35 del D.L. 24.01.2012, a decorrere dal 13
aprile 2012 è stato sospeso il sistema di tesoreria unica mista ed è stato effettuato il passaggio al
regime di tesoreria unica ‘pura’ (come dettagliato dalla circolare n. 11 del 24.03.2012 del
MEF)”.
Pur potendo acquisire direttamente in bilancio gli incassi derivanti da entrate proprie
(vendita di biglietti, servizi in gestione indiretta e servizi in gestione diretta), le
soprintendenze speciali, come anche gli istituti autonomi, sono chiamati tuttavia a versare
quota parte dei proventi “in conto entrata del bilancio dello Stato”, in applicazione di
varie disposizioni finalizzate ad interventi di riequilibrio finanziario, come di seguito
illustrato.
RIQUADRO 1 – LE QUOTE DI PROVENTI DESTINATE AD INTERVENTI DI RIEQUILIBRIO
Numerose sono state, nel tempo, le disposizioni che hanno previsto la devoluzione di quote di proventi,da parte degli istituti dotati di autonomia, “in conto entrata del bilancio dello Stato”, con finalità diriequilibrio delle risorse complessive tra soprintendenze stesse ma anche di destinazione delle medesime areintegrazioni degli stanziamenti del bilancio Mibact e, più recentemente, ad interventi di sostegno per lefondazioni liriche e per il rilancio del sistema museale nazionale.
Già l’art. 4, 3° comma, del d.p.r. n. 240/2003 disponeva che “al fine di consentire il riequilibrio finanziarionell'ambito delle soprintendenze speciali ed autonome, il Ministro per i beni e le attività culturali può annualmentedisporre con proprio decreto che una quota non superiore al trenta per cento delle entrate di cui al comma 2 siaversata in conto entrata del bilancio dello Stato e riassegnata con decreto del Ministro dell'economia e delle finanzeallo stato di previsione della spesa del Ministero per i beni e le attività culturali. Tale quota è ripartita tra lesoprintendenze interessate con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali in relazione alle rispettiveesigenze finanziarie”.
Dalle relazioni illustrative ai conti consuntivi delle gestioni esaminate, risultano versate, a tal fine, quoteda 1.000.000 di euro annue.
E’, inoltre, previsto dall’art. 2, comma 8, del d.l. 31 marzo 2011, n. 34 , convertito, con modificazioni,dalla l. 26 maggio 2011, n. 75, che “al fine di assicurare l'equilibrio finanziario delle Soprintendenze speciali edautonome, nonché il reintegro degli stanziamenti di bilancio dello stato di previsione della spesa del Ministero dei
22Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
beni e delle attività culturali e del turismo, il Ministro per i beni e le attività culturali, con proprio decreto, puòdisporre trasferimenti di risorse tra le disponibilità depositate sui conti di tesoreria delle Soprintendenze medesime,in relazione alle rispettive esigenze finanziarie, comunque assicurando l'assolvimento degli impegni già presi sudette disponibilità, o versamenti all'entrata del bilancio dello Stato, per i quali il Ministro dell'economia e dellefinanze è autorizzato con propri decreti ad apportare le occorrenti variazioni di bilancio, ai fini della lororiassegnazione, in aggiunta agli ordinari stanziamenti di bilancio, allo stato di previsione della spesa delMinistero dei beni e delle attività culturali e del turismo per l'attività di tutela e valorizzazione del patrimonioculturale”.
In attuazione di tale articolo, e, più in generale, nell’ambito delle misure di sostegno e potenziamento delsistema museale dello Stato, finalizzate a garantire la regolare apertura al pubblico e il correttofunzionamento degli istituti e luoghi di cultura (in particolare, di quelli i cui introiti non consentono unacopertura delle spese sufficiente a garantirne il normale funzionamento), con il successivo d.m. del 19 ottobre2015, è stato istituito il relativo “Fondo di sostegno” e, all’art. 3, comma 3, è stato previsto che “il 20% degliintroiti così come individuati dall’articolo 110 del Codice e fatta eccezione per gli introiti derivanti dai canoni diconcessione e dai corrispettivi per la riproduzione dei beni culturali, prodotti dai musei e dalle soprintendenzedotati di autonomia speciale di cui all’art. 30 del d.P.C.M. n. 171 del 2014 è versato, dai medesimi istituti, inconto entrata al capo XXIX, capitolo 2584, articolo 4 (citando in causale l’articolo 2, comma 8, del decreto legge31 marzo 2011, n. 34) per la successiva riassegnazione alla Direzione generale Musei, previa richiesta alMinistero dell’economia e delle finanze da parte della Direzione generale Bilancio”.
Nel 2016, i versamenti effettuati, a tal fine, dai nuovi istituti autonomi sono stati i seguenti:- Gallerie degli Uffizi, 2.657.579,99 euro;- Museo del Bargello, 190.000 euro;- Galleria dell’Accademia, 1.133.250,56 euro.
Si aggiunge, infine, che con il d.m. 27 ottobre 2014 è stato disposto l’accantonamento sul bilancio diprevisione 2015 della Soprintendenza speciale di una quota pari a 3.057.675 euro, da destinare alrisanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche, ai sensi dell’art. 11 del citato d.l. n. 91/2013.
Al riguardo, in esito del contraddittorio, l’amministrazione ha precisato che “la quota non è mai stataversata in quanto non sono mai pervenute istruzioni da parte della Direzione Generale del Bilancio del Mibact, edè quindi confluita nell'avanzo di amministrazione (€ 5.599.129) che è risultato alla chiusura della exSoprintendenza (31-12.2015)”.
In materia di attività contrattuale, infine, come disposto dall’art. 15, la soprintendenza
e gli istituti autonomi, sono tenuti “all'osservanza delle disposizioni emanate in attuazione
della normativa comunitaria e di quella nazionale vigente in materia”.
4.1. I risultati della gestione finanziaria
Nel periodo esaminato, la Soprintendenza ha predisposto i documenti di bilancio
attenendosi ai principi e ai documenti previsti dai citati regolamenti.
In fase di previsione è stato rispettato il principio del pareggio di bilancio. Le voci
afferenti alle gestioni speciali non sono state movimentate.
I bilanci di previsione e i conti consuntivi, deliberati dal Consiglio di amministrazione,
sono stati approvati dai Ministeri vigilanti (Mef e Mibact).
Il conto consuntivo è redatto per un solo centro di responsabilità amministrativa, che
comprende 25 centri di costo, coincidenti con i complessi museali di competenza. Ciascun
23Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
centro di costo delibera il preventivo del fabbisogno finanziario in funzione degli obiettivi
da raggiungere.
La gestione finanziaria della Soprintendenza, nel periodo esaminato, si è chiusa in
avanzo, come risulta dalla tabella che segue, che espone il risultato di amministrazione,
per ciascun esercizio:
Tab. n. 2 – Risultato di amministrazione. Periodo 2011-2015. (in euro)
Risultato di amministrazione – Esercizi 2011-2015
Voci 2011 2012 2013 2014 2015
Consistenza di cassa all'iniziodell'esercizio
17.322.650 20.440.737 25.565.728 26.377.448 23.743.493
Riscossioni
in c/competenza 20.256.218 21.654.744 21.017.852 22.768.489 29.631.063
in c/residui 2.575.815 2.372.273 1.535.256 2.847.348 2.627.362
Pagamenti
in c/competenza 11.202.517 11.131.962 11.793.866 17.688.734 19.933.482
in c/residui 8.511.429 7.770.064 9.947.522 10.561.057 10.170.874
Consistenza di cassa alla finedell'esercizio
20.440.737 25.565.728 26.377.448 23.743.494 25.897.562
Residui attivi
dell'esercizio 2.374.674 1.524.989 51.232 12.361 5.874.657
da esercizi prec. 46.830 49.232 2.801.361 3.337.189 718.008
Residui passivi
dell'esercizio 12.300.762 14.062.674 6.964.225 9.663.085 11.648.576
da esercizi prec. 2.890.737 6.286.733 13.535.180 9.458.668 8.649.857
Avanzo di amministrazione al31/12
7.670.741 6.790.542 8.730.636 7.971.291 12.191.794
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto.
Di seguito, si espone, altresì, il quadro generale riassuntivo delle entrate e delle spese.
I dati riguardanti le riscossioni e i pagamenti includono anche la gestione di cassa.
24Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. n. 3 – Quadro generale riassuntivo delle entrate. Periodo 2011-2015. (in euro)
Entrata
2011 2012 2013
PrevisioniIniziali
PrevisioniDefinitiva
Accertamenti RiscossioniPrevisioni
InizialiPrevisioniDefinitiva
Accertamenti RiscossioniPrevisioni
InizialiPrevisioniDefinitiva
Accertamenti Riscossioni
Titolo I – Entrate correnti 22.457.543 20.684.430 22.381.954 22.583.000 20.444.669 20.743.285 22.520.874 23.862.270 21.254.962 21.660.932 23.619.851 22.353.746
Titolo II – Entrate in c/capitale - - - - - - - - - - - -
Titolo III – Gestioni speciali - - - - - - - - - - - -
Titolo IV – Partite di giro 817.594 817.594 248.938 248.938 817.594 817.594 164.747 164.747 410.000 410.000 199.362 199.362
Totale entrate finali 23.275.137 21.502.024 22.630.892 22.832.033 21.262.263 21.560.879 22.685.621 24.027.017 21.664.962 22.070.932 23.819.213 22.553.108
Avanzo di amministrazione 5.926.742 5.190.775 3.920.599
Fondo iniziale di cassa 17.322.650 20.440.737 25.565.728
Totale complessivo entrate 23.275.137 27.428.766 22.630.892 40.154.683 21.262.263 26.751.654 22.685.621 44.467.754 21.664.962 25.991.531 23.819.213 48.118.836
Entrata
2014 2015
PrevisioniIniziali
PrevisioniDefinitiva
Accertamenti RiscossioniPrevisioni
InizialiPrevisioniDefinitiva
Accertamenti Riscossioni
Titolo I – Entrate correnti 22.296.000 23.348.694 25.943.621 25.453.780 22.791.467 25.011.560 32.567.429 29.320.134
Titolo II – Entrate in c/capitale - - - - - - - -
Titolo III – Gestioni speciali - - - - - - - -
Titolo IV – Partite di giro 350.000 350.000 162.057 162.057 300.000 5.300.000 2.938.292 2.938.292
Totale entrate finali 22.646.000 23.698.694 26.105.678 25.615.836 23.091.467 30.311.560 35.505.721 32.258.426
Avanzo di amministrazione 6.501.184 6.760.906 6.760.906
Fondo iniziale di cassa 26.377.448 23.743.493
Totale complessivo entrate 22.646.000 30.199.878 26.105.678 51.993.284 23.091.467 37.072.466 35.505.721 56.001.919
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto.
25Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. n. 4 – Quadro generale riassuntivo delle spese. Periodo 2011-2015. (in euro)
Spesa
2011 2012 2013
PrevisioniIniziali
PrevisioniDefinitiva
Impegni PagamentiPrevisioni
InizialiPrevisioniDefinitiva
Impegni PagamentiPrevisioni
InizialiPrevisioniDefinitiva
Impegni Pagamenti
Titolo I - Uscite correnti 14.282.278 12.427.468 9.214.231 8.606.765 11.263.092 12.084.562 11.616.567 11.111.332 8.761.016 10.272.99610.080.22
011.249.319
Titolo II - Uscite in c/capitale 8.175.265 14.183.704 14.040.111 10.858.243 9.181.577 13.852.055 14.413.322 7.625.947 12.493.946 15.058.82715.049.46
410.292.707
Titolo III - Gestioni speciali - - - - - - - - -
Titolo IV - Partite di giro 817.594 817.594 248.938 248.938 817.594 817.594 164.747 164.747 410.000 410.000 199.362 199.362
Totale entrate finali 23.275.137 27.428.766 23.503.280 19.713.946 21.262.263 26.754.211 26.194.636 18.902.026 21.295.962 25.741.82325.329.04
621.741.388
Disavanzo di amministrazione
Totale complessivo uscite 23.275.137 27.428.766 23.503.280 19.713.946 21.262.263 26.754.211 26.194.636 18.902.026 21.664.962 25.741.82325.329.04
621.741.388
Spesa
2014 2015
PrevisioniIniziali
PrevisioniDefinitiva
Impegni PagamentiPrevisioni
InizialiPrevisioniDefinitiva
Impegni Pagamenti
Titolo I - Uscite correnti 11.272.242 13.359.397 12.807.925 13.012.394 8.930.337 16.884.274 13.775.758 12.801.221
Titolo II - Uscite in c/capitale 11.023.758 16.490.482 14.177.424 15.075.345 13.861.130 14.888.192 14.868.000 14.364.835
Titolo III - Gestioni speciali - - -
Titolo IV - Partite di giro 350.000 350.000 162.053 162.053 300.000 5.300.000 2.938.299 2.938.229
Totale entrate finali 22.646.000 30.199.879 27.147.402 28.249.791 23.091.467 37.072.466 31.582.057 30.104.356
Disavanzo di amministrazione
Totale complessivo uscite 22.646.000 30.199.879 27.147.402 28.249.791 23.091.467 37.072.466 31.582.057 30.104.356
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto.
26Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Si espongono, inoltre, di seguito, alcune significative voci di bilancio.
Riguardo alle entrate derivanti dalla gestione diretta, negli anni esaminati, gli introiti
complessivamente considerati si presentano in costante incremento e aumentano di circa il
90 per cento nel 2015 rispetto al 2014.
La voce più significativa riguarda le “concessioni in uso di spazi occasionali”.
Tab. n. 5– Entrate da gestione diretta. Periodo 2011-2015. (in euro)
ENTRATE DERIVANTI DA GESTIONE DIRETTA (CAP. 1313)
Tipologia 2011 2012 2013 2014 2015
Vendita fotografie 74.161,26 77.284,68 105.331,65 115.559,74 71.901,03
Riprese cinemat.,fotogr. E TV
56.053,00 78.176,38 72.394,67 41.615,08 376.290,81
Pubblicazioni 14.900,63 10.868,23 7.994,13 18.724,55 11.354,86
Usi derivati 41.904,01 114.276,01 44.235,06 146.058,48 67.005,84
Concessioni in usodi spazi occasionali
256.534,47 470.297,14 792.307,00 954.252,42 1.628.228,47
TOTALI 443.553,37 750.902,44 1.022.262,51 1.276.210,27 2.154.781,01
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto.
relativamente ad altre voci di bilancio, la tabella che segue mostra, altresì, l’andamento
delle risorse destinate all’organizzazione di eventi e manifestazioni, gestite direttamente
dall’amministrazione, con imputazione sul cap. 1148 del bilancio, nonché le spese
sostenute per l’acquisto di opere d’arte, oltre ad evidenziare l’arricchimento derivante
dalle donazioni annualmente ricevute e l’ammontare dei contributi ricevuti dai privati.
27Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. n. 6 - Altre voci significative di bilancio. Periodo 2011-2015. (in euro)
Voce 2011 2012 2013 2014 2015
Manifestazioniculturali finanziatesul cap. 1148
463.283,54 313.632,74 110.207,30 445.002,92 240.386,80
Acquisti di opered'arte (prezzo)
254.000,00 182.000,00 6.000,00 40.000,00 -
Arricchimento perdonazioni (valore ineuro)
526.174,00 1.865.140,00 668.557,23 1.330.153,00 423.580,80
Contributi daprivati
107.008,00 66.767,00 36.000,00 55.900,00 1.223.980,00
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto.
Con riguardo all’incidenza delle spese correnti sul totale delle uscite, al netto delle
partite di giro, il dato si presenta in costante aumento, passando dal 39,62 per cento del
2011 al 48,09 per cento nel 2015.
Tab. n. 7- Incidenza delle spese per titoli al netto delle partite di giro. Periodo 2011-2015. (in euro)
INCIDENZA DELLE SPESE PER TITOLI (AL NETTO DELLE PARTITE DI GIRO) - 2011-2015
2011 % 2012 % 2013 % 2014 % 2015 %
Spese correnti 9.214.231 39,62 11.616.567 46,41 10.080.220 40,11 12.807.925 47,46 13.775.758 48,09
Spese in contocapitale
14.040.111 60,38 13.413.322 53,59 15.049.464 59,89 14.177.424 52,54 14.868.000 51,91
Gestioni speciali
Totale spesaal netto dellepartite di giro
23.254.342 100 25.029.889 100 25.129.684 100 26.985.349 100 28.643.758 100
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto.
4.2. Le criticità della gestione contabile
Nel corso dell’esame sono emerse alcune problematiche di gestione, rilevate, peraltro,
soltanto di recente, dal Collegio dei revisori dei conti delle Gallerie degli Uffizi, nella fase di
passaggio alla nuova organizzazione degli istituti.
All’uopo, vi sono stati recenti coordinamenti, a livello nazionale, tra i Presidenti dei
collegi dei revisori degli istituti dotati di autonomia e i Ministeri vigilanti, al fine di
28Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
valutare le problematiche emerse e di garantire la corretta e uniforme interpretazione delle
norme vigenti, come puntualizzato nella recente nota MEF-RGS n. 117681 del 31 maggio
2017, avente ad oggetto “Approfondimento di tematiche relative ad Istituti e Musei dotati
di autonomia.
In particolare, è emerso che i proventi derivanti dalla vendita dei biglietti, sono stati
iscritti in bilancio al netto dei corrispettivi riconosciuti al concessionario.
E’ evidente che ciò contrasta con i principi di integrità e universalità del bilancio,
peraltro strettamente legati, in base ai quali, nel bilancio di previsione e nei documenti di
rendicontazione, rispettivamente, “le entrate devono essere iscritte al lordo delle spese
sostenute per la riscossione e di altre eventuali spese ad esse connesse e, parimenti, le spese
devono essere iscritte al lordo delle correlate entrate, senza compensazioni di partite” e “il
sistema di bilancio ricomprende tutte le finalità e gli obiettivi di gestione, nonché i relativi
valori finanziari, economici e patrimoniali”.
Si ricorda anche che, ai sensi dell’art. 3 del d.m. 23 dicembre 2014, il bilancio è il
“documento di rendicontazione contabile che evidenzia la pianificazione e i risultati della
gestione finanziaria e contabile delle risorse economiche a disposizione del museo. Esso è
redatto secondo principi di pubblicità e trasparenza, individuando tutte le diverse voci di
entrata e di spesa, anche allo scopo di consentire la valutazione dell’adeguatezza dell’assetto
economico, la regolarità della gestione e la confrontabilità, anche internazionale, delle
istituzioni museali […]”.
Ne consegue che le somme riscosse dal concessionario per la gestione del servizio di
biglietteria dovranno essere registrate: in entrata per il loro intero ammontare, inclusa la
quota di integrazione ai biglietti prevista in occasione di mostre ed eventi (v. infra, Cap. V,
par. 7); in uscita per gli importi dovuti al medesimo, quale corrispettivo per i servizi
connessi.
Gli schemi di bilancio, peraltro, sono stati già modificati, come risulta dalla nota n.
4341 del 3 aprile 2017 della DG Bilancio del Mibact, dalla quale si evince che “l’aggio dovrà
essere iscritto tra le uscite correnti, sul capitolo ‘Commissioni incasso biglietti’, istituito
all’interno dell’unità ‘Interventi diversi-Poste correttive e compensative di entrate correnti’ e
indicato negli schemi finanziari armonizzati trasmessi da questa Direzione generale con note n.
9962 del 30 dicembre 2015 e n. 682 del 16 gennaio 2017”.
29Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
L’altra problematica emersa attiene alla qualifica da riconoscere al concessionario del
servizio che riscuote gli introiti; al riguardo, chiarito che “l’affidatario del servizio di
biglietteria riscuote il prezzo del biglietto per conto dell’amministrazione”30, non vi è dubbio
che tale soggetto sia da considerarsi agente della riscossione e che, come tale, sia soggetto
alla disciplina generale vigente in materia31 oltre che a quella prevista dall’art. 16 del d.lgs.
n. 123/201132, (peraltro richiamata anche nella citata nota Mef-Rgs n. 117681 del
31/05/2017), in base al quale “gli agenti incaricati della riscossione delle entrate e
dell'esecuzione dei pagamenti delle spese, o che ricevono somme dovute allo Stato e altre delle
quali lo Stato diventa debitore, o hanno maneggio qualsiasi di denaro ovvero debito di materie,
[…] devono rendere il conto della propria gestione alle amministrazioni centrali o periferiche
dalle quali dipendono, ovvero dalla cui amministrazione sono vigilati, per il successivo inoltro
ai competenti uffici di controllo.
Il conto giudiziale è reso entro i due mesi successivi alla chiusura dell'esercizio finanziario di
riferimento e comunque alla data della cessazione della gestione.
Gli uffici di controllo, qualora non abbiano nulla da osservare, appongono sui singoli conti il
visto di regolarità amministrativo-contabile e li trasmettono alla Corte dei conti entro i due mesi
successivi alla data della loro ricezione ovvero a quella della ricezione dei chiarimenti o dei
documenti richiesti con note di osservazione”.
Si evidenzia, sul punto, che il concessionario dei servizi aggiuntivi presentava alla
Soprintendenza il conto giudiziale, ex mod. 14, che, in passato, veniva regolarmente
inoltrato, dalla Soprintendenza stessa, alla Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze.
Tuttavia, tale inoltro era stato sospeso, su richiesta della predetta Ragioneria, che, con
mail del 26 settembre 2013, aveva segnalato alla Soprintendenza di essere tenuta a
ricevere soltanto i conti giudiziali del Museo Archeologico “rimasto escluso nell’elenco dei
musei di competenza del Polo museale, il cui ricavato dei biglietti è versato all’Erario attraverso
30 Cfr. deliberazione n. 6/2014 della Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti della Corte deiconti.31 La disciplina generale in base alla quale ancora oggi viene ricostruita la figura dell’agente contabile, nellesue varie forme operative, è contenuta nelle seguenti norme fondamentali: art. 74 del r.d. 18 novembre 1923,n. 2440 (Legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato) e art. 610 del r.d.23 maggio 1924, n, 827 (Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generaledello Stato).32 Recante “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività dianalisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.
30Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
la competente tesoreria provinciale” e ciò “a seguito dell’attribuzione dell’autonomia
finanziaria e amministrativo-contabile e dell’istituzione del Collegio dei revisori dei conti”.
Sul punto, in esito al contraddittorio, è stato precisato che “in seguito alla nota n.
117681 del 31.05.2017 del MEF-Rgs, le Gallerie degli Uffizi hanno inviato i conti giudiziali
relativi all'anno 2016 alla Ragioneria Territoriale dello Stato di Firenze, con nota n. 7091 del
21.08.2017 (all. l), adempiendo quindi alla prescrizione di cui alla nota suindicata”.
Non essendo pervenute memorie da parte degli altri due istituti (Galleria
dell’Accademia e Museo Nazionale del Bargello) resta ferma, per questi ultimi, la necessità
di curare gli adempimenti previsti dal citato art. 16.
5. La gestione dei beni patrimoniali
L’art. 10 del regolamento di contabilità della Soprintendenza, di cui al citato d.p.r. n.
240/2003, nel prevedere che “i beni della soprintendenza appartengono al patrimonio dello
Stato e sono concessi in uso alla soprintendenza stessa”, dispone l’osservanza delle norme
sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e statuisce che
“i beni sono assunti in consegna, con debito di vigilanza, dal soprintendente”.
Per la relativa gestione è richiamato il d.p.r. 4 settembre 2002, n. 254, recante
“Regolamento concernente le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni
dello Stato”.
Con particolare riguardo ai beni di valore storico-artistico, l’art, 7, 2° comma, del r.d. 23
maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la
contabilità generale dello Stato), dispone, peraltro, che “sono considerati immobili, agli
effetti della compilazione degli inventari, anche i musei, le pinacoteche, le biblioteche, gli
osservatori ed altri istituti congeneri colle raccolte artistiche e scientifiche che vi si contengono”.
Come evidenziato dalla Ragioneria generale dello Stato, nelle Istruzioni operative
dettate annualmente per la chiusura delle contabilità delle amministrazioni statali (cfr., ad
esempio, la circ. n. 29/2015) tali beni seguono la classificazione introdotta dal decreto
interministeriale 18 aprile 2002, in base al quale essi vengono “raggruppati nel Conto
generale del patrimonio dello Stato nelle seguenti poste:- Beni storici; - Beni artistici; - Beni
demo-etno-antropologici; - Beni archeologici; - Beni librari; - Beni archivistici; - Beni
paleontologici; - Opere di restauro”.
31Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Inoltre, “ai fini della loro contabilizzazione nel suddetto Conto patrimoniale, gli istituti in
esame sono tenuti a compilare il prospetto riassuntivo delle variazioni (rispettivamente il
modello 15 e il modello 88) in ossequio alla vigente normativa (R.D. 26 agosto 1927, n. 1917 e
relative istruzioni del 31 maggio 1928), avendo cura di allegare a tali modelli un prospetto
riepilogativo circa gli elementi che attengano alle variazioni avvenute per effetto della gestione
del bilancio o per altre cause nella consistenza dei beni, che abbiano come riferimento la
corrispondente posta patrimoniale di cui sopra”.
Nel corso dell’istruttoria, sul punto, la Soprintendenza ha evidenziato quanto segue:
“Negli ultimi anni, la loro compilazione dei Modelli 15 è stata informatizzata e gli stessi
vengono compilati su appositi fogli di calcolo che hanno formule dettate direttamente
dall'Ufficio Centrale del Bilancio presso il Mibact. Si tratta di fogli che contengono delle macro
che non sono disattivabili e l'inserimento dei dati è modificabile solo in parte. E' in ogni caso
impossibile la manipolazione.
La Ex Soprintendenza Speciale per il patrimonio Storico artistico ed etnoantropologico e per il
Polo Museale della città di Firenze ha sempre compilato e inviato i modelli secondo il dettato
delle circolari ministeriali relative.
Le competenze in questa materia sono attualmente del Segretariato Generale del MIBACT (con
funzioni di coordinamento), in parte della DG Musei, Servizio I.
Negli ultimi anni il numero delle unità di personale impiegate per la compilazione dei modelli
è estremamente esiguo. Le Direzioni Generali di recente costituzione non hanno mai seguito
l'iter dei modelli, anche se, dovrebbero esistere agli atti del Ministero le risultanze delle varie
commissioni per la rivalutazione patrimoniale che nel tempo sono state costituite.
Il tema della rivalutazione patrimoniale ha varie criticità che non sono mai state superate:
la differenza tipologica dei beni mobili da contabilizzare, è assai diverso parlare di reperti
frammentari decontestualizzati o di dipinti, sculture, oggetti di arte applicata, libri, documenti
d'archivio etc.; l'impossibilità di trovare un criterio per valutare l'ammortamento che non esiste
per queste categorie di beni; la difficoltà di attribuire valori di mercato, vuoi perché si tratta di
beni inalienabili, vuoi perché il contatto troppo diretto con il mercato antiquario non è previsto
per i funzionari statali addetti alla tutela.
Esistono poi ulteriori difficoltà legate all'impossibilità di far coincidere la ricognizione
catalografica (quindi le risultanze delle schede di catalogo) con il valore patrimoniale infatti
32Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
solo gli inventari hanno valore patrimoniale e non le schede di catalogo che, censendo i beni ,
non isolano quelli di proprietà statale che sono oggetto del computo dei modelli 15.
Nel caso di Firenze, una difficoltà importante è costituita dalla natura degli inventari. Gli
inventari sono relativi alle Gallerie Fiorentine cioè a quell'insieme di Musei, oggi Statali (oggi
separati e uniti in gruppi come Istituti autonomi dalla recente Riforma del Ministero) che
racchiudono l'eredità dell'Elettrice Palatina e hanno un valore storico essi stessi.
Gli inventari a Firenze non sono divisi per luoghi ma per generi, come erano quando erano
patrimonio prima mediceo e poi lorenese per questo motivo, compilare i modelli 15 che sono
divisi per luoghi, è molto difficile ed altrettanto la rivalutazione patrimoniale.
Con la costituzione dei Poli Museali e lo scorporo dalle Soprintendenze di molti siti (Musei in
qualche caso, ma in altri no) c'è stato il problema dello scorporo dalle vecchie Soprintendenze
che hanno portato in diminuzione le somme riferite a quei siti, ma la riattribuzione delle somme
comporta l'attivazione di nuovi codici e una suddivisione delle voci che richiederà molto tempo
per questo in questa fase non è stata riordinata dal Ministero nessuna forma di rivalutazione
patrimoniale”.
Peraltro, la tematica è stata approfondita anche nella citata circolare del Mef-Rgs, n.
11768 del 31 maggio 2017, ove è stato ribadito che gli istituti autonomi sono soggetti privi
di personalità giuridica e non dotati di autonomia patrimoniale e che i beni in dotazione
agli stessi “devono essere considerati di proprietà dello Stato e, pertanto, devono
continuare a formare oggetto dei prospetti delle variazioni intervenute nella consistenza
dei beni mobili trasmessi annualmente alla competente Ragioneria Territoriale dello Stato
per l’aggiornamento delle risultanze del Conto generale del Patrimonio dello Stato”.
In considerazione di quanto sopra, pur comprendendo le difficoltà rappresentate
dall’amministrazione, anche con riguardo alle criticità dei sistemi di rilevazione, deve
tuttavia segnalarsi la necessità di procedere ai necessari approfondimenti atti ad
adempiere al dettato normativo.
33Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
CAPITOLO III
LA RIFORMA DEL MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI E
DEL TURISMO
Sommario: 1. La riorganizzazione delle strutture: cenni. - 2. La riforma del sistema museale. - 2.1. Gliistituti dotati di autonomia speciale: profili organizzativi e contabili. – 3. Il nuovo assetto dell’ex Polomuseale della città di Firenze. – 3.1. L’approvazione dello Statuto. – 3.2. Le dotazioni organiche. – 4. Iltrasferimento delle risorse finanziarie ai nuovi istituti.
1. La riorganizzazione delle strutture: cenni
La riorganizzazione del Ministero33, avviata, come detto, con il d.p.c.m. n. 171/201434, è
stata portata a compimento con i successivi decreti ministeriali (di natura non
regolamentare) emanati il 23 dicembre 201435, il 23 gennaio 2016 36 e il 12 gennaio 201737.
Si è trattato, in particolare, di un riordino strutturale innovativo, generato da obiettivi
di contenimento della spesa, che ha portato alla riduzione di 37 posti di qualifica
dirigenziale (di cui 31 di seconda fascia), riorganizzando le strutture centrali e ripensando
in modo significativo l’articolazione delle strutture territoriali e periferiche. La scelta più
rilevante operata, ha riguardato, infatti, il ruolo delle soprintendenze, ed ha portato alla
33 Avviata per dare compiuta attuazione alle politiche di spending review nonché per dare seguito alle misureintrodotte dal d.l. 31 maggio 2014, n. 83, convertito dalla l. 29 luglio 2014, n. 106 (decreto ArtBonus), lariorganizzazione è stata presentata dal Ministro pro-tempore, nell’Audizione del 15 luglio 2014 dinanzi allaVII Commissione della Camera dei deputati, come “l’opportunità per intervenire sull’organizzazione del
Ministero […] lungo sei linee di azione: 1) una piena integrazione tra cultura e turismo; 2) la semplificazionedell’amministrazione periferica; 3)l’ammodernamento della struttura centrale; 4) la valorizzazione dei museiitaliani; 5) la valorizzazione delle arti contemporanee; 6) il rilancio delle politiche di innovazione e di formazionee valorizzazione del personale Mibact”.34 Recante “Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione dellaperformance, a norma dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, conmodificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89”. Come già evidenziato (cfr. nota n. 7), il citato art. 16 haprevisto, fino al 15 ottobre 2014 ed “al solo fine di realizzare interventi di riordino diretti ad assicurare ulterioririduzioni della spesa", una peculiare procedura semplificata per l'adozione dei regolamenti di organizzazionedei ministeri. Per effetto di tale disposizione, dunque, la riorganizzazione del Mibact è stata operata con ild.p.c.m. 171/2014 e con successivi decreti ministeriali di natura non regolamentare.35 “Organizzazione e funzionamento dei musei statali”.36 Rispettivamente, n. 43, di modifica al d.m. 23 dicembre 2014, e n. 44, recante “Riorganizzazione delMinistero dei beni e delle attività culturali e del turismo ai sensi dell’art. 1, comma 327, della legge 28dicembre 2015, n. 208”.37 Recante “Adeguamento delle soprintendenze speciali agli standard internazionali in materia di musei eluoghi di cultura, ai sensi dell’art. 1, comma 432, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e dell’articolo 1,comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”.
34Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
separazione delle funzioni di tutela da quelle di gestione dei musei, più orientate alla
fruizione e alla valorizzazione dei siti culturali38, con obiettivi e di rilancio e di crescita
dell’intero settore.
Il profondo mutamento, peraltro, ha reso i musei e i luoghi della cultura servizi pubblici
essenziali.
Con la l. 20 settembre 2015, n. 146, recante “Misure urgenti per la fruizione del
patrimonio storico e artistico della Nazione”, infatti, è stato previsto, in attuazione
dell’art. 9 della Costituzione, che “la tutela, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio
culturale sono attività che rientrano tra i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera m) della Costituzione […]”39.
Le ex direzioni regionali sono state trasformate in segretariati regionali, quali organi
periferici del Ministero, di livello dirigenziale non generale, ai quali è stato riconosciuto un
ruolo amministrativo, escludendo sovrapposizioni con le competenze tecnico-scientifiche
delle Soprintendenze. Ad esse è stato, altresì, attribuito il compito di coordinare tutti gli
altri uffici periferici operanti nella Regione, con l’eccezione degli istituti autonomi per i
quali, come chiarito in esito al contraddittorio, tale nuova struttura “ha solo la competenza
relativa ai distacchi del personale della Regione Toscana”.
A livello centrale, sono stati drasticamente ridotti gli uffici dirigenziali facenti capo al
segretario generale (da 22 a 3) mentre le direzioni generali sono passate, nella prima fase,
da 9 a 12 (e successivamente a 11), con la previsione di “Organizzazione” e “Bilancio”, la
rivisitazione di “Arte e architettura contemporanea e periferie urbane”, l’istituzione di
“Educazione e ricerca” e di “Musei”, cui ha fatto seguito la contestuale soppressione di
“Valorizzazione del patrimonio culturale”. Nella seconda fase (gennaio 2016), è stato
disposto l’accorpamento di "Archeologia" e "Belle arti e paesaggio" mentre le preesistenti
direzioni “Turismo”, "Spettacolo", "Cinema", "Archivi" e "Biblioteche e istituti culturali"
sono rimaste invariate.
Per tutte le direzioni generali sono state riviste, inoltre, le rispettive competenze e
funzioni.
38 Al riguardo, si ricorda che l’art. 6 del Codice dei beni culturali prevede che la valorizzazione si attui “informa compatibile con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze”.39 Con protocollo d’intesa siglato il 22 aprile 2016 con le OO.SS. e le Rsu, il Polo museale regionale dellaToscana ha attivato, per i siti culturali aventi sede nella regione, l’Accordo collettivo nazionale in materia dinorme di garanzia per i servizi minimi dei servizi pubblici essenziali in caso di sciopero.
35Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Diversamente dall’organizzazione dei musei, che ha preso immediato avvio con il d.m.
23 dicembre 2014, il riordino complessivo delle soprintendenze è intervenuto in un secondo
momento, con il d.m. n. 44 del 23 gennaio 2016, il quale, peraltro, ha ripensato ancora una
volta il disegno iniziale. Il predetto intervento è stato così sintetizzato nel Piano di
adozione della performance 2016-2018:
“Il Decreto ministeriale n. 44 del 23 gennaio 2016 ha introdotto ulteriori innovazioni alla
struttura, sia centrale che periferica. E' stata creata una nuova Direzione generale, denominata
Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio, che ha unificato la Direzione generale
archeologia e la Direzione generale belle arti e paesaggio, con funzioni e compiti relativi alla
tutela dei beni di interesse archeologico, anche subacquei, dei beni storici, artistici e
demoetnoantropologici e accorpato le 17 Soprintendenze archeologia con le 31 Soprintendenze
belle arti e paesaggio e la Soprintendenza unica archeologia, belle arti e paesaggio per la città
dell'Aquila. Si è proceduto così all'individuazione di 39 Soprintendenze archeologia, belle arti e
paesaggio, quali articolazioni periferiche di una sola Direzione generale. Inoltre le
Soprintendenze archivistiche, per effetto della Legge 125/2015, svolgendo le funzioni di cui
all'art. 36 del DPCM 171/2014 anche in materia di beni librari, sono diventate Soprintendenze
archivistiche e bibliografiche ad eccezione di quelle nelle Regioni Friuli Venezia Giulia,
Sardegna e Sicilia. Per quanto concerne gli Istituti e Musei di rilevante interesse nazionale
individuati dal DPCM 171/2014, il D.M. 44/2016 ha aggiunto quale istituto di livello
dirigenziale generale, il Museo Nazionale Romano ai 9 musei già individuati e ulteriori 9
musei autonomi ai 13 di livello dirigenziale non generale elencati nel suddetto DPCM.
L'impegno poi del Ministero nei confronti di una disciplina centrale quale l'archeologia è
testimoniato dalla creazione, operata con il D.M. 13 maggio 2016, dell'Istituto centrale per
l'Archeologia, incardinato in seno alla Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio.
Per effetto delle nuove riforme intervenute, il rapporto gerarchico tra amministrazione centrale e
Soprintendenze è stato ridefinito e semplificato, in quanto le Soprintendenze di settore
costituiscono articolazioni periferiche delle Direzioni generali di riferimento”.
Il successivo d.m. 12 gennaio 2017, infine, nel dettare le disposizioni di adeguamento
delle soprintendenze speciali, di cui all’art. 30, comma 2, lett. a), del d.p.c.m.. n. 171/2014,
agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura, ha modificato il
d.m. 23 gennaio 2016, prevedendo sia l’istituzione del “Parco archeologico del Colosseo,
quale ufficio dirigenziale di livello generale periferico del Ministero”, con contestuale
36Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
trasformazione della ex Soprintendenza per il Colosseo e l’area archeologica centrale in
“Soprintendenza speciale Archeologia, belle arti e paesaggio di Roma” sia l’applicazione
delle disposizioni vigenti in materia di istituti e luoghi della cultura di rilevante interesse
nazionale alla Soprintendenza speciale Pompei, la quale ha assunto, in tale sede, la
denominazione di “Parco archeologico di Pompei”.
