Los problemas para el desarrollo de las políticas públicas urbanas. Una crítica al neo-institucionalismo desde Edward Soja Patricio Narodowski UNLP- Facultad de Humanidades- Cátedra de Geografía de América del Norte pnarodow @netverk.com.ar Resumen El trabajo intenta analizar las posibilidades de lograr resolver los problemas urbanos actuales, de un país periférico como la Argentina con las políticas públicas que los diversos gobiernos han aplicado en los últimos años. La investigación se realiza en el marco de la Cátedra de geografía de los EUA de la UNLP con el objeto de rescatar el enfoque que ofrece Edward Soja y para cuestionar la matriz neo-institucionalista de las mencionadas políticas. La metodología de investigación intenta comprender los mecanismos de las políticas como parte del enfoque neo-institucionalista y cuestionarlos a partir del punto de vista de Soja, utilizando algunas conclusiones que ya obtuviéramos en el trabajo de campo realizado en Narodowski (2008) Nos interesa de Soja el concepto de cosmópolis, exópolis, ciudad fractal y encapsulamiento. La investigación en los próximos meses intentará redefinir estos conceptos para el caso de una periferia y hacerlos operativos para el trabajo de campo que se prevé. Introducción. Las políticas de construcción de la ciudad El trabajo intenta explicar cómo funciona el proceso de derrame de las políticas de construcción de la ciudad con especial referencia a los países subdesarrollados. Se entiende por tales a la infraestructura, las estrategias de sociales, de vivienda, productivas y de empleo. Se supone en este trabajo que los objetivos que persiguen son: CEPAL Dichas políticas colocan a las instituciones como centrales, la eficiencia de las políticas dependen de ellas y de las reformas que permiten mejorarlas. Lo que decimos nosotros, en cambio, es que la estructura económica determina un tipo de relaciones sociales y de actores, en síntesis, un tipo de ciudad que condiciona los resultados desde el punto de partida. Para realizar el abordaje, se presenta el marco teórico neo-institucionalista: qué ciudad se plantea en la actualidad, qué ciudad se pretende; cuáles son los mecanismos propuestos para lograrlos y qué supuestos hay implícitos para sostener la propuesta. Luego, se analiza la misma problemática tratando de ubicar a Soja entre los geógrafos que retoman la ciudad de Lefebvre. Luego se analiza la ciudad según diversos documentos de la CEPAL, como una referencia neo-institucionalista, al mismo tiempo se abordan los antecedentes teóricos

de dichos documentos y las prescripciones de política. Posteriormente se hace lo mismo con Edward Soja. Con el instrumental conceptual de Soja, se intenta mostrar cómo será analizada la RMBA tratando de analizar cómo las políticas “fracasan”, de qué modo la ciudad se va transformando en un mundo muy lejano de la ilusión cepaliana, cómo aparecen formas de resistencia, aun limitadas.

Discursos sobre la ciudad. La cuestión urbana y su relación con la estructura económica es una preocupación antigua. Esta contradicción hoy puede ser representada por un lado, con las propuestas que neo-institucionalistas y evolucionistas ofrecen en relación con la ciudad, en cuya construcción son centrales las instituciones y que tienen una carga de optimismo importante. Por otro lado, subsisten teóricos que analizan la ciudad como parte de una forma determinada de desarrollo más general, con especial énfasis en el carácter capitalista de las relaciones de producción. La versión optimista del gobierno de la ciudad Si bien hay múltiples vertientes de “ciudad optimista”, la que reflejará mejor el pensamiento neo-institucionalista que veremos con el enfoque de CEPAL, es aquella que pone el acento en el gobierno de la ciudad. Como se verá luego, recoge la tradición de la planificación funcionalista de la posguerra y la replantea. Este tipo de enfoque se basa en el rol de los municipios: fundamentalmente el de lograr condiciones para competir en el mercado internacional y atraer inversiones, principalmente mediante la oferta de nuevas infraestructuras o de nuevas instalaciones productivas. Es compatible con los planteos que ponen el acento en la gestión de la ciudad, como lugar de la circulación del conocimiento. Es la visión evolucionista y de los sistemas locales aplicada al estudio de las jerarquías y formas organizativas de las ciudades. Para muchos autores esto será posible siempre y cuando las políticas urbanísticas y territoriales sean coherentes con esta etapa. Además, este municipio debe garantizar ciudadanía y participación. En este discurso, la descentralización es central y les plantea la principal responsabilidad en materia de política urbana. A fin de lograr el cometido, se proponen incentivos adecuados, normas, planes. Además se implementan fortalecimientos de capacidades técnicas y administrativas para gerenciar proyectos, sistemas de delegación de las decisiones, esquemas participativos de evaluación de los impactos, etc. Una propuesta típica es la generación de instituciones de escala metropolitana, la otra es la del Plan Estratégico. El planteo es neo - institucionalista en la medida en que instituciones juegan un papel central en la solución de fallas de mercado. Se confía en reglas, leyes, así como restricciones informales (pautas de comportamiento, convenciones, códigos de conductas), para lograr el camino adecuado. De esta forma, se coloca a las instituciones en el centro del proceso urbano, conciliando individuo y ciudad con mecanismos de este tipo. De este modo, la ciudad se complejiza, el óptimo evolucionista parece un entorno institucionalizado por convenciones, no estacionario, cargado de oportunidades, donde están presentes las historias singulares de construcción de competencias, todo lo cual produce agentes relativamente únicos y por lo tanto, heterogéneos, validados socialmente, que aprovechan las sinergias de la red, con una coordinación institucional (no estatal) que tiende a reducir, sin eliminar, tal diversidad entre los agentes y a producir unos comportamientos coordinados a través del gobierno local y las organizaciones de la sociedad civil.

