LOS MUNICIPIOS DE RÉGIMEN ESPECIAL,

EL CASO DE LOS DISTRITOS EN COLOMBIA

JUAN MANUEL RICO ROBAYO

SEBASTIÁN ROSERO TORRES

Tesis de Grado para optar al título de

Abogado

Doctor

RICARDO ZULUAGA GIL

Director

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA CALI

FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES

DEPARTAMENTO DE CIENCIAS JURÍDICA Y POLÍTICA

CARRERA DE DERECHO

SANTIAGO DE CALI

2014

2

3

Índice General

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I - Aspectos Generales

1.1 El territorio

1.2 Antecedentes de la organización territorial en Colombia

1.2.1 Siglo XIX

1.2.2 La Constitución de 1886

1.3 Transformación constitucional de 1991

1.3.1 Estado unitario

1.3.2 Descentralización

1.3.3 Autonomía

1.4 Entidades territoriales

1.4.1 Regiones

1.4.2 Departamentos

1.4.3 Provincias

1.4.4 Distritos

1.4.5 Municipios

1.4.6 Entidades territoriales indígenas

CAPÍTULO II – Los Distritos en Colombia

2.1 Antecedentes de los distritos en Colombia

1860

1886

1945

1968

1986

Desarrollo constitucional

2.2 Distrito Capital

2.2.1 Sector central

Alcaldía Mayor

4

Secretarias de despacho

Departamentos administrativos

Unidades administrativas especiales sin personería jurídica

Consejos superiores de la administración distrital

2.2.2 Sector descentralizado

2.2.3 Sector de localidades

Fondos de desarrollo local

Juntas administradoras locales

Alcalde local

2.2.4 Concejo distrital

2.2.5 Personería distrital

2.2.6 Contraloría distrital

2.2.7 Veeduría distrital

2.3 Distritos Especiales

2.3.1 Organización política y administrativa de los Distritos Especiales

Alcalde distrital

Concejo distrital

Entidades descentralizadas

Sector de las localidades

- Fondos de desarrollo local

- Alcalde local

2.4 Distritos Metropolitanos

2.5 Diferencias y semejanzas de los distritos desde las características de la organización

territorial colombiano.

CAPÍTULO III – Análisis comparado de ciudades con regímenes especiales

3.1 Regímenes especiales locales en países con sistema Unitario.

3.1.1 España

3.1.2 Francia

5

3.1.3 Ecuador

3.2 Regímenes especiales locales en países con sistema Federal.

3.2.1 Brasil

3.2.2 Argentina

3.2.3 Alemania

3.3.4 Austria

DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES

6

7

Introducción

La organización territorial es uno de los aspectos más importantes para lograr el desarrollo

armónico de un país, en esta se dan los lineamientos sobre los cuales se administra un Estado y se

construyen las bases sobre las que se consolida, tanto a nivel interno como para proyectarse a

niveles internacionales; además, divide política y administrativamente el territorio para poder

gobernar y ejercer sus funciones de manera eficiente. Por estas razones, el tema territorial ocupa un

lugar importante en el régimen constitucional de los países.

En Colombia, al parecer, la organización del territorio no ha obedecido a ninguna tradición

histórica, ni geográfica, tampoco parece haber sido el producto de estudios serios para ver la

conveniencia de un sistema o modelo de organización determinado, así, es posible afirmar que se ha

probado a lo largo de su historia todas las formas de organización existentes, como por ejemplo, la

Confederación en 1811, un modelo muy parecido al sistema Federal con gran autonomía política de

los estados en 1853, el modelo Federal en 1863, el modelo netamente Centralista en 1886, y un

sistema Unitario con descentralización administrativa en 1991.

En consecuencia, el modelo que tenemos actualmente, hecho por la Asamblea Nacional

Constituyente e instaurado por la Constitución de 1991, ha sido criticado innumerables veces

porque la Asamblea no tuvo el valor de implantar un modelo de organización territorial claramente

definido, sino que se presentan conceptos muy diversos en sus características, tales como el carácter

unitario del Estado, la descentralización administrativa y la autonomía; del mismo modo, contar con

un gran número de entidades territoriales (Región, Departamento, Provincia, Municipio, Distrito) da

lugar a muchas posibilidades al modelo territorial colombiano, que puede llegar a ser un sistema

basado en Regiones, Departamentos o Provincias.

Adicionalmente, la responsabilidad en materia territorial que recaía en la Asamblea Nacional fue

trasladada al legislador, el cual no ha desarrollado a plenitud este tema, el ejemplo más claro se

evidencia en los múltiples proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, más conocida

como la LOOT, que apenas fue expedida en el año 2012, y no cumplió las expectativas, al no fijar

los lineamientos para la creación de las entidades territoriales no desarrolladas por la Constitución,

ni mucho menos fijar las competencias de cada una.

8

Al abordar estos temas generales de la organización territorial colombiana, encontramos la

importancia que se da, en el desarrollo constitucional, a la entidad local del municipio, de esta

forma, la Constitución de 1991 indica en su artículo 311, que es la entidad fundamental de la

división político- administrativa del país, pero este concepto tampoco se ha tratado plenamente,

pues no se le dan facultades exclusivas de autogestión; aunque, si se ha otorgado un carácter

especial a algunos municipios, denominados distritos, que cuentan con autoridades con mayores

facultades, características únicas como los Fondos de Desarrollo Local, y en especial en el caso

colombiano, con gran importancia al desarrollo portuario.

Así, el presente trabajo se ocupa en desarrollar figuras amplias y también específicas de la

organización territorial, desde sus características y entidades más sencillas hasta las más complejas.

Para ello, en primera medida se desarrollarán aspectos generales y básicos para entender las

dimensiones del territorio, posteriormente entraremos en una descripción y análisis histórico sobre

la forma en cómo se ha desenvuelto, desde épocas independentistas, la organización territorial en

Colombia hasta llegar a la Constitución de 1991, punto en el que se dará una visión general del

sistema actual, los desarrollos constitucionales y legales, y los problemas alrededor de la

organización territorial.

No obstante lo anterior, la investigación estará particularmente centrada en la entidad territorial de

los distritos, que son municipios de régimen especial y diferencial al ordinario, casos de esta figura

la encontramos en ciudades como Barranquilla, Bogotá, Buenaventura, Cartagena y Santa Marta.

Para desarrollar este capítulo, se hará un recuento histórico, iniciando por Bogotá que ha sido la

primera ciudad a la que se le dio un tratamiento diferencial desde el año de 1860, observando los

cambios que atravesó la figura en los distintos sistemas territoriales que se han utilizado en

Colombia, posteriormente veremos cómo otras ciudades adquieren esta condición, por contar con

características especiales.

Al no existir una compilación, ni un tratamiento a la materia del régimen local especial en

Colombia, resulta necesario hacer una descripción normativa de los Distritos capital, especial y

metropolitano, utilizando el soporte legal que da la Constitución, el Decreto Ley 1421 de 1993 y la

Ley 1617 de 2011, que ofrecen los parámetro de administración, creación y funcionamiento de estos

municipios, con el objetivo de destacar sus particularidades, consecutivamente se hará un análisis

de los Distritos desde las características de la organización territorial colombiana, en el cual se

esbozaran sus diferencias y semejanzas.

9

Múltiples son las preguntas que generan la inclusión y la existencia de un régimen especial a los

municipios, como ¿Por qué existen municipios con un régimen diferencial? ¿Cuál es la necesidad y

la utilidad de tener municipios de régimen especial? ¿Por qué Barranquilla, Bogotá, Cartagena,

Santa Marta y Buenaventura accedieron a un régimen especial y diferencial del resto de

municipios? ¿Cómo se explican los requisitos de la Ley 1617 de 2013 para erigir nuevos Distritos?

De acuerdo a la descripción normativa y los análisis de las características de estas entidades se

tratará de dar respuesta a estas preguntas.

Independientemente de las conclusiones a las que se llegue para el caso colombiano, también se

plasmará en un tercer capítulo, aclarando mediante el derecho comparado la existencia y necesidad

de ciudades con regímenes especiales, estos se perciben en casos como las ciudades de Ceuta y

Melilla en España, Paris, Marsella y Lyon en Francia, Quito en Ecuador, Buenos Aires en

Argentina, el Distrito Federal de Brasilia en Brasil, las ciudades de Berlín, Hamburgo y Bremen en

Alemania y Viena en Austria. Entidades locales que han accedido a regímenes distintos, bien sea

por cuestiones especiales o históricas, culturales y económicas; todo esto facilitara responder las

cuestiones ya planteadas sobre las ciudades que se les otorga un carácter o tratamiento diferencial.

10

11

Capítulo I Aspectos Generales

1.1. El Territorio

El territorio como uno de los elementos esenciales para la constitución de un Estado, es definido por

la Real Academia de la Lengua1 como una “porción de la superficie terrestre perteneciente a una

nación, región, o provincia”, también puede ser visto como un “circuito o termino que comprende

una jurisdicción, un cometido oficial u otra función análoga”, en términos generales se puede

afirmar que el territorio no es más que el lugar o espacio físico en el que un país ejerce soberanía a

través de sus autoridades, mediante la aplicación de un ordenamiento jurídico previamente creado

para regular la vida en sociedad de la población que está asentada en él.

De forma específica, el territorio, que bien puede ser extenso o pequeño, con variedad de recursos o

con escases de estos, es fundamental para la configuración de un Estado, ya que es el elemento

primario donde confluyen los otros dos: la población y el ordenamiento jurídico. Sin él resultaría

muy difícil la conformación de una sociedad organizada, además, la delimitación y radio de

cobertura del régimen normativo no sería posible para hacer una efectiva aplicación de él.

No obstante las definiciones anteriores, el territorio debe ser visto en conjunto y no solo como una

porción terrestre, este concepto abarca y se proyecta hasta ámbitos aéreos y las capas terrestres más

profundas, lo que se conoce como espacio aéreo y subsuelo, por estos aspectos que comprenden el

territorio se dice que este tiene una connotación tridimensional donde rige el orden normativo de los

Estados, o sea, el ámbito de validez donde este opera.

A todo lo dicho, puede añadirse la definición dada por Alberto Mendoza quien define el territorio

como “el escenario del hombre, su morada, soporte físico de la sociedad, piso físico de la nación,

1 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Edición 22. 2001.

12

componente del Estado, área que sustenta todas las empresas humanas, espacio yacente de la

administración pública”.2

Ahora bien, el territorio, como concepto de suma relevancia y de relación directa con la vida de los

Estados ha sido uno de los temas álgidos y mayormente debatidos hasta hace algún tiempo en las

instancias internas de los países, su forma de organización uno de los puntos cruciales en la

discusión.

Una de las preguntas que surge es ¿Por qué la organización del territorio ha sido y es tan importante

para los Estados? Sobre esta pregunta Ernesto Guhl especificó lo siguiente:

La ordenación territorial de un país, de una región o comarca, es condición previa para la

explicación y ordenamiento espacial de las sociedades humanas y sus organizaciones sociales. El

tratamiento científico y la comprensión de las estructuras espaciales no es posible sin un

conocimiento geográfico y el saber sobre la tierra como un todo. De igual forma, este conocimiento

es indispensable para la comprensión de las estructuras políticas, económicas y sociales de los

Estados, de sus economías, de las formas de vida de su población, de sus potencias naturales y otros

aspectos más de su distribución espacial.3

De la anterior cita se puede vislumbrar ciertos aspectos que permiten identificar porqué ha sido y es

tan importante ordenar el territorio4. Sin duda, caracterizar un Estado resulta menos complejo con

una visión clara de sus estructuras territoriales, a partir de ella se puede conocer con mayor

profundidad la forma en cómo opera el poder público en determinado país, de la misma forma que

se puede conocer la estructura de este, y así entender por qué las acciones del gobierno se proyectan

de determinada forma y no de otra.

1.2. Antecedentes de la Organización Territorial en Colombia

Nada retrata con mayor fidelidad la fisionomía política de un país que su

propia Constitución. El Estado, como organismo vivo sujeto a mudanzas y

transiciones, va dejado impresa cada época de su vida y su desarrollo en

2 MENDOZA, Alberto. El ordenador. Metodología del Ordenamiento Territorial. 2ª Edición. Santa Fé de Bogotá, D.C.

Ecoe Ediciones. 1995. p. 59. 3 GUHL, Ernesto. Escritos Geográficos “Las fronteras Políticas y los Límites Naturales”. Primera. Bogotá: Edición.

Fondo “FEM”. Colombia, 1991. p. 23 4 Debe entenderse en este trabajo de grado, cuando se utilicen los términos ordenar el territorio u ordenamiento territorial,

se refiere en los términos de ley 1454 de 2011, como el instrumento de planificación y gestión de las entidades

territoriales, tendiente a lograr una organización político- administrativa del Estado en el territorio, y no en los términos de

la ley 388 de 1997, en regular la utilización, transformación y ocupación del espacio en los municipios, distritos o áreas

metropolitanas.

13

estos estatutos fundamentales que son la copia de su efigie moral en

determinados periodos y el trasunto de sus prácticas, de sus vicisitudes, de

las tendencias y de las ideas dominantes entre los hombres que en ciertos

momentos fueron árbitros de sus destinos”5

Cabe resaltar que el caso colombiano en materia de organización territorial ha sido accidentado a lo

largo de su historia, desde instancias tempranas cuando en 1810 se empezó con el proceso

independentista los problemas fueron constantes y aún son latentes en la actualidad. Varios de los

conflictos que se presentaron en el siglo XIX recayeron por la lucha entre centralistas y federalistas

que llevaron a cambios sustanciales en la organización del territorio en periodos cortos, razón por la

cual, se afirma que en Colombia se han probado todos los modelos y formas existentes sobre este

aspecto, “desde la centralización más absoluta hasta la Confederación de Estados”6.

No obstante, los cambios que se produjeron por las disputas central-federalistas que estaban

fundamentados en el error de intentar imitar de forma análoga modelos de países como Francia o

Estados Unidos, los cuales no se adaptaban a nuestros problemas, ni a nuestra realidad política,

económica y social, tampoco tenían observancia a la diversidad geográfica y cultural del país. Todo

esto desencadenó una descontextualización entre los que propendían por unir el Estado en un solo

cuerpo administrativo y los que por el contrario buscaban ampliar la autonomía de los distintos

territorios.

Dicho problema ha recaído en que unos y otros intentaron adecuar modelos diferentes a la realidad

colombiana y no se preocuparon de estudiar las verdaderas necesidades del país, delimitar cuál sería

la mejor opción y desarrollar un modelo propio, bien sea basado en el federalismo o el centralismo.

Evidentemente, los percances que ha tenido Colombia a nivel territorial fueron muchos y producto

de diversas circunstancias, por tal motivo es necesario ahondar en el estudio histórico para conocer

más a fondo en qué consistieron dichos sucesos, esto nos ayudara a tener una visión más amplia y

clara sobre la materia que aquí se está desarrollando. Por tal razón, ilustraremos algunos periodos de

la historia territorial colombiana, la cual ha sido bastante nutrida desde la independencia hasta hoy.

Cabe hacer la salvedad, que pensar en el ordenamiento territorial de lo que hoy se conoce como

Colombia desde épocas pre-independentistas en la actual investigación no tiene mayor relevancia,

5 POMBO, Manuel. Guerra, Joaquín. Constituciones de Colombia: La confederación Granadina. Tomo IV. Bogotá. 1986.

p. 30. 6 ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la Constitución de 1991. ¿Centralismo o Autonomia? Pontificia

Universidad Javeriana- Cali. 2ª edición. Cali. 2009. p. 41.

14

esto porque en gran parte la organización en aquella época estaba delimitada por lo que definía la

corona desde el Reino de España, lo cual resulta innecesario para ilustrar nuestro estudio.

1.2.1. Siglo XIX

Mario Aguilera, señala que:

… al producirse la independencia de la Nueva Granada, la organización política que empieza a

consolidarse refleja la tendencia hacia la autonomía local y el federalismo. Las veintidós provincias

que habían conformado el Nuevo Reino, fueron proclamando su autonomía regional, unas más

temprano que otras debido a que varias de ellas quedaron en manos de los españoles. La necesidad

de dotarse de un soporte legal, llevó a que algunas proclamaran sus propias constituciones,

principalmente entre 1810 y 1815, ya que se hicieron varios intentos de reunir a los representantes

de las provincias en torno a la idea de conformar una organización política para la naciente

república.7

Es claro que al iniciarse el proceso independentista una de las tendencias predominantes era la que

buscaba adoptar modelos que propendieran por la autonomía de los territorios que estaban siendo

descolonizados. Por esta razón, una de las principales apuestas que surgió en 1810 fue la de acoger

el federalismo, tomando como fundamento la experiencia que tuvo Estados Unidos con este

sistema. Aunque equivocada parcialmente, la idea de copiar el modelo territorial de otro país esta

no estaba desfasada del todo, porque las circunstancias daban lugar a que ese tipo de organización

se intentara, tal como lo afirman Calle y Frigeri:

Las dificultades de comunicación que existían entre una y otra provincia contribuyeron al

aislamiento regional y local. No hay que olvidar que en aquellos días se viajaba a pie, a caballo, en

canoa y a través de trochas. No existían puentes, y los viajes eran aún más demorados si tenemos en

cuenta que en Colombia existen tres cordilleras que en muchos viajes había que atravesar. Por esto,

y debido al escaso intercambio de población y comercio entre las provincias, surgieron tipos

regionales de población, rivalidades entre provincias, amor a la localidad y a la provincia en vez de

al Virreinato. Entonces, observando este fenómeno sociológico e instruido en el sistema federal de

Estados Unidos, muchos criollos vieron en este sistema una fuerza de unión y progreso.8

No obstante, como ya se mencionó, la idea del sistema federal era esquiva para quienes

simpatizaban con el centralizado, porque para estos los fines independentistas se harían efectivos a

7 AGUILERA, Mario en MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera

edición; Bogotá, 1998. p. 482. 8 CALLE, Adriana; FRIGERI, Valeria. Viabilidad del modelo regional en el ordenamiento territorial colombiano. Bogotá

D.C. 2002. p. 51.

15

través de un solo cuerpo administrativo. En otras palabras, uno de los argumentos con los cuales se

buscaba justificar el centralismo era la necesidad de tener un Estado fuerte y capaz de contrarrestar

las ofensivas españolas que buscaban la reconquista, lo cual no se iba a poder lograr con un modelo

que dividiera el territorio, generara rivalidad y competencia entre las distintas provincias.

Esta dicotomía marcó un primer momento en la historia política colombiana, ya que dio lugar a

disputas que desencadenaron guerras civiles y abrieron el paso a la reconquista española, este

periodo de tiempo conocido como la “patria boba” marcaría un hito en los sucesos posteriores, para

entender el porqué de los conflictos territoriales que se presentaron en el siglo XIX.

No obstante, en la primera intención de independencia prevaleció la idea federalista, que quedó

consagrada en el Acta de Confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, la cual se

puede vislumbrar su clara tendencia, ya que en el preámbulo se consagra que las provincias de la

Nueva Granda por intermedio de sus representantes, de forma voluntaria, tomaron la decisión

formal y solemne de unirse en una “asociación federativa que reserve para cada una de las

provincias su libertad, su soberanía, y su independencia, en lo que no sea del interés común”

garantizando las prerrogativas y la integridad de sus territorios.

A pesar de plasmar dicho acuerdo en ese documento federativo de 1811, la oposición de Antonio

Nariño fue de tal firmeza que terminó por desencadenar la primera de las guerras civiles, con un

efecto nefasto porque más adelante daría lugar a la reconquista, de modo que el pacto federal no

tuvo mayor vigencia. Producto de tal oposición también se logró por parte de los centralistas una

reforma para 1812, que a grandes rasgos consistió en establecer la República de la cual el gobierno

sería el popular representativo, además, se estableció que el ejecutivo estaría en cabeza de un

Presidente y dos consejeros, y el legislativo estaría conformado por dos cámaras (Senado y

Representantes); aun así se logró conservar los apartes sobre deberes y derechos humanos9.

Aun cuando se llevó a término la reforma, esta Constitución no rigió por un largo periodo porque

para 1814 se instauró el absolutismo, aunque las disposiciones reformadas en aquel entonces serian

de gran importancia, como lo expresa Tascón:

Cuando el pacificador Murillo en 1816, restableció la dominación española en la Nueva Granada,

no estaba vigente la Constitución de 1812. Sin embrago, este estatuto tiene extraordinaria

9 ESTUPIÑAN, Liliana. Ordenamiento Territorial en Colombia. Perspectiva Histórica y Legal. Universidad Libre.

Bogotá. 2001. p. 137.

16

importancia en nuestro derecho constitucional, porque él sirvió de base a nuestra primera

Constitución Nacional –la de Cúcuta de 1821.10

Posterior a la reconquista el ánimo independentista no mermó y su latencia fue la que conllevó a la

lograr la libertad efectiva del pueblo colombiano, de modo que para el año de 1819, tal como lo dice

Liliana Estupiñan11

, Simón Bolívar mediante el decreto del Congreso Venezolano de diciembre 17

proclamó la formación de la República de Colombia, en la cual también se citaba a un congreso

constituyente que se reuniría en enero de 1821.

Ya en 1821 las malas experiencias con el modelo federalista llevaron a descartar este sistema, de

este modo en la Constitución sancionada el 6 de octubre de ese año se adoptó la forma de Estado

unitario que dividiría el territorio en departamentos, los cuales a su vez estarían sub-divididos en

provincias, cantones y parroquias. Este nuevo intento, en principio dejó satisfechos a personajes

como Santander, quien afirmaría “no puede gobernarse por un sistema federal, sino por un gobierno

enérgico, cuyas providencias no admitan observaciones ni contradicción”.12

Hasta cierto punto la idea de instaurar el centralismo no era equivocada, tomando como referencia

las divisiones que había generado el federalismo, esta resultaba ser una alternativa más viable, sin

embargo este nuevo sistema, o la forma en cómo se intentó adecuar también tenía varios defectos.

Por ejemplo, José María Samper asegura que la Constitución de 1821 pecaba por una excesiva

centralización, aun cuando el modelo era el acertado.13

Otros como Rafael Granados afirman que

las dificultades de comunicación en aquella época y la diversidad de intereses entre las distintas

poblaciones de Colombia, hicieron que la Constitución fuera tachada de ser incapaz de sostener el

edificio de la República.14

Razones como las anteriores hicieron que la consolidación del nuevo Estado fuera problemática,

una última referencia sobre las dificultades señala tres factores que incidieron en este proceso:

En primer lugar, la división entre los ideólogos políticos: Santander y Bolívar; segundo lugar, la

falta de espíritu político republicano; en tercer lugar, la anarquía frente al ejercicio del poder y al

proceso de obediencia civil; de igual forma, los marcados intereses regionalistas y petición

10 TASCÓN, Tulio. Historia del Derecho Constitucional Colombiano. Edición Espacial, 1980. p. 14 11 ESTUPIÑAN, Liliana. Ordenamiento Territorial en Colombia. Perspectiva Histórica y Legal. Universidad Libre.

Bogotá. 2001. p. 138. 12 NARANJO, Vladimiro. Cursillo de Historia Constitucional Colombiana. Periódico El Espectador. 13 SAMPER, José María. Derecho Público Interno de Colombia. Editorial Temis. Bogotá. 1982. p. 175. 14 GRANADOS, Rafael. Historia de Colombia. S.J. Bibliográfica Colombiana LTDA. 1964, p. 195.

17

constante de descentralización, división de sociedad civil, Estado y clero y abuso del poder por parte

de las fuerzas militares de la época.15

Posterior a la promulgación de la Constitución de 1821 y a lo largo de esa década en que cesaron las

guerras de independencia, los esfuerzos se enfocaron en construir un gobierno y economía fuerte

acorde a los nuevos tiempos de paz, aun así las dificultades continuaron porque el contexto en que

se diseñó dicha Constitución cimentó sus bases en la idea de unir fuerzas para contrarrestar la

reconquista española, bien lo afirma Robert Louis Gilmore:

El país había sido integrado por las presiones de la necesidad de enfrentar un enemigo que las

partes tenían en común y como expresión de la voluntad política de Bolívar.

Mientras duraba la guerra, así también duraba la presión de la necesidad. Al terminarse las

hostilidades se perdió la fuerza principal a favor de la unidad, o sea la concentración común sobre

el esfuerzo bélico.16

Sin duda, al terminar las amenazas externas surgieron los intereses locales que acabarían con la

unidad de la Gran Colombia. Esto se intentó contrarrestar en 1830 con una serie de reformas que

dieron lugar a una nueva Constitución, que dentro de sus enunciados pretendió establecer asambleas

distritales para otorgar mayor autonomía, esta consistía, conforme al artículo 126, en conceder

facultades para deliberar y resolver todo lo concerniente al interés municipal y local de los

departamentos, también podrían: controlar la conducta de los funcionarios y pedir ante las cortes

que fueran castigados por infracción de la Constitución, controlar la recolección y uso de los fondos

públicos, etc. En cierto modo, lo que se quiso hacer fue dar atribuciones de grandes magnitudes

siempre que el interés general de la Nación no se viera en riesgo. A pesar de los esfuerzo esta

Constitución nunca tendría mayor aplicabilidad ya que Venezuela y Ecuador no la aceptaron y

optaron por organizarse como Estados libres e independientes.

Lo anterior tuvo como consecuencia inmediata la disolución de la Gran Colombia y por ende la

necesidad de crear una nueva disposición para lo que quedó de territorio de la República de

Colombia. Surgió entonces la Constitución de 1832 que creo el Estado de la Nueva Granada, que

sería, conforme a su artículo 3º, republicano, popular, representativo, electivo, alternativo y

responsable. De esta manera, la forma unitaria se mantendría, aunque el carácter centralizado no

dejaría de ser tan rígido porque la autonomía sería más alta frente al órgano central. Existirían

15 ESTUPIÑAN, Liliana. Ordenamiento Territorial en Colombia. Perspectiva Histórica y Legal. Universidad Libre.

Bogotá. 2001. p. 144. 16 GILMORE, Robert Louis. “El federalismo en Colombia”. Santa Fe de Bogotá. Coedición Sociedad Santanderista de

Colombia y Universidad Externado de Colombia. 1995. p. 51.

18

provincias, cantones y distritos parroquiales, organización de la cual se vislumbra la desaparición de

los departamentos.

A pesar de las facultades que se otorgaron a las provincias, estas estaban limitadas, tal como se

expresaba en el artículo 162:

El Congreso tiene la facultad de anular todos los actos y resoluciones de las cámaras de provincia:

el poder ejecutivo tiene la facultad de suspenderlos en los casos en que sean contrarios a la

constitución o las leyes, o que no estén dentro de sus facultades; pero dará cuenta al próximo

congreso para su resolución definitiva; el gobernador de la provincia tiene también la misma

facultad de suspenderlos; pero dando aviso sin demora al Presidente de la República para ejecutar

lo que por este se resuelva.

Durante los diez años siguientes a la expedición de la Constitución de 1832 los problemas fueron

evidentes por su inaplicabilidad. Esta ineficacia consistió en el diseño pacifico de las disposiciones

que en ella se consagraron, bien lo manifestó Mariano Ospina Rodríguez al considerar que esta

carta estaba planeada para tiempos de paz, de modo que, llegado el caso de nuevas guerras el poder

público sería incapaz de contrarrestar las fuerzas en esa eventualidad.17

Por esto se optó por retornar a un centralismo fuerte, en el cual se dotara al ejecutivo de una mayor

fuerza e independencia, lo cual se lograría mediante la asignación de cargos en las distintas

provincias para que existiera un control jerárquico en las actuaciones. Así surgió la Constitución de

la República de la Nueva Granada de 1843, que si bien intentaba restringir el campo de acción de

las provincias también dejó abierto el camino para que mediante leyes se fueran asignando

competencias y responsabilidades. En consecuencia, con la expedición de leyes se fueron otorgadas

facultades que daban mayor autonomía a las provincias, sobre este punto se puede afirmar que el

poder se fue descentralizando pero no en todos los ámbitos, solamente de forma administrativa, por

ejemplo, en materia de impuestos, las provincias podían suprimir, aumentar o disminuirlos siempre

y cuando fueran rentas reconocidas.

Para las siguientes dos décadas las transformaciones en el modelo territorial continuaron, muchas de

ellas están marcadas por las mismas disputas central-federalistas. Así, a mediados del siglo XIX

cuando el partido liberal ganó la presidencia uno de sus principales objetivos consistió en la reforma

a la Constitución de 1843, de este modo los esfuerzos se centraron en esa idea que se finiquitaría en

1853 con una nueva Carta Política que, aun cuando buscaba implantar de nuevo el federalismo, al

17 NARANJO, Vladimiro. Cursillo de Historia Constitucional Colombiana. Periódico El Espectador.

19

final se optó por la descentralización en un modelo central que reconocía autonomía y otorgaba

competencias amplias a provincias y distritos.

Sobre esta Constitución se comentaron varios aspectos, por ejemplo, Justo Arosemena -

comentarista de Constituciones Colombianas- dijo al respecto que: “ninguna otra constitución

hispanoamericana había sido tan liberal y democrática, y ninguna otra había instituido un grado

tan avanzado de descentralización, exceptuando la puramente federal”18

. Si bien el comentario es

acertado, esto creó algunas confusiones porque el grado tan alto de descentralización podría poner

en tela de juicio el sistema unitario, sin embargo esto fue hecho con intención ya que la idea de

instaurar el modelo federativo seguía al acecho, de modo que la Constitución del 1853 sería un

puente para lograr ese cometido, evidencia de lo anterior es la posibilidad que en ella se consagraba

para crear mediante leyes estados independientes que hicieran parte de la Nueva Granada. Ejemplo

de ello fue la Ley del 11 de junio de 1856 que crearía el estado19

federal de Antioquia.

Después de algunas transformaciones de provincias en estados federales, se vio necesario hacer una

nueva Constitución ya que en la práctica la de 1853 era poco acorde a la realidad y la idea unitaria

era un simple “saludo a la bandera” porque el modelo tenía más rasgos federales que centrales. De

ahí la expedición de la Constitución Política para la Confederación Granadina de 1858, la cual

intentó delimitar el campo de acción de los estados y el rango en el cual el Gobierno general

intervendría sobre ellos, los cuales fueron reconocidos en el artículo 1º, estos eran: Antioquia,

Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander.

Sobre este período y -en específico- sobre esta Constitución Samper dice:

La Constitución de 1858 vino a regularizar una situación anormal, reuniendo los estados en

Confederación y privándoles implícita y explícitamente (artículo. 76) de la calidad de soberanos.

Pero ya el germen disolvente existía, desde que se había cometido el error de dejar a la exclusiva

competencia de los Estados toda la legislación civil, penal, comercial interna, de organización

judicial y procedimientos, y sobre elecciones locales, de la cual había de resultar, o no, la eficacia

de los derechos individuales y libertades públicas, y la seguridad de todos los intereses comunes de

la sociedad neogranadina.20

18 JUSTO AROSEMENA en CALLE, Adriana; FRIGERI, Valeria. Viabilidad del modelo regional en el ordenamiento

territorial colombiano. Bogotá D.C. 2002. p. 65. 19 Cabe precisar, que cuando se haga referencia a estado con “e” minúscula se está hablando de los estados parte de una

Unión; por ejemplo el estado de Florida. Contrario, cuando se haga referencia a Estado con “E” mayúscula se está

hablando de un conjunto de órganos o entidades de gobierno de un país. 20 SAMPER, José. Derecho Público Interno de Colombia. Editorial Temis. Bogotá. 1982. p. 180.

20

Claro está que el modelo había cambiado significativamente desde aquel centralismo fuerte, pero el

actual desató nuevas guerras civiles que llevaron las disputas entre el partido Liberal y el

Conservador a otro nivel, los estados federados comenzaron a expedir sus propias constituciones lo

que conllevó finalmente a la desaparición de la Confederación.

Todas las disputas que se dieron y producto del deseo autonómico de los distintos estados, llevaron

a diseñar una Constitución acorde a la realidad del país, en consecuencia se expidió en 1863 la

Constitución de los Estados Unidos de Colombia, en la cual se definió, ya de forma expresa, el

sistema federal.

Esta etapa de la historia nacional (1863-1886) está marcada por una amplia inestabilidad y

violencia, todo por las amplias competencias que tenían los estados que llegaron a tal punto que

eran ellos quienes definían de qué materias podía ocuparse el Gobierno Nacional.

En particular, sobre la Constitución de 1863 hay apreciaciones diversas, por ejemplo, para Zuluaga

Gil, esta Constitución estaba cargada de un componente ideológico muy fuerte ya que desarrollaba

temas como la relación entre el Estado y la iglesia, los derechos individuales, la moderación del

poder presidencial, reformas económicas, etc., todo con el ánimo de ahondar en el modelo federal.

Sin embargo, también reconoce que hubo muchas guerras civiles que produjeron enfrentamientos

nefastos, pero que del mismo modo, esta época fue de mayor apogeo en aspectos como la

infraestructura y la economía.21

Lo cierto es que, como se dijo al principio, tal vez el problema no fue la adecuación de un modelo

centralista o federalista, el error en que se incurrió fue el de intentar imitar modelos externos que no

se ajustaban a la realidad que el país enfrentaba, ya que en aquellas épocas, y aun en tempranas, no

existió un análisis concienzudo sobre lo que necesitábamos para lograr un desarrollo prospero, de

ahí el fracaso de las constituciones22

que, independientes del modelo territorial, fueron creadas

sobre arenas movedizas que al final las harían perecer.

21 ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la Constitución de 1991. ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia

Universidad Javeriana-Cali. 2ª edición. Cali. 2009. pp. 64 y 65. 22 Consideramos que es un fracaso de las Constituciones, en que estas no perduraran en el tiempo, algunas no se

implantaron, aplicaron o no fueron acordes a la realidad política y social en determinados contextos, esto en razón de que

en más de medio siglo tuvimos seis constituciones hasta llegar a 1886.

21

1.2.2. La Constitución de 1886

En un ambiente de separación, violencia e inestabilidad, la idea de unir el país y reconstruir el orden

socio-político fue el nuevo reto, de ahí que en la Constitución de 1886, muy fiel al ideario

conservador, regresara a los orígenes centralistas por los que tanto habían luchado desde larga data.

Esta Carta Política se ocupó en sus primeros artículos de delimitar el aspecto territorial, esbozó de

forma clara que la nación estaba constituida en forma de república unitaria y que la soberanía solo

recaía en la nación, motivo por el cual, los estados que en 1863 fueron reconocidos como soberanos

tuvieron que ceder la soberanía para que se configurara la unidad, en palabras de Alfredo Manrique:

Con las constitución de 1886 se vuelve al centralismo como modelo de gobierno. Para ello se

reunifica el territorio y se instaura el presidencialismo, bajo la fórmula de centralización política y

descentralización administrativa. La forma de reconstruir el centralismo fue la conversión de los

estados en departamentos, dirigidos por gobernadores elegidos directamente por el Presidente de la

República. Los departamentos a su vez fueron divididos en provincias, y estas en distritos

municipales.23

Aunque la idea de reunificar la república no era mala, los cambios fueron algo bruscos en el sentido

de que, para hacer eficaz esta nueva norma, con posterioridad fue necesario hacer ciertas reformas y

crear leyes para otorgar atribuciones que ampliaran el espectro de acción del Estado por medio de

sus órganos departamentales, o sus representantes (Gobernador).

De forma concisa, las siguientes fueron algunas de las reformas que, en orden cronológico, se

dieron en materia territorial sobre la Constitución de 1886:

190524

: Fue un acto reformatorio en el cual se dijo que “la Ley era la que podía alterar la

división territorial de toda la República, formado por el número de Departamentos que

estime conveniente para la administración pública”. Además, se refirió a las forma en cómo

los Distritos Municipales se podrían segregar. Por su parte al Legislador se le asignó el

determinar la población que correspondería a cada Departamento en la nueva división

territorial, la distribución de bienes y cargas, la forma de elegir Senadores y Representantes.

1910: fue una de las reformas más importantes como bien lo dice Liliana Estupiñan:

Bien vale la pena decir que hasta el momento se habían elaborado 24 enmiendas a las

Constitución de 1886, pero sin duda alguna, una de las más importantes fue el acto

legislativo número 3 del 31 de octubre de 1910, puesto que a partir de ese momento el país

23 MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera edición; Bogotá, 1998.

pp. 483 y 484. 24 Acto reformatorio No. 3 de marzo de 1905.

22

ingreso al Estado de Derecho, ya que entre los años 18886 y 1910, se había gobernado

básicamente mediante decretos de estado de sitio (artículo 121 Constitución 1886). Por

esto, también, se estableció en esta reforma el control de constitucional sobre los actos

nacionales (las Leyes de congreso Nacional y los decretos del ejecutivo), al igual que la

denominada excepción de inconstitucionalidad: en caso de contradicción entre una norma

constitucional y una norma jurídica inferior, ley, decreto, entre otros, debe prevalecer la de

rango superior.25

193626

: Un aspecto importante que se puede rescatar de la reforma de este año es la división

territorial, la fijación de los límites de Colombia con las naciones vecinas. Con ella se

crearon las intendencias y las comisarias como administradores intermedios que se

apoyaban en la nación para lograr sus fines.

194527

: Esta fue una reforma sustancial, porque intentó llenar el vacío que el constituyente

dejó en materia territorial, de este modo la división político-administrativa cambió para

definir de forma precisa los ámbitos territoriales. Sobre la mencionada reforma Calle y

Frigeri dicen lo siguiente:

Básicamente el régimen departamental y municipal que rigió al país hasta 1991 proviene de

preceptos emanados de esta reforma. Pensando en un régimen municipal más acorde con la

diferente realidad de cada uno de los entes municipales, la reforma permitió que la ley

estableciera diversas categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales e

importancia económica, con el fin de darles diferente régimen administrativo. De igual forma,

organizó el Distrito Especial de Bogotá sin sujeción al régimen municipal ordinario y eliminó a

las provincias, a cuya cabeza se hallaba un prefecto de libre nombramiento y remoción del

gobernador.

De igual forma, determinó los requisitos para la creación de los departamentos.”28

1968: esta reforma, producto del Acto Legislativo de diciembre 11 de 1968 fue sustancial

para hacer más eficiente la función administrativa del gobierno. Así, otorgó competencias y

cierto grado de facultad decisoria a los entes territoriales sobre algunos aspectos que

tendrían a su cargo. El acto legislativo propugnaba por lograr una verdadera

descentralización administrativa por lo cual era muy importante la asignación a los

administradores locales (gobernadores, alcaldes) de atribuciones para lograr los fines

nacionales en sus respectivos territorios. Se crearon nuevas formas de cooperación

municipal como las áreas metropolitanas (art. 168) y las asociaciones de municipios (art.

198)

25 ESTUPIÑAN, Liliana. Óp. Cit. pp. 213 y 214. La reforma constitucional de 1910 dejó sin efecto las reformas

introducidas por el General Rafael Reyes. Así, restituyó las asambleas departamentales, sustituidas por los consejos

administrativos de departamento mediante el acto legislativo número 2 de 1907. 26 Acto Legislativo de agosto 5 de 1936. 27 Acto Legislativo de febrero 16 de 1945. 28 CALLE, Adriana; FRIGERI, Valeria. Viabilidad del modelo regional en el ordenamiento territorial colombiano. Bogotá

D.C. 2002. p. 86.