2. La riforma del sistema museale
Relativamente alla valorizzazione dei musei, gli elementi cardine del complessivo
disegno di riordino sono stati così individuati40: la creazione di un “sistema museale
nazionale”; la costituzione di una nuova Direzione generale Musei; l’individuazione degli
istituti dotati di autonomia speciale guidati da direttori-manager nominati tramite
selezione pubblica internazionale; la creazione di Poli museali regionali “incaricati di
promuovere gli accordi di valorizzazione previsti dal Codice e di favorire la creazione di un
sistema museale tra musei statali e non statali sia pubblici sia privati”.
L’art. 30 del citato d.p.c.m. n. 171/2014, nel regolare gli istituti centrali e gli istituti con
finalità particolare (al Capo V), ha individuato un primo elenco di istituti e di musei di
rilevante interesse nazionale41, oltre agli “istituti centrali”42 e ad altre strutture43,
anch’essi dotati di autonomia speciale, ed ha previsto l’adozione di “uno o più decreti
ministeriali di natura non regolamentare, emanati ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, lettera
40 Nella Audizione del 15 luglio 2014 del Ministro pro-tempore dinanzi alla VII Commissione della Cameradei deputati.41 “a) quali uffici di livello dirigenziale generale: 1) la Galleria Borghese; 2) la Galleria degli Uffizi; 3) laGalleria Nazionale d'Arte Moderna e Contemporanea di Roma; 4) le Gallerie dell'Accademia di Venezia; 5) ilMuseo di Capodimonte; 6) la Pinacoteca di Brera; 7) la Reggia di Caserta;b) quali uffici di livello dirigenziale non generale: 1) la Galleria dell'Accademia di Firenze; 2) la GalleriaEstense di Modena; 3) la Galleria Nazionale d'arte antica di Roma; 4) il Museo Nazionale del Bargello; 5) ilMuseo Archeologico Nazionale di Napoli; 6) il Museo Archeologico Nazionale di Reggio Calabria; 7) il MuseoArcheologico Nazionale di Taranto; 8) Paestum; 9) il Palazzo Ducale di Mantova; 10) il Palazzo Reale diGenova; 11) il Polo Reale di Torino”.42 “a) l'Istituto centrale per il catalogo e la documentazione; b) l'Istituto centrale per il catalogo unico dellebiblioteche italiane; c) l'Opificio delle pietre dure; d) l'Istituto centrale per la demoetnoantropologia; e)l'Istituto centrale per il restauro e la conservazione del patrimonio archivistico e librario; f) l'Istituto centraleper gli archivi; g) l'Istituto centrale per i beni sonori e audiovisivi; h) l'Istituto centrale per la grafica, chesubentra all'Istituto nazionale per la grafica”.43 “a) quali uffici di livello dirigenziale generale: 1) la Soprintendenza speciale per il Colosseo, il MuseoNazionale Romano e l'area archeologica di Roma; 2) la Soprintendenza speciale per Pompei, Ercolano eStabia, nei termini di cui all'articolo 41, comma 2;b) quali uffici di livello dirigenziale non generale: 1) l'Istituto superiore per la conservazione e il restauro; 2)la Biblioteca Nazionale Centrale di Roma; 3) la Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze; 4) l'ArchivioCentrale dello Stato; 5) il Centro per il libro e la lettura”.
37Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
e), della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, e dell'articolo 4, commi 4 e 4-
bis, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300” sia per l’individuazione di “altri organismi
istituiti come autonomi” sia per “l'organizzazione e il funzionamento degli Istituti centrali e
degli Istituti dotati di autonomia speciale, ivi inclusa la dotazione organica”.
Con il citato d.m. 23 dicembre 2014. (di seguito, Decreto musei), è stato, dunque,
attuato il nuovo processo di “Organizzazione e funzionamento dei musei statali”.
Fanno parte integrante del Decreto musei, e sono dunque aggiornati ad ogni
modificazione e/o integrazione, n. 3 Allegati, contenenti, rispettivamente: Elenco
ricognitivo dei musei e dei parchi archeologici dotati di autonomia speciale (Allegato 1);
Elenco di istituti e luoghi della cultura e altri immobili e/o complessi assegnati ai musei e
ai parchi archeologici dotati di autonomia speciale (Allegato 2); Elenco di istituti e luoghi
di cultura e altri immobili e/o complessi assegnati ai Poli museali regionali (Allegato 3).
Tale primo elenco è stato ampliato con successivi decreti ministeriali, meglio illustrati nel
successivo par. 2.1.
A tenore dell’art. 1 del predetto decreto44:
“1. Il museo è una istituzione permanente, senza scopo di lucro, al servizio della società e del
suo sviluppo. È aperto al pubblico e compie ricerche che riguardano le testimonianze materiali e
immateriali dell’umanità e del suo ambiente; le acquisisce, le conserva, le comunica e le espone
a fini di studio, educazione e diletto, promuovendone la conoscenza presso il pubblico e la
comunità scientifica.
2. In attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, l’attività dei musei statali è diretta alla tutela
del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo della cultura e della ricerca scientifica
e tecnica. Essa è ispirata ai principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza, pubblicità
e responsabilità di rendiconto (accountability). Ai sensi dell’articolo 101, comma 3, del Codice,
i musei statali espletano un servizio pubblico.
44 Si precisa che è rimasto in vigore il citato l’art. 101 (“Istituti e luoghi della cultura”) del Codice, il qualedispone che:“1. Ai fini del presente codice sono istituti e luoghi della cultura i musei, le biblioteche e gli archivi, le aree e iparchi archeologici, i complessi monumentali.2. Si intende per:a) "museo", una struttura permanente che acquisisce, cataloga, conserva, ordina ed espone beni culturali perfinalità di educazione e di studio […].3. Gli istituti ed i luoghi di cui al comma 1 che appartengono a soggetti pubblici sono destinati alla pubblicafruizione ed espletano un servizio pubblico […]”.
38Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
3. I musei statali sono dotati di autonomia tecnico-scientifica e svolgono funzioni di tutela e
valorizzazione delle raccolte in loro consegna, assicurandone e promuovendone la pubblica
fruizione. I musei statali sono dotati di un proprio statuto e di un bilancio e possono
sottoscrivere, anche per fini di didattica, convenzioni con enti pubblici e istituti di studio e
ricerca. Il servizio pubblico di fruizione erogato dai musei statali e i relativi standard sono
definiti e resi pubblici attraverso la Carta dei servizi.
4. I musei statali non dotati di autonomia speciale e non elencati nell’Allegato 2 del presente
decreto afferiscono al Polo museale della rispettiva Regione, nell’ambito del quale, ai sensi
dell’articolo 35 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 agosto 2014, n. 171, il
direttore definisce strategie e obiettivi comuni di valorizzazione, orari di apertura e tariffe volti
ad assicurare la più ampia fruizione del patrimonio culturale”.
Il Decreto musei si articola in una parte generale e in una parte specifica, che detta
disposizioni per gli istituti dotati di autonomia speciale.
In via generale, tutti i musei, sono dotati di uno statuto (art. 2), di un bilancio (art. 3) e
di una struttura organizzativa comune (art. 4), che si articola in cinque aree funzionali: a)
direzione; b) cura e gestione delle collezioni, studio, didattica e ricerca; c) marketing,
fundraising, servizi e rapporti con il pubblico, pubbliche relazioni; d) amministrazione,
finanze e gestione delle risorse umane; e) strutture, allestimenti e sicurezza.
Ai sensi dell’art. 4, 2° comma, “il direttore del museo è il custode e l’interprete dell’identità
e della missione del museo, nel rispetto degli indirizzi del Ministero […]”.
Lo statuto è il documento costitutivo del museo: “ne dichiara la missione, gli obiettivi e
l’organizzazione. Esso è elaborato in coerenza con il decreto ministeriale 10 maggio 2001,
recante «Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e
sviluppo dei musei» e con il Codice etico dei musei dell’International Council of Museums
(ICOM)” 45.
45 I criteri di gestione per i musei sono definiti dagli Standard museali, previsti all'art. 150 del d.l. n. 112/98,approvati con il d.m del 10 maggio 2001 come “Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standarddi funzionamento e sviluppo dei musei”.Secondo il Codice etico dei musei ICOM, da ultimo emendato in occasione della ventiduesima Assembleagenerale di Vienna nel 2007, il museo è “un’istituzione permanente senza scopo di lucro, al servizio della società edel suo sviluppo, aperta al pubblico, che effettua ricerche sulle testimonianze materiali e immateriali dell’uomo edel suo ambiente, le acquisisce, le conserva, le comunica e specificamente le espone per scopi di studio, istruzione ediletto”. Questa definizione è stata ripresa anche dalla "Recommendation concerning the Protection andPromotion of Museums and Collections, their Diversity and their Role in Society", adottata dallatrentottesima Conferenza generale dell'UNESCO il 17 novembre 2015.
39Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Lo statuto, redatto in forma scritta e pubblicato sui siti internet del museo, del Polo
museale e del Ministero, “a titolo esemplificativo e non esaustivo, disciplina la denominazione
e la sede del museo; le finalità, le funzioni e l’ordinamento interno dell’istituzione; il
patrimonio e l’assetto finanziario”.
La relativa procedura di adozione è diversa in relazione al regime giuridico del museo e
al livello di autonomia riconosciuta al medesimo.
In particolare, “per i musei dotati di autonomia speciale, lo statuto è adottato dal Consiglio
di amministrazione del museo e approvato con decreto del Ministro dei beni e delle attività
culturali e del turismo, su proposta del Direttore generale Musei”.
Per gli altri musei esso è, invece, adottato dal “Direttore del Polo museale regionale, su
proposta del Direttore del museo, e approvato dal Direttore generale Musei”.
Il bilancio, anch’esso redatto in forma scritta e pubblicato sui siti internet,
rispettivamente, del museo, del polo museale e del Ministero, è il “documento di
rendicontazione contabile che evidenzia la pianificazione e i risultati della gestione finanziaria
e contabile delle risorse economiche a disposizione del museo. Esso è redatto secondo principi di
pubblicità e trasparenza, individuando tutte le diverse voci di entrata e di spesa, anche allo
scopo di consentire la valutazione dell’adeguatezza dell’assetto economico, la regolarità della
gestione e la confrontabilità, anche internazionale, delle istituzioni museali […]”.
Per i musei dotati di autonomia speciale, il bilancio è redatto e approvato secondo le
disposizioni sul funzionamento amministrativo-contabile e la disciplina del servizio di
cassa di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 maggio 2003, n. 24046, e, ad
integrazione, dal decreto del Presidente della Repubblica 27 febbraio 2003, n. 97.
Nei musei non dotati di autonomia speciale, il bilancio ha la esclusiva natura di
documento di programmazione e di rendicontazione delle risorse e del loro utilizzo; è
predisposto e trasmesso dal direttore del museo al direttore del Polo museale regionale, che
ne verifica la correttezza.
Nei musei a direzione amministrativa, come si è accennato, la gestione è ricondotta ai
nuovi poli museali regionali (in tutto 17), a loro volta uffici di livello dirigenziale non
generale che hanno il compito di coordinare, rafforzare e valorizzare la presenza dei musei
nel territorio, favorendo sinergie tra complessi pubblici e privati, anche al fine di
accrescere un’offerta integrata al pubblico.
46 Già illustrato al par. 4 del Cap. II.
40Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
I predetti poli regionali costituiscono le articolazioni periferiche della neo istituita
direzione generale Musei.
All’art. 7 è prevista, infine, l’istituzione del “sistema museale nazionale”, quale sistema
finalizzato alla “messa in rete dei musei italiani e alla integrazione dei servizi e delle attività
museali”, che si articola in “sistemi museali regionali e sistemi museali cittadini, la cui
costituzione è promossa e realizzata dai direttori dei poli museali regionali. Le modalità di
organizzazione e funzionamento del sistema museale nazionale sono stabilite dal Direttore
generale Musei, sentito il Consiglio superiore “Beni culturali e paesaggistici”.
Del sistema museale fanno parte i “musei statali, nonché, tramite apposite convenzioni
stipulate con il direttore del Polo museale regionale territorialmente competente, ogni altro
museo di appartenenza pubblica o privata, ivi compresi i musei scientifici, i musei universitari
e i musei demoetnoantropologici”, che abbiano caratteristiche coerenti con la disciplina
introdotta dal decreto musei e con i citati “Atto di Indirizzo” e “Codice etico dei musei
ICOM”.
2.1. Gli istituti dotati di autonomia speciale: profili organizzativi e contabili
Con la riforma a regime, rispetto ai 18 istituti47 inizialmente previsti dal citato art. 30
del d.p.c.m. n. 171/2014, è stata riconosciuta autonomia speciale ad ulteriori 12 istituti48,
portando a trenta il numero complessivo dei medesimi.
Si ricorda, inoltre, che con il menzionato d.m. 23 gennaio 2017, emanato in attuazione
dell’art. 1, comma 432, della legge di stabilità 2017, al fine di adeguare le due
Soprintendenze speciali di Roma e di Pompei (previste anch’esse dal predetto art. 30 del
d.p.c.m. n. 171/2014, come illustrato nella nota n. 43, lett.a), agli standard internazionali
in materia di istituti e luoghi della cultura, sono stati adottati i seguenti già cennati
interventi:
47 Cfr. elenco di cui alla nota n. 41.48 Gli allegati al Decreto musei, infatti, per effetto delle modifiche e integrazioni introdotte dai successividecreti ministeriali del 14 ottobre 2015, n. 43 del 23 gennaio 2016, del 9 aprile 2016 e del 28 giugno 2016,includono, allo stato attuale, i seguenti nuovi istituti: - il Complesso monumentale della Pilotta; - la GalleriaNazionale delle Marche; - la Galleria Nazionale dell’Umbria; - il Museo delle Civiltà; - il Museo NazionaleEtrusco di Villa Giulia; - il Museo Nazionale Romano; - il Museo Storico e Palazzo del castello di Miramare; -il Parco Archeologico dei Campi Flegrei; - il Parco Archeologico dell’Appia Antica; - il Parco Archeologico diErcolano; - il Parco Archeologico Ostia Antica; -- Villa Adriana e Villa d’Este.Rispetto alla individuazione originaria, per alcuni complessi sono state modificate la struttura e ladenominazione. In particolare: la Galleria estense di Modena, ora le Gallerie estensi di Modena; il Polo realedi Torino, ora i Musei reali di Torino; Paestum, ora Parco archeologico di Paestum.
41Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
- l’area archeologica di Roma è stata ridefinita con l’istituzione del Parco
archeologico del Colosseo e la conseguente riorganizzazione della Soprintendenza
speciale, ora denominata Soprintendenza speciale Archeologia, Belle Arti e paesaggio di
Roma;
- la Soprintendenza speciale di Pompei è stata trasformata in Parco archeologico di
Pompei e il Soprintendente ha assunto la denominazione di direttore. Per effetto di tale
modifica, alla scadenza dell’incarico dirigenziale in atto, sarà possibile, dunque, ricorrere
alle procedure di selezione internazionale per l’affidamento del nuovo incarico.
Il nuovo assetto degli istituti autonomi, che include, allo stato attuale, complessive 32
strutture, è illustrato nella figura che segue.
42Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Figura n. 1 – Nuovo assetto degli istituti dotati di autonomia speciale
Fonte: elaborazione Corte dei conti.
43Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Il funzionamento dei predetti istituti è regolato dalle disposizioni di cui al capo II del
Decreto Musei.
Con uno più decreti ministeriali, di natura non regolamentare, è individuata la
dotazione organica di ciascun museo. Al riguardo, sono stati emanati i decreti ministeriali
del 6 agosto 2015 e 14 settembre 2016.
Anche per l’assegnazione delle rispettive risorse finanziarie si provvede con decreto
ministeriale.
Sotto il profilo organizzativo, sono organi di tali strutture:
il direttore, il consiglio di amministrazione, il comitato scientifico e il collegio dei revisori
dei conti; essi provvedono a garantire lo svolgimento della missione del museo, verificano
l’economicità, l’efficienza e l’efficacia delle attività e controllano la qualità scientifica
dell’offerta culturale e delle pratiche di conservazione, fruizione e valorizzazione dei beni
in consegna al museo stesso.
Il direttore gestisce il museo ai sensi della legge e stabilisce l’importo dei biglietti di
ingresso e gli orari di apertura in modo da assicurarne la più ampia fruizione ed elabora,
sentito il direttore del polo museale regionale, il progetto di gestione del museo
comprendente le attività e dei servizi di valorizzazione ivi inclusi i servizi da affidare in
concessione, al fine della successiva messa a gara degli stessi. Il direttore del museo è
nominato attraverso selezioni pubbliche internazionali.
Il consiglio di amministrazione49 determina e programma le linee di ricerca e gli indirizzi
tecnici dell’attività del museo, in coerenza con le direttive e gli altri atti di indirizzo del
Ministero. Adotta lo statuto del museo, approva la carta dei servizi e il programma di
attività annuale e pluriennale del museo, verificandone la compatibilità finanziaria e
l’attuazione. Approva inoltre il bilancio di previsione, le relative variazioni, il conto
consuntivo e gli strumenti di verifica dei servizi affidati in concessione rispetto ai progetti
di valorizzazione predisposti dal direttore del museo, monitorandone la relativa
49 E’ composto dal direttore del museo, che lo presiede, e da quattro membri designati dal Ministro dei beni edelle attività culturali e del turismo, di cui uno d’intesa con il Ministro dell’istruzione, dell’università e dellaricerca e uno d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, scelti tra esperti di chiara fama nel settoredel patrimonio culturale.Fatta eccezione per il direttore, i componenti del Consiglio sono nominati con decreto del Ministro dei beni edelle attività culturali e del turismo per una durata di cinque anni e possono essere confermati per una solavolta.
44Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
applicazione. La partecipazione al consiglio di amministrazione non dà titolo a compenso,
gettoni, indennità o rimborsi di alcun tipo.
Il comitato scientifico50 è un organo consultivo a supporto del direttore sulle questioni
di carattere scientifico nell’ambito di attività dell’istituto. Tra queste: la verifica e
l’approvazione, d’intesa con il consiglio di amministrazione, delle politiche di prestito e di
pianificazione delle mostre. I componenti del comitato sono individuati tra professori
universitari di ruolo in settori attinenti all’ambito disciplinare di attività dell’istituto o
esperti di particolare e comprovata qualificazione scientifica e professionale in materia di
tutela e valorizzazione dei beni culturali.
Il collegio dei revisori dei conti51 svolge le attività relative al controllo di regolarità
amministrativo-contabile. In particolare, il collegio verifica la regolare tenuta delle
scritture contabili ed il regolare andamento della gestione economica, finanziaria e
patrimoniale del museo; si esprime altresì sullo statuto del museo e sulle modifiche
statutarie. Ai componenti del collegio dei revisori spetta un compenso determinato con
decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di concerto con il
Ministro dell’economia e delle finanze52.
Quanto al regime delle incompatibilità, è previsto che i componenti del collegio non
possano assumere incarichi professionali in progetti o iniziative il cui finanziamento, anche
parziale, è a carico del museo e che i componenti del consiglio di amministrazione e del
comitato tecnico-scientifico non possano essere titolari di rapporti di collaborazione
professionale con il museo, né possano assumere incarichi professionali in progetti o
iniziative il cui finanziamento, anche parziale, a carico del museo.
I musei dotati di autonomia speciale, infine, sono sottoposti alla vigilanza del Mibact
tramite la direzione generale Musei, che ne approva i relativi bilanci e conti consuntivi, su
parere conforme della direzione generale Bilancio, ed esercita poteri di direzione, indirizzo,
coordinamento e controllo nei confronti dei direttori di livello dirigenziale non generale. Al
50 E’ composto dal direttore dell’istituto, che lo presiede, e da un membro designato dal Ministro, un membrodesignato dal Consiglio superiore “Beni culturali e paesaggistici”, un membro designato dalla Regione e unodal Comune ove ha sede il museo.51 E’ composto da tre componenti effettivi, di cui un funzionario del Ministero dell’economia e delle finanzecon funzioni di presidente, e da due membri supplenti. I componenti, scelti tra soggetti iscritti al Registro deirevisori contabili e nominati con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, duranoin carica tre anni e possono essere confermati una sola volta.52 Tale decreto, allo stato attuale, non risulta emanato.
45Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
segretario generale competono invece poteri di sollecitazione, in caso di inerzia, nei
confronti degli uffici dirigenziali generali periferici.
Sotto il profilo contabile, come si è già visto, ai sensi dell’art. 8, comma 3, del Decreto
musei, “ai musei di cui al comma 1 si applicano le norme di cui al Capo I del presente
decreto, nonché, in quanto compatibili, le disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 29 maggio 2003, n. 240, e, ad integrazione, del decreto del Presidente della
Repubblica 27 febbraio 2003, n. 97”.
Peraltro, per effetto del processo di armonizzazione dei bilanci delle amministrazioni
pubbliche (introdotto dall’art. 2 della legge 31 dicembre 2009, n. 196), è in corso di
approvazione un nuovo regolamento di contabilità che andrà a sostituire il citato d.p.r. n.
97/2013.
Nelle more delle modifiche in atto, per i nuovi istituti museali autonomi, operativi dal
2016, è stata avviata, con le citate note della direzione generale Bilancio del Mibact (n.
9962/2015 e n. 682/2017), l’adozione di schemi finanziari integrati in conformità a quanto
disposto dall’intervenuto d.p.r. 4 ottobre 2013, n. 132, recante “Regolamento concernente
le modalità di adozione del piano dei conti integrato delle amministrazioni pubbliche, ai
sensi dell'articolo 4, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91”.
Tale Regolamento, come evidenziato dal Mef, con circ. n. 27/2015, “rappresenta il punto
di forza del processo di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio,
disciplinato dalla legge di contabilità e finanza pubblica (Legge n. 196/2009) nonché dai
rispettivi decreti attuativi (decreti legislativi n. 91/2011 e n. 118/2011).
L’elaborazione del piano dei conti, infatti, è diretta alla realizzazione di uno strumento che,
riconducendo a uno schema classificatorio comune le operazioni realizzate da tutti gli enti che lo
applicano, consenta di superare la frammentazione dei dati di finanza pubblica. A tal fine,
individua gli elementi di base secondo cui articolare le rilevazioni contabili delle
amministrazioni, ai fini del consolidamento e del monitoraggio, nelle fasi di previsione,
gestione e rendicontazione dei conti delle pubbliche amministrazioni”.
3. Il nuovo assetto della ex Soprintendenza speciale della città di Firenze
Il nuovo assetto delle strutture e dei complessi museali gestiti dalla Soprintendenza
speciale per il patrimonio artistico e storico ed etnoantropologico e per il polo museale
46Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
della città di Firenze prevede i seguenti quattro istituti, di cui i primi tre dotati di
autonomia speciale:
- le Gallerie degli Uffizi, con livello dirigenziale generale;
- la Galleria dell’Accademia, con livello dirigenziale non generale;
- il Museo Nazionale del Bargello, con livello dirigenziale non generale;
- il Polo museale regionale, quale articolazione periferica, d livello dirigenziale non
generale, della direzione generale Musei.
Ad essi sono stati assegnati i complessi museali come di seguito illustrato:
Tab. n. 8 – Assetto dei nuovi istituti museali autonomi fiorentini.
Gallerie degli Uffizi Museo Nazionale del BargelloPolo museale regionale della
Toscana
Cappella Palatina (Palazzo Pitti) Cappelle Medicee Cenacolo del Fuligno
Gabinetto Disegni e Stampe degliUffizi – ora Gabinetto dei Disegni edelle Stampe* -
Chiesa e Museo di Orsanmichele Cenacolo di Andrea del Sarto
Galleria d’Arte Moderna (PalazzoPitti)
Museo di Casa Martelli Cenacolo di Ognissanti
Galleria degli Uffizi - ora Galleriadelle Statue e delle Pitture* - eCorridoio Vasariano
Museo della Casa Fiorentina Antica- Palazzo Davanzati
Cenacolo di Sant’Apollonia
Galleria del Costume - ora Museodella Moda e del Costume* -(Palazzo Pitti)
Museo Nazionale del Bargello Chiostro dello Scalzo
Galleria Palatina e Appartamentimonumentali di Palazzo Pitti
Giardino della Villa di Castello
Giardino di Boboli Museo di San Marco
Giardino delle Scuderie reali epagliere
Museo e Galleria Mozzi Bardini
Museo degli Argenti - ora Tesoro deiGranduchi* - (Palazzo Pitti)
Sala del Perugino
Museo delle Carrozze (Palazzo Pitti) Villa Corsini a Castello
Museo delle Porcellane (PalazzoPitti)
Villa Medicea della Petraia
Palazzo PittiVilla Medicea di Cerreto Guidi eMuseo storico della Caccia e delterritorio
Biblioteca e RilegatoriaVilla Medicea di Poggio a Caiano eGiardino
* Come precisato dall’amministrazione, “Con decreto del Direttore degli Uffizi n. 5/2016, sono state adeguate ledenominazioni degli istituti e luoghi di cultura, assegnati alle Gallerie degli Uffizi, alla nuova organizzazione ed è statoistituito il Museo degli Arazzi che comprenderà tutti gli arazzi finora divisi nei vari istituti all’interno delle Galleriedegli Uffizi”.Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.
47Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
I restanti complessi museali e Uffici trasversali facenti parte della ex Soprintendenza
sono transitati al Polo museale regionale della Toscana53; l’Ufficio città di Firenze e
l’Ufficio Esportazione sono stati invece assegnati alla Soprintendenza Archeologia, Belle
Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Firenze e le province di Pistoia e Prato (si
trattava, nella prima fase della riforma, della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le
province di Firenze, Pistoia e Prato, nella quale, con la seconda fase attuativa, sono
confluite le competenze della ex Soprintendenza Archeologica per la Toscana).
Nel corso del 2016, peraltro, sono rientrate nella competenza delle Gallerie degli Uffizi
le seguenti strutture trasversali54: l’Ufficio restauri, la Sezione Didattica, l’Ufficio Ricerche
e Catalogo e il Gabinetto Fotografico.
Sul territorio è operativo, infine, il Segretariato regionale, nuovo organo periferico del
Ministero (istituito in luogo delle ex direzioni regionali), con funzioni proprie,
amministrative e di coordinamento delle attività per le strutture periferiche regionali,
nonché di supporto, nella fase transitoria, per la costituzione e l’attivazione dei nuovi
istituti.
3.1. L’approvazione dello Statuto
Lo Statuto, come si è visto, è il documento costitutivo del museo ovvero della sua
identità culturale: “ne dichiara la missione, gli obiettivi e l’organizzazione”, in coerenza con
il decreto ministeriale 10 maggio 2001, recante «Atto di indirizzo sui criteri tecnico-
scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei» e con il Codice etico dei
53 I complessi facenti capo al Polo museale regionale, inclusi quelli dislocati su tutto il territorio dellaToscana, sono: Abbazia di Soffena – Castelfranco di Sopra (Arezzo); Basilica di San Francesco – Arezzo;Cappella del Taja nel Palazzo ex Barabesi – Siena; Certosa Monumentale – Calci (Pisa); Chiesa del Santuccio– Siena; Chiesa di Santa Maria delle nevi – Siena; Eremo di San Leonardo al Lago – Monteriggioni (Siena);Ex Chiesa del Tau – Pistoia; Fortezza di Santa Barbara – Pistoia; Giardino di Villa Il Ventaglio – FirenzeMuseo Archeologico di Siena; Museo Archeologico nazionale di Chiusi (Siena); Museo archeologico nazionaledi Cosa – Ansedonia (Grosseto); Museo Archeologico Nazionale “Gaio Cilnio Mecenate” – Arezzo; MuseoArcheologico Nazionale di Firenze; Museo Archeologico statale di Castiglioncello (Livorno); Museo delle Artie Tradizioni Popolari dell’Alta Valle del Tevere (Palazzo Taglieschi) – Anghiari (Arezzo); Museo di CasaGiusti – Monsummano Terme (Pistoia); Museo di Casa Vasari – Arezzo; Museo Nazionale d’Arte Medievale eModerna – Arezzo; Museo Nazionale delle Residenze Napoleoniche - “Palazzina dei Mulini” – Portoferraio(Livorno); Museo Nazionale delle Residenze Napoleoniche - “Villa di San Martino” – Portoferraio (Livorno);Museo Nazionale di Palazzo Reale – Pisa; Museo Nazionale di San Matteo – Pisa; Museo Nazionale di VillaGuinigi – Lucca; Oratorio di San Desiderio – Pistoia; Palazzo Chigi Piccolomini alla Postiera – Siena;Pinacoteca Nazionale – Siena; Pinacoteca Nazionale e Museo di Palazzo Mansi – Lucca; Villa Brandi –Vignano (Siena); Villa Pandolfini – Firenze.54 Allo stato attuale, dunque, sono rimaste incardinate nel Polo museale regionale le seguenti strutture:Laboratorio Restauri; Laboratorio Operai; Ufficio Vincoli e Ufficio Comunicazione.
48Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
musei dell’International Council of Museums (ICOM), il quale definisce il museo come
“un’istituzione permanente senza scopo di lucro, al servizio della società e del suo sviluppo,
aperta al pubblico, che effettua ricerche sulle testimonianze materiali e immateriali dell’uomo e
del suo ambiente, le acquisisce, le conserva, le comunica e specificamente le espone per scopi di
studio, istruzione e diletto”.
Il Decreto musei non individua un contenuto obbligatorio ed anzi, dispone che il
medesimo “a titolo esemplificativo e non esaustivo, disciplina la denominazione e la sede del
museo; le finalità, le funzioni e l’ordinamento interno dell’istituzione; il patrimonio e l’assetto
finanziario” (art. 2).
In particolare, “per i musei dotati di autonomia speciale, lo statuto è adottato dal
Consiglio di amministrazione del museo e approvato con decreto del Ministro dei beni e
delle attività culturali e del turismo, su proposta del Direttore generale Musei”.
Allo stato attuale, per i tre istituti autonomi del territorio fiorentino, come chiarito dai
rispettivi Direttori nel corso della discussione del presente referto in adunanza pubblica, è
intervenuta l’approvazione ministeriale dei relativi Statuti, i quali saranno, dunque, a
breve pubblicati sui siti web.
3.2. Le dotazioni organiche
Con l’avvio delle attività, nel 2016, i tre istituti hanno riscontrato la situazione di
criticità derivante dalla carenza di personale, risalente, come si è visto, al periodo di
gestione della Soprintendenza speciale.
Le dotazioni organiche, inizialmente individuate con d.m. del 6 agosto 2015, sono state
riviste nel 2016 con il d.m del 14 settembre.
Ciò nonostante, dalle relazioni al conto consuntivo 2016, emerge una situazione
estremamente critica, che di seguito, si espone:
- per le Gallerie degli Uffizi, il personale, nel corso del 2016, si è ridotto da 428 a 402
unità, su un organico previsto di 416 unità, a seguito della definizione delle procedure di
mobilità interne. Al riguardo viene segnalato che “la dotazione organica è stata rivista col
recente D.M. del 14.09.2016, che ha aumentato il personale amministrativo e tecnico rispetto al
precedente decreto del 06.08.2015. Considerato però, che in data 1° giugno 2016 è rientrato
nelle Gallerie degli Uffizi dal Polo museale della Toscana l’Ufficio Restauri e dal 1° luglio
sono rientrati la Sezione Didattica, l’Ufficio Ricerche e Catalogo e il Gabinetto Fotografico,
49Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
permane comunque la grave carenza di personale amministrativo e tecnico.Si sottolinea anche
che le unità di personale dell’area vigilanza previste nell’organico (325) consentono a
malapena l’apertura dei musei afferenti alle Gallerie degli Uffizi, anche in considerazione del
sostanziale incremento degli spazi espositivi …”. L’aggiornamento pubblicato sul sito alla
data dell’1/4/2017, evidenzia, peraltro, una ulteriore diminuzione a 391 unità complessive,
di cui 299 con funzioni di vigilanza;
- per il Museo Nazionale del Bargello, a fronte di un organico di 121 unità, di cui 104
di seconda area (vigilanza), la struttura dispone di un totale di 63 unità, di cui 58 di
seconda area;
- relativamente alla Galleria dell’Accademia, a fronte di un organico di 91 unità, il
personale in servizio è pari a 52 unità, ulteriormente ridotte di 2 unità, nel corso del 2016,
a seguito delle procedure di mobilità del personale. Inoltre “la Galleria è sprovvista di
personale tecnico perché non ha la figura professionale del funzionario architetto”.
4. Il trasferimento delle risorse finanziarie ai nuovi istituti
La fase di costituzione dei Poli museali regionali e di attivazione delle strutture dei
Musei dotati di autonomia speciale, ha previsto il coinvolgimento dei Segretari regionali,
nell'ambito delle funzioni loro assegnate ai sensi dell'art. 32 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 29 agosto 2014, n. 171, i quali erano tenuti ad assicurare, ai sensi
dell’art. 17 del Decreto musei, il supporto amministrativo necessario, anche segnalando al
Direttore generale Bilancio, al Direttore generale Organizzazione e al Direttore generale
Musei le misure da adottare riguardanti l'assegnazione di risorse umane, strumentali e
finanziarie.
Con la cessazione dell’attività della Soprintendenza al 31 dicembre 2015, è terminata la
fase di gestione transitoria prevista dall’art. 41, commi 5 e 6, del d.p.c.m. n. 171/2014, in
relazione alla quale: “5. Al fine di assicurare l'immediata operatività delle strutture periferiche
del Ministero, in sede di prima applicazione e comunque non oltre sei mesi dall'entrata in
vigore del presente decreto, la Direzione generale Organizzazione, d'intesa con il Segretario
generale e con la Direzione generale Bilancio, può, ai sensi della normativa vigente, assegnare
unità di personale agli istituti e musei di cui all'articolo 30, comma 3, e agli uffici di cui
all'articolo 31, in modo da garantire la più razionale ed efficiente distribuzione delle risorse
umane.
50Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
6. Le strutture organizzative previste dal decreto del Presidente della Repubblica 26 novembre
2007, n. 233, e successive modificazioni, sono fatte salve fino alla definizione delle procedure di
conferimento degli incarichi dirigenziali relativi alla nuova organizzazione del Ministero,
nonché alla efficacia dei decreti attuativi di cui all'articolo 30”.
Nella fase successiva, in sede di approvazione del consuntivo 2015, occorreva peraltro
procedere alla assegnazione dei residui attivi e passivi di competenza delle nuove strutture
e alla contestuale proposta di ripartizione dell’avanzo di amministrazione.
Il criterio individuato nella relazione del Segretario regionale, al riguardo, prevedeva la
suddivisione di quest’ultimo in misura proporzionale alle entrate da bigliettazione e alle
entrate dirette e indirette. Tale proposta era stata condivisa dal Collegio dei revisori.
All’atto dell’approvazione del consuntivo, tuttavia, la Direzione generale Musei ha
sospeso tale ripartizione, rinviandola a successive “determinazioni congiunte con la
Direzione generale Bilancio”, ritenendo opportuno, altresì, procedere ad una “congiunta
valutazione delle amministrazioni vigilanti sull’identificazione dei criteri di riparto”.
Con il decreto n. 221 del 5 aprile 2016 del Direttore generale Musei veniva, dunque,
approvato il conto consuntivo e la sola ripartizione dei residui attivi e passivi, come
risultanti dai seguenti prospetti:
Tab. n. 9 – Ripartizione dei residui finali 2015 tra i nuovi istituti museali (in euro)
Ripartizione dei residui finali 2015 tra i nuovi istituti
Istituto Residui attivi Residui passivi
Galleria dell’Accademia 1.861.928,20 163.834,30
Museo Nazionale del Bargello 133.536,47 1.650.793,88
Ufficio Città di Firenze (pressoS.B.A.P. Firenze)
47.807
Museo di San Marco 26.644,52 14.335,86
Gallerie degli Uffizi 4.570.555,81 17.783.201,76
Polo museale della Toscana 638.459,52
Totali residui da trasferire 6.566.020,48 19.597.829,94
Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.
Riguardo all’avanzo di amministrazione, la situazione amministrativa al 31 dicembre
2015 era la seguente:
51Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. n. 10 – Situazione amministrativa al 31 dicembre 2015 (in euro)
Situazione amministrativa al 31 dicembre 2015
Consistenza di cassa all’inizio dell’esercizio 2015 +23.743.493
Riscossioni (di cui in c/residui 2.627.362) +32.258.425
Pagamenti (di cui in c/residui10.170.874) -30.104.356
Consistenza di cassa di fine esercizio =25.897.562
Residui attivi (di cui esercizi precedenti 718.008) +6.592.665
Residui passivi (di cui esercizi precedenti 8.649.857) -20.298.433
Avanzo di amministrazione al 31 dicembre 2015 =12.191.794
Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.
Sull’avanzo così determinato, nella relazione al consuntivo 2015 si precisava che “la
somma dei residui attivi, pari a euro 6.592.665, alla data di odierna non risulta incassata.
Pertanto l’avanzo di amministrazione al 31.12.2015 effettivamente disponibile risulta essere
pari a 5.599.129”.
Inoltre, si specificava che, di questi, una somma pari a 3.057.675 era stata vincolata ai
sensi dell’art. 11 d.l. n. 91/2013 (risanamento fondazioni liriche), a seguito
dell’accantonamento disposto con d.m. 27 ottobre 2014, “somma che è rimasta accantonata
in quanto non sono pervenute ulteriori istruzioni dalle Direzioni generali competenti” (v., al
riguardo, il Riquadro 1).
La proposta di suddivisione dell’avanzo era, dunque, così articolata:
52Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. n. 11 – Proposta di suddivisione della quota non vincolata dell’avanzo diamministrazione al 31 dicembre 2015 (in euro)
Proposta di suddivisione della quota non vincolata dell’avanzo di amministrazione al 31dicembre 2015
Istituto Totale introiti % Cifra proposta
Gallerie degli Uffizi 19.399.079,40 65,76 3.681.988
Galleria dell’Accademia 8.426.185,61 28,57 1.599.671
Museo Nazionale del Bargello 1.433.173,50 4.86 272.117
Museo di San Marco 216.567,88 0,73 40.873
Polo museale della Toscana 22.213,49 0,08 4.479
Totale generale 29.497.219,88 100 5.599.128
Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.
Successivamente, con d.m. n. 291 del 15 giugno 2016, il Ministero ha disposto un
trasferimento di risorse tra le disponibilità depositate sui conti di tesoreria (ancora aperti)
delle ex soprintendenze speciali, ai sensi dell’art. 2, comma 8, del d.l. n. 34/2011 e in deroga
all’art. 4, comma 3 del d.p.r. n. 240/2003 (cfr. Riquadro 1), individuando, per la
Soprintendenza in esame, la quota di 2.333.150,10 euro, da versare al bilancio dello Stato,
“al fine di assicurare la copertura dei debiti pregressi” di altri istituti museali (Galleria
nazionale dell’Umbria, Pinacoteca di Brera, Galleria nazionale d’arte antica di Roma,
Galleria nazionale d’arte moderna di Roma, Gallerie estensi, Palazzo Reale di Genova,
Musei Reali di Torino, Paestum, Reggia di Caserta).
