LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - ULPIANO...194 El Decreto de estado de excepción, podrá restringir temporal-mente las garantías previstas en la Constitución, pero también com- porta

193LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN:¿Competencia municipal?

Por Arlette M. Geyer A.1

1. Régimen constitucional venezolano. 2. Régimen legal venezo-lano. 3. Los estados de excepción en el Derecho Comparado:3.1. Régimen jurídico en Colombia. 3.2. Régimen jurídico enEspaña. 4. Conclusiones

A los efectos de tener una clara comprensión sobre el régimenjurídico de los estados de excepción, que abarque incluso el de losEstados colombiano y español, decidí dividir el estudio en cuatropartes fundamentales. Todo ello con el propósito de tener una visiónintegral de otros ordenamientos jurídicos que también contemplanlos denominados «estados de excepción» y determinar si efectivamen-te su declaración compete o no a las autoridades municipales.

1. Régimen constitucional venezolano

El artículo 236 de la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela establece las atribuciones y obligaciones del Presidentede la República, siendo una de ellas la prevista en el numeral 7,«Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garan-tías en los casos previstos en esta Constitución».

En tal sentido, el artículo 337 del texto fundamental estableceque el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrádecretar los estados de excepción. Igualmente, define como tales «...lascircunstancias de orden social, económico, político, natural o ecoló-gico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las insti-tuciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultaninsuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frentea tales hechos».

Erga Omnes Nº 3, 2007

1 Abogada egresada de la Universidad Católica Andrés Bello, especialista enDerecho Administrativo, mención Honorífica Cum Laude de la misma AlmaMater.

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El Decreto de estado de excepción, podrá restringir temporal-mente las garantías previstas en la Constitución, pero también com-porta un límite referido a que no podrán restringirse las referidas alderecho a la vida, prohibición de incomunicación, tortura, el dere-cho al debido proceso, el derecho a la información y los demás de-rechos humanos intangibles. Igualmente, el referido Decreto debecumplir con las exigencias, principios y garantías establecidos en elPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Conven-ción Americana sobre Derechos Humanos.

El autor Allan R. Brewer Carías, en su obra La Constitución de19992, señala que se eliminó de la Constitución de 1961 la posibili-dad de que se pudiesen «suspender» las garantías constitucionales,como lo autorizaba el artículo 241, en concordancia con el artículo190, ordinal 6, y que dio origen a tantos abusos institucionales,quedando la potestad de excepción sólo a restringir, más no a sus-pender.

Adicionalmente, agrega el mencionado autor que no basta conrestringir las garantías pura y simplemente, sino que es indispensableque en el mismo Decreto se regule en concreto y con precisión elejercicio del derecho. A título ilustrativo, si se restringe la libertad detránsito, en el mismo Decreto debe especificarse en qué consiste larestricción, como podría ser la prohibición de circular a determina-das horas (toque de queda) o en determinados vehículos.

En este sentido, la Carta Magna establece en su artículo 338 tres(3) tipos de Estado de Excepción. En efecto, el Estado de Alarma sedecretará cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas uotros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro laseguridad de la Nación, o de sus ciudadanos. Este Estado de Excep-ción durará hasta treinta (30) días, prorrogables por un tiempo igual.

Por su parte, el Estado de Emergencia Económica se decretará,cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias queafecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración seráde hasta sesenta (60) días, prorrogables por sesenta (60) días más.

2 BREWER CARÍAS, Allan R. La Constitución de 1999. Tercera Edición.Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 2001. Página 237.

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Por último, el Estado de Conmoción interior o exterior sedecretará en caso de conflicto interno o externo, que ponga seria-mente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos oinstituciones. Durará noventa (90) días, prorrogables por un lapsoigual.

Gráficamente se representa así:

LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal?

ESTADOSDE EXCEPCIÓN

Estado de Alarma

Estadode Emergencia

Económica

Estadode Conmoción

Interior o Exterior

PROCEDENCIA

Catástrofes, calamidadespúblicas u otros aconteci-mientos similares.