23

198629

: este año marca un hito en materia de descentralización, no de forma netamente

administrativa sino también política, porque se otorgó al pueblo la facultad de elegir de

forma directa a administradores locales que antes eran nombrados por el Presidente y que

estaban bajo la observancia del Gobernador. De este modo la reforma especificó en su

artículo 1º que serían elegidos por los ciudadanos los siguientes: “Presidente de la

República, Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros de Intendencias y

Comisarias, Alcaldes y Concejos Municipales y del Distrito Especial”

Sobre esta reforma una reflexión muy acertada es la de Javier Henao:

… representa la quiebra de una nueva y más delicada vertebra a la estructura

constitucional decimonónica: desmorona por su base el centralismo político, sustrae al

alcalde de la dependencia jerárquica del gobernador, impulsa la autonomía municipal y

estimula la participación política nacional.30

1.3. Transformación constitucional de 1991

La asamblea no tuvo tiempo para tomar una decisión de fondo en relación con el

nivel intermedio o no tuvo el valor para hacerlo o faltó liderazgo de parte del

gobierno de la época y terminó tomando una decisión equivocada, que consistió en

darle gusto a los partidarios de la provincia, a los partidarios del departamento y

los partidarios de la región31

.

Jaime Castro Castro

Después de la agitada historia constitucional de nuestro país, se da lugar al nacimiento de una

Constitución producto del consenso y no de la imposición política; promovida por un movimiento

estudiantil que gana la aceptación de muchas personas y la inclusión de una séptima papeleta para

las elecciones de 199032

, con el objetivo de convocar una Asamblea Nacional Constituyente

29 Acto Legislativo de Enero 9 de 1986. 30 HENAO, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. Temis. Bogotá. 2001. p. 45. 31 ESTUPIÑAN, Liliana. Desequilibrios territoriales. Doctrina y Ley Ltda. Editorial Universidad del Rosario. 2012. p.

267. 32 Este proceso lo explica Ricardo Zuluaga, en el libro de la expectativa al desconcierto, el proceso constituyente de 1991

visto por sus protagonistas; en primera medida, es en el mes de febrero de 1990, en donde se habló por primera vez de

incluir una séptima papeleta en las elecciones de marzo de ese mismo año, séptima, debido a que las elecciones, se iba a

votar por seis cargos de elección popular: senadores, representantes, diputados, concejales, alcaldes y ediles de juntas

administradoras locales, de este modo los ciudadanos interesados en el movimiento, agregaran una séptima papeleta,

reclamando la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, sin embargo no se sabe el número exacto debido a

que muchos jurados no tomaron en cuenta esta papeleta. Pero este hecho social dio nacimiento a que se trasladara la

discusión a lo jurídico y político, puesto que gobierno nacional, con fundamento en esa manifestación de la ciudadanía

sustentaría jurídicamente la convocatoria a la Asamblea Constituyente por medio del Decreto Legislativo 927 de 1990,

después de muchas discusiones y de la revisión por parte de la Sala Plena del Alto Tribunal de la Corte Suprema de

24

(entiéndase de ahora en adelante ANC) que remplazara la constitución bloqueada de 1886 y diera

lugar a un nuevo cambio. Claro está que la transformación constitucional de 1990 y 1991 tenía

como objetivo hacer frente a la violencia que amenazaba al Estado colombiano y sus habitantes. Por

tal razón se puede decir que el cambio radical de esta transformación fue en la parte dogmática, que

incorpora los principios y valores de un Estado, los derechos fundamentales de los habitantes y las

garantías para poder protegerlos; -temas de gran importancia pero que no conforman la totalidad de

una Constitución. La otra parte de la Constitución es la orgánica, encargada de dar los lineamientos

de la administración, organización y gestión de un Estado, en la cual se evidenció una

inconformidad por parte de muchos constituyentes con la organización territorial del país, pero no

dio resultados relevantes en esta materia.

En el proceso de debate y discusión de los textos dentro de ANC (Asamblea Nacional

Constituyente) se presentó una falta de preparación de algunos constituyentes en los temas básicos

que hacen parte del contenido de una Constitución, aun así, se dio lugar a la organización de

comisiones que iban discutir y dar propuestas de reforma constitucional en los diferentes temas; en

la comisión de organización territorial se presentaron múltiples iniciativas lo que demuestra

claramente la inconformidad frente al tradicional centralismo heredado de la constitución de 1886 y

el objetivo de poder lograr una transformación firme en este tema. Afirma Liliana Estupiñán

Achury que:

… la Comisión de Ordenamiento Territorial organizada por disposición de la Constitución Política

de 1991, definió el ordenamiento territorial como un instrumento del Estado para el logro de la

eficiencia, la consolidación de la democracia y la descentralización, respetando las autonomías

locales y velando por la descentralización, respetando las autonomías locales y velando por la

unidad nacional, e indicó que estas metas deben lograrse mediante una distribución armónica de la

población, el desarrollo social, económico y político con el uso de los recursos naturales y la

protección del ser humano y del medio ambiente.33

De este modo, las propuestas variaban dentro de la comisión entre las diferentes estructuras

(Unitario, Federalismo, Regionalismo) denotando un caos y dando como resultado que la ANC

incorporara múltiples entidades territoriales y delegara al legislador, que por medio de una Ley

Justicia, se avaló jurídicamente la posibilidad de la convocatoria a la Asamblea; de este modo, en las elecciones de mayo

27 de 1990 se le consultó al pueblo si estaba de acuerdo o no con la integración de una Asamblea Nacional Constituyente. 33 ESTUPIÑAN, Liliana. Ordenamiento Territorial en Colombia. Perspectiva Histórica y Legal. Universidad Libre.

Bogotá. 2001. p. 258.

25

Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)34

creara y asignara competencias a las entidades

territoriales existentes, y los lineamientos para desarrollar las no existentes.

Según Augusto Hernández Becerra la cuestión territorial dentro de la ANC:

… fue tan notoria la anarquía de las propuestas, de las discusiones y de las votaciones. El tema se

fue abriendo paso con dificultad y, en medio de gran controversia y sin verdaderas decisiones entre

las distintas tendencias se llegó por fin a un articulado de compromiso, en el que no hubo

vencedores ni vencidos y en donde, por tanto, la política fue la de procurar dar a todos

satisfacción… se partió de muy diversas concepciones de Estado: la Unitaria, por supuesto; la

federal (propuesta por el gobierno y otros); la regional; hasta se propuso un Estado provincial.35

Todo este proceso dentro de la ANC dio como resultado a que se aplazaran decisiones de vital

importancia, y que se omitiera precisar características de las entidades territoriales, que se negaran

propuestas relevantes en la materia y en especial a una falta de valor del poder constituyente al

remitir todo al legislador, tal como señala Ricardo Zuluaga “La ANC no estuvo a la altura de su

responsabilidad histórica y decidió, siguiendo un procedimiento inédito en el derecho comparado,

no sólo no ocuparse de esta cuestión sino delegarla para que fuera absuelta por el legislador a

través de la Ley orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)”36

De esta forma, la Constitución de 1991 trae consigo una transformación constitucional pero

puntualmente como ya se mencionó en la parte dogmática, en la creación de la Corte Constitucional

y en ser logro de un consenso nacional, pero es una falencia no traer ningún cambio fundamental en

la organización territorial colombiana, tema de gran importancia constitucional, de cierta manera le

da la espalda a la realidad nacional y las verdaderas necesidades locales, igualmente no se pudo

expresar aquel inconformismo existente al interior de la ANC, conservando el carácter Unitario del

Estado. En palabras de Liliana Estupiñán Achury a partir de la constitución de 1991:

El ordenamiento territorial está sometido a dos clases de análisis: uno ubicado dentro del esquema

modernizador del Estado, íntimamente arraigado al proceso de globalización y de mercado; desde

este punto de vista, cualquier propuesta sería solo la respuesta inmediata de una imposición que

34 El objetivo de una ley de ordenamiento como su nombre lo indica, debe ordenar el territorio de un país conforme a las

reglas establecidas en la Constitución política. Para el caso colombiano la LOOT debe “ocuparse esencialmente de

establecer competencias, entidades, autoridades, recursos, funciones y servicios, respondiendo a la lógica de la

descentralización y a la garantía de la autonomía de los entes territoriales”. Observatorio legislativo de Ciencia Política,

Boletín N° 186; Instituto de Ciencia Política, Bogotá DC. 35 HERNÁNDEZ, Augusto. Régimen de las Entidades Territoriales; Fundamentos constitucionales del ordenamiento

territorial colombiano. Reflexiones sobre el proceso de la descentralización: Universidad Externado de Colombia. 2000. p.

52. 36 ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la constitución de 1991 ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia

Universidad Javeriana, junio de 2009; segunda edición. p.76.

26

desconoce por completo la realidad socio-política del país. Otro análisis, más coherente con la

realidad nacional, es el que invoca en el planteamiento una perspectiva cultural, geográfica,

política, histórica, social y económica de la sociedad colombiana que busca dentro del conflicto

permanente otras posibilidades de organización.37

El ordenamiento territorial colombiano conforme a la Constitución de 1991 es un Estado unitario,

territorialmente descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales, características

expresadas en los principios fundamentales de esta carta (art.1 CP); además trae consigo un notable

aumento en el número de entidades territoriales mencionadas por el artículo 286 constitucional,

pasando de tener tres niveles de gobierno, a seis niveles de gobierno: Nación, región, departamento,

provincia, entidades territoriales indígenas (ETIS) y el nivel local compuesto por municipios y

distintas clases de distritos.

1.3.1. Estado Unitario

El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce

en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno nacional, unidad en todos los

ramos de la legislación, en cabeza de un Congreso y, en general, unidad en las

decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico

nacional; la centralización también implica la unidad en la jurisdicción. La

centralización política no es otra cosa, pues, que una jerarquía constitucional

reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.

Corte Constitucional, Sentencia C- 497/ 94

El Estado Unitario es una forma simple de Estado, en cuanto su estructura política y administrativa

residen en el mismo centro impulsor de poder, por lo cual se dice que salvaguarda la unidad

nacional de un país. Ferrando Badia asevera, que éste centro de impulsión política “acumula la

totalidad de las atribuciones y funciones que corresponden a la persona jurídica estatal y consta de

un solo aparato gubernamental, que lleva a cabo todas las funciones del Estado”.38

Entonces, la

característica principal de esta forma de Estado radica en que la potestad de la administración se

ejerce desde el sector central del Estado, sin compartir la soberanía, tal como indica Augusto

Trujillo que “Es la forma institucional del centralismo político, en el cual todos los atributos del

poder emanan de una autoridad única y de una sola jerarquía constitucional que se proyecta sobre

37 ESTUPIÑAN, Liliana. Ordenamiento Territorial en Colombia. Perspectiva Histórica y Legal. Universidad Libre.

Bogotá. 2001. p. 248. 38 BADIA, Juan ferrando. “El Estado Unitario, el Estado Federal y el Estado Autonómico”. Editorial Tecnos S.A. Madrid,

1986. p. 42.

27

toda la organización del Estado”39

aunque el poder político se encuentre en un mismo centro de

impulsión (generalmente la capital del Estado), no se desconoce la existencia de diferentes

secciones territoriales.

Como ya se señaló, el Estado colombiano conservo la forma Unitaria de la constitución de 1886

rechazando de manera tajante el Estado Compuesto;40

razón por la cual afirma Ricardo Zuluaga que

respecto de las entidades territoriales que tengan aspiraciones de autodeterminación tendrán cierto

problema con esta forma de Estado, pues “implica que mientras no se produzca una evolución

constitucional en esta materia, las entidades territoriales colombianas estarán en una relación de

sujeción directa respecto del ordenamiento jurídico central”.41

La tendencia de los Estados Unitarios es fortalecerse mediante la aplicación de conceptos como la

descentralización de funciones entre el sector central y de los diferentes niveles territoriales,

creando una continua interacción entre las autoridades nacionales y locales, lo que genera que el

Estado Simple o Unitario se clasifique en Estado Centralizado y Estado Descentralizado; basándose

el primero en una total unificación administrativa del poder central parecido a un tipo jerárquico

piramidal, además es clara esta centralización absoluta cuando existe una relación de dependencia

de los diferentes grados territoriales con el sector unificado central (control piramidal). En cambio,

el Estado Descentralizado se le reconoce a las entidades territoriales personalidad jurídica propia,

patrimonio propio y funciones específicas para gobernarse por sí mismas, aunque, no existe relación

de dependencia es clara la unificación del poder legislativo en el cabeza del sector central.

1.3.2. Descentralización

La descentralización es un proceso administrativo para mejorar la eficiencia en la

organización del Estado, y un proceso político que busca una repartición

39 TRUJILLO, Augusto. Descentralización, regionalización y autonomía local; Universidad Nacional de Colombia,

primera edición. 2001. p. 87. 40 El Estado Compuesto es el contrario del Estado Unitario, por tal motivo la soberanía es compartida y su forma más

representativa es el Estado Federal el cual es “una asociación de Estados sometidos en parte a un poder único, y que, en

parte, conservan su independencia” (Burdeau, George. Derecho constitucional e Instituciones políticas. Editorial

Nacional. Madrid, España, 1981, p. 72); de este modo se provee a los Estados partes del poder constituyente, legislativo,

judicial y ejecutivo. 41 ZULUAGA, Ricardo; La organización territorial en la constitución de 1991 ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia

Universidad Javeriana, 2009; segunda edición. p. 79.

28

territorial de las responsabilidades, evidentemente respetando las grandes

direcciones del Estado42

.

Frége (1986)

Afirma Sergio Boisier respecto sobre el surgimiento de la descentralización

… es empujada por la fuerza de cuatro fenómenos: i) la revolución científica y tecnológica que,

como se ha repetido, genera “ambientes” más propicios a la descentralización, que los existentes en

el pasado; ii) La propia reforma del Estado que establece una suerte dialéctica entre

descentralización y reforma; iii) Las crecientes demandas autonómicas de la sociedad civil, que en

algunos países derivan en patologías destructoras del Estado-nación, cuando éste es el resultado

históricamente reciente de construcciones políticas muy artificiales que “suman” nacionalidades,

sin lograr consolidar un proyecto nacional (la ex- Yugoslavia, por ejemplo), y iv) la tendencia a la

privatización de las funciones públicas, que cuando menos, significa aumentar el número de

decisiones en un sistema económico dado (Boisier; 1991).43

Por estas razones los Estados Unitarios han dado importancia a complementarse con figuras

jurídicas como la descentralización hasta el punto de reconocer esta forma de Estado

(Descentralizado) como una de las más acogidas a nivel mundial.

La Descentralización en sentido jurídico, significa la transferencia de competencias y funciones de

carácter administrativo a personas publicas creadas por el poder central. En el caso colombiano esta

descentralización administrativa hace referencia a que las entidades territoriales locales se les

atribuyen determinadas facultades y funciones específicas por la Constitución y las leyes, para

gobernarse por sí mismas (en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad); pero como se

advirtió esta figura jurídica es solo un instrumento para vigorizar el Estado Unitario pues se reserva

el poder judicial, asuntos gubernamentales, control de tutela a las entidades territoriales y se sigue

imponiendo un único régimen jurídico en el control del poder legislativo para todo un territorio;

algo que choca directamente con nuestra realidad geográfica.

La razón de otorgar facultades a las entidades territoriales es que el Estado Colombiano tiene el

deber de cumplir unos fines esenciales (Articulo 2 Constitución Política), los cuales se encuentran

en cabeza de los órganos del Estado y las ramas del poder público, pero es a través de la rama

ejecutiva que se controlan, diseñan e implementan acciones, destinadas a cumplir con estos fines;

42 FRÉGE, X. La décentralisation. Colección: Repéres, París, Edition la Dé-couverte, N° 44. 1986. p. 40. 43 BOISIER, Sergio. La modernización de Estado: una mirada desde las regiones (revoluciones, reformas, objetivos

nacionales y el papel del territorio). Globalización y Gestión del Desarrollo regional. Perspectivas Latinoamericanas. Cali:

Universidad del Valle. 1997. p. 73.

29

como por ejemplo, garantizar la efectividad de las normas del Estado colombiano en el territorio.

De este modo, el conjunto de tareas que tienen las autoridades públicas en cumplimiento de los

fines esenciales, se le denomina la Función Administrativa44

; la cual utiliza la descentralización

como una herramienta para lograr una mayor eficiencia de estas funciones. Por esto es que la

Dirección Nacional de Planeación (DNP) define la descentralización como un modelo de

organización del Estado, para asegurar el cumplimiento de su función constitucional en el campo

social, económico y cultural, así como la protección de los recursos naturales y del medio ambiente

a partir del fortalecimiento del municipio como entidad fundamental de la organización política-

Administrativa del Estado y de la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos.45

La descentralización se subdivide en otra forma jurídica, además de la mencionada anteriormente;

la descentralización política, la cual es un novedoso sistema de organización territorial que pretende

la concesión del poder legislativo a las entidades territoriales seccionales, permitiendo definir

autónomamente su propia estructura institucional, y atender más directamente a sus problemas, es

también conocida como sistema autonómico o regionalismo.

1.3.3. Autonomía

… la autonomía territorial tiene como propósito lograr una eficiente asignación de

los recursos del Estado, para el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo en

cuenta las necesidades y requerimientos particulares de cada comunidad local.

Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995

44 La Constitución indica en el artículo 209, que la función debe realizarse según los principios orientadores de la función

administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad, eficacia, economía,

celeridad, imparcialidad y publicidad. En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la función pública debe sujetarse a

las condiciones que hagan efectivas dichas reglas. De acuerdo al Consejo de Estado, en la sala de lo contencioso

administrativo, número de radicación: 41001-23-31-000-2004-0271-01(ACU) El manejo que generalmente se hace de la

función pública se ha reducido exclusivamente al ámbito del derecho administrativo, para significar la relación que une al

servidor público con la administración, y en tal sentido entonces se entiende, con carácter totalmente restringido como, el

conjunto de regímenes de administración laboral aplicables a las personas que prestan sus servicios al Estado, cuando es

lo cierto que, el concepto de función pública tiene una connotación mucho mayor. La Corte Constitucional en Sentencia

C-311 DE 2011, al precisar el concepto de función pública, dice que ésta es el conjunto de funciones que cumple el

Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes y de las demás

entidades o agencias públicas, en orden de alcanzar sus fines; funciones que no sólo son predicables de las personas que se

vinculan al Estado mediante la elección o nombramiento y la posesión del cargo, sino también de los particulares que, en

los casos establecidos en la Constitución y la ley, pueden investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones

públicas administrativas o judiciales.

45 PENING, Jean. Evaluación del proceso de descentralización en Colombia. Economía y desarrollo. Vol. 2, N° 1 Marzo

de 2003. p. 125.

30

Lo novedoso en el modelo actual de la organización del Estado colombiano se encuentra en la

incorporación textual del concepto de autonomía dentro de las características del Estado, buscando,

tal como se analizó anteriormente, satisfacer al interior de la ANC las propuestas de respecto a la

identidad comunitaria local y a su capacidad de auto-determinarse. Este concepto como afirma

Augusto Hernández Becerra, es más expresivo y contiene mayor jerarquía, de ahí que desplace la

noción de descentralización (Hernández; 2000).46

Y aunque no se trate de la independencia absoluta

de las entidades territoriales respecto del poder central, si les otorga el poder de autogobernarse y

satisfacer sus necesidades directamente.

Pero la Autonomía es un concepto que ha tenido poco desarrollo por parte de la jurisprudencia y las

leyes en nuestro país desde una connotación política, puesto que choca directamente con el Estado

Unitario (más adelante se hará referencia a cuál es esta particularidad política de la Autonomía) sin

embargo en su carácter administrativo, es un tema que sí se ha tratado en diferentes Sentencias de la

Corte Constitucional, como la C-149 de 2010, C-937 de 2010, C -643de 2012, C-520 de 1994, en

donde se resalta esta característica de la organización territorial colombiana, de la cual gozan las

entidades territoriales, pero que tiene un alcance limitado frente al Estado Unitario, aunque se ha

tratado de armonizar en la jurisprudencia estos conceptos, precisa Augusto Trujillo que:

… la constitución de 1991 mantuvo la fórmula del régimen anterior pero le incorporo un concepto

nuevo: la autonomía. Este elemento resulto polémico porque introducía una connotación distinta a

la de la noción tradicional: la autonomía, que era fundamentalmente administrativa, es decir, que

privilegiaba lo administrativo sobre lo político, ahora se inclinaba en términos contrarios. Sin

embargo, las leyes y la jurisprudencia se han abstenido de desarrollar ese nuevo principio

constitucional.47

De este modo, la autonomía tiene dos connotaciones, la administrativa que es la descrita por los

preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales, y la característica política, que le otorga

competencias exclusivas de autogestión a las entidades territoriales.

Ricardo Zuluaga menciona que la auténtica autonomía es la política porque:

… faculta a los entes territoriales para realizar, a través de la ley, un desarrollo directo e inmediato de

la constitución en ciertas áreas, lo cual les permite no solo autogobernarse sino, sobre todo, encauzar

46 HERNÁNDEZ, Augusto. Régimen de las Entidades Territoriales; Fundamentos constitucionales del ordenamiento

territorial colombiano. Reflexiones sobre el proceso de la descentralización: Universidad Externado de Colombia. 2000. p.

54. 47 TRUJILLO, Augusto. Democracia y territorio el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá, 2007. p.

40.

31

sus aspiraciones regionales por una senda por ellos mismos determinada y sin mayores sujeciones al

poder central.48

Así, se lograría mayor eficiencia y desarrollo en el ámbito local. La otra evocación del concepto de

autonomía de carácter administrativo, también conocida como autarquía, en la cual, la entidad

territorial es titular de una serie de facultades administrativas, que desarrollara de una forma

independiente, sin imposición de directrices por parte del sector central; en palabras del profesor

italiano Zanobini, es: “la facultad de un ente de administrarse por sí mismo operando para la

consecución de sus fines mediante actividad administrativa de la misma naturaleza y efectos que la

desarrolla por la administración pública del Estado”.49

¿A qué hace referencia este concepto de autonomía incorporado en la Constitución de 1991? Es

clara la intención de ir más allá de la descentralización administrativa al agregar esta noción dentro

de las características del Estado y superar las tensiones entre centro y periferia; pero no podemos

hablar de autonomía política para las entidades territoriales de nuestro país, al ser incompatible con

el Estado Unitario, según lo analizado en este capítulo; sumando también, la poca delimitación

constitucional, producto de la omisión del constituyente.

La Constitución le da un leve desarrollo a la autonomía en el artículo 287, con el objetivo de que las

entidades territoriales gocen de esta para la gestión de sus intereses, otorgando los siguientes

derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan,

administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,

y participar en las rentas nacionales. Pero no existe en la Constitución ningún mecanismo para

garantizar estos derechos, dependiendo del legislador y la jurisprudencia establecer el alcance

administrativo de este concepto en nuestro ordenamiento.

El gobernase por autoridades propias, implica que la población decida mediante el sufragio

universal la elección de los gobernantes de sus entidades; respecto a este punto en Colombia los

alcaldes y los gobernadores son meros agentes del gobierno central en ciertas materias50

, además

48 ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la constitución de 1991 ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia

Universidad Javeriana, junio de 2009; segunda edición. p. 79. 49Citado por BADIA, Juan Ferrando. El Estado Unitario, el Estado Federal y el Estado Autonómico. Madrid. Editorial

Tecnos.1986. p.175. 50 Los alcaldes y Gobernadores son meros agentes del gobierno central en materias de orden público y política económica,

además se los encasilla dentro de la rama ejecutiva, la cual está en cabeza del Presidente de la Republica; esto se sustenta

en los artículos 296, 115, 303 de la Constitución Política. Cabe resaltar que conforme a los artículos 304 y 314

constitucional, el Presidente es el encargado de suspender y destituir alcaldes y gobernadores (esto denota la jerarquía

existente)

32

que los órganos de representación popular seccionales (concejo municipal y asamblea

departamental) son meras corporaciones de co-administración.

La autonomía de los entes territoriales se materializa con los derechos, competencias y atribuciones

que por naturaleza per se les corresponden para resolver sus necesidades, en Colombia resulta

impreciso hablar de competencias de estas entidades, puesto que es un tema subordinado a la

disposición del legislador y las entidades carecen de atribuciones importantes, hasta el punto que

muchas actividades son compartidas con el orden central. De acuerdo a la doctrina francesa la

asignación constitucional de competencias se hace con base al llamado “binomio de intereses

generales- intereses privativos” en donde los primeros corresponde atenderlos el Estado y los

segundos al municipio; de esta forma podría concedérsele poderes propios a las entidades

territoriales colombianas teniendo en cuenta sus intereses y necesidades (competencias

condicionadas por la ley).

Para concluir, encontramos que no es claro el modelo territorial en Colombia, pues no obedece

ninguna tradición histórica, ni geográfica, ni étnica, solo política, se parte de conceptos muy

diversos que llevan a la confusión, como enmarcar la autonomía dentro del Estado Unitario

descentralizado administrativamente; Guillermo Chahín Lizcano critica los términos de la Carta

anotando que la nueva Constitución “antes de representar un avance conceptual, introduce

elementos de confusión al dejar sin calificación el tipo de autonomía de que se dota a los entes

regionales”,51

A esto se le agrega que la transformación constitucional estuvo enfocada a la parte

dogmática, que la ANC le faltó estar a la altura de su responsabilidad y proponer un único modelo,

no múltiples posibilidades para nuestro país, el poco interés político en hacer un cambio adecuado y

acorde a la geografía colombiana, y la fuerte tendencia centralista de nuestro país, en donde el

gobierno nacional, el congreso, las altas Cortes, las grandes universidades y hasta la sede de la

selección Colombia quedan en Bogotá (jugando esta en Barranquilla).

Pareciere que la Constitución le diera una importancia al ámbito local, al expresar que el municipio

es “la entidad fundamental de la división político- administrativa del país”, pero no existe

ninguna intención de fortalecer esta expresión, la autogestión de las entidades locales de nuestro

país, la libertad de acción y las actuaciones no condicionadas por el poder central no parecen hallar

un futuro cercano; pues no existen competencias exclusivas para estos niveles territoriales, los

51 CHAHÍN, Guillermo. “Entidades territoriales y su financiamiento según la Constitución”, Revista Politeia, 13, facultad

de Derecho, Ciencia Política y Sociales, Universidad Nacional de Colombia. p. 134.

33

derechos que gozan las entidades para dar cumplimiento a la autonomía no encuentran garantías

efectivas, haciendo cada vez más reducido su alcance; la descentralización por su parte se le ha

dado mayor desarrollo, pero es claro que es muy limitado y el poder central sigue conservando el

control y a duras penas se descentralizan funciones, Respecto a esto Augusto Trujillo dice lo

siguiente:

El Estado colombiano se ha abstenido de impulsar un concepto descentralizador que propicie el

tránsito de la descentralización a la autonomía que la constitución sugiere. Siguen teniendo la

descentralización dentro de la noción tradicional del Estado Unitario descentralizado en la que la

autogestión o autodecisión llega hasta el punto que el poder central, unilateralmente, lo permita.52

No ha sido mucho lo que la Corte Constitucional ha hecho para llegar a una autonomía política,

parece privilegiar el Estado Unitario, se enfoca en el concepto de la autonomía administrativa, la

cual ha definido que busca mayor y mejor autodeterminación de los habitantes pero lo suscribe

dentro del marco Unitario53

y aunque se habla de autogestión de asuntos locales y regionales de las

entidades territoriales, apoya la intervención del poder central en el caso en que las entidades no

tengan la capacidad presupuestal54

, dando como resultado que la Corte describa los preceptos y

principios de autonomía administrativa, descentralización de las entidades territoriales, que no son

excluyentes y trata de armonizarlos dentro del principio Unitario del Estado colombiano.

Y peor desarrollo han tenido estos conceptos por parte del legislador quien ha demostrado

claramente el poco interés en realizar cambios sustanciales, sin cumplir a cabalidad el encargo del

constituyente de regular completamente la materia de la organización territorial de nuestro país,

denotando el fracaso de la clase política; y aunque se logró expedir la ley 1454 de 2011 (LOOT)

después de múltiples proyectos fallidos, esta no responde a las expectativas y necesidades del

Estado, no desarrolla los conceptos, no trae consigo competencias específicas a las entidades, ni la

forma para que el Estado las asigne, se reitera toda lo que ya se encontraba legislado y deja de lado

otros temas para que sean desarrollados en futuras leyes, por lo cual se observa una omisión clara ya

no de tipo legislativo pero si en cuanto al contenido; la misma corte constitucional en el

comunicado número 24 de junio 27 y 28 de 2012 expresa que se declaró omisión legislativa

absoluta y se exhorto al gobierno y al congreso para que regule lo concerniente con las regiones y

las entidades territoriales indígenas en la LOOT.

52 TRUJILLO, Augusto. Democracia y territorio. El ordenamiento territorial entre el derecho y la política, Bogotá, 2007.

p. 89. 53 Corte Constitucional, Sentencia C- 004 de 1993. 54 Corte Constitucional, Auto 383 de 2010.

34

Para concluir, parece que la Constitución de 1991 está más centrada en proponer que en afirmar,

pues trae consigo excesivas entidades territoriales, múltiples piezas para construir muchos proyectos

territoriales, tal como afirma Augusto Hernández “La Constitución está promoviendo una

competencia entre varias alternativas, que tienden a ser excluyentes entre sí: provincia, región,

departamento”55

pocos países en el mundo poseen la complejidad de tener seis niveles de gobierno;

por todo esto, se afirma que no existe un modelo territorial colombiano, sino diversos conceptos

sobre el tema pero sin desarrollo a favor de los intereses locales.

1.4. Entidades Territoriales

Textualmente la Constitución en su artículo 286 predica:

Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios

indígenas.

La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se

constituyan en los términos de la Constitución y la ley

Este artículo, nos indica que las entidades territoriales del primer inciso, son creación constitucional

directa; por otro lado las regiones y las provincias, quedaron a la merced del legislador para adquirir

tal carácter dentro del ordenamiento territorial colombiano; lo cual, resulta complejo porque la

aparición de algunas entidades no supondrá la desaparición de otras, generando la existencia de

múltiples instancias políticas que podrían ser excluyentes por competencias o simplemente

inviables presupuestalmente.

2.4.1. La Región

El Estado colombiano no hace presencia en la totalidad de su geografía. Su pueblo padece un

antiguo conflicto armado cuya solución exige una mirada sobre sus espacios territoriales distinta a

la tradicional. Es imposible una respuesta política a semejante problemática sin una reordenación

55 HERNÁNDEZ, Augusto. Fundamentos constitucionales del ordenamiento territorial colombiano, reflexiones sobre el

proceso de la descentralización. Régimen de las entidades territoriales. Universidad Externado de Colombia. p. 66

35

del territorio que consulte las razones y sinrazones de su proceso histórico, pero sobretodo de sus

complejas realidades.56

La región es una entidad territorial del nivel intermedio de gobierno, es un modelo usado en países

donde la diversidad cultural, étnica o geográfica hace gran presencia. Es una figura territorial

relativamente nueva, donde Italia y España son los dos mejores ejemplos, pues utilizan la región

como entidad territorial, basados en aspectos históricos y culturales, conjuntamente es dotada de

autonomía política, para buscar atender sus necesidades regionales directamente; la región es una

posible entidad territorial en nuestro país, por la gran diversidad con la que contamos, no fue

establecida como tal por el artículo 286 de la Constitución, pero fue una tarea encomendada al

legislador por medio de la LOOT.

La LOOT desarrolla el artículo 306 de la Carta sobre la Región Administrativa y de planeación, la

cual está conformada por dos o más departamentos, dotándola de personería jurídica, autonomía

financiera y patrimonio propio, con el objetivo de lograr un desarrollo regional; la ley indica que

debe existir un tránsito entre la Región Administrativa y de planeación (RAP) a la Región como

Entidad Territorial (RET), pero no se fijaron las condiciones para este proceso en la LOOT.

De esta manera, no se ha desarrollado la región como entidad territorial en nuestro país, dando

como resultado una omisión de contenido en la LOOT, se utilizan los departamentos como la base

de creación de las regiones, lo que supone que no se trate la realidad regional colombiana, y sigue

con la creencia de que son meras entidades con objetivos de planificación y zonas administrativas.

1.4.2. Departamento

Es una de las entidades de nivel intermedio del ordenamiento territorial colombiano, la cual ha

sufrido considerables críticas desde su creación, describiéndolas como unidades burocráticas, pues

la división de los departamentos son un producto influenciado por intereses políticos, al no

representar de ninguna manera la realidad social colombiana, un ejemplo, es el caso de Antioquia

que integró a la región de Urabá, donde los habitantes ostentan una clara diferencia cultural con los

habitantes del Valle de Aburra; aun así, para muchos autores los departamentos han logrado obtener

una gran importancia, tal como lo indica Augusto Trujillo “aunque los Departamentos hubiesen

56 TRUJILLO, Augusto. Democracia y territorio el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá, 2007. p.

44.

36

tenido vinculado su origen a un proceso más o menos artificial, más de cien años de

funcionamiento han legitimado su presencia en la organización institucional colombiana”.57

La creación de los departamentos fue des-constitucionalizada58

y se le asignó al Congreso de la

Republica en el artículo 297 de la carta, mediante los requisitos asignados por la LOOT, la cual

tiene como uno de sus objetivos, fortalecer esta entidad territorial del nivel intermedio de gobierno;

la creación de esta entidad se encuentra en el artículo 23 de la LOOT, donde establece que los

territorios en los cuales se pretenda crear un departamento y correspondan a una o varias regiones

administrativas y de planificación, deberán tener un concepto favorable de:

La Comisión de Ordenamiento Territorial.

Del Departamento Nacional de Planeación,

Aprobación del Congreso de la Republica, previa convocatoria a consulta popular.

El departamento goza de personería jurídica de acuerdo a la Ley 153 de 1887, cuenta con

autonomía para administrar sus asuntos seccionales, planificando y promocionando el desarrollo

económico y social dentro de su territorio según el artículo 298 de la Constitución, se constituye en

circunscripción electoral en concordancia con los artículo 179 y 299 de la carta, igualmente la Ley

715 le otorga a los departamentos funciones en materia de educación y salud, debe planificar y

orientar políticas de desarrollo y coordinación con los municipios en materia de servicios públicos,

categorizarse en relación a su capacidad de gestión administrativa y fiscal, de acuerdo con la

población e ingresos corrientes (Ley 617 en desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política).

Las principales autoridades de esta entidad territorial son, la Asamblea Departamental y el

Gobernador, de acuerdo a la Constitución y las leyes se realizara una pequeña descripción de estos

órganos:

La Asamblea Departamental: es una corporación Político- administrativa de

elección popular, la cual está integrada por no menos de once miembros ni más de

treinta y uno, llamados Diputados, los cuales serán elegidos para un periodo de

cuatro años y tendrán la calidad de servidores públicos. Esta corporación dispone

de autonomía administrativa y presupuesto propio, puede ejercer control político

57 TRUJILLO, Augusto. “Descentralización, Regionalización y Autonomía Local”. Universidad Nacional de Colombia.

Bogotá. 2001. p. 142. 58 Se hace alusión al término des-constitucionalizada, debido a que antes la creación de los departamentos estaba en

cabeza de la Constitución, y esta facultad se trasladó al legislador.

37

sobre la administración departamental, las funciones se encuentran descritas en el

artículo 300 de la Constitución.

El Gobernador: Es el jefe de la administración seccional y representante legal del

departamento, es un agente del Presidente de la República para mantener el orden

público y a ejecutar la política económica general, así como para asuntos acordados

entre Nación y departamento, son elegidos popularmente en concordancia con el

derecho de gobernarse por autoridades propias, pero sigue siendo un agente del

ejecutivo central, puesto que en el caso de presentarse falta absoluta de menos de

dieciocho (18) meses para la terminación de su periodo, el Presidente tendrá la

facultad de designar un gobernador para lo que resta del periodo, y no solo eso, sino

que el Presidente podrá suspender y hasta destituir a los gobernadores.

1.4.3. Provincias

El artículo 321 de la Constitución Política de 1991 especifica que:

Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a

un mismo departamento.

La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias que podrán

organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o

departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran.

Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los

respectivos municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.

Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en los

municipios interesados.

El departamento y los municipios aportarán a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes

que determinen la asamblea y los concejos respectivos.

Si bien las provincias fueron una figura importante en la historia territorial colombiana, en la actual

Carta Política esta figura territorial no está reglamentada ni tampoco es una de las principales

entidades, esto se vislumbra del artículo citado anteriormente, en el cual se deja abierta la

posibilidad de regulación a una ley posterior que todavía no ha sido expedida o, al menos no en

buena forma, ya que puede decirse que la LOOT, era la norma mediante la cual fuera introducida la

38

provincia, sin embargo, esta, al igual que las regiones, no fueron contempladas y desarrolladas en

todo su esplendor, o no lo hicieron en las dimensiones en que el constituyente lo imaginó, razón por

la cual también existió una omisión59

en el desarrollo de esta figura.

No obstante lo anterior, la posibilidad existe y lo único que haría posible su creación es la voluntad

política que conlleve a su regulación y desarrollo paulatino mediante la adecuación de mecanismo

de cooperación entre las distintas entidades territoriales existentes.

1.4.4. Distritos

Son entidades territoriales del nivel local de gobierno que se encuentran sujetas a un régimen

especial a diferencia del Municipio. La Constitución consagro como tales al Distrito Turístico y

Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, y al

Distrito Capital de Bogotá, luego el Congreso de la Republica le otorgó tal calidad al Distrito

Especial Industrial y Portuario de Barranquilla (Acto Legislativo N° 1 de 1993) y al Distrito

Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura (Acto Legislativo N° 2

de 2007). El régimen especial para Bogotá se encuentra en el Decreto-Ley 1421 de 1993 y el

régimen de los distritos especiales se encuentra en la Ley 1617de 2013.

El Gobierno y la administración de los distritos, de acuerdo a la Constitución y las leyes, estarán en

cabeza de:

Concejo Distrital: es una corporación Político-Administrativa elegida

popularmente, tienen la obligación de vigilar y controlar políticamente las demás

autoridades distritales, ejercen las mismas funciones de los concejos municipales,

tiene formas especiales de control político, conjuntamente pueden expedir normas

que reglamenten las actividades turísticas, culturales, recreativas, deportivas en las

playas y demás espacios de uso público, preservar y defender el patrimonio

ecológico, los recursos naturaleza y el medio ambiente.