In parte (160.037 euro) tale somma è stata riassegnata alla Soprintendenza stessa per il
conguaglio del compenso dovuto ai revisori dei conti per il periodo 2010-2015.
A tale provvedimento hanno fatto seguito altri due decreti ministeriali di riparto; allo
stato, come precisato dall’amministrazione in esito al contraddittorio, “sul conto di
tesoreria (ancora aperto) della ex Soprintendenza, risulta una cifra pari a 2.895.615,08 euro”.
53Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
CAPITOLO IV
LA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE E LA GESTIONE DEI
PROVENTI
Sommario: 1. I riferimenti normativi in materia. – 2. L’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati e ireiterati rilievi sulle relative proroghe. – 2.1. i servizi aggiuntivi e i servizi di biglietteria: affidamentooriginario, rinnovi e proroghe. – 2.2. I servizi di ristorazione: affidamento originario, rinnovi e proroghe. –2.2.1. Servizi di caffetteria e ristorazione: Galleria degli Uffizi. – 2.2.2. servizi di caffetteria e ristorazione:Palazzo Pitti. – 2.3. Le procedure di gara avviate nel 2010: il contenzioso e i reiterati rilievi sulle proroghe. –2.4. Le recenti scelte operate dal Mibact. – 3. Gli introiti derivanti dai biglietti d’ingresso. – 3.1. Il d.m. n.507/1997. – 3.2. L’andamento della bigliettazione, le modalità di ripartizione dei proventi e laquantificazione delle quote dovute allo Stato. – 4. Gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi. – 5. I servizi inconto terzi. – 6. I proventi destinati al costo del personale. – 6.1. Gli emolumenti accessori finanziati ineconomia. – 6.2. L’affidamento di servizi in house ad Ales Spa. – 6.3. I costi di personale indiretti. – 7.L’organizzazione di mostre ed attività espositive.
1. I riferimenti normativi in materia
Si parla di “gestione” dei proventi, negli istituti e luoghi di cultura, dal momento in cui,
nei medesimi, è stato possibile offrire al pubblico servizi aggiuntivi, a pagamento, oltre
alla tradizionale offerta culturale.
Poiché l’affidamento in concessione di tali servizi, per le gestioni esaminate, risale, come
si è già detto, al 1998, si è ritenuto opportuno illustrare alcune norme di riferimento nel
testo all’epoca vigente.
Come accennato, tale innovazione è stata introdotta dall’art. 4, 1° comma, del d.l. 14
novembre 1992, n. 43355, convertito dalla l. 14 gennaio 1993, n. 4 (c.d. legge Ronchey),
che, nella sua formulazione originaria prevedeva la possibilità di istituire i seguenti servizi:
“a) servizio editoriale e di vendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la
realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo;
a-bis) servizi riguardanti i beni librari e archivistici (per la fornitura di riproduzioni e il
recapito nell'ambito del prestito bibliotecario;
b) servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e di vendita di altri beni correlati
all'informazione museale”.
55 Recante “Misure urgenti per il funzionamento dei musei statali”.
54Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
L’individuazione di indirizzi, criteri e modalità di gestione dei medesimi, demandata,
dal 2° comma, all’adozione di un apposito regolamento, da emanarsi con decreto
ministeriale, era intervenuta con il d.m. n. 171 del 30 gennaio 1994, successivamente
sostituito dal d.m. n. 139 del 24 marzo 1997.
Era previsto, altresì, dal citato art. 4, l’affidamento dei servizi “in concessione, con
divieto di subappalto, dal soprintendente o dal capo d'istituto competente, previa licitazione
privata con almeno tre offerte valide, a soggetti privati e ad enti pubblici economici, anche
costituenti società o cooperative” (3° comma), con durata quadriennale e con possibilità di
rinnovo “per una sola volta”56 (4° comma).
Successivamente alla legge Ronchey, il legislatore è intervenuto più volte sulla
disciplina dei servizi aggiuntivi, ogni volta rivedendone categorie e strumenti di gestione.
Un primo significativo intervento, nella direzione di un ampliamento dei servizi, si è
avuto con l’art. 47-quater del d.l. 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica e per l'occupazione nelle aree depresse), convertito
dalla l. 22 marzo 1995, n. 85, il quale, non soltanto ha incluso altre attività tra i servizi
(informazione, guida e assistenza didattica e fornitura di sussidi catalografici, audiovisivi
ed informatici, utilizzazione commerciale delle riproduzioni, gestione dei punti vendita, dei
centri di incontro e di ristoro, delle diapoteche, delle raccolte discografiche e biblioteche
museali, organizzazione delle mostre e delle altre iniziative promozionali), ma ha previsto
alcune attività di supporto e strumentali, e, in particolare, i servizi di pulizia, di vigilanza
e di gestione dei biglietti di ingresso.
Peraltro, al momento dell’istituzione dei servizi aggiuntivi, per l’accesso ai luoghi di
cultura era prevista una tassa d’ingresso (r.d. 11 novembre 1885, n. 3191 e successive
modificazioni). Soltanto in seguito, con la l. 25 marzo 1997, n. 7857, la tassa è stata
soppressa ed è stata sostituita da un biglietto d’ingresso “di regola, dietro pagamento”.
Le modalità di gestione del corrispettivo del biglietto d’ingresso (emissione,
distribuzione, riscossione, determinazione del prezzo e destinazione dei proventi), rimesse
dall’art. 1, comma 2, della citata legge, all’adozione di un apposito regolamento (da
emanarsi con decreto ministeriale, di natura regolamentare) sono state disciplinate con il
d.m. n. 507 dell’11 dicembre 1997 (“Regolamento recante norme per l’istituzione del
56 L’art. 113 del d.lgs. n. 490/1999 - t.u. all’epoca vigente in materia di beni culturali – nel confermare ladurata quadriennale delle concessioni, ha previsto la possibilità di rinnovo per non più di due volte.57 Recante “Soppressione della tassa d’ingresso ai musei statali”.
55Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
biglietto d’ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini
monumentali dello Stato”).
L’art. 2 del citato decreto, rubricato “Sistemi di emissione, distribuzione vendita e
verifica dei biglietti”, nel prevedere la possibilità di affidare in “concessione mediante
convenzioni ad enti e soggetti pubblici o privati” e convenzioni integrative alle medesime tali
sistemi (commi 2 e 3), ha disposto, al comma 4, la “corresponsione da parte del
concessionario di un corrispettivo globale per il servizio di vendita dei biglietti, il cui importo,
fissato sulla base degli introiti realizzati nell'anno precedente, non può essere inferiore all'85
per cento degli importi medesimi”.
In seguito, con l’approvazione del Codice dei beni culturali, avvenuta con d.lgs. n.
42/2004, i servizi aggiuntivi sono stati inclusi nel quadro di norme destinate a regolare la
fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale, di cui alla Parte seconda, Titolo II,
Capo I e Capo II (brevemente illustrati nel Cap. I della presente relazione).
In coerenza con il nuovo quadro normativo, il d.m. n. 507/1997 è stato modificato58, e
l’art. 2 è stato sostituito. Peraltro, l’art. 115 del Codice, ha ricondotto la gestione dei
servizi aggiuntivi alla duplice modalità di gestione (diretta e indiretta) prevista per
l’attività di valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica.
Pertanto, nel nuovo testo del citato art. 2, rubricato “gestione dei servizi di
biglietteria”, al comma 1, si dispone che “Le attività di emissione, distribuzione, vendita e
verifica dei titoli di legittimazione all'ingresso degli istituti e luoghi della cultura di cui
all'articolo 1, comma 1, nonché quelle di incasso e versamento degli introiti costituiscono, agli
effetti del presente decreto, i «servizi di biglietteria»” e al comma 2 è previsto, in caso di
affidamento in concessione (ovvero in gestione indiretta) dei medesimi, che “il compenso
spettante al concessionario non può essere superiore al trenta per cento degli incassi”.
Il d.m. n. 507/1997 è tuttora in vigore, come modificato, da ultimo, con il d.m. n.
111/2016, al fine di adeguarne il contenuto all’ultima riforma organizzativa del Ministero,
di cui al d.p.r. n. 171/2014. Per un’analisi più approfondita del medesimo, si rinvia al
successivo par. 3.1.
Con riguardo alle disposizioni del Codice, per quanto di interesse nella presente
relazione, saranno sinteticamente illustrate le disposizioni riguardanti i servizi per il
pubblico, regolati dall’art. 117 e dagli articoli 115 (forme di gestione) e 110 (introiti e
58 Con il d.m. n. 222/2005.
56Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
riparto dei proventi) da esso richiamati, e gli accordi per la valorizzazione dei beni
culturali di appartenenza pubblica, previsti dall’art. 112.
Come si è visto, l’art. 117, stabilisce che negli istituti e nei luoghi della cultura possono
essere istituiti i servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico, tra cui:
“a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici,
audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali;
b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito
del prestito bibliotecario;
c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;
d) la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni;
e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i
servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;
f) i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;
g) l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali”.
Il citato articolo prevede, altresì, che tali servizi possano essere “gestiti in forma
integrata con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria” (comma 3).
Peraltro, nel successivo art. 184, il comma 1-bis (introdotto dall'art. 3 del d.lgs. n. 62 del
2008), ha espressamente previsto che “con l'espressione ‘servizi aggiuntivi’ riportata in leggi o
regolamenti si intendono i ‘servizi per il pubblico’ di cui all'articolo 117”.
Per la gestione dei medesimi e per le modalità di incasso e di ripartizione dei relativi
proventi, sono richiamati, come detto, rispettivamente, gli articoli 115 e 110.
Sotto il profilo organizzativo, la gestione può essere diretta o indiretta. La scelta tra le
due forme di gestione è effettuata a seguito di una valutazione comparativa in termini di
sostenibilità economico-finanziaria e di efficacia, sulla base di obiettivi previamente
definiti.
La gestione diretta è svolta attraverso strutture organizzative interne alle
amministrazioni, dotate di autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, e
provviste di idoneo personale tecnico.
La gestione indiretta “è attuata tramite concessione a terzi delle attività di valorizzazione,
anche in forma congiunta e integrata, da parte delle amministrazioni cui i beni pertengono
[…] mediante procedure di evidenza pubblica, sulla base della valutazione comparativa di
specifici progetti”.
57Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
I rapporti con i concessionari delle attività di valorizzazione sono regolati mediante
contratto di servizio, nel quale sono determinati, tra l'altro, i contenuti del progetto di
gestione delle attività di valorizzazione ed i relativi tempi di attuazione, i livelli qualitativi
delle attività da assicurare e dei servizi da erogare, nonché le professionalità degli addetti.
Nel contratto di servizio sono indicati i servizi essenziali che devono essere comunque
garantiti per la pubblica fruizione del bene.
Alla concessione delle attività di valorizzazione può essere collegata la concessione in
uso degli spazi necessari all'esercizio delle attività medesime, previamente individuati nel
capitolato d'oneri. La concessione in uso perde efficacia, senza indennizzo, in qualsiasi caso
di cessazione della concessione delle attività.
In materia di introiti e riparto dei proventi, l’art. 110, regola, oltre alle modalità di
versamento, anche la destinazione degli introiti derivanti dalla vendita dei biglietti.
In particolare, il comma 1 prevede che, nel caso di gestione diretta, “i proventi derivanti
dalla vendita dei biglietti di ingresso agli istituti ed ai luoghi della cultura, nonché dai canoni
di concessione e dai corrispettivi per la riproduzione dei beni culturali, sono versati ai soggetti
pubblici cui gli istituti, i luoghi o i singoli beni appartengono o sono in consegna, in conformità
alle rispettive disposizioni di contabilità pubblica”. Tuttavia, “ove si tratti di istituti, luoghi o
beni appartenenti o in consegna allo Stato, i proventi di cui al comma 1 sono versati alla
sezione di tesoreria provinciale dello Stato, anche mediante versamento in conto corrente postale
intestato alla tesoreria medesima, ovvero sul conto corrente bancario aperto da ciascun
responsabile di istituto o luogo della cultura presso un istituto di credito. In tale ultima ipotesi
l'istituto bancario provvede, non oltre cinque giorni dalla riscossione, al versamento delle somme
affluite alla sezione di tesoreria provinciale dello Stato59”.
59 Recentemente, al fine di assicurare l’equilibrio finanziario e il potenziamento del sistema museale delloStato, con l’art. 3 del d.l. del decreto legge 8 luglio 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla l. 7ottobre 2013, n. 112 è stato disposto che “I proventi di cui all'articolo 110 del predetto decreto legislativo n. 42del 2004 (versati in conto entrata del bilancio dello Stato, ndr) sono riassegnati a decorrere dall'anno 2014, condecreto del Ministro dell'economia e delle finanze, allo stato di previsione della spesa dell'esercizio in corso delMinistero dei beni e delle attività culturali e del turismo”.
Con d.m. del 19 ottobre 2015, è stato, inoltre, disposto che, nell’ambito delle predette risorse, “unapercentuale pari al 20% degli introiti complessivi annui, derivanti dai biglietti di ingresso ai sensi dell'articolo110 del Codice dei beni culturali … prodotti da tutti gli istituti di appartenenza statale di cui all’art. 101, comma2, lettere a), d), e) ed f) del medesimo Codice, è destinata al riequilibrio finanziario e al potenziamento del sistemamuseale dello Stato”.
Poiché tali somme non comprendono gli istituti dotati di autonomia speciale, che li introitanodirettamente, è stato altresì previsto, con l’art. 3, 3° comma del citato d.m., il versamento da parte deimedesimi del 20 per cento degli introiti su apposito capitolo in conto entrata del bilancio dello Stato (cfr., alriguardo, il Riquadro 1).
58Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Si ricorda che, per le soprintendenze speciali e per gli istituti dotati di autonomia è
prevista, sin dal 2003, la diretta acquisizione dei proventi sui propri bilanci tramite
l’Istituto tesoriere, che gestisce il servizio applicando le disposizioni sul sistema di tesoreria
unica, di cui all’art. 1 della l. n. 720/1984 (v. supra, cap. II, par. IV).
Quanto alla destinazione dei proventi, nella sua formulazione originaria, la citata
norma, al 3° comma, ne riservava l’utilizzo alla “realizzazione di interventi per la sicurezza e
la conservazione dei luoghi medesimi, ai sensi dell’art. 29, nonché all’espropriazione e
all’acquisto di beni culturali, anche mediante esercizio della prelazione”.
Tuttavia, nel contesto delle norme di rilancio del settore60, l’art. 110 è stato oggetto di
due significative modifiche, a seguito delle quali la destinazione dei proventi è stata estesa,
con un primo intervento, anche al “funzionamento”61 e con un successivo intervento alla
“valorizzazione” degli istituti e dei luoghi di cultura.
In particolare, l’art. 14, comma 1-ter, del d.l. 22 ottobre 2016, n. 19362, convertito, con
modificazioni, dalla l. 1° dicembre 2016, n. 225 ha previsto che “al fine di potenziare
l'offerta culturale dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, anche attraverso il più
efficace utilizzo delle risorse derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso, all'articolo 110,
comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42, dopo le parole: "al funzionamento" sono inserite le seguenti: "e alla
valorizzazione".
La disciplina giuridica che riguarda le modalità di affidamento dei servizi in gestione
indiretta, e, dunque, la determinazione delle quote di proventi spettanti
all’amministrazione e al concessionario, infine, è stata già esaurientemente chiarita dalla
Sezione centrale del controllo di legittimità su atti della Corte, con la richiamata
deliberazione n. 6/2014, nei termini che di seguito si trascrivono:
“Nel riordinare la materia della valorizzazione dei beni culturali, il d.lgs. 22 gennaio 2004, n.
42, recante il “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, ha riconosciuto all’Amministrazione
la possibilità di gestire le attività di valorizzazione, sia in forma diretta, sia in forma indiretta,
60 In particolare, il d.l. 8 agosto 2013, n. 91, recante “Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e ilrilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo”, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 ottobre2013, n. 112.61 Con l’art. 3, comma 2 del citato d.l. n. 91/2013.62 Recante “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili”. L’art. 14 èrubricato “Potenziamento del tax credit per il cinema e l'audiovisivo e disposizioni sui diritti audiovisivisportivi e sui proventi dei biglietti di ingresso ai luoghi della cultura”.
59Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
attraverso la concessione di dette attività a terzi “mediante procedure di evidenza pubblica sulla
base della valutazione comparativa di 12 specifici progetti” (art. 115, commi 1 e 3, d. lgs. cit.).
Tale testo legislativo ha individuato, inoltre, e descritto i servizi erogabili al pubblico
nell’ambito di dette attività, ripartendoli in due distinti gruppi, quelli generali, di
organizzazione di mostre, promozioni ed eventi culturali, nonché di accoglienza, assistenza
dell’infanzia e gestione dell’attività editoriale e di vendita di cataloghi ed altro da svolgersi nelle
sedi dei beni culturali (art. 117, comma 2, d. lgs. cit.), e quello accessorio di pulizia, vigilanza
e biglietteria (art. 117, comma 3, d. lgs. cit.).
In relazione alla distinzione che il Legislatore ha inteso effettuare, la giurisprudenza sia della
Corte di Cassazione che del Consiglio di Stato ha osservato che l’affidamento a terzi delle due
diverse tipologie di servizi solo nel primo caso assumerebbe i caratteri della concessione, mentre
nel secondo caso, relativo ai servizi di biglietteria, costituirebbe più propriamente un appalto
(cfr. Cass., SS. UU., n. 12252/2009; nello stesso senso, cfr., ex multis, Cons. St., Ad. Plen.,
n. 19/2013).
Per quanto rileva in questa sede, la diversità di costruzione giuridica del rapporto, a seconda del
tipo di servizio erogato, chiarisce e costituisce ratio giustificativa della disciplina diversificata
che ricevono i proventi derivanti dalla gestione delle attività culturali.
Infatti, da un lato, in relazione ai servizi generali, l’Amministrazione pubblica conferisce
all’affidatario il diritto di “gestire funzionalmente e sfruttare economicamente” il servizio reso
al pubblico, determinando, tra l’altro, autonomamente il prezzo al pubblico delle attività svolte.
In cambio, il concessionario corrisponde all’Amministrazione un canone di concessione
predeterminato.
Dall’altro lato, in relazione al servizio di biglietteria, l’Amministrazione dà in appalto il
servizio di emissione e di distribuzione del biglietto di ingresso e di riscossione del prezzo ad un
terzo (generalmente, allo stesso concessionario dei servizi generali), fissando essa stessa
l’importo del biglietto secondo criteri normativamente individuati […] e corrisponde per il
servizio reso una percentuale dell’introito, la cui quantificazione risulta disciplinata nel
contratto di concessione secondo i modi indicati dall’art.2, comma 5, del più volte richiamato d.
m. n. 507/1997”.
A tale puntuale ricostruzione, si aggiunge soltanto che con la giurisprudenza citata,
ribadita, da ultimo, dalla stessa Corte di Cassazione (cfr. Cass., SS. UU., n. 24824/2015), è
stato altresì affermato che “in ipotesi di promiscua ricorrenza in unico rapporto, di profili di
60Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
concessione e di profili di appalto di pubblico servizio, si giustifica, ai fini della definizione
della giurisdizione, l’adozione del criterio della prevalenza”.
Ciò, a dimostrazione del fatto che nel rapporto derivante dalla concessione per
l’affidamento integrato dei servizi di biglietteria, comunque lo si voglia definire
(convenzione integrativa, accessoria o altro) ricorrono e rilevano, in ogni caso, i profili di
appalto di pubblico servizio.
61Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
2. L’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati e i reiterati rilievi sulle relative proroghe
Le procedure di gara per l’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati nei complessi
museali assegnati (nel 2001) alla Soprintendenza in esame, sono state avviate nel 1997 e si
sono concluse nel 1998.
Gli originari affidamenti, della durata di quattro anni, sono stati rinnovati per ulteriori
due quadrienni e sono, dal 2009, in regime di proroga, di fatto, “fino a nuove
aggiudicazioni”.
Preliminarmente, dunque, si ritiene utile illustrare, sinteticamente, le disposizioni
speciali, medio tempore intervenute, in materia di proroga dei contratti.
RIQUADRO 2 - LE DISPOSIZIONI SPECIALI IN MATERIA DI PROROGHE DEI CONTRATTI
L’art. 4, 4° comma, legge Ronchey, come sostituito dall'art. 3, comma 1, lett. b), L. 8 ottobre 1997, n.352, prevedeva che “La concessione ha durata quadriennale e può essere rinnovata alle condizioni indicatedall'articolo 6, comma 2, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dall'articolo 44 della legge 23dicembre 1994, n. 724”, il quale ultimo espressamente aveva disposto che:“È vietato il rinnovo tacito dei contratti delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi, ivicompresi quelli affidati in concessione a soggetti iscritti in appositi albi. I contratti stipulati in violazione delpredetto divieto sono nulli. Entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenzadi ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata dettasussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione”.
Successivamente, con l. 18 aprile 2005, n. 62, recante “Disposizioni per l'adempimento di obblighiderivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004” (pubblicata nellaG.U. n. 96 del 27 aprile 2005), e, in particolare con l’art. 23, rubricato “Disposizioni in materia di rinnovo deicontratti delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi”, l'ultimo periodo del citato art. 6,comma 2, è stato soppresso ed è stato previsto che:“2. I contratti per acquisti e forniture di beni e servizi, già scaduti o che vengano a scadere nei sei mesi successivialla data di entrata in vigore della presente legge, possono essere prorogati per il tempo necessario alla stipula deinuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica a condizione che la proroga non supericomunque i sei mesi e che il bando di gara venga pubblicato entro e non oltre novanta giorni dalla data di entratain vigore della presente legge (12 maggio 2005, ndr)”.
Nel 2007 è intervenuto il d.l. n. 01/10/2007, n. 159, recante “Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale”, il quale, con l’art. 14, rubricato “Razionalizzazione dei serviziaggiuntivi - Beni culturali”, al comma 3, ha autorizzato una ulteriore proroga, stabilendo che “In attesadell'entrata in vigore della disciplina sull'affidamento integrato dei servizi aggiuntivi di cui ai commi 1 e 2, irapporti comunque in atto relativi ai medesimi servizi restano efficaci fino alla loro naturale scadenza, ovvero, sescaduti, fino all'aggiudicazione delle gare da bandirsi entro il 30 aprile 2008”. L’art. 14 è stato, peraltro,abrogato, dall’art. 8, comma 3, lett. e), del d.l. 30 aprile 2010, n. 64, convertito, con modificazioni, dalla l. 29giugno 2010, n. 100.
Infine, l’ultima disposizione speciale, emanata in materia, è l’art. 7, comma 5, del d.l. dicembre 2009, n.194 , convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2010, n. 25, in base al quale “Al fine di assicurare lacontinuità nell'erogazione dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico istituiti presso gli istitutied i luoghi della cultura ai sensi dell'articolo 117 del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decretolegislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni, e di consentire il completamento della relativaattività istruttoria e progettuale avviata dal Ministero per i beni e le attività culturali, i rapporti comunque in attorelativi ai medesimi servizi restano efficaci fino alla loro naturale scadenza ovvero, se scaduti, finoall'aggiudicazione delle gare da bandirsi entro il 30 giugno 2010”.
62Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
2.1. I servizi aggiuntivi e i servizi di biglietteria: affidamento originario, rinnovi eproroghe
Questa la cronistoria degli atti adottati.
1. Con d.m. 30 gennaio 1997 si autorizzava l’esperimento di un’unica gara63 tra la
Soprintendenza per i Beni Artistici e Storici, la Soprintendenza per i Beni Ambientali e
Architettonici di Firenze, la Soprintendenza Archeologica per la Toscana e l’Opificio delle
Pietre Dure, previa licitazione privata, per l’attivazione del servizio aggiuntivo ex art. 4,
comma 1, lettera a), della l. n. 4/1993 (servizio editoriale e di vendita riguardante le
riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo)
per il quadriennio 1998-2002.
2. Il relativo bando64, prevedeva, a base d’asta, un canone globale annuo composto da
una quota fissa di Lire 500.000.000 e da una quota variabile, pari al 7 per cento del
fatturato annuo, IVA esclusa.
Tra gli elementi del progetto, assumevano particolare rilevanza: la qualità della
produzione editoriale e di oggettistica; l’offerta di attività collaterali quali audio guide e
visite guidate; l’offerta di altri servizi per l’utenza e, in particolare, del servizio di
guardaroba gratuito e della gestione delle biglietterie, da regolamentare con specifica
convenzione65.
3. Con processo verbale n. 3 del 1° dicembre 1997, il servizio veniva affidato all’ATI
Giunti Gruppo Editoriale Spa, (costituitasi con atto dell’11 luglio 1997 tra le imprese
Giunti Gruppo Editoriale Spa, mandataria, Bassilichi Sviluppo Spa-Firenze, Salvatore
Ferragamo Italia Spa-Firenze, Opera Laboratori Fiorentini Srl-Firenze, Francesco
Pineider Srl-Firenze, Sillabe Srl-Livorno), “per l’importo quadriennale di Lire
2.800.000.000 e la quota del 23 per cento sul fatturato annuo lordo, IVA esclusa”.
4. In data 13 febbraio 1998, con atto Rep. n. 1/1998, si stipulava la “Concessione e
convenzione accessoria per il servizio di cui al punto a) dell’art. 4 della l. 14 gennaio 1993, n.
4”, tra il Soprintendente per i Beni Artistici e Storici di Firenze, incaricato di provvedere
63 L’art. 8 dell’allora vigente d.m. n. 171/1994 prevedeva che “Ove sia ritenuto opportuno e conveniente perpromuovere l'effettiva presenza ed efficiente gestione dei servizi aggiuntivi nei musei ed istituti minori e al fine diuna proficua gestione dei servizi della medesima natura da esplicarsi in musei e istituti anche territorialmentecollegati, il Ministro, su proposta dei competenti capi di istituto, sentiti i competenti direttori degli uffici centraliautorizza l'esperimento di un'unica gara, indicando quale capo d'istituto debba procedervi”.64 Pubblicato, in versione integrale, il 19 giugno 1997 su GUCE S/117 e su GURI n. 141.65 L’art. 47-quater, 2° comma, della l. n. 85/1995 aveva ampliato, come si è visto, i servizi affidabili ingestione.
63Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
per tutte le strutture indicate nel d.m. 30 gennaio 1997, e il direttore generale della ditta
Giunti Gruppo Editoriale Spa (mandataria), alle seguenti (principali) condizioni:
- esecuzione del servizio editoriale e di vendita riguardante le riproduzioni di beni
culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo, con concessione
degli spazi individuati dall’art. 3, per ciascuna struttura;
- espletamento di attività collaterali e altri servizi, tra cui il servizio di guardaroba
gratuito e della gestione delle biglietterie da regolamentare con specifica convenzione, e
l’organizzazione delle mostre ed eventi espositivi secondo modalità da regolamentare con
specifici accordi con le Soprintendenze, oltre all’obbligo di garantire l’importo minimo
complessivo, per il quadriennio, di 15.000.000.000, tra royalties e canone, e di destinare il
15 per cento dei propri utili netti annuali, come risultano dal bilancio, ad attività di
catalogazione e restauro di beni e opere, concordando i lavori con la Soprintendenza (art.
8);
- corresponsione del canone annuo di Lire 700.000.000, per il primo anno,
anticipatamente alla stipula dell’atto e, “per gli anni seguenti, entro la corrispondente data
delle successive annualità” (la misura pro-quota spettante alla Soprintendenza per i Beni
artistici e storici era di Lire 562.926.000) e presentazione di un rendiconto semestrale degli
importi fatturati, per la determinazione delle royalties dovute alle singole strutture (da
ripartire, previa approvazione dei rendiconti stessi, a cura del Soprintendente, come
previsto dall’art. 12);
- durata quadriennale, “rinnovata per un ulteriore quadriennio” previa relazione
scritta della Commissione di vigilanza dalla quale risulti che il servizio sia stato
soddisfacentemente prestato e che sussista la convenienza finanziaria “del suo affidamento
in gestione” (art. 17).
5. In data 26 giugno 1998, con atto Rep. n. 4/1998, si procedeva alla stipula della
“Concessione e convenzione accessoria per la gestione del servizio di biglietteria e guardaroba”
(prevista nel bando), da svolgersi presso le seguenti strutture: Galleria degli Uffizi, Galleria
dell’Accademia, Galleria Palatina, Museo degli Argenti, Galleria d’Arte Moderna, Museo
Nazionale del Bargello, Museo San Marco, Cappelle medicee, Museo di Palazzo Davanzati,
Cenacolo di Andrea del Sarto, Giardino di Boboli, Museo Archeologico, Museo dell’Opificio
delle Pietre Dure (art. 1), alle seguenti (principali) condizioni:
64Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
- distribuzione e vendita dei biglietti (anche attraverso apparecchiature
informatiche), emissione, annullamento e stampa dei titoli di accesso, gestione di
magazzino e di tesoreria, del personale di biglietteria e di controllo accessi, del sistema di
informazione telefonica e attivazione di reti di prenotazioni e prevendite (art. 2);
- collegamento in tempo reale tra il sistema di emissione e di annullamento di tutti i
biglietti e il C.E.D. della Soprintendenza e rilevazioni statistiche mensili sugli afflussi e
riscontro sui biglietti venduti e le somme introitate (art. 4);
- servizio di guardaroba gratuito per il pubblico (art. 5);
- spese di gestione a totale carico del concessionario (art. 6), a fronte del
corrispettivo, a carico della Soprintendenza, di un aggio pari al quattordici per cento del
prezzo di vendita dei biglietti d’ingresso di ciascun museo (art. 7) nonché del
riconoscimento, a favore del concessionario, “fino ad un massimo di Lire 2.000 più IVA per
ciascun biglietto quale diritto di prenotazione e di prevendita”;
- resa del conto giudiziale delle somme gestite ai sensi della vigente normativa (art.
9);
- durata quadriennale e possibilità di rinnovo ai sensi dell’art. 3 della legge n.
352/1997 (art. 14).
6. In data 5 settembre 2000, con atto Rep. n. 10/2000 (“Convenzione modificativa
dell’atto di concessione convenzione accessoria per la gestione del servizio di biglietteria e
guardaroba”), su richiesta del concessionario “per meglio affrontare gli ingenti costi del
servizio” e previa disponibilità della Soprintendenza, “investiti al riguardo i competenti
organi ministeriali”, si conveniva la “maggiorazione sul prezzo del biglietto stesso di £ 3.000,
in luogo delle £ 2.000 originarie” per il servizio di prenotazione.
7. In data 23 ottobre 2001, con atto Rep. n. 9/2001, si procedeva al rinnovo di
entrambe le concessioni originarie (servizio biglietteria e servizi aggiuntivi), su richiesta
avanzata dalla stessa ditta in data 4 settembre 2001 e previo parere favorevole, espresso
dalla Soprintendenza con lettera del 9 ottobre 2001.
L’atto consta, peraltro, di due soli articoli: nell’art. 1 si prevede che “la concessione del
13.02.98, registrata al n. 1/98 del repertorio atti e contratti e quella del 26.06.98, registrata al
n. 4/98 del repertorio atti e contratti, come successivamente modificate ed integrate, anche negli
spazi espositivi, sono rinnovate per un uguale periodo di quattro anni” mentre nell’art. 2 si
65Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
stabilisce che gli oneri economici derivanti dalla stipula dell’atto sono a carico del
concessionario.
8. In data 23 ottobre 2002, con atto Rep. n. 6/2002, la Soprintendenza speciale per il
Polo Museale Fiorentino (medio tempore istituita, con d.m. 11 dicembre 2001) stipulava
con il concessionario una Convenzione modificativa degli originari affidamenti del servizio
biglietteria, guardaroba e servizi aggiuntivi, nei termini di seguito esposti:
- ampliamento degli spazi da utilizzare per il servizio affidato con atto n. 1/98 (art. 1,
nuovo punto vendita Uffizi);
- correlato adeguamento dell’originario canone annuo, che per la Soprintendenza era
di Lire 562.926.000 (euro 290.727,02) con la maggiore somma di euro 15.440,95 (art. 3). Sul
punto, in esito al contraddittorio, l’amministrazione ha, peraltro, precisato che “dal 2001
col passaggio del Giardino di Boboli alla Soprintendenza Polo Museale Fiorentino, si sono
aggiunti euro 53.743,54, per un totale di 359.911,51 euro”;
- ulteriore aumento del servizio di prenotazione, con decorrenza 1° novembre 2002,
“di euro 3 in luogo delle lire tremila di cui all’art. 1 atto 10/2000” (art. 4).
A fronte di tale aumento, il concessionario assumeva l’obbligo, in via sperimentale per
un anno, prorogabile tacitamente fino al 23 ottobre 2001 (scadenza dell’atto n. 9/2001), di:
- corrispondere un canone di euro 165.000 (in precedenza non previsto), “per le
prenotazioni emesse nel periodo 1 Gennaio-31 dicembre di ciascun anno”, con versamento in
rate semestrali posticipate;
- “pagare il personale occorrente all’attuazione del servizio Boboli, Argenti e Porcellane”,
da regolare con apposita convenzione (si noti che tali prestazioni rientrano nei c.d. “servizi
in conto terzi”66);
- “fornire, al momento dell’acquisizione, il personale e le attrezzature necessarie a svolgere
presso le Ville Medicee (La Petraia, Poggio a Caiano, Cerreto Guidi e Giardino di Castello) il
servizio di biglietteria, accoglienza di visite accompagnate”, da regolare con apposita
convenzione.
66 Si tratta di compensi corrisposti al personale dipendente della Soprintendenza, per prestazionistraordinarie prestate al fine di garantire aperture prolungate o straordinarie dei siti culturali; taliprestazioni, avendo natura extraistituzionale per il fatto di essere remunerate da un soggetto terzo (cc.dd.servizi in conto terzi) presentano forti criticità, come si vedrà più avanti al par. 5, con riguardo ai requisitirichiesti dalla normativa in vigore, per il loro corretto svolgimento.
66Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
9. All’approssimarsi della scadenza del secondo quadriennio, con nota dell’11 maggio
2005, la Soprintendenza speciale manifestava al concessionario l’intento di procedere ad
un ulteriore rinnovo67, mediante “convenzione accessiva” agli originari affidamenti e previa
offerta, da parte del medesimo, di eventuali proposte migliorative.
Con lettera in pari data, il concessionario, nel manifestare la volontà di accettare la
prosecuzione delle attività, proponeva le condizioni poi recepite nella Convenzione
stipulata il 9 giugno 2005, con atto Rep. n. 5/2005, con la quale si procedeva al rinnovo
degli atti n. 1/1998 e n. 4/1998, come modificati con convenzione n. 6/2002, per un periodo
di quattro anni a decorrere dall’11 maggio 2005, alle seguenti condizioni:
- “pagamento attraverso apposita convenzione del personale statale di custodia occorrente
(8 unità) per l’apertura pomeridiana della Galleria d’Arte moderna di Palazzo Pitti” (anche
in questo caso si tratta di servizi in conto terzi);
- “aumento a 300 mila euro annue della cifra fissa da corrispondere quale competenza per
le prenotazioni”;
- “versamento in anticipo semestrale degli incassi di biglietteria”.
10. In data 20 marzo 2008, con atto Rep. n. 9/2008 (“Convenzione modificativa dell’atto
di concessione e convenzione del servizio biglietteria, guardaroba e servizi aggiuntivi”), si
pattuiva altresì una ulteriore maggiorazione per il servizio di prenotazione “di euro 4 per i
Musei della Galleria dell’Accademia e della Galleria degli Uffizi, in luogo dei 3 di cui all’art. 4
atto 6/2002”.
A fronte di tale incremento, il concessionario si impegnava a versare ulteriori 120.000
euro per le prenotazioni emesse annualmente (arrivando così a versare un canone
complessivo di 420.000 euro) e ad incrementare in modo consistente la corresponsione dei
compensi al personale dipendente per prestazioni extraistituzionali (come detto, rientranti
tra i servizi in conto terzi), da svolgersi, in periodi e orari definiti (da stabilire in dettaglio
con apposita convenzione), presso diversi complessi museali (Museo del Costume, Museo
del Bargello, Museo di San Marco, Galleria d’Arte Moderna, Villa Medicea di Poggio a
Caiano) oltre a garantire “con 174 ore settimanali l’integrazione della vigilanza da ripartire
fra la Galleria degli Uffizi e alla Galleria dell’Accademia dal 21 marzo 2008”.
67 Sostanzialmente, per le seguenti ragioni: “tenuto conto del parere giuridico dell’ufficio legislativo, accertata lasussistenza di specifiche ragioni di convenienza e di pubblico interesse, per evitare soluzioni di continuitànell’erogazione dei servizi programmati per la durata complessiva in anni dodici”.
67Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
11. Infine, con contratto Rep. n. 1/2009, del 6 marzo 2009, la Soprintendenza, ritenendo
sussistenti ragioni di urgenza alla proroga dell’appalto, al fine di garantire la prosecuzione
del servizio nelle more della definizione di nuovi bandi di gara, in corso di definizione
secondo apposite linee guida del Ministero, conveniva con il concessionario di prorogare le
convenzioni in essere (1/98, 4/98, 9/2001, 6/2002 e 5/2002) “nelle more delle determinazioni
dell’Amministrazione relative all’indizione della nuova gara di appalto, che saranno oggetto di
notifica, in favore dell’attuale concessionario, già affidatario delle convenzioni in premessa
citate, che continuano a regolare tale rapporto per il tempo necessario alla stipula dei nuovi
contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica”.
12. Tale proroga, non essendo intervenute, nelle more, nuove aggiudicazioni, è tuttora
in corso.
Si ricorda che l’art. 7, comma 5, del d.l. n. 194/2009 aveva disposto che “i rapporti
comunque in atto relativi ai medesimi servizi restano efficaci fino alla loro naturale scadenza
ovvero, se scaduti, fino all'aggiudicazione delle gare da bandirsi entro il 30 giugno 2010” (v.
Riquadro 1).
Prima di procedere alla disamina degli atti di affidamento del servizio di caffetteria e
ristorazione riguardanti la Galleria degli Uffizi e Palazzo Pitti nonché alle vicende
successive al 2010 relativamente a tutte le concessioni in atto, si illustrano le modificazioni
soggettive delle imprese costituitesi in ATI Giunti Editore Spa, dal 1998 alla data attuale.
