Los desafíos de la Gestión Pública en un escenario de ... · Para que la democracia funcione 161 RESUMEN Si bien el quehacer de las instituciones gubernamentales es algo que tiende

GESTIÓN DE RIESGOS

Para que la democracia funcione160

Los desafíos de la Gestión Pública en un escenario de incertidumbre

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Para que la democracia funcione 161

RESUMEN

Si bien el quehacer de las instituciones gubernamentales es algo que tiende a la racionalidad, se considera que el tema es un asunto que va más allá de lo técnico; es un problema valorativo cuyo trasfondo involucra también a la ética y la política. Se habla de la permanencia del Estado en el tiempo. Este ensayo pretende ampliar el horizonte de la gestión pública, al incorporar el tema de la Administración de Riesgos, frente a escenarios de incertidumbre, que actual-mente enfrenta la sociedad, Partiendo del contexto de las políticas públicas y la importancia de los riesgos; se exponen las principales amenazas que, sin pretender ser exhaustivo sobre la situación actual del país, se presenta un panorama sobre algunos indicadores seleccionados en materia ambiental, econó-mica y poblacional, que se consideran necesarios para la toma de decisiones en las políticas públicas; para después aterrizar, como estudio de caso, en el tema de Protección Civil. La pro-puesta metodológica del autor busca que la gestión pública, ante escenarios de incertidumbre, enfrente el reto de gobernar las causas de los riesgos, no sus efectos.

Palabras Clave: Administración de Riesgos, Información de Inteligencia, Cultura de asegura-miento, Resiliencia, Protección Civil

Government institutions task something that tends to rationality, it is considered that the issue is a matter that goes beyond the technical; is a valuation problem whose background also involves ethics and politics. It speaks permanence of the State. This essay aims to broaden the horizon of public management, by incorporating the issue of Risk Management,

-tion ( foresight and prevention). Based on the context of public policies and the importance of risks; the main risks that, without pretending to be exhaustive about the current situation of the country, are presented a panorama on some selected indicators in environmental, economic and population matter, that are considered necessary for the decision making in the design, execution and evaluation of public policies; to land later, as a case study, on the subject of Civil Protection. The author’s methodological proposal seeks that public mana-gement, in the face of uncertainty scenarios, faces the challenge of governing the causes of risks, not their effects.

Keywords: Risk Management, Intelligence Information, Insurance Culture, Resilience, Civil Protection

Por Ruben Medina Estrada Recibido 19/10/17 · Aceptado 04/11/17

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“La incertidumbre es una margarita cuyos pétalos

no se terminan jamás de deshojar”

“En la incertidumbre encontraremos la libertad

para crear cualquier cosa que deseemos”

INTRODUCCIÓN

L públicos era lograr resultados con elevado valor público, en formas que promo-vieran los principios cívicos, o lo que muchos Estados reconocerían como princi-pios democráticos. El paradigma era lograr resultados en las políticas públicas, así

como en términos cívicos1.

organizaciones y normas administrativas con el objetivo de conseguir una administración pública moderna y competitiva. La base que propicia dichos cambios se orientó principal-mente en el ahorro y reducción de costos, en la evolución de las tecnologías y en la mejora de los servicios públicos.

Lo que es una realidad es que el análisis teórico sobre las organizaciones y su gestión se ha centrado en dos grandes modelos a saber: a) en la mejora de procesos y servicios a la población, como b) en la satisfacción de los ciudadanos2.

Si bien la intención de hacer mensurable la prestación de los servicios públicos y, por tanto, evaluable el quehacer de las instituciones gubernamentales, es algo que tiende a la ra-cionalidad, habría que apuntar que en las instituciones públicas, sobre todo en su relación con los ciudadanos, se encuentran en juego diferentes valores e intereses, por lo que medir

se podría omitir la presencia de valores y objetivos diversos. Se trata de un asunto que va más allá de lo técnico; es un problema valorativo cuyo

trasfondo involucra también a la ética y la política. Hablamos de la permanencia del Estado

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en el tiempo, de la sustentabilidad misma de las relaciones sociales, objetivo primario de la gestión pública.

1. ¿QUÉ ENFRENTAMOS?

En el caso concreto de nuestro país, la visión que hoy se tiene sobre la continuidad de la Unión de sus estados, como fueron gestados históricamente en los siglos XIX y XX, adquie-re matices singulares, ya que nos referimos a los riesgos desde diferentes ópticas (política, social, económica y ambiental) y dimensiones (interna y externa) que enfrenta actualmente nuestra sociedad, para garantizar su existencia en el tiempo y, por tanto, la permanencia del Estado mexicano.

-terna; generada por situaciones políticas, económicas, sociales o agentes no estatales, así como por desastres naturales, de origen humano o epidemias, que sin tener carácter de amenazas pudieran poner en entredicho el desarrollo nacional3.

Por las características de este ensayo, no se pretende ser exhaustivo sobre la situación actual del país, únicamente se ofrece al lector un panorama general sobre algunos indica-dores seleccionados en materia ambiental, económica y poblacional, que se consideran necesarios para la toma de decisiones en ciertas políticas públicas

Con la revisión de ciertos datos que nos permiten comprender la viabilidad de México como país y los recursos con que cuenta para su desarrollo, se analizan algunos de los

-riamente eso conlleva), que se traducen en verdaderos retos para la actual gestión pública, fundamentalmente en la prioridad que se tiene por minimizar, hasta donde sea posible, sus efectos en la sociedad.

Es en esta situación en la que el ciudadano evalúa la capacidad de sus gobernantes, no solo para enfrentar los riesgos y amenazas que aquejan a una nación, sino también en cómo los detecta y, de ser posible, cómo los pre-ve. Para efectos del presente análisis, se

del Estado mexicano.