Claro que como ya se analizara en Narodowski (2008), la crítica principal a esta perspectiva de análisis gira en torno a las falencias en el comprender el origen y evolución de las instituciones como manifestación de relaciones humanas que entrañan poder y conflicto, generadoras de jerarquías irresolubles por la vía de las instituciones. Por otro lado, con el supuesto del individuo único, racional, estándar, descartan problemas como la formación de la identidad individual o colectiva, tema central en la construcción de las ciudades Se avanza sin analizar la estructura económica, la alianza social, las jerarquías, etc La versión “lefebvfriana” Tal vez podemos oponer a la versión neo-institucionalista, la tradición iniciada por Henri Lefebvre y para nosotros continuada por Soja en la que cuenta fundamentalmente la relación entre formas de urbanización y modo de producción, a partir de la idea de que cada etapa histórica da lugar a un tipo de ciudad. Desde nuestro punto de vista, con Lefebvre y también con Topalov y Lojkine se plantea una rama de la cuestión urbana que inspirarán en América Latina a quienes oponían una solución más radicalizada al enfoque de la CEPAL aun anterior a los ’70: Quijano (1971), Cardoso (1971), Oliveira (1972), Kowarick (1975), Singer (1968; 1971), Pradilla (1982; 1987), discusión que excede este texto. La noción de “expoliación urbana” es una de las claves de ese pensamiento. Esa misma rama encuentra a Harvey y a Soja. Harvey asume a la ciudad como el lugar del capital fijo acumulado, donde ese capital genera una cierta división del trabajo, una forma social jerárquica, al mismo tiempo, explica cómo esa ciudad, el resto de las ciudades y la relación entre ellas se va modificando para que el capital contraríe la ley de la caída tendencial de la tasa de ganancia (Sanchez, 1979). Lo que estudió Harvey es el fenómeno por el cual, luego de un cierto tiempo, el capital se moviliza y cambia su conformación espacial, para evitar, los costos de un “ciclo de vida” ya cumplido. En los años sucesivos, Harvey (1998) profundiza esta conceptualización con una interesante versión de la idea de compresión espacio-temporal a fin de explicar de la misma manera, el pasaje al post-fordismo y la existencia de ciertos espacios de nuevo desarrollo y otros que siguen siendo el centro. Para Harvey (1978) la ciudad capitalista es una máquina de generar inequidades por su propia naturaleza, creando en un contexto de geografías urbanas e interrelaciones de procesos sociales y formas espaciales, un terreno fértil para el agravamiento acumulativo de las injusticias. En el libro de Harvey (1978) hay una preocupación, heredada de Lefebvre por mostrar la dinámica de la interacción entre espacio y cambio social, el análisis permite sumar al ya mencionado rol objetivo de la lucha de clases y del capital, pero también de este enfoque surge una propuesta de “justicia redistributiva territorial” basada en la naturaleza social de los seres humanos. Nosotros encontramos estos supuestos en el Harvey de 1998, pero este debate escapa al presente trabajo. Por su parte, Soja (2000) acepta la crítica de 1974 Castells (1997) a Lefebvre, reconoce a la ciudad como un container de inscripciones capitalistas y llevará este supuesto hasta

el fin, también valora la forma en que Castells aborda la cuestión de los movimientos sociales, en tanto organizaciones que desafían el significado de la estructura espacial e intentan reorganizar el espacio urbano para llevar a cabo nuevas funciones, intereses, protestas, proyectos, etc. Al mismo tiempo, Soja (2000) rescata de Harvey la contextualización espacial de la contradicción entre la “anarquía de la producción” y las tendencias a la crisis. Es que ambos intentan entender las formas de apropiación del espacio por parte del capital y ambos, a su manera, utilizan el concepto de espacio vivido de Lefebvre, para analizar resistencias. Los tres, irán hasta el fin con esta tensión, nosotros en este trabajo rescatamos el radicalismo de Soja. La ciudad actual, la ciudad pretendida, los mecanismos propuestos. La CEPAL La génesis del enfoque El pensamiento de la CEPAL nace a partir del debate del desarrollo. Como se sabe, el pensamiento estructuralista, en la visión cepalina de los ´50, se fue articulando en torno a la crítica de la teoría tradicional del comercio internacional, incorporando el concepto de centro–periferia a partir del reconocimiento de la existencia de diversas estructuras económicas. Aparece la necesidad y la posibilidad de llevar a cabo transformaciones estructurales, con un alegato a favor de la industrialización y la planificación, con fuerte rol del Estado. Como debido al aumento de la urbanización, buena parte de los problemas del desarrollo tenían una ubicación espacial, surge la cuestión urbana. En la descripción de los procesos regionales y urbanos se plantea la problemática de las conurbaciones como un reflejo del modelo sustitutivo, producto de una esperanza generalmente malograda de obtener empleo y por eso, productoras de un desempleo estructural creciente CEPAL, La insuficiencia de ahorro interno y la poca dinámica en la formación de capital, la importancia que las EMNs, sin control público, explican el motivo por el cual predominan las decisiones externas, la estructura económica explica los problemas de concentración urbana. La solución es, para este enfoque, según Coraggio y Geisse (1972) superar la condición del subdesarrollo por medio de una mayor autonomía nacional en el uso de políticas, una socialización gradual de los medios de producción, y una mayor eficiencia económica en la expansión de los mercados internos. La integración de los espacios nacionales pasa a ser un instrumento del cambio estructural, con el objetivo del desarrollo auto-sostenido. Para lograr esa integración, se deben estimular las localizaciones diversas a los núcleos exportadores tradicionales, a partir de estrategias no basadas en las decisiones de las clases dominantes. Se espera la formación de nuevas aglomeraciones, el desarrollo de nuevos polos y nuevas relaciones espaciales (Melchior, 1972). En un documento de la CEPAL de 1969 se plantea que el proceso debe permitir una mejor distribución de los beneficios del desarrollo, eliminando desigualdades regionales, generando relaciones entre regiones de tipo orgánico y justo, facilitando el desarrollo de asentamientos humanos. Además se debe contemplar la eficiencia en la incorporación de recursos naturales y humanos.