59 En concordancia a la Sentencia C- 090 de 2011, para que se configure la omisión legislativa: “…no basta con que el

legislador profiera una regulación incompleta o insuficiente, se requiere demostrar que esa regulación parcial o

fragmentada resulta contraria a la Constitución, es decir, que el ingrediente, condición normativa o consecuencia

jurídica que se omitió es esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”

39

El Alcalde Distrital: el alcalde mayor o distrital tendrá la obligación de orientar la

acción administrativa de los gobiernos distritales hacia el desarrollo industrial,

portuario y turístico, con el objetivo de impulsar el desarrollo económico y

mejoramiento social de la población, debe coordinar vigilar y controlar las

actividades que se desarrollen dentro de su jurisdicción. El Presidente tiene la

facultad de suspender o destituir al alcalde distrital y designar a un alcalde

encargado en casos de falta temporal

Los Alcaldes locales: en cada localidad habrá un alcalde local, que será designado

por el alcalde distrital de una terna elaborada por la correspondiente junta

administradora local, las funciones, el régimen de inhabilidades e

incompatibilidades, y el salario serán reglamentado por el concejo distrital

conforme a las leyes preexistentes. El alcalde distrital será el encargado de

remplazar a los alcaldes locales en faltas absolutas o temporales.

Juntas Administradoras Locales: tienen el deber de cumplir funciones en materia

de servicios públicos, construcción de obras y administrativas asignadas por la ley o

delegadas de autoridades nacionales y distritales, de preservar y hacer respetar el

espacio público, y en virtud a esta atribución podrán reglamentar la utilización

temporal para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales y

ordenar cobro de derechos por este uso.

Los Distritos participan en el situado fiscal (como un departamento), Asimismo los distritos

especiales cuyo territorio este inmerso en una Región Administrativa y de Planificación tendrán las

mismas prerrogativas que se les otorguen a los departamentos, y podrán dar lugar a la Región

Administrativa de Planificación Especial (RAPE), adicionalmente pueden conformar áreas

metropolitanas con los municipios vecinos. De este modo podemos distinguir tres clases de distritos

en Colombia, Distrito Capital, Distrito Especial y Distrito Metropolitano.

40

1.4.5. Municipios

El municipio es una agrupación natural de familias o individuos que por atractivos de una región,

necesidades de tráfico o de defensa, se reúnen en un lugar determinado formando una colectividad

con bienes propios como grupo, pero distintos de sus componentes como familia o individuo.60

El municipio es una entidad territorial local, su creación corresponde a las asambleas por medio de

ordenanzas y siguiendo los requisitos establecidos por el artículo 15 de la ley 617 de 2000: tener

una identidad, contar con catorce mil habitantes, garantizar ingresos corrientes de cinco mil salarios

mínimos mensuales vigentes, viabilidad y conveniencia de la nueva entidad. Igualmente esta ley

trae a clasificación de los municipios, para poder determinar el régimen aplicable en materia de

gasto público.

Los municipios como entidad territorial fundamental le corresponde prestar los servicios públicos

que determine la ley, construir obras, velar por el progreso local, promover la participación

comunitaria, además debe administrar los asuntos municipales, planificar el desarrollo económico,

social y ambiental de su territorio, asimismo funciones en materias de educación, salud, agua

potable y saneamiento básico, atención integral de la primera infancia, vivienda, transporte.

El desarrollo económico local supone también promover a las personas por su valor espiritual y su

capacidad productiva. Es una manera de posicionarlas frente a la aldea global con identidad y

propósitos comunes. Por lo tanto exige capacitación de los individuos y de los grupos sociales.61

De esta manera la Constitución de 1991 potenció la participación ciudadana, debido a que los

gobernantes están obligados a responder a sus electores y estos no solo cuentan con el voto como

mecanismo de participación, sino que tienen a su disposición la revocatoria del mandato y la toma

de decisiones en el ámbito local.

De este modo se realzara una pequeña descripción de las autoridades municipales, de acuerdo a la

Constitución y las leyes:

El Concejo Municipal: es una corporación político- administrativa que se

encuentra en cada municipio, sus miembros son elegidos popularmente de acuerdo

con la población respectiva, ejerce control político sobre la administración

municipal (el plan municipal de desarrollo, el plan de ordenamiento territorial y

60 MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera edición; Bogotá, 1998,

pp. 33 y ss. 61 TRUJILLO, Augusto. Democracia y territorio el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá, 2007. p.

25.

41

planes sectoriales y aspectos de ejecución en cuanto al funcionamiento,

presupuesto, derechos humanos, estructura de la administración, procesos de

contratación); el concejo se organiza en comisiones permanentes que sesionan

diferentes materias o negocios. Corresponde a esta corporación reglamentar las

funciones y eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, adoptar

planes y programas de desarrollo económico y social, autorizar al alcalde para

celebrar contratos, votar los tributos y gastos locales, determinar la estructura de la

administración municipal, reglamentar los usos de suelos, elegir personero.

El alcalde: es el jefe de la administración local y representante legal del municipio,

es elegido popularmente para periodos de cuatro años, es casos de falta absoluta

será el gobernador quien elegirá un alcalde para el tiempo restante, si el tiempo que

faltare es de menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde

respetando el partido, grupo o coalición política de la cual fue inscrito el alcalde

elegido. Son funciones del alcalde como agente local del ejecutivo, cumplir y hacer

cumplir la Constitución y las leyes, los decretos, las ordenanzas y los acuerdos

municipales, debe conservar el orden público en el municipio, dirigir la acción

administrativa del municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la

prestación de servicios a su cargo, podrá suprimir y fusionar entidades y

dependencias municipales, presentar ante el concejo proyectos de acuerdos sobre

planes y programas de desarrollo económico y social sancionar y promulgar los

acuerdos que hubiere aprobado el concejo y objetar cuando considere un acuerdo

inconveniente o contrario al ordenamiento jurídico; igualmente debe colaborar con

el concejo para el buen desempeño de sus funciones, informar a la ciudadanía sobre

el desarrollo de su gestión.

Los municipios en Colombia, por intermedio de los Concejos municipales podrán dividir el

Municipio, en comunas, para las áreas urbanas y en corregimientos en el caso de zonas rurales; y en

cada una existirá un organismo de elección popular, denominado Junta Administradora Local, con

el objetivo de lograr la prestación de los servicios y la participación ciudadana.

Bajo el principio de la integración y por protección constitucional las entidades territoriales

fronterizas (departamentos y municipios en estos momentos) podrán adelantar programas de

cooperación dirigidos a entidades del mismo nivel de gobierno del Estado vecino para fomentar el

desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del ambiente. De la

42

misma forma este principio de la LOOT, servirá para integrar las entidades territoriales colombianas

en pro de lograr esquemas asociativos territoriales (artículo 10 LOOT).

Igualmente en pro de desarrollar el concepto de la autonomía podría permitir potenciar desde lo

político, el régimen de gobierno local, para atender la gran diversidad colombiana y sus necesidades

directamente. La Constitución contiene algunos elementos que dan lugar a una interpretación más

amplia de la autonomía, como por ejemplo el articulo 320 superior indica que la ley podrá señalar

distintos régimen para la organización, gobierno y administración de los municipios, y aunque no ha

tenido un gran desarrollo se confirman las intenciones del constituyente en postular al municipio

como la entidad más importante.

1.4.6. Entidades Territoriales Indígenas

Las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) son entidades territoriales del nivel local de gobierno,

que tendrían el objetivo de organizar la vida político-administrativas de los grupos indígenas de

nuestro país, pero hay que diferenciar esta entidad territorial (dimensión administrativa) del

concepto de resguardo indígena que es la propiedad colectiva de los territorios indígenas, pero con

una connotación de autogobierno y gran margen de autonomía. Igualmente la Constitución declaro

que las tierras de los grupos étnicos son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Sin embargo, no se puede hablar de estas entidad territorial puesto que su regulación está ligada al

desarrollo legal que se da en la LOOT, la cual indico que de acuerdo al artículo 329 de la Carta se

deberá presentar un proyecto de ley especial que reglamente lo relativo con las (ETI), y como ya se

mencionó la Corte Constitucional exhorto al gobierno para poder reglamentar esta entidad; no

obstante el artículo 330 superior reconoce la existencia de unos consejos como órgano de gobierno,

reglamentados y conformados según los usos y costumbres de sus comunidades, los cuales deben

velar por la aplicación de las normas legales sobre usos de suelo y poblamiento de sus territorios,

diseñar políticas y planes de desarrollo económico y social, promover las inversiones públicas en

sus territorios y percibir y distribuir sus recurso, y velar por la preservación de los recursos

naturales.

43

Capítulo II Los Distritos en Colombia

El municipio es una agrupación natural de familias o individuos que por

atractivos de una región, necesidades de tráfico o de defensa, se reúnen

en un lugar determinado formando una colectividad con bienes propios

como grupo, pero distintos de sus componentes como familia o

individuo.62

Alfredo Manrique

Los Municipios o Ciudades son el punto de encuentro entre la sociedad63

y el Estado; por tal

circunstancia es que indica el profesor Alfredo Manrique Reyes, que es un marco donde el ser

humano, además de realizarse integralmente, puede hallar reales expectativas de encontrar la

felicidad al recibir de manera más eficiente la acción estatal para resolver los problemas

comunitarios de la vida cotidiana.64

Toda lo anterior demuestra por qué la Constitución de 1991 le otorga la calificación de núcleo

fundamental de la división político-administrativa del Estado colombiano (Art. 311). Igualmente los

municipios tienen personería jurídica (Art. 4, Decreto 1333 de 1986 - Código del Régimen

Municipal), por lo cual son competentes para ejercer derechos y contraer obligaciones, mediante su

representante legal (Alcalde); con la finalidad de mejorar las condiciones sociales y culturales de

sus habitantes por medio de la prestación de los servicios públicos, la construcción de obras en

favor del progreso local, el ordenamiento del desarrollo municipal, y la promoción de la

participación comunitaria.

Vale la pena recordar que en este trabajo ya se realizó una pequeña descripción de la entidad

territorial denominada Municipio, con sus correspondientes características; el objetivo de volver a

mencionarlo es para que sirva de manera introductoria a este capítulo en el cual se describirán los

62 MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera edición; Bogotá, 1998

pp. 33 y ss. 63 Siendo esta, conformada por individuos o grupo de estos, que tienen condiciones culturales, históricas, geográficas,

económicas y sociales muy parecidas. 64 MANRIQUE, Alfredo La Constitución de la nueva Colombia. CEREC, 1991, p. 274.

44

Distritos (que en sí son Municipios con un régimen especial), y antes de ser elevados a esta

categoría por cumplir con condiciones especiales, tienen las mismas obligaciones y fines que

cualquier otro municipio en Colombia.

La etimología de la palabra distrito, viene del latín districtus, que se refiere a juntar lo que se

encuentra disgregado, en otras palabras, hace referencia a cada una de las demarcaciones en que se

subdivide un territorio o población, se aplica a los territorios geográficos que presentan

características comunes, reuniéndolas en unidades político-administrativas, provincias, comarcas o

población, por todas estas posibilidades, es difícil dar una definición de esta palabra pues tiene un

uso diferente en todos los países.

Ahora bien, el concepto de los distritos en Colombia, como una entidad territorial surgió a partir de

los debates que se produjeron en los siglos XIX y XX, momentos cruciales y de cambios que

llevaron al país, de algún modo, al modelo de organización territorial que nos gobierna actualmente.

Es preciso hacer la salvedad de que término “distrito” ha variado a lo largo de la historia y, aun en

la actualidad, es utilizado en diferentes esferas de la vida política y administrativa para designar

grados jerárquicos o locales dentro de las ciudades. Sin embargo, esta ambivalencia del término no

puede generar confusiones al momento de referirnos en específico a los distritos como aquella

entidad territorial de altas competencias consagrada en la Constitución Política y las leyes.

A continuación haremos alusión a varios fechas carácter históricas que resultan importantes para

reflejar la concepción diferencial del distrito en materia territorial, además, ilustraremos la forma en

cómo se transformó el concepto hasta llegar a lo que hoy en día se conoce como distrito.

En primera instancia, cabe resaltar que gran parte de los antecedentes que desarrollaremos a

continuación tienen una relación directa con la historia de la hoy capital de la República, la que

fuera, durante un tiempo prolongado, el centro del debate sobre la necesidad de otorgarle un

régimen jurídico distinto por sus características tan particulares.

45

2.1 Antecedentes de los distritos en Colombia.

1860

La primera referencia que podemos traer a colación es la que se produjo en ese año, en el cual las

tensiones entre centralistas y federalistas seguían a flote, cuando los últimos eran quienes habían

tomado la delantera para instaurar el sistema federal.

Para ese entonces dos de los Estados soberanos (Cauca y Bolívar) de la llamada Confederación

Granadina suscribieron un pacto al que posteriormente se adherirían Cundinamarca, Magdalena,

Santander, Tolima y Boyacá. En aquel pacto se buscó, en primera instancia, llevar a cabo la reforma

de la Constitución de 1858, pero también fue el punto de partida para dar un régimen distinto a la

ciudad de Bogotá, ya que en la estipulación número 12 se determinó que el gobierno de la Unión se

asentaría en un territorio llamado “Distrito Federal” el cual debería ser independiente y separado de

los estados, en otras palabras, este se crearía y no haría parte de ninguno de los que suscribieron el

pacto.

Cuando el general Tomás Ciprino de Mosquera, quien fuere gobernador del Estado del Cauca, entró

a Bogotá el 18 de julio de 1861 se autoproclamó Presidente Provisorio de los Estados Unidos de la

Nueva Granada, lo cual le daba la facultad de expedir decretos para dar desarrollo al pacto de 1860

firmado en Cartagena. De ese modo, el 23 de julio expidió un decreto para hacer efectivo el pacto

de manera jurídica, en aquel, se materializó la idea de darle vida a un distrito federal, el cual ordenó

lo siguiente:

Artículo 1º Se crea en calidad de por ahora un distrito federal, compuesto de la ciudad de Bogotá y

el territorio limitado al este, por la cima de los montes orientales; al norte, por el río del Arzobispo;

al oeste, por el Funza, y al sur por el Fucha.

Artículo 2º En el distrito federal reside la capital de los Estados Unidos, es regido por disposiciones

especiales y no hace parte de ningún estado. El secretario de gobierno ejerce las funciones de

gobernador del distrito federal.

Artículo 3º Se declaran vigentes en el distrito federal las leyes generales de la extinguida

Confederación Granadina anteriores al 1º de febrero de 1859, en todo lo que sean compatibles con

las disposiciones del Gobierno.

Artículo 4º Por un decreto especial se organizará el poder municipal del distrito, que estará cargo

del jefe municipal y una corporación compuesta de doce miembros elegidos por el voto directo de

los habitantes del distrito mayores de veintiún años.

Artículo 5º Mientras la legislatura dispone lo conveniente, el gobernador de Cundinamarca

designará la capital provisoria del estado y hará trasladar a ella todo lo que le corresponda.

46

Artículo 6º Desde la publicación de este decreto termina el ejercicio de toda autoridad el estado

soberano de Cundinamarca en el distrito federal.65

Posterior a este primer decreto, se profirieron más sobre la materia, por ejemplo, el decreto de enero

29 de 1863, se encargó de organizar el distrito federal, dentro de sus disposiciones se podía

vislumbrar la existencia de una figura denominada Municipalidad dentro del Distrito Federal que

estaba compuesta por vocales elegidos por el distrito (un principal y un suplente por cada dos mil

habitantes).66

Además, se establecieron las competencias de esta entidad, las cuales se referían,

entre otras a: crear, conservar y supervigilar las escuelas públicas de enseñanza; construir, conservar

y mejorar los caminos y los puentes; organizar, inspeccionar y dirigir los establecimientos públicos;

imponer contribuciones generales de dinero o de servicio personal sobre las propiedades o

habitantes del distrito. Todas estas actuaciones debían estar soportadas por un documento que

tendría el nombre de ordenanza, la cual debía cumplir con los parámetros establecidos

constitucionalmente.

Respecto al distrito, estaría en cabeza de un Gobernador, este tenía atribuciones como las de:

convocar a la municipalidad para que se reuniera en las épocas ordinarias y en los casos

extraordinarios; mantener la tranquilidad y el orden público en el distrito; vigilar constantemente la

administración de las rentas de la Unión en el distrito; cuidar del alistamiento, organización y

disciplina de la milicia de la Unión en el distrito; visitar en los ocho primeros días de cada mes las

oficinas de Hacienda y del registrador de instrumentos públicos, las secretarías de los juzgados, las

notarías, las escuelas, cárceles y demás oficinas y establecimientos públicos que haya en el distrito,

dictando las providencias que estén en sus facultades para corregir las faltas que se noten; promover

la enseñanza y la instrucción popular en toda suerte de conocimientos útiles de las artes y ciencias,

fomentar la agricultura, la industria y el comercio.

Más tarde en este año, por medio de la ordenanza del 14 de octubre, la municipalidad de Bogotá se

organizó administrativamente, dividiéndose en cuatro distritos parroquiales. Asimismo, el distrito

gozaba de tres poderes públicos: uno legislativo, que estaba en cabeza de la municipalidad; el

65 República de Colombia. Codificación nacional de todas la leyes de Colombia desde el año de 1821, hecha conforme a la

Ley 13 de 1912, t. XIX, años 1860 y 1861, Imprenta Nacional, Bogotá, 1930, págs. 307-308. MALAGÓN, Miguel. Teoría

de la ciudad capital. La ciudad de Bogotá, su influencia en el origen del federalismo colombiano, y su régimen durante el

liberalismo radical. VNIVERSITAS. No. 113. Bogotá. 2007. pp. 259-286. 66 República de Colombia, Codificación nacional de todas la leyes de Colombia desde el año de 1821, hecha conforme a la

Ley 13 de 1912, t. XX, años 1862 y 1863, Imprenta Nacional, Bogotá, 1931, pág. 218. MALAGÓN, Miguel. Teoría de la

ciudad capital. La ciudad de Bogotá, su influencia en el origen del federalismo colombiano, y su régimen durante el

liberalismo radical. VNIVERSITAS. No. 113. Bogotá. 2007. pp. 259-286.

47

ejecutivo, compuesto por el jefe de la municipalidad y los alcaldes; y el judicial, conformado por la

Corte Suprema de Justicia de la Unión, los jueces del distrito judicial y los de los distritos

parroquiales. Por último, se advirtió que La ciudad de Bogotá, como entidad política tiene los

mismos deberes y derechos que la Constitución Nacional establece para los Estados federados, en

sus relaciones con el gobierno general de la Unión.67

Un año más tarde en 1864, Bogotá dejó de ser una entidad territorial aparte de los estados, y vuelve

a ser parte del estado de Cundinamarca. O sea, perdería su independencia y sería considerada como

un distrito dentro de un estado, lo cual lo llevaría a regirse por las disposiciones de este.

1886

En este año, expedida una nueva Constitución que volvía al sistema unitario, Bogotá fue asignada

como capital de la República y del departamento de Cundinamarca. Bajo esta nueva carta política la

ciudad fue provista de regímenes especiales que potenciarían la idea de un trato diferencia a la

capital de la república.

De este modo para el año de 1905 en la presidencia de Rafael Reyes, el acto legislativo (No. 3)

autorizó al legislador para “segregar distritos municipales de los departamentos existentes o de los

que se formen, para organizarlos o administrarlos con arreglo a leyes especiales”. Así se promulgó

la ley 17 de 1905, que sin ir más lejos dispuso erigir en distrito capital el municipio de Bogotá,

someterlo a la administración del Gobierno Nacional y autorizar a este para trasladar la capital del

Departamento de Cundinamarca. En consecuencia, se otorgó a Bogotá mediante el decreto 509 del

mismo año, un estatuto similar al descrito anteriormente en 1863, esté consistió específicamente en

separar a la ciudad del departamento de Cundinamarca, con esto, según Jaime Vidal Perdomo se

quiso imitar la provisión de una sede exclusiva para los poderes nacionales y romper los vínculos

con la entidad territorial superior en extensión, o sea, con Cundinamarca.68

No obstante lo descrito anteriormente, dichos cambios no durarían por un tiempo prolongado ya que

para 1909 mediante la ley 65 se ordenó la reintegración de los territorios del departamento, razón

67 Acuerdos expedidos por la municipalidad de Bogotá. 1860 a 1880, Imprenta de La Luz, Bogotá, 1887, p. 32.

MALAGÓN, Miguel. Teoría de la ciudad capital. La ciudad de Bogotá, su influencia en el origen del federalismo

colombiano, y su régimen durante el liberalismo radical. VNIVERSITAS. No. 113. Bogotá. 2007. pp. 259-286. 68 VIDAL, Jaime; Estatutos jurídicos para las capitales y áreas metropolitanas. Bogotá: ¿Distrito especial? ¿Distrito

capital? ¿O área metropolitana? Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1991. pp. 169- 180.

48

por la cual Bogotá volvería a su situación político-administrativa anterior a la reforma de 1905, sin

embargo conservaría el carácter de Distrito Capital conforme al art. 5 de la ley.

Para el ex alcalde de Bogotá Jaime Castro, de esta experiencia se pueden rescatar varias cosas:

- La necesidad, apreciada desde entonces, de darle a Bogotá un estatuto jurídico,

administrativo y fiscal distinto del régimen ordinario, vigente en esas mismas materias

para los demás municipios del país;

- La equivocación en que se incurre cuando se pretende separar totalmente a Bogotá de

Cundinamarca, dadas las estrechas relaciones de interdependencia que existen entre las

dos entidades;

- La conveniencia de “municipalizar” la ciudad al interior de sus fronteras, confiriéndole a

sus barrios –en ese entonces Chapinero- el carácter de Distrito o municipio;

- La posibilidad de utilizar la denominación más conveniente –Distrito Capital-, dado que

ella no está necesariamente vinculada a la estructura unitaria o federal.69

Posterior a esta experiencia y hasta 1945, hubo varios desarrollos legislativos sobre la ciudad, ya

que las condiciones particulares de la capital así lo requerían, de esta forma se empezó a otorgar

nuevamente atribuciones especiales a las autoridades de la ciudad tanto administrativa como

fiscalmente.

1945

Por la gran cantidad de normas surgidas para solventar las necesidades de la ciudad, que poco a

poco la iba transformando institucionalmente y generando cambios profundos, el solo desarrollo

legal no fue suficiente, motivo por el cual, se hicieron reformas a nivel constitucional. Fue así como

en 1945 se introduce a la ciudad de Bogotá por primera vez en la Constitución, dotándola de unas

facultades específicas, y dándole el carácter de Distrito Especial. Tal reforma es una de las más

importantes porque hace referencia a materias fiscales entre Bogotá y Cundinamarca, y establece

los límites territoriales de la ciudad. Además daría lugar a un régimen especial dentro de las

condiciones legales existentes pero que no se sujetaría al régimen de los municipios.

69 Gaceta Constitucional número 40, intervención Jaime Castro. pp. 38 y 39.

49

1968

Para esta época el Congreso le otorgó una facultad extraordinaria al Ejecutivo hasta el 31 de

diciembre de 1968, mediante la ley 33 del 15 de noviembre del mismo año; que pretendía

reglamentar lo concerniente a la organización administrativa en pro del desarrollo del Distrito

Especial de Bogotá, la participación en las rentas departamentales de esta entidad territorial especial

y definir qué servicios le corresponde prestar, diferentes a los del Departamento de Cundinamarca.

El 11 de diciembre de este año se dio lugar al Acto Legislativo No. 1, en el cual se modifican

artículos de la Constitución de 1886, y se dieron los siguientes cambios al Distrito Especial de

Bogotá:

Dentro de los cargos que puede conferir el Presidente de la República, se menciona expresamente el

Alcalde de Bogotá, este nombramiento directo por el presidente se debe a la asimilación de

condiciones entre esta ciudad y un Departamento, pues el Distrito Especial goza de autonomía

respecto de las decisiones del Departamento de Cundinamarca.

De igual manera el Distrito Especial de Bogotá se benefició, al participar directamente con los

Departamentos, las Intendencias y las Comisarias, del porcentaje de los ingresos ordinarios de la

Nación para la atención de los servicios que la ley establezca para cada entidad. (De acuerdo al

artículo 53 de este Acto que modificó el artículo 189 de la Carta).

Este Acto Legislativo buscaba fortalecer la figura del departamento y propender de alguna manera

por la descentralización, y otorgándole, en el artículo 57 diferentes tareas a las Asambleas

departamentales, para ser resueltas por medio de ordenanzas, entre ellas la de crear y suprimir

municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límites entre los Distritos (Numeral

cuarto). Asimismo las Asambleas les correspondía, fijar a iniciativa del gobernador, los planes,

programas de desarrollo económico y social, obras públicas que hayan de emprenderse o

continuarse, con la determinación de los recursos autorizados para su ejecución; y la expedición

anual de un presupuesto de rentas y gastos con base a un proyecto presentado por el gobernador y

las ordenanzas que decreten inversiones, cesiones, rentas y creen servicios que solo podrán ser

dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador (Artículo 57 del Acto legislativo. Numerales 2º y

7º).

50

Es importante analizar específicamente estas iniciativas otorgadas por el Acto legislativo a los

gobernadores, puesto que en el parágrafo del artículo 58 le concedió al Alcalde del Distrito

Especial de Bogotá, iniciativa para proyectos relacionados con las materias de estos dos

numerales.

Ya se ha previsto, (…) que la organización del Distrito Especial se aproxime más al régimen

departamental, con ciertas atribuciones de primacía para el Alcalde, a semejanza de las

competencias otorgadas a los gobernadores. A este respecto son de señalarse las facultades que

incumben al Alcalde del Distrito Especial, en relación con el Concejo, y en lo que hace a planes y

programas de desarrollo y a presupuesto de rentas y gastos (art. 187, numerales 2 y 7 y parágrafo

del artículo 189). Para indicar solamente, entre las competencias que acaban de subrayarse, la de

más importancia actual, cabe relievar que sólo el Alcalde de Bogotá está capacitado para proponer

como parte integrante del presupuesto, las rentas y los gastos, y a iniciativa suya debe votar unas y

otros el Concejo.70

Igualmente este acto reformatorio de la Constitución, decretó que en cada Distrito Municipal

existirá una corporación administrativa de elección popular que se denominara Concejo Municipal,

integrado por no menos de seis ni más de veinte miembros, con el mismo número de miembros

suplentes, para casos de faltas absolutas o temporales, y quienes podrán crear y designar funciones

a Juntas Administradoras Locales (Artículo 61 del Acto Legislativo).

Y aunque no se expresó la creación de esta corporación para el Distrito Especial, la Corte Suprema

de Justicia indica que hace parte de la organización del gobierno, un precepto general de la

constitución, así Bogotá tenga un régimen diferente al ordinario.

Sentado el principio de que el artículo 199 de la Carta sólo autoriza al legislador para dar a

Bogotá, como Distrito Especial que es, un régimen singular, que bien puede ser distinto al del

común de los municipios, aún diferenciados por categorías conforme al artículo 198, pero siempre

bajo el imperio de los preceptos generales que estructuran constitucionalmente su gobierno propio,

y específicamente respetando la existencia de un Concejo Distrital, de elección popular, que tiene

unas competencias bien determinadas en la Carta.71

En diciembre de este año son expedidos los Decretos 3133 y 2945, por el Presidente Carlos Lleras

Restrepo, acatando el mandamiento expreso de la Ley 33, para reformar la organización

administrativa del Distrito Especial de Bogotá. El primero de ellos instituyó a Bogotá como capital

de la República y del departamento de Cundinamarca. Lastimosamente años más adelante la Corte

70 Corte Suprema de Justicia- Sala Plena; Sentencia D2945 de 1968. Agosto 4 de 1969 (04-08-69) Demanda de

inexequibilidad, en su totalidad, el Decreto Extraordinarios 2945 de 1968. Bogotá, D.E. 71 Corte Suprema de Justicia- Sala Plena; Sentencia D3133 de 1968. Enero 10 de 1970 (01-10-69) Demanda contra los

artículos 26, 30, 73, 74, 75, 76, y 77 del Decreto Ley 3133 de 26 de diciembre de 1968, en solicitud de que por la Corte se

declare su inexequibilidad. Bogotá, D.E.

51

Suprema de Justicia se refirió sobre estos Decretos pues tuvieron múltiples demandas de

inexequibilidad de sus artículos.

El Acuerdo 26, para el año de 1972, exponía la organización administrativa del Distrito Especial,

conformada por los siguientes organismos: el Concejo, el Alcalde Mayor, los secretarios de

Despacho, los Directores de Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de Contratos,

la Junta de Planeación y la Alcaldía Menor. El artículo 3 de este Acuerdo, dividía el territorio del

Distrito Especial en dieciséis(16) circuitos, que se denominarían Alcaldías Menores (Alcaldía

Menor de Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy,

Fontibón, Engativá, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, los Mártires, Antonio Nariño, Puente

Aranda) cada uno de estos circuitos contaba con un Alcalde Menor, como jefe de la administración

seccional que dependían del Secretario de Gobierno; esta división territorial fue modificada por el

Acuerdo 8 de 1977, el cual dividió el Distrito Especial de Bogotá en dieciocho (18) zonas, con la

misma denominación de Alcaldías Menores (a la lista anterior se le agregaron las Alcaldías

Menores de la Candelaria y de Rafael Uribe Uribe).

Asimismo los Acuerdos 14 de 1983 y 9 de 1986, agregaron las Alcaldías Menores de Ciudad

Bolívar y la Rural de Sumapaz, respectivamente.

Para Jaime Castro72

la ley 61 de 1978 y el decreto ley 3104 de 1979 concluyeron que Bogotá por ser

Distrito Especial, no podía servir de ciudad núcleo de Área Metropolitana, calidad que sí podían

ostentar ciudades como Medellín, Cali, Bucaramanga y Pereira.

1986

El Congreso de la República el 9 de enero de 1986 reforma la Constitución Política por medio del

Acto Legislativo No. 1; el cual dispuso que los ciudadanos elegirían directamente a los alcaldes,

incluyendo el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, como jefe de la Administración

Distrital, dejando este de ser un agente directo del poder ejecutivo, al ser el Presidente el encargado

de designar este funcionario, pero siguió conservando las facultades de suspensión y remoción en

casos señalados por la ley.

72 Gaceta Constitucional número 40, intervención Jaime Castro.

52

Posteriormente en Colombia se le daría reconocimiento de un régimen especial a otros municipios,

de acuerdo al Acto legislativo No1 de 1987, la ciudad de Cartagena se convirtió en Distrito

Turístico y Cultural; y Santa Marta según el Acto Legislativo No. 3 de 1989 se erigió en Distrito

Turístico, Cultural e Histórico.

Respecto a la creación de estos Distritos, afirma Augusto Trujillo:

Les otorgaron el derecho a participar de las rentas nacionales y departamentales que se produzcan

en su jurisdicción, mientras que el Distrito Especial de Bogotá permanecía limitado en la

participación en las rentas departamentales de acuerdo al art 199 de la Constitución.73

En un informe presentado por el exconstituyente Jaime Castro a la ANC, respecto del régimen

jurídico que debía concedérsele a la ciudad de Bogotá, manifestó que las variadas reformas

históricas de la ciudad capital habían ocasionado varios perjuicios.

… todo este entuerto jurídico-político ha perjudicado seriamente los intereses de la ciudad y de sus

habitantes porque no ha permitido, que por ejemplo, uno y otros se beneficien de las normas

vigentes para los demás municipios sobre la participación comunitaria en el manejo de los asuntos

públicos de carácter local, y porque mientras Bogotá buscaba salir de las “tinieblas jurídicas” otras

ciudades lograron que se les expidiera un régimen mucho más claro y favorable que el llamado

Distrito Especial.74

De esta manera al interior de la ANC, se presentaron múltiples propuestas ligadas con el régimen

especial de los distritos como por ejemplo, que las grandes ciudades (mayores de 750.000

habitantes) se les denominara Distritos, que se organizara a Bogotá bajo la denominación de

Distrito Capital, que se constituyera la capital en circunscripción electoral distinto al Departamento

de Cundinamarca, que se eliminara este ente territorial para prevenir que todos los municipios

quisieran transformarse; como ya sabemos la ANC no estuvo a su altura histórica.

Desarrollo Constitucional

La Constitución de 1991 le confirió la categoría de entidad territorial a los Distritos, gozando de las

características de autonomía y descentralización, para la gestión de sus intereses, dentro del marco

constitucional; de igual forma contienen un régimen jurídico especial diferente de los demás

Municipios del país, debido a que presentan condiciones muy particulares, por lo cual los Distritos

73 TRUJILLO, Augusto. “Descentralización, Regionalización y Autonomía Local”. Universidad Nacional de Colombia.

Bogotá. 2001. p. 153. 74 Gaceta Constitucional número 40, intervención Jaime Castro.

53

de Cartagena de Indias y Santa Marta mantuvieron su régimen y carácter. Conjuntamente la

Constitución ratificó la ciudad de Bogotá como Capital de la República y del Departamento de

Cundinamarca, y al mismo tiempo, pasa de ser Distrito Especial a Distrito Capital,75

con un régimen

político, fiscal y administrativo determinado por la constitución y las leyes especiales o

disposiciones vigentes comunes para los municipios.

Así, encontramos que la Carta de 1991 contempla dos regímenes jurídicos para las Entidades

Territoriales, el primero compuesto por el Distrito Capital (artículos 322 a 327 C.P.), los Distritos

Especiales (artículo 328 C.P.) y el del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y

Santa Catalina, que será el Régimen Especial; y el segundo será el régimen ordinario, de las demás

entidades territoriales.

Para el año de 1993, es expedido por el Presidente el Decreto Ley 1421, el cual contiene el régimen

especial del Distrito de Santa Fe de Bogotá,76

puesto que el Congreso no lo expidió dentro del plazo

de dos años después de la promulgación de la Constitución de 1991. Las autoridades distritales

según este Estatuto son:

- El Concejo distrital

- El Alcalde Mayor

- Las Juntas Administradoras Locales

- Los Alcaldes y demás autoridades Locales

- Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor cree.

En Agosto 17 de 1993 es expedido por el Congreso el Acto Legislativo No. 1 de 1993 por el cual la

Ciudad de Barranquilla, capital del Departamento del Atlántico se organiza como Distrito Especial,

Industrial y Portuario. De igual manera, en julio 31 de 2002 es expedido el Estatuto Político,

Administrativo y Fiscal, de los Distritos Especiales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena de

Indias.

El 6 de julio de 2007, es expedido el Acto Legislativo No. 2, el cual organizaba a las ciudades de

Buenaventura y Tumaco como Distritos Especiales, Industriales, portuarios, biodiversos y Eco-

turísticos, la ciudad de Popayán como Distrito Especial Eco-turístico, Histórico y Universitario, la

ciudad de Tunja como Distrito Histórico y Cultural, el municipio de Turbo como Distrito Especial y

75 Denominación que se utiliza para las capitales de los Estados Federales, al ser sede de los poderes nacionales. 76 El nombre de Santa Fé de Bogotá Distrito Capital, es sustituido llanamente por el de Bogotá Distrito Capital por medio

del Acto Legislativo 01 de 2000.

54

la ciudad de Cúcuta como Distrito Especial Fronterizo y Turístico; sin embargo la Corte

Constitucional declaró la inexequibilidad de los apartes que señalan los Distritos Especiales de

Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta, debido a que se desconoció el principio de

consecutividad, el cual es definido según la Sentencia C-033 de 2009, de la Corte Constitucional

así:

En virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera

sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y

la ley; y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada

uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite

de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna; en tanto que

en virtud del principio de identidad y su carácter flexible o relativo, los proyectos de ley o de acto

legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe

ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues durante el segundo debate cada Cámara podrá

introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias. Lo que se

exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad

relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación

con los temas de qué trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus

normas en particular.77

Para complementar la Corte Constitucional indica respecto a la conciliación de las comisiones

accidentales que:

… las comisiones accidentales, al conciliar los textos disímiles, bien pueden introducirles las

reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre

y cuando no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad; es decir, que la

adición o modificación debe referirse al asunto o materia que haya sido objeto de aprobación en

primer debate. También pueden modificar, de manera excepcional, otros artículos que guarden

íntima relación o conexos con los artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a la

aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras.78

De esta manera la Corte Constitucional concluyó que la Comisión de Conciliación nombrada para

discutir el proyecto que buscaba organizar a Buenaventura como Distrito Especial, por contener

condiciones especiales, excedió su competencia al introducir textos que no fueron considerados en

ninguno de los debates de la Cámara de Representantes, por lo que eran temas nuevos y distintos a

la identidad temática del proyecto, rompiendo directamente el principio de consecutividad. Estos

temas eran la organización de estas ciudades como Distritos Especiales.

77 Corte Constitucional, Sentencia C- 033 de 2009, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. 78 Corte Constitucional, sentencia C-208 de 2005 Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.

55

La jurisprudencia ha expresado que los Distritos son Entidades Territoriales que presentan

características y condiciones especiales, por tal razón, el objetivo es sustraerlos del régimen

municipal ordinario en determinadas materias; al mismo tiempo, la creación, eliminación,

modificación o fusión de los Distritos contiene una reserva legal, por lo cual solo el legislador es el

único competente para llevar a cabo estos actos.

En febrero de 2013 es expedida la ley 1617, por la cual se expide el régimen para los Distritos

Especiales en Colombia, con el objetivo primordial de dotar estas Entidades Territoriales, de

facultades, instrumentos, y recursos para cumplir las funciones y servicios a su cargo, de igual

manera aprovechar las características especiales que presentan estas entidades.

Esta ley señala que los Distritos por sus condiciones especiales se sustraen del régimen ordinario de

los demás municipios del país, y por lo cual las disposiciones con este carácter especial

prevalecerán sobre las de carácter general; asimismo indica que el legislador podrá decretar la

formación de nuevos distritos (Reserva Legal), y subraya unos requisitos, como contar con

seiscientos mil (600.000) habitantes, o que al encontrarse ubicados en zonas costeras, tengan la

potestad de dar desarrollo a puertos o actividades de turismo y cultura, ser municipio capital de un

Departamento o un municipio fronterizo; igualmente deben tener un concepto favorable sobre la

conveniencia presentado ante las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de

Descentralización y Ordenamiento Territorial de ambas Cámaras del Congreso, y un concepto

favorable de los concejos municipales, las mismas Comisiones Especiales se encargarán de fijar y

modificar los límites del Distrito Especial que se quisiera erigir.

Algo novedoso de esta ley aparece en el artículo quinto, que intenta lograr un control social de los

habitantes sobre la gestión distrital y local de la administración, puesto que se promoverá la

organización de los habitantes en diferentes asociaciones; sin embargo, esta ley ha sido criticada

fuertemente puesto que no se logra un avance en materia de organización territorial, sino que se

realiza una compilación de los regímenes especiales dispersos, algo que ya existía; y peor aún, sigue

generando controversia la existencia de esta figura territorial dentro de nuestro ordenamiento, pues

para muchos autores, como el profesor Augusto Trujillo, la figura del Distrito no tiene sentido ni

razón que la justifique dentro del ordenamiento territorial, puesto que no se sabe para qué son estos.