1.1 MEDIO AMBIENTE

parámetros de medición, que actualmente nos ofrecen indicadores de escasez y su relación

con la sustentabilidad ambiental. En lenguaje sencillo, se traducen en información sensible

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sobre el agotamiento y la degradación de los recursos naturales estratégicos, así como el

costo que implica para la sociedad:

A. AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS4

Recursos forestalesde 123 mil hectáreas; poco menos la extensión territorial del Distrito Federal. Aun cuando la reforestación tuvo un aumento importante de 49% en el último año del estudio, los es-

inversión cercana a los 17,598.0 millones de pesos, monto similar al presupuesto otorgado por el Gobierno Federal para el rubro de seguridad pública.

Hidrocarburos. El total de las reservas probadas, probables y posibles registraron en pro-medio una disminución del 1.3% anual para el periodo 2006-2010. De persistir el ritmo de explotación del recurso (1,487.0 millones de barriles de petróleo crudo equivalente) su vida útil, medida de esta manera, es de casi 30 años.

Nuestro país se ubica como el 7° lugar en la producción mundial de petróleo, aportan-do cerca del 3.6% de la oferta total del planeta, que contrasta con el hecho de que cuenta con solamente el 0.7% de las reservas petroleras mundiales probadas, posicionándonos en el 17° lugar a nivel mundial.

Disponibilidad del agua. Se observó una ligera tendencia a disminuir la sobreexplotación de los mantos subterráneos del orden del 1.7%, promedio anual, pasando de 5,961.0 millo-nes de metros cúbicos en el año 2006 a 5,558.0 en el año 2010. De acuerdo con la Organi-zación de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FAO. Esta situación nos ubica en el 8° lugar a nivel internacional, como uno de los principales consumidores de agua, siendo la agricultura el sector con mayor demanda. La disminución de este recurso, en el año 2010, representa poco más de la cantidad del agua almacenada en el Lago de Chapala, que contiene 5,342.0 millones de metros cúbicos.

B. DEGRADACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS5

Contaminación atmosférica. El peso acumulado de las emisiones atmosféricas por los ve-hículos automotores (particulares y taxis), circulantes en el año 2010, es equivalente al peso de seis veces la Pirámide del Sol de Teotihuacán.

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Contaminación de los suelos. Los principales tipos de degradación del suelo se constituyen por la erosión hídrica y eólica, fenómenos que para el 2010 provocaron una pérdida de tie-rra equivalente a 1,256.0 millones de toneladas, equivalente al volumen de tierra necesario para cubrir con una capa de medio metro de altura al estado de Aguascalientes.

Contaminación del agua. En este apartado se incluye únicamente descargas de aguas residuales no tratadas a los principales cuerpos de agua del país, tales como lagos, lagunas, estuarios y ríos, entre otros, presentando una tasa de crecimiento media anual del 9.3% entre 2006 y 2010. De acuerdo al indicador de calidad del agua que publica el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, coloca a México por debajo de países como Brasil y Turquía.

C. COSTOS POR AGOTAMIENTO Y DEGRADACIÓN AMBIENTAL6

Recientemente, la interacción del medio ambiente con la economía se ha convertido en una preocupación importante y creciente de los gobiernos e instituciones públicas de múltiples países; por tal motivo, determinar desde indicadores para medir el impacto económico del agotamiento y degradación ambiental, permiten dimensionar la riqueza de una nación para enfrentar un desarrollo sostenible, como se aprecia en el cuadro siguiente:

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Cuadro 1.

Denominación 2006 2007 2008 2009 2010Producto Interno Bruto, a precios de mercado

10,344,064,612 11,290,751,651 12,153,435,887 11,879,676,400 13,043,195,326

Consumo de Capital Fijo

883,897,093 9,772,736,710 1,095,586,637 1,264,188,203 1,319,738,828

Producto Interno Neto

9,460,367,519 10,318,014,941 11,057,849,250 10,615,488,197 11,723,546,498

Costos por Agota-miento

255,627,426 331,996,959 175,505,773 228,028,306 223,914,715

Producto Interno Neto Ecológico 1

9,204,740,093 9,986,017,982 10,882,343,477 10,387,459,891 11,499,541,783

Costos por Degradación

581,026,965 631,290,901 684,156,102 676,317,041 686,258,464

Producto Interno Neto Ecológico 2

8,623,713,128 9,354,727,081 10,198,187,375 9,711,142,850 10,813,283,319

Costos Totales por Agotamiento y

836,654,391 963,287,860 859,661,875 904,345,347 910,173,179

Degradación Ambiental

En 2010, el costo total por agotamiento y degradación ambiental que calcula el INEGI (véase Cuadro 1), ascendió a 910,173,179.0 miles de pesos, ante el cual el Estado mexicano realizó un gasto en protección ambiental de 126,176,096.0 miles de pesos; por cada 100 pe-sos que cuesta el deterioro ambiental a la Nación solo se gastan 14.4 pesos para solventarlo.

A partir de esta metodología se tiene que los Costos por Agotamiento para el año 2010 son del orden del 1.7% respecto del PIB (de ese mismo año), en tanto que los Costos por Degradación tienen un impacto mayor, ya que representan el 5.3%.

Este tipo de medición indica, en términos simples, el riesgo que representa la dismi-nución de nuestra riqueza como país, por la contaminación que generamos y el uso indis-criminado de los recursos naturales. En 2010, México registró una minusvalía de 7 puntos porcentuales del Producto Interno Bruto PIB (en ese mismo año).

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Al mismo tiempo, ya se materializaron los efectos del cambio climático, el Panel Intergu-bernamental del Cambio Climático de las Naciones Unidas estima que entre el 2016 y 2035 la temperatura del país subirá entre 0.5 y 1.5 °C en el periodo, así como una reducción de

la aseveración de las sequias, disminución de rendimientos en las cosechas, ondas de calor e incrementos a la vulnerabilidad de la población ante fenómenos hidrometeorológicos extremos7.

