INFORMEJunio 2014

Los bosques nativos de saLta no están en orden

Introducción

Argentina enfrenta una verdadera emergencia forestal, acentuada en los últimos quince años por la expansión incontrolada de la frontera agropecuaria. La sanción de la Ley de Bosques Nativos a fines de 2007 supuso un invalorable freno y regu-lación a tal avance, con un aporte trascendental de la sociedad civil que apoyó la norma con casi un millón y medio de firmas.

Salta ha sido de las provincias con más altos índices de deforestación en los últi-mos años, afectando ello a la biodiversidad que albergan sus bosques, como a las comunidades campesinas e indígenas que los habitan y dependen de ellos para su subsistencia.

En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) tuvo una destacada intervención ordenando al Gobierno de Salta el cese provisional de la ejecución de permisos de desmonte y tala otorgados en el último trimestre de 2007 -sin seria evaluación de sus impactos socioambientales- poco antes de la entrada en vigor de la moratoria en materia de deforestación dispuesta por la Ley de Bos-ques. Meses después, Salta sancionó el ordenamiento territorial de sus bosques nativos (OTBN). Sin embargo, la implementación efectiva de la norma a nivel local enfrenta numerosas dificultades.

Es urgente atender problemáticas tales como los desmontes ilegales que persisten ante la falta de eficientes controles en terreno y multas ejemplares que cumplan con un efecto disuasorio, los incendios forestales intencionales y las recategorizaciones prediales que cambian lo establecido por el OTBN salteño, habilitando el desmonte en zonas prohibidas.

Este Informe, basado en una investigación exploratoria sobre el marco legal nacio-nal y provincial e implementación práctica del ordenamiento territorial de bosques nativos salteño, está destinado a actores del sector gubernamental que abordan políticas socioambientales en el orden local y nacional. También puede ser de inte-rés para investigadores en temas de gobernabilidad, ambiente y bosques nativos a nivel local y nacional.

Categorías de Conservación

Categoría I (ROJO): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. In-cluye áreas que por sus ubicaciones relativas a re-servas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos secto-res puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica.

Categoría II (AMARILLO): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degrada-dos pero que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de activida-des de restauración puede tener un valor alto de conservación y pueden someterse a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, reco-lección e investigación científica.

Categoría III (VERDE): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcial-mente o en su totalidad aunque dentro de los cri-terios de la ley.

Ley Nº 26331 - Objetivos principales

Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo;

Implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo;

Mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que beneficien a la sociedad;

Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad; y,

Fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración mejoramiento y manejo sostenible de los bosques nativos.

La Ley Nº 26331 crea el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, con el objeto de compensar a las jurisdicciones que conservan los bosques nativos, por los servicios ambientales que éstos brindan (Artículo 30 y ss.)

Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos

El 28 de noviembre de 2007 el Congreso Nacional aprobó, tras casi dos años de debate, la Ley N° 263311 de presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos (en adelante Ley de Bosques).

El proceso de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos en Salta

Información básica sobre la provincia de Salta

La provincia de Salta se sitúa en el noroeste de Argenti-na, cubre 155.488 km y se divide administrativamente en 23 departamentos y 59 gobiernos locales2. Conforme el Censo 20103 tiene una población de 1.214.441 habitantes. Los pueblos indígenas que habitan Salta son: Ava Gua-raní, Chorote, Chulupí, Diaguita/Diaguita Calchaquí, Kolla, Wichí, Quechua, Tapiete y Chané4.

En la última década, Salta se convirtió en una de las pro-vincias con mayores niveles de deforestación del país. Se-gún datos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sus-tentable de la Nación (SAyDS) entre 1998 y 2002 la super-ficie deforestada en la provincia fue de 194.389 hectáreas; mientras que entre 2002 y 2006 se duplicó la superficie desmontada, hasta llegar a las 414.934 hectáreas5.

Figura 1: Salta resaltada en el mapa de Argentina.