56

2.2 Distrito Capital

La Constitución determinó que Bogotá como Distrito Capital, se encuentra sujeta a un régimen

político, fiscal y administrativo especial, para lo cual fue expedido el Decreto Ley 1421 de 1993,

dotando al Distrito de los instrumentos jurídicos necesarios para cumplir con sus obligaciones como

Municipio, como prestar los servicios a su cargo, promover el desarrollo integral de su territorio y

contribuir al mejoramiento de la calidad de sus habitantes. La estructura administrativa del Distrito

Capital incorporada en el Decreto 1421 de 1993, comprende el sector central, el sector

descentralizado y el de las localidades.

De conformidad al Acuerdo 257 de 2006 (promovido por la administración de Luis Eduardo

Garzón), la acción administrativa será utilizada por medio de figuras jurídicas como, la

descentralización (funcional y por servicios), la delegación, la asignación y la distribución de

funciones, con la finalidad de obtener una eficiente prestación de servicios a cargo de la

administración y lograr a cabalidad los fines del Estado.

Igualmente este Acuerdo, dio lugar a la creación del Sistema de Coordinación de la

Administración del Distrito Capital, que es un conjunto de políticas, estrategias, instancias y

mecanismos que permiten articular la gestión de los organismos y entidades distritales, de manera

que se garantice la efectividad y materialización de los derechos humanos, individuales y

colectivos; además del adecuado suministro de bienes y servicios a sus habitantes. El sistema

integra, en forma dinámica y efectiva las políticas distritales con el funcionamiento de los

organismos y las entidades entre sí y establece mecanismos de interrelación entre estos y las formas

organizadas de la sociedad. Son instancias del Sistema de Coordinación de la Administración del

Distrito Capital: el Consejo de Gobierno Distrital, el Consejo Distrital de Seguridad, los consejos

superiores de Administración Distrital, los comités Sectoriales de Desarrollo Administrativo, las

comisiones intersectoriales, los consejos consultivos, los Consejos Locales de Gobierno.

2.2.1. Sector Central

Está integrado por el despacho del Alcalde Mayor, las secretarias de despacho, los departamentos

administrativos, las unidades administrativas especiales sin personería jurídica y los consejos

superiores de la administración distrital.

57

Alcaldía Mayor

En concordancia al artículo 35 del Decreto 1421, el Alcalde Mayor del Distrito es el jefe de

gobierno y de la administración distrital, como los alcaldes de los municipios, este representa legal,

judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital; además, es la primera autoridad de policía, por lo

cual, de conformidad a la ley y el Código de Policía del Distrito, dictará los reglamentos, impartirá

ordenes, adoptará medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar y procurar

por la protección de los derechos, libertades públicas y la seguridad ciudadana.

El Alcalde Mayor es elegido popularmente para un periodo que según la modificación del Acto

Legislativo 02 de 2002, es de cuatro años79

, en la misma fecha en que se elijan concejales y ediles,

no será reelegible para el periodo siguiente. Para ser elegido se exigen los mismos requisitos que

para ser Senador de la República80

y haber residido en el Distrito durante los tres (3) años anteriores

a la fecha de la inscripción de la candidatura. La posesión de su cargo la realizará ante el juez

primero civil municipal; en su defecto ante uno de los notarios del Distrito. El Alcalde Mayor,

estará sujeto al régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido por la Constitución y las

leyes para el Presidente.81

Atribuciones del Alcalde Mayor: En concordancia al artículo 38 del Decreto Ley 1421de

1993, son atribuciones del Alcalde Mayor:

Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos

del Concejo.

Conservar el orden público en el Distrito y tomar las medidas necesarias para su

restablecimiento cuando fuere turbado, todo de conformidad con la ley y las

instrucciones que reciba del Presidente de la República.

Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la

prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito.

79 Antes de este Acto Legislativo el periodo del Alcalde Mayor era de tres años. 80 Para ser Senador de la República se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de

treinta años de edad al momento de la elección. Artículo 172 de la Constitución Política. 81 Artículo 197 y numerales 1, 4 y 7 del artículo 179 de la Constitución. Artículos 37, 38 y 60 de la Ley 617 de 2000

58

Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones

necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.

Cumplir las funciones que le deleguen el Presidente de la República y otras autoridades

nacionales.

Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarias, los departamentos

administrativos y las entidades descentralizadas.

Coordinar y vigilar las funciones que ejerzan y los servicios que presten en el Distrito las

entidades nacionales, en las condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de

la República.

Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los jefes de departamento

administrativo, los gerentes de entidades descentralizadas, el Tesorero Distrital y otros

agentes suyos. Conforme a las disposiciones pertinentes, nombrar y remover a los demás

funcionarios de la administración central. Igualmente, velar por el cumplimiento de las

funciones de los servidores distritales y ejercer la potestad disciplinaria frente a los

mismos.

Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus

funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos

correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el

monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con los acuerdos del

Concejo.

Conceder licencias y aceptar la renuncia a los funcionarios cuyos nombramientos

corresponda al Concejo Distrital, cuando éste no se encuentre reunido, y nombrar

interinamente sus reemplazos. Cuando por otra causa esos mismos funcionarios falten

absolutamente, también nombrará interinamente a quienes deban reemplazarlos.

Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y

Social y de Obras Públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime

convenientes para la buena marcha del Distrito.

Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones y presentarle un

informe anual sobre la marcha de la administración.

Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales del erario y

decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuerdos.

59

Adjudicar y celebrar los contratos de la administración central, de conformidad con la ley

y los acuerdos del Concejo. Tales facultades podrán ser delegadas en los secretarios y

jefes de departamento administrativo.

Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común.

Colaborar con las autoridades judiciales de acuerdo con la ley.

Dictar los actos y tomar las medidas que autoricen la ley y los acuerdos municipales en

los casos de emergencia e informar al Concejo sobre su contenido y alcances.

Ejercer de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7o. del presente estatuto, las

atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a los gobernadores. Conforme a la

ley, escogerá los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos nacionales

que operen en el Distrito. Si la respectiva seccional operare en el Distrito y el

Departamento de Cundinamarca, la escogencia la harán el alcalde y el gobernador de

común acuerdo.

Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes.

Cabe precisar que gramaticalmente la potestad reglamentaria mencionada en el artículo anterior,

expresamente, no se encuentra atribuida a ningún otro alcalde, salvo el alcalde mayor del distrito

capital, no obstante es importante resaltar que este facultad para poder expedir decretos, órdenes y

resoluciones que aseguren la debida ejecución de los acuerdos, es una atribución común a todos los

alcaldes municipales y distritales, puesto que pueden diseñar, exigir y ejecutar políticas y medidas

de carácter general, dirigidas a satisfacer las obligaciones del Distrito y de sus habitantes, al mismo

tiempo se sustenta que esta potestad coadyuva a hacer cumplir las normas de jerarquía superior.82

Igualmente la acción administrativa mediante normas reglamentaria en cumplimiento de las

funciones y la prestación de los servicios, deberán garantizar la vigencia de principios tales como, la

82 A modo de ejemplo, se presentó una demanda en el Consejo de Estado contra del decreto 112 de 16 de abril de 2003,

por medio del cual se adoptan medidas orientadas a facilitar la aplicación del régimen sancionatorio por infracciones a las

normas de transporte público en el Distrito Capital, manifestando que el Alcalde Mayor no tiene la facultad para

establecer faltas, procedimientos sancionatorios, etc. En Sentencia de 2008 con número de radicación 25000-23-24-000-

2003-00492-02, el Consejo de Estado, explica que el transporte público es un servicio público, y como tal se encuentra a

cargo del Distrito Capital, para asegurar su prestación eficiente y el hecho de que los servicios públicos puedan ser

prestados por los particulares no exonera al Estado de la responsabilidad ni excluye a este del control que debe someter.

Frente a esto los alcaldes deben hacer cumplir el ordenamiento jurídico en sus diferentes niveles jerárquicos, y la

reglamentación, en cualquiera de sus grados es una forma de cumplir y hacer cumplir las normas de jerarquía superior, y

pues como objetivo del Estado es vigilar la prestación de los servidores públicos, las autoridades competentes pueden

hacer el uso de medidas para organizar, diseñar y ejecutar, en este caso el Alcalde Mayor por medio de su potestad

reglamentaria, expide este decreto; pero claramente, está facultad reglamentaria debe estar fundamentada con el objetivo

de preservar eficiencia, eficacia y prestación de un servicio o el cumplimiento de funciones y principios, para este caso en

la organización, vigilancia y control del transporte o lo que es igual en diseñar, exigir y ejecutar políticas y condiciones

para la prestación del servicio público de transporte dentro del Distrito Capital.

60

igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, descentralización,

delegación y desconcentración.

El Alcalde Mayor puede delegar las funciones en los secretarios, jefes de departamento

administrativo, gerentes o directores de entidades descentralizadas, en funcionarios de

administración tributaria, en las Juntas Administradoras Locales y en los Alcaldes Locales.

En el Distrito Capital, quien se encarga de la destitución y la suspensión83

del Alcalde Mayor es el

Presidente. La destitución se presenta, cuando sobre este se haya dictado sentencia condenatoria de

carácter penal, o cuando lo haya solicitado el Procurador General de la Nación, y la suspensión

procederá, cuando se haya dictado una resolución acusatoria en su contra debidamente ejecutoriada

con privación de la libertad, cuando se haya dictado en su contra una medida de aseguramiento, con

privación efectiva de la libertad, a solicitud de una autoridad jurisdiccional competente de acuerdo

con el régimen disciplinario previsto en la ley, cuando la Contraloría General de la República

solicite la suspensión provisional de conformidad a lo establecido en el numeral octavo del artículo

269 de la Constitución Política.84

Es importante resaltar lo anterior, pues el Alcalde Mayor, solo puede ser destituido o suspendido

por el Presidente de la República y debe rendir informe de su gestión ante este, por tal razón, no se

encuentra subordinado a la figura del Gobernador (de Cundinamarca para el caso concreto de

Bogotá); caso contrario, sucede en cualquier municipio de Colombia, en donde el Alcalde

municipal debe rendir informe de la gestión administrativa al Gobernador, y además, pueden ser

suspendidos o destituidos por estos jefes de la administración del nivel intermedio.

El Alcalde Mayor tiene la facultad de crear las Comisiones Intersectoriales, con carácter

permanente o temporal, como instancias de coordinación de la gestión distrital, para orientar la

ejecución de funciones y la prestación de servicios que comprometan organismos o entidades que

pertenezcan a diferentes sectores administrativos de coordinación.

83 Al concederse la suspensión o la Destitución, será el Presidente quien designará un remplazo. Para los casos de falta

temporal como las vacaciones, licencias y permisos, será el Alcalde Mayor quien designe su remplazo. 84 De acuerdo al artículo 105 de la Ley 136 de 1994.

61

Las Secretarías de despacho

Son organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y financiera, las Secretarías

están a la cabeza de los diferentes Sectores, tiene el objetivo de orientar y liderar la formulación de

políticas, estrategias, planes generales y programas o proyectos distritales de cada uno de los

sectores, con la participación, coordinación y vigilancia de los demás organismos y entidades

descentralizados o adscritos. La creación, fusión y supresión de las Secretarías, corresponde al

Concejo Distrital a iniciativa del Alcalde Mayor.

El Acuerdo 257 de 2006, dio lugar a la organización sectorial administrativa del Distrito, para

racionalizar la toma de decisiones, evitar la duplicidad de funciones y optimizar el empleo de los

recursos disponibles, dicho de otra forma tiene el objetivo de coordinar y articular efectivamente las

grandes áreas especializadas de la gestión Distrital, de modo que todas las políticas distritales

quedan integradas.

Los Sectores administrativos del Distrito capital son:

Sector de Gestión Pública (Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá): tiene

como misión coordinar la gestión de los organismos y entidades distritales y promover el

desarrollo institucional con calidad en el Distrito Capital y fortalecer la función

administrativa distrital y el servicio ciudadano.

Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia (Secretaría Distrital de Gobierno): tiene la

misión de velar por la gobernabilidad distrital y local, por la convivencia y la seguridad

ciudadana, por la generación de espacios y procesos sostenibles de participación de los

ciudadanos; asimismo vigilar y promover el cumplimiento de los derechos constitucionales,

así como de las normas relativas al espacio público que rigen en el Distrito Capital.

Sector Hacienda (Secretaría Distrital de Hacienda): tiene la misión de responder por la

planeación fiscal en el Distrito con el fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas

distritales para poder financiar los planes y programas de desarrollo económico, social y

territorial.

Sector Planeación (Secretaria Distrital de Planeación): tiene la misión de responder por

las políticas y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital

para la construcción de una ciudad equitativa, sostenible y competitiva.

62

Sector Desarrollo Económico, Industrial y Turismo (Secretaría Distrital de Desarrollo

Económico): tiene la misión de crear y promover condiciones que conduzcan a incrementar

la capacidad de producción de bienes y servicios en Bogotá; orientar y liderar la

formulación de políticas de desarrollo económico de las actividades comerciales,

empresariales y de turismo, que conlleve a la creación o revitalización de empresas, a la

generación de empleo y de nuevos ingresos para los ciudadanos y ciudadanas en el Distrito

Capital.

Sector Educación (Secretaría de Educación del Distrito): tiene la misión de promover la

oferta educativa en la ciudad para garantizar el acceso y la permanencia en el servicio

educativo, en sus distintas formas, niveles y modalidades; en concordancia con el Plan de

Desarrollo Distrital, el Plan Sectorial de Educación, el Acuerdo 257 de 2006 y las demás

normas legales del orden nacional.

Sector Salud (Secretaría de Salud): tiene la misión de dirigir, planificar, coordinar y

ejecutar las políticas para el mejoramiento de la situación de salud de la población del

Distrito Capital, mediante acciones en salud pública, prestación de servicios de salud y

dirección del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Sector Integración Social (Secretaría Distrital de Integración Social): tiene la misión de

liderar y formular políticas sociales den pro del reconocimiento y la garantía de los

derechos, para disminuir la segregación, construir acciones integrales de transformación

social que superen la prestación de servicios sociales asistenciales.

Sector Cultura, Recreación y Deporte (Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y

Deporte): tiene como misión garantizar las condiciones para el ejercicio efectivo,

progresivo y sostenible de los derechos a la cultura, a la recreación y al deporte de los

habitantes del Distrito Capital, así como fortalecer los campos cultural, artístico,

patrimonial y deportivo.

Sector Ambiente (Secretaría Distrital de Ambiente): tiene la misión de velar porque el

proceso de desarrollo económico y social del Distrito Capital se oriente según el mandato

constitucional, los principios universales y el desarrollo sostenible para la recuperación,

protección y conservación del ambiente.

Sector Hábitat (Secretaría de Hábitat): tiene la misión de garantizar la planeación,

gestión, control, vigilancia, ordenamiento y desarrollo armónico de los asentamientos

humanos de la ciudad, en aspectos de habitación, mejoramiento integral de la vivienda, y

63

servicios públicos; con objetivos de aumentar el desarrollo de la ciudad por medios de la

productividad urbana y rural.

Sector Administrativo Mujeres (Secretaria de la Mujer): por medio del Acuerdo 490 de

2012 se dio lugar a la creación de este sector administrativo, con la misión de ejecutar,

liderar, dirigir y orientar la formulación de las políticas públicas, programas, acciones y

estrategias en materia de derechos de las mujeres, coordinar sus acciones en forma

intersectorial y transversal con los demás sectores y entidades.

Las Secretarías de despacho conforman con el Alcalde Mayor, las cabezas del Sector

Administrativo de coordinación y los servidores públicos que el Alcalde convoque, el Consejo de

Gobierno Distrital, máxima instancia de formulación de políticas.

Departamentos Administrativos.

Según el Acuerdo 257 de 2006, son organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y

financiera, que tiene objetivo soportar técnicamente la formulación de políticas, planes generales,

programas y proyectos distritales.

Son Departamentos Administrativos:

o El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital- DASCD.

o El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público- DADEP.

o El Departamento Administrativo de Planeación Distrital- DAPD hoy solo este sector

se encuentra en el sector central por la Secretaría de Planeación.

Unidades Administrativas especiales sin personería jurídica.

De acuerdo al Acuerdo 257, son organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y

financiera, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios del

Sector Central.

Son Unidades Administrativas especiales sin personería jurídica del Distrito Capital:

o Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá

64

Consejos Superiores de la Administración Distrital.

Son organismos creados por el Concejo Distrital, a iniciativa del Gobierno, conforme el artículo 35

del Acuerdo 257, hacen parte de la Estructura General de la Administración, sólo pueden estar

conformados por servidores públicos y son la instancia de coordinación que tiene por objeto adoptar

políticas y decisiones que vinculan a los organismos y entidades distritales.

2.2.2. Sector Descentralizado (Funcionalmente o por Servicios)

Este tipo de descentralización consiste en otorgar competencias o funciones administrativas a

entidades creadas para ejercer actividades especializadas, como prestar servicios o realizar

actividades de interés público o social. Estas entidades u organismos tienen personería jurídica,

patrimonio propio y autonomía administrativa, sujetos a la dirección, coordinación y control

administrativo o de tutela que ejerza la respectiva entidad del Sector Central a la cual se adscriba o

vincule.

De acuerdo al parágrafo primero del artículo 36, del Acuerdo 257, la adscripción y vinculación

hacen referencia al control administrativo que ejercen los organismos del Sector Central con

respecto a las entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios, suponiendo la vinculación

un mayor grado de autonomía.

Está integrado por las siguientes entidades:

o Establecimientos Públicos.

o Unidades Administrativas Especiales con Personería Jurídica.

o Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

o Empresas Sociales del Estado.

o Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios Oficiales.

o Sociedades de Economía Mixta.

o Sociedades entre entidades públicas.

o Entidades Descentralizadas indirectas.

o Entes Universitarios autónomos.

65

Las funciones de las entidades descentralizadas, funcionalmente o por servicios, se encuentran en

descritas en el artículo 27 del Acuerdo 257. Las cuales son:

Participar en la formulación de las políticas, planes y programas sectoriales, bajo la

orientación del organismo del Sector Central respectivo y ejecutarlas.

Garantizar el suministro de bienes y la prestación de los servicios a su cargo y ejecutar los

proyectos definidos para tal efecto.

Coadyuvar al logro de las metas y objetivos del Sector Administrativo al que pertenezcan.

Las demás que establezcan las normas especiales.

Las entidades adscritas o vinculadas del sector descentralizado, conforman junto con las Secretarías

y los departamentos administrativos, los Sectores Administrativos de Coordinación, del Sistema de

Coordinación del Distrito Capital, con el objetivo de coordinar y articular las grandes áreas

especializadas de gestión distrital, cuya instancia son los comités sectoriales de desarrollo

administrativo. En cada sector administrativo funcionara un comité sectorial, con el objetivo de

articular la formulación de políticas y estrategias del respectivo sector, así como el seguimiento a la

ejecución de políticas y desarrollo administrativo; cada Comité está integrado por la Secretaría,

cabeza de sector, y los directores, gerentes o jefes de organismos o entidades que lo conforman.

2.2.3. Sector de las Localidades

Recordemos que en concordancia con la Constitución los Concejos Municipales podrán dividir los

Municipios en comunas o en corregimientos, con el objetivo de mejorar la prestación de los

servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de

carácter local. Para el caso del Distrito Capital, a iniciativa del Alcalde Mayor, el Concejo Distrital,

dividirá el territorio distrital en Localidades, de acuerdo con las características sociales de sus

habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

Según el Decreto 1421 de 1993 para la creación de las Localidades, el Concejo Distrital a iniciativa

del Alcalde Mayor, deberá tener en cuenta la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e

institucionales, las características sociales de sus habitantes y demás aspectos que identifiquen las

localidades, igualmente señalar su denominación, límites y atribuciones administrativas.

66

La división territorial del Distrito Capital en Localidades tiene los siguientes objetivos según el

Decreto 1421:

Que la comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, expresen

institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida.

La participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación de los

servicios públicos, la construcción de obras de interés común y el ejercicio de las funciones

que correspondan a las autoridades. Dicha participación también debe tener lugar en la

fiscalización y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones.

Que a las localidades se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la construcción de

las obras y la prestación de los servicios cuando con ello se le contribuya a la mejor

prestación de dichos servicios, promueva, su mejoramiento y progreso económico y social.

Que también sirvan de marco para que en las calles se puedan descentralizar

territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones

a cargo de las autoridades distritales.

El adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales que se cumplan en cada

una de ellas.

La división de las localidades en el Distrito Capital ha sido criticada fuertemente puesto que algunas

localidades alcanzan tamaños muy grandes, haciendo difícil su administración, control y denotando

en muchos sectores diferencias sociales y económicas muy significativas, lo que genera que los

proyectos en las localidades no sea uniformes en todos sus sectores, por contar con necesidades

muy diferentes entre sus habitantes.

Cada Localidad estará sometida, a la autoridad del Alcalde Mayor, de una Junta Administradora

Local y de su respectivo Alcalde Local, conformando las dos últimas el sector de las Localidades. A

las autoridades locales les compete la gestión de los asuntos propios de su territorio y a las

distritales, garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los

servicios a cargo del Distrito.

67

Fondos de Desarrollo Local

De acuerdo al Decreto 1421 de 1993, en cada una de las localidades existirá un fondo de desarrollo

con personería jurídica y patrimonio propio. Con cargo a los recursos del fondo se financiarán la

prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntas

administradoras. La denominación de los fondos estará acompañada del nombre de la respectiva

localidad.

Son recursos de cada fondo:

Las partidas que conforme a la ley se asignen a la localidad, según el artículo 89 del

Decreto 1421, desde mil novecientos noventa y cuatro (1994), no menos del diez por

ciento (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del

Distrito, se asignara a las Localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas

insatisfechas de la población de cada una de ellas.

Las sumas que a cualquier título se le apropien en los presupuestos del Distrito, en los de

sus entidades descentralizadas y en los de cualquier otra persona pública.

Las participaciones que se les reconozcan en los mayores ingresos que el Distrito y sus

entidades descentralizadas obtengan por la acción de las Juntas Administradoras y de los

Alcaldes Locales.

El valor de las multas y sanciones económicas que en ejercicio de sus atribuciones

impongan los Alcaldes Locales.

El producto de las operaciones que realice y los demás bienes que adquiera como persona

jurídica.

Las Juntas Administradoras Locales.

Cada Localidad elige popularmente su respectiva Junta Administradora, con periodos de cuatro (4)

años, el Concejo Distrital determinará, conforme a la población de las localidades, el número de

ediles de cada Junta Administradora. En ningún caso podrá ser inferior a siete y se requiere que

sean ciudadanos en ejercicio y que hayan residido o desempeñado alguna actividad profesional,

industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años

anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento.

68

No podrán ser elegidos ediles según el Decreto 1421, quienes hayan sido condenados a pena

privativa de la libertad, excepto en casos de delitos culposos o políticos, hayan sido sancionados

con la pena de destitución de un cargo público, o se encuentren, temporal o definitivamente,

excluidos del ejercicio de una profesión en el momento de la inscripción de su candidatura, que

hayan perdido la investidura de miembros de una corporación de elección popular, dentro de los tres

meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos

en el Distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión

de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito o hayan ejecutado en la localidad

contrato celebrado con organismo públicos de cualquier nivel, y que sean cónyuges, compañeros o

Compañeras permanentes o parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, o primero de

afinidad o civil, de los concejales o de los funcionarios distritales que ejerzan autoridad política o

civil.

Ahora, el régimen de incompatibilidades en el Decreto 1421 indica que los ediles no podrán

gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos cualquier clase ante las entidades públicas distritales

ni ante las personas que administren tributos; ni ser apoderados ante las mismas entidades o celebrar

con ellas, por si o por interpuesta persona, contrato alguno. Exceptuándose de estas prohibiciones

las gestiones y contratos relacionados con bienes y servicios que el Distrito ofrece en igualdad de

condiciones a todos los que lo soliciten.

Corresponde a las Juntas Administradoras, de acuerdo al artículo 69 del Decreto Ley 1421 de 1993,

las siguientes funciones:

1. Adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan general de desarrollo

económico y social de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del Distrito,

previa audiencia de las organizaciones sociales, cívicas y populares de la localidad.

2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios distritales en su localidad y las inversiones

que en ella se realicen con recursos públicos.

3. Presentar proyectos de inversión ante las autoridades nacionales y distritales encargadas de

la elaboración de los respectivos planes de inversión.

69

4. Aprobar el presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto

favorable del Concejo distrital de política económica y fiscal y de conformidad con los

programas y proyectos del plan de desarrollo local85

.

El ochenta por ciento (80%) de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de dos mil

(2.000) salarios mínimos mensuales legales y el veinte por ciento (20%) restantes de las

apropiaciones no podrá ser inferior al monto de doscientos (200) salarios mínimos

mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para la iniciación de nuevas obras

mientras no estén terminadas las que se hubieren iniciado en la respectiva localidad para el

mismo servicio.

5. Cumplir las funciones que en materia de servicios públicos, construcción de obras y

ejercicio de atribuciones administrativas les asigne la ley y les deleguen las autoridades

nacionales y distritales.

6. Preservar y hacer respetar el espacio público. En virtud de esta atribución podrán

reglamentar su uso para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o

de mercados temporales y ordenar el cobro de derechos por tal concepto, que el

respectivo fondo de desarrollo destinará al mejoramiento del espacio público de la

localidad, de acuerdo con los parámetros que fije el Concejo Distrital.

7. Promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en el manejo y control de los

asuntos públicos.

8. Presentar al Concejo Distrital proyectos de acuerdo relacionados con la localidad que no

sean de la iniciativa privativa del alcalde mayor.

9. Vigilar la ejecución de los contratos en la localidad y formular ante las autoridades

competentes las recomendaciones que estimen convenientes para el mejor desarrollo

de esos contratos. En ejercicio de esta función los ediles podrán solicitar y obtener los

informes y demás documentos que requieran.

10. Promover las campañas necesarias para la protección y recuperación de los recursos y

del medio ambiente en la localidad.

11. Solicitar informes a las autoridades distritales, quienes deben expedirlos dentro de los

diez (10) días siguientes. Su omisión injustificada constituye causal de mala conducta.

12. Participar en la elaboración del plan general de desarrollo económico, social y de obras

públicas.

85 Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones únicas y especiales.

70

13. Ejercer la veeduría que proceda sobre los elementos, maquinaria y demás bienes que

la administración distrital destine a la localidad, y

14. Ejercer las demás funciones que les asignen la Constitución, la ley y los acuerdos distritales

y los decretos del alcalde mayor.

Claramente las atribuciones señaladas de las Juntas de Administración Local del Distrito Capital,

resultan funciones únicas y especiales en comparación de las Juntas administradoras de cualquier

otro municipio, puesto que no solo cumplen funciones de participación, formulación, vigilancia,

control, y recomendaciones, sino que pueden aprobar políticas económicas como por ejemplo el

presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo o desarrollar campañas de protección,

preservación y recuperación del medio ambiente y el espacio público en su respectiva jurisdicción

local.

Le está prohibido a las juntas administradoras locales crear cargos o entidades administrativas,

inmiscuirse por cualquier medio en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, condonar

deudas a favor del distrito, imponer gravámenes o contribuciones en dinero que no estén

autorizados por la ley o los acuerdos, decretar actos de proscripción o persecución contra personas

naturales o jurídicas.

Las Juntas Administradoras Locales se reúnen ordinariamente por derecho propio, cuatro veces al

año, así: el primero (1°) de marzo; el primero (1°) de junio; el primero (1°) de septiembre; el

primero (1°) de diciembre. Cada vez las sesiones duraran treinta (30) días prorrogables, a juicio de

la misma junta, hasta por cinco (5) días más. También se reúnen extraordinariamente por

convocatoria que les haga el respectivo alcalde. En este evento sesionaran por el término que señale

el alcalde y únicamente se ocuparán de los asuntos que él mismo someta a su consideración.

El Alcalde Local instalará y clausurará las sesiones ordinarias y extraordinarias de las Juntas

Administradoras y deberá prestarles la colaboración necesaria para garantizar su buen

funcionamiento. Las Juntas no podrán sesionar fuera del lugar señalado como sede oficial. Sin

embrago, previa convocatoria efectuada con la debida antelación, podrán sesionar en sitio distinto

para escuchar a las comunidades.

En las Juntas de Administración Local, podrán presentar proyectos de Acuerdo Local los Ediles, el

Alcalde y las organizaciones cívicas, sociales y comunitarias que tengan sede en la respectiva

localidad, también los ciudadanos conforme a la respectiva ley estatuaria. Para que un proyecto sea

Acuerdo debe aprobarse en dos debates celebrados en días distintos. Y ser sancionado por el

Alcalde Local y publicado en el Registro Distrital.

71

Alcalde Local

Los Alcaldes Locales son la primera autoridad administrativa de las respectivas localidades, son

agentes del Alcalde Mayor, quien los nombra de terna elaborada por la correspondiente Junta de

Administración Local; la terna utiliza el sistema de cociente electoral, y los Alcaldes Locales

deberán reunir los requisitos y calidades exigidas para el desempeño del cargo, sin poder ser

designados como tales, mientras se encuentren comprometidos en cualquiera de las inhabilidades

señaladas para los Ediles.

El Decreto 1350 de 2005, indica que para garantizar los principios constitucionales de mérito,

publicidad y democratización de la administración pública, la integración de las ternas por parte de

las Juntas Administradoras Locales se desarrollará en las siguientes etapas:

Invitación para participar en el proceso meritocrático.

Inscripción de aspirantes.

Proceso meritocrático.

Audiencia pública para la presentación de los aspirantes.

Integración de la terna.

El Alcalde Mayor designará86

la persona adecuada para llenar el cargo, en casos de falta absoluta o

temporal, por ejemplo procede falta absoluta, cuando el Alcalde Mayor en uso de sus facultades,

remueve en cualquier tiempo al Alcalde Local, y la Junta Administradora tendrá que integrar una

nueva terna.

Esta figura de autoridad es sumamente interesante y resaltable dentro de nuestro Estado, puesto que

aunque este subordinado al Alcalde Mayor del Distrito, es una autoridad del ámbito local, la cual

coordina la acción administrativa, para poder suplir de manera eficiente con las necesidades de la

población de una manera muy directa; algo que no se presenta en cualquier otro municipio del país,

la inexistencia de una autoridad de un ámbito territorial local con variadas atribuciones.

Según el artículo 86 del Decreto 1421 de 1993, son funciones del Alcalde Local:

86 De acuerdo a la Sentencia T-268 de 2005 MP. Jaime Araújo Rentería. “La discrecionalidad es una facultad relativa por

consiguiente no puede ser asimilada al capricho del funcionario. En el ejercicio de ésta, aquel se encuentra en el deber de

apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole

la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades

generales inherentes a la función pública y las particulares previstas en la norma; no es suficiente que el Alcalde Mayor

nombre a alguno de los miembros de la terna sino que es su deber verificar que su conformación se ajuste a la circular 000

de 2004”.

72

Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las demás normas nacionales aplicables, los

acuerdos distritales y locales y las decisiones de las autoridades distritales.

Reglamentar los respectivos acuerdos locales.

Cumplir las funciones que les fijen y deleguen el Concejo, el alcalde mayor, las juntas

administradoras y otras autoridades distritales.

Coordinar la acción administrativa del Distrito en la localidad.

Velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas. Conforme a las disposiciones vigentes,

contribuir a la conservación del orden público en su localidad y con la ayuda de las

autoridades nacionales y distritales, restablecerlo cuando fuere turbado.

Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso del suelo y

reforma urbana. De acuerdo con esas mismas normas expedir o negar los permisos de

funcionamiento que soliciten los particulares. Sus decisiones en esta materia serán apelables

ante el jefe del departamento distrital de planeación, o quien haga sus veces.

Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y

conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los

monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a

las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.

Conceptuar ante el secretario de gobierno sobre la expedición de permisos para la

realización de juegos, rifas y espectáculos públicos en la localidad.

Conocer de los procesos relacionados con violación de las normas sobre construcción de

obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes. El Concejo Distrital podrá

señalar de manera general los casos en que son apelables las decisiones que se dicten con

base en esta atribución y, ante quién.

Expedir los permisos de demolición en los casos de inmuebles que amenazan ruina, previo

concepto favorable de la entidad distrital de planeación.

Vigilar y controlar la prestación de servicios, la construcción de obras y el ejercicio de

funciones públicas por parte de las autoridades distritales o de personas particulares.

Ejercer, de acuerdo con la ley, el control de precios, pesas y medidas y emprender las

acciones necesarias para evitar o sancionar el acaparamiento y la especulación, y

Ejercer las demás funciones que les asignen la Constitución, la ley, los acuerdos distritales

y los decretos del alcalde mayor.

73

Asimismo el Alcalde Local preside el Consejo Local de Gobierno, junto con el comandante de la

Policía que opere en la respectiva localidad, los representantes de los Sectores Administrativos de

Coordinación y servidores públicos que el Alcalde Local determine y estime pertinentes; este

Consejo Local de Gobierno es la principal instancia de coordinación y articulación de las

estrategias, planes y programas que se desarrollen en la localidad, para atender las necesidades de la

comunidad y cumplir con las competencias propias de los asuntos del territorio local.

Parece importante resaltar que la idea de que el Alcalde Local, siendo una de las autoridades del

sector local no sea elegido popularmente por su localidad sino nombrado directamente por el

Alcalde Mayor del Distrito, denotando una desventaja a la figura de autonomía dentro de este

sector; igualmente parece que muchas de las competencias de las autoridades locales son producto

de la desconcentración de funciones de la alcaldía mayor.

2.2.4 El Concejo Distrital

De acuerdo al artículo 312 de la Constitución Política, en cada municipio habrá una corporación

política administrativa elegida popularmente para periodos de cuatro (4) años que se denominará

concejo municipal. En el Distrito Capital de Bogotá, en razón al Decreto 1421 de 1993, el Concejo

es la suprema autoridad del Distrito Capital; en materia administrativa sus atribuciones son de

carácter normativo, le corresponde el control y la vigilancia de la gestión que cumplan las

autoridades distritales. Según el artículo 32387

de la Constitución, el Concejo Distrital se compondrá

de cuarenta y cinco (45) concejales.

Si bien los concejos municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas

directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y

representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un

"órgano legislativo de carácter local". Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades

que son propias del Congreso, como órgano político de representación plural nacional que es. Así,

si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales válidas en el

respectivo municipio, en sentido estricto carecen de potestad legislativa porque ella está

concentrada en el Congreso de la República. Naturaleza administrativa de los Concejos

Municipales, como carentes de potestad legislativa concentrada en el Congreso de la República.88

87 Modificado por el Acto Legislativo 03 de 2007. 88 Corte Constitucional, Sentencia C- 405 DE 1998; M.P. Alejandro Martínez Caballero.

74

Para el cumplimiento de sus misiones, objetivos y funciones, el Concejo del Distrito Capital, cuenta

con la plenaria, la mesa directiva, las comisiones permanentes, la secretaria general, dirección

jurídica, de la dirección administrativa, la dirección financiera, además el Acuerdo 492 de 2012,

creo la oficina de control interno, la oficina asesora de comunicaciones, y la oficina asesora de

planeación, conformando las dependencias de estructura organizacional del Concejo de Bogotá.

Plenaria del Concejo Distrital

Está conformada por la totalidad de los Concejales de la corporación. La plenaria elige un órgano

de dirección y de gobierno denominado Mesa Directiva del Concejo Distrital, elige al Secretario

General y elige e integra las Comisiones Permanentes.

La Mesa Directiva

La Mesa Directiva es un órgano de dirección y de gobierno; se compondrá de un presidente y dos

vicepresidentes elegidos separadamente para un periodo de un año por la plenaria; igual integración

y perdidos tendrán las mesas directivas de las Comisiones Permanentes. El Secretario General de la

Corporación (Concejo) actuará como secretario de la Mesa Directiva. Algunas as funciones de la

Mesa Directiva según el artículo 6 del Acuerdo 492 de 2012 son:

o Ordenar y coordinar por medio de resoluciones las labores del Concejo.

o Dictar las políticas y directrices para el ordenado y eficaz funcionamiento del Concejo.

o Coordinar el trabajo de las Comisiones Permanentes, velar por su normal funcionamiento,

el desarrollo de sus labores y la prontitud en el cumplimiento de sus obligaciones.

o Ordenar mediante resolución motivada las medidas y acciones que deban tomarse para

conservar la tranquilidad del Concejo Distrital y el normal desempeño de las funciones que

le han sido asignadas por la Constitución y la Ley.

o Fijar directrices para la administración y manejo del personal de la Corporación, de

conformidad con las normas superiores.

o Aplicar el régimen disciplinario en lo de su competencia conforme a la normatividad

vigente sobre el tema.

75

Las Comisiones Permanentes

El Acuerdo 348 de 2008 las define como aquellas que cumplen funciones especializadas y

específicas de acuerdo a la materia conforme lo disponga el Concejo Distrital. De conformidad con

el artículo 33 del Acuerdo 348 de 2008, el Concejo Distrital ejerce sus funciones normativas y de

control político de manera permanente, a través de tres Comisiones Permanentes.

La Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.

De acuerdo al artículo 34 del Acuerdo 348 de 2008, es la encargada de ejercer la función normativa

y de control político al cumplimiento de los objetivos misionales de los sectores de planeación,

ambiente, movilidad, hábitat, en la estructura de la Administración Pública Distrital y en especial

sobre los siguientes asuntos:

o La eficiente prestación de los servicios públicos a cargo del Distrito, la organización y

funcionamiento de las veedurías ciudadanas, la descentralización, la desconcentración, el

control social y la participación ciudadana.

o Aprobación, seguimiento y control del Plan General de Desarrollo Económico y Social.

o Aprobación, seguimiento y control del Plan General de Ordenamiento Territorial del

Distrito Capital.

o Desarrollo y conservación de la infraestructura vial.

o Reglamentación del tránsito, el transporte y la seguridad vial en el territorio distrital.

o Reglamentación del uso del suelo, el espacio público, el desarrollo urbano y habitacional

de la ciudad.

o Desarrollo físico en áreas rurales del Distrito Capital.

o Desarrollo e integración regional.

o División del territorio distrital en localidades.

o Reglamentación, seguimiento y control de los Planes de Desarrollo Económico y Social

adoptados por las localidades.

o Preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y del ambiente.

o La protección del patrimonio cultural.

o Las demás que le sean asignadas por el Presidente de la Corporación o su Mesa

Directiva.

76

La Comisión Segunda Permanente de Gobierno

Es la encargada de ejercer la función normativa y de control político al cumplimiento de los

objetivos misionales de los sectores de educación, salud, integración social, cultura, recreación y

deporte, gobierno, seguridad y convivencia, organización administrativa en la estructura de la

administración pública distrital, de acuerdo al artículo 35 del Acuerdo 348 de 2008 también trata los

siguientes asuntos:

o Normas de policía, seguridad y convivencia ciudadana.

o La estructura y funciones de la Administración Central, creación y supresión de empleos

en el Distrito Capital y en el Concejo Distrital, creación, constitución, supresión,

transformación y fusión de establecimientos públicos, empresas industriales y

comerciales, sociedades de economía mixta y participación del Distrito Capital en otras

entidades de carácter asociativo.

o Organización y gestión de la Personería Distrital.

o Reglamento interno del Concejo y su estructura orgánica.

o Prestación, vigilancia y control a los servicios de educación y salud en el Distrito Capital.

o Bienestar e integración social de las personas, las familias y las comunidades.

o Recreación, deporte y cultura ciudadana.

o Las demás que le sean asignadas por el Presidente de la Corporación o su Mesa

Directiva.