RIQUADRO 3 – LE MODIFICAZIONI SOGGETTIVE DELLE IMPRESE COSTITUITESI IN ATI GIUNTI EDITORE SPA
1. Nel mese di luglio del 1997 al fine di partecipare alla gara bandita dalla allora Soprintendenza per i BeniArtistici e Storici delle Province di Firenze, Pistoia e Prato per l’aggiudicazione dei servizi aggiuntivi presso iMusei toscani, era stata costituita una associazione temporanea di impresa (in seguito A.T.I.),composta da:Giunti Gruppo Editoriale S.p.A. quale mandataria e le società Ditta Francesco Pineider S.r.l., BassilichiSviluppo S.p.A., Opera Laboratori Fiorentini S.r.l., Sillabe S.r.l., Salvatore Ferragamo Italia S.p.A.
Nell’atto di costituzione dell’A.T.I., le parti tra l’altro convenivano che “[…] l’offerta delle sottoscritte impreseriunite comporta, nel caso di aggiudicazione, la loro responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante,per l’esecuzione dei lavori. Ai soli fini interni, e quindi senza alcun riflesso nei riguardi della AmministrazioneCommittente, le imprese dichiarano che l’obbligazione si suddivide tra ciascuna di loro ai sensi dell’art. 1298 c.c.nel seguente modo: - Bassilichi Sviluppo SpA, per il 22%; - Salvatore Ferragamo Italia SpA, per il 22%; -Giunti Gruppo Editoriale SpA, per il 22%; - Ditta Francesco Pineider S.r.l., per il 22%; - Opera LaboratoriFiorentini S.r.l., per il 6%; - Sillabe S.r.l., per il 6%”.Le parti convenivano altresì che “Oggetto dell’associazione temporanea tra le sottoscritte imprese è l’esecuzionedei lavori di cui alla premessa (servizi aggiuntivi presso i Musei toscani n.d.r.); le imprese vi concorrono
congiuntamente ed a tale scopo ciascuna designa un proprio rappresentante […]”.2. L’A.T.I. si aggiudica la licitazione privata ed in data 13/02/1998, viene sottoscritto l’atto di concessione econvenzione accessoria per il servizio di cui al punto a) dell’art. 4 della L. n. 4/1993 (servizio editoriale e divendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materialeinformativo) tra la Soprintendenza per i beni artistici e storici di Firenze, Pistoia e Prato ed il legale
68Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
rappresentante p.t. della Giunti Gruppo Editoriale S.p.A., mandataria dell’associazione temporanea diimpresa aggiudicataria.3. Con riferimento alla composizione dell’A.T.I., ed in particolare ad una delle società partecipanti, sievidenzia che Bassilichi Sviluppo S.p.A. in data 27/05/1998 (e quindi poco dopo la sottoscrizione delle dueconcessioni) viene cancellata dal Registro delle Imprese a seguito della fusione mediante incorporazione inaltra società. Più in dettaglio, l’Assemblea straordinaria, in data 12/12/1997, aveva deliberata la fusionenella società Bassilichi S.p.A.; alla relativa delibera veniva data esecuzione in data 28/05/1998.La Bassilichi Sviluppo S.p.A. aveva quale oggetto sociale, tra altro le seguenti attività: effettuazione diservizi di microfilmature e di produzione meccanica di documenti e la loro archiviazione, anchecomputerizzata, nonché l’assistenza tecnica in materia; l’autotrasporto per conto terzi di merci ed il noleggiodi autoveicoli; l’acquisizione di finanziamenti finalizzati alla innovazione tecnologica ed allo sviluppo delletecnologie informatiche applicate ai beni culturali, alle scienze aziendali ed al mondo della cultura; attivitàdi finanziamento e concessione di garanzie.La Bassilichi S.p.A. ha invece quale oggetto sociale, tra l’altro, le seguenti attività: assunzione inoutsourcing di servizi per il sistema bancario; servizi di manutenzione e gestione di macchine self-service, inparticolare, servii di riscontro incassi, chiusure contabili, trasporto e consegna incassi ecc.; commercioinproprio e per conto terzi di macchine, mobili ed attrezzature per ufficio e relativi accessori; effettuazione diservizi di elaborazione elettronica di dati, di gestione documentale e di archiviazione fisica e materiale, qualia titolo meramente esemplificativo la catalogazione e la microfilmatura; progettazione ed implementazionedi software applicativi nonché la progettazione e realizzazione di hardware e software; realizzazione, gestionee organizzazione di sistemi per il commercio elettronico, biglietterie elettroniche e servizi collegati;prestazione di garanzie, recupero crediti, attività di collaborazione di intermediario assicurativo;acquisizione di finanziamenti finalizzati alla formazione professionale, innovazione tecnologica, sviluppo ditecnologie informatiche e progetti industriali.4. In data 26/06/1998, a circa quattro mesi di distanza dalla sottoscrizione della prima convenzione, vienesottoscritto tra la Soprintendenza e l’A.T.I. un ulteriore atto di concessione per la gestione del servizio dibiglietteria e guardaroba.5. Entrambe le convenzioni risultano ad oggi in essere: dopo le prime due proroghe di durata quadriennale
ne è seguita una terza, “[…] nell’esclusivo interesse del soddisfacimento del pubblico interesse insito nellagaranzia della prosecuzione dello svolgimento del servizio (in capo al precedente affidatario) nelle more dellosvolgimento delle procedure necessarie per l’individuazione del contraente al quale affidare – previa stipula di unnuovo rapporto negoziale – l’attività stessa”.6. Nel frattempo, tuttavia, le partecipanti all’A.T.I. hanno subito modifiche più o meno rilevanti rispettoalla compagine societaria originale.7. Nel 2003, subito dopo il primo rinnovo della concessione, Giunti Gruppo Editoriale S.p.A. cambiaragione sociale in Giunti Editore S.p.A.; peraltro, il gruppo si amplia notevolmente mediante l’acquisizionein quegli anni di numerose società del settore L’oggetto sociale comprende, oltre le attività editorialivariamente declinate, anche la prestazione di servizi inerenti la vendita di biglietti di accesso a musei,l’accompagnamento con guide, l’attività di prenotazione e servizi museali in genere; tale ultima attivitàsembrerebbe svolta senza soluzione di continuità già dalla sottoscrizione della prima convenzione.8. La Salvatore Ferragamo Italia S.p.A. dal 2004 è sotto il controllo della Ferragamo Finanziaria S.p.A,società avente ad oggetto l’attività di acquisizione e coordinamento delle partecipazioni del GruppoFerragamo; dal 2011 cambia ragione sociale in Salvatore Ferragamo S.p.A.9. Sillabe S.r.l. ha quale oggetto sociale l’attività editoriale sia nel campo librario che multimediale edinformatico; la produzione e commercializzazione di oggettistica pertinente; l’allestimento di mostre e musei;la offerta e somministrazione di servizi relativi a qualsiasi aspetto delle attività museali. Tali attivitàsembrerebbero anche in questo caso svolte senza soluzione di continuità già dalla sottoscrizione della primaconvenzione.Sillabe S.r.l. nel 2007 e nel 2013, a seguito di scissione, ha costituito due nuove società (rispettivamente:Immobiliare Bianca S.r.l. e Mare S.r.l.) e dal 2017 detiene azioni in Cultura a Firenze S.r.l., società costituitanel 2013, avente ad oggetto prevalente l’attività di prestazione di servizi di consulenza organizzativa diaziende e società, di direzione aziendale, implementazione di nuove procedure e rendicontazione dei risultaticon eventuale pianificazione e attuazione di azioni correttive. La società si occupa tra l’altro dellaprestazione di servizi per realizzazioni pubblicitarie con particolare riferimento all’allestimento museale efieristico.10. La Bassilichi S.p.A. (subentrata, come detto, già dal 1998 a seguito di fusione, alla Bassilichi SviluppoS.p.A.) dal 1997 al 2012 ha incorporato 6 società; nel 2004, risulta anche sia stato redatto un progetto difusione con Bassmart.
69Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
11. Opera Laboratori Fiorentini S.p.A. ha quale oggetto sociale prevalente già dalla data di fondazione nel1979, l’attività di allestimento, organizzazione e gestione di spazi espositivi e museali, di manifestazioniculturali ed eventi vari, nonché dei servizi a tali attività connessi (quali magazzinaggio, stoccaggio emanutenzione di materiali da allestimento, mobili e costruzioni scenografiche); la realizzazione di iniziativevolte a valorizzare i beni artistici e culturali sia nazionali che internazionali, mediante la gestione di musei ela valorizzazione di aree archeologiche e monumentali e in genere del patrimonio artistico.Opera ha quale socio di minoranza (con il 18% circa di capitale sociale) Cultura a Firenze S.r.l. (della qualegià si è detto), mentre socio di maggioranza è stato prima Civita Cultura S.r.l. e poi Civita Cultura HoldingS.r.l., che dal 2015 esercita anche il controllo e direzione ex art. 2497-bis c.c.. Civita Cultura S.r.l. risultacancellata dal registro delle imprese dal giugno 2016, a seguito della scissione con costituzione di nuovasocietà (Civita Cultura Holding S.r.l.) ed al subentro di Opera Laboratori Fiorentini.Civita Cultura Holding S.r.l. ha quale socio di maggioranza con il 58,8% del capitale sociale la società FilmMaster Group – Italian Entertainment Network S.p.A., mentre il resto del capitale è suddiviso tra altriazionisti di minoranza. La holding, oltre alla assunzione e gestione di partecipazione in altre società, ha qualeoggetto sociale tra l’altro la realizzazione di iniziative volte a valorizzare i beni artistici e culturali sianazionali che internazionali, mediante la gestione di musei e la valorizzazione di aree archeologiche emonumentali e in genere del patrimonio artistico; l’editoria, la produzione e commercializzazione di oggettiricordo e l’organizzazione, anche per conto terzi, di mostre, spettacoli teatrali, culturali, sportivi.12. La Ditta Francesco Pineider S.r.l. all’epoca della sottoscrizione delle concessioni aveva quale socio unicoil “Gruppo Editoriale Franco Panini S.p.A.”. Successivamente, la stessa è stata oggetto di alterne vicende,non sempre di facile ricostruzione e di cui si cercherà di dare una sommaria rappresentazione.13. Nel 1998 la Ditta Francesco Pineider cambia forma giuridica e diventa società per azioni e tale resta finoal 2004 quando, a seguito della dichiarazione di scioglimento e liquidazione, torna società a responsabilitàlimitata. Nel 2005, la società – tra l’altro - cede il ramo d’azienda costituito da cinque negozi alla Effepi S.r.l.(poi Effepi S.p.A.), nomina il liquidatore e sempre nel 2005 cambia ragione sociale in Sunset S.r.l., con sociounico (dal 2008) Hopa; peraltro nel 2012, Hopa sarà incorporata in Mittel S.p.A., che diventa quindi il sociounico della Sunset. Nel 2015, il liquidatore presenta istanza di cancellazione della società a seguito dellaapprovazione del bilancio finale di liquidazione.14. Effepi S.p.A. – società a cui la Ditta Francesco Pineider S.r.l. aveva ceduto un ramo d’azienda – sicostituisce proprio nel 2005 a Brescia ed ha quale sede una delle unità locali della Ditta Francesco PineiderS.r.l. e come socio unico la Fingruppo Holding S.p.A.. Sempre nel 2005, la Effepi S.p.A. sposta la sede aFirenze e cambia denominazione in Francesco Pineider S.p.A., la quale, nel 2007, diventa società aresponsabilità limitata con socio unico la GP Finanziaria S.p.A. (in liquidazione volontaria dal giugno 2013).Nel 2016, diventa Effepi S.r.l. con socio unico e nello stesso anno viene venduta alla Pineider 1774 S.r.l.15. Quest’ultima è società nata nel 2016, ha quale socio unico la Finborgo S.p.A. ed ha quale oggetto sociale– tra l’altro – la progettazione, ricerca, sviluppo, fabbricazione, rappresentanza commerciale, promozione ecommercio di articoli di cartoleria, cancelleria, pelletteria, articoli da regalo, libri, articoli per la scrittura.Nel 2017, Pineider 1774 S.r.l. ha anche incorporato mediante fusione Antiche Officine Pineider S.r.l. (societàcostituita nel 2002 a seguito di operazioni con la Ditta Francesco Pineider S.p.A., con oggetto sociale laprogettazione, fabbricazione e commercio di articoli di cartotecnica, editoria, cartoleria; la gestione dilaboratori di grafica, ecc.).16. Giova dar conto che la ricostruzione effettuata in merito alle vicende societarie che hanno interessato nelcorso di un ventennio le società partecipanti alla A.T.I. e che a tutt’oggi gestiscono i servizi nei museifiorentini, non può che essere sommaria, in quanto condotta sulla base delle sole visure camerali. La stessatuttavia consente di scorgere come, in maniera più o meno evidente, a seconda dei casi, ci siano state dellemodifiche nei soggetti concessionari, così ingenerando il sorgere di alcune criticità soprattutto per l’esiguitàdi comunicazioni tra i partecipanti alla A.T.I. (per il tramite della società mandataria) e la Soprintendenza,al fine di notiziare l’Amministrazione dei cambiamenti intervenuti. All’esito dell’istruttoria è stata rinvenutae prodotta dalla Soprintendenza solo una comunicazione con la quale Giunti Editore comunicava lacomposizione azionaria della società Opera Laboratori Fiorentini al mese di ottobre 2013.
70Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
2.2. I servizi di ristorazione: affidamento originario, rinnovi e proroghe
Analogo sviluppo hanno avuto gli affidamenti dei servizi di caffetteria e di ristorazione,
ex art. 4, comma 1, lettera b), della l. n. 4/1993, riguardanti la Galleria degli Uffizi e
Palazzo Pitti, avvenuti a seguito di gare68 svoltesi contestualmente a quelle per i servizi
aggiuntivi e con le stesse modalità (esperimento di licitazione privata), come di seguito
illustrato.
2.2.1. Servizi di caffetteria e ristorazione - Galleria degli Uffizi
1. In data 16 febbraio 1998, con atto Rep. n. 2/1998, si stipulava la “Concessione e
convenzione accessoria per il servizio di cui al punto b) dell’art. 4 della legge 4 gennaio 1993, n.
4”, limitatamente ai servizi di caffetteria e ristorazione, tra il Soprintendente per i Beni
artistici e storici per le province di Firenze, Pistoia e Prato e la ditta aggiudicataria
Bartolini Sas di Bartolini Adriano e C., con sede in Fiesole, che si impegnava a
corrispondere un canone annuo fisso di Lire 120.000.000 e una quota percentuale pari al 15
per cento “sul fatturato annuo lordo (IVA esclusa) conseguito nella gestione dei servizi”, con
durata quadriennale.
2. Ad esso ha fatto seguito un atto di obbligazione aggiuntiva, riguardante
l’estensione dell’area concessa alla “terrazza sopra la Loggia dei Lanzi, in concessione
straordinaria, provvisoria e temporanea, nelle more dell’attuazione del giardino mediceo, così
come formulato dalla Commissione nazionale per i nuovi Uffizi”.
In particolare, con il contratto stipulato il 1° giugno 1998, Rep. n 3/1998, si concedeva
l’utilizzo dell’area fino al 31 ottobre 1998, coincidente con il termine del progetto “Musei: il
giorno è più lungo” a fronte di un corrispettivo di Lire 16.000.000, calcolato tenendo conto
delle prestazioni accessorie gravanti sul concessionario (aumento del numero dei
dipendenti a 6 unità, per garantire il servizio durante il prolungamento dell’orario di
apertura della Galleria degli Uffizi).
3. Tale estensione veniva più volte prorogata, con i seguenti atti:
- contratto Rep. n. 2/99, del 29 aprile 1999, fino al 30 aprile 2000, a fronte di un
corrispettivo di Lire 20.000.000;
68 Rispettivamente: bando pubblicato dalla Soprintendenza per i beni artistici e storici per le province diFirenze, Pistoia e Prato, per la Galleria degli Uffizi, sulla GURI, foglio delle inserzioni n. 141/1997; bandopubblicato dalla Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici per le province di Firenze, Pistoia ePrato, per Palazzo Pitti, sulla GURI, foglio delle inserzioni n. 149/1997.
71Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
- contratto Rep. n. 5/2000, del 28 aprile 2000, fino al 29 aprile 2001, a fronte di un
corrispettivo di Lire 20.000.000;
- contratto Rep. n. 5/2001, del 24 aprile 2001, fino al 16 febbraio 2002 (data di
scadenza dell’affidamento originario), a fronte di un corrispettivo di Lire 20.000.000;
4. In data 20 dicembre 2001, con atto Rep. n. 12/2001, si procedeva al rinnovo della
concessione originaria (Rep. n. 2/1998) e della concessione aggiuntiva (Rep. n. 2/1999),
come più volte rinnovata, alle medesime condizioni e fino al 15 febbraio 2006. Il canone
annuale di concessione, così come esteso alla “Loggia dei Lanzi”, veniva determinato in
euro 72.304.
5. All’approssimarsi della scadenza del secondo quadriennio, con nota del 9 maggio
2005, la Soprintendenza speciale manifestava al concessionario l’intento di procedere ad
un ulteriore rinnovo69, mediante “convenzione accessiva” agli originari affidamenti e previa
offerta, da parte del medesimo, di eventuali proposte migliorative.
Con lettera in pari data, il concessionario illustrava gli interventi migliorativi già
effettuati e proponeva quelli in programma, poi recepiti nella Convenzione stipulata il 9
giugno 2005, con atto Rep. n. 4/2005, con la quale si procedeva al rinnovo degli atti n.
2/1998, n. 2/1999, come modificato con atti successivi, e n. 12/2001, per un periodo di
quattro anni, a decorrere dall’11 maggio 2005, senza, peraltro, pattuire modifiche al
canone di concessione, il quale, pertanto, restava determinato nella misura di euro 72.304.
6. Come già avvenuto per i servizi aggiuntivi e per le stesse motivazioni, con contratto
Rep. n. 2/2009, dell’8 maggio 2009, infine, la Soprintendenza conveniva con il
concessionario di prorogare le convenzioni in essere (n. 2/1998, n. 2/1999, come modificato
con atti successivi, n. 12/2001 e n. 4/2005) “fino alla aggiudicazione della nuova gara di
appalto, che saranno oggetto di notifica, in favore dell’attuale concessionario, già affidatario
delle convenzioni in premessa citate, che continuano a regolare tale rapporto per il tempo
necessario alla stipula dei nuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza
pubblica” (art. 1).
69 Sostanzialmente, per le seguenti ragioni: “visto il parere giuridico sulla fattibilità della rinnovazione degli attimedesimi, accertata la sussistenza di specifiche ragioni di convenienza e di pubblico interesse, per evitare soluzionidi continuità nell’erogazione dei servizi programmati per la durata complessiva in anni dodici”.
72Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
2.2.2. Servizi di caffetteria e ristorazione– Palazzo Pitti
1. In data 18 marzo 1998, con atto Rep. n. 4492/1998, si stipulava la “Concessione e
convenzione accessoria per il servizio di cui al punto b) dell’art. 4 della legge 4 gennaio 1993, n.
4”, limitatamente ai servizi di caffetteria e ristorazione, tra il Soprintendente per i Beni
ambientali e architettonici per le province di Firenze, Pistoia e Prato e il legale
rappresentante della ditta aggiudicataria Soc. Coop. Di lavoro La Cascina Srl, con sede in
Roma, che si impegnava a corrispondere un canone annuo fisso di Lire 120.000.000 e una
quota percentuale pari al 16 per cento “sul fatturato lordo escluso IVA conseguito nella
gestione dei servizi”, con durata quadriennale.
2. Al momento della scadenza della predetta concessione, le competenze sul complesso
museale di Palazzo Pitti e del Giardino di Boboli erano state trasferite alla Soprintendenza
speciale per il Polo museale fiorentino, pertanto, avendo il concessionario manifestato la
richiesta di rinnovo del rapporto in essere, in data 25 luglio 2oo2, con atto Rep. n. 3/2002,
la predetta Soprintendenza procedeva al rinnovo per ulteriori quattro anni.
Tuttavia, poiché alla data della stipula, la Soprintendenza concedente non aveva
ancora formalmente espresso il parere prescritto, ai fini del rinnovo, dall’art. 20 della
convenzione n. 4492/1998 (parere richiesto con lettera del 19 luglio 2002), il rinnovo veniva
“risolutivamente condizionato” a tale parere e, dunque, si prevedeva la risoluzione “in caso
di parere negativo”.
Allo stato il contratto è ancora in essere, ma non sono state fornite ulteriori
informazioni al riguardo.
2.3. Le procedure di gara avviate nel 2010: il contenzioso e i reiterati rilievi sulleproroghe
Risulta agli atti, peraltro, che la Soprintendenza, nel corso del 2010, aveva avviato tre
nuove bandi, poi sospesi nel 2013, sui quali questa Sezione si era, incidentalmente,
espressa, in sede istruttoria70, rilevando “forti criticità nell’espletamento delle procedure di
gara per l’affidamento dei servizi riguardanti, in particolare, il servizio di ristorazione, il
bookshop e i servizi integrati per la gestione della biglietteria, guardaroba, organizzazione
mostre ecc. … Nel merito, rileva in particolare la circostanza che si è continuato a dare
esecuzione a contratti (concessioni) ampiamente scaduti e prorogati de facto, anche per effetto
70 Con rilievo n. 1/2014, in sede di esame dei decreti di approvazione dei biglietti integrati per lo svolgimentodi mostre, pervenuti al controllo successivo ex art. 10 del d.lgs. n. 123/2011.
73Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
della sospensione della gara per il bookshop, decisa con atto del Soprintendente del 6 marzo
2013, a seguito della “informativa in ordine all’intento di proporre ricorso giurisdizionale”, per
gravi vizi di legittimità degli atti di gara, ricevuta dalla ditta Giunti Editore spa (soggetto
tuttora affidatario dei predetti servizi). Con tale provvedimento si dispone, inoltre, per gli stessi
motivi, di non avviare la gara per i servizi aggiuntivi”.
In risposta alle osservazioni mosse, l’amministrazione forniva i seguenti chiarimenti71:
“Con Circolare n. 1 del 04.01.2010 (all. 1) il MiBAC comunicava che l'art. 7 comma 5 del
D.L. 194/2009 recava una disposizione volta a garantire la continuità nell'erogazione dei
servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico istituiti presso gli istituti e i luoghi
della cultura statali, e a consentire il completamento della relativa attività istruttoria e
progettuale, avviata dalla Direzione Generale per la Valorizzazione del patrimonio culturale,
disponendo che i rapporti comunque in atto relativi ai medesimi servizi restassero efficaci fino
alla loro naturale scadenza, ovvero, se scaduti, fino all'aggiudicazione delle gare da bandirsi
entro il 30 giugno 2010.
Nel frattempo la Soprintendenza aveva dato inizio ai lavori per attivare le procedure necessarie
per l'espletamento della gara di appalto dei servizi di ristorazione (all. 2 e 3), sulla base delle
linee guida emanate dal MIBAC con la circolare n. 49/2009 (all. 4).
Si precisa a tale proposito che le gare che dovevano essere bandite erano tre: bookshop, servizi di
ristorazione e servizi integrati (biglietteria, guardaroba etc.).
La prima fase riguardante la pubblicazione della sollecitazione alla domanda di partecipazione
è stata attuata per tutte e tre le gare […]. Sono poi seguiti incontri e riunioni presso il
Ministero per predisporre le linee guida della 2° fase delle gare e vari contatti con l'Help desk
della Direzione Generale della Valorizzazione cui era stato sottoposto il materiale da inviare alle
ditte per l'offerta vincolante.
La seconda fase è partita solo per la gara relativa alla ristorazione. In data 26/7/2011 sono
state inviate le lettere di invito a offerta vincolante per il servizio di ristoro, indicando come
termine per la presentazione delle offerte il 3.10.2011 (all. 5).
Nel frattempo le altre gare rimanevano ferme a causa di un ricorso presentato da OMISSIS per
la clausola di salvaguardia relativa al personale.
71 Già forniti, peraltro, alla Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze, in risposta alle osservazioni (n.320/2013, nn. 15, 118 e 119/2014) mosse sui predetti decreti di bigliettazione.
74Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
All'inizio del 2013 è partita la gara per il bookshop: il 5/02/2013 e stata inviata la lettera per
richiesta di offerta vincolante alle ditte ammesse alla gara di bookshop (all. 6).
Poiché in data 28/02/2013 è pervenuto un avviso riguardo all'intento di proporre ricorso da
parte della Giunti Editore (all. 7), in data 06/03/2013 è stata emanata una determina del
Soprintendente di sospensione della lettera di invito in via di autotutela (ali. 8).
A questo punto anche la gara dei servizi integrati (biglietteria etc.) non è partita in quanto i
motivi della sospensione della gara di bookshop riguardavano clausole inserite anche in questa
gara”.
Sulle gare bandite da alcune Soprintendenze speciali, tra cui quella in esame (oltre a
quella di Roma, Napoli e Pompei e alla Direzione regionale del Lazio), si è pronunciata
anche l’Anac, con deliberazione n. 10/201372, a seguito di un esposto di Confcultura, che ha
censurato, in quanto ritenute non conformi alle norme del Codice dei contratti, alcune
previsioni della lex specialis di gara, tra cui la prevalenza di peso dell’offerta tecnica (più
discrezionale) su quella economica, il costo (a carico del concessionario) del monitoraggio
della qualità dei servizi resi eseguito da una società terza, l’impegno ad assumere i
dipendenti occupati dal precedente concessionario (c.d. clausola sociale).
In tale sede, l’Anac ha, tra l’altro, rilevato che “il T.A.R. Toscana, Sez. II, con sentenza
n. 700/2012 ha annullato la gara avente ad oggetto il servizio di ristoro, ravvisando una
indeterminatezza delle prestazioni oggetto della procedura ed un contrasto tra l’oggetto della
Sollecitazione e le prestazioni richieste con la Lettera di Invito […]. A seguito della richiamata
sentenza, la Soprintendenza avrebbe richiesto all’Avvocatura dello Stato di Firenze di ricorrere
in giudizio del Consiglio di Stato (cfr. nota Soprintendenza del 21.02.2013)”.
Infatti, proprio sulla gara per la ristorazione, l’amministrazione aveva ulteriormente
precisato, in risposta alle osservazioni della Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze
(già citate, cfr. nota n. 71), che “Il ricorso al Consiglio di Stato presentato
dall’Amministrazione è stato respinto in data 12.02.2013”.
72 In particolare, risulta dalla citata deliberazione che “la Soprintendenza di Firenze ha indetto due proceduredi gara, una per l’affidamento dei servizi di “Libreria” con b.a. € 47.100.000,00 (IVA esclusa) e l’altra perl’affidamento dei servizi “Integrati” con b.a. € 160.700.000,00 (IVA esclusa); tutte con scadenza 15.09.2010,per un rapporto contrattuale avente durata 6 anni con verifica intermedia, al termine del primo triennio, delperdurante equilibrio economico del rapporto. La stazione appaltante, in ordine ai chiarimenti ed alladocumentazione richiesta dall’Autorità, si è riferita a quanto già chiarito dalla Direzione”.
75Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Pur senza entrare nel merito delle singole censure (valga, qui, ricordare soltanto che
sono state ritenute conformi a legge sia la “clausola sociale”, da inserire direttamente nel
bando, sia il maggior peso dell’offerta tecnica su quella economica, previa dettagliata
motivazione), si evidenziano le considerazioni espresse dall’Autorità, in diritto, sul
contesto di norme in esame:
“Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali negli ultimi anni ha posto particolare attenzione
al ruolo che i “servizi per il pubblico” (art. 117, D. Lgs. n. 42/04) rivestono nell’ambito della
valorizzazione del patrimonio culturale italiano, obiettivo strategico per l’economia del Paese,
dalla quale è scaturito un rilevante processo di ristrutturazione della domanda nel mercato dei
servizi delle attività di valorizzazione e gestione dei beni culturali.
Attraverso la competente Direzione, pertanto, il Ministero ha provveduto, nel maggio 2010,
all’aggiornamento e all’integrazione delle “Linee guida in materia di attivazione ed
affidamento in concessione dei servizi per il pubblico negli istituti della cultura italiani” (cfr.
allegato 1 alla circolare ministeriale n. 49 del 23.03.2009) con conseguente elaborazione di
nuovi bandi-tipo per l’affidamento dei servizi de quibus, cui le Amministrazioni periferiche
hanno fatto riferimento nel disegno delle rispettive procedure ad evidenza pubblica qui in
esame.
Tuttavia, nonostante il notevole impegno profuso dal MiBAC nell’attività di regolamentazione
di una materia sicuramente ampia e controversa - di cui si apprezza, in particolare, la scelta di
orientarne il contenuto alle complessive prescrizioni del Codice dei Contratti Pubblici in
materia di appalti ordinari, sebbene si tratti di concessioni - è sorto un notevole contenzioso, a
causa del quale la maggior parte delle numerose gare bandite (in prevalenza di notevole
rilevanza economica) non sono state ancora aggiudicate, con un ritardo cumulato ormai di
quasi tre anni.
Nelle more della conclusione delle procedure di selezione in atto, i servizi in esame continuano
ad essere erogati dai precedenti gestori in regime di proroga; proroghe - si deve evidenziare -
ormai non più sostenibili a livello normativo e, dunque, foriere anche di possibili profili di
danno erariale.
Si palesa pertanto la necessità di dare una definizione alla spinosa situazione creatasi nel
mercato dei servizi aggiuntivi museali, con particolare riferimento alla rete museale statale,
affinché il mercato superi la situazione di stallo in cui versa, rendendo prioritari i criteri di
76Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
innovazione nella progettazione strategica e gestionale, al fine di rendere competitivo sulla scena
internazionale e sempre più redditizio l’immenso patrimonio culturale del Paese”.
Infine, sempre in occasione dei chiarimenti forniti in sede istruttoria, la Soprintendenza,
sull’argomento, ha precisato che:
“Recentemente, con la Circolare n. 6 del 10.02.2014 (all. 9), il Segretario Generale del
MiBACT ha trasmesso il parere dell'Ufficio Legislativo sui rilievi espressi dalla Corte dei
Conti — Sez. Regionale di controllo (ndr, per il Lazio) circa la "nullità di gran parte delle
convenzioni in essere sui luoghi di cultura ampiamente scadute e del tutto illegittime". In tale
parere, dopo aver riassunto i principali elementi della questione, come sopra rappresentati,
l'Ufficio Legislativo conclude ‘convenendo sull'assoluta urgenza di addivenire quanto prima
possibile all'indizione delle nuove procedure volte a selezionare i nuovi affidatari delle
concessioni, cosi da porre rimedio alla condizione di illegittimità (ma di perdurante efficacia e
non di nullità) degli attuali atti e rapporti, ma ciò garantendo la doverosa continuità del
servizi, a questo punto, sulla base delle nuove linee guida di imminente emanazione”.
2.4. Le recenti scelte operate dal Mibact
Come già accennato, la scelta strategica operata, successivamente, dal Mibact è stata
quella di rivedere e razionalizzare le procedure per l’adozione di nuovi bandi, avviando, a
tal fine, come comunicato agli istituti con circ. n. 19 del 15 luglio 2014, una collaborazione
con Consip Spa.
All’uopo, è intervenuto successivamente l’art. 16 (“Misure urgenti per il gli istituti e
luoghi della cultura di appartenenza pubblica”) del d.l. 19 giugno 2015, n. 7873, convertito,
con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2015, n. 125, il quale ha previsto che “Al fine di
accelerare l'avvio e lo svolgimento delle procedure di gara per l'affidamento in concessione dei
servizi di cui all'articolo 117 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive
modificazioni, presso gli istituti e luoghi della cultura di appartenenza pubblica, nonché allo
scopo di razionalizzare la spesa pubblica, le amministrazioni aggiudicatrici possono avvalersi,
sulla base di apposite convenzioni per la disciplina dei relativi rapporti, di Consip S.p.A.,
anche quale centrale di committenza, per lo svolgimento delle relative procedure”.
In data 23 dicembre 2015, dunque, il Ministero ha sottoscritto con Consip S.p.A. un
Disciplinare “avente valore contrattuale per lo svolgimento, da parte della suddetta
73 Recante “Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali”.
77Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Società, di attività di supporto alle strutture del Ministero in tema di acquisizioni di beni e
servizi e affidamento di servizi aggiuntivi” (soggetto attuatore è la Direzione generale
Musei) ed ha costituito una cabina di regia74, al fine di pianificare e monitorare le attività
propedeutiche all’emanazione dei bandi di gara prevedendo, altresì, nel corso del 2016,
apposite riunioni con i direttori degli istituti museali.
Trattandosi di servizi strettamente attinenti all’attività scientifica (bookshop, audio
guide, gestione dei laboratori didattici e delle mostre), le relative gare, per quanto emerge
dalla documentazione acquisita, dovrebbero essere predisposte sulla base di progetti
scientifici elaborati dai direttori dei musei.
Peraltro, già dalla nota n. 14380 del 22.09.2016, risultava che il Segretariato Generale
aveva convocato i direttori delle istituzioni museali al fine di dare istruzioni sugli
adempimenti da compiere per giungere all'elaborazione definitiva dei progetti, per poter
procedere all’emanazione dei bandi di gara. Tuttavia, allo stato attuale, tale fase non
risulta ancora avviata.
Con gli ultimi aggiornamenti forniti in sede istruttoria dai Direttori dei nuovi istituti
autonomi, è stata acquisita una recente nota della Direzione generale musei (circ. n. 52 del
31 ottobre 2017) dalla quale risulta che “al fine di dare impulso all’avvio delle procedure di
gara relative ai servizi aggiuntivi, che, come è noto, rappresenta un adeguamento di primaria
urgenza, è stata costituita una Task all’interno della Direzione generale musei (nonostante le
gravi carenze di organico) con lo scopo di fornire un adeguato supporto operativo ai Direttori
dei Musei, dei Parchi archeologici e dei Poli museale regionali”. Sono stati previsti, dunque,
appositi incontri con i direttori stessi, al fine di addivenire, entro dicembre 2017, alla
pubblicazione di una preinformativa di gara.
La procedura per la pubblicazione dei nuovi bandi sembra essere in fase più avanzata
per il Museo del Bargello, tenuto conto di quanto comunicato dal Direttore, in esito a
specifica richiesta:
“Relativamente allo stato (attuale) delle procedure previste per i nuovi affidamenti dei servizi
aggiuntivi si specifica che era stato inviato il materiale a Consip il 29 dicembre 2016, sono
seguiti sopralluoghi nel mese di gennaio 2017 nei diversi musei afferenti al Bargello. Abbiamo
74 La cabina di regia, costituita con d.m. n. 82 dell'11 gennaio 2016, doveva terminare i lavori entro il 31dicembre 2016, elaborando una relazione per il Ministro. Il termine è stato prorogato al 31 dicembre 2017con d.m. n. 282 del 26 giugno 2017.
78Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
iniziato una corrispondenza con Consip, con l'invio di diversi dati richiesti durante la
primavera scorsa, sollecitando più volte Consip.
Lo scorso ottobre abbiamo avuto un incontro a Roma con la Direzione Generale Musei che ha
finalmente riavviato il dialogo con Consip, e invieremo tutta l'ulteriore documentazione
richiesta entro il 30 novembre 2017. Si specifica che a tutt'oggi questa Direzione non dispone di
un segretario amministrativo interno, né di alcun funzionario amministrativo Mibact, […] e
pertanto è stata richiesta la collaborazione sia di Consip che della Direzione Generale Musei per
la parte amministrativa e giuridica di redazione dei bandi di gara”.
Peraltro, nella discussione orale del presente referto, è stata confermata l’imminente
pubblicazione di avvisi di preinformazione per l’affidamento dei servizi di assistenza
culturale e di ospitalità per il pubblico per le Gallerie degli Uffizi e per il Museo nazionale
del Bargello.
3. Gli introiti derivanti dai biglietti d’ingresso
L’accesso agli istituti ed ai luoghi di cultura, ai sensi dell’art. 103 del Codice, “può essere
gratuito o a pagamento. Il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono
stipulare intese per coordinare l'accesso ad essi”.
In particolare: “Nei casi di accesso a pagamento, il Ministero, le regioni e gli altri enti
pubblici territoriali determinano:
a) i casi di libero accesso e di ingresso gratuito;
b) le categorie di biglietti e i criteri per la determinazione del relativo prezzo. Il prezzo del
biglietto include gli oneri derivanti dalla stipula delle convenzioni previste alla lettera c);
c) le modalità di emissione, distribuzione e vendita del biglietto d'ingresso e di riscossione del
corrispettivo, anche mediante convenzioni con soggetti pubblici e privati. Per la gestione dei
biglietti d'ingresso possono essere impiegate nuove tecnologie informatiche, con possibilità di
prevendita e vendita presso terzi convenzionati […]”.
Si ricorda, inoltre, che, nel caso di ricorso alla gestione indiretta, in base all’art. 117,
comma 3 del Codice, il servizio di biglietteria può essere affidato in forma integrata con i
servizi aggiuntivi affidati in concessione e che, in tal caso, nel rapporto promiscuo che ne
deriva “l’Amministrazione dà in appalto il servizio di emissione e di distribuzione del biglietto
di ingresso e di riscossione del prezzo ad un terzo (generalmente, allo stesso concessionario dei
servizi generali), fissando essa stessa l’importo del biglietto secondo criteri normativamente
79Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
individuati […] e corrisponde per il servizio reso una percentuale dell’introito, la cui
quantificazione risulta disciplinata nel contratto di concessione secondo i modi indicati
dall’art.2, comma 5, del più volte richiamato d. m. n. 507/1997”.
3.1. Il d.m. n. 507/1997
Come già accennato, la materia è stata regolamentata con il d.m. 11 dicembre 1997, n.
507, come successivamente modificato, tra l’altro75, con il d.m. 28 settembre 2005, n. 222
(per l’adeguamento alle disposizioni del Codice) e con il d.m. 14 aprile 2016, n. 111 (per
l’adeguamento alla riforma organizzativa del Ministero, di cui al d.p.r. n. 171/2014).
Nel dettaglio, il decreto in esame regola le tipologie di biglietti (art. 1), la gestione dei
servizi di biglietteria (art. 2), il libero ingresso e l’ingresso gratuito (art. 4).
Premesso che l’art. 1, al comma 1, dispone che “l'ingresso ai musei, alle aree e ai parchi
archeologici ed ai complessi monumentali, come definiti all'articolo 101 del Codice, è
consentito, di regola, dietro pagamento di un biglietto”, relativamente alla tipologia, ai sensi
del 2° comma, tale biglietto può essere:
“a) biglietto unico, che consente l'accesso ad uno solo dei luoghi di cui al comma 1;
b) biglietto cumulativo, che consente l'accesso a più luoghi tra quelli indicati al comma 1;
c) biglietto integrato, che consente l'accesso ad uno o più dei luoghi indicati al comma 1,
insieme ad uno o più monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini non
statali nonché mostre o altre manifestazioni culturali, statali e non statali”.