Circunstancias económi-cas extraordinarias queafecten gravemente la vidaeconómica de la Nación.

Conflicto interno o exter-no.

DURACIÓN

Treinta (30) días, prorro-gables por un tiempoigual.

Sesenta (60) días, prorro-gables por un tiempoigual.

Noventa (90) días, prorro-gables por un tiempoigual.

El Decreto que declare el estado de excepción, será presentadodentro de los ocho días de haberse dictado a la consideración yaprobación de la Asamblea Nacional o su Comisión Delegada y a laSala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que sepronuncie sobre su constitucionalidad, todo ello de conformidad conlo previsto en el artículo 339 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela.

El Presidente de la República podrá solicitar su prórroga por unplazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asam-blea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término seña-lado, al cesar las causas que lo motivaron.

La declaración de estados de excepción no interrumpe el funcio-namiento de los órganos del Poder Público. Además, la declaraciónde los estados de excepción no modifica el principio de la responsa-

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bilidad del Presidente de la República, ni la del Vicepresidente Eje-cutivo, ni la de los Ministros, según lo dispuesto en el artículo 232de la Constitución de 1999.

2. Régimen legal venezolano

La Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en laGaceta Oficial Nº 37.261, de fecha 15 de agosto de 2001, dictada confundamento en la parte in fine del artículo 338 de la Constituciónde la República Bolivariana de Venezuela, regula de manera detalladalos diferentes tipos de estados de excepción, así como el ejercicio delos derechos que sean restringidos con la finalidad de restablecer lanormalidad en el menor tiempo posible.

El artículo 3 de la Ley en referencia, conteste con la previsiónconstitucional, establece que «El Decreto que declare los estados deexcepción no interrumpe el funcionamiento de los Poderes Públicos,los cuales deben además cooperar con el Ejecutivo Nacional a losfines de la realización de las medidas contenidas en dicho decreto».

También el artículo 4 de la Ley en estudio consagra el principiode proporcionalidad, en el sentido de que «Toda medida de excep-ción debe ser proporcional a la situación que se quiere afrontar enlo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación».

Por su parte, el artículo 6 de la Ley, siguiendo las previsionesconstitucionales establece que «El decreto que declare los estados deexcepción, será dictado en caso de estricta necesidad para solventarla situación de anormalidad, ampliando las facultades del EjecutivoNacional, con la restricción temporal de las garantías constituciona-les permitidas y la ejecución, seguimiento, supervisión e inspecciónde las medidas que se adopten conforme a derecho. El Presidente dela República, en Consejo de Ministros, podrá ratificar las medidasque no impliquen la restricción de una garantía o de un derechoconstitucional. Dicho decreto será sometido a los controles que esta-blece esta Ley».

Estos controles a los que se refiere la Ley Orgánica sobre Estadosde Excepción, estriban en la aprobación del Decreto por parte de laAsamblea Nacional o su Comisión Delegada y al control de consti-

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tucionalidad ejercido por la Sala Constitucional del Tribunal Supre-mo de Justicia, explicado suficientemente en el punto I intitulado«Régimen Constitucional venezolano».

Pues bien, en la práctica constitucional, ha surgido la incerti-dumbre en cuanto a la posibilidad de que los gobernadores o alcaldespuedan dictar decretos que regulen estados de excepción en el ám-bito de su jurisdicción. Tan es así, que algunas constituciones estada-les le otorgan dicha competencia a sus autoridades ejecutivas estadales.