La Comisión Tercera Permanente de Hacienda y Crédito Público

Es la encargada de ejercer control político, también ejerce las siguientes funciones en razón al

artículo 36 del Acuerdo 348 de 2008

o Plan Anual de Rentas e Ingresos y Gastos e Inversiones del Distrito Capital.

o Creación, reforma o eliminación de contribuciones, impuestos, sobretasas, exenciones

tributarias, peajes, multas, Sistema de Retención y anticipos en el Distrito Capital.

77

o Normatividad de presupuesto y hacienda pública del Distrito Capital.

o Organización y gestión de la Contraloría Distrital.

o Desarrollo económico y turístico.

o Reglamentación del cobro de derechos por el uso de espacio público en las localidades.

o Asignación de recursos de inversión para las localidades.

o Escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos de la Administración

Pública Distrital.

o El cupo global de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas.

o Los Informes de la Administración Distrital y de los órganos de control sobre el estado

de las finanzas públicas de la ciudad y de cada una de sus entidades.

o Las demás que le sean asignadas por el Presidente del Concejo Distrital o su Mesa

Directiva.

Las Comisiones Accidentales

De acuerdo al artículo 37 del Acuerdo 348 de 2008, Son comisiones accidentales aquellas

ordenadas por el Presidente del Concejo o de las Comisiones Permanentes, para cumplir un objeto

pronto y especifico, se integrarán hasta por cinco concejales de diferentes Bancadas. A ellas

corresponde:

o Recibir sectores de la comunidad para el conocimiento de las situaciones y problemas

relacionados con la ciudad en sus diferentes aspectos. Tales comisiones deberán presentar

a la Plenaria o a la respectiva Comisión informe escrito de su labor o gestión.

o Escrutar obligatoriamente el resultado de las votaciones.

o Recibir dignatarios o personalidades que invite el Concejo Distrital.

o Desplazarse en casos de urgencia a algún lugar de la ciudad en representación del

Concejo Distrital.

o Presentar informe escrito sobre las objeciones formuladas por el Alcalde Mayor a los

proyectos de Acuerdo.

o Hacer seguimiento de los compromisos adquiridos por la Administración Distrital en el

respectivo debate de control político durante los seis (6) meses siguientes a éste.

o Llevar a cabo las funciones que le sean asignadas por el respectivo Presidente.

78

Las mesas directivas de las comisiones permanentes deben ordenar y coordinar las labores de la

comisión permanente y velar por su ordenamiento y eficaz funcionamiento; velar para que los

concejales miembros de la Comisión Permanente, desarrollen cumplidamente sus labores y asistan

puntualmente a las sesiones; vigilar el cumplimiento de las responsabilidades y funciones que

corresponda cumplir a los servidores públicos asignados a la Comisión Permanente,

De conformidad al Acuerdo 1421 de 1993, las sesiones del concejo y de sus Comisiones

Permanentes serán públicas, podrán convocarse sesiones especiales con el fin de oír a quienes

deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre temas que se estén debatiendo; Todo proyecto

de Acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones que no se

relacionen con ella, acompañados de una exposición de motivos que expliquen sus posibles

alcances y las razones que lo sustenten. Para que un proyecto sea Acuerdo debe aprobarse en dos

(2) debates, celebrados en días distintos; el primero en la Comisión respectiva, y el segundo en la

sesión de plenaria; claro está, no se pueden presentar modificación o adiciones al texto aprobado

por comisión. La objeción (inconstitucionalidad o ilegalidad) y la sanción del proyecto de Acuerdo

están en cabeza del Alcalde Mayor.

La Secretaria General

En relación con el artículo 2 del Acuerdo 492 de 2012, se modifican las funciones de la Secretaria

General, para el cumplimiento de la gestión institucional desarrollara las siguientes funciones:

Dirigir y responder por el trámite de los proyectos de acuerdo, Acuerdos aprobados y

demás actos administrativos conforme al Reglamento Interno de la Corporación.

Atender la respuesta de la información que requieran las localidades y comunidades sobre

los asuntos de su competencia.

Responder por la elaboración de las actas de las sesiones de la Corporación, de

conformidad con las directrices sobre la materia.

Establecer los mecanismos para el normal desarrollo de los procesos de relatoría,

correctoría, la publicación de anales y la transcripción correcta de las actas.

Dirigir la organización y administración de la Biblioteca de la Corporación.

Entre otras.

79

De acuerdo al artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012, para el cumplimiento de la misión,

objetivos y funciones del Concejo Distrital de Bogotá, se crean las siguientes dependencias:

La Dirección Jurídica

Tiene a cargo, en concordancia al Acuerdo 492, el desarrollo de las siguientes funciones:

Asesorar en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos en materia jurídica

para el cumplimiento de la misión institucional del Concejo de Bogotá, D.C.

Asesorar a la Mesa Directiva y demás dependencias de la entidad, en la elaboración,

interpretación y aplicación de normas y procedimientos jurídicos y en general, en los

asuntos de su competencia.

Definir criterios y lineamientos jurídicos para la expedición de conceptos y autorizaciones

que deba expedir la entidad, de acuerdo a la normatividad vigente.

Coordinar con la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la defensa judicial en los procesos

litigiosos que se adelanten en contra de la Corporación o en los que éste intervenga como

demandante o como tercero interviniente o coadyuvante, en coordinación con las

dependencias internas de la administración distrital, cuando corresponda, con el fin de

lograr un resultado favorable.

Entre otras.

La Dirección Administrativa

Según el artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012, tiene las siguientes funciones:

Responder por la planeación, dirección, gestión y control de los procesos de administración

del Talento Humano de la Corporación.

Adoptar los planes y programas formulados por la Mesa Directiva en relación con la

gestión documental de su competencia dentro de la Corporación, de conformidad con las

normas vigentes sobre el tema.

80

Responder por el diseño, desarrollo, operación mantenimiento y actualización de los

sistemas informáticos en el Concejo.

Formular los mecanismos que garanticen el cabal cumplimiento de la prestación de los

servicios generales de la Corporación.

Dirigir los procesos relacionados con el manejo de los recursos físicos de la Corporación.

Entre otras.

La Dirección Financiera

De acuerdo al artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012 son funciones de esta dependencia:

Dirigir y coordinar con las dependencias de la entidad, la elaboración del anteproyecto

de presupuesto de funcionamiento y de inversión, del programa anual de compras, del

programa anual de caja y de solicitudes de adiciones y traslados presupuestales que la

entidad requiera.

Responder por el desarrollo de las acciones relacionadas con la administración y

ejecución del presupuesto y presentar los informes correspondientes a las entidades

respectivas.

Responder por la contabilidad del Concejo y supervisar la elaboración de balances y

estados financieros que deban ser presentados ante las autoridades competentes.

Ordenar el pago de salarios de los empleados del Concejo de Bogotá, D.C.

Liquidar y ordenar el pago de las sentencias judiciales.

Entre otras.

La Oficina de Control Interno

Le corresponde a esta dependencia, según el Acuerdo 492 de 2012:

Dirigir y asesorar la definición, diseño y aplicación de políticas, estrategias, planes,

programas y mecanismos de Control Interno, a fin de garantizar la correcta evaluación y

seguimiento de la gestión organizacional de acuerdo con la normatividad vigente.

81

Establecer y organizar el Plan de Acción anual de auditoría para la verificación y

evaluación del Sistema de Control Interno, la sostenibilidad y el mejoramiento continuo del

Sistema Integrado de Gestión y control de la entidad, su nivel de desarrollo y el grado de

efectividad en el cumplimiento de los objetivos institucionales, de acuerdo con la

normatividad vigente.

Dirigir el seguimiento a los Planes de Mejoramiento de la entidad formulados con base en

los resultados de las evaluaciones internas, externas y de autoevaluación, para evaluar su

cumplimiento y consolidar informes de avance para los organismos de control de manera

oportuna y de acuerdo con la normatividad vigente.

Liderar la evaluación del proceso de administración del riesgo de la entidad, con el fin de

emprender las medidas necesarias para mitigarlos de manera oportuna y eficaz.

Entre otras.

La Oficina Asesora de Planeación

De acuerdo al artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012 le corresponde a esta dependencia:

Dirigir la formulación de políticas, planes, programas y proyectos para el cumplimiento de

la misión institucional del Concejo de Bogotá, D.C.

Responder por la formulación del Plan Estratégico Institucional, los Planes Operativos

Anuales, el Plan de Acción Institucional y los Planes de las diferentes dependencias

misionales y de apoyo de la entidad.

Realizar el seguimiento y monitoreo a la ejecución del Plan Estratégico Institucional, los

Planes Operativos Anuales y otros planes de la Corporación.

Entre otras

La Oficina Asesora de Comunicaciones

Según el Acuerdo 492 de 2012 son funciones de esta dependencia:

82

Asesorar en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de comunicación

para el cumplimiento de la misión institucional del Concejo de Bogotá, D.C.

Responder por la divulgación y prensa de las actividades de la Corporación, la elaboración

y seguimiento del Plan de Medios, las estrategias de relaciones públicas y la relación con

los medios para la promoción de la buena imagen de la entidad.

Socializar toda la información que se genere dentro del Concejo: información primaria,

información secundaria y sistemas de información.

Entre otras.

Igualmente con el fin de adelantar con efectividad las misiones de carácter normativo y de control

político, cada uno de los Honorables Concejales del Concejo Distrital, tendrá bajo su dirección una

Unidad de Apoyo Normativo (UAN), conformada por funcionarios de libre nombramiento y

remoción.

Para poder ser elegido Concejal se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido en la ciudad

durante los dos años anteriores, o haber nacido en ella, de acuerdo a la Ley 1136 de 2007.

Igualmente lo Concejales no tendrán suplentes. Las vacantes que se originen por faltas absolutas

serán llenadas por los candidatos no elegidos en la misma lista según el orden sucesivo y

descendente de inscripción. Las faltas absolutas de los Concejales se encuentran en el artículo 32

del Decreto 1421 de 1993 y son: la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente,

la aceptación de cualquier empleo público, la declaratoria de nulidad de la elección, la destitución,

la condena privativa de la libertad, la interdicción judicial y la inasistencia injustificada a cinco

sesiones plenarias en un periodo de sesiones; por su parte las faltas temporales son la incapacidad o

licencia médica debidamente certificadas, la suspensión del ejercicio del cargo dentro de proceso

disciplinario, la suspensión provisional de la elección por la jurisdicción contencioso administrativo

y los casos de fuerza mayor.

Los miembros del Concejo de Bogotá, representan al pueblo y deberán actuar en bancadas,

consultando la justicia, el bien común, y de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, la ley,

y en los estatutos de su partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos. Son

políticamente responsables ante la sociedad, el partido, movimiento o grupo significativo de

ciudadanos y frente a sus electores, por el cumplimiento de las obligaciones propias de su

investidura89

.

89 MANRIQUE, Alfredo. Fundamentos de la organización y funcionamiento del Estado colombiano. Universidad del

Rosario. Bogotá. DC. 2010. p. 614.

83

De conformidad al artículo 12 del Decreto 1421, corresponde al Concejo Distrital:

Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la

eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

Adoptar el Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas. El plan de

inversiones, que hace parte del Plan General de Desarrollo, contendrá los presupuestos

plurianuales de los principales programas y proyectos y la determinación de los recursos

financieros requeridos para su ejecución.

Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar

exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar

el efectivo recaudo de aquéllos.

Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas

y gastos.

Adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras

materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas

y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y

parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano.

Determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales

podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la

realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales, de

conformidad con lo previsto en este estatuto.

Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio

ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente.

Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus

entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.

Determinar la estructura de la administración municipal significa definir el marco orgánico

en el cual debe desenvolverse funcionalmente la vida distrital, es decir, crear órganos

necesarios para dicho funcionamiento, con el claro objetivo de fijar sus actividades. Como

marco general, esta determinación les permite a los Concejos involucrar en cada uno de

dichos órganos a los funcionarios que consideren pertinentes, según sea conveniente para

la buena administración del Distrito.90

90 Consejo de Estado, Sesión Primera. Sentencia 3708 del 14 de mayo de 1984. C.P. Mario Enrique Pérez.

84

Crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales

y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito

en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus

características.

Dictar las normas que garanticen la descentralización, la desconcentración y la

participación y veeduría ciudadanas.

Revestir pro tempore al alcalde mayor de precisas facultades para el ejercicio de funciones

que corresponden al Concejo. El alcalde le informará sobre el uso que haga de las

facultades al término de su vencimiento.

Promover y estimular la industria de la construcción, particularmente la de vivienda; fijar

los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso

del suelo; y disponer las sanciones correspondientes. Igualmente expedir las

reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades

relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Regular la preservación y defensa del patrimonio cultural.

Fijar la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos directamente y prescindir de la

formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante.

Organizar la Personería y la Contraloría Distritales y dictar las normas necesarias para su

funcionamiento.

Dividir el territorio del Distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar su

funcionamiento y recursos.

Autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas.

Expedir los Códigos Fiscal y de Policía.

Dictar normas de tránsito y transporte.

Crear los empleos necesarios para su funcionamiento.

Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus

servidores, especialmente las de Carrera Administrativa.

Evaluar los informes periódicos que deban rendir los funcionarios y servidores distritales.

Ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 1421 de 1993, las

atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a las asambleas departamentales. (las

atribuciones deben ser de carácter administrativo, exceptuándose las disposiciones de la

85

Asamblea que se refiere a las rentas departamentales, que deban ser recaudadas en el

territorio distrital).

Las funciones constitucionales de las asambleas departamentales que se extienden al concejo

distrital, son las relativas a regular el deporte, la educación y la salud en los términos que determina

la ley de manera directa, sin concurrir con el Departamento de Cundinamarca. Igualmente en

concordancia con el Código Departamental, podrán las Asambleas fomentar la apertura de caminos

y de canales navegables, conservar y arreglar las vías públicas del departamento, dirigir y fomentar

con los recursos propios las industrias establecidas, la introducción de otras, y la importación de

capitales extranjeros, ordenar y fomentar la construcción de vías férreas, la explotación de bosques

y la canalización de ríos, reglamentar el repartimiento o la enajenación de los terrenos baldíos,

solicitar de los poderes nacionales la expedición de leyes, decretos, actos y resoluciones que

convengan a los intereses del departamento, en este caso del distrito; estos son ejemplos de

funciones que por ley se le han otorgado a las asambleas y que pueden ser atribuidas al concejo

distrital de Bogotá.

Darse su propio reglamento.

Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes.

Parece muy importante destacar que el Concejo Distrital esté obligado a garantizar las figuras

administrativas de descentralización y desconcentración en el Distrito, pues como observamos, son

utilizadas para lograr ser más eficiente en la prestación de los servicios y la participación a favor de

la población; asimismo, promover y estimular la industria de la construcción de la vivienda; dividir

el territorio en Localidades con competencias y recursos propios, para asegurar su funcionamiento,

determinando métodos y sistemas para que las Juntas Administradoras Locales, establezcan cobros

en razón del uso en actividades que se le dé al espacio público, y al ser una entidad territorial se le

otorga la facultad de ejercer funciones administrativas que son de las Asambleas Departamentales.

Estas son atribuciones del Concejo Distrital de Bogotá que se destacan sobre cualquier otro órgano

homólogo del cualquier municipio del país.

Además el Concejo Distrital le corresponde vigilar y controlar la administración distrital, como

función de control político. En concordancia con el artículo 14 del Decreto 1421 de 1993, con el

objetivo de ejercer vigilancia y control, podrá citar a los secretarios, jefes de departamento

administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas, así como al Personero y al

86

Contralor. Las citaciones deberán hacerse con anticipación no menor de cinco días hábiles y

formularse en cuestionario escrito. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y

deberá encabezar el orden del día de la sesión. También podrá el Concejo solicitar informaciones

escritas a otras autoridades distritales. El funcionario citado deberá radicar en la Secretaría General

la respuesta al cuestionario, dentro del tercer día hábil siguiente al recibo de la citación.

Conforme al Acto Legislativo 1 de 2007, en el artículo 6, le concede la facultad a los Concejos de

proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos

relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del

Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de

los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y

el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario

respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros

que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si

fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos

nuevos.

2.2.5. Personería Distrital

El artículo 135 del Código de Régimen Municipal, modificado por la Ley 3 de 1990 en su artículo

1, dispone que en cada municipio habrá un funcionario que tendrá el carácter de defensor del pueblo

o veedor ciudadano, agente del Ministerio Público y defensor de los derechos humanos, llamado

Personero Municipal. El Acuerdo Distrital 34 de 1993, indica que la misión primordial del

Personero es la defensa de los intereses del Distrito Capital y en general de la sociedad, la

verificación constante de la ejecución de las leyes, acuerdos y ordenes de las autoridades la

vigilancia de la conducta de los empleados y trabajadores públicos de la administración Distrital; el

Personero tendrá un suplente designado por el mismo que elija al principal. El suplente reemplazará

al principal en todo caso de falta absoluta o temporal, mientras se provee lo conveniente por quien

corresponda.

87

El Personero Distrital será elegido por el Concejo91

durante el primer mes de sesiones ordinarias,

para un periodo institucional de cuatro años, que se iniciará el primero de marzo y concluirá el

último día de febrero. Podrá ser reelegido, por una sola vez, para el periodo siguiente. Se requiere

tener más de treinta años, ser abogado titulado y haber ejercido la profesión con buen crédito

durante cinco años. De conformidad con el artículo 97 del Decreto 1421 de 1993, no podrá ser

elegido personero quien sea o haya sido en el último año miembro del Concejo, ni quien haya

ocupado durante el mismo lapso cargo público en la administración central o descentralizada del

Distrito. Estarán igualmente inhabilitados quienes hayan sido condenados en cualquier época por

sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, excluidos

del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional. De acuerdo al Decreto

1421 en sus artículos 99, 100 y 101, son funciones del Personero como agente del Ministerio

Público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos las siguientes:

A. Como agente del Ministerio Público.

Actuar directamente o a través de delegados suyos en los procesos civiles,

contenciosos, laborales, de familia, penales, agrarios, mineros y de policía y en los

demás en que deba intervenir por mandato de la ley.

Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando

lo considere necesario para la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o

los derechos y garantías fundamentales.

B. Veedor Ciudadano.

Velar por el cumplimiento de la Constitución, las leyes, los acuerdos y las

sentencias judiciales.

Recibir quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la administración y procurar

la efectividad de los derechos e intereses de los asociados.

91 En concordancia con el Acuerdo Distrital 95 de 2003 el Concejo elige al Personero, con base al siguiente

procedimiento:

1. Convocatoria pública. Se publicarán avisos en medios de comunicación masiva, función que estará a cargo de la

Mesa Directiva del Concejo.

2. Inscripciones por Secretaría General.

3. Verificación de hojas de vida y reporte de conclusiones a la Plenaria, por parte de la Secretaría General.

4. En audiencia pública la Plenaria oirá a todos los aspirantes sobre los cuales no haya objeción a su hoja de vida.

Cada aspirante tendrá cinco minutos para exponer su trayectoria y proyectos.

5. La elección del Personero se hará entre los candidatos postulados en sesión anterior a la de la elección. Entre la

postulación y la elección debe mediar un término no menor de tres (3) días.

88

Orientar a los ciudadanos en sus relaciones con la administración, indicándoles la

autoridad a la que deben dirigirse para la solución de sus problemas.

Velar por la efectividad del derecho de petición. Con tal fin debe instruir

debidamente a quienes deseen presentar una petición; escribir las de quienes no

pudieren o supieren hacerlo; y recibir y solicitar que se tramiten las peticiones y

recursos de que tratan los Títulos I y II del Código Contencioso Administrativo.

C. Defensor de los Derechos Humanos.

Coordinar la defensoría pública en los términos que señale la ley.

Cooperar con el Defensor del Pueblo en la implantación de las políticas que éste

fije.

Divulgar la Constitución y en coordinación con otras autoridades adelantar

programas de educación y concientización sobre los derechos humanos y los

deberes fundamentales del hombre.

2.2.6. La Contraloría del Distrito

De acuerdo a la Constitución Política, la Contraloría General de la Republica tiene a su cargo la

vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. El artículo 267 de la

Carta, indica que el control fiscal es una función pública que ejercerá este órgano de control, y

además tiene a su cargo la vigilancia de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de

la Nación; claro está, que dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los

procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Igualmente a la función de vigilancia se

le incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultado, fundado en principios

como la eficiencia, la economía, la equidad y la valorización de los costos ambientales. De esta

manera la Contraloría General es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y

presupuestal.

Posteriormente en el artículo 272 la Constitución indica que la vigilancia de la gestión fiscal de los

departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas; siendo el

control fiscal de los municipios asunto de las contralorías departamentales, salvo que la ley

determine respecto de contralorías municipales; de esta manera, le corresponde a las Asambleas y a

los Concejos elegir al Contralor y organizar las entidades dotadas de autonomía administrativa y

presupuestal. Según la Ley 617 de 2000 en su artículo 21, la creación y organización de contralorías

distritales y municipales le corresponde a los municipios y distritos clasificados en categoría

89

especial y primera y aquellos de segunda categoría92

que tengan más de cien mil (100.000)

habitantes; en cuanto, los municipios o distritos establezcan la incapacidad económica para

financiar los gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal deberá procederse a suprimirse.

La elección del Contralor se hará por el Concejo del Distrito Capital, de terna integrada por dos

candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y uno por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El Contralor no podrá ser relegido para el periodo

inmediatamente siguiente.

Los Contralores en las entidades territoriales tiene constitucionalmente asignada una competencia

normativa subsidiaria en materia de control fiscal, residual de la ejercida por el Contralor General

de la República, cuyo válido ejercicio está condicionado a que las disposiciones de carácter general

que expida dicho funcionario para armonizar los sistemas de control fiscal, requieran ser precisadas

en algunos de sus aspectos, y no los desconozcan o contraríen, con el fin de hacer más efectiva las

condiciones de aplicación de los sistemas de control fiscal en cada uno de los entes territoriales.93

Son funciones del Contralor, según el artículo 109 del Decreto 1421 de 1993.

Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas por parte de los responsables del manejo

de fondos o bienes del Distrito e indicar los criterios de evaluación financiera y de

resultados que deberán seguirse.

Revisar y fenecer las cuentas que deben rendir los responsables del erario y determinar el

grado de eficacia, economía y eficiencia con que hayan obrado.

Llevar el registro de la deuda pública del Distrito y sus entidades descentralizadas.

Exigir informes sobre su gestión fiscal a todas las personas o entidades públicas o privadas

que administren fondos o bienes del Distrito.

92 La Ley 617 de 2000 categoriza los municipios y distritos, según su población e ingresos corrientes de libre destinación.

Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno

(500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios

mínimos legales mensuales. Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre

cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean

superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda

categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil

(100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y

hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios

con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes

de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos

legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil

uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a

veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales. Quinta categoría. Todos

aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y

cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil

(25.000) salarios mínimos legales mensuales. Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o

inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil

(15.000) salarios mínimos legales mensuales. 93 Consejo de Estado. Expediente N° 3880 del 19 de febrero de 1998. C.P. Libardo Rodríguez.

90

La vigilancia de la gestión fiscal en las sociedades de economía mixta se hará, en relación con la

participación distrital en el capital social, evaluando la gestión empresarial de tal forma que permita

determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los principios

establecidos en el artículo 105 de este decreto. Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente

en lo referente al aporte distrital.

Control Interno

Además del control fiscal que efectúa la Contraloría en el Distrito Capital, existe un control interno

ejercido en todas las entidades del Distrito mediante la aplicación de técnicas de dirección,

verificación, evaluación de desempeño y la gestión que se cumple, el establecimiento y desarrollo

del control interno es responsabilidad del respectivo secretario, jefe de departamento administrativo

o representante legal; aplicando para conseguir este fin, manuales de funciones y procedimientos,

sistemas de información y programas de selección, inducción y capacitación de personal. En

concordancia con el artículo 115 del Decreto 1421, los objetivos del control interno son:

Asegurar eficacia y eficiencia en la gestión administrativa.

Proteger los activos del Distrito y garantizar el uso racional de sus bienes.

Adecuar la gestión al plan general de desarrollo y a sus programas y proyectos.

Hacer efectivos los principios, normas y procedimientos vigentes.

2.2.7. Veeduría Distrital

La veeduría tiene el objetivo de apoyar a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la

moral pública en la gestión administrativa, así como los funcionarios de control interno, la veeduría

verificará que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlará que los funcionarios y

trabajadores distritales cumplan debidamente sus deberes y pedirá a las autoridades competentes la

adopción de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias que encuentre.

Es un organismo de control del Distrito Capital y cuanta con autonomía administrativa y

presupuestal. El Decreto 1421 de 1993 en su artículo 119, nos indica que las funciones de la

Veeduría Distrital son:

Examinar e investigar las quejas y reclamos que le presente cualquier ciudadano, o las

situaciones que por cualquier otro medio lleguen a su conocimiento, con el fin de establecer

91

si la conducta de los funcionarios y trabajadores oficiales es contraria a la probidad,

discriminatoria o abiertamente violatoria del ordenamiento jurídico vigente.

Intervenir en asuntos que tengan que ver con la moral pública ante tribunales y juzgados en

defensa de los intereses distritales; denunciar los hechos que considere delictuosos y que

encuentre en las investigaciones adelantadas o en los documentos llegados a su poder;

verificar que las entidades se constituyan en parte civil e inicien las demás acciones

pertinentes, cuando a ello hubiere lugar, y colaborar para que los procesos penales por

delitos contra la administración, imputados a funcionarios o ex funcionarios, se adelanten

regularmente, y

Solicitar a la autoridad competente la adopción de las medidas que considere necesarias con

el fin de impedir la utilización indebida de los bienes y recursos distritales.

Ante la Veeduría se podrán formular quejas o reclamos contra las distintas dependencias distritales,

en sus diferentes niveles; contra quienes ocupen diferentes cargos o empleos, o desempeñen

funciones públicas. La Veeduría tiene la obligación de rendir un informe anual de su gestión al

Concejo Distrital, al Alcalde Mayor, a la Procuraduría General de la Nación, a la Personería y a la

Contraloría Distrital.

Y Según el artículo 121, como conclusiones de las investigaciones que adelante la Veeduría

Distrital puede:

Recomendar en forma reservada, que se retire del servicio a funcionarios no amparados por

ningún escalafón o estatuto de carrera.

Solicitar que contra los empleados de carrera o aquellos designados para periodo fijo se

abra el correspondiente proceso disciplinario. En estos casos, los funcionarios de la

veeduría podrán aportar o solicitar las pruebas que consideren pertinentes, intervenir para

lograr que se apliquen las sanciones si a ello hubiere lugar, y velar por la regularidad del

proceso.

Exhortar a los funcionarios para que cumplan las leyes, decidan los asuntos o negocios a su

cargo y resuelvan las solicitudes de los ciudadanos, y

En ningún caso, el veedor podrá reformar o revocar los actos que expidan o hayan ejecutado los

funcionarios o empleados de la administración. Las autoridades correspondientes deberán prestar la

92

colaboración necesaria para asegurar el normal cumplimiento de las funciones de la veeduría. Si no

lo hicieren, incurrirán en causal de mala conducta.

En concordancia con la Constitución Política de 1991, el Distrito Capital podrá conformar una

Región con otras entidades territoriales de carácter departamental, aparte constitucional retomado

por la Ley 1454 de 2011, en donde el Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca

y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una Región Administrativa de Planeación

Especial (RAPE), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio cuyo objetivo principal

será el desarrollo económico y social de la respectiva región; este parágrafo de la Ley, trae una

denominación muy particular sobre esta Región, al designarle como especial, claro está, dada por la

particularidad que tiene el Distrito Capital del resto de municipios en Colombia se puede entender,

pero este calificativo podría traer consigo diversos cuestionamientos por parte de muchos autores,

tal y como las entidades territoriales conocidas como Distritos han sido cuestionadas; igualmente

este tema no ha sido desarrollado, ni mucho menos el proceso en el cual esta Región Administrativa

y de Planeación Especial, se transforme a Región como Entidad Territorial Especial siguiendo esta

particularidad.

Asimismo, con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la

prestación oportuna y eficiente de los servicios, el Distrito Capital podrá conformar un Área

Metropolitana con los municipios circunvecinos si así lo determinan los ciudadanos que residan en

ellos mediante votación que tendrá lugar cuando el Concejo Distrital haya manifestado su acuerdo

con esta vinculación, a estos municipios vinculados se le aplicaran las normas constitucionales y

legales vigentes para las Localidades, y siguiendo con la determinación de legislador, la

conformación de esta Área Metropolitana tendrá un carácter especial, de acuerdo a la Ley 1625 de

2013.94

2.3. Distritos Especiales

Como ya se explicó anteriormente la Constitución de 1991 le otorgo esta condición a los municipios

de Cartagena, Santa Marta, Barranquilla y Buenaventura; igualmente de acuerdo a la ley 1617

pueden adquirir esta condición los municipios, que cumplan con los siguientes requisitos:

Que cuente por lo menos con seiscientos mil (600.000) habitantes, según certificación del

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) o que se encuentren ubicados

94 Parágrafo. Del artículo 1 del Régimen para las Áreas Metropolitanas; la presente ley no aplicará para el caso de Bogotá,

Distrito Capital y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una ley especial.

93

en zonas costeras, tengan potencial para el desarrollo de puertos o para el turismo y la cultura,

sea municipio capital de departamento o fronterizo.

Asimismo se necesita un concepto previo y favorable sobre la conveniencia de crear el nuevo

distrito, presentado a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de

Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de

Representantes y a la Comisión de Ordenamiento Territorial como organismo técnico asesor,

claro está, que el concepto será sometido a consideración de las plenarias de ambas cámaras

del Congreso de la República.

Y concepto previo y favorable de los concejos municipales.

El gobierno y la administración de los distritos especiales estarán en cabeza del concejo distrital, el

alcalde distrital, los alcaldes locales, las juntas administradoras locales y las entidades que el

concejo a iniciativa del alcalde cree y organice para la administración del distrito. Durante el

periodo de gobierno; la administración distrital elaborará el plan de desarrollo distrital en

concordancia a la Constitución y la ley, con el cual se asegurará el uso eficiente de sus recursos y el

desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la ley de acuerdo al artículo

339 de la Constitución.

Además, las autoridades promoverán la organización de los habitantes del distrito con el objetivo de

que sirvan de mecanismos de representación en las distintas instancias de participación; de esta

manera se estimulará la creación de asociaciones profesionales, culturales, cívicas populares,

comunitarias y juveniles; trasladando esta competencia exclusiva de los concejos municipales a

todas las autoridades del distrito.

2.3.1. Organización política y administrativa de los distritos especiales

Alcalde distrital

Es menester recordar que en concordancia con la Constitución los alcaldes son los jefes de la

administración local y representantes legales de sus correspondientes municipios, son elegidos

popularmente para periodos de cuatro años, sin reelección para periodos continuos. Para ser elegido

alcalde distrital se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en

el respectivo distrito, o de la correspondiente área metropolitana.

94

Atribuciones

Las funciones asignadas por la Constitución de 1991 a los alcaldes son:

Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y

los acuerdos del concejo.

Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y

órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es

la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y

diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y

la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y

nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de

los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de

acuerdo con las disposiciones pertinentes.

Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los

acuerdos respectivos.

Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de

desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los

demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.

Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que

considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.

Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales

y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear

obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto

inicialmente aprobado.

Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes

generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo

se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.

Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.

Las demás que la Constitución y la ley le señalen.

95

Las funciones de los alcaldes en el régimen municipal reglamentado por la ley 1551 de 2012, las

divide de acuerdo a la relación con el concejo, el orden público, la Nación, la administración

municipal, con la ciudadanía, con la prosperidad integral de la región, de igual forma indica que

ejercerá funciones asignadas por ordenanzas, acuerdos y las que les sean delegadas por el

Presidente de la Republica o el gobernador respectivo.

La Ley 1617 de 2013, indica que dentro de la jurisdicción del distrito le corresponde al alcalde

distrital:

Orientar la acción administrativa de las autoridades y dependencias distritales hacia el

desarrollo territorial integral, considerado como un factor determinante para impulsar el

desarrollo económico y mejoramiento social de la población del respectivo distrito.

La ejecución de estas políticas deberá coordinarse entre los funcionarios de las

entidades distritales, departamentales y los de las instituciones nacionales que estén

localizadas en jurisdicción del distrito, en las áreas especiales de acuerdo con su

vocación, sean estas públicas o privadas, procurando en tales casos la participación de

la comunidad95

.

Presentar proyectos de acuerdo sobre los planes o programas de desarrollo económico y

social y de obras públicas, con énfasis en aquellos que sean de especial interés para el

distrito, de acuerdo con su vocación.

Impulsar mecanismos que permitan al distrito, en ejercicio de su autonomía, promover el

desarrollo local a través de figuras de integración y asociación que armonicen los planes de

desarrollo del distrito con las demás entidades territoriales, generando economías de escala

que promuevan la competitividad.

Impulsar el crecimiento económico y garantizar la sostenibilidad fiscal, la equidad social y

la sostenibilidad ambiental del distrito para garantizar adecuadas condiciones de vida de la

población.

Promover la coordinación y la concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las

autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en

el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales en materia territorial, para

lograr el mejoramiento de la gestión distrital. En especial, contribuir dentro de su

jurisdicción con el despliegue de infraestructuras para lograr el desarrollo y la

95 Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones novedosas.

96

competitividad nacional de conformidad con lo dispuesto en el Plan Distrital de Desarrollo

y el Plan Nacional de Desarrollo.

Promover, orientar y desarrollar el ordenamiento territorial en su jurisdicción.

Adelantar la gestión del riesgo con criterios de adaptación al cambio climático.

Siendo las atribuciones señaladas novedosas al hacer la comparación en la Constitución y la Ley

1551; aunque parece importante mencionar que al alcalde distrital, adelantara los trámites

relacionados con la formulación y proceso de adopción del plan de Ordenamiento Territorial96

Distrital, teniendo la obligación según la ley 1617 de promover, orientar y desarrollar este plan

dentro de su territorio.

Por otro lado, parece seguir la tendencia del distrito capital respecto a hacer efectiva la suspensión o

destitución de los alcaldes distritales por parte del Presidente de la República, igualmente este

deberá designar su remplazo, un alcalde encargado (en vacancia temporal) o de convocar a

elecciones para elegir el nuevo alcalde distrital (en vacancia absoluta); como ya se había

mencionado esta facultad pertenece a los gobernadores en los demás municipios del país.

Concejo distrital

Igual que en cualquier municipio de Colombia, existe una corporación político administrativa,

elegida popularmente para periodos de cuatro años denominada concejo, para el caso del distrito

especial, es denominada concejo distrital; es una de las autoridades administrativas del distrito, con

atribuciones de carácter normativo en materia administrativa y con obligaciones de vigilancia y

control político a la gestión de las demás autoridades distritales; cabe recordar un apartado

importante de la Sentencia C-405 de 2007 de la Corte Constitucional, nombrada en el distrito

capital, que estas corporaciones carecen de potestad legislativa, aunque ejerzan facultades

reglamentarias validas en el municipio que hacen parte.

Funciones

Corresponde constitucionalmente y legalmente a los concejos en Colombia:

96 De acuerdo a la Ley 388 de 1997 el plan de ordenamiento territorial se define como el conjunto de objetivos,

directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el

desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo, en este caso en el territorio distrital.

97

Artículo 313 de la Constitución de 1991.

Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de

obras públicas.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las

que corresponden al Concejo.

Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas

y gastos.

Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus

dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de

empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o

comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las

actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a

vivienda.

Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.

Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio

ecológico y cultural del municipio.

De acuerdo al artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y

ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo.

Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos

administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al

personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga

declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.

Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden

Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y

98

de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo

departamento o municipio, en relación con temas de interés local.

Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere

autorización previa del Concejo.

Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales

algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley.

Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios.

Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de

conformidad con la ley.

Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural.

Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su

funcionamiento.

Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el

cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial

atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el

presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.

Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la

administración municipal.

Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción

comunal.

Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos

domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación

de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.

Ahora la Ley 1617 de 2013 en su artículo 26, incorporó otras atribuciones adicionales a las

anteriormente nombradas para el concejo distrital, de alguna manera son funciones especiales y

únicas.

Expedir, de conformidad con la Constitución y la ley, las normas con base en las

cuales se reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales,

99

deportivas en las playas y demás espacios de uso público, exceptuando las zonas de

bajamar97

.

Dictar, con sujeción a la Constitución y la ley, las normas necesarias para garantizar

la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio

público y el medio ambiente con criterios de adaptación al cambio climático.

Gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora

sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares. Los

particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo.

El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.

Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar su

funcionamiento y recursos. Dentro de los doce (12) meses siguientes a la creación del

respectivo distrito, el concejo distrital cumplirá con esta atribución.

Expedir, conforme la Constitución y la ley, las normas con base en las cuales se

reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales, deportivas, en los

espacios de uso público.

Determinar los sistemas y métodos con base en las cuales las Juntas Administradoras

locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público

para realizar los actos culturales, deportivos, recreacionales, juegos, espectáculos y

demás actividades que se organicen en las localidades.

Dictar normas que garanticen la descentralización, la desconcentración, la

participación y la veeduría ciudadana en los asuntos públicos del distrito.

Regular la preservación y defensa del patrimonio cultural del distrito.

Promover y estimular la industria de la construcción, especialmente la de vivienda,

verificando el cumplimiento de las normas de uso del suelo, y la prestación adecuada

de los servicios públicos.

Vigilar la ejecución de los contratos del distrito.

Armonizar la normatividad distrital en materia de atención y control de la población

desplazada respecto de la ley que rige.

97 Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones especiales.

100

Al analizar esta ley se observa que las atribuciones especiales y las señalas, que fueron otorgadas al

concejo distrital, tratan sobre todo, actividades relacionadas con el turismo, deporte, recreación,

protección, cultura, preservación de los espacios de uso público, playas, patrimonio ecológico,

recursos naturales, medio ambiente que se encuentren en el territorio distrital, lo que nos va

demostrando poco a poco las calidades especiales que deben tener los municipios que se

transformen en distritos en Colombia; del mismo modo, las atribuciones resaltadas, son idénticas a

las funciones especiales del distrito capital.

Control político

En concordancia con la Ley 1617 de 2013, le corresponde ejercer a los concejos distritales

funciones de vigilancia y control político, sobre los demás órganos y autoridades de la

administración distrital, por esta razón indica el artículo 28 de la ley que los concejos distritales,

podrán citar a los secretarios de la administración distrital, alcaldes locales, directores de

departamentos administrativos distritales o gerentes y jefes de entidades descentralizadas distritales,

así como al personero y al contralor distrital.