1.2 ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN

De acuerdo con las estimaciones realizadas por la Comisión Nacional de Población, la po-blación activa (15 a 64 años) a mitad del año 2030 será de 90,880.3 miles de habitantes y la dependiente (0 a 14 años y 64 años o más) de 46,601.0 miles de habitantes, esta situación

personas dependientes por cada 10 en edad activa.A partir de 2030, se materializa el riesgo por la insostenibilidad de las necesidades po-

tenciales de soporte social.

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1.3 SEGURIDAD SOCIAL

Por lo que respecta a la protección de las comunidades contra las privaciones económicas y sociales, se puede destacar en la administración de riesgos, la política pública de pensiones y jubilaciones.

Las reformas en 1995, a la Ley del Seguro Social, y 2007 a la Ley del Instituto de Seguri-dad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dieron como resultado un proceso

--

das Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES)8.

AñoContribución

1/

Gastos médicos

Gastos PAM2/ Total

2014 244,801.70 n.a. 60,068.30 23,483.60 328,353.602020 317,224.50 101,615.20 75,140.60 30,332.40 524,312.702030 415,655.80 212,725.00 110,897.80 47,012.60 786,291.202040 447,087.20 168,962.10 158,241.90 70,099.90 844,364.102050 432,699.70 76,854.70 202,586.40 93,429.90 805,570.70

Fuente Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información publicada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Encuesta Nacional de Ocupación y Em-pleo, Instituto Mexicano del Seguro Social, Ocupación, empleo y remuneraciones, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Anuarios Estadísticos 2010-2012, y por la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro.

1/ De acuerdo con las proyecciones de la ASF, la primera generación de pensionados se tendrá en 2020, por lo que no existe información de gastos para años previos

2/ PAM: Programa de Pensión para Adultos Mayores

n.a. No aplicable

Esto quiere decir que, de acuerdo con las estimaciones realizadas, para el periodo com-prendido entre 2014-2050, en promedio se requerirán 657,778.5 millones de pesos anuales para cubrir los gastos por pensiones y jubilaciones, gastos médicos asociados y gastos para el Programa de Pensión de Adultos Mayores, en caso de que este siga vigente9.

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A manera de ejemplo, en un horizonte temporal más reducido, en 2018, el Gobierno Fe-

pensionario (estimación de la CONSAR), lo cual incrementa la presión del Gobierno para cubrir su presupuesto anual10.

1.4 SALUD Y GASTOS CATASTRÓFICOS

Otra situación de vulnerabilidad para las familias mexicanas es la resiliencia ante los padeci-mientos de salud y los costos que esto implica. Resulta peculiar que las causas de mortalidad de los mexicanos han sido las mismas desde el año 2000 hasta 2015 (último dato publicado por el INEGI), periodo en el cual se estima un total de 8,592,365 decesos acumulados.

DEFUNCIONES POR PRINCIPALES CAUSAS DE MORTALIDAD, MÉXICO 2000-2015(número de decesos)

Se muestran las principales causas de mortalidad en promedio para el periodo de 2000-2016, de la manera siguiente:

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• las enfermedades del corazón representaron el 17.4% (93,429 defunciones promedio); • la diabetes mellitus representó el 13.4% (72,185 defunciones promedio), y;• los tumores malignos (cáncer) el 12.5% (67,102 defunciones promedio). • Por su parte, el Sistema Nacional de Salud que tiene como directriz el Programa Secto-

rial de Salud, realizó un gasto total promedio de 704,360.7 millones de pesos por año.• •

Para dimensionar el gasto, entre el 2000 y el 2016, el gasto total en salud creció a una tasa acumulada de 279.2% pasando de 297,810.3 millones de pesos en el 2000, a 1,129,271.4 millones de pesos en 2016, lo que equivale a un crecimiento promedio anual del 8.2%.

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1.5 DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y ECONÓMICA

de los recursos públicos, dependen del poder coercitivo del Estado, en la que una estructu-ra de gobernación centralizada eleva la incertidumbre al tener márgenes de decisión discre-cional por parte de la gestión pública, lo que da lugar a errores en la asignación de recursos, corrupción y negligencia en la administración de los bienes públicos11.

Con este argumento, el Estado mexicano, a partir de la década de 1980, comenzó con un proceso de descentralización política y económica, con una reestructuración del tejido social y un proceso de regulación económica, con el objeto de reducir los costos de tran-sacción de todo el sistema.

Bajo este esquema, el proceso de descentralización política y económica, se enuncio como una determinación de las facultades de los Poderes de la Unión, por un lado, se delegan responsabilidades a las agencias de gobierno (Secretarías de Estado, Comisiones Nacionales, Fondos Estatales, entre otros) y por otro, se amplían las jurisdicciones de las En-tidades Federativas, incrementando su capacidad de respuesta ante sus facultades de gasto.

INGRESOS POR TRANSFERENCIAS FEDERALES, ENTIDADES FEDERATIVAS 2004-2016(miles de pesos corrientes)

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El riesgo de una descentralización intergubernamental (estructura vertical del Estado), radica en la pérdida de autonomía y reducida capacidad de respuesta por parte de los go-biernos subnacionales, al hacer sus presupuestos dependientes en mayor medida de las transferencias federales, alrededor del 64.5% para el periodo de 2004 a 2016, lo cual tiene un impacto directo en la provisión pública de bienes y servicios.

1.6 SEGURIDAD ALIMENTARIA

acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros, nutritivos y en cantidad

poder llevar una vida activa y saludable”12.

Cuadro 3.

Indicador 1999-2001 2014-2016Personas gravemente inseguras (millones) n.a. 4.2Personas subnutridas (millones) 4.6 5.4Valor medio de la producción de alimentos (dólares per cápita a precios de 2004-2006)

265 283

Porcentaje de tierra cultivable equipada para riego (%) 27.4 28.2

Entre 2014 y 2016, se estima que 4.2 millones de personas se encuentran en una con-dición grave por seguridad alimentaria, esto quiere decir que no tienen acceso a alimentos adecuados en todo momento, además de que son altamente vulnerables a quedarse sin alimento ante crisis no esperadas (fenómenos naturales o crisis económicas) o desabasto relacionado a acontecimientos cíclicos (estacionalidad).