Informe de la Auditoría General de la Nación12 (AGN)

En mayo de 2014 la AGN hizo público un informe13 en el que resalta que la SAyDS no tiene jerarquía institucional suficiente para lograr una gestión integral eficiente y eficaz de los instrumentos de política pública establecidos en la Ley de Bosques. Destaca que no se ha armonizado la política sobre bosques nativos con la de producción agropecuaria, lo cual es una eventual amenaza para la conservación de aquéllos. Resalta que la SAyDS tiene escasa capacidad de control en campo. No observó avances en la implementación de un sistema de monitoreo de los planes de conservación, manejo y aprovechamiento del cambio de uso del suelo ni indicadores de desempeño. Tampoco se dispone de información suficiente sobre los incumplimien-tos y las sanciones aplicadas por las provincias como así tampoco una base de datos que centralice la información sobre los diversos instrumentos de gestión provinciales.

La AGN constató reclamos de comunidades campesinas e indígenas en Salta en el marco de la realización de su OTBN. Destaca como imprescindible la articulación con el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas responsable del Relevamiento Te-rritorial de Comunidades Indígenas (Ley Nº 26160), dado que la conservación y aprovechamiento de los bosques nativos está estrechamente vinculada a los conflictos por la tenencia de la tierra. Teniendo en cuenta las tasas de deforestación informadas y los porcentajes de bosque nativo bajo manejo efectivo, según la AGN en Salta la efectividad de los instrumentos de gestión es marcadamente baja. De hecho, en esta provincia persiste la deforestación en las categorías roja y amarilla. Se destaca el caso del OTBN Salta como uno de los que no se ajustan a lo establecido en la Ley Nacional. Por último, indica que en el caso salteño se han realizado recategorizaciones lo cual incumple con el Decreto Reglamentario de la Ley de Bosques y los principios precautorio, preventivo y de sustentabilidad de la Ley General del Ambiente.

Para cumplir con lo dictado por la Ley Nacional Nº 26331, el Poder Ejecutivo de Salta -mediante la Unidad Ejecutora del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (UE-OTBN)- realizó a lo largo de 2008 talleres y reuniones consultivas con actores locales de las diferentes ecoregiones de la provincia.

El proceso participativo realizado derivó en una propuesta de zonificación que estableció cerca de 2 millones de hectáreas en la Categoría I, 6.200.000 hectáreas en la Categoría II y cerca de 1.300.000 hectáreas para la Categoría III.

Sorpresivamente, la Legislatura Provincial no incorporó en la Ley del OTBN salteño tal mapa de zonificación y delegó en el Poder Ejecutivo la confección del mismo, hoy vigente.

En julio de 2009 se reglamentó6 la Ley Provincial Nº 7543 aprobada en diciembre de 2008, incluyendo un mapa que dispone:

1.294.778 hectáreas en la Categoría I - Rojo (áreas protegidas, no se permite desmonte ni aprovechamiento);

5.393.018 hectáreas en la Categoría II – Amarillo (aprovechamiento sustentable, no permite desmontes); y,

1.592.366 hectáreas en la Categoría III - verde (permite su desmonte parcial)7.

De esta forma, la futura autorización de desmontes en Salta quedaría reducida a las zonas establecidas en la Categoría Verde (el 19,23% de sus bosques), previa aprobación de un Estudio de Impacto Ambien-tal (EIA) y la realización de una audiencia pública. Las zonas en las que podrían solicitarse permisos para desmonte fueron concentradas en regiones que en los últimos años venían sufriendo el avance de la frontera agropecuaria y fuera de la zona reclamada por las comunidades indígenas8.

El Caso Salas

En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tras constatar “la posibilidad de perjuicios inminentes o irreparables” hizo lugar a una medida cautelar solicitada por comunidades indígenas y campesinas de Salta y ordenó suspender la ejecución de permisos administrativos de desmonte y tala en cuatro departamentos provinciales9. Tales permisos fueron extendidos especulativa y rápidamente por las autoridades salteñas durante el último trimestre de 2007, sin analizar con rigor, los impactos socio-ambientales que la ejecución de aquéllos traería aparejados.

Ello, ante la inminente moratoria de desmontes que regiría para todo el país, conforme disposiciones de la Ley de Bosques, durante el plazo de un año y hasta tanto las provincias no cumplimentaran la tarea de OTBN.

Por unanimidad, el Máximo Tribunal convocó a una audiencia pública donde las partes expusieron oralmente sobre la situación denunciada. Realizada la audiencia, la CSJN decidió mantener la suspensión de tala y desmonte hasta tanto Salta presentare un Estudio de Impacto Ambiental Acumulativo de la deforestación y finalizara el ordenamiento territorial de sus bosques nativos.