También los concejos distritales podrán formular moción de observaciones98

respecto de los actos

de los funcionarios sobre quienes ejerce control político y como ya se mencionó de acuerdo a la

Constitución, pueden proponer moción de censura99

respecto de los secretarios del despacho del

98 Aunque los Concejos son corporación administrativas, ejercen funciones de control en el ámbito local sobre la gestión

gubernamental, y ese control tiene un cierto sentido político, ya que, los ciudadanos ejercen de manera directa o por medio

de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder político, la Corte Constitucional en Sentencia C- 405 de

1998, indica que la moción de observaciones, se encuentra inspirada en la figura de la moción de censura, siendo una

transposición a nivel local de la censura a los ministros, aunque no implique automáticamente la separación del cargo del

servidor cuestionado. De esta manera la Corte encuentra que la moción de observaciones es un mecanismo que permite al

concejo formular un cuestionamiento a funcionario local a fin de debatir sobre la manera como este se encuentra

ejerciendo sus funciones y eventualmente formular una observación de crítica, remitida al Alcalde. 99 La moción de censura a diferencia de la moción de observaciones, tiene un origen constitucional, a nivel Nacional,

según la Sentencia constitucional 405 de 1998, esta moción tiene el objetivo que los miembros del Congreso pueden citar

a los ministros para debatir sus actuaciones y con el voto de la mayoría de los integrantes de cada cámara hacerlo cesar de

sus funciones. Del mismo modo la Sentencia T- 278 de 2010 indica que se otorga la facultad directa de ejercer un control

político al Concejo Municipal, respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos relacionados con funciones

propias del cargo, mas no incluye los demás funcionarios que integran la administración de la alcaldía, ejemplo los

gerentes o directores de los establecimientos públicos; de acuerdo al Acto Legislativo 1 de 2007, la moción de censura

opera en dos contextos, 1. Cuando el secretario de la alcaldía no asiste a la sesión sin que el Concejo Municipal le acepte

la excusa, en los municipios con más de veinticinco mil habitantes, en los otros municipios, esta ausencia de algún

secretario solo se tramitara como moción de observaciones y 2. Cuando la propone la mitad más uno de los miembros de

que componen el Concejo Distrital o Municipal, no es una decisión de un solo concejal.

101

alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los

requerimientos y citaciones del concejo.100

Los proyectos de acuerdo distrital pueden ser presentados por los concejales, el alcalde distrital por

medio de sus secretarios, por los jefes de departamento administrativo y los representantes legales

de las entidades descentralizadas; de igual forma el contralor, el personero y las juntas

administradoras locales en materias relacionadas con sus atribuciones.

Entidades descentralizadas del distrito

Como analizamos con la estructura del distrito capital, existen diferentes niveles paras las entidades

del distrito, no es lo contrario para los distritos especiales que cuentan con la oportunidad de

organizar entidades del sector descentralizado, las cuales deberán someterse a la Ley 489 de 1998,

que regula el ejercicio de la función administrativa; claro está, cada distrito especial tendrá las

entidades descentralizadas (adscritas o vinculadas) que considere necesarias para el perfecto

funcionamiento del distrito y para poder atender sus obligaciones.

Sector de las Localidades

La división del territorio distrital por parte del concejo en localidades por iniciativa del alcalde

distrital, se hará de acuerdo con las características sociales de sus habitantes con homogeneidad

relativa desde el punto de vista geográfico, social, cultural y económico. Estos factores deben ser

importantes a la hora de dividir el territorio puesto que para señalar sus atribuciones administrativas

y las disposiciones necesarias para su organización y funcionamiento el concejo debe tener en

cuenta, primero la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e institucionales y segundo, las

características sociales de sus habitantes y demás aspectos que identifiquen las localidades; como ya

se comentó, para el caso del distrito capital, donde algunas localidades no responden a estas

características, encontrándose gran heterogeneidad entre barrios que componen una localidad e

igualmente algunas tienen un tamaño descomunal, haciendo difícil su administración.

100 Acto Legislativo 1 de 2007

102

En concordancia con la ley 1617 de 2013, la división territorial del distrito en localidades se debe al

objetivo de garantizar, que las comunidades que residan en ellas se organicen, se expresen

institucionalmente y que contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida,

asimismo que exista la participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación

de los servicios públicos, el ejercicio de actividades y funciones que correspondan a las autoridades,

como por ejemplo la construcción de obras de interés común. De esta misma manera se debe

garantizar que las localidades puedan descentralizarse territorialmente y desconcentrar la prestación

de los servicios.

También se realizará una distribución de competencias y funciones administrativas entre las

autoridades distritales y locales por parte del concejo distrital, teniendo en cuenta los principios de

concurrencia, subsidiaridad y complementariedad y los criterios que enumera el artículo 38 de la ley

1617 de 2013, los cuales son:

1. La asignación de competencias a las autoridades locales buscará un mayor grado de

eficiencia en la prestación de los servicios.

2. El ejercicio de funciones por parte de las autoridades locales deberá implementar las metas

y disposiciones del Plan General de Desarrollo.

3. En la asignación y delegación de atribuciones deberá evitarse la duplicación de funciones y

organizaciones administrativas.

4. No podrán fijarse responsabilidades sin previa asignación de los recursos necesarios para su

atención.

Cada localidad estará sometida, a la autoridad del alcalde distrital con el objetivo de garantizar el

desarrollo y ordenamiento armónico e integrado de la entidad, de una junta administradora y del

respectivo alcalde distrital, los cuales les compete la gestión de los asuntos propios de su territorio.

Fondos de desarrollo local

De igual forma que en el distrito capital en cada una de las localidades del distrito especial habrá,

un Fondo de Desarrollo Local, que tendrá un patrimonio autónomo, personería jurídica, y cuyo

ordenador del gasto será el alcalde local, con cargo a estos fondos se financiaran la prestación de los

servicios, la construcción de las obras de competencia de las juntas administradoras locales y las

103

erogaciones que se generen por asistencia de los ediles a sesiones de plenarias y comisiones

permanentes en periodos ordinarios y extraordinarios.

Componen el patrimonio de cada fondo las partidas que se asignen a cada localidad, las sumas que a

cualquier título, el valor de las multas y sanciones económicas que impongan los alcaldes locales en

el uso de sus atribuciones, el producto de las operaciones que realice y los demás bienes que

adquiera como persona jurídica, las donaciones, recursos de cooperación y demás ingresos que

recibieren sin contrapartida, los ingresos por rifas, juegos, conciertos, espectáculos, actividades

deportivas y demás actividades que se organicen en la localidad, los que transfiera la Nación.

Alcaldes locales

Esta es una figura de autoridad única y propia de los distritos, cada localidad tendrá sus respectivo

alcalde local que será nombrado por el alcalde distrital de terna elaborada por la correspondiente

junta administradora local, de acuerdo al artículo 39 de la ley 1617, el acalde distrital citara a

asamblea pública dentro de los dos primeros meses luego de la posesión de esté, que deberá tener

quórum con no menos del ochenta por ciento (80%) de sus miembros. Cuando se trate de una

localidad recientemente creada, el alcalde distrital tendrá la obligación de citar en un término no

mayor de dos meses a la primera citación de tal asamblea.

Para ser alcalde local se requieren los mismos requisitos que para ser alcalde distrital, ser ciudadano

colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo distrito, las funciones,

salario, inhabilidades, incompatibilidades y todo lo relacionado con el cargo, será reglamentado por

el concejo distrital.

El alcalde distrital designará las personas para remplazar al alcalde locales, en caso de falta

absoluta, solicitará a la respectiva junta administradora la elaboración de la terna correspondiente,

para el otro caso simplemente designará al remplazo temporal.

Respecto a los alcaldes locales de los distritos especiales se resalta, primero lo mismo que en el

distrito capital, sobre la obligación de darle valor al concepto de autonomía en estos territorios

locales, en la medida en que se transforme la elección de esta autoridad distrital en manos de la

población, y segundo, que la ley no trae ninguna atribución a esta autoridad, suponiendo entonces

que le son las mismas que los alcaldes locales del distrito capital, en razón al artículo 2 de la Ley

104

1617 de 2013, que hace remisión expresa en las disposiciones no reguladas por esta ley al régimen

especial del distrito capital, y en algunos casos al régimen ordinario; igualmente, puede esta

autoridad ejercer las funciones especiales que les sean delegadas por parte del concejo distrital.

Juntas Administradoras Locales

Es una autoridad pública del sector de las localidades, esta corporación será elegida popularmente

para periodos de cuatro (4) años, las personas que ocupan un puesto dentro de la junta

administradora se les denominara ediles; existe una contradicción en el número máximo de ediles

que componen las juntas en el artículo 43 de la ley 1617 de 2013, puesto que en un inciso establece

que no será superior a doce (12) y en el siguiente expresa que el número de ediles será de mínimo

nueve (9) y un máximo de quince (15).

Para ser elegido edil se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna

actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad, por lo menos

durante los dos años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento.

Las atribuciones de las Juntas administradoras según la Constitución son:

Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico

y social y de obras públicas.

Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento

y las inversiones que se realicen con recursos públicos.

Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y

municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.

Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.

Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas

departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las

funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.

Además de las atribuciones de la Constitución, la ley 136 de 1994 y la ley 1551 de 2012 adicionan

otras funciones a esta corporación:

105

Presentar proyectos de acuerdo al Concejo Municipal relacionados con el objeto de sus

funciones.

Recomendar la aprobación de determinados impuestos y contribuciones.

Promover, en coordinación con las diferentes instituciones cívicas y juntas de acción

comunal, la activa participación de los ciudadanos en asuntos locales.

Fomentar la microempresa, famiempresa, empresas comunitarias de economía solidaria,

talleres mixtos, bancos de tierra, bancos de maquinaria y actividades similares.

Colaborar a los habitantes de la comuna o corregimiento en la defensa de los derechos

fundamentales consagrados en la Constitución Política, tales como: derecho de

petición y acción de tutela101

.

Elaborar ternas para el nombramiento de corregidores.

Ejercer las funciones que le deleguen el Concejo y otras autoridades locales (ya fue

mencionado por el numeral 5 del artículo 318 de la Constitución).

Rendir concepto acerca de la convivencia de las partidas presupuestales solicitadas a la

administración o propuestas por el alcalde, antes de la presentación del proyecto al Concejo

Municipal. Para estos efectos, el alcalde está obligado a brindar a los miembros de las

Juntas toda la información disponible.

Ejercer, respecto de funcionarios de libre nombramiento y remoción que ejerzan funciones

desconcentradas, en la respectiva comuna o corregimiento, los derechos de postulación y

veto, conforme a la reglamentación que expida el Concejo Municipal.

Presentar planes y proyectos de inversión social relativos a su jurisdicción. Convocar y

celebrar las audiencias públicas que consideren convenientes para el ejercicio de sus

funciones.

Celebrar al menos dos cabildos abiertos por período de sesiones.

Distribuir partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del municipio

atendiendo las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas

garantizando la participación ciudadana (ya fue mencionado por el numeral 4 del artículo

318 de la Constitución).

Adicionados por la ley 1551:

101 Abajo se explica la razón de señalar en negrilla esta función.

106

Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los casos en que

este haya sido adoptado por la administración municipal, incorporando los conceptos del

concejo comunal y/o corregimental de planeación, para lo cual distribuirá las partidas del

presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la

mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o

corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o

municipal.

Presentar un pronunciamiento debidamente aprobado por la Junta Administradora Local, de

carácter no vinculante, acerca de los efectos de las rutas de transporte, construcción de

nuevos centros comerciales, hospitales, clínicas, colegios, universidades, hoteles, hostales,

funcionamiento de bares, discotecas, dentro de la comuna o corregimiento, solicitadas a la

Administración o propuestas por el Alcalde antes de la presentación del Proyecto al

Concejo o la adopción de las mismas; incluyendo dentro de este los conceptos del concejo

comunal y/o corregimental de planeación, Secretaría de Planeación Municipal y la

autoridad ambiental competente. El pronunciamiento debe ser proferido en un plazo

máximo de treinta días, vencido el cual sin que la JAL se haya manifestado, se entenderá la

conveniencia del proyecto o solicitud. En todo caso, el concepto emitido se ajustará a lo

establecido por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

Una función que parece de suma importante es la señalada, puesto que trata directamente de

colaborar con la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes, utilizando para ellos el

derecho de petición y la acción de tutela, una atribución que conecta directamente las necesidades

de la comunidad con la acción de la administración.

La ley 1617 de 2013 trae consigo atribuciones propiamente dichas y atribuciones especiales de las

juntas administradoras. Las primeras se encuentran en el artículo 46, habla de la obligación de

adoptar el plan de desarrollo local en con concordancia con el plan general de desarrollo económico

y social de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del distrito, también deben las

juntas vigilar y controlar la prestación de los servicios distritales en su localidad, presentar

proyectos de inversión antes las autoridades, funciones que ya se habían nombrado anteriormente;

ahora las atribuciones especiales se encuentran en el artículo 42 de la ley, son:

107

Cumplir las funciones que en materia de servicios públicos, construcción de obras y

ejercicio de atribuciones administrativas les asigne la ley y les deleguen las autoridades

nacionales y distritales.

Preservar y hacer respetar, de conformidad con la Constitución y la ley, el espacio

público. En virtud de esta atribución podrán reglamentar la utilización temporal para

la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados y ordenar

el cobro de derechos por tal concepto, que el respectivo Fondo de Desarrollo destinará

al mejoramiento del espacio público de la localidad, de acuerdo con los parámetros

que fije el concejo distrital. El recaudo de estos derechos estará a cargo de la

administración distrital102

.

Promover las campañas necesarias para la protección y recuperación de los recursos y

del medio ambiente en la localidad.

Vigilar la ejecución de los contratos en la localidad y formular ante las autoridades

competentes las recomendaciones que estimen convenientes para el mejor desarrollo

de esos contratos. En ejercicio de esta función los ediles podrán solicitar y obtener los

informes y demás documentos que requieran.

Promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en el manejo y control de los

asuntos públicos y en la elaboración y ejecución del presupuesto distrital.

Participar en la elaboración del Plan General de Desarrollo Económico, Social y de Obras

Públicas.

Ejercer la veeduría que proceda sobre los elementos, maquinaria y demás bienes que

la administración distrital destine a la localidad.

Presentar al concejo distrital proyectos de acuerdo relacionados con la localidad que no

sean de la iniciativa privativa del alcalde distrital.

Solicitar informes a las autoridades distritales, quienes deben expedirlos dentro de los

siguientes diez días calendario. Su omisión injustificada constituye causal de mala

conducta.

Ejercer las demás funciones que les asignen la Constitución, la ley, los acuerdos distritales

y los decretos del alcalde distrital.

102 Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones únicas y especiales.

108

Las atribuciones señaladas son idénticas a las funciones especiales de las juntas administradoras

locales del distrito capital, aunque se presentan funciones que son especiales y diferentes del resto

de municipios, la ley debió seguir con el hilo conductor que tenía respecto a estas clases de distritos,

o sea lo relacionado a las actividades como el turismo, el deporte, la recreación, la cultura, las

playas, y patrimonio ecológico, que se observan claramente en el concejo; claro está, no se descarta

que el concejo desconcentre o delegue estas funciones a las respectivas localidades, pero al menos

se hubiera tratado este tema, que forma parte de la especialidad de los distritos en Colombia.

A las juntas administradoras les está prohibido crear cargos o entidades administrativas, inmiscuirse

por cualquier medio en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, dar destinación

diferente al servicio, bienes y rentas distritales, condonar deudas a favor del distrito, imponer a los

habitantes de la localidad contribuciones o gravámenes en dinero, decretar honores o donaciones,

auxilios, indemnizaciones a favor de personas.

Las juntas administradoras se reunirán ordinariamente cuatro veces al año, el 2 de enero, el 1 de

mayo, 1 de agosto y el 1 de noviembre, también se reunirán extraordinariamente por convocatoria

que haga el respectivo alcalde local, el alcalde local instalará y clausurará las sesiones ordinarias y

extraordinarias, estas sesiones se realizarán en la sede oficial, sin embargo podrán sesionar en sitio

distinto dentro de la localidad con el fin de escuchar a la comunidad. Los actos que los ediles van a

sesionar se les denomina acuerdos locales, pueden presentar proyectos de acuerdo local los ediles,

el correspondiente alcalde y las organizaciones cívicas, sociales y comunitarias con sede en la

respectiva localidad, todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia.

Para que un proyecto se convierta en acuerdo debe aprobarse en dos debates celebrados en días

distintos, después el respectivo alcalde local sancionara el proyecto, este podrá objetar por razones

de inconveniencia o por ser contrario a la Constitución, leyes, decretos o acuerdos distritales y se

publicara en la gaceta distrital, las juntas administradoras podrán organizarse internamente en

comisiones permanentes o las que considere necesarias para su normal funcionamiento.

Las localidades de los distritos especiales tendrán conjuntos de actividades seleccionadas como

viables, al ser previamente evaluadas social, técnica, jurídica, económica y financieramente, se

encontraran registradas y sistematizadas en la oficina de planeación local o quien haga sus veces,

denominadas como banco local de programas y proyectos, de esta forma, el patrimonio de los

109

fondos de desarrollo local solo podrá financiar proyectos que se encuentren en este banco en cada

localidad.

Los corregimientos de los distritos especiales al igual que en cualquier municipio de Colombia,

tendrán como autoridad administrativa a un corregidor, con el objeto del adecuado e inmediato

desarrollo de esta porción territorial rural de los municipios, estas personas con la participación de

la comunidad, cumplirán, en el área de sus jurisdicción las funciones que les asignen los acuerdos y

les deleguen los alcaldes.

La ley 1617 de 2013 nos indica que las características del territorio donde están ubicados los

distritos especiales es debido a la configuración geográfica y paisajística, a condiciones

ambientales, urbanísticas, histórico-culturales, a los recursos con los que cuentan, la ubicación

estratégica y una infraestructura que se puede mejorar en pro del desarrollo y el crecimiento

turístico, eco-turístico, cultural, industrial, las actividades portuarias a nivel nacional e

internacional, la biodiversidad; y para poder lograr el desarrollo en estas materias, contarán los

distritos con atribuciones de carácter especial y diferencial en el uso, preservación, recuperación,

control y aprovechamiento de los recursos, de los bienes de uso público o que formen parte del

espacio público.

Al hacer un análisis de nuestro país, encontramos estas particulares en muchos municipios, debido a

la gran diversidad y riqueza con la que cuenta Colombia, de modo que no se está siendo claro en lo

que el legislador quiere denominar como distritos especiales, parece existir una gran tendencia hacia

los municipios que se encuentran ubicados en zonas costeras, por la gran importancia que le dan a la

materia del desarrollo portuario, como por ejemplo es uno de los requisitos para erigir nuevos

distritos (“o que se encuentren ubicados en zonas costeras, tengan potencial para el desarrollo de

puertos o para el turismo y la cultura”).103

De este modo, aunque la ley reglamente unos requisitos

determinados y otorgue características que son muy comunes en muchos territorios del país, debido

a la gran geografía con la que contamos, se observa que la creación de nuevos distritos, sería más

una cuestión subjetiva del legislador y no una cuestión que de verdad lleve a defender la idea de un

régimen especial para algunos municipios con condiciones especiales.

Respecto del régimen fiscal de los distritos especiales parece muy particular que estos a diferencia

del distrito capital, tienen derecho a solicitar que los dineros recaudados en el territorio distrital por

103 Artículo 8 de la ley 1617 de 2013.

110

los departamentos, en razón de impuestos, tasas y contribuciones sean invertidos de manera

preferencial en ellos.

Igualmente las particularidades generales que trae consigo la ley 1617 de 2013 respecto de los

distritos especiales son las siguientes:

El Gobierno Nacional, creará el Centro de Estudios Internacionales para el área del Pacifico

y celebrara convenios internacionales para la organización y funcionamiento del mismo.

Que a partir de la vigencia de esta ley, los distritos participaran con voz y voto en iguales

condiciones que los departamentos de que hacen parte, en todas las instancias

administrativas colegiadas que tengan jurisdicción sobre su territorio.

La obligación de la Comisión de Ordenamiento Territorial regulada por la ley 1454 de 2011

de compilar las disposiciones legales y reglamentarias sobre las competencias, funciones y

recursos de las autoridades y entidades nacionales y departamentales, en relación con los

distritos.

La obligación de fomentar la salvaguardia, sostenibilidad y divulgación del Patrimonio

Cultural Inmaterial por parte de las autoridades distritales y del Sistema Nacional de

Patrimonio Cultural.

Los distritos especiales ya existentes, así como los demás distritos portuarios que se creen

intervendrán en la formulación de los planes de expansión portuaria que le presente el

Ministerio de Transporte al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES),

definiendo los territorios de su jurisdicción la conveniencia de construir y poner a funcionar

puertos e instalaciones portuarias.

La posibilidad de aprobar un Plan Sectorial de Desarrollo Turístico e incorporarlo dentro

del plan general de desarrollo distrital, con programas de mercadeo y promoción turística a

nivel local, nacional e internacional, igualmente incluirán aspectos relacionados con el eco-

turismo y el turismo social.

La ley establece cuales son los recursos turísticos y el manejo que se le debe dar.

La ley establece cuales son los bienes que forman parte del patrimonio histórico,

arquitectónico y cultural, dentro del distrito, la competencia de las autoridades distritales

respecto de estos bienes, así como su administración y deberes.

La posibilidad de elaborar proyectos en zonas de parques y áreas protegidas como

actividades eco-turísticas.

111

2.4. Distritos Metropolitanos

Para poder hablar de los Distritos Metropolitanos, es menester hacer una breve explicación de la

figura de coordinación intermunicipal conocida como área metropolitana, conforme a la ley 1625 de

2013, esta figura es una entidad administrativa de derecho público, dotada de personería jurídica,

patrimonio propio, autoridad, régimen administrativo y fiscal especial, es formada por un conjunto

de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por

dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas,

culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable,

desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren

una administración coordinada.

Podrán conformar áreas metropolitanas municipios de un mismo departamento o por municipios

pertenecientes a varios departamentos, en torno a un municipio definido como núcleo; el cual será

el municipio que sea capital del departamento, en el caso que varios municipios o distritos sean

capital de departamento o ninguno cumpla esta condición, el núcleo del área metropolitana será el

que tenga mayor categoría de acuerdo a la Ley 617 de 2000.

Según la ley 1625 de 2013, en su artículo 6, son competencias de las áreas metropolitanas sobre el

territorio puesto bajo su jurisdicción:

Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de los municipios

que la conforman.

Racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y

si es del caso, prestar en común algunos de ellos; podrá participar en su prestación de

manera subsidiaria, cuando no exista un régimen legal que regule su prestación o cuando

existiendo tal regulación, se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o

autorizado.

Ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés social del área

metropolitana.

Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre ordenamiento territorial,

las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio de los

municipios que la integran, con el fin de promover y facilitar la armonización de sus Planes

de Ordenamiento Territorial.

112

La dirección administrativa de las áreas metropolitanas estará a cargo de la Junta Metropolitana;

está se encuentra conformada por los alcaldes de cada uno de los municipios que integran el área,

un representante del concejo del municipio núcleo, un representante de los demás concejos

municipales designado entre los presidentes de las mencionadas corporaciones, un delegado

permanente del gobierno nacional con derecho a voz pero sin voto, un representante de las

entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto

principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables; la junta

metropolitana será presidida por el Alcalde del municipio núcleo o en su ausencia por el

vicepresidente que es un alcalde de los municipios que conforman el área metropolitana elegido por

los miembros de la junta metropolitana.

Para satisfacer las diferentes competencias y necesidades del área metropolitana, anteriormente

expuestas, las juntas metropolitanas las divide en diversas materias. Estas son, la planificación del

desarrollo armónico, integral y sustentable del territorio, en materia de racionalización de la

prestación de los servicios públicos, en materia de obras de interés metropolitano, en materia de

recursos naturales, manejo y conservación del ambiente, en materia de transporte, en materia fiscal,

en materia administrativa y en las demás que le asigne la ley.

Las mayores desventajas que presentan las áreas metropolitanas son la pérdida de identidad de los

municipios que entran a conformar el área metropolitana con el municipio núcleo, puesto que la

población crea una relación de pertenencia con el municipio al que hace parte; y que esta entidad

administrativa no elimina o reduce el costo de la burocracia, puesto que siguen conservándose los

concejos, alcaldes y todos los servidores que pertenecen a estos órganos de los diferentes

municipios.

Ahora bien, la Constitución en el artículo 319 en su último inciso le concedió la facultad a las áreas

metropolitanas en convertirse en Distritos conforme a la ley.104

Lo cual fue reglamentado por el

régimen de las áreas metropolitanas, la ley 1625 de 2013 en el artículo 35, que determina que

tendrán iniciativa para la conversión, los alcaldes de los municipios que hacen parte del área

metropolitana, la tercera parte de los concejales de dichos municipios o el diez por ciento (10%) de

los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios, de igual forma

los promotores de la conversión elaboraran un proyecto de constitución de nueva entidad territorial,

104 Los requisitos exigidos por la Ley 1617 de 2013 para poder erigir nuevos distritos.

113

entregado a la Registraduría del Estado Civil, para que se convoque a consulta popular a los

ciudadanos residentes en el área metropolitana; esta conversión y creación de una nueva entidad

territorial debe ser aprobada por mayoría de votos, con participación mínima de la cuarta parte de

los ciudadanos inscritos en el censo electoral.

De esta manera los municipios integrantes del área metropolitana desaparecerán como entidades

territoriales individuales y se transformarán en localidades del nuevo distrito especial conformado,

por lo cual quedaran sujetos a las normas constitucionales y legales vigentes para las localidades.

A esta entidad territorial especial creada por la conversión de un área metropolitana, se le denomina

Distrito Metropolitano, pero vale la salvedad, es una connotación concedida producto de la

particularidad de haber sido una entidad de cooperación administrativa de varios municipios y

realizar un proceso de conversión a Distrito, pues ni la Constitución, ni la ley le otorgó un nombre a

esta entidad territorial, porque de igual manera se conforma un Distrito Especial con todas sus

características y condiciones.

Con la creación de un Distrito que fue área metropolitana, aunque dejen de ser los municipios

entidades territoriales y se transformase en localidades, conservarán las ventajas de esta figura

respecto de las comunas y veredas del resto de municipios del país, por otro lado, se eliminarían

todas las corporaciones de burocracia innecesaria, de esta manera quedaría una alcaldía mayor y

concejo distrital en un mismo territorio y alcaldes menores y juntas de administración local,

contribuyendo a que municipios que se encuentran unidos entre si y donde sus límites se ven

desvanecidos, ahorren en la reducción de empleos públicos y pongan en marcha con ese ahorro, una

planificación unificada en pro de la construcción de ciudad, cumplimiento de las obligaciones

municipales y satisfacción de las necesidades de los habitantes; tal vez sería importante que la

elección de los alcaldes de estas localidades si fueran escogidos popularmente por los habitantes de

cada localidad.

114

2.5. Tabla. N° 01. Diferencias y semejanzas de los distritos desde las características del

Ordenamiento Territorial colombiano.

Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos de la presente investigación era hacer un

análisis desde las características de la Organización Territorial colombiana (Descentralización

Administrativa, y Autonomía) de los parámetros de la administración, funcionamiento y

particularidades de cada Distrito (Capital, Especial y Metropolitano), claro que ya se había

advertido que para poder hacer este estudio, era necesario hacer la descripción de estas entidades

locales especiales desde la Constitución y las leyes vigentes.

De este modo, la tabla que se encuentra en la siguiente hoja compara los Distritos Capital y

Especial105

, desde la descentralización administrativa, se encuentran las diferencias y semejanzas de

las funciones especiales y únicas de las diferentes autoridades locales de los distritos (Alcalde,

Concejo, Alcaldes locales, Juntas de Administración Local), o sea, que para este paralelo no se

tendrán en cuenta las atribuciones ordinarias de estas autoridades; para la Autonomía, se expondrán

las particularidades, facultades y autoridades de estos distritos, que le permiten a estas entidades

territoriales especiales, administrarse de forma independiente, en búsqueda del cumplimiento de sus

fines, y observar si existe un mayor grado de autonomía respecto de otras entidades.

105 La comparación se hará de los Distrito Capital y Especiales, teniendo en cuenta que el Metropolitano no tiene ningún

tratamiento y que la conversión de la antigua área metropolitana, da como resultado un Distrito Especial.

115

Distrito Capital Distrito Especial

Descentralización

Administrativa- Autoridades

La Descentralización en

sentido jurídico, significa la

transferencia de competencias

y funciones de carácter

administrativo a personas

publicas creadas por el poder

central; en el caso colombiano

esta descentralización

administrativa hace referencia

a que las entidades territoriales

locales se les atribuyen

determinadas facultades y

funciones específicas por la

constitución y las leyes, para

gobernarse por sí mismas (en

su propio nombre y bajo su

propia responsabilidad).

Alcalde Mayor:

No se señala nada respecto

a los riesgos en el cambio

climático, aunque el

alcalde mayor puede dictar

actos y tomar medidas

ajustados a la ley o a los

acuerdos en casos de

emergencia.

Algo muy relacionado con

la obligación del alcalde

distrital en coordinar la

acción administrativa entre

las diferentes instituciones

del orden nacional, es la

atribución del alcalde

mayor, de vigilar las

funciones que ejerzan y los

servicios que presten las

entidades nacionales en sus

territorios, aunque como

tal la acción administrativa

no debe coincidir con estas

instituciones.

La función de asegurar la

exacta recaudación y

administración de las

rentas y caudales del

erario, es una atribución

especial del alcalde mayor

Alcalde Distrital:

La obligación de

adelantar la gestión del

riesgo con criterios de

adaptación al cambio

climático.

Aunque dirigir la acción

administrativa es una

función de todos los

alcaldes en Colombia, el

alcalde distrital debe

coordinar estas políticas

entre los funcionarios de

las entidades distritales,

departamentales y de las

instituciones nacionales

que se localicen en el

territorio distrital.

116

del distrito capital.

La responsabilidad de

velar porque se respete el

espacio público y su

destinación al uso común,

función constitucional de

los concejos.

Concejo Distrital de Bogotá

Dividir el territorio del

Distrito en localidades,

asignarles competencias y

asegurar su

funcionamiento y recursos.

Determinar los sistemas y

métodos con base en las

cuales las Juntas

Administradoras locales

podrán establecer el cobro

de derechos por concepto

de uso del espacio público

para realizar los actos

culturales, deportivos,

recreacionales, juegos,

espectáculos y demás

actividades que se

organicen en las

localidades.

Dictar normas que

garanticen la

descentralización, la

Concejo Distrital Especial:

Dividir el territorio del

Distrito en localidades,

asignarles competencias

y asegurar su

funcionamiento y

recursos.

Determinar los sistemas

y métodos con base en

las cuales las Juntas

Administradoras locales

podrán establecer el

cobro de derechos por

concepto de uso del

espacio público para

realizar los actos

culturales, deportivos,

recreacionales, juegos,

espectáculos y demás

actividades que se

organicen en las

localidades.

Dictar normas que

garanticen la

117

desconcentración, la

participación y la veeduría

ciudadana en los asuntos

públicos del distrito.

Promover y estimular la

industria de la

construcción,

especialmente la de

vivienda, verificando el

cumplimiento de las

normas de uso del suelo, y

la prestación adecuada de

los servicios públicos.

Se le confieren las

atribuciones

administrativas de la

Asamblea departamental.

descentralización, la

desconcentración, la

participación y la

veeduría ciudadana en

los asuntos públicos del

distrito.

Promover y estimular la

industria de la

construcción,

especialmente la de

vivienda, verificando el

cumplimiento de las

normas de uso del suelo,

y la prestación adecuada

de los servicios públicos.

Expedir, de conformidad

con la Constitución y la

ley, las normas con base

en las cuales se

reglamentarán las

actividades turísticas,

recreacionales,

culturales, deportivas en

las playas y demás

espacios de uso público,

exceptuando las zonas de

bajamar.

Dictar, con sujeción a la

Constitución y la ley, las

normas necesarias para

garantizar la preservación

y defensa del patrimonio

118

Funciones de los Alcaldes

Locales del Distrito Capital:

ecológico, los recursos

naturales, el espacio

público y el medio

ambiente con criterios de

adaptación al cambio

climático.

Gravar con impuesto

predial las

construcciones,

edificaciones o cualquier

tipo de mejora sobre

bienes de uso público de

la Nación, cuando estén

en manos de particulares.

Los particulares

ocupantes serán

responsables exclusivos

de este tributo.

Expedir, conforme la

Constitución y la ley, las

normas con base en las

cuales se reglamentarán

las actividades turísticas,

recreacionales,

culturales, deportivas, en

los espacios de uso

público.

Control Político.

Funciones de los Alcaldes

Locales de los Distritos

Especiales:

119

Cumplir y hacer cumplir la

Constitución, la ley, las

demás normas nacionales

aplicables, los acuerdos

distritales y locales y las

decisiones de las

autoridades distritales.

Reglamentar los

respectivos acuerdos

locales.

Cumplir las funciones que

les fijen y deleguen el

Concejo, el alcalde mayor,

las juntas administradoras

y otras autoridades

distritales.

Coordinar la acción

administrativa del Distrito

en la localidad.

Velar por la tranquilidad y

seguridad ciudadanas.

Conforme a las

disposiciones vigentes,

contribuir a la

conservación del orden

público en su localidad y

con la ayuda de las

autoridades nacionales y

distritales, restablecerlo

cuando fuere turbado.

Vigilar el cumplimiento de

las normas vigentes sobre

Las mismas funciones de

los alcaldes locales del

distrito capital, además

de las funciones

especiales delegadas por

el concejo distrital, como

por ejemplo las

relacionadas con las

actividades turísticas,

recreacionales,

culturales, deportivas en

las playas y demás

espacios de uso público,

exceptuando las zonas de

bajamar; igualmente los

alcaldes locales de los

distritos especiales,

tienen la atribución de

ordenar el gasto.

La obligación de ser el

representante legal de los

respectivos Fondos de

Desarrollo Local.

120

desarrollo urbano, uso del

suelo y reforma urbana. De

acuerdo con esas mismas

normas expedir o negar los

permisos de

funcionamiento que

soliciten los particulares.

Sus decisiones en esta

materia serán apelables

ante el jefe del

departamento distrital de

planeación, o quien haga

sus veces.

Dictar los actos y ejecutar

las operaciones necesarias

para la protección,

recuperación y

conservación del espacio

público, el patrimonio

cultural, arquitectónico e

histórico, los monumentos

de la localidad, los

recursos naturales y el

ambiente, con sujeción a la

ley, a las normas

nacionales aplicables, y a

los acuerdos distritales y

locales.

Conceptuar ante el

secretario de gobierno

sobre la expedición de

permisos para la

121

realización de juegos, rifas

y espectáculos públicos en

la localidad.

Conocer de los procesos

relacionados con violación

de las normas sobre

construcción de obras y

urbanismo e imponer las

sanciones

correspondientes. El

Concejo Distrital podrá

señalar de manera general

los casos en que son

apelables las decisiones

que se dicten con base en

esta atribución y, ante

quién.

Expedir los permisos de

demolición en los casos de

inmuebles que amenazan

ruina, previo concepto

favorable de la entidad

distrital de planeación.

Vigilar y controlar la

prestación de servicios, la

construcción de obras y el

ejercicio de funciones

públicas por parte de las

autoridades distritales o de

personas particulares.

Ejercer, de acuerdo con la

ley, el control de precios,

122

pesas y medidas y

emprender las acciones

necesarias para evitar o

sancionar el acaparamiento

y la especulación, y

Ejercer las demás

funciones que les asignen

la Constitución, la ley, los

acuerdos distritales y los

decretos del alcalde mayor.

Funciones de las Juntas

Administradoras Locales del

distrito capital:

Aprobar el presupuesto

anual del respectivo fondo

de desarrollo, previo

concepto favorable del

Concejo distrital de

política económica y fiscal

y de conformidad con los

programas y proyectos del

plan de desarrollo local; el

representante legal de los

Fondos de Desarrollo

Local es el alcalde mayor,

aunque puede delegar esta

Las funciones que de acuerdo

a la ley 1617 de 2013 son

especiales de las Juntas

administradoras, terminan

siendo idénticas a las funciones

de las mismas entidades del

distrito capital, con diferencia

en la aprobación anual del

respectivo Fondo de Desarrollo

Local que es competencia de

los alcaldes locales en los

Distritos Especiales, solo

podrán estudiar el proyecto de

presupuesto que les presente el

alcalde local sobre estos

fondos.

123

facultad.

Preservar y hacer respetar

el espacio público. En

virtud de esta atribución

podrán reglamentar su uso

para la realización de actos

culturales, deportivos,

recreacionales o de

mercados temporales y

ordenar el cobro de

derechos por tal concepto,

que el respectivo fondo de

desarrollo destinará al

mejoramiento del espacio

público de la localidad, de

acuerdo con los parámetros

que fije el Concejo

Distrital.

Vigilar la ejecución de los

contratos en la localidad y

formular ante las

autoridades competentes

las recomendaciones que

estimen convenientes para

el mejor desarrollo de esos

contratos. En ejercicio de

esta función los ediles

podrán solicitar y obtener

los informes y demás

documentos que requieran.

Promover las campañas

necesarias para la

Preservar y hacer

respetar, de conformidad

con la Constitución y la

ley, el espacio público.

En virtud de esta

atribución podrán

reglamentar la utilización

temporal para la

realización de actos

culturales, deportivos,

recreacionales o de

mercados y ordenar el

cobro de derechos por tal

concepto, que el

respectivo Fondo de

Desarrollo destinará al

mejoramiento del espacio

público de la localidad,

de acuerdo con los

parámetros que fije el

concejo distrital. El

recaudo de estos

derechos estará a cargo

de la administración

distrital.

Promover las campañas

necesarias para la

protección y

recuperación de los

recursos y del medio

ambiente en la localidad.

Vigilar la ejecución de

124

protección y recuperación

de los recursos y del medio

ambiente en la localidad.

Solicitar informes a las

autoridades distritales,

quienes deben expedirlos

dentro de los diez (10) días

siguientes. Su omisión

injustificada constituye

causal de mala conducta.

los contratos en la

localidad y formular ante

las autoridades

competentes las

recomendaciones que

estimen convenientes

para el mejor desarrollo

de esos contratos. En

ejercicio de esta función

los ediles podrán solicitar

y obtener los informes y

demás documentos que

requieran.

Ejercer la veeduría que

proceda sobre los

elementos, maquinaria y

demás bienes que la

administración distrital

destine a la localidad.

Solicitar informes a las

autoridades distritales,

quienes deben expedirlos

dentro de los siguientes

diez (10) días calendario.

Su omisión injustificada

constituye causal de mala

conducta.

125

La autonomía.

La facultad de autogobernarse

y satisfacer sus necesidades

directamente desde el campo

administrativo aquí en nuestro

país.

La constitución le da un leve

desarrollo a la autonomía en el

artículo 287, con el objetivo de

que las entidades territoriales

gocen de esta para la gestión

de sus intereses, otorgando los

siguientes derecho:

gobernarse por autoridades

propias, ejercer las

competencias que les

correspondan, administrar

los recursos y establecer los

tributos necesarios para el

cumplimiento de sus

funciones, y participar en las

rentas nacionales.