En el mismo periodo, el número de personas que consumían un contenido calórico inferior a sus necesidades mínimas de energía alimentaria es de 5.4 millones, pese a que la extensión de tierra cultivable equipada para riego es de 556,426 km2

total).

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Otras estimaciones señalan que, en 2017, México ha descendido en el Índice Global de Seguridad Nacional, de la manera siguiente:

Con un índice de 65.8 puntos, de 100, el País se ubica en el lugar 43, cuando en 2016 estaba en el sitio 39 con 68.1 puntos, según el documento Índice Global de Seguridad Alimentaria (Global Food Security Index en inglés) de cada uno de los años mencionados. Para ilustrar los retos de la seguridad alimentaria en México, según el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), 95 por ciento de la soya consumida el año pasado en el País fue importada, 84 por ciento del consumo de arroz y 63 por ciento del de trigo. También hay de-pendencia alimentaria en otros productos clave: 37 por ciento del consumo de maíz y carne de cerdo fue importado el año pasado y 22 por ciento de la leche 13.

1.7 RIESGOS FINANCIEROS

esta situación la economía mexicana se ha ajustado en los últimos años para asegurar la preservación del Estado en el tiempo.

Por un lado y debido al grado de globalización de la economía nacional, existen riesgos externos ante el bajo crecimiento económico a nivel mundial, en particular la desacelera-ción de China que comenzó en el año 2015; las relaciones políticas y comerciales con los E.U.A. desde la candidatura del Presidente D. Trump, que en concreto se basan en la migra-ción y la negociación del TLCAN; el BREXIT (la salida de Inglaterra de la Unión Europea),

ministro de Corea del Norte, Kim Jong-un en su carrera armamentista; son focos de tensión que impactan en el tipo de cambio y en la estabilidad macroeconómica del país.

La política monetaria del Banco de México juega un papel fundamental como un agente que vela por la estabilidad monetaria ante la reestructuración de carteras en los mercados

de interés internas. En los riesgos internos, nos enfrentamos a los siguientes:

• como del “efecto Trump” sobre el tipo de cambio, que, si bien los efectos traslapados

posibilidad un alza inminente. • El sector industrial no ha mostrado señales de recuperación, de acuerdo con el Indi-

cador Anual de la Actividad Industrial del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la industria mexicana ha mantenido volúmenes de producción muy similares a

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los que teníamos en 2004 (entre 106 y 107 puntos del indicador)14, mostrando en 2017 retrocesos en la minería, energía eléctrica y construcción.

• Standard&Poors,

plazo de BBB+ lo que implica que presenta parámetros adecuados para cubrir sus obli-gaciones; sin embargo, es probable que, en condiciones económicas adversas o cambios

15.• La deuda interna del sector público federal, se estimó a diciembre de 2016 en 6,009,403.1

millones de pesos, por su parte, el saldo de la deuda externa a la misma fecha es de 177,692.5 millones de pesos, que en conjunto representan un total de 6,187,095.6 mi-llones de pesos de obligaciones en moneda nacional que vuelven vulnerable al tipo de cambio ante una “corrida cambiaria” proveniente del exterior16.

Bajo este esquema, procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional resulta un reto para una institución como el Banco de México, pero este, desde su adopción

-

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es un buen ejemplo de un riesgo minimizado por su debida administración.

1.8 RIESGOS HIDROMETEOROLÓGICOS Y ANTROPOGÉNICOS

Sin lugar a dudas, los acontecimientos de los últimos meses enuncian la necesidad de in-corporar en la toma de decisiones, información que mida el impacto socioeconómico de los daños por fenómenos atribuibles a la naturaleza y al ser humano. En México, se estiman daños y pérdidas por desastres naturales y antropogénicos acumulados de 2000 a 2016 por 424,929.6 millones de pesos corrientes.

IMPACTOS ECONÓMICOS POR DESASTRES NATURALES Y ANTROPOGÉNICOS, MÉXICO 1999-2015

(millones de pesos corrientes)

En los últimos años, se destacan los daños ocasionados por el Huracán Wilma, en 20115; las inundaciones en Tabasco, en 2007; los huracanes Alex, Karl y Mathew, en 2010

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(el segundo año más lluvioso desde que se tiene registro); y los ciclones tropicales Ingrid y Manuel, en 201317.

Del total de los daños por desastres, en promedio los fenómenos hidrometeorológicos extremos representan el 92%, seguido de los fenómenos geológicos con un peso relativo del 3%. Datos recientes, estiman un costo total de reconstrucción por 48,000 millones de pesos, por los sismos del 7 y 19 de septiembre del presente año; los cuales, de acuerdo con

Federal, el 18 de octubre de 2017, afectaron a 12 millones de personas y dejó un saldo de 400 fallecidos18. De la misma manera, otras fuentes estiman19 que los daños totales, tan solo en el Estado de Oaxaca, ascienden a 30,000 millones de pesos.

1.9 SEGURIDAD PÚBLICA 20

-za, de acuerdo con Suarez Dávila: “no se ejerce adecuadamente uno de los principales sus-tentos del Estado, su monopolio del uso de la fuerza; en cambio ha habido una pérdida de control soberano de zonas del territorio nacional”21.

Para el año 2016, se estima que hubo 24.2 millones de víctimas del delito (19.8% de la población total), dicho de otra manera, se estiman 37,017 delitos por cada cien mil habitan-tes: por concepto de robo o asalto en la calle y transporte público, 9,599; extorsión, 8,945, y fraude, 4,656 (por mencionar los más recurrentes).

Cuadro 4.