Al respecto, es importante destacar que la Sala Constitucionaldel Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia interlocutoriade fecha 15 de diciembre de 2005, con ponencia de la MagistradaLuisa Estella Morales Lamuño, dictada con ocasión del recurso denulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con solici-tud de medida cautelar innominada, por el Fiscal General de laRepública Bolivariana de Venezuela, contra «(...) los artículos 52; 94;111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitución del Estado Apuresancionada el 15 de octubre de 2002, publicada en la Gaceta Oficialdel Estado Apure Nº 594 de fecha 30 de octubre de 2002 (...)», cuyoartículo 111, numeral 21, establece como competencia del Goberna-dor declarar el estado de emergencia en caso de calamidad pública oante la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catas-tróficos, estableció lo siguiente:

«De manera que, siendo que se evidencia de autos no sólo el gastopúblico en el cual pudiera incurrir el erario estadal al asignar unpresupuesto para el funcionamiento de unos órganos creados,presumiblemente, en desmedro de la reserva legal, sino tambiénla inseguridad jurídica que, con la aplicación de “(...) El PoderCiudadano Estadal (...) [y del] Estado de emergencia en caso decalamidad pública o ante la inminencia de acontecimientos o fenó-menos naturales catastróficos y dictar las medidas necesarias parala protección de las vidas de las personas, sus bienes, así como lareparación de los daños causados, pudiendo disponer para ello delos recursos financieros del Estado con sujeción a las leyes, previaautorización del Consejo Legislativo dada por la mitad más uno desus miembros (...)”, pudiera generarse en perjuicio de los adminis-trados, por tanto, esta Sala, en el entendido que ello representa unperjuicio que difícilmente podrá ser reparado por la sentencia quedecida el recurso de nulidad, declara con lugar la medida cautelar


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solicitada y, en consecuencia, se suspenden de forma ex nunc (desdeahora) los artículos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de laConstitución del Estado Apure publicada en la Gaceta Oficial delEstado Apure Nº 594 del 30 de octubre de 2002, suspensión quesurtirá sus efectos una vez publicada la presente decisión en laGaceta Oficial, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurrael funcionario obligado a dicha publicación por su demora. Así sedecide» (resaltado nuestro).

De manera que, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo deJusticia, hasta tanto se dicte sentencia definitiva, decidió suspendertemporalmente hacia el futuro, entre otros, el artículo de la Consti-tución Estadal que le atribuye competencia al Gobernador del EstadoApure para dictar decretos sobre estados de excepción, sin efectuarobviamente pronunciamiento sobre el fondo del recurso de incons-titucionalidad.

En este mismo sentido, se ha pronunciado dicha Sala Constitu-cional del Tribunal Supremo de Justicia, en fechas 7 de diciembre de2005 y 2 de febrero de 2006, en casos similares presentados en losestados Delta Amacuro y Portuguesa, respectivamente.

Aun cuando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo deJusticia no se ha pronunciado sobre el fondo del recurso de incons-titucionalidad en las sentencias señaladas arriba, se estima necesarioseñalar que a nivel local el Alcalde no tiene atribuida competencia enmateria de decretos sobre estados de excepción, ni por la Constitu-ción de 1999 ni por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

No obstante, la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción prevéen su artículo 16 que «Decretado el estado de excepción, el Presiden-te de la República podrá delegar su ejecución, total o parcialmente,en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, coman-dantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente cons-tituida, que el Ejecutivo Nacional designe».

Así las cosas, si bien las autoridades ejecutivas estadales y muni-cipales no tienen atribuida competencia en materia de declarar losestados de excepción, sí pueden coadyuvar o colaborar en la ejecu-ción del Decreto Presidencial que declare el estado de excepciónrespectivo, mediante la técnica de delegación de competencias.

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Por otra parte, en fecha 14 de septiembre de 2004, la Consulto-ría Jurídica de la Oficina Nacional de Presupuesto elaboró un PuntoInformativo sobre el procedimiento para la consulta pública del an-teproyecto de Ley de Presupuesto Anual para el Ejercicio Fiscal 2005.

Al respecto, el referido Punto Informativo señala lo siguiente:

«El artículo 11 de la Ley Contra la Corrupción, establece que elEjecutivo Nacional deberá someter a consulta pública el antepro-yecto de Ley de Presupuesto Anual, antes de su presentación a laAsamblea Nacional, de conformidad con los artículos 136 y siguien-tes de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en lo relacio-nado con el procedimiento que se debe observar para la consultade regulaciones sectoriales y sus efectos.