Si este planteo se realiza, cada área metropolitana podrá disminuir su relación comercial (no siempre positiva con el exterior, la integración permitirá un mayor equilibrio en la distribución de actividades económicas locales y un intercambio interno más fructífero. La planificación regional y urbana es fundamental en la medida de que ese proceso requerirá una estrategia basada en nuevas infraestructuras y en diversos estímulos a la desconcentración productiva, también la descentralización administrativa es una condición necesaria. En las grandes urbanizaciones, el Estado debe intervenir en el mercado de tierra a través de la reforma urbana, a fin de establecer niveles de precios que se compatibilicen con las necesidades futuras. Se planteaba como necesario, promover la construcción de viviendas, servicios y equipamiento comunitario en zonas prioritarias, mediante el uso adecuado del crédito público, a través de cooperativas u organismos sin fines de lucro. La planificación es central en la propuesta y el éxito es posible. El neo-insitucionalismo aplicado al desarrollo urbano Según el análisis de Bielschowsky (2003), ya a partir de la crisis internacional de 1973-1974 el pensamiento cepalino cambia, junto con la falta de espacio político, la declinación del keynesianismo y la gradual decadencia de la teoría del desarrollo. Se empieza a dar mayor importancia al equilibrio macroeconómico, fundamentalmente aparece el problema del endeudamiento y hay que buscar una solución a la restricción externa. A fines de los ’80 y en los ’90, ante las reformas, la CEPAL adoptó una posición de “apoyo crítico”. Se fortalece el neo-estructuralismo. La propuesta principal es la transformación productiva con equidad, en la que el eje es la importancia del equilibrio macro como requisito previo. Una alta tasa de crecimiento sigue siendo el elemento clave para mejorar el ahorro y la inversión, así como para mejorar el nivel de vida de la población. Rosales (1996) dice que para estimular los capitales externos y su canalización hacia la inversión productiva, es central tener precios estables, tipos de cambio creíbles, tasas de interés real positivas pero moderadas. Dentro de la posición planteada, surgía como un tema específico de la CEPAL el del desarrollo local. Tal vez sea importante comenzar con un trabajo conjunto de gente del ILPES (la división especializada), entre los cuales están los renombrados Boisier y Lira, Quiroga, Zurita y Rojas. (1995). Se considera el desarrollo territorial en un contexto de economía de mercado, apertura externa y descentralización en la toma de decisiones, se trata fundamentalmente de una estrategia para lograr el perfeccionamiento del territorio (como un sistema físico y social complejo, dinámico, delimitado y compuesto de subsistemas) y de la sociedad (en relación con la identidad y la cultura). El eje de esa estrategia es aprovechar la flexibilidad y el dinamismo que da la descentralización para desarrollar la competitividad a nivel local, aprovechar dinámicamente, la supuesta nueva autonomía de una sociedad civil que es decripta en el documento mencionado con un nivel de idealización llamativo.

Este nuevo pensamiento de la CEPAL genera una reconversión del modo de plantear el problema urbano, dentro del planteo neo-institucionalista. En realidad la institución no tiene un área de estudios urbanos, sino una División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, con un fuerte perfil ambientalista por un lado, y, con un específico énfasis puesto en el estudio de la pobreza por el otro. Por lo tanto, no hay muchos documentos referidos a la ciudad. Sin embargo, en un trabajo del 2003, Bárcena y Simioni, directora y consultora de asuntos ambientales de la división mencionada, parecen realizar una evaluación de las principales posiciones, en el marco de un proyecto de cooperación con Italia. Ante todo, rescatan los esfuerzos que ha hecho América Latina para coordinar acciones en materia de asentamientos humanos, fundamentalmente a través del Foro Regional de Ministros y Autoridades Máximas del Sector de la Vivienda y el Urbanismo, creado en 1992 y que tiene como producto central, del año 1995, el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos, presentado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), en 1996. Este Plan se ha actualizado para la reunión del 2001 del Programa Hábitat (denominado Hábitat+5). Como parte de ese proceso, en la CEPAL se ha llegado a un diagnóstico y se proponen alternativas. En primer lugar, se plantea que los problemas urbanos hoy se estudian de un modo distinto al de los ’80, porque el análisis es fundamentalmente global-local, menos relacionado con el nivel nacional que en otras épocas. La globalización se ve como un proceso que dinamiza el crecimiento económico, aunque crea también problemas (principalmente, la debilidad del tejido productivo, la pobreza, la falta de vivienda y servicios, la contaminación) y desafíos. En un mundo globalizado, además, la ciudad sigue jugando un papel importante por las ventajas de proximidad y las economías de escala y de diversificación, por eso mismo hay una mayor demanda de planificación y gestión urbana (para aumentar la competitividad, productividad y la eficiencia). Lo importante, para las autoras, es que las ciudades no son más vistas como el lugar de los problemas sociales y económicos, sino en sus potencialidades para el desarrollo, como territorio de oportunidades. Se rescata lo que plantea Jordán (2003) acerca de la consolidación de las principales áreas metropolitanas, y capitales nacionales como ciudades mundiales, así como la presencia de algunos territorios abiertos al mundo, con perfiles más diversificados. Así, por un lado se reconoce el rol de las metrópolis y la necesidad de plantear modelos sustentables para ellas, por otro lado, inspirados en el enfoque del desarrollo local, genera gran atracción el modelo europeo de ciudades intermedias con gran presencia de pequeñas y medianas empresas, institucionalidad adecuada, clima social favorable, con buenos recursos humanos calificados, una base educativa media elevada, disponibilidad de servicios avanzados a la producción y servicios financieros especializados. Silva Lira (2005) acepta que los factores enumerados, responden a una realidad diversa pero permiten reflexionar sobre la estrategia posible (una discusión acerca de la gestión urbana local y un examen de los sistemas en seis ciudades intermedias pueden verse en Jordan y Simioni, 1998). La mencionada gestión se realiza dentro de un marco donde ha sido importante la apertura de marcos democráticos y se han fortalecido los procesos de descentralización.