Año Costo total del delito Costos de medidas preventivas

Miles de millones de pesos corri-entes

Como % del PIB

Miles de millones de pesos corrientes

2012 249.3 1.3 642013 238.3 1.3 71.52014 243.8 1.3 68.42015 244.8 1.2 80.52016 229.2 1.1 82

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El costo total de la inseguridad para el periodo de 2012 a 2016, se estima en 1,205.4 miles de millones de pesos, donde cada delito tiene un costo promedio de 5,647 pesos. De igual manera, en el mismo periodo, se estima un costo total de 366.4 miles de millones de pesos, para medidas preventivas.

1.10 CORRUPCIÓN

La corrupción es un fenómeno generador de incertidumbre por excelencia, se enuncia la conjetura de que bajo un agudo caso de corrupción, no es posible realizar de manera

Este fenómeno implica costos en las esferas política, social y económica, que, si bien son metodológicamente difíciles de medir, fácilmente se pueden materializar en una crisis

-ta contra el poder coercitivo del Estado y su función estabilizadora.

El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)22, es el indicador aceptado a nivel in-ternacional como un valor de comparación de los niveles de corrupción en el mundo. En este ranking, México se posiciona, en 2016, en el lugar 123 de 176 países, con un puntaje de 30/100, equiparado con países como Sierra Leona, África. Como miembro del grupo de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos OCDE, México ocupa la primera posición como el país más corrupto.

-blación afectada por los riesgos que ha tenido que enfrentar el país en los últimos 17 años, con las salvedades del caso y las limitaciones metodológicas que ello implica, se podrían agrupar casos como:

a. Inseguridad; entre el 2012 y 2016, con datos acumulados, se estima un total de 114.9 millones de personas víctimas de algún tipo de delito y un costo de medidas preventi-vas acumulado por 1,205.4 miles de millones de pesos;

b. Fenómenos hidrometeorológicos y antropogénicos; entre los años 2000 y 2016 se es-tima un total de 30.8 millones de personas afectadas, 6,079 defunciones y un costo acumulado por 424,929.6 millones de pesos; y;

c. Enfermedades degenerativas; las defunciones acumuladas entre los años 2000 a 2016 se estiman en 8.6 millones de personas, para el cual se ha destinado un monto de 11,974,131.8 millones de pesos de gasto en el sector salud.

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2. ¿QUÉ HACER?

Parafraseando a Lenin, “organización y estrategia”23 es lo que se necesita ante la complejidad de temas que competen al Estado y a la sociedad; se requiere que la gestión pública contri-buya a superar la incertidumbre que hoy representa para el planeta el cambio climático, a la vez de asegurar la integridad física de las personas y de sus bienes, encaminado a revertir la degradación de los recursos naturales, sin descuidar el acceso a niveles adecuados de salud y de bienestar social, con base en la equidad de género y los derechos humanos.

-rales que azotaron a buena parte del país en los recientes meses de agosto (huracanes y lluvias tropicales) y septiembre (sismos), se hace por demás pertinente plantear algunas consideraciones hacia cómo la gestión pública podría enfrentar escenarios de incertidum-bre, en este caso, ante las fuerzas de la naturaleza. Por lo cual se considera oportuno ofrecer un breve contexto al lector, para luego dar inicio a nuestros planteamientos.

-tección Civil (SINAPROC), a raíz de los daños materiales y la pérdida de vidas humanas que dejó el sismo de 1985. En 2013, el Ejecutivo Federal instaló el Consejo Nacional de Protección Civil, como órgano de consulta y coordinador de la política de protección ci-vil24, con el propósito último de implementar la Gestión Integral de Riesgos25. Para efectos de nuestro análisis, se agrupan en cuatro grandes vertientes los rubros de política pública que son sus principales hilos conductores: 1) Previsión26, 2) Prevención27, 3) Auxilio28 y 4) Recuperación29.

2.1 INVERTIR EN LA GENERACIÓN DE INTELIGENCIA

El Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) tiene como objetivos, entre otros, realizar actividades de investigación y difusión acerca de fenómenos naturales y an-tropogénicos que pueden originar situaciones de desastre, así como acciones para reducir y mitigar los efectos negativos de tales fenómenos, para coadyuvar a una mejor preparación de la población para enfrentarlos30. En el esquema del SINAPROC, es la entidad responsable de generar información de inteligencia para los miembros del sistema.

Pero la relevancia del CENAPRED, como piedra angular para enfrentar escenarios de

(PEF):

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RECURSOS ASIGNADOS VIA PEF, 2007-2017(pesos corrientes)

Cuadro 5.

PEF CENAPRED FONDEN FOPREDEN

Dirección General de

Protección Civil (SEGOB)

SINAPROC

2007 60,113,989 135,700,000 97,000,000 33,280,130 72,179,8552008 399,000 150,000,000 300,000,000 43,700,697 185,511,1552009 50,260,930 150,000,000 300,000,000 45,829,746 132,920,2182010 50,414,975 150,000,000 300,000,000 34,501,592 126,329,703

2011 a/ 50,400,045 10,000,000,000 300,000,000 36,220,099 135,862,8252012 105,533,733 5,296,046,130 310,500,000 97,999,580 367,179,5722013 89,372,696 5,507,887,975 322,920,000 41,833,267 202,098,2982014 95,739,537 14,217,187,718 335,190,960 45,627,568 243,597,8122015 86,697,921 6,008,472,100 346,587,453 50,428,836 241,830,7042016 76,979,774 8,035,987,256 358,718,014 44,042,686 206,661,9652017 80,209,408 6,035,987,256 179,359,007 48,469,954 222,097,196

a/en 2011 se asignó presupuesto al Fondo de Reconstrucción para Entidades Federativas por un monto de 4,500,000,000 de pesosFOPREDEN: Fondo de Prevención de Desastres Naturales. FONDEN: Fondo de Desastres Naturales.

En la práctica, y desde esta óptica, pareciera que la política pública de protección civil se centra en mitigar los efectos, y no en la causa-raíz de los daños en la población que causan los fenómenos naturales y antropogénicos (previsión). El cambio climático ya es una reali-dad que, como se vislumbró en páginas anteriores, representó para el país una pérdida en su riqueza natural, calculada en una minusvalía de 7 puntos porcentuales, del PIB de 2010.

de información de inteligencia, sólo entonces la gestión pública podrá dar respuestas satis-factorias a los retos que tiene frente a ella.