(Omissis)

Ahora bien, el artículo 137 de la Ley señalada ut supra, consagraque las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públi-cos, o sean propuestas por éstos a otras instancias, serán nulas deNulidad Absoluta si no han sido consultadas de conformidad conel procedimiento señalado en el párrafo anterior. Esto es, que noproducirán los efectos atribuidos y reconocidos por el ordenamien-to jurídico, ya que se estarían violentando principios y normas deorden público de tanta importancia que el legislador considerainsubsanable tal violación.

Sin embargo, la excepción a la regla se encuentra reflejada en elúnico aparte del artículo 137 suficientemente referido, el cual es-tablece textualmente lo señalado infra:

(Omissis)

‘En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligacióndel Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presi-dente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora,alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aproba-ción de normas sin la consulta previa...’ (resaltado propio).

De la norma parcialmente transcrita y para el caso objeto del pre-sente Punto de Información, podemos observar que existe la salve-dad de que el Presidente de la República autorice la aprobación dela Ley de Presupuesto Anual, en los casos de emergencia manifies-ta (debidamente decretada por el Presidente de la República en


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Consejo de Ministros) o en casos de seguridad y protección social;sin la apertura de la consulta pública ordenada por ley, en cuyocaso ésta se deberá realizar de igual forma, una vez que se hayaaprobado este instrumento normativo por parte del máximo órga-no legislativo de la República y su resultado deberá ser consideradopor éste, con la posibilidad de ratificarlos, modificarlos o eliminar-los».

Es importante precisar que esta excepción comporta un límite,visto que el mismo artículo 137 de la Ley Orgánica de Administra-ción Pública, señala que «...las normas aprobadas [sin consulta públi-ca] serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento alas comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no esta-tales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instan-cia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla oeliminarla».

De manera que, según el Punto de Información antes señalado,emitido por la Oficina Nacional de Presupuesto con base en lo esta-blecido en la Ley Orgánica de Administración Pública, si bien el actobajo estudio no lo señala expresamente, se podrán aprobar normassin la consulta previa, en los casos de emergencia manifiesta decre-tado por el Alcalde; todo lo cual desemboca en que los «estados deemergencia» sí pueden ser decretados por el Ejecutivo Municipal, hastaen materia de regulación presupuestaria.

Ahora bien, por «emergencia manifiesta» debemos entender ajuicio de quien suscribe, el estado de emergencia económica de unente local suscitado por circunstancias graves económicas que lo afec-tan severamente; mas no debemos entender que los entes locales tienenatribuida competencias para dictar «estados de excepción» de alarmay conmoción, simplemente se trata de un caso puntual en el cualpodrá obviarse la consulta pública, pero del mismo modo deberánser consultadas ante las comunidades organizadas y las organizacio-nes públicas no estatales.

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3. Los estados de excepción en el derecho comparado

3.1. Régimen Jurídico en Colombia

La Constitución Política de Colombia3 también establece losestados de excepción. En efecto, los artículos 212 al 215 prevén losiguiente:

«Art. 212.–El Presidente de la República, con la firma de todos losministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediantetal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamentenecesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atenderlos requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento dela normalidad.

La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá unavez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo quea juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión.

Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá conla plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y elGobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decre-tos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos.

Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyesincompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempoque ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan prontose declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cual-quier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de losdos tercios de los miembros de una y otra cámara.

Art. 213.–En caso de grave perturbación del orden público queatente de manera inminente contra la estabilidad institucional, laseguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no puedaser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de lasautoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firmade todos los ministros, podrá declarar el Estado de ConmociónInterior, en toda la República o parte de ella, por término no mayorde noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, elsegundo de los cuales requiere concepto previo y favorable delSenado de la República.


3 Publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de fecha 20 de julio de 1991.

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Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estric-tamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación eimpedir la extensión de sus efectos.

Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspenderlas leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán deregir tan pronto como se declare restablecido el orden público. ElGobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.

Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga delEstado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio,con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. ElPresidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobrelas razones que determinaron la declaración.

En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados porla justicia penal militar.

Art. 214.–Los Estados de Excepción a que se refieren los artículosanteriores se someterán a las siguientes disposiciones:

1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente dela República y todos sus ministros y solamente podránreferirse a materias que tengan relación directa y específicacon la situación que hubiere determinado la declaratoriadel Estado de Excepción.

2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las li-bertades fundamentales. En todo caso se respetarán lasreglas del derecho internacional humanitario. Una ley es-tatutaria regulará las facultades del Gobierno durante losestados de excepción y establecerá los controles judicialesy las garantías para proteger los derechos, de conformidadcon los tratados internacionales. Las medidas que se adop-ten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.

3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramasdel poder público ni de los órganos del Estado.

4. Tan pronto como haya cesado la guerra exterior o las cau-sas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, elGobierno declarará restablecido el orden público y levan-tará el Estado de Excepción.

5. El Presidente y los ministros serán responsables cuandodeclaren los estados de excepción sin haber ocurrido los

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casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo se-rán también, al igual que los demás funcionarios, por cual-quier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de lasfacultades a que se refieren los artículos anteriores.

6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día si-guiente de su expedición, los decretos legislativos que dicteen uso de las facultades a que se refieren los artículosanteriores, para que aquella decida definitivamente sobresu constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con eldeber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderáde oficio y en forma inmediata su conocimiento.

Art. 215.–Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos enlos artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en formagrave e inminente el orden económico, social y ecológico del país,o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente,con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emer-gencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que suma-dos no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Pre-sidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos confuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y aimpedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relacióndirecta y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, enforma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los exis-tentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al tér-mino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, duranteel año siguiente, les otorgue carácter permanente.

El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia,señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultadesextraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Con-greso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes alvencimiento de dicho término.

El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorro-gable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que lepresente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estadode Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresa-mente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.


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El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emer-gencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que serefiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente sonde iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son deiniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atri-buciones en todo tiempo.

El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho pro-pio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo.

El Presidente de la República y los ministros serán responsablescuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentadoalguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y loserán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de lasfacultades que la Constitución otorga al Gobierno durante laemergencia.

El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los tra-bajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.

PARÁGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional aldía siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte enuso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquelladecida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumplierecon el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá deoficio y en forma inmediata su conocimiento».

De acuerdo a los artículos antes transcritos, se pueden extraercaracterísticas comunes de cada uno de los estados de excepción, asaber:

1. Es el Presidente de la República quien suscribe el Decretodel estado excepción, con la firma de todos sus ministros.

2. El Decreto, como todo acto administrativo, debe estar ple-namente motivado, esto es, debe demostrar la relación decausalidad existente entre los hechos que estén ocurriendoy las razones para decretarlo.

3. El Decreto que declare el estado de excepción y los poste-riores que se dicten con fundamento en él, se encuentransometidos al control de la Corte Constitucional y al controlpolítico por parte del Congreso de la República.

Arlette M. Geyer A.

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4. Al declarar uno de los estados de excepción, automática-mente se altera la división de los poderes, pues se concentraen el Poder Ejecutivo la facultad legislativa, esto es, podráel Presidente dictar Decretos con igual jerarquía que las leyesemitidas por el Congreso de la República de Colombia.

5. La declaratoria de los tres estados de excepción es transito-ria, una vez que cesan las causas que lo originaron, se ex-tingue el estado de excepción.

En cuanto a las competencias del Alcalde para dictar decretosque declaren estados de excepción, tenemos que el artículo 315 de laConstitución Política Colombiana establece lo siguiente:

«Art. 315.–Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los de-cretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del con-cejo.

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformi-dad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba delPresidente de la República y del respectivo gobernador. Elalcalde es la primera autoridad de policía del municipio.La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia lasórdenes que le imparta el alcalde por conducto del respec-tivo comandante.