Inoltre, in base al successivo comma 5-bis, attuativo degli artt. 34 e 35 del d.p.r. n.
171/2014, l’importo dei biglietti, è determinato dal “Direttore del Polo museale regionale, o,
con riferimento ai musei dotati di autonomia speciale, dal Direttore del museo. A tal fine il
Direttore del Polo museale regionale, e, con riferimento ai musei dotati di autonomia speciale,
il Direttore del museo si adeguano agli indirizzi in materia di bigliettazione e tariffe per
l'accesso ai musei e ai luoghi della cultura statali del Direttore generale Musei”.
Conseguentemente, l’art. 3, che prevedeva la competenza, in materia, dei “Comitati
regionali per i servizi di biglietteria”, è stato soppresso.
75 In particolare, con il d.m. 27 giugno 2014, n. 94, è stato introdotto il libero accesso a tutti gli istituti ed ailuoghi della cultura nella prima domenica di ogni mese.
80Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Quanto alla gestione del relativo servizio76, regolata dall’art. 2, il comma 4 prevede che
“gli affidamenti sono disciplinati dalle vigenti disposizioni in materia di appalti pubblici di
servizi” e il successivo comma 5 dispone che “le modalità di gestione dei servizi di biglietteria
in concessione sono definite mediante apposite convenzioni nelle quali può essere previsto anche
l'utilizzo di tecnologie informatiche e telematiche”.
Con riguardo ai criteri di ripartizione dei proventi, il citato comma dispone, inoltre, che
“Le convenzioni stabiliscono il versamento da parte del concessionario di una parte degli
incassi ricavati dalla vendita dei biglietti non inferiore al settanta per cento degli incassi
medesimi. Il compenso spettante al concessionario non può essere superiore al trenta per cento
degli incassi ed è definito mediante parametri che tengono conto dell'ammontare complessivo
degli incassi dell'anno precedente, dei costi di gestione dei servizi e degli interventi proposti dal
concessionario per il miglioramento dei servizi medesimi e per l'attivazione o l'implementazione
di strumenti informatici e telematici. I bandi di gara, predisposti per l'affidamento in
concessione dei servizi di biglietteria, riportano le condizioni e i parametri individuati nel
presente comma” 77.
Relativamente al libero ingresso e all’ingresso gratuito, con l’art. 4, si autorizza “il
libero ingresso agli istituti ed ai luoghi della cultura di cui all'articolo 1, comma 1, quando gli
introiti derivanti dalla vendita dei titoli di legittimazione siano inferiori alle spese di
riscossione, calcolate sulla base dei costi diretti ed indiretti sostenuti dal Ministero nell'anno
precedente” (comma 1).
Oltre alle ipotesi già previste ed espressamente elencate al successivo comma 3, il libero
ingresso è concesso ai giornalisti (con nuovi criteri, individuati dal recente decreto della
Direzione generale musei del 7 settembre 2016) e può essere concesso dal direttore del
museo a talune categorie di cittadini (operatori, funzionari e/o studiosi, membri di istituti
del settore).
Con le modifiche introdotte dal citato d.m. n. 111/2016, è stato, infine, soppresso, l’art.
5, relativo alle modalità di individuazione degli orari di apertura e chiusura. I nuovi
“Criteri per l’apertura al pubblico, la vigilanza e la sicurezza dei musei e dei luoghi della
cultura statali” sono stati adottati con d.m. n. 330 del 30 giugno 2016.
76 Sul punto, si richiama anche quanto previsto dall’art. 115 del Codice.77 Si ricorda che la disposizione originaria prevedeva un corrispettivo dovuto allo Stato non inferiore all’85per cento.
81Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
3.2. L’andamento della bigliettazione, le modalità di ripartizione dei proventi e laquantificazione delle quote dovute allo Stato
Sul punto, si trascrivono gli elementi informativi forniti dall’amministrazione nel corso
dell’istruttoria:
“L'emanazione ed esazione dei biglietti nei musei dipendenti da questa Soprintendenza è
affidata all'ATI concessionaria dei Servizi aggiuntivi.
Gli accordi prevedono la seguente ripartizione dei proventi sulle entrate da bigliettazione: 86%
allo Stato e 14% al Concessionario con versamento in anticipo semestrale delle somme dovute,
salvo conguaglio finale.
Le prenotazioni, servizio cui l'utenza accede facoltativamente, del costo attuale di € 4,00 per
Uffizi e Accademia e di € 3,00 per tutti gli altri musei, vengono riscosse interamente dal
concessionario che versa la quota fissa annuale di E 420.000,00 e corrisponde gli importi per
l'impiego di unità di personale in conto terzi (con quote determinate e stabilite a seguito di
contrattazione con le 00.SS.) per integrare l'apertura della Galleria degli Uffizi e della Galleria
dell'Accademia cronicamente afflitte da carenza di personale, per il Museo Nazionale del
Bargello, per il Museo di San Marco.
In occasione di mostre, l'integrazione del biglietto spetta al Concessionario ed è destinata, ad
esclusione dell'utile d'impresa, all'organizzazione delle mostre medesime.
L'integrazione del biglietto viene anche a coprire i costi per l'ampliamento orario del Museo
degli Argenti di Palazzo Pitti e della Galleria del Costume i cui orari che erano 8.00 — 14.00
sono ampliati e adeguati a quello del Giardino di Boboli che è presente nello stesso biglietto
cumulativo. Identico ampliamento orario è garantito anche per la Galleria d'Arte Moderna che
è unita in biglietto cumulativo alla Galleria Palatina e dall'orario 8.00 — 14.00 è passata
all'orario 8.00 —19.00.
Preliminarmente, si evidenzia che la risposta dell’amministrazione pone in luce alcune
tra le principali criticità emerse nel corso dell’indagine: la carenza di personale, la
disciplina giuridica da applicare per la gestione del servizio di prenotazione dei biglietti e il
ricorso generalizzato ai servizi in conto terzi.
Tali aspetti, come anche l’organizzazione delle mostre e il conseguente utilizzo delle
integrazioni sui biglietti, saranno oggetto di esame nei successivi paragrafi.
Per quanto attiene al servizio di bigliettazione, l’art. 2 della concessione n. 4/98 pone a
carico della ditta, come si è visto, le attività di “distribuzione e vendita dei biglietti (anche
attraverso apparecchiature informatiche), emissione, annullamento e stampa dei titoli di
82Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
accesso, gestione di magazzino e di tesoreria, del personale di biglietteria e di controllo accessi,
del sistema di informazione telefonica e attivazione di reti di prenotazioni e prevendite”.
Sull’attività svolta dal medesimo sono previste modalità di rendicontazione e controllo
sostanzialmente in tempo reale.
Come chiarito dall’amministrazione, anche su richiesta del Collegio dei revisori dei conti
delle Gallerie degli Uffizi, “è prevista una rendicontazione dei “’Biglietti emessi’, dei ‘biglietti
utilizzati’ e degli ‘NNS’ (Numerati Non Stampati, emessi raramente quando il sistema si
"inceppa" per cui fa scattare la numerazione di un numero senza l'effettiva stampa del biglietto.
Vengono comunque rimborsati78) … Nel report "Biglietti emessi" confluiscono i biglietti
stampati nella giornata; Nel report "biglietti utilizzati" confluiscono i biglietti il cui utilizzo è
previsto in una determinata data: sul biglietto appare la data di effettivo utilizzo, oltre all'orario
di accesso, al costo del biglietto e al costo della prenotazione”.
Quotidianamente il concessionario inoltra un “file riepilogativo dei biglietti emessi il
giorno precedente, suddivisi per museo e tipologia, che consente all’amministrazione di
verificare “la quantità di biglietti suddivisa per tipologia (Interi, Ridotti o gratuiti) o Il
numero della matrice del I O e dell'ultimo biglietto venduto per ciascuna tipologia. Sui biglietti
vengono stampati il nome del museo al quale si può accedere, il titolo e il periodo della mostra se
presente, la data e l'orario in cui è previsto l'ingresso, e tre serie di numeri:
1) numero d'ordine progressivo che tiene conto di tutto il sistema (tutti i musei dell'ex
Soprintendenza) …
2) numero identificativo dell'evento, cioè del museo e della data del biglietto emesso
3) numero progressivo di stampa del biglietto e tiene conto solo dei biglietti stampati per un
determinato museo. Ogni museo ha una sua sequenza che si azzera e ricomincia quando arriva
a 99999 ...
E’ previsto, inoltre, l’invio di rendiconti mensili utilizzati, previa verifica da parte
dell’amministrazione, “per l'inserimento dei dati nella piattaforma SISTAN (Sistema
Statistico Nazionale, Istituito dal decreto legislativo n. 322 del 1989, la rete di soggetti pubblici
e privati che fornisce al Paese e agli organismi internazionali l'informazione statistica
ufficiale)”. I valori che vengono inseriti nel SISTAN, sono quelli dei "biglietti emessi" per cui
gli introiti che ne risultano sono quelli effettivamente introitati, e coincidono con quanto
78 Si tratta di rimborsi minimi inferiori ai 100 euro.
83Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
indicato nel bilancio dell'Istituto ma si discostano dai valori dei 'biglietti utilizzati" che tengono
conto di quando i visitatori entrano effettivamente a visitare il museo”.
Relativamente, invece, alla funzione di vigilanza del Ministero sui servizi di biglietteria,
prevista dall’art. 2, comma 8, del richiamato d.m. n. 507/1997, è stato precisato che “non
sono state effettuate ispezioni o verifiche da parte del Ministero”.
Con riguardo alla determinazione dell’importo dei biglietti, in passato attribuita al
direttore regionale, previa consultazione e con il parere del Comitato regionale per i servizi
di biglietteria (tale organo è ora soppresso), l’amministrazione ha dichiarato che “Nel corso
dell'ultimo decennio è stato decretato l'aumento del biglietto della Galleria degli Uffizi e quello
della Galleria dell'Accademia in una sola occasione, portandoli da € 6,50 a € 8,00. Si allegano
a tale proposito i decreti del Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della
Toscana nn. 185 e 186 del 23 aprile 2014”. L’aumento ha avuto decorrenza dal 1°
novembre 2014.
Per i nuovi istituti autonomi, risultano allo studio e in programma nuove politiche
tariffarie che porteranno le attuali direzioni, cui è ora attribuita la relativa competenza, ad
aumentare il prezzo dei biglietti.
Il direttore delle Gallerie degli Uffizi ha già adottato i relativi decreti, istituendo nuove
tariffe, differenziate per periodi stagionali, che avranno decorrenza dal mese di marzo
2018.
Anche per il complesso del Bargello, è stato decretato un aumento del biglietto, con
decorrenza 1° settembre 2016, per il Museo del Bargello, per le Cappelle Medicee e per
Palazzo Davanzati.
3.2.1. La Firenze Card.
Dal 2011, i visitatori possono accedere all'interno di tutti i musei statali Fiorentini
anche con la Firenze Card, il pass museale ufficiale della città di Firenze. La card,
finalizzata ad una maggiore integrazione tra i musei anche per favorire l’accesso al sistema
museale della città, ha il costo di 72 euro e validità di 72 ore dal primo utilizzo e consente
di accedere una sola volta, a un adulto e ai minori che lo accompagnano, ai musei aderenti
al circuito, e di visitarne le collezioni permanenti e le mostre temporanee, con accesso agli
ingressi prioritari e senza effettuare la prenotazione. Nelle 72 ore di validità può essere
84Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
incluso anche l’utilizzo gratuito del trasporto pubblico locale all’interno del territorio di
Firenze, oltre all’accesso alla rete Internet “Firenze WIFI”.
Il progetto è nato da un primo Memorandum d’intesa, stipulato il 21 maggio 201079, tra
il Sindaco di Firenze, il Direttore generale per la valorizzazione del patrimonio culturale, il
Direttore regionale per i Beni culturali e paesaggistici della Toscana e il Soprintendente
Speciale per il Polo museale della città di Firenze, che ha portato alla definizione dei
contenuti del medesimo, con riguardo, in particolare: ai soggetti partecipanti, individuati
nei musei del Polo museale, nel Museo archeologico, nell’Opificio delle Pietre dure e nei
Musei civici di Firenze; alla gestione tecnica e amministrativa, affidata al Comune di
Firenze quale Ente capofila; alla previsione di un accordo tecnico con il quale attribuire la
gestione operativa a Linea S.p.A. (società a totale capitale pubblico partecipata per oltre
l’80 per cento dallo stesso Comune e Provincia di Firenze); all’eventuale estensione ad
ulteriori soggetti interessati; al riconoscimento, da parte del Comune di Firenze, di un
rimborso per i mancati introiti dalla bigliettazione ordinaria, ai soggetti partecipanti, con
entità da definirsi attraverso appositi disciplinari; alle caratteristiche della card
(nominativa, con validità di 72 ore); ad uno specifico atto convenzionale per l’uso gratuito
del trasporto pubblico, da stipularsi tra Ataf e Linea S.p.A.
La Firenze Card è stata, altresì, inclusa tra gli “ambiti tematici” del Protocollo d’intesa,
sottoscritto il 13 gennaio 2011, tra il Ministro dei beni e le attività culturali e il Sindaco di
Firenze, nel quadro degli accordi di valorizzazione di cui all’art. 115 del Codice (meglio
illustrati nel successivo Cap. V).
Successivamente, in data 15 marzo 2011, tra i soggetti firmatari del Memorandum, cui
si è aggiunta la Provincia di Firenze, è stata sottoscritta una Convenzione, con la “presa
visione” di Linea Spa, per la regolamentazione dei rapporti tra gli enti nonché per
l’individuazione delle caratteristiche e del funzionamento del progetto. Tale atto
convenzionale è tuttora in essere. L’istituzione del “biglietto integrato sperimentale
denominato ‘Firenze Card”, avvenuta in via sperimentale con decreto n. 542/2010, è stata
poi confermata con decreto n. 448/2012, entrambi emanati dall’allora Direttore regionale
per i beni culturali e paesaggistici della Toscana.
79 In precedenza era stato avviato un tavolo tecnico di confronto tra il comune di Firenze, la Provincia diFirenze, l’APT e la Camera di commercio, a seguito del quale era stato sottoscritto un primo Protocollod’intesa in data 26 settembre 2008.
85Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Dal riscontro della documentazione acquisita sono emersi, peraltro, problemi di
gestione e difficoltà a mantenere l’equilibrio finanziario necessario a sostenere, da parte del
comune di Firenze, i rimborsi dovuti ai singoli istituti museali.
Con una relazione redatta nel corso del 2016 dal direttore del Polo museale regionale, in
condivisione con i direttori dei musei autonomi, tali problematiche sono state
rappresentate alla Direzione generale musei, anche al fine di acquisire un parere al
riguardo, nei termini di seguito esposti:
“Dal momento che, a seguito della recente riforma del nostro Ministero, all'unico sistema
museale statale coinvolto nella convenzione sottoscritta a suo tempo col Comune di Firenze l'ex
Polo Museale Fiorentino - si sono oggi sostituti quattro diversi Istituti, il Polo Museale della
Toscana, ufficio periferico del MIBACT non dotato di autonomia, e i tre Musei fiorentini
dotati invece di autonomia finanziaria e contabile, sono profondamente mutate le relazioni
interne al Comitato di governance della Firenze Card. In particolare si pongono oggi nuove ed
importanti questioni relative alle percentuali dei rimborsi dovuti separatamente e in modi
diversi ai quattro nuovi Istituti in rapporto alle tariffe di ingresso ai musei loro afferenti. Si va
oggi dal 100% degli introiti concordato e dovuto agli Uffizi e all'Accademia, all'80% per i
musei del sistema di Pitti-Boboli, al 50% dovuto invece ai vari musei riuniti nel Museo
nazionale del Bargello e agli altri musei afferenti al Polo della Toscana (Museo di San Marco
e Museo Archeologico nazionale). Tali differenze, che in precedenza si compensavano
all'interno del sistema unitario dell'ex Polo Museale Fiorentino, risultano quindi oggi
fortemente sbilanciate.
Nella considerazione anche di possibili future variazioni in aumento dell'importo dei biglietti
che i Musei autonomi intendono adottare, come del resto si prevede che possa accadere anche per
i musei afferenti al Polo della Toscana (alcuni dei quali sono attualmente ad ingresso
gratuito), si presenta inoltre l'eventualità della perdita dell'equilibrio contabile all'interno del
sistema della Firenze Card, già oggi faticosamente sostenibile, e della maggiore difficoltà, se
non dell'impossibilità, per il Comune di Firenze di far fronte, in tale evenienza, al versamento
di quanto concordato. D'altra parte per i nostri Istituti si presenta la necessità di rendere conto
degli introiti acquisiti in relazione agli ingressi registrati nei musei, necessità resa difficile dal
sistema di rimborsi percentuali differenziati.
I quattro Istituti museali firmatari della relazione allegata sono concordi nel voler proseguire
nell'importante e proficua collaborazione avviata col Comune di Firenze e con le altre
86Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
istituzioni cittadine nella direzione di una sempre maggior integrazione tra i musei e
nell'individuazione di forme sempre più agili ed utili al visitatore per un più agevole accesso al
sistema museale della città (uno dei più articolati ed importanti in Italia ed in generale al
mondo). Allo stesso tempo però è nostro chiaro dovere, e nostra ferma intenzione, di rispettare
appieno le norme della contabilità di Stato che esigono l'applicazione della normativa sulla
tariffazione di accesso ai musei (sia pure con le previste riduzioni e gratuità) ed una esatta ed
accurata corrispondenza tra ingressi registrati ed introiti acquisiti.
Si forniscono, di seguito, gli ulteriori dettagli contenuti nella relazione.
RIQUADRO 4 - LA FIRENZE CARD
La Firenze Card comprende allo stato attuale 72 musei, visitabili entro 72 ore, al costo di € 72. Al momento dellacostituzione comprendeva 42 musei al prezzo di € 50.Le decisioni inerenti il prezzo, il funzionamento, l'inclusione di nuovi musei sono regolate da un comitato di governancenel quale erano inizialmente rappresentati, oltre i dirigenti degli Istituti periferici del MiBACT allora esistenti(segnatamente Direttore Regionale e Soprintendente dell'ex Polo Museale Fiorentino), e gli esponenti designatidell'amministrazione Comunale, anche la ex Provincia (oggi Città metropolitana), l'APT, la Camera di Commercio.Tutte le citate istituzioni sono nel frattempo mutate e le ultime due, pur senza formale comunicazione, non sono state piùpresenti al tavolo della governance tranne in alcuni casi.Il funzionamento amministrativo contabile della Firenze Card è il seguente: a partire da un piano economico annualeredatto sulla base delle tariffe di ciascun museo e sul numero delle card poste in vendita, il Comune di Firenze, per iltramite di Linea Comune, sua società in house, gestisce le vendite delle card e i rimborsi delle medesime. I rimborsiprevisti per i musei non statali aderenti alla Firenze Card non sono mai stati sottoposti alla governance.Le percentuali di rimborso riportate nella convenzione originaria per i Musei Statali Fiorentini erano le seguenti: per imusei a pagamento, Gallerie degli Uffizi, Galleria dell'Accademia, Galleria Palatina, Galleria d'arte Moderna, Museodegli Argenti, Galleria del Costume, Giardino di Boboli era previsto il 100% del rimborso, compresi gli aumenti in casodi biglietto integrato per le mostre. La card prevede l'accesso prioritario a tutti i musei ma il rimborso previstocorrisponde a un'unica prenotazione del valore di € 4,00 per un servizio che, di fatto, per Uffizi e Accademia è sempreutilizzato, creando in alcuni casi anche difficoltà nella gestione dell'affluenza prenotati.Gli altri musei a pagamento già facenti parte dell'ex Polo Museale Fiorentino, quali il Museo Nazionale del Bargello, leCappelle Medicee, il Museo di Palazzo Davanzati, il Museo di San Marco, ma anche il Museo Archeologico Nazionale(questi ultimi due ora afferenti al Polo della Toscana) ricevevano invece il rimborso del 50% delle tariffe di ingresso,inclusi gli eventuali biglietti integrati.Le prescrizioni della convenzione istitutiva sono state progressivamente mutate e quindi la percentuale di rimborsoprevista inizialmente per i Musei Statali è andata a diminuire senza che in realtà sia stato raggiunto il pareggio dibilancio.E' stato infatti nel tempo modificato l'accordo per quanto riguarda i Musei di Palazzo Pitti, che allo stato attuale nonricevono il rimborso previsto dei due biglietti integrati che regolano l'accesso ai Musei del complesso, ma una cifraforfettaria di € 15,00 contro i € 10 + 13 previsti in caso di mostre, che sono in realtà presenti in tutto il corso dell'anno.I consuntivi annuali di Firenze Card non hanno finora mai sostanzialmente raggiunto il pareggio, in primis per lamancata previsione iniziale dell'assoggettabilità all'IVA della Card, parificata ad un servizio in quanto permetteval'utilizzo anche dei mezzi pubblici durante la sua validità. Un errore di calcolo che ha prodotto un immediatosbilanciamento di oltre € 600.000, e che oggi sembra risolto a seguito di un parere specifico dell'Agenzia delle Entrate e diuna successiva separazione contabile dei servizi museali inclusi nella Card da altri servizi soggetti all"IVA. A dicembre2015 il progetto Firenze Card presentava ancora un problema di riequilibrio finanziario che si è parzialmente tentato dirisolvere attraverso l'introduzione di una mini card riservata alla fruizione del trasporto pubblico e di altre eventualiscontistiche, interamente gestita dal Comune con accordi propri, lasciando i servizi museali inclusi nella Card principaleal costo di € 72 euro per 72 musei per 72 ore.E' appena il caso di precisare che la parte statale, conscia delle responsabilità dirigenziali inerenti il mancato introito e ilrischio di danno erariale, ha sempre evidenziato in sede di governance le criticità connesse al progetto, rimanendo peròinascoltata.
87Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Ad esempio, l'aumento del biglietto delle Gallerie degli Uffizi e della Galleria dell'Accademia da € 6,50 a € 8,00 posto inessere dal novembre 2014 e tempestivamente annunciato sin dal maggio 2014, non è stato mai recepito e mai rimborsato,producendo un mancato rimborso nel corso del 2015 quantificato per gli Uffizi in € 122.965,50 e per l'Accademia in €117.898,50.Al tavolo della governance del 19 febbraio scorso tutti i dirigenti dell'amministrazione Mibact, il Segretario Regionale, ilDirettore del Polo Museale Regionale, il Direttore delle Gallerie degli Uffizi, il Direttore della Galleria dell'Accademia, ela Direttrice del Museo Nazionale del Bargello, hanno rappresentato compattamente l'esigenza di una rinegoziazionedegli accordi che alla luce della recente riforma risultano di difficile sostenibillità economica.Tutti i direttori hanno infatti sottolineato che i bilanci dei tre Musei dotati di autonomia e anche la gestione nonautonoma della contabilità del Polo Museale regionale, prevedono, per le realizzazione degli obiettivi indicati dallariforma, possibili aumenti tariffari che il Comune ha dichiarato di non poter assorbire. Anche la richiesta di un pianoeconomico di Firenze Card su scala triennale è stato al momento dichiarato di difficile elaborazione.Nell'ultima riunione della governance in data 29 marzo 2016 il Comune di Firenze, a seguito di diversi accordi colMuseo dell'Opera del Duomo recentemente riaperto con un biglietto maggiorato, ha dichiarato di poter garantire ancora irimborsi nelle percentuali attuali, chiedendo ai Musei Statali la formale accettazione di questo schema per la durata dialmeno due anni.Nella medesima è stato nuovamente presentato il consuntivo 2015 di Firenze Card che contiene una voce in via didefinizione che è sostanzialmente quella legata ai costi di gestione e al contratto di servizi in essere con Linea ComuneSpa. La situazione attuale consentirebbe il rimborso per l'anno 2016 del biglietto intero di Uffizi e Accademia, mentre èribadito che per l'anno 2015 le somme generate dall'aumento del biglietto di Uffizi e Accademia non verrannocorrisposte.Per l'anno 2016 verranno comunicate le date delle mostre previste con i relativi rimborsi, ma è stato sottolineato da tutti iDirigenti che, per parte statale, avrà probabilmente luogo in autunno una revisione delle tariffe e della composizione deibiglietti destinata ad avere sicuramente riflessi sul fragile pareggio di Firenze Card.Si ricorda infatti che tutti i musei oggi riuniti nell'Istituto autonomo Museo del Bargello, permanendo gli accordi inessere, dovrebbero rinunciare al 50% del rimborso da Firenze Card; i musei transitati sotto il Polo Museale Regionale,in alcuni casi a ingresso libero, potranno avere nuovi biglietti di ingresso per i quali si dovrà prevedere il rimborso; lestesse Gallerie degli Uffizi, pur essendo stato promesso per l'anno in corso il rimborso pieno del biglietto della parterelativa alla Galleria degli Uffizi, percepiscono per la parte di Palazzo Pitti la quota dell'80%.E' stato per il momento suggerito, concordi tutti gli scriventi, di cercare di individuare percorsi tematici per lacostituzione di mini card auspicabilmente più sostenibili dal punto di vista economico dell'attuale Firenze Card.Si osserva che l'introduzione di una tariffazione più flessibile per i musei statali che si adatti alle esigenze dell'utenzapotrebbe in futuro confliggere con la necessità di un piano economico fisso come quello che richiede Firenze Card perl'inclusione della previsione dei costi nelle casse del Comune. Occorre infatti ricordare che l'aumento delle vendite dellaCard non garantisce comunque al Comune di avere certezze sull'entità dei rimborsi da effettuare che dipende dal numerodei musei visitati, fra i quali ci sono sempre come è ovvio quelli più costosi e comunque più richiesti, fra i quali Uffizi eAccademia e attualmente anche il complesso Cattedrale — Opera del Duomo. Facilmente, in base a questo dato, ilbilancio di Firenze Card può tornare in perdita con rischi di conseguenti perdite da parte statale.Pur nell'ottica della massima collaborazione con gli enti locali, non possiamo esimerci dal rilevare che lo strumentoFirenze Card dal punto di vista amministrativo-contabile può confliggere con l'equilibrio economico-finanziario degliistituti autonomi che siamo chiamati a dirigere, del che doverosamente informiamo codesta Direzione Generale.
Relativamente all’andamento dei biglietti emessi (visitatori), degli introiti riscossi
dall’amministrazione e dell’aggio percepito dal concessionario, l’amministrazione ha
segnalato che “dopo una certa flessione del numero dei visitatori e quindi degli introiti negli
anni 2010 2011 si è avuto negli anni successivi una progressiva ripresa e pressoché costante
incremento”.
Nelle tabelle che seguono si espongono i relativi dati, distinti per biglietti e Firenze
Card, riguardanti la Soprintendenza nel periodo 2011-2015 e i tre musei autonomi nel
2016. Il dato del 2016 esclude, dunque, come detto, i siti e gli istituti confluiti nel Polo
museale regionale.
88Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Ad eccezione di una leggera diminuzione complessiva nel 2012, rispetto al 2011, che
tuttavia non ha interessato la Galleria degli Uffizi, si osserva un progressivo aumento sia
dei visitatori (da 5.130.071 euro nel 2011 a 5.668.763 euro nel 2015, e 5.532.264 euro nel
2016, escluso per tale anno il Polo museale regionale) sia degli introiti (al netto dell’aggio,
da 18.392.923,03 euro nel 2011 a 24.346.543,35 euro nel 2015, escluso, per tale anno, il
Museo di San Marco che è confluito nel Polo museale con decorrenza 1° luglio, e
25.166.886,74 euro nel 2016).
89Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. n. 12 – Riepilogo visitatori. Anni 2011-2016 (in euro)
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione.
Visitatori
Bigl. Polo
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Visitatori
FICardTotale
1.743.565 23.465 1.767.030 1.709.322 59.895 1.769.217 1.790.405 84.771 1.875.176 1.860.804 75.097 1.935.901 1.882.121 89.025 1.971.146 1.918.285 93.221 2.011.506
435.999 21.144 457.143 392.662 50.145 442.807 395.805 65.715 461.520 415.006 62.073 477.079 423.490 68.961 492.451 400.620 72.583 473.203
742.315 21.873 764.188 691.950 50.234 742.184 719.347 65.715 785.062 822.844 62.073 884.917 863.523 68.961 932.484 881.481 72.583 954.064
2.921.879 66.482 2.988.361 2.793.934 160.274 2.954.208 2.905.557 216.201 3.121.758 3.098.654 199.243 3.297.897 3.169.134 226.947 3.396.081 3.200.386 238.387 3.438.773- -
1.231.104 21.718 1.252.822 1.170.323 54.931 1.225.254 1.183.272 73.969 1.257.241 1.265.398 70.275 1.335.673 1.331.205 84.204 1.415.409 1.372.283 88.866 1.461.149- - -
187.741 10.094 197.835 159.539 23.970 183.509 175.579 31.656 207.235 192.962 28.753 221.715 206.384 32.332 238.716 181.643 31.954 213.597
310.025 13.554 323.579 284.699 28.345 313.044 264.072 36.816 300.888 282.657 34.474 317.131 282.479 38.568 321.047 280.565 40.530 321.095
48.818 2.179 50.997 43.725 3.884 47.609 43.418 4.036 47.454 47.663 3.352 51.015 45.338 3.342 48.680 41.192 3.279 44.471
3.950 3.950 1.788 - 1.788 1.306 1.306 4.101 - 4.101 4.724 - 4.724 6.185 6.185
200 200 19.247 - 19.247 41.826 41.826 49.186 - 49.186 48.400 - 48.400 46.994 - 46.994
550.734 25.827 576.561 508.998 56.199 565.197 526.201 72.508 598.709 576.569 66.579 643.148 587.325 74.242 661.567 556.579 75.763 632.342- -
157.384 6.846 164.230 135.258 15.217 150.475 137.511 19.764 157.275 140.509 18.062 158.571 76.477 9.396 85.873 -- -
27.021 27.021 34.806 34.806 41.944 - 41.944 46.579 - 46.579 21.717 21.717 -
29.302 29.302 25.920 25.920 33.288 - 33.288 30.227 - 30.227 10.672 10.672 -
28.724 28.724 27.753 27.753 34.266 - 34.266 41.434 - 41.434 24.376 24.376 -
15.044 15.044 18.935 18.935 25.267 - 25.267 34.621 - 34.621 15.595 15.595 -
6.328 6.328 5.976 5.976 6.059 - 6.059 8.966 - 8.966 5.110 5.110 -
14.509 14.509 15.818 15.818 16.802 - 16.802 15.657 - 15.657 10.303 10.303 -
7.842 7.842 7.212 7.212 6.852 - 6.852 6.667 - 6.667 4.217 4.217 -
11.002 11.002 10.748 10.748 11.351 - 11.351 10.966 - 10.966 6.613 6.613 -
4.683 4.683 7.147 7.147 12.529 - 12.529 13.193 - 13.193 6.821 6.821 -
2.582 2.582 2.397 2.397 5.431 - 5.431 464 - 464 3.352 3.352 -
1.060 1.060 871 871 650 - 650 1.269 - 1.269 1.057 1.057 -
148.097 - 148.097 157.583 - 157.583 194.439 - 194.439 210.043 - 210.043 109.833 109.833 -
305.481 6.846 312.327 292.841 15.217 308.058 331.950 19.764 351.714 350.552 18.062 368.614 186.310 9.396 195.706 -
5.009.198 120.873 5.130.071 4.766.096 286.621 5.052.717 4.946.980 382.442 5.329.422 5.291.173 354.159 5.645.332 5.273.974 394.789 5.668.763 5.129.248 403.016 5.532.264
CENACOLO DEL FULIGNO
VILLA CORSINI
SALA DEL PERUGINO
Totali
Totale Polo Museale Regionale
2016
Visitatori riepilogo 2011/2016
PALAZZO DAVANZATI
MUSEO DI CASA MARTELLI
ORSAMICHELE
Museo
2011 2012 2013 2014 2015
GALLERIA UFFIZI
PALATINA G.A.M. (con vist. bigl. cum.)
BOBOLI ARGENTI-PORCELLANE -
COST. G. BARDINI (con vist. bigl. cum.)
Totali
TOTALE GENERALE
GALLERIA DELL'ACCADEMIA
MUSEO BARGELLO
CAPPELLE MEDICEE
Totali
MUSEO S. MARCO
VILLA POGGIO A CAIANO
GIARDINO DI CASTELLO
VILLA PETRAIA
VILLA CERRETO GUIDI
CEN. ANDREA DEL SARTO
CENACOLO S. APOLLONIA
CHIOSTRO DELLO SCALZO
CEN. DEL GHIRLANDAIO
90Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. 13 – Introiti netti. Anni 2011-2016 (in euro)
MUSEOIntroiti 2011 Introiti 2012 Introiti 2013
Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale
Galleria degli Uffizi 7.310.421,51 119.681,90 7.430.103,41 7.169.670,68 310.267,36 7.479.938,04 7.575.065,81 438.876,49 8.013.942,30Galleria Palatina a.m. 1.588.796,50 120.454,18 1.709.250,68 1.257.722,87 10.753,01 1.268.475,88 1.705.405,43 1.705.405,43Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 1.914.297,65 77.799,04 1.992.096,69 1.946.060,46 8.059,92 1.954.120,38 2.341.690,56 2.341.690,56Cumulativo Pitti "A" - 105.926,48 25.832,25 131.758,73 44.590,22 15.764,66 60.354,88Cumulativo Pitti "B" - 12.043,44 12.043,44 2.948,08 2.948,08Pitti cum 1 mostra 189.241,59 24.967,95 214.209,54 29.744,82 29.744,82 120.883,32 120.883,32Pitti cum 2 mostra - 453.451,77 453.451,77 566.161,65 566.161,65Cum la Bella Italia 121.747,16 121.747,16 30.060,97 30.060,97 -Cum mostre Pitti Giappone - 235.376,16 235.376,16 -Caravaggio card 5.740,50 5.740,50 - -Totale 11.130.244,91 342.903,07 11.473.147,98 10.756.861,06 838.109,13 11.594.970,19 11.669.700,10 1.141.686,12 12.811.386,22
Galleria dell'Accademia 5.430.565,94 111.336,03 5.541.901,97 5.218.746,59 285.419,81 5.504.166,40 5.256.389,65 392.580,11 5.648.969,76
Museo Bargello 356.373,68 16.097,48 372.471,16 300.686,10 38.935,64 339.621,74 332.345,28 51.164,84 383.510,12Cappelle Medicee 642.256,60 21.598,04 663.854,64 585.319,44 45.246,32 630.565,76 528.447,64 59.520,60 587.968,24Palazzo Davanzati 44.280,54 1.779,34 46.059,88 41.898,34 3.182,00 45.080,34 43.167,70 3.208,66 46.376,36Totale 1.042.910,82 39.474,86 1.082.385,68 927.903,88 87.363,96 1.015.267,84 903.960,62 113.894,10 1.017.854,72
Museo San Marco 284.405,44 11.081,96 295.487,40 237.205,20 24.835,08 262.040,28 241.713,32 32.000,60 273.713,92
Totale 17.888.127,11 504.795,92 18.392.923,03 17.140.716,73 1.235.727,98 18.376.444,71 18.071.763,69 1.680.160,93 19.751.924,62
MUSEOIntroiti 2014 Introiti 2015 Introiti 2016
Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale
Galleria degli Uffizi 7.858.461,83 387.071,38 8.245.533,21 9.744.172,38 458.172,74 10.202.345,12 9.929.646,86 592.897,76 10.522.544,62Galleria Palatina a.m. 1.767.409,34 1.767.409,34 1.741.173,31 1.741.173,31 1.715.833,31 1.715.833,31Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 2.567.423,36 2.567.423,36 2.804.542,56 2.804.542,56 2.891.393,96 2.891.393,96Cumulativo Pitti "A" - 158,24 158,24Cumulativo Pitti "B" - -Pitti cum 1 mostra 200.376,99 200.376,99 250.404,48 250.404,48 131.436,81 131.436,81Pitti cum 2 mostra 459.771,48 459.771,48 487.608,39 487.608,39 640.518,54 640.518,54Cum la Bella Italia -Cum mostre Pitti Giappone -Caravaggio card -Totale Gallerie degli Uffizi 12.193.294,53 1.047.219,85 13.240.514,38 14.289.888,25 1.196.343,85 15.486.232,10 14.536.874,13 1.364.853,11 15.901.727,24
Galleria dell'Accademia 5.570.551,25 365.915,38 5.936.466,63 7.062.457,60 439.397,65 7.501.855,25 7.287.568,62 572.363,54 7.859.932,16
Museo Bargello 381.937,18 46.347,12 428.284,30 420.941,62 48.094,64 469.036,26 489.328,20 49.866,24 539.194,44Cappelle Medicee 573.216,66 54.894,66 628.111,32 610.172,58 61.889,90 672.062,48 731.579,64 64.661,68 796.241,32Palazzo Davanzati 43.296,70 2.632,46 45.929,16 42.473,68 2.624,72 45.098,40 67.193,52 2.598,06 69.791,58Totale Museo Nazionale del Bargello 998.450,54 103.874,24 1.102.324,78 1.073.587,88 112.609,26 1.186.197,14 1.288.101,36 117.125,98 1.405.227,34
Museo San Marco 271.113,28 28.978,13 300.091,41 156.871,74 15.387,12 172.258,86
TOTALE GENERALE 19.033.409,60 1.545.987,60 20.579.397,20 22.582.805,47 1.763.737,88 24.346.543,35 23.112.544,11 2.054.342,63 25.166.886,74
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione.
91Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. 14 – Riepilogo introiti lordi/introiti netti/ aggio spettante al concessionario. Anni 2011-2016 (in euro)
Museo2011 2012 2013
Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio TotaleGalleria degli Uffizi 7.430.103,41 1.209.551,72 8.639.655,13 7.479.938,04 1.217.664,33 8.697.602,37 8.013.942,30 1.304.595,26 9.318.537,56Galleria Palatina a.m. 1.709.250,68 278.250,11 1.987.500,79 1.268.475,88 206.496,07 1.474.971,95 1.705.405,43 277.624,14 1.983.029,57Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 1.992.096,69 324.294,81 2.316.391,50 1.954.120,38 318.112,62 2.272.233,00 2.341.690,56 381.205,44 2.722.896,00Cumulativo Pitti "A" - - - 131.758,73 21.449,10 153.207,83 60.354,88 9.825,21 70.180,09Cumulativo Pitti "B" - - - 12.043,44 1.960,56 14.004,00 2.948,08 479,92 3.428,00Pitti cum. 1 mostra 214.209,54 34.871,32 249.080,86 29.744,82 4.842,18 34.587,00 120.883,32 19.678,68 140.562,00
Pitti cum. 2 mostra - - - 453.451,77 73.817,73 527.269,50 566.161,65 92.165,85 658.327,50Cum. la Bella Italia 121.747,16 19.819,31 141.566,47 30.060,97 4.893,65 34.954,62 - - -Cum .Mostre Pitti Giappone - - - 235.376,16 38.317,05 273.693,21 - - -Caravaggio Card 5.740,50 934,50 6.675,00 - - - - - -Totale 11.473.147,98 1.867.721,76 13.340.869,74 11.594.970,19 1.887.553,29 13.482.523,48 12.811.386,22 2.085.574,50 14.896.960,72
Galleria dell'Accademia 5.541.901,97 902.170,09 6.444.072,06 5.504.166,40 896.027,09 6.400.193,49 5.648.969,76 919.599,73 6.568.569,49
Museo Bargello 372.471,16 60.634,84 433.106,00 339.621,74 55.287,26 394.909,00 383.510,12 62.431,88 445.942,00Cappelle Medicee 663.854,64 108.069,36 771.924,00 630.565,76 102.650,24 733.216,00 587.968,24 95.715,76 683.684,00Palazzo Davanzati 46.059,88 7.498,12 53.558,00 45.080,34 7.338,66 52.419,00 46.376,36 7.549,64 53.926,00Totale 1.082.385,68 176.202,32 1.258.588,00 1.015.267,84 165.276,16 1.180.544,00 1.017.854,72 165.697,28 1.183.552,00
Museo San Marco 295.487,40 48.102,60 343.590,00 262.040,28 42.657,72 304.698,00 273.713,92 44.558,08 318.272,00
TOTALE 18.392.923,03 2.994.196,77 21.387.119,80 18.376.444,71 2.991.514,26 21.367.958,97 19.751.924,62 3.215.429,59 22.967.354,21
Museo2014 2015 2016
Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio TotaleGalleria degli Uffizi 8.245.533,21 1.342.296,10 9.587.829,31 10.202.345,12 1.660.846,88 11.863.192,00 10.522.544,62 1.712.889,28 12.235.433,90Galleria Palatina a.m. 1.767.409,34 287.717,80 2.055.127,14 1.741.173,31 283.446,82 2.024.620,13 1.715.833,31 279.308,15 1.995.141,46Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 2.567.423,36 417.952,64 2.985.376,00 2.804.542,56 456.553,44 3.261.096,00 2.891.393,96 470.669,20 3.362.063,16Cumulativo Pitti "A" - - - 158,24 25,76 184,00 - -
Cumulativo Pitti "B" - - - - - - - -Pitti cum. 1 mostra 200.376,99 32.619,51 232.996,50 250.404,48 40.763,52 291.168,00 131.436,81 21.395,65 152.832,46Pitti cum. 2 mostra 459.771,48 74.846,52 534.618,00 487.608,39 79.378,11 566.986,50 640.518,54 104.265,40 744.783,94Cum. la Bella Italia - - - - - - -Cum. Mostre Pitti Giappone - - - - - -Caravaggio Card - - - - - -Totale 13.240.514,38 2.155.432,57 15.395.946,95 15.486.232,10 2.521.014,53 18.007.246,63 15.901.727,24 2.588.527,68 18.490.254,92
Galleria dell'Accademia 5.936.466,63 966.401,54 6.902.868,17 7.501.855,25 1.221.232,25 8.723.087,50 7.859.932,16 1.279.461,76 9.139.393,92
Museo Bargello 428.284,30 69.720,70 498.005,00 469.036,26 76.354,74 545.391,00 539.194,44 87.771,58 626.966,02Cappelle Medicee 628.111,32 102.250,68 730.362,00 672.062,48 109.405,52 781.468,00 796.241,32 129.614,39 925.855,71Palazzo Davanzati 45.929,16 7.476,84 53.406,00 45.098,40 7.341,60 52.440,00 69.791,58 11.360,87 81.152,45Totale 1.102.324,78 179.448,22 1.281.773,00 1.186.197,14 193.101,86 1.379.299,00 1.405.227,34 228.746,84 1.633.974,18
Museo San Marco 300.091,41 48.852,09 348.943,50 172.258,86 28.042,14 200.301,00 - -
TOTALE 20.579.397,20 3.350.134,43 23.929.531,63 24.346.543,35 3.963.390,78 28.309.934,13
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione.
92Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
4. Gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi
Preliminarmente, si ritiene utile riepilogare le condizioni pattuite con le originarie
concessioni (come modificate con i successivi rinnovi, e con l’atto di proroga n. 1/2009,
ancora in vigore).
Con riguardo alle attività oggetto di affidamento, è prevista l’esecuzione dei servizi di
bookshop, audio guide, visite guidate, prenotazione dei biglietti, caffetteria e ristorazione e
organizzazione di mostre, eventi e attività espositive. Per tale ultima attività, che verrà
separatamente esaminata nel successivo par. 7, è prevista la stipula di apposite
convenzioni in occasione di ciascun evento.
Per le descritte attività sono dovute le seguenti royalties:
- Bookshop, audio guide, visite guidate80: 23 per cento sul fatturato annuo lordo,
esclusa IVA, oltre al canone annuo fisso di euro 359.911,51, dalla ATI Giunti Editore Spa
(mandataria). Le relative attività sono curate da Opera Laboratori Fiorentini Srl-
Firenze;
- Caffetteria Uffizi: 15 per cento sul fatturato annuo lordo, esclusa IVA, oltre al
canone annuo fisso di euro 72.304, dalla ditta Bartolini Sas di Bartolini Adriano e C-
Fiesole;
- Caffetteria Pitti: 16 per cento sul fatturato annuo lordo, esclusa IVA, oltre al
canone annuo fisso di euro 61.974,84, dalla ditta Soc. Coop. di Lavoro La cascina Srl-
Roma.
L’amministrazione percepisce, inoltre, i diritti derivanti dal c.d. “Fuoribook",
determinato dalla vendita, al di fuori del circuito museale, dei gadget museali e prodotti
editi dalla Soprintendenza. Per tali vendite, realizzate dal Concessionario nei propri spazi
(esterni al Polo Museale Fiorentino), viene corrisposto il 23 per cento sul fatturato annuo
lordo, esclusa IVA.
Limitatamente agli anni 2012 e 2013 sono stati, altresì, acquisiti gli introiti derivanti
dall’iniziativa “Aperitivi ad Arte”, per complessivi 43.616, 03 (23 per cento dell’incasso
totale di euro 202.683,10 percepito dal concessionario); l’iniziativa, a seguito di talune
critiche avanzate sui mezzi d’informazione, è stata, in seguito, sospesa.
80 Come precisato dall’amministrazione, l’incasso lordo sul quale viene calcolato il 23 per cento, per le visiteguidate, esclude quello relativo a gruppi scolastici destinato totalmente a compenso degli operatori didattici.
93Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Gli introiti per le prenotazioni dei biglietti sono, invece, interamente trattenuti dal
concessionario, a fronte del versamento di un canone fisso annuale di euro 420.000 nonché
dell’impegno al “versamento in anticipo semestrale degli incassi di biglietteria” e della
corresponsione di “importi per l'impiego di unità di personale in conto terzi (con quote
determinate e stabilite a seguito di contrattazione con le 00.SS.) per integrare l'apertura della
Galleria degli Uffizi e della Galleria dell'Accademia cronicamente afflitte da carenza di
personale, per il Museo Nazionale del Bargello, per il Museo di San Marco” oltre a garantire
l’impiego di personale proprio per l’integrazione della vigilanza presso la Galleria degli
Uffizi e la Galleria dell’Accademia.
In particolare, i diritti percepiti sulle prenotazioni, “servizio cui l'utenza accede
facoltativamente, del costo attuale di € 4,00 per Uffizi e Accademia e di € 3,00 per tutti gli altri
musei” erano commisurati, nella concessione originaria, all’importo di Lire 2.000 più Iva.
Le variazioni intervenute, nel tempo, già illustrate nel Par. 2.1, hanno avuto la seguente
cadenza temporale e negoziale:
- aumento a Lire 3.000, su richiesta del concessionario “per meglio affrontare gli
ingenti costi del servizio”, con atto n. 10/2000 del 5 settembre 2000;
- aumento a 3 euro “in luogo delle lire tremila”, con atto n. 6/2002 e decorrenza dal
1° novembre 200281;
- aumento a 4 euro per la Galleria degli Uffizi e la Galleria dell’Accademia, con atto
n. 9/2008 del 20 marzo 2008.
A fronte di tale ultimo incremento, il concessionario si impegnava a versare ulteriori
120.000 euro per le prenotazioni emesse annualmente82 nonché ad incrementare in modo
consistente la corresponsione dei compensi al personale dipendente per prestazioni
extraistituzionali (come detto, rientranti tra i servizi in conto terzi), da svolgersi, in periodi
e orari definiti (da stabilire in dettaglio con apposita convenzione), presso diversi complessi
museali (Museo del Costume, Museo del Bargello, Museo di San Marco, Galleria d’Arte
81 A fronte di tale aumento, il concessionario assumeva l’obbligo di corrispondere un canone di euro 165.000(in precedenza non previsto), di “pagare il personale occorrente all’attuazione del servizio Boboli, Argenti ePorcellane” e di fornire il personale e le attrezzature necessarie a garantire il servizio di biglietteria, diaccoglienza e di visite guidate presso le Ville Medicee (dal momento dell’acquisizione da parte dellaSoprintendenza).82 Arrivando così a versare un canone complessivo di 420.000 euro, dato che con il rinnovo di cui all’atto n.5/2005 erano stati pattuito, tra l’altro, l’aumento a “300 mila euro annui della cifra fissa da corrisponderequale competenza per le prenotazioni”, oltre al “pagamento attraverso apposita convenzione del personale statale dicustodia occorrente (8 unità) per l’apertura pomeridiana della Galleria d’Arte moderna di Palazzo Pitti” e al“versamento in anticipo semestrale degli incassi di biglietteria.
94Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Moderna, Villa Medicea di Poggio a Caiano), oltre a garantire “con 174 ore settimanali
l’integrazione della vigilanza da ripartire fra la Galleria degli Uffizi e alla Galleria
dell’Accademia dal 21 marzo 2008”.
Come si evince dalla tabella riportata in calce al paragrafo, gli introiti derivanti dalle
prenotazioni sono di un certo rilievo, ed anzi, per il quinquennio di gestione della
Soprintendenza, superano quelli relativi alle attività del bookshop, ovvero del servizio che
esprime anche il valore del progetto scientifico curato dal museo ed è in qualche misura
indice della validità delle scelte culturali e strategiche operate dalla direzione museale.
Il potenziale (e auspicato) incremento degli introiti derivanti dalle prenotazioni (oltre
che dai biglietti), da leggere in chiave positiva, in funzione di obiettivi di fruizione e
valorizzazione dei luoghi di cultura, deve indurre, pertanto, ad una attenta riflessione sul
regime giuridico ed economico cui riferirsi per la gestione dei relativi proventi, soprattutto
nell’imminenza dei nuovi affidamenti.
Si rappresenta, pertanto, la necessità, ribadita anche dal Mef, in sede ispettiva, di
“valutare se gli introiti per prenotazione dei biglietti d’ingresso, essendo agli stessi
strettamente connessi e trovando in essi la loro causa, debbano seguire le regole di cui al
DM 11/12/1997, n. 507”; ciò anche nel caso, come quello in esame, in cui il diritto di
prenotazione sia previsto come facoltativo.
Sul punto, il Mef ha, infatti, precisato che “la fissazione degli introiti delle prenotazioni
debba essere orientata a garantire il rispetto dei principi di copertura integrale dei costi
diretti e indiretti e dei principi generali di buon andamento, imparzialità e trasparenza
della pubblica amministrazione, nonché dei criteri di economicità ed efficacia della
gestione dell’attività. L’ampia discrezionalità riconosciuta in tale materia non esonera
dall’obbligo dell’esplicitazione della motivazione nella formulazione dei correlati
provvedimenti, stante la necessità di consentirne comunque una valutazione sotto il
profilo della logicità, razionalità e congruità”.
Ciò vale a maggior ragione ove si consideri che una parte di tali introiti (peraltro non
quantificata, in quanto l’amministrazione non ha fornito il costo preciso imputabile a tale
aspetto della gestione, o meglio, quantificabile solo per il 2015, a seguito del dettaglio dei
costi, meglio illustrato di seguito, fornito dall’amministrazione solo per tale anno, in esito
al contraddittorio) è destinata a coprire i costi del personale di cui le strutture avrebbero
bisogno per essere competitive, in termini di ampliamento dell’offerta culturale e di
95Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
maggiore fruizione dei siti, attraverso una modalità (corresponsione di compensi al
personale dipendente per prestazioni extraistituzionali, privi dei requisiti previsti dalla
legge), che presenta evidenti profili di illegittimità ma che, tuttavia, appare irrinunciabile
(pena la chiusura di alcuni tra i più importanti siti culturali al mondo), in assenza di
significative politiche assunzionali e di congrue assegnazioni di risorse da parte del Mibact.
Peraltro, l’amministrazione, in risposta ai rilievi del Mef, ha dichiarato che “in sede di
espletamento delle procedure delle nuove gare per l’affidamento dei servizi di biglietteria e
servizi aggiuntivi … si potrà tener conto di quanto segnalato nel presente punto di rilievo”.
Sul punto, l’amministrazione ha controdedotto nei seguenti termini:
“Riguardo agli introiti derivanti dalle prenotazioni dei biglietti, che Vengono trattenuti
interamente dal concessionario in quanto trattasi di un servizio facoltativo e non obbligatorio,
non rientrando quindi nel biglietto d'ingesso, si trasmette la nota n.3529 del 23 maggio 2016
(all. 3) inviata al Collegio dei Revisori delle Gallerie degli Uffizi, nella quale si rendiconta ,
per l'anno 2015, l’ammontare degli introiti da prenotazione incassati dal concessionario e la
somma delle spese sostenute dallo stesso concessionario a fronte di tali introiti.
Dalla relazione e dagli atti allegati risulta che il concessionario, nell'anno 2015, per il servizio
di prenotazione biglietti, a fronte di un totale percepito pari a 6.967.069 euro, aveva versato
2.234.322,04 euro (pari al 32% degli introiti da servizio di prenotazione)”.
Dalla citata nota n. 3529, inviata al Collegio dei revisori nel maggio 2016, emerge,
tuttavia, che l’importo di euro 2.234.322,04 corrisponde alle “spese sostenute dal
concessionario relative al personale fornito dal concessionario stesso … come risulta dalla nota
inviataci dal concessionario (all.5): € 1.082.145,04. A questa cifra vanno inoltre aggiunte i
compensi versati ai dipendenti statali per l’effettuazione delle prestazioni in conto terzi per
l’apertura pomeridiana dei musei e per l’integrazione del personale presso i musei a doppio
turno (all.6): € 732.177,00”.
L’importo complessivo, dunque, più che trattarsi di un “versamento” da parte del
concessionario, sembra costituito dal corrispettivo pattuito a fronte del servizio di
prenotazione, in termini di spesa di personale sostenuta dal concessionario sia per
retribuire il servizio prestato (in conto terzi) dal personale dipendente dei musei, per la
quota parte di 732.177 euro, sia per remunerare il proprio personale assegnato a funzioni di
supporto alla vigilanza dei musei, per la restante quota di euro 1.082.145,04 (equivalente
al 15,53 per cento degli introiti complessivi).
96Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Ulteriori approfondimenti su tale ultimo aspetto verranno curati nei successivi
paragrafi.
Si deve rilevare, infine, una insufficiente attenzione riservata dall’amministrazione al
monitoraggio, alla valutazione e al controllo dell’attività svolta dal concessionario, per i
servizi aggiuntivi.
Si osserva, infatti, che, l’espletamento di tale funzione, oltre a costituire un principio
generale, cui deve essere ispirata l’azione amministrativa (a maggior ragione) nel caso di
affidamento in gestione di servizi, è, altresì, dovuto, in quanto espressamente previsto fin
dagli originari atti di concessione.
Al riguardo, in sede di contraddittorio, l’amministrazione ha precisato che: “l'art. 9 dell'
atto di concessione e convenzione n. 1/1998 prevede che ‘l'amministrazione può disporre esami,
ispezioni e verifiche delle scritture e dei documenti del concessionario relativi alla attività di
gestione del servizio” e che “il monitoraggio e controllo degli introiti relativi ai servizi
aggiuntivi avviene con la trasmissione, da parte del concessionario, di prospetti mensili
contenente tutti i dati relativi al dettaglio delle vendite realizzate (introiti giornalieri al lordo e
al netto dell'IVA, e gli scontrini emessi) e che la valutazione viene effettuata
dall'amministrazione anche tramite comparazioni costanti con i dati dell' anno precedente”.
Si prende atto di quanto comunicato; ciò nonostante, si sottolinea che né in fase
istruttoria né in esito al contraddittorio sono state fornite eventuali relazioni di verifica e
di valutazione dell’attività svolta dal concessionario.
Si espongono, di seguito, gli importi riscossi a titolo di royalties sui servizi aggiuntivi,
nel periodo 2011-2015, riguardante la gestione della Soprintendenza, e nel 2016
relativamente ai nuovi musei.
97Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino
Tab. 15 – Royalties servizi aggiuntivi. Anni 2011-2016 (in euro)
TipologiaIncasso -Royalties
Soprintendenza speciale per il patrimonio storico artistico ed etnoantropologico e per il polo musealedella città di Firenze - anni 2011-2015
Gallerie UffiziGalleria
AccademiaMuseo delBargello
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016 2016
Bookshop23%
Incassato 6.751.124,54 6.582.061,77 6.746.994,29 7.320.156,42 6.446.881,28 4.905.138,35 1.632.154,49 281.680,65
Royalties 1.552.758,64 1.513.874,21 1.551.808,73 1.510.231,15 1.482.782,69 1.010.265,30 375.395,53 64.786,55
quota concessionario 5.198.365,90 5.068.187,56 5.195.185,56 5.809.925,27 4.964.098,59 3.894.873,05 1.256.758,96 216.894,10
Audio Guide 23%
Incassato 837.571,75 979.647,40 1.067.431,80 1.090.864,40 1.077.112,00 873.457,00 189.862,00 13.740,00
Royalties 192.641,50 225.318,90 245.509,31 250.898,81 247.735,76 200.895,11 43.668,26 3.160,20
quota concessionario 644.930,25 754.328,50 821.922,49 839.965,59 829.376,24 672.561,89 146.193,74 10.579,80
Visite guidate23%
Incassato 23.575,45 21.709,09 28.401,82 25.960,00 20.680,00 73.920,00 110,00
Royalties 5.422,35 4.993,09 6.532,42 6.021,00 4.756,40 3.415,50 25,30
quota concessionario 18.153,10 16.716,00 21.869,40 19.939,00 15.923,60 70.504,50 84,70
Fuori book 23%
Incassato 151.836,71 60.978,75 44.334,27 49.064,15 70.942,58
Royalties 39.422,45 14.001,82 9.822,91 10.594,75 16.316,79
quota concessionario 112.414,26 46.976,93 34.511,36 38.469,40 54.625,79
Prenotazionicanone fisso
Incassato 7.366.680,00 7.455.792,00 7.351.735,00 6.950.985,00 6.967.069,00 3.996.717,00 2.735.760,00 68.499,00
Royalties 420.000,00 420.000,00 420.000,00 420.000,00 420.000,00 266.112,66 157.688,34 4.683,43
quota concessionario 6.946.680,00 7.035.792,00 6.931.735,00 6.530.985,00 6.547.069,00 3.730.604,34 2.578.071,66 63.815,57
CaffetteriaUffizi15%
Incassato 1.316.109,13 1.535.470,57 1.517.302,63 1.561.328,34 1.686.244,75 2.047.083,39
Royalties 197.416,37 230.320,59 227.595,39 234.199,25 252.936,71 279.147,74
quota concessionario 1.118.692,76 1.305.149,98 1.289.707,24 1.327.129,09 1.433.308,04 1.767.935,65
CaffetteriaPitti16%
Incassato 459.474,46 501.966,39 570.706,16 617.930,48 639.781,65 704.304,43
Royalties 73.515,91 80.314,62 91.312,99 98.868,88 102.365,06 102.444,26
quota concessionario 385.958,55 421.651,77 479.393,17 519.061,60 537.416,59 601.860,17
Totale*
Incassato 16.906.372,04 17.137.625,97 17.326.905,97 17.616.288,79 16.908.711,26 12.600.620,17 4.557.886,49 363.919,65
Royalties 2.481.177,22 2.488.823,23 2.552.581,75 2.530.813,84 2.526.893,41 1.862.280,57 576.777,43 72.630,18
quota concessionario 14.425.194,82 14.648.802,74 14.774.324,22 15.085.474,95 14.381.817,85 10.738.339,60 3.981.109,06 291.289,47
I totali degli anni2012 e 2013 non includono i proventi derivanti dalla iniziativa "Aperitivi ad Arte" sospesa per gli anni successivi. Si forniscono, separatamente, i relativi dati:-2012: incasso lordo di euro 53.406,10 - royalties (Palazzo Davanzati 12%-Uffizi e Bargello 23%) di euro 10.607,99 - quota parte concessionario di euro 42.798,11. - 2013: incassolordo di euro 149.277,00 - royalties (Palazzo Davanzati 22%-Uffizi e Bargello 20%) di euro 33.008,04 - quota parte concessionario di euro 120.468,96.
98
5. I servizi in conto terzi
Come si è visto, l’ATI Giunti Editori Spa, con l’incasso dei diritti di prenotazione
“corrisponde gli importi per l'impiego di unità di personale in conto terzi (con quote
determinate e stabilite a seguito di contrattazione con le 00.SS.) per integrare l'apertura della
Galleria degli Uffizi e della Galleria dell'Accademia cronicamente afflitte da carenza di
personale, per il Museo Nazionale del Bargello, per il Museo di San Marco”.
Inoltre, “l'integrazione del biglietto (in caso di mostre, ndr) viene anche a coprire i costi per
l'ampliamento orario del Museo degli Argenti di Palazzo Pitti e della Galleria del Costume i
cui orari che erano 8.00 — 14.00 sono ampliati e adeguati a quello del Giardino di Boboli che è
presente nello stesso biglietto cumulativo. Identico ampliamento orario è garantito anche per la
Galleria d'Arte Moderna che è unita in biglietto cumulativo alla Galleria Palatina e dall'orario
8.00 — 14.00 è passata all'orario 8.00 —19.00”.
Ancora, a fronte degli aumenti concessi sul diritto di prenotazione, il concessionario si è
impegnato, tra l’altro, a fornire il personale e le attrezzature necessarie a garantire il
servizio di biglietteria, di accoglienza e di visite guidate presso le Ville Medicee (dal
momento dell’acquisizione da parte della Soprintendenza) e ad incrementare in modo
consistente la corresponsione dei compensi al personale dipendente per prestazioni
extraistituzionali (in periodi e orari da stabilire in dettaglio con apposita convenzione),
presso diversi complessi museali (Museo del Costume, Museo del Bargello, Museo di San
Marco, Galleria d’Arte Moderna, Villa Medicea di Poggio a Caiano).
Questa è la dimensione del fenomeno dei c.d. “servizi in conto terzi” in atto, fino a tutto
il 2015, nei principali siti museali del territorio fiorentino, prima incardinati nel Polo, ora
autonomi.
Sul punto, l’amministrazione ha rappresentato quanto segue:
“Con D.M. 10.09.2002 (all. l) in via sperimentale e con D.M. 21.07.2003 (all. 2) in via
permanente fu istituito il biglietto cumulativo per l'ingresso del Museo degli Argenti, Museo
delle Porcellane e Giardino di Boboli. Era quindi indispensabile adeguare l'orario del Museo
degli Argenti e delle Porcellane (che allora chiudevano alle ore 14.00) a quello del Giardino di
Boboli (che osserva un orario prolungato nel pomeriggio variabile a seconda delle stagioni).
Per assicurare la vigilanza del Museo Argenti e Porcellane nelle ore pomeridiane, vista la
impossibilità di provvedere col personale in servizio ordinario, già allora appena sufficiente a
coprire l'apertura antimeridiana, fu stipulata una convenzione tra la Soprintendenza e il
99
Concessionario dei servizi aggiuntivi (all.3), con la quale la ditta si faceva carico del
pagamento del personale occorrente ad assicurare l'apertura pomeridiana del Museo degli
Argenti e Porcellane. Poiché per tali aperture si rendeva necessario personale qualificato a
fronte della delicatezza dell'incarico da svolgere, fu utilizzato il personale già in forza presso
questa Amministrazione. Il personale statale in tal caso prestava' servizio al di fuori del
proprio orario di lavoro. In seguito, con Decreto n. 180 del 15.05.2006 del Direttore Regionale
della Toscana (all. 4), a questo orario si adeguò anche la Galleria del Costume che fu inserita
nel biglietto cumulativo.
Con Decreto n. 183 del 15.05.2006 (all. 5) fu istituito un biglietto cumulativo per l'ingresso
alla Galleria Palatina e alla Galleria d'Arte Moderna. Anche per assicurare l'apertura della
Galleria d'Arte Moderna e della Galleria del Costume nelle ore pomeridiane è stata richiesta la
collaborazione della ditta concessionaria dei servizi aggiuntivi, che ha pagato e paga tuttora le
prestazioni fuori orario rese dal personale statale.
La Soprintendenza stipulò con le Organizzazioni Sindacali locali un apposito accordo che
prevedeva l'utilizzo del personale in forza all'amministrazione (all. 6).
Premesso che:
è compito del Ministero per i Beni e le Attività Culturali sviluppare tutte le opportune e
necessarie attività connesse e direttamente finalizzate agli obiettivi della maggiore e più
efficiente fruizione del patrimonio artistico, architettonico, archeologico, museale, bibliotecario
ed archivistico dello Stato;
il prolungamento di apertura pomeridiana dei musei costituisce uno strumento per il
miglioramento dell'immagine dell'Amministrazione, del rapporto con i visitatori e con gli
operatori turistici;
queste aperture consentono un incremento di introiti nelle casse dell'erario, anche a contrasto
degli effetti della crisi economica internazionale iniziata anni fa e attualmente in corso con
significative oscillazioni e diminuzioni dell'affluenza, la ex Soprintendenza ha ritenuto
opportuno e conveniente continuare ad avvalersi dei dispositivi sopra richiamati per mantenere
in essere le aperture pomeridiane di cui sopra. … Queste operazioni sono state effettuate nel
pieno rispetto delle circolari ministeriali emanate in merito alla materia”.
Preliminarmente si puntualizza che tali prestazioni attengono, in via principale, alle
aperture ordinarie, dunque, esulano, per la maggior parte dei casi, dallo svolgimento di
mostre o eventi, la cui occasionalità meglio potrebbe giustificare il ricorso al conto terzi.
100
L’espandersi di tale fenomeno ha coinciso, peraltro, con il periodo (2008-2010) in cui si
registrava, nel territorio fiorentino ma anche a livello nazionale, una flessione dei visitatori
e degli introiti dovuta anche alla crisi economica che il Paese stava attraversando; nello
stesso periodo, infatti, venivano imposte alle amministrazioni pubbliche stringenti misure
di contenimento della spesa (spending review).
L’ammontare dei compensi annualmente erogati al personale dipendente, ove tuttavia
non si distingue la tipologia di prestazione, dunque, l’importo include sia le prestazioni di
natura ordinaria sia quelle riguardanti eventi straordinari, mostre e altre manifestazioni
espositive, liquidate, inoltre, anche da altre società, come comunicato
dall’amministrazione o come risultante dagli elenchi dell’Anagrafe delle prestazioni
(prevista dall’art. 53, 4° comma del d.lgs. n. 165/2001) , risulta essere il seguente:
Tab. n. 16 – Liquidazioni per i servizi in conto terzi. Anni 2011-2016 (in euro)
Istituto Anno Importo
Ex Soprintendenza speciale
per il Polo museale fiorentino
Istituto
2011 2.525.361,00
2012 2.346.671,00
2013 2.324.852,02
2014 2.599.883,02
2015 361.486,20
Gallerie degli Uffizi
2015
1.540.752,70
Galleria dell’Accademia 182.849,00
Museo del Bargello 194.036,50
Gallerie degli Uffizi
2016
1.606.727,21
Galleria dell’Accademia 168.798,70
Museo del Bargello83 167.199,70
Fonte: dati forniti dall’amministrazione e dati risultanti dall’Anagrafe delleprestazioni
Peraltro, in esito al contraddittorio, l’amministrazione ha precisato che “è corretto dire
che negli elenchi dell'Anagrafe delle prestazioni, che poi vengono riversati nell'applicativo della
Funzione Pubblica Perla.pa, nei dati non viene distinta la tipologia della prestazione in conto
terzi; però presso l'ufficio personale della ex Soprintendenza prima, e delle Gallerie degli Uffizi
dal 1° gennaio 2016, sono conservati agli atti tutti i dati delle prestazioni in Conto terzi distinte
83 Dalla direzione del Museo, è stato specificato che alcuni dipendenti collaborano con la Galleriadell’Accademia e le Gallerie degli Uffizi, pertanto, alcuni compensi sono da addebitare ai predetti istituti.
101
per tipologia (apertura pomeridiana musei, mostre, eventi etc,) ed anche per singolo evento o
apertura museo per museo”.
Anche in questo caso, nel prendere atto di quanto comunicato, si stigmatizza l’operato
dell’amministrazione che, nel corso della pur lunga istruttoria, non ha fornito tali dati,
distintamente, per tipologia di prestazione, come specificatamente richiesto.
Richiamando, dunque, quanto già esposto al par. 4, è disponibile soltanto il costo
sostenuto dal concessionario per l’anno 2015, che risulta quantificato in euro 732.177 (pari
a circa la metà dell’importo risultante dall’Anagrafe delle prestazioni).
Per le altre strutture, non sono pervenute ulteriori informazioni.
In punto di diritto, tali prestazioni sono regolate dalla disciplina giuridica prevista
dall’art. 53 del t.u. sul Pubblico impiego, di cui al d.lgs. n. 165/2001.
Pur trattandosi delle medesime attività che i dipendenti svolgono durante l’orario di
lavoro, esse, sono considerate, come è noto, extraistituzionali per il fatto di essere
remunerate da un soggetto terzo.
In quanto tali, devono rispondere ai requisiti di occasionalità e temporaneità previsti
per le prestazioni di lavoro autonomo consentite ai dipendenti pubblici.
Benché finalizzate a garantire la tutela del patrimonio culturale (finalità primaria degli
istituti e luoghi di cultura), autorizzate dall’amministrazione e regolamentate con appositi
accordi con le OO.SS e le Rsu locali, con i quali si individuano criteri e modalità di
svolgimento, tali prestazioni, tuttavia, presentano forti elementi di criticità, sia perché
carenti dei detti requisiti (occasionalità e temporaneità), sia per la possibile situazione di
conflitto derivante dai rapporti economici in atto tra il concessionario e l’amministrazione,
tenuto conto di quanto previsto dal citato articolo e dai principi applicabili in materia.
Peraltro, gli accordi sindacali stipulati a livello locale (tra amministrazione, OO.SS. e
Rsu), limitatamente, come detto a prestazioni finalizzate ad attività ordinarie, non sono
strettamente attinenti all’accordo sottoscritto a livello nazionale in data 3 marzo 2010, il
quale, all’art. 1 prevede che “le prestazioni in conto terzi sono finalizzate a garantire la
tutela del patrimonio culturale e la sicurezza dei siti e degli utenti in occasione di
manifestazioni ed eventi culturali o altri eventi autorizzati nei siti gestiti dal Ministero”.
Nel predetto Accordo, in particolare, si considera che “le prestazioni in conto terzi hanno
natura giuridica duale, pubblicistica per quanto riguarda il rapporto di lavoro funzionale alla
tutela e alla sicurezza, e privatistica per quanto attiene al contratto derivante da incarico che si
102
configura come extraistituzionale” e si individuano criteri e modalità di svolgimento delle
prestazioni stesse, tra cui la volontarietà, anche al fine di evitare sperequazioni
economiche e disparità di trattamento tra singole realtà.
Oltre ai rilevati profili di criticità, la situazione è da valutare anche in relazione alla
funzionalità delle strutture, e dunque in termini, da un lato, di personale occorrente al loro
funzionamento, dall’altro (opposto) di possibile elusione dei limiti imposti dal legislatore
alle amministrazioni pubbliche per il contenimento della spesa di personale (sul punto, v.
infra, par. 6)
Valutazioni, queste, che, nonostante la piena autonomia riconosciuta ai nuovi istituti
museali, implicano necessariamente l’intervento centrale, atteso che l’amministrazione del
personale assegnato ai musei, sotto il profilo delle dotazioni organiche e del trattamento
economico stipendiale e accessorio, è di competenza del Mibact.
Del resto, per quel che risulta dalla documentazione acquisita, tali problematiche sono
state più volte poste all’attenzione del Segretariato generale del Mibact. Si cita, tra queste,
la nota inviata dal Segretario regionale nell’aprile 201684, nella quale si è rappresentato
quanto segue:
“Durante la contrattazione del 05/04/2016 relativa al Conto terzi per gli Istituti nati, a seguito
della riforma DPCM 171/2014, dall'ex SSPSAE e polo museale città di Firenze, è emersa con
evidenza la problematica interpretativa sul Conto terzi finora svolto presso l'ex SSPSAE e polo
museale della città di Firenze in relazione alla prassi di annoverare come conto terzi il
prolungamento orario pomeridiano e l'apertura extra-orario-in-occasione di mostre
istituzionali, con conseguente il pagamento del personale da parte del terzo che è il
Concessionario dei servizi di biglietteria).
Tale prassi consolidata e conseguente a accordi locali stipulati nel corso del tempo (anche
inviati al Ministero), comporta lo svolgimento, da parte del personale, di attività istituzionale
(vigilanza, e attività tecniche e amministrative collegate al conto terzi -la medesima che i
dipendenti svolgono durante l'orario di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione-
pagata da un terzo. La normativa sugli incarichi extraistituzionali esclude che il dipendente
possa svolgere attività extraistituzionale che sia in conflitto di interesse anche potenziale con
l'attività istituzionale. Dato che i1 Conto terzi ricorre all'istituto dell'incarico extraistituzionale
84 Acquisita agli atti della Sezione nel corso dell’istruttoria riguardanti l’esame degli atti trasmessi dallaRagioneria territoriale dello Stato di Firenze, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 123/2011, e relativi allaliquidazione di ore di lavoro straordinario prestate dai dipendenti di numerosi istituti culturali regionali.
103
per l'aspetto autorizzatorio del personale partecipante, è stata sollevata, nella riunione del
05/04/2016, la criticità descritta.
E' evidente che tale prassi ha generato l'effetto di consentire l'apertura di musei in orari in cui,
secondo l'orario normale, il museo sarebbe stato chiuso, dato che per l'attuale organizzazione del
personale (e delle turnazioni) il personale esistente non sarebbe stato sufficiente a garantire
l'apertura con tale orario.
E' altrettanto evidente che tale prassi ha determinato l'affidamento nel pubblico dell'apertura
con tali orari ampliati, e della necessità conseguente di mantenerli tali, per evidenti ragioni
politiche e di immagine.
E' infine evidente che non può essere demandato al Segretariato regionale il compito di
individuare la formula giuridica corretta per risolvere la questione. L'aumento del personale è
ovviamente la prima soluzione possibile, e non dipende dal Segretariato regionale. Altre
soluzioni (diversa organizzazione interna, straordinari a pagamento, progetti nazionali
specifici, progetti locali finanziati con i proventi in autonomia (purché vi sia l'autorizzazione
di utilizzare parte degli introiti anche per il personale), accordi di sponsor a seguito di gara. . .
) sono tutte ipotesi che debbono essere valutate e vagliate a livello nazionale da un apposito
tavolo, dato che riguardano una problematica gestionale generale, paragonabile a quella che
portò a suo tempo al tavolo che ha disciplinato il conto terzi per tutti gli Istituti del Ministero.
Pertanto, si rinvia a codesti spettabili uffici per la disamina della questione e l'individuazione
della soluzione appropriata”.
Alle valutazioni sopra espresse deve aggiungersi un cenno alle dimensioni assunte nel
tempo, dal personale dipendente del concessionario, che risultano essere le seguenti:
Tab. n. 17 – Personale assunto dal concessionario per i servizi aggiuntivi dal 1998 al 2015.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
124 140 155 192 201 205 244 245 271
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
285 321 340 362 367 365 363 362
Tale aspetto non è secondario ove si consideri che negli imminenti bandi per l’avvio di
nuove gare dovrà essere inclusa la c.d. clausola sociale e che la questione ha notevole
rilevanza, attese le pressioni dei lavoratori e delle parti sociali finalizzate alla
stabilizzazione del personale.
104
Nell’Accordo stipulato, a suo tempo, tra la Soprintendenza in esame, le OO. SS. e la
Rsu, in data 5 marzo 2009, per regolare l’attività di supporto, a carico del concessionario,
alle aperture ordinarie per 5 musei (Uffizi, Accademia, Palatina, Costume e
Soprintendenza) con 13 unità di personale da remunerare, si legge, infatti, che “per la
validità del presente accordo è condizione essenziale che il Concessionario assuma a tempo
indeterminato un numero significativo del personale attualmente in servizio a tempo
determinato, nel rispetto e con le garanzie del CCNL di settore”.
6. I proventi destinati al costo del personale
Riguardo all’andamento del costo del personale, la Soprintendenza ha fornito i seguenti
elementi informativi:
“Si allega la documentazione contenente il riepilogo dei soli compensi accessori erogati dalla
soprintendenza al personale in quanto le competenze stipendiali vengono erogate direttamente
dal MEF. Tra i compensi accessori erogati dalla Soprintendenza si distinguono quelli con
fondi del ministero e quelli con fondi propri della Soprintendenza. Nell'ambito dei fondi
ministeriali i compensi accessori possono avere il carattere della continuatività (indennità di
turnazione etc.) o della straordinarietà (aperture straordinarie dei musei decise in seguito a
progetti concordati a livello nazionale).
A causa della grave carenza di personale suenunciata la Soprintendenza, per assicurare
l'apertura domenicale dei musei a doppio turno (Galleria degli Uffizi, Galleria dell'Accademia
e Galleria Palatina) e per garantire l'apertura di alcuni giorni festivi coincidenti col lunedì di
chiusura, deve attingere ai fondi propri derivanti da entrate diverse dalla bigliettazione,
nell'ambito dell'autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile attribuitale in
seguito all'istituzione della Soprintendenza Speciale per il Polo Museale Fiorentino (D.M.