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GESTIÓN DE RIESGOS


2.2 DELIMITAR LA TRANSVERSALIDAD DE LA POLÍTICA PÚBLICA

A manera de ejemplo, con la implantación del Programa Especial Cambio Climático 2009-201231, por primera y única vez, con resultados más cualitativos, que cuantitativos, se inten-tó alinear las acciones de protección civil, encaminadas a preservar la integridad física y el patrimonio de los mexicanos, con las políticas ambientales, dirigidas a conservar los eco-sistemas sensibles, como los manglares (humedales), ecosistemas esenciales que fungen como barrera natural contra huracanes, controlan la erosión y protegen las costas.

Para el caso que nos ocupa, las acciones de previsión no inician precisamente en el ámbito de acción del SINAPROC, sino fuera de él, en la competencia de las dependencias y entidades responsables de la protección de los humedales, en el Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales.

En donde se enfrentan escenarios de incertidumbre, delimitar los límites de su materia

públicas, se traduce en uno de los principales retos de la gestión pública en su intento por llegar a la causa-raíz de los riesgos y amenazas que se tienen por delante.

“La pésima administración de los recursos naturales (…) condujo a la pérdi-da del 13% del ecosistema de manglar en tan sólo 5 años. Esto es una tragedia para México ya que se pierde el ecosistema más importante para detener los efectos de los huracanes y el cambio climático en las costas del país”32.

2.3 FORTALECER A LA ORGANIZACIÓN

La estructura vertical del SINAPROC es muy marcada, siendo el Gobierno Municipal (por ser el nivel más desagregado de la gestión pública) el más cercano a la población, por lo cual es en este nivel donde se debe contar con una gran fortaleza institucional que incremente el grado de resiliencia de la población.

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Tanto los fenómenos naturales del mes de agosto, pero de manera más evidente los acaecidos en septiembre, evidenciaron la debilidad de las instituciones municipales frente al desbordamiento social por ayudar a las víctimas, trasladar a los enfermos y en la distribu-ción de víveres: “He dicho con toda claridad que hay instituciones débiles en los munici-pios…” 33.

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GESTIÓN DE RIESGOS


Si bien el Municipio Libre es la base de la organización política y de la administración públi-ca de las entidades federativas, sin duda el riesgo de la descentralización intergubernamental, ya comentado anteriormente, explica en buena medida la reducida capacidad de respuesta por parte de los gobiernos subnacionales en la provisión de bienes y servicios públicos.

Como se aprecia, una de las principales tareas de la gestión pública será fortalecer las estructuras organizacionales, con que cuenta el gobierno y la administración pública, para enfrentar los riesgos y amenazas latentes.

2.4 ESTABLECER UN MARCO REGULATORIO EFICAZ

Conforme a lo señalado por Russell Guthrie34

y transparente” son: objetivos claros en el interés público; enfoque proporcional y equi-librado; evaluación basada en la evidencia; recursos apropiados para el regulador; acción colaborativa; consistente y coherente; supervisión activa; consulta transparente y abierta; revisión sistemática y aplicación deliberada.

En esta perspectiva, conforme a nuestro estudio de caso, de acuerdo con cifras del INEGI, a 2013:

• 1,576 municipios, no contaban con reglamentos de protección civil. • 353 municipios, si cuentan con reglamentos de protección civil. • 52 no tienen información disponible• 298 no tienen elementos para responder.

De acuerdo con la planeación nacional de protección civil, los tres órdenes de gobierno deben contar con un marco normativo fuerte y actualizado; elaborar diagnósticos de los riesgos y daños por los fenómenos naturales y antropogénicos, e implementar acciones para contar con Mapas y Atlas de Riesgo, así como con Programas de Protección Civil que protejan el patrimonio y las vidas humanas de la población en sus jurisdicciones.

Sin dejar de mencionar la responsabilidad constitucional que tiene el municipio en el desarrollo urbano de la población, al establecer zonas de riesgo en donde no puede ser posible los asentamientos humanos; sin embargo, se tienen casos documentados donde se aprueban usos de suelo en zonas diferentes, como lo son laderas; pasos naturales de agua

integridad de las personas y sus bienes. En términos de Jorge E. Culebro Moreno35, la gestión pública debe introducir nuevos

enfoques para el estudio de la regulación, a partir de la observación del diseño institucional de los propios organismos reguladores y sus implicaciones, que ayude al operador de polí-ticas públicas en logar una adecuada gestión del riesgo. Un reto más de la gestión pública.

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2.5 CULTURA DE ASEGURAMIENTO

La gestión pública tiene ante sí la enorme responsabilidad de ampliar la cultura del segu-ro, como una estrategia de protección ante los riesgos que pudieran dañar la salud y los bienes, un buen ejemplo a este respecto es el programa presupuestal S-265, “Programa de Aseguramiento Agropecuario” (anterior a 2016, S-001 “Subsidio a la prima del seguro agro-pecuario”), el cual surge como una fusión de los programas: Subsidio a la Prima de Seguro Agropecuario; Apoyo a los Fondos de Aseguramiento Agropecuario, y Programa de Seguro para Contingencias Climatológicas.

PEFS001 Subsidio a la

prima del seguro agro-pecuario

Ampliaciones determi-nadas por la H. Cámara

de DiputadosTotal S001

2007 450,000,000 0 450,000,0002008 444,750,000 0 444,750,0002009 750,000,000 0 750,000,0002010 395,000,000 314,647,806 709,647,8062011 353,095,382 315,000,000 668,095,3822012 425,000,000 575,000,000 1,000,000,0002013 1,200,000,000 65,000,000 1,265,000,0002014 1,308,786,944 0 1,308,786,9442015 1,361,586,944 250,000,000 1,611,586,944

2016a/ 1,443,920,001 225,000,000 1,668,920,0012017 1,443,920,003 100,000,000 1,543,920,003

a/ en 2016 el programa cambia de denominación, convirtiéndose en S-265 “Programa de Aseguramiento Agropecuario”

Este es un programa que, si bien fue diseñado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-

rural mexicana registrada en la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, como institución

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GESTIÓN DE RIESGOS


nacional de seguros, no forma parte de los esfuerzos del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), en materia de prevención de riesgos.