Por eso, se afirma la importancia del municipio, como la escala de gobierno más cercana a la gente. A ellos les cabe promover la competitividad, modernizar las ciudades y mitigar la pobreza. Dicho por Balbo (2003) en el marco del mencionado proyecto CEPAL-MAE-Italia, “se trata del doble desafío de lograr una ciudad que, por una parte, sea capaz de competir en el mercado internacional y atraer inversiones, y por otra, ofrezca a todos sus habitantes las condiciones de vida y oportunidades implícitas en el derecho a la ciudad”. Jordan (2003) propone “encontrar en la construcción del hábitat las demandas que eventualmente será posible satisfacer. Ello sobre la base de políticas urbano-territoriales, que consideren la organización de una oferta rica, variada y que permita, por esta vía, mitigar las situaciones críticas de pobreza, desempleo y precariedad del hábitat”. Justamente Balbo (2003) plantea aprovechar la experiencia italiana y valorar la relación entre el territorio y ciudad: “entidades espaciales bien concretas, que según las políticas que se adoptan pueden transformarse en factores de promoción del desarrollo, o en su obstáculo”. El italiano, en su documento, propone que el instrumento más oportuno es el Plan Estratégico. En cuanto al tratamiento de temas específicos, uno de los que más ocupan a la división mencionada de la CEPAL es el alivio a la pobreza (la cuestión productiva parece ser una preocupación de otras divisiones y del ILPES). Se mencionan los compromisos asumidos por las instituciones mundiales en la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (de Monterrey, 2002) y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (realizada en Johannesburgo, 2002) y se reconoce que pocos países podrán alcanzar los objetivos, al mismo tiempo, se dice que estas metas no son imposibles, pero se requiere de una voluntad política suficiente. Se propone un enfoque integral “que permita combinar, de manera flexible, medidas e intervenciones en los ejes de crecimiento, equidad y desarrollo social, y sostenibilidad ambiental (Bárcena y Simioni, 2003) pero la estrategia, en concreto, no queda demasiado claro. El problema de la pobreza se estudia también en su expresión territorial: la segregación. Se analiza la localización de los pobres en la estructura social de las ciudades, en relación a su lugar en el mercado de trabajo, en cuanto a la calidad de los servicios a que acceden y a otros factores que influyen en las diferencias entre segmentos económicos. El resultado es la progresiva polarización social de los barrios y el aislamiento de los pobres. Uno de los trabajos más prolíficos en esta materia es el del citado Katzman (2001). El planteo está lejos de rescatar las formas de resistencia de esos barrios, más bien, el tipo de estrategia propuesta es establecer espacios pluriclasistas dinámicos, fundamentalmente desde el Estado en sus varias escalas y con una planificación adecuada sobre el uso del suelo, las inversiones, el transporte. Por eso, otro tema central es el de lograr de una adecuada red de infraestructura y servicios colectivos, que sirve tanto para atraer inversiones como para mitigar la pobreza. Se dice que las privatizaciones generaron avances y también fragmentación, que se requieren marcos regulatorios que controlen al sector privado y permitan una mayor integración urbana. Las autoras dicen que los estudios de caso demuestran que hay buena predisposición para buscar alternativas eficientes y participativas y que hay experiencias interesantes.

Desde ese diagnóstico: “uno de los mayores desafíos urbanos consiste en organizar y desarrollar un espacio altamente funcional a las necesidades y requerimientos del desarrollo” (Bárcena y Simioni, 2003). La estrategia se define con el aporte de Arizaga (2003): en primer lugar, a través del fortalecimiento de la base económica para lograr un equilibrio urbano aceptable, luego, una política de integración social, que valore la diferencia, finalmente, el rescate de los valores culturales de cada espacio. En conclusión: “regresar a mirar las áreas centrales de las ciudades es construir el camino a la sostenibilidad, no verlas como un conjunto de “antigüedades” cargado de valores nostálgicos, sino que a partir del descubrimiento de lo que entraña y guarda la memoria, reconocer la rica diversidad de las culturas y etnias locales, desempolvar sus potencialidades para hacerlas más vivibles, y asumir los retos (Arizaga, 2003). Una versión decididamente optimista. Los supuestos implícitos para sostener la propuesta. Lo que está implícito es el enfoque evolucionista y neo-institucionalista en el sentido de que el aumento de la complejidad de la ciudad es posible, que no hay trabas estructurales. Para que eso sea posible, se pone las instituciones en el centro del proceso de construcción del territorio, en otras palabras, un agente individualista y racional se puede comportar colectivamente generando instituciones, que éstas incluyen organizaciones, reglas, normas; las instituciones juegan el rol que el Estado ya no juega. Por eso, un concepto clave es el de capital social. La principal prescripción de política que surge de estas teorías gira en torno de la necesidad de crear las condiciones contextuales, mediante normativa y también mediante otras actividades públicas de promoción, fomento, a fin de que los agentes económicos puedan desarrollar sus propias capacidades, se desconocen las relaciones de poder en su conjunto, el rol del sistema financiero, la capacidad de las grandes empresas de controlar el territorio, cuestiones centrales para entender porqué en muchos entramados sociales, los resultados no son tan positivos. Ssólo queda fortalecer el mercado con políticas del lado fundamentalmente de la oferta, que solucionan fallas de mercado o que fortalecen “el contexto”. La crítica que puede hacerse gira alrededor de la negación que se realiza de las cuestiones estructurales, los límites del municipio son estructurales y muy vinculados al estilo de desarrollo, las instituciones son reflejo de relaciones sociales rentistas. La política se define según la lógica descendente determinada por intereses muy fuertes, que se encuentran con débiles resistencias, las municipalidades tienen poco margen de maniobra porque dependen de los inversionistas, este problema está originado en la dificultad de aumentar el ahorro interno y por la carencia de tecnología. El resultado, como dice Osmont (2003) es una corporate governance que vacía al gobierno local de todo contenido político, la “sociedad civil” se transforma en un instrumento. Se trata de comprender cómo el nuevo paradigma económico mundial, que ha intensificado los problemas de exclusión social, se expresa en las grandes ciudades y en sus periferias. Abordaremos el tema con Soja.