En dicho marco, FARN, FVSA y Greenpeace Argentina hicieron ante la Corte una presentación “Amicus Curiae” (Amigos del Tribunal10 11). Ello tuvo por objeto acercar al Tribunal una opinión calificada que permitiera arribar a una solución más justa e integral en el caso.

Según un informe del Defensor del Pueblo de la Nación18, Salta solo cuenta con un equipo de campo para fiscalizar y contro-lar la problemática de bosques de toda la provincia y advierte que allí se autoriza a desmontar, sin saber si los espacios son reclamados por las comunidades. Las multas no tienen ningún impacto sobre los desmontadores y, retirado el equipo provin-cial del predio, las topadoras siguen su marcha.

En respuesta a un pedido formal de información pública in-terpuesto por FARN, FVSA y Greenpeace Argentina, la Se-cretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación comunicó haber iniciado las actuaciones Nº 0037868/2013 de seguimiento de la implementación de la Ley Nº 26331 en la provincia de Salta y solicitado información a la Autoridad Local de Aplicación, por nota 50/2013 del 17/06/2013 y rei-teratoria (a la firma a la fecha de la respuesta de SAyDS).

Entre las cuestiones sobre las cuales SAyDS le solicita in-formación a Salta se encuentran: denuncia de desmontes en zonas rojas realizadas por el Defensor del Pueblo de la Nación, cumplimiento de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia (Caso Salas), modificaciones a nivel predial au-torizadas hasta la fecha (incluyendo procedimientos aplica-dos, variables merituadas y cantidad de hectáreas modifica-das por categoría), resultados de la aplicación del 30% del

Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos correspondientes a Salta para los períodos 2010-2012, déficits de capacidad institucional en materia de implementación de la Ley de Bosques, infrac-ciones detectadas en la jurisdicción y publicación o acceso público de las sanciones aplicadas, entre otras .

Según la SAyDS, en Salta se deforestaron 115.203 hectá-reas de bosques nativos durante la moratoria a nuevos per-misos de desmontes establecida por la Ley Nacional.

Asimismo, desmontes se dieron en zonas prohibidas por el OTBN provincial. Conforme datos oficiales desde su reali-zación (2009) hasta junio de 2011 se deforestaron 8080 hectá-reas en la Categoría Rojo y 31749 en la Categoría Amarillo (no permiten desmonte sino uso sustentable).

Además, la mayoría de los desmontes realizados en zo-nas protegidas por el OTBN de Salta se ubicaron en tres de los cuatro departamentos donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación había ordenado suspender su ejecución (Caso Salas). La Red Agroforestal Chaco Argentina estima que durante la suspensión a los desmontes ordenada por la CSJN se deforestaron 53.202 hectáreas19.

Avances

La sanción de la Ley Nacional Nº 26331: avance sin pre-cedentes en materia ambiental y un ejemplo de la importan-cia de la participación de la sociedad civil.

La consagración del ordenamiento territorial como herramienta: para zonificar territorialmente el área de los bosques nativos existentes en cada jurisdicción y regular la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo.

La intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso Salas: frente a la pretensión de los actores, la CSJN invocó su rol de custodio de las garantías constitucionales y decidió obrar en la causa14.

Medidas provinciales: como consecuencia de la inter-vención de la CSJN se dictaron en Salta una serie de de-cretos que dispusieron la aprobación del soporte cartográ-fico del OTBN salteño y la creación de un Consejo Asesor permanente de consulta y consenso para la evaluación progresiva del OTBN, de una Agencia Foresto-Industrial como instrumento para promover la forestación y mitigar los impactos ambientales, de una Agencia de Áreas Prote-gidas y otra de Bosques Nativos.

Cuellos de botella

La Ley de Bosques está desfinanciada

Tardíamente constituido, el Fondo de la Ley de Bosques viene adoleciendo de insuficientes partidas en las sucesivas leyes de presupuesto nacional. En el Cuadro I se da cuenta de las partidas asignadas de 2010 a 2014 y su preocupante tendencia a la baja.

Cuadro I. Elaboración propia en base a las cifras de la ley de

presupuesto 2010, 2012, 2013 y 2014.

AÑOPARTIDA

ASIGNADADEBER SER15 REPRESENTA

(aprox.)