El Programa de Aseguramiento Agropecuario proviene de una política de ahorro presu-

pequeños productores, donde en lugar de asignar recursos vía el Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), por fenómenos naturales, en su lugar se subsidian las

Ante los recientes sucesos, un reto de la gestión pública será implementar, en el corto plazo, políticas “agresivas” de aseguramiento ante riesgos perturbadores; donde el patrimo-nio y la integridad física de las personas se considere atendida y valorada, mediante esque-mas tripartitos (gobierno, sociedad y sector privado), que incentive de manera positiva a los sectores rural y urbano, a ver el aseguramiento como una acción de resiliencia, cuando ya no es posible evitar que los riesgos se materialicen.

Hasta aquí, las propuestas que preceden no pretenden ser limitativas ni mucho menos agotar el tema, se sabe lo complejo que es responder la pregunta de ¿cómo enfrentar la incertidumbre?, esperamos que estas líneas contribuyan a dar las primeras respuestas al tema, cuyo objetivo primordial es buscar la prevención de los riesgos y, en la medida de lo posible, superarlos.

Sin duda, la gestión pública deberá fomentar un enfoque social compartido del riesgo, con una dimensión preventiva y proactiva, mediante la transversalidad de políticas públicas, que aseguren el bienestar de la sociedad presente, sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras, se busca democratizar el conocimiento de los riesgos y sus efectos, en el marco del desarrollo sustentable.

La gestión pública debe reorientar el cambio de la legislación, las estructuras organiza-cionales y patrones directivos del gobierno, a formas posburocráticas de organización, di-rección y operación; la cual de: “paso a una gestión que presta mayor atención al futuro, al entorno y al conjunto”36 que tenga como resultado la generación de alto valor público y una marcada responsabilidad con el medio ambiente y la preservación de vidas humanas.

CONCLUSIONES

La sustentabilidad de la Nación debe tener como plataforma, una agenda de políticas públicas que se sustenten en criterios ambientales y humanos, orientadas a administrar los riesgos

sociales, políticos y económicos; y como consecuencia, dar certidumbre a nuestro futuro. Sin embargo, hemos visto como la complejidad de las políticas públicas nos hace vol-

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la toma de decisiones en la administración de los riesgos. La discusión teórica no puede centrarse solo en ges-

tionar la mejora en la provisión de bienes públicos, sino en la consolidación de un gobierno abierto a generar in-formación estratégica para la toma de decisiones, desde varios ámbitos del conocimiento, como las ciencias na-turales, la demografía, la sociología, la actuaría y la ética, por citar sólo algunas.

Es por ello que no solo se requieren de técnicas avan-

capital humano y sobre cómo incrementar la producti-vidad de las organizaciones; antes que eso, tenemos que

-dad del pacto social en el tiempo.

La propuesta metodológica busca que cada uno de

perspectiva común, que ayude a todos los interesados en

posibles soluciones a los retos que tiene ante sí:

• Invertir en la generación de información de inteli-gencia;

• Delimitar la transversalidad de las políticas públicas; • Fortalecer las instituciones responsables; • -

mentar los cambios, y• Promover, en todo momento, una cultura de asegu-

ramiento.

Hacer frente a la incertidumbre es el reto de la ges-tión pública, en el que “satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” 37, sea el verdadero derrotero del Estado.

Se tiene que formar a las generaciones para incre-mentar las capacidades humanas en el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, se trata de fomen-

Es egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Cuenta con estudios de Maestría por el Insti-tuto Nacional de Administración Pública (INAP). Tiene 24 años de experiencia en el Gobierno Fede-ral desempeñando diversos car-gos públicos en materia de: Desa-rrollo Organizacional, Planeación Estratégica, Modernización Admi-nistrativa, Evaluación de Políticas Públicas y Auditoría Guberna-mental. En su actividad académi-ca, es Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, impartiendo las materias de Gestión Económica del Estado Mexicano, Análisis de Organiza-ciones Públicas y Ética Pública. Desde 2002 se desempeña en la Auditoría Superior de la Fede-ración. Actualmente es Director General de Auditoría Financiera Federal “A”, tiene a su cargo la

hidrocarburos; impuestos, dere-chos y aprovechamientos; deuda pública; así como de los fondos y

Pública Federal.

Rubén Medina Estrada

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GESTIÓN DE RIESGOS


tar técnicas que enfrenten la escasez económica y enseñen cómo generar información per-tinente para la sociedad, que contribuya a dar certidumbre a su vida diaria.

en lo social y en lo político, desde un enfoque más propositivo, el reto de esta generación, nuestra generación, es saber “PREVER”. La gestión pública, ante escenarios de incertidum-bre, debe enfrentar el reto de gobernar las causas de los riesgos, no sus efectos.

REFERENCIAS

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2 Martínez Puón, Rafael (2017) De la Transparencia hacia un Gobierno Abierto. Ed. Tirant lo Blanch. México. p. 93.

3 -dad Nacional, la cual es una función concurrente que tiene como propósito mantener la estabilidad, integridad y permanencia del Estado Mexicano, disponible en: http://www.cisen.gob.mx/snSegNal.html

4 Cfr., INEGI (2012) Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuentas Económicas y Eco-lógicas de México, 2006-2010, INEGI, México disponible en: http://www.beta.inegi.org.

5 Cfr., Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (2012) Sistema de Cuentas

Nacionales de México. Cuentas Económicas y Ecológicas de México 2006-2010 Ed. INEGI, México, disponible en: -ml?upc=702825003388 .