3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar elcumplimiento de las funciones y la prestación de los servi-cios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente;y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependen-cia y a los gerentes o directores de los establecimientospúblicos y las empresas industriales o comerciales de carác-ter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales,de conformidad con los acuerdos respectivos.

5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuer-do sobre planes y programas de desarrollo económico ysocial, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastosy los demás que estime convenientes para la buena marchadel municipio.


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6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobadoel Concejo y objetar los que considere inconvenientes ocontrarios al ordenamiento jurídico.

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependen-cias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumen-tos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrácrear obligaciones que excedan el monto global fijado paragastos de personal en el presupuesto inicialmente aproba-do.

8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de susfunciones, presentarle informes generales sobre su admi-nistración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en lasque sólo se ocupará de los temas y materias para los cualesfue citado.

9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan deinversión y el presupuesto.

10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen».

Como resulta obvio, el artículo antes transcrito, establece lascompetencias del Alcalde como jefe del Poder Municipal, siendo quedicha norma atributiva de competencia no prevé la de dictar decretosque declaren los estados de excepción. Así, tal como sucede en nues-tro país, la competencia para dictar decretos que declaren estados deexcepción está reservada al Poder Ejecutivo Nacional.

Por otra parte, la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados deExcepción4 regula de manera más detallada la parte sustantiva y adjetivapara decretar los estados de excepción. En tal sentido, el artículo 1ejusdem establece lo siguiente:

«Art. 1.–ÁMBITO DE LA LEY. La presente Ley estatutaria regulalos Estados de Guerra Exterior, Conmoción Interior y EmergenciaEconómica, Social y Ecológica.

Los Estados de Excepción sólo se regirán por las disposicionesconstitucionales, los tratados o convenios internacionales sobrederechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacio-nal, y las leyes estatutarias correspondientes» (resaltado nuestro).

Arlette M. Geyer A.

4 Publicada en el Diario Oficial No. 41.379, de fecha 3 de junio de 1994.

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El artículo precedentemente transcrito establece una suerte dejerarquía referida a los instrumentos normativos a ser aplicables enlos estados de excepción. En efecto, se aplicará en primer lugar lasnormas constitucionales, en segundo lugar los tratados sobre dere-chos humanos incorporados al ordenamiento jurídico colombiano y,por último, las leyes estatutarias correspondientes, como lo sería eneste caso la que regula la materia de los estados de excepción.

De manera que, al aplicarse en primer lugar la norma suprema,resulta lógico concluir que las entidades territoriales colombianas notienen competencia para dictar decretos que declaren los estados deexcepción, y en consecuencia, tampoco los alcaldes colombianos tie-nen competencia para declarar los estados de excepción.

3.2. Régimen Jurídico en España

El artículo 116 de la Constitución Española5 establece lo si-guiente:

«1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepcióny de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno me-diante decreto acordado en Consejo de Ministros por unplazo máximo de quince días, dando cuenta al Congresode los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sincuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. Eldecreto determinará el ámbito territorial a que se extien-den los efectos de la declaración.

3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno me-diante decreto acordado en Consejo de Ministros, previaautorización del Congreso de los Diputados. La autoriza-ción y proclamación del estado de excepción deberá deter-minar expresamente los efectos del mismo, el ámbitoterritorial a que se extiende y su duración, que no podráexceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual,con los mismos requisitos.


5 Aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndumde 6 de diciembre de 1978 y sancionada por S. M. el Rey el 27 de diciembrede 1978.

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4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absolutadel Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva delGobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial,duración y condiciones.

5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mien-tras estén declarados algunos de los estados comprendidosen el presente artículo, quedando automáticamente convo-cadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones.Su funcionamiento, así como el de los demás poderes cons-titucionales del Estado, no podrá interrumpirse durante lavigencia de estos estados.

Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produ-jere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera dedichos estados, las competencias del Congreso serán asumi-das por su Diputación Permanente.