201016 $300 millones $1200 millones 4 veces menos

201117 $300 millones $1500 millones 5 veces menos

2012 $267 millones $1900 millones 7 veces menos

2013 $230 millones $2327 millones 10 veces menos

2014 $230 millones $3400 millones 14 veces menos

Serias deficiencias en los controles y rendición de cuentas por parte de Salta

A esto se suma que la provincia de Salta ha realizado recate-gorizaciones prediales, modificando, a solicitud del ti-tular de la finca, la zonificación establecida en su OTBN. De esta manera, autorizó desmontes en bosques que habían sido clasificados en las Categorías I – Rojo y II – Amarillo.

Un ejemplo de recategorización es el de la finca La Char-queada, de 2284 hectáreas en el Departamento de Anta, que el OTBN de Salta clasificó en la Categoría I – Rojo por estar a orillas del Río del Valle. A pedido de sus propietarios, la finca fue recategorizada por el pasando casi el 70% del predio a la Categoría III – Verde y cerca del 20% a la Ca-tegoría II – Amarillo. La finca fue desmontada durante los primeros meses de 2013.

Este accionar resulta violatorio de los objetivos de con-servación a perpetuidad, regulación y control de la dismi-nución de la superficie de bosques nativos del país con-sagrados en la Ley Nº 26331, atento implican un retro-ceso en los niveles de protección alcanzados con anterioridad.

Todo retroceso implicaría atentar contra principios ambien-tales consagrados en la Ley N° 25675 General del Ambien-te, como el “precautorio”, el de “equidad intergenera-cional”, el de “progresividad” y el de “sustentabilidad”.

A ello se agrega el principio de no regresión consagra-do por Resolución del Congreso Mundial de la Naturaleza en el marco de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), de la cual la República Argentina es Estado Miembro.

El mecanismo implementado por el gobierno salte-ño permite además realizar una recategorización del OTBN sin consulta pública. De esta manera, la socie-dad solo puede enterarse de las mismas cuando el Po-der Ejecutivo local convoca a una audiencia pública para aprobar el desmonte, contrariando el proceso partici-pativo que dispone la Ley de Bosques. Más alarmante es el hecho que la referida mecánica de recategorizacio-nes a pedido, es una operatoria que se ha convertido en habitual en otras provincias argentinas, por lo cual urge adoptar acciones para lograr revertir esta problemática.

Recategorizaciones prediales que habilitan desmontes en zonas prohibidas y contrarían el OTBN a nivel provincial

NOTAS

1 http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/135000-139999/136125/norma.htm

2 Ministerio del Interior y Transporte, http://www.mininterior.gov.ar/provincias/provincias.php?idName=provincias&idNameSubMenu&idNameSubMenuDer#mapasituacion/salta.php

3 Instituto Nacional de Estadística y Censos, http://www.sig.indec.gov.ar/censo2010/

4 Fuente: Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. “Información estadística” http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/Institucional/6.InformacionEstadistica.pdf

5 SAyDS, http://www.ambiente.gob.ar/?idarticulo=3116 Decreto Provincial Nº 2785/09 del Poder Ejecutivo Provincial.7 h t t p : / / w w w. p ro g r a n o . o r g / d o c s / D e c re t o % 2 0 2 7 8 5 % 2 0 - % 2 0

Reglamenta%20ley%207543.pdf 8 Greenpeace Argentina (2013) “Salta: El festival de desmontes no se detiene”

Disponible en http://www.greenpeace.org/argentina/Global/argentina/report/2013/bosques/Informe-Salta-2013-FINAL.pdf

9 San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria.10 Es un instituto de derecho procesal que admite que terceros ajenos a una

disputa judicial, que posean un interés determinado en la resolución del conflicto, puedan ofrecer opiniones trascendentales para la sustanciación del mismo. Citado en Nápoli, A y Vezzulla, J. “El Amicus Curiae en las Causas Ambientales” disponible en http://www.farn.org.ar/arch/El%20Amicus%20Curiae%20en%20las%20Causas%20Ambientales%20final.pdf

11 El texto del Amicus Curiae presentado por las tres organizaciones puede leerse en el siguiente enlace: http://www.farn.org.ar/wp-content/uploads/2014/01/Amicus-Curiae-Salta.pdf

12 La AGN es el órgano de control externo del sector público nacional.

13 AGN (2014), disponible en:

http://www.agn.gov.ar/files/informes/2014_038info.pdf 14 En diciembre de 2011 la Corte decidió desprenderse del conocimiento en la

causa por razones de competencia (artículo 117 de la Constitución Nacional) y remitió las actuaciones a la Corte de Justicia Provincial.