La Constitución dispuso un

régimen jurídico especial

para la capital del Estado,

lo que pone a Bogotá en

una condición favorable

para vigorizar la

descentralización y la

autonomía.

Sistema de Coordinación

de la Administración del

Distrito Capital, que es un

conjunto de políticas,

estrategias, instancias y

mecanismos que permiten

articular la gestión de los

organismos y entidades

distritales, de manera que

se garantice la efectividad

y materialización de los

derechos humanos,

individuales y colectivos

Se entiende al distrito

capital en igualdad de

condiciones y funciones al

Departamento de

Cundinamarca, por

ejemplo el concejo distrital

tiene las funciones

administrativas de la

La Constitución dispuso

que unos municipios se

erigieran como distritos

especiales, y luego la ley le

da la posibilidad a futuros

municipios alcanzar esta

categoría, cumpliendo

unos requisitos y

condiciones; los distritos

están sujetos a un régimen

especial, lo que al igual

que al distrito capital

puede ayudarles a estos

municipios vigorizar los

conceptos de

descentralización

administrativa y

autonomía, puesto que sus

autoridades cuentan con

mayores atribuciones.

Alcalde distrital, jefe de la

administración local y

representante legal, elegido

popularmente; tiene la

obligación de coordinar la

acción administrativa con

los funcionarios de la

entidad distrital,

departamental y del orden

126

asamblea, el poder

constituir una región de

planificación con

Cundinamarca y los

departamentos vecinos,

etc.

Fondos de Desarrollo

Local, en cada localidad

existe un fondo con

personería jurídica y

patrimonio propio,

representados legalmente

por el alcalde mayor como

control de tutela para

garantizar el

funcionamiento armónico

de los niveles de la

administración distrital.

La suspensión y la

destitución del alcalde

mayor se hará efectiva por

el Presidente de la

República.

Concejo Distrital,

corporación política de

administración, con control

político y facultades

reglamentarias de normas

generales validas en el

municipio pero sin

potestad legislativa, tiene

la facultad de dividir el

nacional.

La suspensión y la

destitución del alcalde

distrital se hará efectiva

por el Presidente de la

República.

El concejo distrital es una

corporación político

administrativa elegida

popularmente, al igual que

el concejo del distrito

capital tiene la facultad de

dividir el territorio en

localidades, determinar

sistemas para que las

localidades establezcan

cobro por algunas

actividades, asegurar la

descentralización,

desconcentración y la

participación ciudadana.

Adicionalmente

reglamentara la actividades

turísticas, recreacionales,

culturales, deportivas en

las playas y demás

espacios de uso público,

garantizara la preservación

y defensa del patrimonio

ecológico, los recursos

naturales, el espacio

público y el medio

127

territorio en localidades,

determinar sistemas para

que las localidades

establezcan cobro por

algunas actividades,

asegurar la

descentralización,

desconcentración y la

participación ciudadana.

Juntas de Administración

Local, elegidas

popularmente por la

respectiva localidad,

aprueban el presupuesto

anual de su respectivo

Fondo de Desarrollo

Local, deben proteger el

espacio público, medidas

de recuperación del medio

ambiente, vigilan la

ejecución de los contratos

en la localidad.

Alcaldes locales, son la

primera autoridad

administrativa de la

respectiva localidad, son

una autoridad única para

los distritos, no son

elegidos popularmente,

dirigiendo la acción

administrativa en la

respectiva localidad,

ambiente, igual hay que

recordar que las facultades

reglamentarias son en base

a las normas generales que

puedan ser validas en el

territorio local.

Fondos de desarrollo local

en cada una de las

localidades parte del

distrito especial, con un

patrimonio autónomo,

personería jurídica, cuyo

ordenar del gasto y

representante legal será el

respectivo alcalde local.

Las juntas de

administración local de los

distritos especiales, es una

autoridad pública del

sector de las localidades

elegida popularmente,

aprobación anual del

respectivo Fondo de

Desarrollo Local, deben

proteger el espacio

público. Igualmente las

funciones especiales del

concejo distrital respecto

de las actividades

turísticas, recreacionales,

culturales, etc. Se le

pueden ser delegadas.

128

ambas autoridades de las

localidades les

corresponde la gestión de

todos aquellos asuntos de

interés eminentemente

local.

Alcaldes locales, son una

de las autoridades de los

distritos especiales, no son

elegidos popularmente,

elegido por el alcalde

distrital de terna que

presente la respectiva junta

de administración local.

Después de realizar esta comparación entre los municipios de régimen especial dentro de nuestro

ordenamiento, se observa que son mínimas las diferencias, a partir las características de la

Organización Territorial colombiana (descentralización y la autonomía), entre los regímenes del

distrito capital y de los distritos especiales en Colombia; asimismo es notoria la gran diferencia

entre estos municipios especiales y cualquier otro municipio del país.

Desde la descentralización administrativa, se otorgan múltiples atribuciones y funciones a las

autoridades distritales para poder cumplir con los fines esenciales del Estado, y poder gobernar un

territorio que cuenta con unas atribuciones especiales; como por ejemplo, facultar al concejo

distrital en reglamentar actividades turísticas, culturales, recreacionales en estos territorios; de igual

manera, según lo que se entiende como autonomía en la Constitución de 1991, hay un mayor nivel

en estos municipios de régimen especiales, al encontrar figuras como el alcalde local y los fondos

de desarrollo local, dándole un total desarrollo al artículo 287 constitucional, y no solo hablamos de

facultades sino que se llega a equiparar, por ejemplo, a Bogotá en el mismo nivel de una Entidad

Territorial intermedia como el Departamento; funciones y atribuciones que revelan la intención del

legislador colombiano, en dotar ampliamente el régimen municipal especial en Colombia; por esto

se puede decir, que los Distritos tienen las herramientas adecuadas, para poder cumplir de manera

directa y efectiva las necesidades de sus habitantes.

De igual forma, estas atribuciones especiales las pueden adquirir las áreas metropolitanas en su

conversión en distritos, resultando sumamente útil para la administración de este territorio, puesto

como ya habíamos mencionado, se eliminaría la innecesaria burocracia de todos los municipios que

hacen parte del área, se lograría uniformidad en la gestión de proyectos y políticas, para dar un

beneficio a los habitantes de aquellos territorios, pues ya no importaría que los límites desdibujados

129

de estas ciudades106

y aunque, los municipios parte del área pierdan la identidad, al transformarse en

distrito, estos serían considerados localidades, con todas las facultades y beneficios que se le

concede a esta figura.

Es necesario hacer la salvedad, de que el territorio donde se encuentran los distritos o los posibles

distritos, son lugares muy especiales, aquí podremos tratar de contestar y examinar algunas de las

preguntas ya planteadas en el trabajo ¿Cuál es el sentido de que existan municipios con un régimen

diferente en Colombia? Y ¿Cómo se explican los requisitos de la Ley 1617 de 2013? Resulta que la

Ley indica que estos territorios deben ser muy específicos, porque cuentan con las siguientes

particularidades y condiciones:

Una configuración geográfica y paisajística.

Ambientales.

Urbanísticas.

Histórico- culturales.

Recursos específicos.

Ubicación estratégica.

Infraestructura adecuada para el turismo, la cultura, la industria o el puerto.

Y además deben cumplir con los requisitos que indica la Ley 1617 para erigir nuevos distritos:

Una población de Seiscientos mil habitantes (600.000).

O que se encuentren en zonas costeras, para poder desarrollar el puerto y el turismo.

Y el Concepto previo y favorable de plenarias de ambas cámaras del Congreso.

Las entidades locales especiales en Colombia permiten atender las condiciones particulares de su

territorio, en las cuales parece existir una fuerte tendencia en otorgar un régimen especial a aquellos

territorios que cuenten o que puedan desarrollar puertos. Como ya conocemos, de los distritos

existentes, cuatro (4) ya tienen un tratamiento en esa materia, o que sean territorios costeros y

desarrollen el turismo, o que sean ciudades de gran población, claro que el requisito expuesto en la

106 Son muchos problemas los que acarrea que no sean claros los límites entre las áreas metropolitanas, como por ejemplo,

diferentes pico y placa para cada uno de los municipios que conforman el área, convirtiéndose en un desorden pues en una

esquina puede estar infringiendo esta norma y en otra, no; igualmente la figura de las áreas metropolitanas, tienen una

intención bastante provechosa para los municipios, pero no se le ha dado un tratamiento pertinente en el tema de la

administración unificada.

130

Ley lo alcanzan varias ciudades colombianas107

. De este modo, la discusión se encuentra en los

elementos territoriales tan “especiales” que indica la Ley 1617 de 2013, que los hallamos en

muchos municipios de Colombia, como por ejemplo Popayán, Tunja, Villa de Leyva, las cuales son

ciudades históricas y culturales; Cúcuta e Ipiales son ciudades que se encuentran ubicadas

estratégicamente; Tolú, Coveñas, Tumaco, Bahía Solano, cuentan con el territorio adecuado para

realizar turismo y eco- turismo. Por lo anterior, no es claro para el legislador los requisitos

territoriales tan diferenciales que le quiere atribuir a los Distritos Especiales, parece faltar más

tratamiento y delimitación. Tal vez, cuando se presenten proyectos de distritos y los conceptos que

se den en las plenarias del Senado de la Republica, y de la Cámara de Representantes den respuesta

a este interrogante, pero por ahora deja la discusión abierta, pues ni siquiera se ha realizado la

compilación legal que manda hacer la Ley1617 de 2013 a la Comisión de Ordenamiento Territorial

respecto de las competencias, funciones y recursos de las autoridades, entidades nacionales y

departamentales, en relación con los distritos.

Después de analizar los requisitos y el sentido de los distritos en Colombia, la pregunta que aparece

es ¿por qué Barranquilla, Bogotá, Buenaventura, Cartagena y Santa Marta accedieron a este

régimen especial y diferencial del resto de municipios? Como ya analizamos en la historia de los

distritos, desde el año de 1860 se trató a Bogotá como una ciudad diferente al resto de municipios,

denotando la clara intención del legislador colombiano en otorgar un régimen exclusivo a la capital

del Estado, y este calificativo, no solo lo obtuvo en un sistema Unitario, sino también en el sistema

Federal (en el otro extremo); es más, se sigue demostrando la voluntad de un tratamiento diferencial

a Bogotá, pues esta ciudad, como ya estudiamos, puede llegar a conformar con el Departamento de

Cundinamarca y los departamentos contiguos, una Región Administrativa, asimismo esta ciudad, es

el punto de encuentro de las diferentes culturas del país, con factores económicos, políticos y

sociales de gran importancia; por todos esto, podría considerarse a Bogotá como una ciudad-región.

Igualmente, se le concedió el carácter de especial a las ciudades de Cartagena en 1987 y Santa

Marta en 1989, atendiendo principalmente a las características históricas, turísticas y culturales con

las que cuentan y por la importancia que tienen estas ciudades en el caribe colombiano108

; la

107 Según las proyecciones de población del DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística), pueden

transformarse en distritos por el requisito de más de seiscientos mil habitantes (600.000), las ciudades de Bucaramanga,

Ibagué, Soledad, Soacha, Cúcuta, Cali, Medellín. 108 Estamos hablando de dos ciudades muy hermosas; Cartagena en primer lugar tiene una historia asombrosa, y tiene la

fortuna de gozar con murallas intactas, y un centro colonial muy bien conservado; por otro lado, Santa Marta, es una

ciudad muy bonita, que se encuentra rodeada de destinos naturales sumamente impresionantes, como el Parque Nacional

Natural Tayrona, estas razones atraen a miles de turistas nacionales e internacionales durante todo el año.

131

Constitución de 1991 ratificó tal condición, agregándolas a la entidad territorial de los distritos

especiales; posteriormente, la ciudad de Barranquilla se erigió como distrito, industrial y portuario,

justificado esto por la ubicación territorial de la ciudad, la óptima infraestructura industrial y

portuaria con la que cuenta; atendiendo, esta misma idea de la ubicación territorial y la importancia

portuaria pero en el pacifico colombiano se organizó a Buenaventura como Distrito Especial en el

año 2007.

Es cierto que en materia de organización territorial, hay cambios que se dan de forma gradual, pero

no se explica por qué no se le concedió este carácter a algunas ciudades conjuntamente con

Barranquilla, Buenaventura, Cartagena y Santa Marta, que cumplen con características similares; es

verdad que en el Acto Legislativo No. 2 de 2007 se intentó dar este carácter especial a muchas

ciudades, pero fracaso por un error de forma. La discusión no se encuentra en que se deba otorgar

un régimen a cualquier ciudad por contar con una condición territorial o una característica

excepcional, sino en tratar de delimitar estas peculiaridades en el ordenamiento colombiano, de

modo que las posibles ciudades que puedan erigirse en distritos, cuenten con condiciones de verdad

muy excepcionales, para evitar la cuestión ya planteada en este trabajo.

Queda concreto en la legislación colombiana, que pueden ser distritos las áreas metropolitanas o los

municipios de gran tamaño, o que tengan acceso a la costa, para que puedan desarrollar puerto o

turismo, y que cuenten con las características territoriales ya nombradas; puede que también se den

justificaciones para erigir nuevos distritos, de origen político. Ahora, para poder entender ¿por qué

existen municipios con un régimen especial? parece pertinente y de gran importancia, hacer un

análisis de derecho comparado, con el objetivo de aclarar y observar a la luz del derecho, el

tratamiento jurídico de otros países sobre ciudades de regímenes especiales, sus órganos de

administración y su nivel de autonomía, para poder confrontarlos con los distritos en Colombia y

comprender la utilidad, la naturaleza y la necesidad de la exista de un régimen local especial.

132

133

Capítulo III Análisis comparado de ciudades con regímenes

especiales

No parece difícil encontrar territorios en los diferentes países que cuenten con condiciones y

circunstancias muy especiales, las islas, las grandes regiones ecológicas y ambientales como

Galápagos, los territorios de ultramar de algunos países, las regiones en España e Italia, las regiones

ultra- periféricas de la Unión Europea, la Guayana francesa entre otros territorios, son solo algunos

ejemplos, en donde el derecho ha otorgado regímenes y tratamientos diferentes debido a su

situación específica; al analizar la misma situación en entidades territoriales del nivel local,

encontramos en muchos países, una regulación jurídica especial por diferentes razones, como por

ejemplo, el hecho de ser grandes ciudades, ser capitales de Estado, o tener circunstancias histórico,

culturales, territoriales o sociales muy exclusivas.

Es evidente en muchos países la existencia de un debate constitucional, por el régimen que debe ser

otorgado al municipio o la entidad local que va a ser capital del Estado, puesto que el hecho de ser

capital trae consigo una serie de ventajas y desventajas, ser la sede de los poderes constitucionales y

por esto su relación directa con el Estado, la compensación en los gastos extraordinarios que se

derivan de la condición de capital, en la mayoría de casos el gran tamaño y la densa población que

llegan a alcanzar estas ciudades; en los sistemas federales, esta ciudad no debe tener relación con

ningún estado parte, aunque se encuentre dentro de alguno; son valores añadidos, y que a la hora de

establecer un régimen especial por esta condición no resulta un hecho descabellado que ciudades

como Madrid, París, Brasilia, Buenos Aires, Quito, Viena, Bogotá, sean ejemplos de estatutos y

regímenes especiales, por la condición de ser capital de Estado.

Existen otros municipios, que no son capital de Estado, pero, que cuentan con condiciones

específicas, como un gran tamaño, una importancia industrial y económica, circunstancias

territoriales y geográficas muy especiales, o condiciones histórico- culturales exclusivas, que

ameritan un régimen especial; casos como los de Marsella, Lyon, Hamburgo, Barranquilla, Santa

Marta, Cartagena, Buenaventura, Ceuta y Melilla.

134

Para abordar las ciudades con un régimen especial en otros países, realizaremos un breve análisis de

la organización territorial del Estado donde se encuentra ubicado el municipio especial que vamos a

estudiar, después observaremos su especialidad, características y sus autoridades administrativas.

3.1. Regímenes locales especiales en países con sistema Unitario.

3.1.1. España

Ciudad capital de Madrid y ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla

La actual forma territorial del Estado español, es basado en un sistema de descentralización política,

fruto de un largo y complejo proceso de construcción, pues no solo se trató de transitar por la senda

de la democracia después de la dictadura de Franco, sino que el Estado español tenía la obligación

de restructurar los organismo estatales y otorgar la tan ansiada autonomía a las diferentes regiones

del territorio español, que fue un transcurso gradual de competencias del Estado a las diferentes

regiones.

Manuel Aragón indica sobre esto, que:

Una de las claves del extraordinario y ejemplar proceso de cambio político que se

experimenta en España al pasar de una dictadura a una democracia, consistió en que las

decisiones fundamentales sobre la forma de Estado y la forma de gobierno que la

Constitución, en 1978, vendría a recoger (Estado democrático, autonomías territoriales y

Monarquía parlamentaria).109

Además, agrega este autor, sobre las grandes decisiones que la Constitución de España iba a

desarrollar, y solo logró concretar dos de ellas.

… el Estado democrático (asegurando de manera suficiente la soberanía popular,

articulando un amplio sistema representativo basado en elección periódicas y libres por el

sufragio universal, garantizando un complejo catálogo de derechos fundamentales) y la

Monarquía parlamentaria (definiendo la posición y las funciones del Rey y detallando las

relaciones entre las Cámaras y el gobierno) pero no concreto la autonomía territorial, cuyo

109 ARAGÓN, Manuel. La construcción del Estado Autonómico, iustel.com, RGDC, n° 1, junio, 2006. p. 2.

135

desarrollo la Constitución traslado a un momento posterior: el del establecimiento de los

correspondientes Estatutos de Autonomía.110

También indica Manuel Aragón, que la Constitución española, parece no determinar un modelo

especifico de organización territorial en el Estado, dando un marco y unos principios sobre un

modelo más genérico, con la existencia de un Estado con autonomía para sus entes, del mismo

modo para las entidades del nivel local (provincias y municipios), determinó autonomía local en los

artículos 137 y 140 a 142, aunque no entró en detalles sobre su contenido competencial, dejando un

tema muy importante en manos del legislador, algo que nos suena bastante familiar, pues la

Constitución colombiana dejó temas muy importantes, para que el legislador en el futuro los

reglamentara.

De esta manera, la Constitución española (CE) determina que la Nación se caracteriza por su

“indisoluble unidad” que las “nacionalidades y regiones” tienen reconocido el derecho a la

autonomía y garantizada la solidaridad entre ellas (artículo. 2 CE); en el ejercicio de este derecho

surgirán entidades con común denominación, “Comunidades Autónomas”, cuya diversidad no

implicará privilegios, no originará discriminaciones, garantizándose que los habitantes tengan igual

derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español (artículos. 137, 138 y 139 CE); no

se permitirá la federación de las Comunidades Autónomas (artículo. 145.1 CE); los Estatutos de

Autonomía que serán la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, se aprobarán

como leyes orgánicas, y organizan las instituciones y otorgarán atribuciones competenciales a las

comunidades (artículo. 147 CE); las competencias fijas del Estado se encuentran en una lista del

artículo 149 CE y las que pueden acceder las Comunidades Autónomas se encuentran en el artículo

148 CE; la autonomía de máximo grado es la autonomía política, que comprende la existencia

de gobiernos y parlamentos propios, otorgando función legislativa y ejecutiva a las

Comunidades (artículo. 152 CE).

El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, de los ministros y demás miembros

que establezca la ley (artículo. 98 CE), el Gobierno dirige la política interior y exterior, la

administración civil, militar y la defensa del Estado, ejerce la función ejecutiva y la potestad

reglamentaria (artículo. 97 CE).

El Presidente de Gobierno es propuesto por el Rey, previa consulta con los representantes

designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del presidente del

110 ARAGÓN, Manuel. La construcción del Estado Autonómico, iustel.com, RGDC, n° 1, junio, 2006. p. 5.

136

Congreso. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formados por el Congreso

de los Diputados y el Senado, el Senado es la cámara de representación territorial, Ceuta y Melilla

elegirán cada una dos senadores, el Congreso es el órgano constitucional que representa al pueblo

español, Ceuta y Melilla, estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La justicia de

acuerdo al artículo 117 constitucional, emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por

jueces y magistrados, que integran el poder judicial, esta rama es gobernada por el Consejo

General del poder Judicial; el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los

órdenes salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales (artículo. 123.1 CE). El régimen

local en España, goza de personalidad jurídica plena, su gobierno y administración corresponde a

sus respectivos ayuntamientos, integrados por concejales y alcaldes, los primeros son elegidos por

sufragio universal, mientras que los segundos son nombrados por los concejales.

Ciudad capital de Madrid

Si Madrid no existiera sería preciso inventar- digámoslo así- la Capital federal de la

República española, ya que Madrid es el centro… donde vienen a concentrarse todos los

sentimientos de la Nación, donde surgen y rebotan a todos los ámbitos de la península las

ideas, saturadas y depuradas por la vida madrileña en todos sus aspectos111

.

Manuel Azaña

En España la Ley de bases de régimen local prevé en un artículo la posibilidad de establecer

regímenes especiales para municipios pequeños de carácter rural y para aquellos que reúnan otras

características que lo hagan aconsejable como su carácter histórico- artístico o el predominio en su

termino de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes. En el caso de Madrid

existe la previsión constitucional del artículo 5 CE, que la declara capital del Estado, mientras que

el artículo 6 reconoce el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Madrid y dispone

que la villa de Madrid, por su condición de capital del Estado y sede de las instituciones generales,

tendrá un régimen especial, regulado por la Ley, votada en Cortes; además, el gran tamaño de la

ciudad, es una circunstancia importante para que se puedan otorgar un régimen especial, aunque

parece que la facultad que tienen las Comunidades Autónomas, en crear regímenes especiales para

las grandes ciudades no ha sido desarrollada pertinentemente.112

Dicha Ley, determinará las

111 Ley 22 de 2006, España. Presentación de la Ley de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid por Alberto Ruiz-

Gallardón. p. 8. 112 FERRET, Joaquim. El Estado de las autonomías en 2002: temas monográficos; La legislación en materia de grandes

ciudades y las competencias autonómicas. p. 602.

137

relaciones entre las Instituciones estatales, autonómicas y municipales, en el ejercicio de sus

respectivas competencias.

El preámbulo de la ley 22 de 2006 que le otorga un régimen especial a Madrid indica que las

singularidades de Madrid, como ser la capital del Estado, ser la ciudad más poblada de España,

centro de una extensa área metropolitana, reclama un tratamiento legal especial que haga posible el

gobierno municipal eficaz.

Madrid cuenta con la Comisión Interadministrativa de Capitalidad, que es un órgano de

cooperación entre el Estado, la Comunidad de Madrid y la ciudad de Madrid en materias

directamente relacionadas con el hecho de la capitalidad, como por ejemplo la seguridad, las

competencias se encuentran delimitas, aunque existe la posibilidad de que en el futuro estas se

amplíen con el consenso y la colaboración en otras materias de los diferentes niveles territoriales.

La organización político-administrativa de la ciudad de Madrid parte de la Ley de bases del régimen

local,113

y le agrega aspectos o condiciones especiales. Son órganos de gobierno municipal el Pleno,

el alcalde, la junta de gobierno, los tenientes de alcaldes y los concejales.

El pleno es el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno

municipal, está conformado por el alcalde y los concejales, el alcalde podrá promover la

designación por el Pleno de un presidente y un vicepresidente, algunas funciones del pleno son por

ejemplo el control y la fiscalización de los órganos de gobierno, la votación de la moción de censura

del alcalde, la aprobación de los reglamentos de naturaleza orgánica, de las ordenanzas y

reglamentos municipales, los acuerdos relativos a la delimitación y alteración del término

municipal, entre otras.

El alcalde, impulsa la política municipal, dirige la acción de los órganos ejecutivos, ejerce la

dirección administrativa municipal y responde ante el Pleno por su gestión política, ejerce la

representación de la ciudad, tiene funciones como, determinar el programa de acción política

municipal, impartir directrices para su ejecución, convoca y preside las sesiones del Pleno y de la

junta de gobierno, nombra a los miembros de la junta de gobierno, a los tenientes de alcalde y a los

presidentes de los distritos, entre otras.

113 Partiendo del régimen local en España y no de disposiciones diferentes

138

Los tenientes de alcalde son nombrados entre los miembros de la junta de gobierno que tengan

calidad de concejal por el alcalde, para que le sustituyan en casos de ausencia o enfermedad.

La junta de gobierno es el órgano ejecutivo de dirección política y administrativa, corresponde al

alcalde nombrar y separar libremente a los miembros de las junta de gobierno, que no ostenten la

calidad de concejales, las prestaciones sociales de los miembros de la junta son establecidas por el

Pleno; la junta de gobierno responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria,

sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembro, algunas funciones que le

corresponde a la junta de gobierno son: la aprobación de proyectos, ordenanzas, reglamentos de los

proyectos de los estatutos de los Organismos autónomos o entidades públicas, adoptar planes,

programas y directrices vinculantes para todos los órganos, la aprobación del proyecto de

presupuesto, las competencias de gestión en materia de contratos, concesiones y patrimonio, le

corresponde la creación de órganos directivos en el ámbito de la administración del ayuntamiento

de Madrid, entre otras.

Los distritos en Madrid, son divisiones territoriales creadas por el Pleno, dotadas de órganos de

gestión desconcentrada (juntas de los distritos), para impulsar y desarrollar la participación

ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, algo que suena muy familiar en la

división por localidades de los distritos en Colombia. La presidencia del distrito corresponde a un

concejal.

La intervención general es un órgano directivo que le corresponde el control interno de la gestión

económica y financiera del sector público municipal y la función contable.

La organización administrativa de Madrid refuerza el esquema de corte parlamentario de gobierno

local, al existir una clara separación entre el Pleno y el ejecutivo local, refuerza las funciones del

ejecutivo y reconoce la debida división entre el gobierno y la administración municipal; el objetivo

de dotar a la junta de gobierno de tantas funciones ejecutivas, es que las grandes ciudades cuentan

con la necesidad de tener un ejecutivo fuerte dotado de capacidad gerencial, de este modo este

órgano colegiado se configura como máximo órgano de la función ejecutiva y de la gestión

administrativa,114

la división de la ciudad en distritos, dotados de órganos de gestión

desconcentrada, fortalece la ejecución del Estado en la totalidad del territorio capital, la creación de

la Comisión interadministrativa de capitalidad, que deja abierta la posibilidad de que puedan

114 Ley 22 de 2006, España. Presentación de la Ley de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid por Alberto Ruiz-

Gallardón. p.23.

139

ampliar el ámbito de sus competencias en cuestiones de colaboración de las diferentes entidades que

la componen; estos son ejemplos de las cuestiones especiales que se le otorgan a la capital española.

Ceuta y Melilla

En concordancia con el artículo 134 constitucional, las provincias limítrofes en ejercicio de la

autonomía establecida y reconocida por el artículo 2 de la Constitución española, podrán acceder a

su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas en adelante CCAA, siempre y cuando

tengan características históricas, culturales y económicas comunes, un delegado del Gobierno

dirigirá la administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma, los órganos

comunes a todas las CCAA son la Asamblea Legislativa, que es un parlamento autonómico

unicameral, el Consejo de Gobierno que es el máximo órgano del ejecutivo en las CCAA y el

presidente, elegido por la Asamblea legislativa de la respectiva comunidad autónoma, este dirige el

Consejo de gobierno y representa la Comunidad; en razón al principio de autonomía de las CCAA,

pueden organizar las instituciones de autogobierno que crea necesarias.

La naturaleza de las comunidades autónomas no es administrativa sino constitucional; es

decir, no se refiere a una descentralización administrativa sino a una potestad política.

Tales comunidades no gozaran de competencia constituyente, como el poder soberano

nacional o los estados miembros de un Estado federal para darse sus constituciones. Solo

tendrán estatuto que será producto de su competencia legislativa ordinaria (…) El eje del

sistema es la autonomía, entendida en términos de connotación política y no como un

simple elemento nuevo de la descentralización administrativa. Esta autonomía comienza

por manifestarse en la capacidad de participar en su propia organización, que no procede

entonces, del Estado. (Trujillo Posada, 2003)

El artículo 157 constitucional enumera una serie de recursos que configuran las Haciendas de la

CCAA:

Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:

A. impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos

estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

B. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

C. Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones

con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

D. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

140

E. El producto de las operaciones de crédito.

Pero, ¿por qué hacemos referencia a las Comunidades Autónomas después de que estábamos

discutiendo el régimen local español? Resulta que existen dos ciudades españolas que se encuentran

en territorio africano, nos referimos a Ceuta y Melilla, su historia gira sobre fuertes enfrentamientos

y luchas, debido al lugar estratégico en el que se encuentran. En 1904 ambas poblaciones confirman

la soberanía definitiva de España sobre esos territorios; frente a este Estado han exigido mayor

autonomía, por lo cual han existido múltiples negociaciones y conversaciones. Después de las

elecciones de 1993 el Ministerio de Administraciones Públicas envió a los partidos PP y al PSOE115

un informe sobre la posición institucional de Ceuta y Melilla en el ordenamiento jurídico español y

el otorgamiento de un Estatuto de Autonomía para dichas ciudades, este informe en Madrid se

aprobó los proyectos de Ley orgánica de los Estatutos de Autonomía de estas ciudades en el

Consejo de Ministros en 1994.

Esta aprobación se dio mediante la Ley orgánica 1/1995 de 13 de marzo para Ceuta y la Ley

orgánica 2/1995 para Melilla, y de este modo, afirma Manuel Aragón, se completa, el llamado

“mapa autonómico”, es decir, extendiéndose la autonomía a todo el territorio del Estado116

. A este

punto en España se logra una homogenización competencial de las Comunidades Autónomas, con

algunas diferencias específicas, producto del idioma, el régimen económico, o el Derecho civil

especial.

Las ciudades de Ceuta y Melilla, a pesar de tener Estatuto de Autonomía no gozan de autonomía

política, o sea, el poder legislativo, sino de una autonomía administrativa, emanando actos y

reglamentos por parte de sus autoridades117

, los Estatutos establecen la denominación de entes

autónomos que pertenecen al Estado español, se ofrece una descripción de la organización y

funcionamiento de la Asamblea, el Presidente y el Consejo de Gobierno, teniendo estas entidades

un doble carácter, de municipal y autonómico.

Son órganos institucionales de las ciudades de Ceuta y Melilla la Asamblea, el presidente y el

Consejo de gobierno. La Asamblea es un órgano de representación de las ciudades, compuesta por

veinticinco (25) miembros, elegidos por voto popular, estos ostentan la condición de concejales,

aprobaran su reglamento por mayoría absoluta, aprobaran acuerdos por mayoría simple de los

115 El partido Popular y el Partido Socialista Obrero Español, son los partidos mayoritarios en España. 116 ARAGÓN, Manuel. La construcción del Estado Autonómico, iustel.com, RGDC, n° 1, junio, 2006. p. 10. 117 Autarquía.

141

presentes, entre las funciones de las asambleas de ambas ciudades se encuentran las siguientes:

ejercer la potestad normativa atribuida a las ciudades, ejercer la iniciativa legislativa en términos del

Estatuto, solicitando al gobierno la adopción de un proyecto, elegir de entre sus miembros al

presidente, impulsar y controlar la acción del consejo de gobierno, aprobar los presupuestos y

cuentas de las ciudades, aprobar la organización y funcionamiento de los servicios, aprobar

convenios de cooperación con otras CCAA, ordenar los recursos propios.

El presidente preside la asamblea de la respectiva ciudad, dirige y coordina la representación de la

ciudad, ostenta la calidad de alcalde, nombra y separa los consejeros y podrá delegar funciones

ejecutivas en algunos miembros del consejo.

El consejo de gobierno es el órgano colegiado que tiene la función ejecutiva y administrativa de la

correspondiente ciudad, lo integran el presidente y los consejeros, le corresponde la dirección de la

política y el ejercicio de las funciones ejecutivas en la ciudad.

Los Estatutos de ambas ciudades nombran una serie de competencias, sobre las cuales ejerce, por

medio de facultades de administración, inspección y sanción, en términos que establezca la

legislación del Estado, puesto que no se le fue conferida la potestad legislativa.

Muchos autores han criticado que estas ciudades pudieran acceder a un Estatuto Autonómico118

,

argumentando que constitucionalmente no se dio la posibilidad para que esto fuera posible, pues

son ciudades y terminan diciendo que igualmente, al no gozar de autonomía política no se les pude

comparar con las CCAA (Comunidades Autónomas), lo que debió adecuarse al ordenamiento

jurídico fue un ámbito de ampliación del régimen local, por tales razones la profesora Paloma

Requejo Rodríguez dice que, la nueva categoría de “Ciudades Autónomas” que estatutariamente se

118 En la década de los noventas, con la aprobación de los estatutos de Autonomía de Ceuta y melilla a través del artículo

144, de la Constitución española, se abrió un debate sobre la caracterización de dichas. Además de la profesora Requejo

Rodriguez, autores como Fernando Dominguez, en los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas: una

aproximación a los principales debates doctrinales, Revista catalana de drect públic, núm31; ha comentado que, no hay

que considerar a dichos territorios como comunidades autónomas y en el sentido de que sus estatutos, aunque

nominalmente se llamen estatutos de autonomía, no entran dentro de esta categoría. Por su parte el catedrático José

Antonio Montilla, en la asimetría de las Ciudades Autónomas, de la revista española de Derecho Constitucional, indica

que no se han creado dos Comunidades, sino dos entes distintos, tienen elementos en común pero otros rasgos denotan

que carecen de las características de las Comunidades Autónomas. Otro autor, Christiane Stallert, en Etnogénesis y

Etnicidad, una aproximación histórica-antropológica al casticismo; analiza situaciones más políticas y sociales, indica que

después de varias olas de protestas entre los habitantes de ambas ciudades para adquirir un Estatuto de Autonomía,

justificando estas protestas por cuestiones de supervivencia, en pro de lograr mayores beneficios de autogestión; además

se describe la existencia de un conflicto social entre cristianos y musulmanes, siendo los primero quienes apoyan en gran

medida ser parte del Estado español y la implementación de leyes como la de extranjería, por la gran cantidad de africanos

ilegales en su mayoría musulmanes que llegan a las ciudades.

142

quiere acuñar no tiene más valor que político de haber logrado un consenso que hasta ese momento

parecía imposible y no se podía dilatar más.119

Puede que estos argumentos sean acertados, pero es evidente que estas ciudades gozan de

características territoriales y condiciones histórico-culturales muy especiales, lo que evidentemente,

resulta en la necesidad de que ellas cuenten con un régimen jurídico específico, y puede que la

respuesta no hubiera sido el Estatuto de autonomía, y que no sean consideradas Comunidades

Autónomas de pleno derecho, pero si es claro la existencia de una mayor descentralización y

autonomía, y de un nivel superior a los municipios españoles, muy cercano competencialmente a las

CCAA.

3.1.2. Francia

París, Marsella y Lyon

La organización territorial francesa, es muy parecida a la de Colombia, comenzando por el sistema

unitario descentralizado de la República francesa y siguiendo la gran multitud de entidades

territoriales que encontramos. La Constitución francesa, en el artículo 72 indica que son entidades

territoriales los municipios, departamentos, regiones, comunidades especiales como Córcega o las

comunidades especiales de ultramar, como Guadalupe (les comunes, les départements, les régions,

les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer)120

, estas entidades son

reglamentadas por las leyes.

En cuanto al sistema administrativo, expone el profesor Andrés Betancor:

El sistema administrativo francés se fundamenta en lo principios de jerarquía y de tutela de

los órganos superiores sobre los inferiores, de sometimiento de la administración hacia el

119 RODRÍGUEZ, Paloma. Ceuta y Melilla: ¿ciudades con Estatuto de autonomía o Comunidades Autónomas con estatuto

de hetero- organización? Universidad de Oviedo. p. 22.

120 La traducción oficial de la Constitución Francesa al idioma castellano indica: TÍTULO XII - De las entidades

territoriales, Artículo 72, Las entidades territoriales de la República son los municipios, los departamentos, las

regiones, las entidades con estatuto particular y las entidades de Ultramar regidas por el artículo 74. Cualquier otra

entidad territorial se crea por ley, en su caso, en lugar de una o de varias de las entidades mencionadas en este apartado.

143

ejecutivo y las responsabilidades de éste frente al Parlamento como mecanismo de control

democrático.121

Las entidades territoriales denominadas Regiones,122

son agrupaciones de Departamentos123

a lo que

se esperaría llegar en el caso colombiano, y son la división territorial intermedia más grande, tienen

un órgano de deliberación elegido popularmente, denominado, consejo regional (Conseil régional),

encargado de regular asuntos de la región; también cuenta esta gran entidad, con un depositario de

la autoridad del Estado, en cabeza del Prefecto regional (Préfet de région) quien es también la

autoridad de los Prefectos departamentales (Préfets se département) excepto en materias de control

administrativo, de orden público y seguridad. En cuanto a los departamentos124

, cuentan con un

órgano colegiado de deliberación, el consejo general (Conseil général), el cual es a menudo

cuestionado por la existencia de los consejos regionales; cada departamento cuenta con un Prefecto

departamental, como ya se advirtió, nombrado por Decreto del Presidente de la República, debe

mantener absoluta neutralidad política, absteniéndose de participar en alguna manifestación pública.

Los Departamentos a su vez, se dividen en distritos125

(Arrondiseement), la administración Estatal

en esta subdivisión territorial del departamento, se encuentra en cabeza de un subprefecto, quien es

un delegado del prefecto departamental, con la obligación de ayudar a cumplir la misión del

prefecto departamental, no cuenta con un órgano de deliberación y por cuestiones electorales, en

Francia se hace una división de los distritos en cantones.

Los municipios126

son las entidades territoriales del nivel local, cuenta con órganos de

administración como el consejo municipal (Conseil municipal), que es el órgano colegiado elegido

popularmente, tiene el deber de reglamentar y tomar decisiones en materia de gestión municipal; la

otra autoridad administrativa de los municipios es el alcalde (Maire), que preside y organiza el

trabajo y las deliberaciones del consejo municipal, representa al Estado en el municipio, es el

registrador y agente de policía, tienen responsabilidad en la gestión del personal de la

administración, es el presidente del consejo, se elige por votación al interior del consejo, tiene la

calidad de agente de Estado y del municipio; del mismo modo que la elección del alcalde, el

consejo municipal elige al teniente de alcalde (Adjoint au maire), el cual tiene responsabilidades

121 BETANCOR, Andrés. Las Administraciones Independientes, Tecnos, Madrid 1994. pp. 65 y ss. 122 Regidas por las leyes, 72-619 de 1972 y la 02 de 1982. 123 Con excepción de las regiones de ultramar. 124 Constituidos desde el decreto de 22 de diciembre de 1789. 125 Creados por la Ley de 28 de Pluviose VII (17 de febrero de 1800). 126 Desde la Ley de 14 de diciembre de 1789.