11.12.2001).
Stante quanto rappresentato, appare utile soffermarsi, in questa sede, sui costi
sostenuti dall’amministrazione, per sopperire, con propri fondi, alla deficitaria consistenza
del personale (soprattutto) di vigilanza e custodia, ma anche, evidentemente, alla
inadeguatezza delle risorse accessorie assegnate dal Mibact.
6.1. Emolumenti accessori finanziati in autonomia
In primo luogo, vengono in considerazione i costi che la Soprintendenza ha sostenuto,
negli anni, per finanziare progetti locali in autonomia, cioè per retribuire, con fondi propri,
105
le prestazioni straordinarie rese dal personale dipendente, necessarie a garantire
prolungamenti di aperture ordinarie e/o aperture straordinarie.
Per la corresponsione dei predetti compensi, vengono redatti, previa stipula di accordi
locali con le rappresentanze sindacali, i singoli progetti di apertura, che prevedono anche le
modalità di svolgimento e di retribuzione delle prestazioni aggiuntive richieste. In tal caso,
si tratta di prestazioni straordinarie istituzionali.
Peraltro, sulla possibilità di destinare i proventi derivanti dalla vendita dei biglietti a
tal fine, erano sorti, già in passato, problemi interpretativi.
In particolare, nel corso dell’istruttoria, è emerso che nel 2008 veniva segnalata al
Ministero, da parte della Soprintendenza, l’impossibilità di assicurare le aperture
domenicali “a meno che non venisse autorizzato l’utilizzo delle risorse economiche proprie
del Polo Museale Fiorentino” 85.
All’epoca della richiesta, infatti, il richiamato art. 110 del Codice, che regola, come si è
visto, le modalità di incasso e riparto dei proventi, non consentiva di destinare i proventi
derivanti dalla vendita dei biglietti a tali finalità.
Di recente, a seguito delle integrazioni successivamente introdotte all’art. 110, la
destinazione dei proventi è stata estesa anche al “funzionamento” e alla “valorizzazione” dei
siti culturali (v. supra, par. 1, punto 10).
In particolare, l’art. 14, comma 1-ter, del d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con
modificazioni, dalla l. 1° dicembre 2016, n. 225 ha previsto che “al fine di potenziare
l'offerta culturale dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, anche attraverso il più
efficace utilizzo delle risorse derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso, all'articolo 110,
comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42, dopo le parole: "al funzionamento" sono inserite le seguenti: "e alla
valorizzazione".
La problematica, dunque, almeno sul piano generale, sembrerebbe risolta, come del
resto ha ritenuto la stessa amministrazione, in sede di contraddittorio, richiamando anche,
sul punto, l’esito della verifica ispettiva da parte del Mef, Ispettorato Generale di Finanza,
e sostenendo che a fronte del rilievo in merito all’“irregolare finanziamento con fondi
85 Agli atti risulta peraltro che il Mibact non ha espressamente autorizzato tale utilizzo, limitandosi aprendere atto delle assicurazioni fornite dalla Soprintendenza stessa “sull’utilizzo di proventi diversi da quelliderivanti dalla vendita di biglietti” e segnalando, tuttavia, la “necessità di ulteriori indispensabiliapprofondimenti da effettuare nelle sedi opportune”. In risposta ad una specifica richiesta del Mef sul punto (inoccasione della citata verifica ispettiva), l’amministrazione ha precisato che “tali approfondimenti nonrisultano intervenuti e, in seguito, i competenti Ministeri hanno sempre approvato i bilanci”.
106
propri, di parte della retribuzione accessoria del personale dipendente corrisposta per la
realizzazione di alcuni progetti locali”, il Mef aveva “superato e risolto il rilievo in questione
sulla base ‘delle idonee motivazioni espresse a sostegno dei proprio operato’ […] con la
relazione del soprintendente ad interim”.
Si rammenta, al riguardo, che le valutazioni all’epoca espresse dal Mef, peraltro,
opportunamente valutate da questa Sezione (cfr. nota n. 85), lasciavano “impregiudicate le
questioni concernenti l'estensione dell’autonomia delle Soprintendenze Speciali
all’amministrazione del personale ed il superamento dei limiti economici posti dai CCNL per
la corresponsione della quota retributiva accessoria”, sottolineando, altresì, la questione alla
base del problema, consistente, in buona sostanza, nella mancanza di “una dotazione
organica sufficiente ovvero … di risorse aggiuntive, in modo da consentire l'erogazione
dell'opportuna incentivazione economica per sopperire alla carenza di organico” e, nel
contempo, la necessità di “garantire la primaria finalità istituzionale di promozione
culturale”.
Il superamento del rilievo, pertanto, si basava principalmente sul presupposto che “il
rispetto dei vincoli di bilancio” appariva comunque garantito da stanziamenti “conformi
alla normativa in vigore per quanto riguarda i vincoli posti dall'art. 9.2 del decreto legge
31.05.2010, n. 78”. Negli anni esaminati dal Mef (2011-2013), infatti, si riscontrava “una
tendenza in diminuzione degli stanziamenti effettuati a tale titolo nel triennio successivo
all'anno 2010, costitutivo del limite inderogabile del fondo per la retribuzione accessoria”.
Il successivo sviluppo della problematica, tuttavia, a decorrere dall’anno 2016, non
appare connotato dai medesimi presupposti, atteso il tendenziale aumento degli
emolumenti in questione, rispetto ai quali non può che ribadirsi il permanere di profili di
criticità.
Si confermano, pertanto, le argomentazioni già esposte, come di seguito precisate.
Tali emolumenti sono liquidati dagli istituti autonomi con imputazione diretta sul
proprio bilancio, dunque, al di fuori delle retribuzioni stipendiali e accessorie corrisposte
dal Ministero sul cedolino unico86.
86 A partire da gennaio 2011 i dipendenti delle Amministrazioni che utilizzano NoiPA visualizzano inun'unica busta paga le competenze fisse e accessorie spettanti. La realizzazione di Gestione accessoriaconsegue a quanto disposto all'art. 2, comma 197, della Legge finanziaria n. 191 del 23 dicembre 2009 e siinquadra nella strategia di dematerializzazione e semplificazione dei processi della PubblicaAmministrazione. L'applicazione consente agli operatori delle Amministrazioni di gestire le competenzeaccessorie spettanti ai dipendenti.
107
Al riguardo, risulta che analoghi progetti sono finanziati annualmente dal Mibact, a
valere sulle risorse stanziate in bilancio sul cap. 1321, i quali prevedono la ripartizione
delle risorse a livello locale, tramite accreditamenti sulle contabilità degli istituti periferici,
anche autonomi, e vengono, dunque, anch’essi corrisposti al personale al di fuori del
cedolino unico.
Nelle premesse del decreto ministeriale87 che dispone il complessivo impegno di spesa
sul predetto capitolo per l’anno 2016 (n. 325/2016), tuttavia, si tiene conto di una nota
dell’Ufficio centrale del bilancio presso il Mibact (n. 14674/2013) in cui “è chiarito che
qualora la realizzazione dei progetti di valorizzazione comporti anche il riconoscimento di
emolumenti nei confronti del personale, l’avvalimento delle risorse sul cap. 1321 riveste
carattere eccezionale, dovendo il Ministero utilizzare prioritariamente le risorse sul Fondo
Unico di Amministrazione”.
Sempre nelle premesse, si dà conto, altresì, “dell’impossibilità di reperire risorse dal
Fondo Unico di Amministrazione e della contemporanea necessità di realizzare i suddetti
progetti ai fini della valorizzazione del patrimonio culturale”.
Ne deriva che solo in presenza di analoghi presupposti (straordinarietà e indisponibilità
di risorse accessorie sul FUA) possono trovare giustificazione le (analoghe) liquidazioni
effettuate dalle amministrazioni in esame.
Mentre la straordinarietà del ricorso ai propri fondi è un presupposto che gli istituti
autonomi possono governare, non altrettanto può dirsi con riguardo alle risorse accessorie
del Fondo unico di Amministrazione, tenuto conto che gli stessi non hanno competenza in
materia e, dunque, tecnicamente, non hanno fondi propri da destinare alla retribuzione
accessoria.
Peraltro, nelle relazioni illustrative ai conti consuntivi degli anni 2011-2015, la relativa
spesa complessivamente sostenuta trova evidenza tra le misure adottate per il
contenimento della spesa pubblica e, in particolare, per la “riduzione dei costi del
personale, ai sensi dell’art. 9, comma 2-bis88, del d.l. n. 78/201089”. Sul punto,
87 Assoggettato a controllo preventivo della Corte dei conti.88 Il citato comma ha previsto che “A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l'ammontarecomplessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livellodirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamenteridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1º gennaio 2015, lerisorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alleriduzioni operate per effetto del precedente periodo”. Come è noto, tale doppio limite è ancora in vigore, pereffetto di espressa previsione nelle leggi di stabilità 2016 e 2017.
108
l’amministrazione ha evidenziato che “il trattamento accessorio corrisposto non supera il
corrispondente importo dell’anno 2010”. Inoltre, nel medesimo punto, risulta che la
Direzione generale del personale ha precisato, a suo tempo (2009) di aver operato le
riduzioni previste dalle norme di contenimento della spesa sia sul Fondo unico sia sulle
dotazioni organiche.
Va detto, al riguardo, che il citato comma 2-bis dell’art. 9, è stato interpretato dalle
Sezioni riunite della Corte dei conti con deliberazione n. 51/2011 (sebbene con riguardo agli
enti locali), come una “norma volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di
personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse,
applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti
da incrementi di entrata”.
In materia di contenimento della spesa, per le amministrazioni dello Stato vi sono,
peraltro, precisi obblighi di monitoraggio e di versamento dei risparmi conseguiti al
bilancio dello Stato.
Tali norme si applicano anche agli istituti in esame, i quali, essendo indicati in nota a
margine nell’elenco Istat, di cui alla l. n. 196/200990, quali unità locali del Mibact, sono da
considerarsi, a tal fine, enti pubblici.
Sul punto, deve, tuttavia, precisarsi che, per gli esercizi finanziari 2016 e 2017, i
medesimi sono stati esonerati dagli obblighi di contenimento della spesa, come indicato dal
Mef, con circolare n. 26 del 7 dicembre 2016, nella scheda tematica D (Enti vigilati dal
Mibact di nuova istituzione o trasformati), in ragione del fatto che il “processo di
riorganizzazione, avviato nel corso dell’esercizio 2015, ha comportato un mutamento
significativo delle competenze nonché dell'aspetto organizzativo ed operativo dei nuovi istituti
dotati di autonomia speciale, la cui operatività, a decorrere dall'esercizio 2016, pone il problema
dell'applicazione delle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica
laddove il raffronto deve essere effettuato con la spesa degli esercizi precedenti.
In tale contesto, si evidenzia che per i predetti Istituti di nuova costituzione od oggetto di
trasformazione, per l'applicazione delle misure di contenimento della spesa pubblica dovranno
essere presi a riferimento i dati contabili risultanti dal primo conto consuntivo approvato.
Al riguardo, corre l'obbligo di ribadire che per gli Istituti dotati di autonomia speciale, quali
unità locali del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, sarà la stessa
89 D.l. 31 maggio 2010, n. 78, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e dicompetitività economica”, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122.90 Recante “Legge di contabilità e finanza pubblica”.
109
Amministrazione vigilante a stabilire le modalità attraverso le quali sarà assicurato il
raggiungimento dell'obiettivo di contenimento di quelle spese i cui limiti sono contemplati dalla
normativa vigente.
Pertanto, atteso che il primo consuntivo approvato sarà quello afferente all'anno 2016, al fine di
assicurare comunque, in termini di entrata al bilancio statale, il non venir meno degli effetti
derivanti dall'applicazione delle citate misure di contenimento della spesa pubblica, si ravvisa
la necessità che il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo dia ai predetti
organismi puntuali indicazioni per la predisposizione del bilancio di previsione dell'esercizio
2017, non mancando di raccomandare che gli stessi dovranno adottare, sia in fase previsionale
che gestionale, comportamenti coerenti con la finalità di assicurare il contenimento delle spese,
con particolare riferimento a quelle non direttamente correlate alla realizzazione della "mission"
istituzionale, valutando attentamente la possibilità di procedere ad un'oculata riduzione degli
stanziamenti complessivi per spese diverse da quelle obbligatorie ed inderogabili”.
Il Mibact-DG Bilancio ha recepito tali indicazioni, comunicandole agli istituti autonomi
con nota n. 707 del 17 gennaio 2017.
Per quanto sia evidente, dunque, la necessità non solo di garantire ma anche di
incentivare la fruizione e la valorizzazione dei siti culturali anche attraverso
l’ampliamento dei servizi offerti al pubblico, la descritta peculiarità (emolumenti accessori
finanziati in autonomia) necessita, comunque, di opportune valutazioni e di conseguenti
misure organizzative, al fine di evitare possibili elusioni dei limiti di spesa posti dal
legislatore in materia, tenuto conto che il fenomeno è in espansione e, almeno per le
Gallerie degli Uffizi, esso è finalizzato, dal 2018, a ridurre il ricorso ai servizi in conto terzi,
come si evince da quanto recentemente precisato sul punto:
“in data 14.03.2017 è stato sottoscritto un accordo con la parte sindacale (allegato l), che
prevede che il personale in servizio in orario pomeridiano presso i musei di Palazzo Pitti
(Tesoro dei Granduchi, Galleria d'Arte Moderna e Museo della Moda e del Costume), sarà
retribuito grazie all'attivazione di un progetto, dal 10 giugno al 31 dicembre 2017, a carico del
bilancio delle Gallerie degli Uffizi. Il progetto poi è stato realmente attivato a decorrere dal 10
settembre in quanto era necessario attendere l'approvazione della variazione di bilancio, nella
quale era inserita la spesa. Anche per l'anno 2018 è stato approvato un progetto per il
pagamento del personale necessario a garantire l'apertura pomeridiana dei musei di Pitti
utilizzando i fondi delle Gallerie degli uffizi (allegato 2).
110
Pertanto ad oggi non sono più attive le convenzioni in conto terzi per l'apertura ordinaria dei
musei, ma solo quelle per eventi occasionali e per mostre”.
In particolare, nelle premesse dei citati accordi si richiamano le recenti disposizioni
(indicate in premessa al capitolo, nel contesto normativo di riferimento) che hanno
integrato l’art. 110 del Codice, consentendo di estendere l’utilizzazione dei proventi
derivanti dal servizio di biglietteria alla valorizzazione degli istituti e luoghi di cultura.
Gli emolumenti così corrisposti, con fondi a carico del bilancio del Museo (come si è
detto, al di fuori della retribuzione stipendiale e accessoria corrisposta con il cedolino
unico) oltre a richiedere le dette valutazioni, in ordine ai rischi di elusione dei limiti posti
da legislatore in materia, fanno emergere le reali esigenze di personale nonché la
quantificazione delle risorse necessarie per garantire e migliorare l’offerta culturale, fino ad
ora non rappresentate in bilancio, in quanto esterne alla contabilizzazione dell’ente,
essendo il relativo onere a carico del concessionario.
E’ facile immaginare, dunque, che si assisterà, in futuro, ad un considerevole aumento
dei predetti emolumenti, con la conseguenza che la strutturale carenza di personale
porterà ad aumentare forme di retribuzione di natura non chiara e non appropriata, per
affrontare una domanda di servizi pubblici che vediamo crescere costantemente.
Il dato allarmante, in sintesi, non è, dunque, il fenomeno di per sé, il quale, anzi, in
presenza di esigenze di natura straordinaria potrebbe ben trovare giustificazione, quanto il
ricorso generalizzato a tale forma di finanziamento per garantire il normale funzionamento
delle strutture in esame, con conseguente rischio di elusione dei relativi vincoli di bilancio.
Tutto ciò, in assenza, peraltro, di una rinegoziazione degli accordi in essere con il
concessionario, il quale, come si è visto, incassa interamente gli introiti derivanti dai diritti
di prenotazione e prevendita (per gli anni esaminati, l’incasso è stato, mediamente, di circa
sette milioni di euro annui), a fronte del pagamento di un canone fisso di 420.000 euro
nonché delle prestazioni in conto terzi, per attività non occasionali, oltre al corrispettivo
da individuarsi nella spesa sostenuta dal concessionario stesso per la retribuzione del
proprio personale adibito a funzioni di supporto alla vigilanza delle strutture meglio
specificate al Par. 5
Si prefigura, pertanto, per il futuro, anche una significativa alterazione, a sfavore
dell’amministrazione, dei potenziali equilibri economici derivanti dai predetti accordi, che
già allo stato attuale, peraltro, non è stato possibile verificare, se non limitatamente
all’anno 2015, sul quale l’amministrazione ha dato riscontro, in esito al contraddittorio. In
111
particolare, dai dati acquisiti, peraltro già precedentemente illustrati (cfr. par. 4), risulta
che, a fronte di un introito complessivo di 6.967.069 euro, la spesa sostenuta dal
concessionario per la remunerazione del personale dipendente del Mibact quale servizio in
conto terzi è stata di 732.177 euro mentre quella relativa al proprio personale, assegnato a
funzioni di vigilanza presso le strutture convenzionate è stata di 1.082.154,04 euro
(corrispondenti al 15,53 per cento dell’introito complessivo del medesimo anno).
Si espone, di seguito, il costo annuo sostenuto a tale titolo, nel periodo 2011-2015 e nel
raffronto con il 2010:
Tab. n 18 – Compensi al personale finanziati su fondi della ex Soprintendenza speciale. Anni2010-2015. (in euro)
2010 2011 2012 2013 2014 2015
288.128,93 266.731,53 274.791,14 221.811,77 245.531,61 232.995,57
Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.
Da ultimo si deve rilevare che nell’Accordo stipulato per il 2018 (come anche negli
accordi in precedenza stipulati) non si quantifica la spesa complessiva e non si procede ad
una formale approvazione dello stesso con un decreto, motivato, di assunzione
dell’impegno di spesa.
Per completezza, ma anche per gli opportuni termini di confronto, si espongono, infine,
i compensi accessori finanziati dal Mibact, assegnati alla Soprintendenza nel periodo 2010-
2015, sia a valere sul Fondo unico di amministrazione91, sia sul cap. 1321 per la
realizzazione di Progetti nazionali (già contrattati con accordo integrativo centrale) e di
Progetti locali (da individuare, invece, in sede), con destinazione vincolata al
“miglioramento dei servizi culturali ed amministrativi resi dall’amministrazione
all’utenza”, attraverso il perseguimento degli obiettivi annualmente concordati92:
91 Ai sensi dell’art. 12 del CCIM sottoscritto il 21/10/2009, le risorse del fondo unico di amministrazione(FUA) di cui all’art. 31 del CCNL 1998/2001, sono destinate alla remunerazione, tra l’altro, delle turnazioninonché dei progetti di incentivazione della produttività collettiva e individuale, definiti sia con accordinazionali (Progetti nazionali) sia con contrattazioni di sede (Progetti locali).92 Se ne citano alcuni: ampliamento degli orari di apertura e aumento della qualità del servizio; incrementodell’offerta culturale con iniziative aggiuntive rispetto a quelle ordinarie (la struttura in esame ha previstovisite guidate e apertura con visite guidate di luoghi chiusi); diffusione e rispetto della carta dei servizi;riduzione dei tempi dell’azione amministrativa e perseguimento della massima trasparenza.
112
Tab. n. 19 – Progetti nazionali e Progetti locali finanziati dal Mibact. Anni 2010-2015. (in euro)
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Compensi accessoricontinuativi (FUA) 1.733.575,94 1.757.234,60 1.759.590,54 1.713.730,40 1.677.920,63 1.630.858,28
Aperture straordinarieprogetti nazionali (FUA)
137.157,50 181.060,00 36,670,00 96.317,50 188.640,00 199.140,00
Altri Progetti nazionaliCap. 1321
587.952,90 56.006,00 1.066.028,13 0 537.216,00 351.226,93
Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.
6.2. L’affidamento di servizi in house ad Ales Spa
In secondo luogo, ancora con riguardo alla spesa sostenuta dall’amministrazione, per
sopperire, con propri fondi alla carenza di personale, si evidenzia l’ulteriore costo derivante
dal contratto sottoscritto in data 1° luglio 2015 (rep. n. 50/2015) tra la Soprintendenza e
Ales S.p.a, società in house del Mibact, con il quale, come precisato dall’amministrazione,
“è stato affidato ad Ales lo svolgimento di servizi di supporto ai servizi di accoglienza e
vigilanza e servizi tecnici alla soprintendenza.
Il corrispettivo complessivo spettante ad Ales per l'esercizio dei servizi, così come previsto
dall'art. 8 del contratto, ammonta ad € 1.531.293,66 complessivo di IVA e oneri di sicurezza.
Il corrispettivo riguarda i servizi svolti dal personale di cui all'elenco allegato (supporto alla
sorveglianza e supporto alla manutenzione) e l'adempimento di quanto previsto dall'art. 6 del
contratto servizio”.
A tale primo contratto, che riguardava “23 unità (riassorbimento dei dipendenti di Opera
Maggio Musicale Fiorentino ai sensi del d.l. n. 91 dell’8/8/2013 convertito nella legge 112 del
7.1..2013 art. 11 risanamento delle fondazioni lirico sinfoniche)” ne sono seguito altri 2,
sottoscritti dalle Gallerie degli Uffizi:
- Contratto del 29 novembre 2016 (rep. n. 40/2016), per 26 addetti alla vigilanza e 3
giardinieri, per il corrispettivo di 1.624.141,27 euro;
- Contratto del 10 luglio 2017 (rep. n. 38/2017) per 20 addetti alla vigilanza e 2
funzionari, per il corrispettivo di 1.292.336,05 euro.
Il costo complessivo del servizio, nel triennio 2015-2018 risulta, pertanto, pari a
4.279.749,40 euro.
Come si evince dalle rispettive relazioni al conto consuntivo, anche il Museo del
Bargello e la Galleria dell’Accademia hanno sottoscritto analoghi contratti, a fine 2016,
avendo accertato la grave carenza di personale e la conseguente necessità di ricorrere
113
all’affidamento in house per i servizi di accoglienza, vigilanza e amministrativi. In
particolare, risulta che:
- Il Museo del Bargello ha sottoscritto un contratto, con decorrenza 14 ottobre 2016 (non
sono indicati gli estremi del contratto e il costo annuo pattuito) per 5 assistenti alla
vigilanza e 1 funzionario di supporto amministrativo, per un impegno relativo ai mesi
ottobre-dicembre pari a 82.073,09 euro;
- La Galleria dell’Accademia ha sottoscritto un contratto, in data 3 novembre 2016, per il
periodo 8 novembre 2016/7 novembre 2017, per 6 unità, assegnate al “Servizio
assistenza al pubblico e sorveglianza”, per un corrispettivo di 292.775,14 euro.
Quanto agli affidamenti in house, che costituiscono un’eccezione93 alla regola generale,
in base alla quale per l’affidamento di lavori, servizi e forniture si ricorre a procedure ad
evidenza pubblica, va detto che nel previgente Codice dei contratti, di cui al d.lgs. n.
163/2006, non era rinvenibile una esplicita disciplina.
Qualche indiretto riferimento si poteva riscontrare negli affidamenti in economia, in
amministrazione diretta, nei limiti previsti dall’art. 125 (cfr. delib. AVCP n. 22/2008) e
nell’art. 218, relativo ai settori speciali, che sottraeva all’applicazione del Codice gli
appalti affidati ad imprese collegate (nel modo precisato al comma 1 del medesimo
articolo), a condizione che almeno l’80 per cento del loro fatturato medio realizzato negli
ultimi tre anni nel campo dei servizi, delle forniture e dei lavori provenisse dalla messa a
disposizione di tali prestazioni alle imprese a cui esse erano collegate (dunque, uno dei
requisiti dell’in house, ovvero l’attività prevalentemente svolta a favore dell’ente
affidante).
Il nuovo Codice degli appalti, di cui al d.lgs. n. 50/2016 e d.lgs. n. 56/2017 (decreto
correttivo al Codice), ha introdotto, invece, con l’art. 192, il “Regime speciale degli
affidamenti in house”, ponendo precisi limiti e vincoli alla discrezionalità della stazione
appaltante, sia per il possesso dei necessari requisiti e per la scelta di ricorrere a tale
modalità, sia per l’accessibilità e la pubblicità degli affidamenti medesimi e di tutti gli atti
connessi.
Anzitutto è necessaria l’iscrizione, a domanda, nell’elenco che dovrà essere istituito
presso l’Anac94, anche la fine di garantire la trasparenza e la pubblicità dei contratti
93 Sul presupposto che per tali affidamenti non vi sarebbe dualità tra stazione appaltante e affidatario, ilquale, in virtù del vincolo interorganico esistente con la stessa, ne rappresenta un’articolazione operativa.94 Sulle Linee Guida n. 7/201 dell’Anac, il Consiglio di Stato aveva espresso un parere favorevole conosservazioni (n. 282/2017), fornendo anche una ricostruzione in cui la funzione di controllo dell’ANAC sia
114
stipulati. La domanda di iscrizione, peraltro, “consente alle amministrazioni aggiudicatrici
e agli enti aggiudicatori sotto la propria responsabilità, di effettuare affidamenti diretti dei
contratti all'ente strumentale” (comma 1).
E’, altresì, prevista, nel caso di servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza,
una preventiva valutazione sulla congruità economica dell’offerta dell’affidatario in house,
avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, motivando, nel provvedimento di
affidamento, il mancato ricorso al mercato ed evidenziando i benefici per la collettività
della scelta effettuata, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di
efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse
pubbliche (comma 2).
Relativamente, inoltre, al regime dei controlli, si rappresenta che ai sensi dell’art. 3,
comma 1, della l. n. 20/1994, sono assoggettati al controllo preventivo della Corte dei
conti, tra gli altri, i “decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato,
escluse le aziende autonome: attivi, di qualunque importo , ad eccezione di quelli per i
quali ricorra l'ipotesi prevista dall'ultimo commi dell'articolo 19 del regio decreto 18
novembre 1923, n. 2440; di appalto d'opera, se di importo superiore al valore in ECU
stabilito dalla normativa comunitaria per l'applicazione delle procedure di aggiudicazione
dei contratti stessi; altri contratti passivi, se di importo superiore ad un decimo del valore
suindicato”
Poiché tali affidamenti sembrano rientrare nella fattispecie indicata, le amministrazioni
interessate dovranno procedere ai necessari approfondimenti, tenuto conto che i decreti di
approvazione dei contratti sopra menzionati non risultano pervenuti a questa Sezione.
Sul punto, in esito al contraddittorio, sono stati forniti i seguenti ulteriori chiarimenti:
“ln riferimento a tale questione si fa presente la procedura adottata in caso di affidamento di
servizi alla società in house Ales S.p.A: la stipula dei contratti con Ales S.p.A. viene
effettuata solo dopo verifica delle necessità a livello locale di potenziare il servizio di vigilanza e
assistenza al pubblico ; richiesta delle Gallerie degli Uffizi alla Direzione Generale
Organizzazione di verificare, a livello centrale, se sia possibile disporre di professionalità
all'interno del Ministero per lo svolgimento delle attività necessarie (all. 4); risposta della
pienamente compatibile con il divieto di introdurre “livelli di regolazione superiori a quelli minimi” richiestidalle direttive europee (cd. “goldplating”). Oltre a recepire i rilievi formulati nel predetto parere, l’ANAC haaggiornato le linee guida alla luce della pubblicazione del d.lgs. n. 56/2017 (c.d. Decreto correttivo),apportando alcuni accorgimenti procedurali, utili per il miglior funzionamento del sistema di gestionedell’Elenco. Il Consiglio di Stato si è di recente espresso, in modo favorevole, con il parere n. 1940 del 5settembre 2017.
115
Direzione Generale Organizzazione nella quale si fa presente che l'attuale carenza organica non
consente di reperire le professionalità nell'ambito del Ministero, indicando quindi l'
opportunità di rivolgersi ad Ales (all. 5). Per quanto concerne l'obbligo di iscrizione nel
registro istituito presso l' ANAC per l'affidamento di servizi a società in house, si fa presente
che, con nota dei 29 novembre 2017, l'ANAC ha comunicato che nelle more della messa in
esercizio dell'applicativo informatico necessario per la gestione dell'Elenco delle
amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori di cui all'art. 192 del D.Lgs.
50/2016, il termine per l'avvio della presentazione di domanda di iscrizione nell'Elenco, di cui
al punto 9.2 delle Linee Guida ANAC n. 7, è rinviato, per motivi tecnici, al 15 gennaio 2018.
Per quanto riguarda infine la necessità di sottoporre a controllo preventivo dei decreti che
approvano i contratti stipulati con Ales S.p.A. si procederà ai necessari approfondimenti,
anche a livello centrale, per chiarire quanto sopra”.
Sotto il profilo della qualificazione di società in house providing, si dà conto, infine, delle
vicende giuridiche che hanno interessato la società Ales Spa95 negli ultimi anni.
RIQUADRO 5 – LA SOCIETÀ ALES S.P.A.
La società Ales – Arte lavoro servizi Spa è stata costituita nel 1998, ai sensi dell’art. 1 commi 1 lett. a), 2 e 3del D. Lgs. n. 468/1997 e dell’art. 20 commi 3 e 4 L. n. 196/1997, per dare occupazione ai lavoratorisocialmente utili di alcune società dismesse nelle regioni Lazio e Campania. Fin dal momento della suacostituzione, la società ha operato nel settore dei beni culturali ed è sempre stata a capitale totalmentepubblico, non essendo ammesso l’ingresso di capitale sociale privato.Già dal 2009 – all’indomani della acquisizione ope legis da parte del MIBACT dell’intero pacchetto azionario- Ales aveva sottoscritto con il MIBACT due contratti per un valore complessivo di oltre 12 milioni di euro,ed un terzo contratto – del medesimo valore - era stato sottoscritto nel 2010.Nel 2010, l’ANAC – attese le “… diverse e complesse problematiche inerenti il mercato delle attività divalorizzazione e gestione dei beni culturali della rete museale e del conseguente, ampio contenzioso che ne èscaturito di cui si è avuta eco anche sugli organi di stampa, in particolare riguardo agli affidamenti inconcessione dei c.d. “servizi per il pubblico” (o aggiuntivi), in concessione, e, in appalto, dei c.d. “servizistrumentali”, ex art. 117, commi 2 e 3, D.Lgs. n. 42/04 (“Codice dei Beni culturali”, di seguito CBC)” - hainviato una serie di richieste di informazioni al Ministero ed alle società da questo partecipate (Ales S.p.A. edArcus S.p.A. ), per chiarire la qualificazione giuridica di queste ultime con riferimento alle modalità diaffidamento dei servizi.Con deliberazione n. 67 del 6 luglio 2011, l’ANAC, richiamata la giurisprudenza comunitaria e nazionale inmateria, ricorda che “… presupposti essenziali affinché si possa dar luogo ad un affidamento diretto di unservizio pubblico, in deroga alle consuete procedure ad evidenza pubblica, in ossequio al principio diconcorrenza, sono che: 1) l’amministrazione aggiudicatrice eserciti sulla società affidataria un controlloanalogo a quello esercitato sui propri servizi; e che 2) l’affidataria svolga la maggior parte della propriaattività a favore dell’affidatario che ne detiene il controllo”.Applicando tali coordinate giurisprudenziali ad Ales, l’Autorità ha evidenziato come tanto la partecipazionepubblica totalitaria quanto la circostanza per cui la quasi totalità dell’attività societaria fosse rivolta afavore del Ministero, rappresentino elementi necessari ma purtuttavia non sufficienti per poter qualificareAles come società in house del Ministero. L’Autorità ha difatti rilevato notevoli criticità con riferimento al
95 La Sezione del controllo sugli enti della Corte dei conti, con determinazione n. 96/2014, ha ritenutosussistenti le condizioni per l’esercizio del controllo su ALES s.p.a. ai sensi dell’art.12 della Legge n.259/1958.
116
requisito del cd controllo analogo: “… il modulo organizzativo di Ales, quale individuato nello statutosociale, non risulta in grado di limitare i rilevanti poteri gestionali del CdA, sostanzialmente uguali a quellipropri dell’organo di governo di una società di capitali privata, atteso che nello statuto manca la previsionedi stringenti poteri di ingerenza e di condizionamento da parte dell’assemblea dei soci superiori a quellitipicamente previsti dal diritto societario. In altri termini, si osserva l’assenza di previsioni statutarie chepossano limitare in modo determinante il grado di indipendenza della controllata Ales ed assicurare che ledecisioni più importanti siano sottoposte al vaglio preventivo dell’amministrazione aggiudicatrice”.Non solo. L’ANAC ha altresì evidenziato ulteriori profili di criticità con riferimento all’oggetto sociale diAles: richiamando l’insegnamento della Corte di Giustizia a mente del quale l’impresa non deve aver“acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo” da parte dell’ente pubblico(circostanza questa di cui sarebbero indici l’ampliamento dell’oggetto sociale e l’espansione territorialedell’attività della società), l’Autorità osserva che “… dallo statuto sociale sembra potersi ricavare unatendenziale vocazione commerciale della società. In ordine al primo elemento, infatti, l’articolo 3 prevede cheAles può svolgere attività “in ambito internazionale” nonché attività di “pubblicità e promozione” (letterac), “commercializzazione di prodotti editoriali propri e di terzi” (lettera d), “di merchandising, e inparticolare la progettazione, l’appalto per la produzione e la commercializzazione di oggettistica, gadgets,souvenirs di qualità, riproduzione e quant’altro” (lettera e), di “fattibilità, ricerche e consulenze” (lettera l).La previsione statutaria delle suddette attività - pur tenendo conto di quanto affermato dal MIBAC inordine all’attività internazionale che sarebbe “da intendere riferita ad un supporto organizzativo al MIBAC,nel caso di organizzazione di eventi o iniziative internazionali, da attuarsi esclusivamente sul territorionazionale”, e in ordine alle altre attività commerciali che sarebbero “inserite tra gli enunciati del citato art. 3esclusivamente a livello previsionale” e che in futuro dovrebbero essere “rese solo in favore del Ministero” -sembra ampliare eccessivamente l’oggetto sociale rispetto alle attività strettamente attinenti al serviziopubblico di competenza del MIBAC”.La deliberazione n. 67 in rassegna conclude quindi affermando che la società Ales SpA non possiedepienamente tutti i requisiti per essere configurata quale società in house del Mibac, in particolare sotto iprofili del controllo analogo.A seguito di tale deliberazione, la società Ales ha modificato il proprio statuto, una prima volta nell’agostodel 2011, proprio per renderlo conforme ai principi nazionali e comunitari in materia di in house providing.Nella versione attuale, l’art. 1 dello Statuto al secondo comma testualmente recita: “Il MIBACT esercita idiritti dell'azionista, secondo gli indirizzi impartiti dal Ministro dei beni e delle attività culturali e delturismo, mediante la Direzione generale Bilancio, in conformità al modello del in house providing. In quantotale, la società è soggetta all'attività di indirizzo e controllo analogo da parte della Direzione generaleBilancio del MIBACT, attività che viene esercitata in conformità al presente Statuto ed al "Regolamento perl'indirizzo e il controllo analogo su Ales S.p.A."”.Ancora l’art. 5 recita: “… Le azioni posso essere detenute esclusivamente da soggetti pubblici. In ogni caso,non possono essere alienate quote di capitale sociale, anche minoritarie, in favore di soggetti privati. Nonavrà pertanto efficacia nei confronti della Società qualsiasi atto di alienazione che determini il venir meno ditale requisito”.Significativo anche l’art. 16 a mente del quale “… Il consiglio di amministrazione, nominato dall'assembleaordinaria, è composto da tre membri: l'amministratore delegato (…) e un componente, entrambi designatidal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo; un componente designato dal Ministrodell'Economia e delle Finanze”.Per quanto di interesse merita, infine, senz’altro richiamare il disposto recato dall’art. 19 dello Statuto ilquale, tra l’altro, dispone: “…Il consiglio di amministrazione esercita i poteri di ordinaria e straordinariaamministrazione, nell'ambito degli obiettivi e degli indirizzi vincolanti strategici, individuati con propri attidal MiBACT, sentito il Comitato di Controllo analogo ed indirizzati alla Società per il tramite della DirezioneGenerale Bilancio.Più segnatamente, il consiglio di amministrazione può compiere gli atti di gestione ritenuti opportuni perl'attuazione ed il raggiungimento degli scopi sociali, esclusi soltanto gli atti che la legge e/o lo Statutoriservano alla preventiva autorizzazione dell'assemblea, nonché i seguenti atti:a) il piano annuale delle attività;b) il budget annuale;c) le linee generali di organizzazione interna, ivi compreso il piano di riorganizzazione aziendale e delpersonale ed il piano delle assunzioni di personale;d) ogni variazione significativa degli atti di cui alle lettere a), b), e c).Il MIBACT, attraverso il "Comitato di controllo analogo" e per il tramite della Direzione generale Bilancio,esercita su tutti gli atti citati nel presente articolo un'attività di controllo analogo a quello esercitato suipropri servizi direttamente svolti. Tale controllo analogo potrà essere esercitato tramite attività di:a) indirizzo;
117
b) controllo economico-finanziario;c) controllo amministrativo/gestionale.Le modalità di esercizio delle suddette attività di controllo analogo sono stabilite mediante il "Regolamentoper l'indirizzo e il controllo analogo su Ales S.p.A." approvato con decreto del Direttore generale Bilancio.Il MIBACT avrà, in ogni caso, diritto, ad ogni effetto di legge, di formulare al consiglio di amministrazioneindirizzi vincolanti aventi contenuto determinato in relazione a specifiche iniziative attuative dei contratti diservizi affidati alla Società.In ogni caso, in relazione al potere di vigilanza e controllo da parte del Socio pubblico nei confronti dellaSocietà, il consiglio di amministrazione della Società ètenuto a trasmettere al "Comitato di controllo analogo", per il tramite della Direzione generale Bilancio, gliatti utili alla verifica dello stato di attuazione degli obiettivi indicati nel piano annuale delle attività.La trasmissione degli atti avviene anche al fine di consentire al Socio pubblico di mantenere un costante edeffettivo grado di informazione in ordine allo svolgimento dei propri servizi espletati per mezzo della Società(..)”.Si tenga presente che – come ricordato anche dall’ANAC nella deliberazione sopra richiamata – lagiurisprudenza comunitaria e nazionale ha costantemente individuato quali requisiti legittimantil’affidamento in house il “controllo analogo” e lo svolgimento a beneficio dell’ente pubblico di appartenenzadella maggior parte dell’attività della società. Con particolare riferimento al controllo analogo, definito qualesorte di controllo strutturale sulla società, nel tempo erano stati individuati a livello pretorio vari indici,quali: partecipazione totalitaria; assenza nella statuto di clausole di cedibilità di quote societarie a privati;carenza di vocazione commerciale da parte della società; possibilità per il socio pubblico di controllare (anchein via preventiva) obiettivi strategici e decisioni fondamentali della società, potendo peraltro esercitarepoteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce alla maggioranza dei soci.Tali coordinate risultano sostanzialmente rispettate dalle disposizioni statutarie di Ales SpA.