6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y desitio no modificarán el principio de responsabilidad del Go-bierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución yen las leyes».

Según el artículo antes transcrito, tenemos que en España tam-bién existen los llamados «estados de excepción», denominados esta-dos de alarma, de excepción y de sitio, los cuales jurídicamentecomparten los mismos requisitos y exigencias de los estados de excep-ción venezolanos y colombianos.

Sin embargo, visto que la forma política del Estado español estotalmente diferente a la del venezolano y el colombiano, existen gran-des incompatibilidades en el procedimiento de declaración de losreferidos estados de excepción. En efecto, según el artículo 1.1 Cons-titucional «La forma política del Estado español es la Monarquía par-lamentaria», todo lo cual implica que, por un lado, el Rey es el Jefedel Estado6, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y moderael funcionamiento regular de las instituciones, asume la más altarepresentación del Estado español en las relaciones internacionales,especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce lasfunciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.

Arlette M. Geyer A.

6 Artículo 56.1.

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Y por otro lado, el propio Rey deberá proponer el candidato aPresidente del Gobierno7 y, en su caso, nombrarlo, así como ponerfin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución, porlo que la forma del Estado español trae consigo ciertas diferencias encuanto a la declaración de los estados de excepción, las cuales vere-mos más adelante en un gráfico.

En este orden de ideas, la Ley Orgánica 4/1981, de 1º de junio,de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio establece todo lo relacio-nado con los denominados «estados de excepción», por lo que, confundamento en dicha Ley a manera de resumen se presenta el si-guiente cuadro que contiene las características más resaltantes de cadauno de ellos:


ESTADOS DEEXCEPCIÓN

Estadode Alarma

Estadode Excepción

Estadode Sitio

PROCEDENCIA

Catástrofes, calami-dades, crisis sanita-rias, paralización deservicios públicosesenciales, desabas-tecimiento de pro-ductos de primeranecesidad.

Alteraciones gravesen aspectos del or-den público.

Cuando se produzcao amenace producir-se una insurreccióno acto de fuerza con-tra la soberanía oindependencia deEspaña.

FORMA DEDECLARARLO

Decreto en Consejode Ministros.

Gobierno remite alCongreso de Dipu-tados solicitud deautorización; obteni-da la autorización elGobierno declararáel Estado de Excep-ción.

El Gobierno propo-ne al Congreso deDiputados la decla-ración del Estado deSitio.

DURACIÓN

No más de quince(15) días, prorroga-ble por autorizaciónexpresa del Congre-so de los Diputados.

No podrá excederde treinta (30) días.Prórroga que nopodrá exceder detreinta (30) días.

La declaración deter-minará el ámbitoterritorial, duracióny condiciones delEstado de Sitio. Po-drá suspender tem-poralmente algunasgarantías jurídicas.

7 Artículo 62.d.

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De manera que, en líneas generales, los requisitos de proceden-cia de los estados de alarma, sitio o excepción, son básicamente igualcon respecto a los establecidos por la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela, esto es, calamidades, catástrofes, inunda-ciones, amenaza a la soberanía, entre otras, cuya declaración le com-pete a los órganos del Poder Central.

Sin embargo, encontramos en la ley española que regula losestados de alarma, sitio y excepción, dos disposiciones ubicadas en elCapítulo II referida a los Estados de Alarma que establecen lo si-guiente:

«Artículo Quinto.

Cuando los supuestos a que se refiere el artículo anterior afectenexclusivamente a todo o parte del ámbito territorial de una Comu-nidad Autónoma, el Presidente de la misma podrá solicitar delGobierno la declaración de Estado de Alarma.

(...)

Artículo Séptimo.

A los efectos del Estado de Alarma la autoridad competente seráel Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comuni-dad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todoo parte del territorio de una comunidad» (resaltado nuestro).