144

ejecutivas, es el subjefe de los servicios en los municipios, son registradores y agentes de policía,

pueden remplazar al alcalde por incapacidad temporal.

París

Víctor Hugo decía que París no es una ciudad, es un departamento127

.

En Francia, la ciudad de París cuenta con un régimen especial, debido al gran número de habitantes

y su gran expansión, la cual ha alcanzado a ocupar el territorio del departamento del Sena (La

Seine), y se ha fusionado con los municipios que eran aledaños a esta ciudad (comunas suburbanas);

razón por la cual se considera a París como un municipio y un departamento128

, por esto el consejo

de parís tiene que representar a ambas colectividades, confiriéndole una condición de órgano

administrativo mixto; además existen otras razones, explicadas por José Ortiz.

La administración de París, no es una cuestión de interés municipal sino un problema de

interés nacional, por la importancia económica de esta ciudad, pues Paris es el primer

centro industrial francés, y por último, pero no menos importante, París es la capital de la

Nación, sede del Gobierno y de los poderes públicos.129

Marsella y Lyon

En Francia no solo París cuenta con un régimen especial, sino también los municipios de Lyon y

Marsella, en razón a su gran población; estas se dividen interiormente en distritos municipales

(arrondissements municiapaux) (20 en París, 9 en Lyon y 16 en Marsella), los cuales se rigen por

un consejo de distrito (Conseil d’arrondissement), presidido por un alcalde distrital (Maire

d’arrondissement); el consejo distrital, puede dar aviso al alcalde municipal en cualquier asunto

relativo al distrito, también puede solicitar al consejo municipal para discutir estos temas,

igualmente este órgano es consultado por el consejo municipal en cuestiones de proyectos cuya

ejecución se llevara en el territorio del distrito, ejercer las competencias que les sean delegadas,

tiene la facultad de establecer juntas de vecinos (conseil de quartier) permitiéndole a los habitantes

127 ORTIZ, José. Los regímenes municipales franceses de carácter especial en la actualidad; REVL, núm. 96. 1957. p 815. 128 Artículo L 2512-1 CGCT. Code général des collectivités territoriales- Loi N° 64-707 de 10 de julio de 1964. 129 ORTIZ, José. Los regímenes municipales franceses de carácter especial en la actualidad; REVL, núm. 96. 1957. p.

816.

145

informarse y discutir sobre temas o propuestas para desarrollar en el barrio, la efectiva participación

ciudadana a nivel local.

La ley número 82-1169 del 31 de diciembre de 1982, es la relativa a la organización administrativa

de París, Marsella y Lyon, también conocida como Ley de PML (Loi PML), que permitió la

creación de estos distritos con consejos distritales y las competencias de estas autoridades, el cual

consiste esencialmente en un poder consultivo y en algunas ocasiones de toma de decisiones; para

poder dar cumplimiento a las funciones asignadas, el consejo distrital cuenta con una dotación

global distrital (dotation globale d’arreondissement) aprobada por el consejo municipal, algo

sumamente parecido a los fondos de desarrollo local en los distritos colombianos; también regula la

intervención del prefecto en la solución de diferencias entre el alcalde municipal y los alcaldes

distritales.

3.1.3. Ecuador

De acuerdo a la Constitución de 2008, Ecuador es un Estado constitucional unitario que se organiza

en forma de República y se gobierna de manera descentralizada. Igualmente reconoce la existencia

de regímenes especiales para los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y

las circunscripciones territoriales indígenas.

El territorio del Ecuador se divide en regiones administrativas, provincias, cantones y en parroquias

(urbanas o rurales). Las parroquias son la división más pequeña del país, son la unión de los barrios,

como sucede en Colombia con las comunas y veredas en las ciudades.130

La autoridad parroquial

está en cabeza de la junta parroquial, conformada por vocales de elección popular.

En Ecuador se le otorga la denominación de distritos metropolitanos a las entidades territoriales

locales (cantones en Ecuador) que alcancen una población que represente al 7% de la población de

todo el país, solo dos ciudades cuentan con esa calidad131

, los cantones interesados en establecerse

en distritos seguirán un procedimiento constitucional, semejante a la conformación de las regiones,

con un proyecto de ley y un proyecto de estatuto de autonomía del distrito metropolitano; los

distritos coordinarán las acciones de su administración con las provincias y regiones que los

circundan.

130 Es muy interesante que esta división administrativa sea reconocida en Ecuador como una Entidad Territorial. 131 Los cantones de Quito y Guayaquil.

146

Quito

El cantón de Quito, constitucionalmente es la capital de la República ecuatoriana, cuenta con una

ley especial, en razón al gran proceso de desarrollo urbano; además de lo que indique la Ley de

régimen municipal, el distrito metropolitano regulará el uso y la adecuada ocupación del suelo,

ejerciendo control sobre el mismo, por esto, regulará y controlara las construcciones o

edificaciones, como competencia privativa del distrito. Igualmente planificara y coordinara todo lo

que se relacione al transporte público y privado dentro de su jurisdicción, protegiendo el medio

ambiente y propiciando la integración y participación de la comunidad.

La organización y administración del distrito metropolitano, la encontramos en la ley N° 46 de

1995132

.

El representante legal del distrito metropolitano de Quito es el alcalde metropolitano, quien podrá

delegarla, la representación judicial la ejerce el procurador del distrito.

El territorio del distrito metropolitano se divide en zonas metropolitanas, por cuestiones de

desconcentración administrativa y de servicios, así como para asegurar la participación de sus

habitantes, estas son establecidas por el concejo, mediante ordenanza y de conformidad con el plan

de desarrollo distrital; tendrá el concejo la facultad en el futuro de fusionarlas o suprimirlas, a cada

zona corresponde una o más parroquias metropolitanas.

El gobierno y administración distrital se ejerce por el concejo, integrado por concejales que

organizan mediante ordenanza las diferentes ramas de la administración, estableciendo la estructura

funcional para cada uno, este órgano es presidido por el alcalde metropolitano, quien dirige la

administración distrital, como la más alta autoridad jerárquica y es responsable de la gestión de ésta,

tiene la facultad de delegar las facultades y atribuciones que le corresponden, al administrador

general, a los administradores zonales y los directores generales.

El procurador del distrito es el jefe de asesoría jurídica del distrito metropolitano ejerciendo la

representación judicial de este.

132 Ley de régimen para el distrito metropolitano de Quito. Última modificación en 1998. Calificada con jerarquía y

carácter de ley orgánica dado por la Resolución Legislativa N° 22-058, Registro Oficial 280 de 8 de marzo de 2001.

147

El administrador general, es nombrado para dirigir y vigilar la marcha de los servicios y

dependencias administrativas en el distrito, es designado por el concejo, de una terna propuesta por

el alcalde, puede ser removido en cualquier tiempo por el concejo a petición del alcalde.

La administración distrital tiene la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para obtener

niveles más altos de eficacia en el cumplimiento de sus fines, desconcentrando funciones en niveles

más bajos, el administrador zonal, dirige y vigila la marcha de los servicios y dependencias

administrativas, son designados por el alcalde y pueden ser removidos en cualquier tiempo.

3.2. Regímenes locales especiales en países con sistema Federal

3.2.1. Brasil

Brasil es una República Federal que posee una extensión territorial enorme, por esta razón se

convierte en el quinto país más grande del mundo. La federación de Brasil está constituida por la

unión indisoluble de 26 estados miembros, un distrito federal y los municipios. Las particularidades

del sistema federal brasileño son: la existencia de dos esferas diferentes de gobierno, la nacional y

la estatal, como en cualquier sistema federal; pero en Brasil hay una circunstancia diferente, y es la

presencia de una esfera político-administrativa además de la unión y los estados miembros, que es

la municipal, la cual históricamente ha obtenido gran importancia. Las características básicas del

Estado federal de Brasil, de acuerdo a Ricardo Lewandowski, son: A. repartición de competencias;

B. autonomía política de las unidades políticas; C. participación de los entes federados en las

decisiones de la Unión; y D. asignación de rentas propias a los diferentes niveles de

competencias.133

De este modo las unidades territoriales de administración Brasileña son la Unión, los estados

federados, el distrito federal de Brasilia y los municipios que tienen un papel determinante.

Michel Temer indica que la Unión es una persona jurídica con capacidad política, solo concebible,

en un Estado de tipo federal134

claramente la Unión es el Estado de Brasil, y como tal tiene

competencias exclusivas, que son reconocidas constitucionalmente en los artículos 21 y 22 de la

Constitución de 1988.

133 LEWANDOWSKI, Ricardo en VIDAL, Jaime; Estatutos jurídicos para las capitales y áreas metropolitanas. Bogotá,

1991. pp. 45-71. 134 Ídem. p. 55.

148

Los estados en Brasil cuentan con competencias residuales, puesto que como advertimos,

constitucionalmente se le otorgó unas privativas a la Unión y otras a los municipios en el artículo

30, quedando los estados, con las competencias sobrantes; el poder legislativo lo ejercen los estados

mediante la asamblea legislativa, que es un órgano unicameral, y legisla en cuestiones específicas;

igualmente los estados y el distrito federal pueden legislar en forma complementaria o supletiva en

asuntos de competencia de la Unión (art. 24 de la Constitución). Los estados, son entidades

autónomas, debido a que gozan de auto-gobierno, auto-legislación, y además son agrupados en

regiones geográficas.

La circunstancia especial que ya advertíamos en la República federal de Brasil, respecto a los

municipios es que estos, en Brasil siempre gozaron de gran autonomía, debido a las grandes

distancias entre los territorios y el centro de decisión; era la realidad política antes de la

independencia según Hely Lopes Meyrelles, “las municipalidades tuvieron innegable influencia en

la organización política que se ensayaba para Brasil, se atribuyeron por iniciativa propia,

importantes competencias de gobierno, de administración y de justicia”.135

Aunque con la Constitución de 1988 pierden tal autonomía, los municipios logran conseguir una

autonomía administrativa (autarquía), el carácter de entes federativos de pleno derecho (art. 18 CB),

competencias exclusivas para ellos como ya se dijo y el poder suficiente, dentro de los límites

constitucionales, de auto-organización, consolidándose mediante leyes organicas propias (art. 29).

El profesor Jose Afonso da Silva, indica que la autonomía municipal en Brasil contiene varias

modalidades:

Autonomía política, representada por la capacidad de auto-organización, a través de la

expedición de leyes orgánicas propias, y de autogobierno mediante la elección de alcaldes y

de concejales; Autonomía normativa, traducida en la capacidad de elaborar leyes sobre las

materias de su competencia; Autonomía administrativa, ejercida a través de la

administración propia y de la organización de los servicios locales; Autonomía financiera,

materializada en la capacidad de decretar sus propios tributos y de destinar sus rentas a los

fines que consideren necesarios136

.

La auto-organización en los municipios brasileños se consolida por la Ley orgánica, que es una

especie de constitución municipal, en esta, es establecida la manera como se administra el

135 LEWANDOWSKI, Ricardo en VIDAL, Jaime; Estatutos jurídicos para las capitales y áreas metropolitanas. Bogotá,

1991. p. 5.

136 Ídem. pp. 8 y 9.

149

municipio y el marco de competencias exclusivas que hacen parte del interés local, como por

ejemplo, crear y recaudar los tributos para los que estén autorizados; crear, organizar y suprimir

distritos; organizar y prestar directamente o mediante régimen de concesión los servicios públicos;

mantener con la cooperación técnica y financiera de la Unión y los estados para programas de

educación prescolar y fundamental; prestar con la cooperación técnicas y financiera de la Unión y

de los estados, en los servicios de salud poblacional; promover en lo que fuere de su competencia el

adecuado ordenamiento territorial, mediante planeación y control del uso, parcelamiento y

ocupación del suelo urbano; promover la protección del patrimonio histórico y cultural de la

localidad.

El alcalde representa el poder ejecutivo, tiene un periodo de cuatro años mediante voto directo de

los habitantes y el Concejo o cámara de vereadores ejerce las funciones legislativas municipales,

son elegidos para periodos similares a la alcalde, le compete elaborar leyes y fiscalizar la correcta

aplicación del dinero público y hasta el juzgamiento del alcalde y de los concejales que infrinjan la

ley; no existe poder judicial en este nivel territorial local, este poder está a cargo de los jueces

estatales.

Los estados, el distrito federal y los municipios legislan en asuntos de naturaleza administrativa,

comunes por su importancia, como por ejemplo la protección al medio ambiente, la preservación de

la fauna y la flora.

El distrito federal de Brasilia

La situación de que la capital de la Unión se establezca en el territorio de alguna unidad

federal, podía generar diferencias de una entidad frente a las demás, asunto indeseable en

una estructura como la federal. (Lewandowski).

Brasilia fue construida y urbanizada con el propósito de ser la capital federal del Estado brasileño,

en remplazo de la ciudad de Rio de Janeiro, el distrito Federal dotado de autonomía política,

administrativa, legislativa, judicial con ciertas limitaciones y financiera, con características

especiales, pues además ejerce competencias normativas y tributarias de los estados y municipios;

pero a pesar de todas estas características, sufre en muchos aspectos la interferencia de la Unión, le

es prohibido dividir el distrito en municipios.

150

Es un ente federal constitucionalmente, por lo cual es parte de pleno derecho del pacto federativo, o

sea, que no tiene una mera autarquía o autonomía relativa (art. 18) tiene plena capacidad para

organizarse, gobernarse, administrarse y legislar. La estructura del distrito federal es organizada por

la ley orgánica, al igual que en los municipios, en esta ley se estructuran los órganos de gobierno y

de administración, incluso la forma como debe ser ejercidas las competencias otorgadas por la

Constitución al distrito federal.

La Cámara legislativa distrital ejerce el poder legislativo, está conformada por diputados que son

elegidos popularmente, los asuntos de competencia del distrito federal para poder legislar son

reglamentados por la Unión, la competencia legislativa se extiende a cuestiones de interés local, a

parámetros constitucionales, al ámbito de competencia residual, y las demás competencias que sean

comunes o concurrentes.

El poder ejecutivo está a cargo del gobernador, el cual es elegido por voto popular de los

ciudadanos del distrito137

. El control fiscal del distrito federal, corresponde a un tribunal de cuentas,

que es un órgano auxiliar del poder legislativo local, con atribuciones suficientes para realizar la

fiscalización contable, presupuestal, operacional y patrimonial del distrito.

El poder judicial del distrito federal tiene algunas similitudes con el de los estados, cuenta con la

función jurisdiccional reconocida constitucionalmente con un doble grado de jurisdicción, o sea con

jueces de derecho en primera instancia y con un tribunal de justicia en segunda instancia. La Unión

sigue conservando la facultad de organizar la justicia especializada en el distrito federal.

De este modo, el distrito federal se encuentra, claramente en un nivel superior a cualquier municipio

en Brasil, puede decirse que tiene ciertas condiciones especiales, como estar representada en el

Congreso Nacional por un número de tres senadores (art. 46 1), cuestión de representación que los

municipios no gozan, solo los estados federados; lo que hace pensar en que el distrito federal es

equiparable a un estado federado, con diferencias específicas como el no poder dividir el distrito, en

municipios.

Pero tampoco el distrito federal es un municipio, sobre esto afirma el profesor Da silva: “En ciertos

aspectos es más que un estado, en cuanto posee competencias legislativas tributarias reservadas a

los estados y municipios, es menos que un estado, en cuanto algunas de sus instituciones

fundamentales son tuteladas por la Unión, como el poder judicial, el ministerio público, la

137 Los estados también tienen la figura de gobernador.

151

defensoría pública y la policía”138

además, es fundado en la necesidad de crear en un territorio

desvinculado política y administrativamente de las demás unidades federales, teniendo como

objetivo servir de sede al Gobierno federal; la creación del distrito federal como capital es una

innovación constitucional estadounidense, con el objetivo de que el territorio en el cual se localizara

la capital, debía tener total independencia, para evitar las rivalidades entre el norte y el sur; todo

esto denota claramente la intención de otorgar un régimen especial a Brasilia por su condición de

capital del Estado federal, y que esta no estuviera vinculada a ningún estado, generando que se

encuentre en un nivel intermedio, con funciones específicas y con gran autonomía, aunque en

algunos temas se encuentre intervenido por la Unión.

3.2.2. Argentina

Buenos Aires en la Constitución de 1994

Argentina se organiza en República Federal y adopta una forma representativa en su gobierno. En

concordancia con la Constitución, en el artículo 129, indica que la ciudad de Buenos Aires tendrá

un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, su jefe de

gobierno será elegido directamente por el pueblo; las autoridades del gobierno federal tienen su

sede en la ciudad de Buenos Aires.

La República de Argentina se organiza en provincias, que son autónoma y mantienen todo el poder,

al ser un sistema federal, son las provincias el equivalente a los estados federados, las provincias

cuentan con una constitución que organiza sus poderes, el poder ejecutivo está en cabeza de un

gobernador, el legislativo en algunas provincias es unicameral y en otras es bicameral, y el poder

judicial en cabeza de la corte superior provincial y tribunales.

La ciudad autónoma de Buenos Aires tiene un régimen especial, sin llegar a ser una provincia. “con

una situación jurídico- institucional intermedia entre un municipio y una provincia”139

La ubicación constitucional de la ciudad de Buenos Aires, la intervención federal en esta ciudad (un

tratamiento igual que en una provincia), que sea un municipio sin provincia o sujeto a alguna

138 SILVA, Jose Afonso da en LEWANDOWSKI, Ricardo. O Distrito Federal no contexto da Evoluçao do Federalismo

Brasileiro. pp. 45-71. 139 CREO, Horacio. Autonomía y gobierno de la ciudad de Buenos Aires, según la reforma constitucional de 1994;

Buenos Aires, 1995. p. 55

152

entidad intermedia, da como resultado, que esta, se encuentra en una categoría similar a la de una

provincia, alejándose del régimen municipal, otorgándole una autonomía de carácter derivativo, y

también como se advertía en Brasilia en los Estados con sistemas federales ven la necesidad de

tener la capital sede del Gobierno alejado de cualquier entidad para prevenir diferencias entre los

estados parte.

Afirma Horacio Creo, sobre la ciudad autónoma de Buenos Aires:

Es, pues, un tertium genus; ni provincia, ni municipio: ciudad autónoma o autonómica. No

es, estrictamente, una ciudad- estado porque bien es sabido que, en nuestro régimen

constitucional, solo hay un Estado: el federal o nacional, ya que el orden local está

representado por las provincias, no por estados.140

La máxima autoridad política y administrativa es el jefe de gobierno local, el poder legislativo se

encuentra en cabeza de la Legislatura de la ciudad autónoma de Buenos Aires, una corporación

unicameral que cuenta con sesenta (60) diputados elegidos popularmente.

3.2.3. Alemania

Es una República Federal, compuesta por dieciséis estados, denominados länder, todos los estados

tienen el mismo estatus, aunque cuentan con diferentes posiciones, por cuestiones políticas al

interior del Senado.

De acuerdo, a la Constitución alemana los estados federados, responden los principios de Estado de

derecho, forma republicana, a la democracia participativa y social, dándoles la posibilidad de tener

su propio gobierno y parlamento, además los estados, en Alemania, tienen los mismos derechos y

competencias; se encuentran representados ante el Estado por el Consejo Federal.

La Constitución Federal de Alemania otorga una condición especial, a unas ciudades, debido a su

tamaño, población, importancias industrial, económica o por ser sede del Gobierno Federal, son las

ciudades- estado de Berlín, Bremen y Hamburgo, su régimen es equivalente a los estados de la

federación, por esta razón, por ejemplo el alcalde de la ciudad- estado de Hamburgo tiene una

calidad más equiparable con un ministro-presidente141

que con un alcalde convencional, además de

140 CREO, Horacio. Autonomía y gobierno de la ciudad de Buenos Aires, según la reforma constitucional de 1994;

Buenos Aires, 1995. p. 57. 141 Jefe de gobierno de los estados (Lander)

153

situaciones específicas, como la ciudad-estado de Bremen, le da la posibilidad de tener sus propias

normas al municipio de Bremen-haven, que está integrado a él. Algo parecido a lo que

observábamos en los otros regímenes federales, respecto de sus capitales estatales, la diferencia es

que estas ciudades, acogen tal importancia, por diferentes razones, ya sean económicas, políticas, o

culturales y no por ser sede del Gobierno Estatal; demostrando que en los sistemas federales si

puede existir regímenes locales especiales y diferenciales para algunas entidades, por cuestiones

específicas.

Estas características con las que cuentan estas ciudades- estado de Alemania, obedecen a su

diferentes procesos y realidades para poder adquirir un régimen diferencial, en primera medida,

como ya se mencionó en Bremen se le reconocen normas al municipio de Bremen-haven, esto

debido a que en el estado (länder) de Bremen, es posible localizar una pluralidad de municipios, el

ya mencionado, con su propia estructura administrativa y la ciudad de Bremen, que se identifica

orgánicamente y administrativamente con el estado (länder) de Bremen; seguidamente, para la

ciudad de Hamburgo, nos indica José Pardo que:

“en su Constitución de 1929 se contemplaba un länder o estado, en el que se localizaban la

propia ciudad de Hamburgo y un buen número de municipios; pero, durante la dictadura

de Hitler y su aberrante sistema de legalidad, todos estos municipios se integraron en uno

solo. Desde entonces, aunque se mantenga una distinción ideal entre ciudad y estado de

Hamburgo, no se aprecia diferenciación orgánica entre ambas y solo existe una

administración, la del estado, que si se quiere hablar así, hace frente también a las

necesidades de la ciudad”142

.

Berlín, caso contrario a las ciudades ya mencionadas, siguió su camino como capital del Estado, y

tuvo un reconocimiento como un estado, y al mismo tiempo como una ciudad, por esta razón la

administración del estado (länder) donde se encuentra ubicado Berlín, ejerce funciones propias de

la ciudad, considerándose una unidad administrativa; aunque es claro que la ciudad-estado de

Berlín, actualmente, incorpora una importancia económica y política, a nivel europeo, trasladándose

a un ámbito internacional.

142 PARDO, José Esteve, Berlín, 750 Años. Autonomies- Cronica. p. 290.

154

3.2.4. Austria

Según la Constitución, Austria es una República Federal que sanciona la responsabilidad individual

y colectiva de los miembros del Gobierno ante el parlamento, distribuye competencias legislativas y

ejecutivas entre la Federación y los estados miembros, protege la autonomía local para la gestión de

los intereses de las respectivas comunidades.

De acuerdo a Cuchillo y Morata143

este país cuenta con un número elevado de municipios

(Gemeinde), que tienen una doble condición, de ser entes locales dotados de autonomía y de

organismos periféricos de la administración federal y de los estados. Algunos municipios gozan de

un régimen especial en virtud del cual asume todas las competencias locales y también por

delegación, las funciones de las administraciones periféricas; para obtener este régimen especial se

requieren, una población mínima de 20.000 habitantes y la aprobación de la Federación y del estado

respectivo.

Viena

Viena es la capital de la República Federal austriaca y del estado de Viena, es la sede del gobierno

federal y del gobierno del estado, algo particular, pues dentro de los sistemas federales es común

que por naturaleza separen la capital federal del estado de donde se encuentre; es también el centro

económico y cultural de este país. Se le otorga la categoría de ciudad-estado, situación similar a la

reconocida en la República Federal de Alemania a las ciudades de Hamburgo y Bremen. El

parlamento de Viena asume las funciones de las correspondientes asambleas municipales, en el

resto de ciudades, el gobernador del estado es a la vez, alcalde de Viena, teniendo la doble

condicione de jefe del ejecutivo estatal y municipal, es responsable administrativamente del

municipio es el magistratdirektor quien es jefe de un departamento o asesora el gobierno del estado,

todos estos organismos ejercen competencias de origen estatal y municipal144

; igualmente hay un

delegado que supervisa esta administración nombrado por el Estado federal.

143 CUCHILLO, Montserrat; MORATA, Francesc. Organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas; Madrid,

1991. p. 34. 144 Ídem. p. 38.

155

Tabla N° 2 Hallazgos del derecho comparado

En la siguiente tabla se confrontan, por un lado los sistemas de Organización territorial (Unitario y

Federal) en el cual se inscriben las diferentes ciudades investigadas de otros países, y por el otro, el

tipo de régimen especial de estas ciudades, ya sea por ser capital de Estado, ciudades de gran

población o ciudades con condiciones especiales. El objetivo de este gráfico es para poder sintetizar

los hallazgos que encontramos en el análisis de derecho comparado de regímenes locales especiales.

Régimen especial /Sistemas

de Organización territorial

Sistema de Estado Unitario

Sistema de Estado Federal

Capital de Estado

París, Quito, Madrid, Bogotá.

La mayoría de las

constituciones, declaran a

estas ciudades como

Capital del Estado, y por

tal razón serán la sede de

las instituciones

nacionales.

Para el caso de Madrid,

el Estatuto de Autonomía

de la Comunidad

Autónoma de Madrid,

prevé un régimen

especial a la villa de

Madrid, para Bogotá y

Quito lo disponen las

respectivas

constituciones

nacionales, y Paris

adquiere este régimen

por la necesidad de

Brasilia, Buenos Aires, Berlín,

Viena.

La tendencia de estos

países, en seguir

completamente la

invención norteamericana

del sistema federal,

separando al territorio de

la capital, del estado

federal donde se

encuentren ubicados.

Siendo una entidad

territorial aparte.

Estas capitales federales

por lo general son

construidas para atender

las necesidades del Estado,

siendo la sede de los

poderes nacionales y sus

instituciones.

La excepción de las

capitales analizadas es

156

organizarla, por su

enorme tamaño y

considerarse un

departamento.

Estas capitales centro del

gobierno y parte esencial

del sistema Unitario y su

régimen capital, les

permite tener un gran

desarrollo urbano.

Estas capitales se

encuentran divididas

territorialmente en,

distritos, zonas distritales

y localidades, dotadas de

órganos de gestión

desconcentrada, con

competencias como,

poder consultivo y en

algunas ocasiones de

toma de decisiones, y

para asegurar la

participación de sus

habitantes.

En París y en Bogotá,

cuentan las autoridades

más descentralizadas del

territorio, con fondos o

dotaciones económicas,

para poder dar

cumplimiento de sus

funciones.

Viena, quien es asimismo

capital del estado federado

en donde se encuentra.

En muchos países este

distrito se encuentra

claramente en un nivel

superior a los municipios,

pero solo pocos se les

comprara con entidades

intermedias (estados

federados) caso de

Alemania.

Estas capitales cuentan con

sus poderes estatales y una

gran autonomía para su

organización.

Muchos distritos federales o

capitales, no necesariamente

son ciudades de gran tamaño y

población, ejemplo Brasilia,

Washington.

157

Se fortalece la ejecución

del Estado en la totalidad

del territorio capital.

Bogotá, se encuentra en

un nivel parecido a los

Departamentos, París es

considerado un

Departamento, Madrid

tiene la obligación de

coordinar las políticas

con la Comunidad y el

Estado.

Por el Estado Unitario en

estas ciudades hay una

gran presencia e

intervención estatal.

Ciudades con gran población

Marsella, Lyon, Barranquilla,

Cartagena.

Las grandes ciudades

tienen la necesidad de

tener un ejecutivo fuerte

dotado de capacidad

gerencial y de un

tratamiento legal especial

para hacer posible un

gobierno municipal

eficaz.

Para fortalecer la

Hamburgo, Bremen, algunos

municipios en Austria145

En los países con sistema

federal analizados solo se

encontraron dos ciudades con

un regímenes especial, por

tener un gran tamaño y otras

cuestiones específicas,

igualmente en estos sistemas

los estados federados podrán

organizar administrativamente

sus ciudades, dándole amplios

145 Por obtener una población de 20.000 habitantes, y aprobación federal.

158

actuación del Estado,

estas ciudades son

divididas territorialmente

en su interior al igual que

unas capitales, en

distritos o localidades,

dotando de autoridades,

funciones y fondos para

cumplir sus fines.

La gran población y su

tamaño es una condición

especial para erigir

distritos en Colombia.

(600.000 habitantes

como requisito legal)

esquemas de autonomía.

Ciudades con condiciones

especiales

Ceuta, Melilla, Santa Marta,

Buenaventura, Cartagena

Son ciudades que cuentan

con condiciones,

históricas, culturales,

geográficas, turísticas,

muy especiales.

Las ciudades españolas de

Ceuta y Melilla no son

consideradas como CCAA,

pero cuentan con Estatutos

de Autonomía, lo que los

deja en una condición

Hamburgo, Bremen

Como ya se advirtió en los

países con sistema federal

analizados, solo las

ciudades de Hamburgo y

Bremen cuentan con un

régimen especial,

consideradas como

ciudades- Estado, con las

mismas competencias que

los estados federados, por

su importancia económica,

159

superior a los municipios

españoles.

Las ciudades en Colombia,

que cuenten con

características especiales, y

las condiciones de la ley

1617 de 2013 podrán

transformarse en distritos.

(una tendencia a los

municipios como ya se

dijo de gran tamaño, o que

se encuentren ubicados en

zonas costeras)

política e industrial.

De acuerdo al análisis y los hallazgos de todos estos ejemplos de regímenes locales especiales y de

los diferentes sistemas de organización territorial, es posible comprender que las capitales, por su

condición de ser sede de gobierno, necesitan un régimen especial para poder atender esta calidad,

puesto que son ciudades que tienen que cumplir con los servicios de su población, e igualmente

atender las exigencias de los poderes nacionales, representados en las instituciones

gubernamentales. Del mismo modo, existen condiciones que permiten a otras ciudades acceder a un

régimen especial, como son: su gran tamaño, su historia, su cultura, su geografía y su importancia

industrial y económica. Razón por la cual, podemos aseverar que la existencia de regímenes locales

especiales son necesarios cuando se presentan estas condiciones, brindando herramientas a los

municipios, para poder gobernar sus territorios, poder atender las necesidades de sus habitantes de

una manera más eficiente y explotar eficazmente sus características.

El análisis de derecho comparado, nos aclaró la necesidad y la utilidad de los regímenes locales

especiales, ahora ¿por qué se otorga un tratamiento diferencial a algunas ciudades? o ¿por qué

existen ciudades con estos regímenes?, según los datos y análisis de derecho comparado, es en

razón de reglamentar una entidad territorial por ser capital de Estado, ser una metrópoli en todo el

160

sentido de la palabra, o tener condiciones geográficas, territoriales, históricos muy especiales. Para

el caso colombiano, en los distritos se puede aseverar que la legislación sigue una corriente en las

condiciones que deben atender las ciudades de un tratamiento diferencial en el mundo, pero como

ya se discutió, debería el legislador ser más específico con las cualidades de estos territorios, pues

aunque se confiere un estatus diferente a algunas ciudades por condiciones geográficas, culturales,

económicas no son caracteres únicos y diferenciales, pues se pueden distinguir en otros territorios

colombianos. La especificidad justifica la existencia de un régimen especial, por ejemplo la

ubicación estratégica, la condición geográfica e histórica con la que cuentan las ciudades de Ceuta y

Melilla, o el enorme tamaño que logran grandes urbes como Marsella, Lyon o Hamburgo, no la

tienen otras ciudades de estos países.

161

Discusión y conclusiones

El modelo de organización territorial en Colombia tiene serias falencias; independientemente del

sistema que se ha querido imponer a lo largo de la historia de nuestro país, el problema siempre ha

radicado en que es un tema incompleto, pues no se han hecho estudios serios sobre las necesidades

socio-políticas de la geografía colombiana, no se ha llevado a cabo un tratamiento adecuado y

mucho menos parece ser un tema importante para el legislador. De este modo, desde épocas

tempranas de la historia nacional se dedicaron a copiar modelos de otros países y no en desarrollar

uno propio. Es claro que poco a poco se ha logrado reglamentar algunos aspectos de esta materia,

sobre todo en los últimos años, con la expedición de leyes, como la Ley 1617 de 2013, la Ley 1554

de 2011, Ley 1625 de 2013. Sin embargo, se puede concluir el fracaso en este campo por parte del

legislador, un ejemplo de esto es la Ley 1454 de 2013 (LOOT), la cual desde la Constitución de

1991 se ordenó tramitar y tuvo que pasar por múltiples intentos hasta que por fin en el 2013 se

expidió, pero no respondió a las expectativas por dejar temas por fuera, como las competencias de

las Entidades Territoriales y la regulación de las Regiones en el país. Por su parte, la Corte

Constitucional ha tratado, por medio de jurisprudencia, otorgar conceptos para poder aclarar las

características de la Organización Territorial colombiana, explicando los contenidos de la

descentralización y la autonomía administrativa dentro del sentido Unitario del Estado. Aun así, es

mucho lo que falta por hacer, pues las entidades territoriales, dentro del excesivo centralismo del

Estado, no encuentran garantías efectivas para desarrollar de manera amplia los conceptos y

características de la organización territorial, siendo difuso lograr sus objetivos de autogestión y de

satisfacer de manera directa y efectiva las necesidades particulares146

de sus habitantes.

Ahora, específicamente en el estudio histórico de los distritos como entidad territorial especial,

encontramos que a Bogotá se le ha concedido desde temprana edad y en sistemas de organización

territorial diferentes, un tratamiento especial en razón de su importancia. Actualmente, es la sede de

los poderes Nacionales, del Gobierno Nacional, de las altas Cortes, de las mejores universidades y

de las principales empresas y sociedades, así mismo, cuenta con una numerosa cantidad de

habitantes convirtiéndose en punto de encuentro entre diferentes culturas. Podríamos afirmar con

certeza, que es una metrópoli, en donde se vive a la intensidad de cualquier gran capital

internacional. Todas estas razones aclaran la necesidad de tener instrumentos y herramientas que

146 No son las mismas necesidades que puede tener un habitante del Valle de Aburrá, a un habitante del Urabá, para ser

más específico en Apartadó que se encuentran en el mismo Departamento; de este modo las políticas en concreto para

Antioquia no van a satisfacer de manera eficaz las necesidades de una población tan variada.

162

faciliten la administración de esta capital del Estado, pero no solo el distrito capital cuenta con estas

ventajas, sino que también los distritos especiales tienen instrumentos que facilitan la

administración y vigorizan las características de la descentralización y la autonomía, factores que

diferencian claramente estas entidades de cualquier otro municipio en Colombia. De manera que

estamos en frente de entidades locales más autónomas y, al menos en la parte administrativa de la

autonomía, estas atribuciones y facultades les sirven para aprovechar sus recursos y territorios

especiales.

La ley 1617 de 2013 indica que, las características de los territorios distritales son por la

configuración geográfica, paisajística, ambiental, urbanística, histórico- culturales, de acuerdo a los

recursos con los que cuentan, la ubicación estratégica y una infraestructura que se puede mejorar en

pro del desarrollo y el crecimiento turístico, eco-turístico, cultural, industrial, las actividades

portuarias a nivel nacional e internacional. Además de esta condiciones territoriales, las ciudades

deben cumplir los requisitos para erigirse en distritos, los cuales son: el poblacional, contar por lo

menos con seiscientos mil (600.000) habitantes, según certificación del Departamento

Administrativo Nacional de Estadística (DANE), o el territorial, que se encuentren ubicados en

zonas costeras (para poder desarrollar puertos o para el turismo y la cultura), sea capital de

Departamento o fronterizo. Frente a estas características en el trabajo se expuso que falta más

tratamiento y que el tema sigue abierto, pues el legislador no fue claro ni siguió un criterio racional

teniendo en cuenta la variada geografía y condiciones con las que cuentan los territorios locales de

nuestro país. Claramente, son solo particularidades territoriales con las que cuentan esos territorios,

y aplicando los requisitos disminuimos el número de ciudades que puedan adquirir esta condición,

pero aun así, siguen siendo varias ciudades que pueden transformarse en distritos, pues ya se

mencionó que la condición poblacional la alcanzan diferentes municipios, por lo menos Medellín,

Cali, Cúcuta, Soledad, Ibagué y Bucaramanga podrían aspirar por este requisito a alcanzar un

régimen diferencial; del mismo modo, la condición territorial costera, en pro del desarrollo

portuario o turístico, que son temas que influyen mucho en adquirir una condición exclusiva, se

encuentra en ciudades como por ejemplo: Tumaco, Turbo, Bahía Solano, Tolú, Riohacha, Uribía,

Nuquí y Guapi; y es en este punto donde se encuentra una gran discusión, no tanto en la pluralidad

de territorios que pueden desarrollar estas condiciones, sino en el criterio turístico asociado a las

zonas costeras por parte del legislador, ¿es que acaso no hay turismo en San Agustín, San Gil,

Zipaquirá, Villa de Leyva, Ipiales, Leticia, municipios cercanos a parques nacionales, sierras

163

nevadas, o maravillas naturales?, cuestión que indica, que la concepción de turismo por parte de la

Ley no parece ser razonable.

Por otro lado, la transformación en distritos de las áreas metropolitanas que cumplan los requisitos,

como ya se había mencionado, logra dar fin a la innecesaria cantidad de burocracia que acumula

esta figura de coordinación intermunicipal y a los diferentes problemas que acarrea a los habitantes,

pues el objetivo es la planeación y la gestión de proyectos de desarrollo integral de los municipios

partes, es una cuestión más urbanística y no de aplicar políticas de gestión administrativa en

conjunto para el beneficio y desarrollo de la población; igualmente, existe una inoperancia en el

concepto de distritos metropolitanos, pues como advertimos, le damos esta connotación en la

investigación, por el pasado de Área Metropolitana del municipio que se erija como Distrito, pero el

legislador no ha indicado nada sobre este tema.

Es posible concluir que, por medio del estudio de derecho comparado se demostró el sentido y la

justificación de la existencia en el mundo de ciudades con regímenes especiales, ya sean capitales

de Estado, grandes ciudades que son centros industriales, económicos o culturales a niveles

internacionales o nacionales (Metrópoli en todo el sentido de la palabra) y urbes con condiciones

territoriales únicas y especiales; todas estas ciudades cuentan con los instrumentos de gestión y

autogobierno necesarios para hacer una fácil administración y aprovechar sus ventajas. Esta

cuestión internacional logra aclarar el tema en el ámbito nacional por dos lados, primero, siendo

coherentes con estos argumentos analizados las ciudades colombianas que cuenten con condiciones

económicas, culturales, nacionales, estratégicas, industriales o poblacionales, como indica la Ley

1617 de 2013, pueden acceder a un tratamiento diferencial y erigirse en distritos especiales pero

haciendo los estudios pertinentes y adecuados que determinen las verdaderas características en los

territorios locales en nuestro país. Un ejemplo de lo anterior lo encontramos en las ciudades de Cali

y Medellín que podrían transformarse en distritos, puesto que tienen una clara importancia,

regional, cultural, económica, y gran tamaño poblacional, distinguiéndose del resto de municipios

en Colombia. Por otro lado, este estudio indica el objetivo y la necesidad de dotar estos territorios

especiales que cuentan con herramientas de administración, autogestión y ventajas económicas en

pro de desarrollar localmente sus condiciones, explotar eficientemente sus recursos para

incrementar los beneficios de la Nación y atender de manera directa y oportuna las necesidades

específicas de sus habitantes; los rasgos especiales son la justificación de los tratamientos

especiales.

164

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