6 Ibidem7 PODER Ejecutivo Federal. Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales

8 Para una explicación más amplia sobre el sistema de pensiones véase la página elec-trónica de la CONSAR, disponible en: http://www.consar.gob.mx/gobmx/Transparencia/transparencia.aspx

9 Auditoría Superior de la Federación (2016) Política Pública de Pensiones y Jubilacio-nes. Ed Auditoría Superior de la Federación. México, 2016, p. 135

10 Reyes, Carolina, (10 de octubre de 2017). Gasto en pensiones aumenta la presión. Excél-sior, pág. 3.

11 Ayala Espino, José. Mercado (1996) elección pública e instituciones: una revisión de las teorías modernas del Estado. Ed. M.A. Porrúa. México, p. 519.

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12 Cumbre Mundial sobre la Alimentación disponible en: http://www.fao.org/wfs/index_es.htm

13 Andrade, Frida. (10 de octubre de 2017) Cae seguridad agroalimentaria en México, Ex-célsior, página electrónica en: http://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=1229425&urlredirect=http://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=1229425

14 Cfr. Indicador Mensual de la Actividad Económica, INEGI. Disponible en: [http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/cn/ai/default.aspx

15 Cfr. S&P, Global Ratings, disponible en: https://www.standardandpoors.com/es_LA/web/guest/home

16 Cfr., Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, SHCP, disponible en: -publicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Estadisticas_Oportunas_de_Finanzas_Publicas

17 Impacto Socioeconómico de los Desastres en México durante el 2016, CENAPRED, pág. 7 disponible en: http://www.cenapred.gob.mx/es/Publicaciones/archivos/368-RESUME-NEJECUTIVOIMPACTO2016.PDF

18 Reséndiz, Francisco. (18 de octubre de 2017) Reconstrucción sube a 48 mil mdp, El Universal, página electrónica disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/so-ciedad/reconstruccion-sube-48-mil-mdp

19 Becerril, Ilse. (17 de octubre de 2017) En Oaxaca estiman pérdidas por más de $30,000 millones. El Economista, pág. 18.

20 Cfr. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (2017) Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), Ed. INEGI, México.

21 Suárez, Francisco y Manuel Aguilera (2017), “La gobernabilidad en México ante los de-safíos del entorno global”, Cuadernos de Gobernabilidad y Fiscalización., Universidad Nacional Autónoma de México, Cuaderno Número 12, (septiembre), México, pág. 20.

22 El IPC, es realizado por Transparencia Internacional, con base en encuestas de percep-ción de empresarios y analistas de cada país, en las cuales indican el grado de corrupción que perciben en el sector público, disponible en: https://www.transparency.org/

23 Lenin, Vladimir (1982) ¿Qué hacer? Colecciones claves para el socialismo, disponible en www.minci.gob.ve/[email protected]

24 Para más información acerca del SINAPROC véase: http://www.proteccioncivil.gob.mx/es/ProteccionCivil/Conce_el_SINAPROC25

reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y

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GESTIÓN DE RIESGOS


fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas -

26

de acciones y mecanismos para recabar y sistematizar información sobre los peligros, patrones y efectos de los fenómenos perturbadores, así como de las condiciones de vulnerabilidad y riesgo de la población y de sus bienes ante dichos fenómenos, a efecto de generar información estratégica para la toma de decisiones en materia de protección civil. Auditoría Superior de la Federación. Evaluación de la Política Pública de Protección Civil. México, 2016.

www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_1647_a.pdf 27

acciones, mecanismos y estrategias para reducir riesgos y evitar o disminuir los efectos destructivos de los fenómenos perturbadores sobre la vida y bienes de la población, la planta productiva, los servicios públicos y el medio ambiente, así como para asegurar una

Federación. Evaluación de la Política Pública de Protección Civil. México, 2016. www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_1647_a.pdf28

inmediatas destinadas a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y la planta pro-ductiva, y a resguardar los servicios públicos y el medio ambiente ante la presencia de un fenómeno perturbador. Auditoría Superior de la Federación. Evaluación de la Política Pública de Protección Civil. México, 2016.

www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_1647_a.pdf 29 -

tado a alcanzar el entorno de normalidad social y económica que prevalecía entre la población antes de sufrir los efectos de un fenómeno perturbador, así como a reducir los riesgos preexistentes. Auditoría Superior de la Federación. Evaluación de la Política Pública de Protección Civil. México, 2016.

www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_1647_a.pdf 30 Para más información acerca del CENAPRED, véase http://www.cenapred.unam.mx/es/

QuienesSomos/31 Poder Ejecutivo Federal (2009) Programa Especial Cambio Climático 2009-2012 http://www.semarnat.gob.mx/archivosanteriores/programas/Documents/PECC_DOF.pdf. 32 Véase Centro Mexicano de Derecho Ambiental, http://www.cemda.org.mx/la-audito-

ria-superior-de-la-federacion-asf-reprueba-a-semarnat-en-proteccion-de-manglar/ 33 (13 de febrero de 2015), Existe debilidad institucional en municipios: Segob

El Universal página electrónica disponible en: http://diario.mx/Nacional/2015-02-13_bb9e65ed/existe-debilidad-institucional-en- municipios-segob/

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34

https://crecer.org.mx/wp-content/uploads/2017/06/C2-Russell-Guthrie.pdf35 Para mayor abundamiento consúltese Culebro Moreno, Jorge E. (2013) “Introducción

al Estudio de la Regulación. Nueva Gestión Pública y Estado Regulador en México. Ed. UAM-Cuajimalpa, México.

36 Aguilar, Luis (2016) Gobernanza y gestión pública. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, pág. 232-233.

37 G.H. Brundtland, Nuestro futuro común, Alianza, Madrid, 1988 citado por Martínez, Joan; Roca, Jordi. Economía ecológica y política ambiental. Fondo de Cultura Econó-mica Ciudad de México, 2016. pág. 459.

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