La ciudad de Soja El recorrido de Soja y sus antecedentes son fundamentales, para realizar un énfasis radical de la relación entre las ciudades y la economía, si se quiere comprender cómo las primeras reaccionan a las crisis del capitalismo y sus sucesivas transformaciones. Para realizar este recorrido, parte del análisis crítico de Lefebvre, Poulantzas, Castells, e intenta una síntesis superadora del debate. En realidad, es un nuevo intento de matriz “lefebvriana”, de entender la complejidad de la relación entre economía, historia, cultura, política en el territorio urbano En efecto, está presente en Soja el intento de Lefebvre, de comprender la ciudad como el lugar de la explotación y luego, de la lucha política, pero siempre teniendo en cuenta que el capitalismo sobrevive, porque, en su lógica, aprovecha el espacio en ambos sentidos (Oslender, 1996); en este sentido, queda claro que Soja quiere tener siempre presente que el capital trata de adaptar el espacio a su lógica, por el otro lado, el espacio es un recurso organizativo también para la resistencia. La ciudad surge como el lugar clave de este proceso. Para Soja (2000), el francés es clave en la recuperación de la especificidad espacial como un objeto teórico, una problemática y un contexto para la acción política. El objetivo de Soja es analizar el fenómeno urbano a partir del estudio del círculo de 60 millas de Los Angeles, que incluye 5 condados, más de 150 ciudades de crecimiento rápido y una población de 15 millones de habitantes. Termina haciendo de Los Ángeles el laboratorio de las tendencias principales de la urbanización contemporánea, comprendida como un terrible mosaico territorial de oportunismo (Soja, 1989). En ese camino, replantea, actualiza el concepto de centro-periferia, aplicado al territorio urbano del post-fordismo. Se describe el ciclo positivo posterior a los ’70 y su impacto espacial. Un aumento de puestos de trabajo, empresas, oficinas, centros comerciales, diversión en la periferia, que se aleja de las formas tradicionales de urbanización concéntrica y es denominado exópolis o postsuburbia. Para entender la exópolis, hay que comprender que para Soja (2000), en la era de la metrópolis moderna, se conforma una configuración dual basada en un mundo urbano monocéntrico rodeado de una periferia suburbanizada: un conjunto consolidado como el hábitat dominante y la fuente de identidad local para la mayoría de la población nacional. El centro era el nodo de patrones concéntricos y radiales de comportamiento urbano y uso de la tierra. El fordismo acentuó la centralidad, dada la concentración financiera y gubernamental. En ese proceso de suburbanizacion, no todos los centros desarrollaron zonas adyacentes fuertemente industriales o con servicios autónomos. En el proceso de desindustrializacion posterior, hay algunos elementos de ruptura importantes: principalmente se han vaciado muchos de las mayores zonas industriales urbanas fordistas, mientras que la reindustrialización postfordista ha concentrado las industrias de alta tecnología en nuevos espacios, lejos de los antiguos centros. Estos nuevos lugares (exópolis) no son satélites sino que se han convertido en ciudades distintivas y nodos gravitacionales por su propio peso. Los más exitosos han dado lugar