15 Solo teniendo en cuenta como fuentes al 0,3% del presupuesto total y 2% retenciones. No se computan las restantes fuentes del artículo 31 de la Ley N° 26331.

16 En este año, $144 millones de ese fondo fueron reasignados el 11 de febrero de 2010 mediante la Decisión Administrativa 41/2010 (Boletín Oficial: 17/02/2010) de la Jefatura de Gabinete de Ministros al Programa Fútbol para Todos, cuyo objeto consiste en la organización, coordinación y articulación de la transmisión y explotación de la televisación de los torneos de fútbol argentino para la República Argentina y el exterior.

17 En 2011 se repitió la cifra de 2010 por no contarse para 2011 con Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso Nacional.

18 Defensor del Pueblo de la Nación (2012), “Vulneración a los derechos de pobladores criollos e indígenas por deslindes y desmontes irregulares”. http://www.dpn.gob.ar/areas.php?cl=27&act=list

19 Red Agroforestal Chaco Argentina (2012) “Bosque Nativo en Salta: Ley de Bosques, análisis de deforestación y situación del bosque chaqueño en la provincia”. Observatorio de Tierras, Recursos Naturales y Medioambiente.

Conclusiones yRecomendaciones

• Es necesario modificar aquellos aspectos del OTBN de Salta que no cumplen con el mandato y los criterios de sustentabilidad ambiental establecidos por la Ley Nacional.

• Es fundamental se efectúe la actualización del OTBN salteño de manera participativa, acatando los mandatos de la Ley Nº 26.331 y respetando el Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) de los pueblos indígenas que habitan los bosques.

• Se debe poner fin a las recategorizaciones prediales que modifican, mediante un proceso y audiencias públicas expeditivas e irregulares, la zonificación establecida por el OTBN provincial y permiten desmontes en bosques que habían sido clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo).

• Urge fortalecer la agencia provincial de bosques nativos (suficientes y capacitados recursos humanos y apropiado material de trabajo).

• A través del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), proceder a una comunicación fluida y oportuna con las provincias limítrofes a los efectos de promover acciones coherentes en ecorregiones forestales comunes.

• Disponer mecanismos institucionales que aseguren la transparencia y rendición de cuentas en el uso de los montos dinerarios correspondientes al Fondo creado por la Ley de Bosques (cuenta bancaria exclusiva, disponibilidad online de los datos, respuesta efectiva y oportuna a pedidos de acceso a la información pública, etc.)

• Frente a la problemática del desmonte ilegal, incorporar herramientas que son hoy de mayor acceso como el seguimiento satelital de áreas forestales y un sistema oficial fácil de usar para cursar denuncias ciudadanas.

• Ajustar al mandato del OTBN local las políticas opuestas y faltas de evaluación de su impacto ambiental como la agropecuaria.

• El ordenamiento territorial de los bosques nativos requiere ir de la mano de un proceso macro de ordenamiento ambiental del territorio, a nivel nacional y provincial. Argentina se debe aún el desarrollo de tal proceso estratégico, participativo, integral e intersectorial. La realidad impone la necesidad de lograr rápidos avances en el corto plazo, subsumiendo los intereses particulares a los intereses colectivos y el bien común.

Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Alianza Ecosistema.

La Alianza Ecosistema es una colaboración entre UICN Comité Holandés, Both ENDS y Fundación Humedales (Wetlands International), sus oficinas y socios en más de 16 países. Incluye una red extensa de ONGs nacionales e internacionales apoyando a comunidades en el manejo y uso sustentable de los ecosistemas, entre otros para enfrentar el cambio climático.

La Alianza Ecosistema busca dar una voz a las comunidades locales en la arena internacional donde se toman muchas decisiones relativas a su entorno natural. Busca apoyar y mejorar la vida de la gente de bajos recursos económicos y crear una economía verde e inclusiva, por medio del manejo participativo y responsable de los ecosistemas. El trabajo de la Alianza es apoyado por el Ministerio de Asuntos Exteriores en Holanda.

El contenido de esta publicación refleja la opinión de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) y no necesariamente de la Alianza Ecosistema.

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