De acuerdo a los artículos antes transcritos, pareciera haber unaexcepción en cuanto a la declaración del Estado de Alarma por partede los presidentes de las comunidades autónomas. En efecto, segúnel artículo 143.1 de la Constitución Española «En el ejercicio delderecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitu-ción, las provincias limítrofes con características históricas, culturalesy económicas comunes, los territorios insulares y las provincias conentidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y cons-tituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto eneste Título y en los respectivos Estatutos».

Así las cosas, podría decirse en un primer plano que las comu-nidades autónomas son una suerte de entidades delimitadas territo-rialmente, a quienes la Constitución les reconoce cierta autonomía,son entes que tienen rasgos similares a los municipios venezolanos.

Arlette M. Geyer A.

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Asimismo, según los artículos antes transcritos los presidentesde las comunidades autónomas, podrán solicitar al Gobierno la de-claración del Estado de Alarma cuando se suscite alguna de las situa-ciones que señala la ley española. Aún más, la autoridad para declarardicho Estado de Alarma es el Gobierno, sin embargo, éste por dele-gación, le puede transferir esa competencia al presidente de la comu-nidad autónoma en cuestión, por lo que, al igual que en nuestropaís, los presidentes de las comunidades autónomas tampoco tienencompetencia para declarar los estados de excepción.

Esta «delegación» de competencia del Gobierno a los presidentesde las comunidades autónomas guardan cierta semejanza con loprevisto en el artículo 16 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excep-ción, el cual señala que «Decretado el estado de excepción, el Presi-dente de la República podrá delegar su ejecución, total oparcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcal-desas, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debi-damente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe», en nuestrocaso, no se delega la competencia para declarar los estados de emer-gencia; sino la ejecución de lo establecido en el Decreto que declarael estado de excepción respectivo.

4. Conclusiones

Estudiado y analizado suficientemente el régimen jurídico vene-zolano, colombiano y español que regulan los estados de excepciónen sus respectivos límites territoriales, se presentan las siguientes con-clusiones:

1. Los estados de excepción, en sus diferentes tipos, procedencuando circunstancias sociales, económicas, políticas, natu-rales o ecológicas, afecten gravemente la seguridad de laNación, sus instituciones o ciudadanos, y cuyos medios in-ternos resulten insuficientes para hacer frente a tales he-chos.

2. El Presidente de la República en Consejo de Ministros, esla autoridad competente para dictar el Decreto que declareel Estado de Excepción correspondiente.


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3. El Decreto de Estado de excepción venezolano, se encuen-tra sometido a un control parlamentario y constitucional,traducido en la consideración y aprobación de la AsambleaNacional y de la Sala Constitucional del Tribunal Supremode Justicia.

4. Los alcaldes no tienen atribuida competencia para dictardecretos que declaren estados de excepción, pero eventual-mente podrán coadyuvar en la ejecución del Decreto Pre-sidencial que declare el estado de excepción respectivo.

5. Con fundamento en el artículo 137 de la Ley Orgánica deAdministración Pública, se podrán aprobar normas sin laconsulta previa, en los casos de emergencia manifiestadecretado por el Alcalde, sometiéndolas posteriormente ala consulta pública.

6. En Colombia las normas atributivas de competencia, noprevén como competencia del Alcalde el dictar decretos quedeclaren los estados de excepción; tal competencia se en-cuentra reservada al Poder Ejecutivo Nacional.

7. Visto que la forma política del Estado español es totalmen-te diferente al venezolano y al colombiano, el procedimien-to para declarar estados de excepción sufre algunasvariaciones, sin embargo tal declaración se encuentra reser-vada a los órganos de Gobierno.

8. Como excepción, la ley española prevé que el Gobiernodelegue en los presidentes de las comunidades autónomasla competencia para declarar los estados de excepción, peroello no significa que estos últimos sean los titulares de lacompetencia para declararlos.

Arlette M. Geyer A.

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LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - ULPIANO...194 El Decreto de estado de excepción, podrá restringir temporal-mente las garantías previstas en la Constitución, pero también com- porta