a enormes centros del consumismo, el resto se ha periferizado, en el sentido estricto de la palabra. El prefijo exo provee una referencia directa al crecimiento de las ciudades “externas”, también sugiere la creciente importancia de las fuerzas exógenas que inciden en la ciudad en la era de la globalización. El prefijo puede también interpretarse como el “fin de”, como una ex ciudad, el surgimiento de ciudades sin el tradicional tratamiento que las definía en el pasado. La nueva geografía del urbanismo de las postmetrópolis es vista como el producto de una descentralización y una re-centralizacion, des-territorializacion y re-territorializacion. Pero al mismo tiempo, los centros mas densos se están volviendo menos densos en general, sin embargo, para Los Angeles, se plantea que el downtown (que hoy nuclea más de 5 millones de personas) se transforma también y su densidad crece, el resultado es la presencia de varias docenas de puntos de alta concentración, con un punto central que sigue siendo predominante. Al mismo tiempo reconoce que la lógica residencial sigue siendo concéntrica debido a diversos factores. En el largo plazo, los anillos concéntricos tienden a disolverse, pero el proceso es lento. Para graficar los cambios residenciales, Soja habla de los márgenes durmientes de la exópolis, superdormitorios ubicados en espacios vacíos que tienen una dinámica propia, consumista, pero muchas veces, decadente. La pregunta ahora es: ¿cual es el actor central de esta transformación? Lo que está en la base del enfoque es que el capital re-estructura el espacio. Para demostrarlo cuenta cómo la Irvine Company controla una sexta parte del espacio completo de Orange County, también muestra que dicha empresa, con sis estrategias es clave para entender la conformación de ciudades (la New Town of Million Viejo). La Irving ha sido promotora de exópolis, empeñada en cubrir los espacios vacíos, puntos ex céntricos de identidad urbana. Por eso, dice Soja, los complejos intentan competir por la centralidad como una nueva forma de la hegemonía. ¿En que contexto se producen estos cambios? La nueva morfología urbana es consecuencia del pasaje del fordismo al postfordismo, en el contexto actual de la globalización, que el llama “Cosmópolis”. Es interesante el hecho de que para Soja, el fordismo sigue siendo importante, pero el eje gira alrededor del nuevo régimen y éste es casi un sinónimo de especialización flexible, con un mercado de trabajo segmentado, expresión de relaciones desequilibradas; no cabe esperar nada demasiado bueno si no se pertenece a la élite de comando urbano: la gran empresa En estas contradicciones típicas del capitalismo se describen con soltura los problemas sociales y al mismo tiempo, las nuevas oportunidades que aparecen, en los sectores flexibilizados organizados en tecnópolis, en otras formas de especialización flexible y en el sector de las finanzas, tanto en el dwontown como en las otras ciudades. También se describe la economía sumergida, como una forma de la organizativa flexible (Soja, 2000). Esta heterogeneidad tiene su lectura a partir del análisis de las desigualdades sociales y sus efectos espaciales. “fractal city”, los ricos forman un segmento fragmentado objetiva y subjetivamente, los pobres constituyen una subclase urbana típica de los países

subdesarrollados. En el capítulo donde se desarrolla este análisis sobresale la lógica con que describe la relación entre mercado de trabajo, segmentación social y espacio metropolitano. Esta es la base para la descripción de los ghettos, en un texto sin conseciones, profundamente anti-capitalista y por momentos depresivo. Todo este proceso se desarrolla en un espacio que para Soja es incendiario por la violencia, la solución es la “Ciudad Carcelaria” o de “las fortalezas”, donde predominan el miedo, las fortalezas y los encapsulamientos, así como fuerzas policiales –públicas y privadas- de todo tipo. Se analiza el proceso como de destrucción del espacio público, Soja cita la “City of Quartz” de Davis (1992). Finalmente se hace referencia a diversas formas de resistencia social, micro-luchas trasversales con un alto compromiso con lo local, pero en una posición ambigua. La clave es la invasión de la realidad compuesta de simulaciones que ya superan el lugar de simulaciones y se entremezclan con la realidad de un modo pavoroso (el fenómeno es denominado “hiper realidad”). Por lo tanto, la metrópolis actual es a la vez manifestación de las más grandes realizaciones del ser humano y también de su gran capacidad destructiva (Soja, 2000). Sugiere, para salir de la situación, políticas radicales progresistas que permitan desenmascarar al capitalismo, confrontarse abiertamente y modificar los valores más nocivos de la globalización. La confianza está depositada en los nuevos movimientos sociales. Pero el optimismo no es el sentimiento que domina los textos de Soja. El nunca olvida que esto es capitalismo, que las posibilidades de lograr altos niveles de integración, son bajos. El estudio de una periferia, con Soja Ya hemos analizado en Narodowski (2008) la suburbanización observada en la Región Metropolitana hasta los ’80, en un proceso de concentración de actividades industriales, de comercio y de servicios. También vimos cómo en los ’70 el dinamismo estaba disminuyendo, había claros signos de crisis en la industria, sobre todo el en sur. Al mismo tiempo, había comenzado una etapa en la que las inversiones en el espacio- sobre todo en funciones residenciales- volvían al centro y desde allí se expandían al norte. En los ’90 los antiguos subcentros se deterioran debido a la desaparición de la infinidad de talleres que los había motorizado, muchas de sus grandes industrias también han cerrado pero algunas subsisten sobre todo en el Norte, y atraen incluso inversión extranjera. La clase media que los constituye no logra sostener su nivel de vida, pero sigue representando un núcleo fuerte de consumidores. Al norte, el dinamismo mencionado se ve fortalecido por la IED en las ramas industriales más exitosas en términos de rentabilidad de la década, con especial énfasis en alimentos y bebidas y combustibles. Desde este punto de vista diremos que el eje norte no logra la dinámica innovativa necesaria para que sus pueda ser considerado una verdadera “exópolis”. Como vimos, la especialización es poco compleja, pero la política legitima esa lógica (Narodowski 2008). Desde Soja es interesante analizar como las corporaciones “organizan el territorio”, sólo que éstos no son exópolis en la medida que no atraen recursos humanos calificados, nuevos servicios, etc., se basan en extracción de renta