6.3. I costi di personale indiretti
In terzo luogo, si ritiene, infine, in ragione di quanto esposto al precedente par. 5, di
dover includere tra i costi del personale, sebbene lo siano in modo indiretto, anche quelli
sostenuti dal concessionario per il pagamento delle spese di personale, incluse le prestazioni
in conto terzi, ad eccezione di quelle relative ad eventi occasionali, quali mostre e/o altre
attività espositive, per i quali, come si è visto, non si dispone di una precisa
quantificazione, se non limitatamente al 2015, in base ai dati forniti dall’amministrazione
in esito al contraddittorio, già ampiamente illustrati nei precedenti paragrafi 4, 5e 6.1.
Ciò potrebbe aver causato, tra l’altro, perdite di ricavi per l’amministrazione, che si
protraggono da oltre un decennio e si affiancano, come si è visto, all’assenza di
significative politiche assunzionali nonché di congrue assegnazioni di risorse da parte del
Mibact, anche se, per tale ultimo aspetto, nel 2016 si sono avuti alcuni riscontri positivi
rispetto al 2015.
Al riguardo, infatti, le Sezioni riunite della Corte, in sede di giudizio di parificazione sul
rendiconto dello Stato dell’anno 2015, avevano evidenziato che “l’impulso dato al settore
museale dall’avvio della nuova organizzazione può, in parte, già cogliersi dagli ultimi dati
elaborati dall’ufficio di statistica concernenti l’incremento dei visitatori e degli introiti dei
118
musei, dei monumenti e delle aree archeologiche nel 2015”, puntualizzando, tuttavia, che“
… a tale sforzo di razionalizzazione … non sono tuttavia seguiti, nel 2015, decisi interventi
anche da un punto di vista finanziario”.
In occasione del giudizio sul rendiconto 2016, invece, è stato osservato che “a differenza
dei precedenti esercizi, tuttavia, lo stato di previsione del MIBACT evidenzia una
dotazione finanziaria iniziale di competenza pari a 2.128 milioni che raggiunge, al termine
dell’esercizio, i 2.221 milioni, segnando, in controtendenza rispetto al recente passato, una
spiccata crescita delle risorse dedicate al settore, nel quale si torna nuovamente ad
investire”.
Sono comunque da ponderare attentamente le ricadute dei predetti costi indiretti sul
bilancio dei nuovi istituti museali, soprattutto nella fase di avvio del nuovo assetto
organizzativo e funzionale, tenuto conto, altresì, delle rinnovate esigenze e dei più ampi
obiettivi di fruizione e di valorizzazione assegnati ai direttori dal Piano della performance
2016-2018 e dalle direttive generali del Ministro.
Tra questi, si citano: “Valorizzare gli Istituti e i luoghi della cultura anche attraverso
l'introduzione di nuovi servizi aggiuntivi; Favorire la creazione di un sistema museale che
includa musei statali e non statali, sia pubblici che privati; Promuovere gli accordi di
valorizzazione previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio; Incentivare le misure
fiscali di vantaggio, erogazioni liberali, donazioni; assicurare l'attuazione e il monitoraggio
delle norme sulle agevolazioni fiscali (ArtBonus); Avviare attività didattiche e percorsi
formativi nei luoghi della cultura in sinergia con il Ministero dell'istruzione, dell'università
e della ricerca, il Consiglio nazionale delle ricerche, la scuola e l'Università, anche d'intesa
con le Regioni”.
Quanto sopra esposto rende oltremodo necessario e urgente procedere a nuovi
affidamenti.
119
7. L’organizzazione di mostre ed attività espositive
L’organizzazione di mostre ed attività espositive rientra tra i servizi aggiuntivi affidati
dall’amministrazione all’ATI Giunti Editore Spa con l’atto n. 1/98.
Con riguardo ai profili di organizzazione e gestione delle stesse, l’amministrazione ha
fornito i seguenti elementi informativi:
“Le fasi organizzative principali per ogni evento sono opportunamente riassunte come segue:
a) affidamento del servizio alla società (capogruppo o partecipante all'ATI) già concessionaria
dei servizi aggiuntivi presso il Polo Museale Fiorentino;
b) previsione di un biglietto di ingresso alla mostra - quale sovrapprezzo del biglietto di ingresso
al Museo- il cui corrispettivo viene acquisito dal soggetto organizzatore fino a copertura dei costi
previsti dal piano finanziario
c) nella ripartizione dei maggiori introiti derivanti dalle iniziative (rispetto ai costi
preventivati) tra Soprintendenza e soggetto affidatario.
Per l'istituzione del biglietto integrato museo - mostra, quale arricchimento dell'offerta di
valorizzazione del patrimonio esposto nel museo e l'attribuzione all'affidatario dell'incremento
ordinario fino a copertura dei costi e alla Soprintendenza del 50% degli ulteriori ricavi, in base
alle disposizioni vigenti (vedasi all.2), viene predisposta apposita convenzione, atta a
disciplinare la ripartizione degli utili e l'accollo di responsabilità e rischio d'impresa fra le
parti.
Nella fattispecie delle mostre citate in oggetto le singole convenzioni scaturiscono anche da un
accordo fra l'ATI Giunti e la Soprintendenza relativo all'unica rendicontazione del pacchetto di
mostre denominato "Firenze 2006. Un anno ad Arte" che qui si allega (all. 3). …
In particolare il programma cosiddetto "di eccellenza " dell'istituto, sotto l'epigrafe di "Anno ad
Arte" viene ogni anno realizzato e comprende mostre in numero variabile da 5 a 8 in tutti i
principali musei della compagine Polo, compresi quelli le cui entrate non consentirebbero la
sostenibilità economica delle iniziative che si vanno a realizzare. Si fa presente infatti che
l'Anno ad Arte è un programma integrato per il quale viene concessa la rendicontazione unica
che permette di compensare il disavanzo complessivo con le maggiori entrate dei due musei per
così dire trainanti che sono Uffizi e Accademia.
L'istituzione di biglietti integrati museo - mostra, in assenza di sponsorizzazioni o
finanziamenti da altra fonte, rappresenta una prassi piuttosto consolidata per evitare di
incorrere nel rischio di forti perdite che statisticamente si registrano in tutti i luoghi in cui le
mostre vengono ospitate in luoghi che sono contenitori "vuoti" e non hanno alcun "potere
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contrattuale" nella negoziazione dei prestiti. Si ricorda infatti che la richiesta di un importo per
accordare il prestito di opere sta diventando una prassi quasi consolidata a livello mondiale che
grava in maniera talvolta importante sui costi delle manifestazioni espositive.
Da quanto sopra richiamato consegue che l'Istituto Polo ha una doppia programmazione
mostre: da una parte il gruppo Anno ad Arte a totale carico del concessionario che si assume il
rischio di impresa per la realizzazione di mostre "chiavi in mano", come reca l'offerta di gara
che sta alla base dell'affidamento di tale servizio, con prevista ripartizione degli utili, ove
presenti nella misura del 50% e con l'acquisizione di un contributo variabile dell'Ente Cassa di
Risparmio di Firenze, notevolmente diminuito nell'ultimo triennio, ed eventualmente di altri
sponsor, dall'altra una programmazione che grava sui capitolo 1148 dell'Istituto e che talora
comprende anche alcune mostre da realizzarsi con aumento del biglietto ma con rendicontazione
singola e autonoma rispetto al pacchetto Anno ad Arte.
Questa organizzazione delle mostre, varata in questi termini a partire dall'Anno 2006, in
concomitanza con l'invito, anche da parte del Superiore Ministero, ad implementare le attività
di valorizzazione, direttiva fortemente presente negli ultimi provvedimenti di riforma del
Ministero tesi a separare nettamente le funzioni di tutela e valorizzazione del patrimonio con
una connessione molto forte con la sfera del turismo identificata come potenziale e quasi unica
potenzialità di rilancio economico della Nazione”.
Da quanto sopra indicato, emerge che il concessionario trattiene l’intero importo
derivante dal prezzo di integrazione dei biglietti, definito di volta in volta sulla base di
apposite convenzioni, che regolano anche gli impegni assunti dalle parti per lo svolgimento
delle relative attività.
In particolare, la Soprintendenza è responsabile del progetto scientifico della mostra,
della richiesta e dell’ottenimento dei prestiti e si impegna alla presa in consegna e alla
custodia delle opere. I servizi di guardiania e sicurezza sono svolti dal personale della
Soprintendenza con spese a carico del concessionario, il quale può fornire l’ausilio di unità
di accoglienza e/o accompagnamento con personale proprio.
Tale aspetto, tuttavia, non è adeguatamente circostanziato, negli atti convenzionali (né
risulta quantificato a consuntivo) con riguardo, in particolare, al numero di unità
necessarie e al relativo costo.
Riguardo ad analoghe convenzioni, peraltro, la Sezione centrale del controllo di
legittimità su atti della Corte dei conti, con deliberazione n. 6/2014, si è espressa,
risolvendo una questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo del Lazio,
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relativamente alla sottoponibilità a controllo dei decreti approvativi di integrazione dei
biglietti in caso di mostre, precisando che “oggetto del controllo preventivo di legittimità della
Corte dei conti, nei casi simili a quelli di specie, devono essere piuttosto gli atti negoziali che le
strutture periferiche dell’Amministrazione concludono con le Società concessionarie dei servizi
accessori o con le Società affidatarie dei servizi di biglietteria, nonché le convenzioni
eventualmente concluse dalla stessa Amministrazione, ad integrazione di questi, per lo
svolgimento dell’attività di valorizzazione dei beni culturali.
Tutti i suddetti contratti, nonché le convenzioni, devono essere regolarmente trasmessi alla Corte
per l’apposizione del visto e per la conseguente registrazione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett.
g), della legge n. 20/1994 (contratti attivi di qualunque importo)”.
Come detto, il concessionario, con riguardo al pacchetto “Anno ad Arte", ha presentato
un rendiconto unico per l’intero programma annuale, potendo, in tal modo, compensare le
singole gestioni in perdita con quelle in attivo.
Ciò nonostante, nel periodo esaminato, 2011-2015, la gestione complessiva si è chiusa
sempre in perdita (progressivamente crescente, tra l’altro, fino al 2014), come risulta dal
seguente prospetto:
Tab. n. 20 – Organizzazione mostre: entrate da integrazione biglietti e costisostenuti nel periodo 2011-2015. (in euro)
Totali gestione Programma "Anno ad Arte"
Anno totale entrate totale costi differenza
2011 10.637.232,04 10.683.889,59 -46.657,55
2012 9.535.891,05 9.603.727,53 -67.836,48
2013 11.187.170,28 11.274.032,12 -86.861,84
2014 11.038.598,44 11.177.958,97 -139.360,53
2015 11.170.798,20 11.224.618,31 -53.820,11
TOTALI 53.569.690,01 53.964.226,52 -394.536,51
Fonte: dati forniti dall’amministrazione.
Peraltro, anche su tali somme è stato riscontrato il mancato rispetto dei principi di
universalità e integrità del bilancio, da cui scaturisce una forte criticità nella gestione degli
introiti derivanti dalle integrazioni dei biglietti; tale gestione, infatti, non soltanto non ha
trovato evidenza in bilancio, ma non è stata rappresentata neanche dalle rilevazioni
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statistiche del Mibact, in quanto non è mai confluita nel totale lordo incassato dal
concessionario.
Quanto ai nuovi istituti, i quali dovranno necessariamente adottare gli opportuni
interventi per ricondurre tale gestione al rispetto dei richiamati principi, si riferisce quanto
comunicato in sede istruttoria in materia di organizzazione e rendicontazione di mostre ed
eventi.
Presso le Gallerie degli Uffizi, come si evince anche dalla relazione allegata al
consuntivo 2016, sono state realizzate manifestazioni culturali finanziate con il biglietto
integrato con le stesse modalità in precedenza seguite dalla Soprintendenza, precisando
altresì che “la rendicontazione complessiva delle mostre non può essere al momento presentata,
in quanto una di queste “Tempo reale e tempo della realtà” è stata prorogata al 5 marzo 2017”.
Il Museo del Bargello ha comunicato che “nel 2016 non si sono svolte mostre, per il 2017,
si sta effettuando la rendicontazione della mostra conclusasi il 1° ottobre 2017.
L’organizzazione di mostre viene sempre fatta sulla base di un progetto scientifico e poi di un
piano economico”.
La Galleria dell’Accademia ha precisato che “Con l'entrata in vigore della riforma, la
politica tariffaria e conseguentemente l'organizzazione delle mostre è stata inclusa fra le
competenze dei direttori dei musei autonomi, ivi inclusa la Galleria dell'Accademia di Firenze
che ha quindi programmato, dal 2016, in maniera indipendente, entrambi gli aspetti.
La scelta della direzione è stata quella di organizzare una sola mostra all'anno, mantenendo il
sistema di finanziamento con biglietto integrato, ma non facendola cadere nell'alta stagione,
bensì nel tardo autunno e inverno in quanto momenti in cui la mostra assolve meglio alla
funzione di promozione del museo seguendo peraltro un preciso criterio "anticiclico" rispetto ai
flussi.
L'istituzione del biglietto integrato avviene, come da normativa (D.P.C.M. 29 agosto 2014, n.
171, "Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo, degli uffici di diretta collaborazione del Ministro e dell'OlV", a norma dell'art. 16, c.4
del D.L. 24 aprile 2014, n. 66, convertito il legge con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014,
n. 89; D.M. 23 dicembre 2014, art.20; D.P.C.M. 29 agosto 2014, n. 171. art.34, c. 2, lettera
e) (compiti del Direttore del Polo Museale Regionale) e art.35, c.4 lettera c), previo duplice
parere della D.G. Musei e del Direttore del Polo Museale Regionale della Toscana, con decreto
dirigenziale finale e ha come atti presupposti la stesura di una convenzione con il
Concessionario che disciplina l'organizzazione della mostra e la ripartizione degli introiti,
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nonché le modalità di versamento degli stessi, il tutto, a fronte delle proiezioni introiti e di un
piano economico di previsione.
A valle, la rendicontazione prodotta dal Concessionario viene analizzata sulla base di quanto la
direzione tecnico scientifica della mostra e il Dirigente hanno in corso d'opera valutato e
certificato”.
La tabella riportata in calce espone l’andamento della gestione della Soprintendenza,
nel periodo 2011-2015, per ciascun anno, mettendo in evidenza, per ciascuna mostra, gli
scostamenti tra entrate e spese previste e la percentuale di spese, sul totale, destinate alla
pubblicità e comunicazione, all’adeguamento spazi e ai restauri.
Tale forma di rendicontazione, peraltro, desta perplessità poiché sembra inibire
valutazioni più attente sulla organizzazione dei singoli eventi, anche (e soprattutto) con
riguardo alle previsioni dei costi, che risultano sempre sottostimati.
Le motivazioni fornite, al riguardo, dall’amministrazione (“compensare il disavanzo
complessivo con le maggiori entrate dei due musei per così dire trainanti che sono Uffizi e
Accademia” e ciò con finalità di rilancio dei siti meno frequentati) sono comprensibili e
fondate, in particolare sul piano delle finalità istituzionali; tuttavia è necessario che le
nuove amministrazioni procedano a controlli e verifiche anche in corso di gestione, oltre
che sulla rendicontazione finale presentata dal concessionario.
La Sezione ha avuto modo di constatare, infatti, che in molti casi non è possibile
effettuare un controllo puntuale della documentazione presentata (acquisita agli atti, a
campione, nel corso dell’istruttoria), in quanto la maggior parte delle fatture si riferisce ad
acquisti cumulativi per più mostre.
Tale circostanza può essere positiva ove si consideri l’eventuale risparmio conseguito
dal concessionario; tuttavia è necessario che di tali aspetti della gestione si dia conto con
una dettagliata relazione che accompagni il rendiconto e che, allo stato degli atti, non
sembra sia stata redatta dal concessionario stesso.
Nel corso dell’istruttoria è emerso, altresì, che l’amministrazione ha ancora in corso le
verifiche sulla rendicontazione 2014.
Il controllo a campione, svolto dalla Sezione, ha riguardato, in particolare, le spese
sostenute per la pubblicità, l’adeguamento spazi e il restauro delle seguenti mostre:
1) “La Bella Italia”;
2) “Giappone Terra d’Incanti”;
3) “Mattia Corvino”;
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4) “Baccio Bandinelli”.
L’amministrazione ha fornito ulteriori chiarimenti sulla gestione delle predette mostre
nei termini sotto indicati:
1) “La Bella Italia”:
“La mostra rientrava nelle celebrazioni per i 150 anni dell'Unità d'Italia e inizialmente
prevedeva un contributo diretto all'allora Soprintendenza speciale, contributo che poi non fu
erogato perché i fondi messi a disposizione si esaurirono praticamente per la sede di Torino
Venaria”.
2) “Giappone Terra d’Incanti”:
“Questa mostra rientrava in una terna di manifestazioni che celebravano le relazioni Italia
Giappone con implicazioni sul piano diplomatico piuttosto complesse. Furono organizzate in
pratica tre mostre che occuparono tutti i Musei di Palazzo Pitti vale a dire: Museo degli
Argenti, Sala Bianca della Galleria Palatina e Galleria d'Arte Moderna, per cui i conteggi
relativi alle spese si intersecano nelle tre manifestazioni. L'ottenimento dei prestiti risultò
difficoltoso e costoso e per le opere inviate al Museo degli Argenti fu imposta dalla parte
giapponese una rotazione delle opere, un controllo microclimatico con invio quotidiano dei
parametri e il pagamento del soggiorno a un loro fiduciario per tutta la durata della mostra”.
3) “Mattia Corvino”:
“La mostra non aveva parametri di sostenibilità economica per la sede (Museo di San
Marco) e il periodo dell'anno prescelto ma, avendo anche questa implicazioni di tipo
diplomatico con il governo di Ungheria, fu sostenuta attraverso il sistema del biglietto
integrato senza che, come inizialmente promesso, sia arrivato alcun sostegno economico
dalla parte prestatrice e promotrice della mostra".
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AnnoTabella n. 21 – Rendicontazionemostre del Programma “Anno ad
Arte” nel periodo 2011-2015
entratepreviste
entrateeffettive
%scostamento
spese previste spese effettive%
scostamento
differenzaentrate/spese
effettive
spesecomunicazioni..
% sultotalespese
speseadeguamento
spazi
% sultotalespese
spese restauri% sultotalespese
2011
La Bella Italia 1.560.000,00 725.019,78 -53,52 1.560.000,00 2.310.133,96 48,09 -1.585.114,18 194.500,00 8,42 894.200,00 38,71 0,00 0,00
Vasari 1.495.000,00 3.702.239,17 147,64 1.495.000,00 2.618.909,98 75,18 1.083.329,19 234.700,00 8,96 794.300,00 30,33 66.057,00 2,52
Lorenzo Bartolini 1.115.000,00 3.054.837,75 173,98 1.115.000,00 1.793.267,24 60,83 1.261.570,51 248.400,00 13,85 496.800,00 27,70 61.423,90 3,43
Bartolomeo Ammannati 850.000,00 338.961,17 -60,12 850.000,00 1.018.882,49 19,87 -679.921,32 187.300,00 18,38 323.200,00 31,72 9.960,00 0,98
Splendori 574.957,33 938.265,55 -363.308,22 188.100,00 20,05 316.600,00 33,74 13.574,95 1,45
Disegni Leonardo 920.000,00 1.581.573,67 71,91 920.000,00 948.524,07 3,10 633.049,60 161.400,00 17,02 354.900,00 37,42 0,00 0,00
Cremlino 830.000,00 659.643,17 -20,52 830.000,00 1.055.886,30 27,22 -396.243,13 182.400,00 17,27 372.800,00 35,31 3.405,00 0,32
Totali 2011 6.770.000,00 10.637.232,04 57,12 6.770.000,00 10.683.869,59 57,81 -46.637,55 1.396.800,00 13,07 3.552.800,00 33,25 154.420,85 1,45
2012
Giappone Terra d'Incanti 1.130.000,00 906.828,76 -19,75 1.130.000,00 2.400.366,17 112,42 -1.493.537,41 199.000,00 8,29 864.700,00 36,02 39.679,95 1,65
Bagliori Dorati 1.840.000,00 2.919.733,32 58,68 1.840.000,00 2.456.826,78 33,52 462.906,54 146.700,00 5,97 776.200,00 31,59 76.570,22 3,12
Arte torna Arte 1.465.000,00 3.302.239,07 125,41 1.465.000,00 1.614.928,94 10,23 1.687.310,13 232.339,97 14,39 539.600,00 33,41 6.909,10 0,43
Fabulae Pictae 1.018.000,00 226.947,63 -77,71 1.018.000,00 885.496,99 -13,02 -658.549,36 157.900,00 17,83 317.800,00 35,89 4.437,73 0,50
La Galleria degli Arazzi 675.000,00 1.329.572,25 96,97 675.000,00 708.593,85 4,98 620.978,40 98.000,00 13,83 316.300,00 44,64 56.191,85 7,93
La Nuova Frontiera 1.400.000,00 850.570,02 -39,24 1.400.000,00 1.537.514,80 9,82 -686.944,78 171.500,00 11,15 439.200,00 28,57 15.657,40 1,02
Totali 2012 7.528.000,00 9.535.891,05 26,67 7.528.000,00 9.603.727,53 27,57 -67.836,48 1.005.439,97 10,47 3.253.800,00 33,88 199.446,25 2,08
2013
Norma e Capriccio 1.530.000,00 1.581.455,25 3,36 1.530.000,00 1.473.016,94 -3,72 108.438,31 148.910,00 10,11 508.324,00 34,51 38.513,60 2,61
Lusso ed Eleganza 955.000,00 499.892,40 -47,66 955.000,00 1.000.098,66 4,72 -500.206,26 98.715,00 9,87 397.960,00 39,79 18.377,48 1,84
Papa Leone X 910.000,00 512.221,26 -43,71 910.000,00 1.139.290,42 25,20 -627.069,16 149.240,00 13,10 368.990,00 32,39 26.882,41 2,36
Dal Giglio al David 1.370.000,00 3.545.369,76 158,79 1.370.000,00 1.915.097,92 39,79 1.630.271,84 197.214,81 10,30 528.220,00 27,58 227.916,07 11,90
Il Sogno del Rinascimento 1.000.000,00 653.174,51 -34,68 1.000.000,00 1.355.552,75 35,56 -702.378,24 148.790,00 10,98 434.610,00 32,06 43.642,37 3,22
Gran Principe Ferdinando 1.710.000,00 3.618.792,00 111,63 1.710.000,00 2.088.351,92 22,13 1.530.440,08 218.540,00 10,46 661.660,00 31,68 96.055,01 4,60
Diafane Passioni 1.140.000,00 723.714,10 -36,52 1.140.000,00 1.411.412,27 23,81 -687.698,17 147.880,00 10,48 458.730,00 32,50 11.889,79 0,84
Mattia Corvino 730.000,00 52.551,00 -92,80 730.000,00 891.211,24 22,08 -838.660,24 78.690,00 8,83 238.780,00 26,79 8.166,52 0,92
Totali 2013 9.345.000,00 11.187.170,28 19,71 9.345.000,00 11.274.032,12 20,64 -86.861,84 1.187.979,81 10,54 3.597.274,00 31,91 471.443,25 4,18
2014
Una volta nella vita 620.000,00 248.995,35 -59,84 620.000,00 615.707,52 -0,69 -366.712,17 100.000,00 16,24 249.436,00 40,51 3.019,50 0,49
Riconoscere Michelangelo 1.210.000,00 1.064.774,25 -12,00 1.210.000,00 1.135.466,61 -6,16 -70.692,36 178.976,00 15,76 448.836,00 39,53 16.475,54 1,45
La stanza delle Muse 1.170.000,00 1.506.573,00 28,77 1.170.000,00 1.144.643,96 -2,17 361.929,04 150.000,00 13,10 516.262,12 45,10 8.802,30 0,77
Baccio Bandinelli 1.040.000,00 170.661,61 -83,59 1.040.000,00 1.049.124,35 0,88 -878.462,74 149.800,00 14,28 249.450,00 23,78 50.673,58 4,83
Sacri splendori 1.040.000,00 839.017,51 -19,33 1.040.000,00 1.011.961,44 -2,70 -172.943,93 140.500,00 13,88 345.820,00 34,17 74.593,99 7,37
Jacopo Ligozzi 1.050.000,00 579.732,01 -44,79 1.050.000,00 1.247.907,50 18,85 -668.175,49 145.900,00 11,69 361.960,00 29,01 30.231,60 2,42
Puro semplice 1.850.000,00 3.799.478,25 105,38 1.850.000,00 2.089.247,96 12,93 1.710.230,29 178.600,00 8,55 594.896,90 28,47 97.618,69 4,67
Fortuna primitivi 1.770.000,00 2.531.259,00 43,01 1.770.000,00 2.002.251,14 13,12 529.007,86 173.840,00 8,68 561.734,62 28,06 58.200,46 2,91
Luci sul 900 780.000,00 298.107,46 -61,78 780.000,00 881.648,49 13,03 -583.541,03 110.800,00 12,57 245.800,00 27,88 39.130,08 4,44
Totali 2014 10.530.000,00 11.038.598,44 4,83 10.530.000,00 11.177.958,97 6,15 -139.360,53 1.328.416,00 11,88 3.574.195,64 31,98 378.745,74 3,39
2015
Celebrazioni per Firenze Capitale(1865-2015): "I doni del re"
1.110.000,00 297.670,05 -73,18 1.110.000,00 864.675,61 -22,10 -567.005,56 98.100,00 11,35 324.700,00 37,55 62.601,97 7,24
L'arte di Francesco-Capolavorid'arte e terre d'Asia da XIII al XVsecolo
1.750.000,00 3.903.403,50 123,05 1.750.000,00 2.040.760,31 16,61 1.862.643,19 165.330,00 8,10 485.600,00 23,80 144.901,26 7,10
Carlo Dolci 1.240.000,00 568.789,05 -54,13 1.240.000,00 1.219.172,02 -1,68 -650.382,97 105.400,00 8,65 364.200,00 29,87 27.267,04 2,24
Il lapislazzuli. Magia del blu 1.240.000,00 797.802,60 -35,66 1.240.000,00 979.871,18 -20,98 -182.068,58 98.420,00 10,04 360.800,00 36,82 10.238,80 1,04
Carlo Portelli, un eccentricofiorentino tra Rosso e Vasari
1.370.000,00 1.270.109,25 -7,29 1.370.000,00 1.249.708,51 -8,78 20.400,74 147.900,00 11,83 385.400,00 30,84 110.467,05 8,84
Gherardo delle Notti 1.480.000,00 1.853.732,25 25,25 1.480.000,00 1.665.289,10 12,52 188.443,15 163.940,00 9,84 437.802,33 26,29 27.045,40 1,62
Il Medioevo in viaggio 970.000,00 143.592,00 -85,20 970.000,00 827.176,81 -14,72 -683.584,81 98.540,00 11,91 334.400,00 40,43 366,00 0,04
Piero Di Cosimo (1462-1522),pittore eccentrico del Rinascimentofiorentino
1.670.000,00 2.275.699,50 36,27 1.670.000,00 2.377.964,77 42,39 -102.265,27 169.600,00 7,13 582.714,26 24,50 58.124,46 2,44
Totali 2015 10.830.000,00 11.110.798,20 2,59 10.830.000,00 11.224.618,31 3,64 -113.820,11 1.047.230,00 9,33 3.275.616,59 29,18 441.011,98 3,93
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CAPITOLO V
GLI ACCORDI DI VALORIZZAZIONE CON IL COMUNE DI FIRENZE
Sommario: 1. Il contesto normativo. – 2. Il Protocollo d’intesa del 13 gennaio 2011. – 3. Gli Accordi divalorizzazione.
1. Il contesto normativo
Il Codice dei beni culturali delinea il quadro normativo degli accordi di valorizzazione
individuandone le finalità (art. 102), le procedure e l’oggetto (articoli 111 e 112).
In particolare, lo Stato, e per esso il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici
territoriali definiscono accordi “al fine di coordinare, armonizzare ed integrare la fruizione
relativamente agli istituti ed ai luoghi della cultura di appartenenza pubblica” e
assicurano la valorizzazione dei beni presenti sul territorio.
Obiettivo precipuo da condividere, oltre alla valorizzazione, è quello di definire i piani e
i programmi strategici di sviluppo culturale, relativamente ai beni culturali di pertinenza
pubblica.
Gli accordi possono essere conclusi “su base regionale o sub regionale”, in rapporto ad
ambiti territoriali definiti, e promuovono altresì l'integrazione, nel processo di
valorizzazione concordato, delle infrastrutture e dei settori produttivi collegati.
Sul concetto di valorizzazione si è già detto al Cap I, par. 3. Si ricorda, tuttavia, che
l’art. 6 del Codice ne individua il contenuto “nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina
delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare
le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da
parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura”,
comprendendo anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del
patrimonio culturale e la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela
compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed
integrati96.
96 L’art. 6 del Codice stabilisce, inoltre, che essa debba avvenire solo in forme compatibili con la tutela e,comunque, non pregiudizievoli per la stessa, favorendo, altresì, la partecipazione dei soggetti privati, singolio associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale.
127
E’ necessario, dunque, poter disporre, come previsto dall’art. 111, della costituzione ed
organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero di competenze tecniche o risorse
finanziarie o strumentali.
Quanto alle modalità, peraltro, gli attori coinvolti “possono costituire, nel rispetto delle
vigenti disposizioni, appositi soggetti giuridici cui affidare l'elaborazione e lo sviluppo dei
piani”.
2. Il Protocollo d’intesa del 13 gennaio 2011
ln data 13 gennaio 2011 è stato sottoscritto il “Protocollo d'intesa per la definizione e
finalizzazione di azioni condivise atte alla migliore valorizzazione dell'offerta culturale
della città di Firenze”, tra il Ministro per i beni e le attività culturali e il Sindaco del
Comune di Firenze.
Tra gli “ambiti tematici” di intervento individuati dall’art. 2, si segnalano: le attività
finalizzate a garantire la massima efficienza nella realizzazione di grandi infrastrutture
culturali a Firenze (Grandi Uffizi, Parco della Musica, Polo Teatrale Pergola-Niccolini); le
questioni relative al David di Michelangelo, e l’attivazione di modalità di bigliettazione
integrata attraverso la creazione di specifici strumenti (Firenze card; per ulteriori
approfondimenti v. Cap. IV, par. 3.2).
Con il successivo art. 4, le parti, oltre a riconoscere lo “specifico, intrinseco valore
simbolico e identitario del David di Michelangelo”, hanno previsto che "per le attività
finalizzate al miglioramento della fruizione del patrimonio culturale fiorentino da parte dei
cittadini, nonché alla valorizzazione e al decoro della città saranno destinate, nel rispetto
delle norme e dei regolamenti ed in accordo ai principi stabiliti al comma l , risorse in
misura non inferiore al 15% e non superiore al 20% degli introiti complessivi da
bigliettazione del Polo museale fiorentino. Il Comune di Firenze presenterà le relative
proposte di utilizzo al Ministro per i beni e le attività culturali entro il 31 dicembre
dell'anno precedente alla realizzazione delle attività".
Nel successivo art. 5 si disponeva, altresì, che “per il solo triennio 2011-2013 le risorse di
cui all’art. 4 comma 2, in deroga a quanto ivi previsto, saranno interamente destinate al
completamento dei Grandi Uffizi".
128
Tali risorse, come chiarito anche dall’amministrazione in sede istruttoria, “sono state
destinate al proseguimento dei lavori del progetto "Nuovi uffizi", gestiti dalla Soprintendenza
Beni Architettonici di Firenze che è la stazione appaltante, in questa misura:
- anno 2011 euro 3.359.210
- anno 2012 euro 3.556.579
- anno 2013 euro 3.084.211.,
sulla base di quanto stabilito con protocollo d'intesa stipulato tra la Soprintendenza Beni
Architettonici P.S.A.E. di Firenze e la Soprintendenza Speciale P.S.A.E. e Polo museale
della città di Firenze in data 13.02.2012 (all.2) col quale fu concordato che per il triennio
2011-2013 tali risorse ammontavano complessivamente a € 10.000.000”.
3. Gli Accordi di valorizzazione
A decorrere dall’anno 2014, sono stati annualmente stipulati specifici accordi “con
valore di convenzione attuativa” del Protocollo d’Intesa, al fine di quantificare le risorse
oggetto dell’accordo e di individuare gli specifici interventi nell’ambito delle attività di
tutela e valorizzazione ivi previste.
Il relativo importo è stato, per ciascun anno quantificato nella misura del 20 per cento
degli introiti complessivi da bigliettazione del Polo museale fiorentino, realizzati due anni
prima rispetto all’anno di stipula dell’atto (a partire, dunque, dal 2012).
Per l’attuazione degli accordi, è stata prevista un’attività di monitoraggio, da svolgersi
a cura di un Comitato di vigilanza appositamente costituito, composto da 5 membri, di
cui 2 nominati dal Ministero, 2 indicati dal Comune e da un Presidente nominato dal
Ministero.
Tale organo è stato costituito, tuttavia, soltanto in data 23 novembre 2016, con decreto
del Segretario regionale n. 171.
Con il primo Accordo, per l’anno 2014, sottoscritto, l’8 aprile 2014, è stata quantificata
la quota di 3.675.288,94 euro (versata dalla Soprintendenza in data 3 settembre 2014, al
netto dell’importo destinato all’intervento “Nuovi Uffizi”) destinata alle seguenti
attività:
- gestione e valorizzazione del nuovo Museo del '900 e Forte Belvedere 1.675.288,94
- gestione e valorizzazione del museo di palazzo Vecchio 1.000.000,00
- prosecuzione intervento "Nuovi Uffizi 1.000.000,00
129
Nel 2015, l’Accordo è stato sottoscritto in data 29 luglio; a fronte di una quota
individuata in 3.950.385, peraltro, a seguito di accordi intercorsi tra gli uffici del
Ministero, il Comune e la Soprintendenza, la somma di 350,000 euro è stata destinata alla
riallocazione del personale in esubero della Fondazione Teatro Maggio Musicale
Fiorentino. La restante quota di euro 3.600.000 è stata ripartita tra le seguenti attività:
- gestione e valorizzazione dei musei civici e del Forte Belvedere 1.225.000,00
- gestione e valorizzazione del museo di palazzo Vecchio 1.100.000,00
- intervento conservativo dei gruppi scultorei delle porte del Battistero 275.000,00
- prosecuzione intervento "Nuovi Uffizi 1.000.000,00
Nel 2016, con la riforma a regime, è stato preliminarmente necessario individuare i
soggetti subentranti alla ex Soprintendenza e il soggetto competente alla sottoscrizione
del decreto di approvazione dell’accordo.
Riguardo ai primi, sono stati individuati i tre istituti museali autonomi (Gallerie degli
Uffizi, Museo Nazionale del Bargello e Galleria dell’Accademia) mentre la sottoscrizione
del decreto è stata ritenuta di competenza del Segretario regionale, che ha provveduto
all’emanazione del relativo decreto in data 9 dicembre 2016.
Ciò detto, ulteriori problematiche sono emerse nel corso dei contatti per la
determinazione della quota di risorse da destinare all’accordo e per la ripartizione della
medesima tra i diversi istituti e il Comune di Firenze.
Dalle premesse all’Accordo, infatti, si desume che da parte del Segretario generale, a
fronte della proposta del Comune di Firenze di utilizzo della quota del 20 per cento delle
risorse, corrispondente a euro 4.130.154,97, era stata avanzata la “controproposta” di
una quota di 3.016.527,18 euro, attese le criticità derivanti dall’intervenuta riforma.
Il Segretariato generale del Mibact è successivamente intervenuto, confermando la
misura del 20 per cento sul totale degli introiti esclusa la quota riferibile al Polo museale
reginale. Tale quota è stata quantificato in euro 4.069.509,58.
La questione è stata poi risolta anche a seguito della proposta del Comune di “conciliare
le varie esigenze attribuendo al Comune euro 2.200.000 e mantenendo in capo al
Ministero/Uffizi tutte le spese necessarie per la realizzazione del progetto di riapertura del
passaggio fra i musei di Palazzo Vecchio e gli uffizi, con l’introduzione di bigliettazione
unica”.
130
La ripartizione pro quota per i singoli istituti è stata la seguente: Gallerie degli Uffizi
euro 2.657.579,99; Galleria dell’Accademia euro 1.189.285,22; Museo Nazionale del
Bargello euro 222.644,37.
La destinazione delle risorse ha riguardato le seguenti attività:
- gestione e valorizzazione dei musei civici fiorentini 2.050.000,00
- interventi di restauro Forte Belvedere 150.000,00
- completamento Nuovi Uffizi 1.000.000,00
- attività di supporto alle Gallerie degli Uffizi (personale ex FondazioneMaggio Musicale fiorentino)
220.877,15
- realizzazione di un nuovo impianto di illuminazione delle sale espositivedella Galleria dell’Accademia
546.350,87
- ristrutturazione dei locali Museo di Casa martelli 102.281,55
Per il 2017 l’accordo è stato sottoscritto in data 30 novembre 2017 ed è stato approvato
con decreto del Segretariato generale n. 517 del 18 dicembre 2017, pervenuto a questa
Sezione per il previsto controllo preventivo.
È plausibile ritenere che le difficoltà riscontrate nel 2016 si siano ripresentate anche per
il 2017, tenuto conto del quadro di criticità, emerso nel corso dell’indagine, con riguardo
ai nuovi istituti e, in particolare, alla carenza di personale e alle connesse difficoltà di
funzionamento, oltre all’obbligo di dover partecipare al riequilibrio e al potenziamento
del sistema museale nazionale, versando su apposito capitolo in entrata del bilancio dello
Stato, per la successiva riassegnazione alla Direzione generale musei, il 20 per cento degli
introiti complessivi annui derivanti dai biglietti di ingresso (v. supra, Riquadro 1).