que generan altos niveles de consumo y por ende, es que aparecen los elementos centrales de la “ciudad fractal” y el encapsulamiento. Así es como aparecen las”urbanizaciones cerradas” (Janoschka, 2002, Torres, 2001), las grandes desarrolladores y sobre todo, un núcleo social que vive como una hiperrealidad la valorización clara del consumo post-moderno en cuanto a diseño del espacio (el aire libre, los lugares escasamente poblados, internamente las habitaciones espaciosas), y que también se cuida la seguridad. Surge el problema de las fronteras y la ciudad carcelaria. De todos modos, como la lógica no está sustentada en actividades post-industriales, para la mayoría de la población de los barrios privados lo que cambia es el lugar de su casa y la modalidad del viaje, pero no el lugar de trabajo ni la complejidad del mismo. Y no muy lejos de allí, por el otro lado, están las villas y los asentamientos (Cravino, 2001). En lo subjetivo, el racismo y la necesidad de “cuidarse de los pobres” ha llegado a la exacerbación, pero Soja ya lo había adelantado para Los Ángeles. Como vimos, hay un alto nivel de relación entre los lugares, de competencia y de jerarquía, por eso los innumerables ejemplos de las luchas por la tierra vacante (Soja, 2000), el resultado es la fractura urbana, con fronteras muy porosas en algunos casos y mucho más rígidas en otras. Se verifica también en el AMBA una tendencia general hacia la disminución de los espacios gobernados por el Estado. En este sentido no vemos tanto mestizaje o hibridación, tampoco parecen proliferar nuevas formas de convivencia ni ser tan evidentes las nuevas actividades comerciales basadas en el multiculturalismo, vemos el paisaje de la violencia de Davis, (1992) o la ciudad carcelaria, "una geografía de cápsulas, de continua vigilancia" de Soja (1996). Las grandes ciudades hoy no son el “millieu” del grupo REMI, son muchos, no siempre dinámicos, no siempre activos, más bien reservorios de miedo. Políticas e instituciones en la RMBA entendida como la ciudad fractal La política implementada en infraestructura, vivienda, actividades productivas, en el mercado laboral y en la solidaridad social siguió en los años 90 la norma del neo-institucionalismo: por un lado, se planteó el supuesto de imposibilidad de hacer políticas en función de objetivos redistributivos progresivos, a partir de una neutralidad que se reveló falsa. Por otro lado, se implementó una política de infraestructura y vivienda social basada en privatización y desregulaciones que condicionó la inversión a la rentabilidad potencial. En tercer lugar, se encaró una estrategia micro de asistencia productiva y social, pero la misma ha sido pobre en recursos y montada sobre un tejido institucional en crisis, con un Ministerio de Trabajo (MT), un Ministerio de Desarrollo Humano (MDH) y una SePyME estructuralmente ineficientes y una gran debilidad por parte de las provincias y municipios para producir el necesario derrame (Narodowski 2008b).

Luego de la crisis, el nuevo gobierno mostró que era posible instrumentar medidas para equilibrar la distribución del ingreso, pero al mismo tiempo empieza a quedar claro que las restricciones estructurales son altas y los efectos, limitados. Al mismo tiempo, dispuso de más fondos para los instrumentos de intervención micro, pero éstos siguen siendo insuficientes y, además, siguen dependiendo de la misma estructura institucional pre-existente. Finalmente, la inconsistencia del modelo -vía inflación- revirtió buena parte de los logros. En cuanto a infraestructura, se siguió una estrategia menos orientada al mercado, pero que no resolvió las contradicciones existentes y el déficit. Lo mismo sucede con el Programa Federal de Viviendas y el Plan Arraigo, que mostraron graves problemas de implementación (Narodowski, Mutuberría, 2008) En lo referido al empleo, el instrumento clave desde el 2002 en materia de subsistencia es el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJyJ). El MT tiene a su vez un conjunto de programas de intervención sobre la oferta y la demanda, cuyo alcance ha sido muy limitado. Uno de ellos, el Más y Mejor Trabajo tiene un interesante diseño, basado -al menos implícitamente- en las prescripciones de política del evolucionismo y el enfoque de desarrollo local. El MDH ha desarrollado una estrategia similar, pero enfocada a los sectores de menores recursos. El eje ha sido el autoempleo a través del Programa Nacional "Manos a la Obra" que apoya los micro-emprendimientos y se canaliza por las distintas provincias y municipalidades. En los municipios el Plan Vida, el Plan Familias, sirvieron para legitimar el modelo; Claro que el Gran Buenos Aires (GBA) es el lugar donde suceden las cosas. Donde debería ocurrir el “derrame”, el “desarrollo local”, es el lugar en el que la política que se implementa debe impactar en la dirección planteada por CEPAL, pero en realidad este espacio está dominado por la terciarización temprana y la concentración con precariedad. Como vimos el GBA es analizado aquí como un territorio fractal, no como un espacio de potencialidades. Lo importante para este trabajo es que esta realidad urbana exige una organización político-institucional débil, con una Provincia que sigue la lógica nacional, un GBA que no se constituye como región metropolitana, una carencia de empresas dinámicas, gobiernos municipales muy precarios que se mueven sobre la base de la periferización, con instituciones tradicionales en crisis y escasas expresiones postfordistas como las descriptas por Soja, autónomas. Tal vez la mayor novedad hayan sido los movimientos sociales, pero estos colectivos, en los que Soja confía, no llegaron a lograr una estabilidad importante en el tiempo. Conclusiones En este trabajo hemos planteado que nos parece insuficiente la explicación y las propuestas que neo-institucionalistas y evolucionistas ofrecen en relación con la ciudad, en cuya construcción son centrales las instituciones. Hemos planteado que las políticas responden a este sesgo y por eso su fracaso. En cambio hemos planteado la “ciudad de Soja”, capitalista, desintegrada, con algunas exópolis y otras áreas periferizadas, con una organización interna segmentada, violenta. Hemos dicho que en los PDS la situación es más extrema, las

supuestas nuevas actividades productivas más raras, la formas organizacionales muy pobres e incapaces de “derramar” las políticas. No vemos la ciudad de la Cepal ni el supuesto rol activo del municipio, vemos a la gran empresa restructurando el territorio, la disminución de los espacios gobernados por el Estado, no hay tantas supuestas nuevas formas de convivencia multiculturales; todo se va pareciendo más al paisaje de la violencia de Davis. Bibliografía Arízaga Guzmán, D. (2003), “Recuperación de las áreas centrales”, en: Jordán, R., Simioni, D. (eds.), Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Capítulo V. Balbo, M. (2003), “La nueva gestión urbana”, en: Jordán R., Simioni D., Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Capítulo II. Bárcena, A. y Simioni, D. (2003), “El papel de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el avance de la cooperación regional en temas de asentamientos humanos: gestión urbana y sostenibilidad”, en: Jordán R. y Simioni, D. (eds.), Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Santiago de Chile. Bielschowsky, R. (2003), Evolución de las ideas de la CEPAL, CEPAL, Número Extraordinario, Santiago de Chile Boisier, S., Lira, L. Quiroga B., Rojas, C. y Zurita, G. (1995), “Sociedad civil, actores sociales y desarrollo regional, Dirección de políticas y planificación regionales”, Documento 95/14, Serie Investigación, Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Cardoso, F. H. (1971), "Comentário sobre os conceitos de superpopulação relativa e marginalidade", Sobre Teoria e Método em Sociologia, San Pablo, Ed CEBRAP. Castells, M. (1974), “Movimiento de pobladores y lucha de clases en el Chile de la Unidad popular”, en: Castells M. (ed), Estructura de clases y política urbana en América Latina, Buenos Aires, Ediciones SIAP. Castells, M. (1995), La ciudad informacional, Madrid, Editorial Alianza. Castells M. (1997), La cuestión urbana, Madrid, Editorial Siglo XXI. Ciccolella, P. (2002), “La metrópolis postsocial: Buenos Aires, ciudad rehén de la economía global”, Actas del Seminario Internacional “El desafío de las Areas Metropolitanas en un Mundo Globalizado”, Institut Català de Cooperaciò, Institut

d’Etudis Territorials, Barcelona, pp. 203-233, en: http://www.uc.cl/ieu/4_exte/extension/02.pdf Cravino M. C. (2001), “La propiedad de la tierra como un proceso. Estudio comparativo de casos en ocupaciones de tierras en el Area Metropolitana de Buenos Aires”, Ponencia a la land tenure issues in latin america slas 2001, Conference Birmingham. Davis (1992), Mike City of Quartz, Nueva York, Vintage. De Remes, A. (2001), “Elección racional, cultura y estructura: tres conceptos para el análisis político”, Revista Mexicana de Sociología, México, Vol. 63, Nº 1. Geisse, G. y Coraggio, J. L. (1972), "Areas metropolitanas y desarrollo nacional", en: Hardoy J.E. y Geisse G., Políticas de desarrollo urbano y regional en América Latina, Quito, SIAP. Gronlund, Bo (1997), 'The Urban Question' and 'The Rise of the Network Society', en: http://hjem.get2net.dk/gronlund/Castells.html Hardoy, J. (1972), “Políticas de urbanización y reforma urbana en América Latina”, en: Hardoy (ed), Políticas de desarrollo urbano y regional en América Latina, Buenos Aires, Ediciones SIAP. Harvey, D. (1978), “La geografía de la acumulación capitalista: una reconstrucción de la teoría marxista”, Documents D'análisis metodológic en geografía, N° 1, París Harvey, D. (1998), La condición de la posmodernidad. Investigación sobre los orígenes del cambio cultural, Buenos Aires, Amorrortu editores. Janoschka, M. (2002), “El nuevo modelo de la ciudad latinoamericana: fragmentación y privatización”, Eure, Vol. 28, N° 85, p. 11-30. Jordán, R. (2003), “Ciudad y desarrollo en América Latina y el Caribe”, en: Jordán, R. y Simioni, D. (eds.), Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Capítulo I. Jordán, R.; Simioni, D. (1998), “Ciudades intermedias de América Latina y el Caribe: propuestas para la gestión urbana”, CEPAL, Ministero degli Affari Esteri - Cooperazione Italiana, Santiago de Chile. Kaztman, R. (2001), “Seducidos y bandonados: El aislamiento social de los pobres urbanos”, Revista de la CEPAL, Nº 75, Santiago Kowarick, L. (1975), Capitalismo e Marginalidade na América Latina, Rio de Janeiro, Paz e Terra. Lefebvre, H. (1974), The Productions of the space, Oxford, Blackwell.

Melchior (1972), “Integración del espacio latinoamericano”, en: Hardoy, J; Geisse, G. (eds.), Políticas de desarrollo urbano y regional en América Latina, Buenos Aires, Ediciones SIAP. Narodowski P (2008) “La Argentina Pasiva. Desarrollo, subjetividad, instituciones, más allá de la modernidad. El desarrollo visto desde el margen de una periferia, de un país dependiente”. Buenos Aires. Editorial Prometeo Narodowski P, Mutuberría (2008) “La economía social cercada: El caso de la Cooperativa de Consumo y Vivienda Quilmes Ltda.”. en Revista Virtual “La otra economía”. Artículo aprobado para su publicación, aun no publicado Narodowski P (2008b) “El problema de las políticas sociales y de empleo en los países subdesarrollados. Incertidumbre e instituciones donde prolifera la pasividad” en Toledo F y Neffa J Interpretaciones heterodoxas de las crisis económicas en Argentina y sus efectos sociales. Miño y Dávila, Buenos Aires. North, D. C. (1994), “Economic performance through time”, The American Economic Review, V. 84, N. 3, pp 359-68 Oslender, U. (1996), Espacializando resistencia: perspectivas de 'espacio' y 'lugar' en las investigaciones de movimientos sociales, en: http://www.banrep.gov.co/blaavirtual/letra-o/osle/1.htm. Osmont A. (2003), “Ciudad y economía. La ciudad Eficiente en Marcello Balbo”, en: Jordan R., Simioni, D. (Comp) “La Ciudad inclusiva”, Cuadernos de la CEPAL, Nro 88, Santiago de Chile. Pradilla, E. (1982), Ensayos sobre el Problema de la Vivienda en América Latina, México, UNAM. Pradilla, E. (1987), Capital, Estado y Vivienda en America Latina, Mexico, Fontamara. Rojas, E. (2004), “Las regiones metropolitanas de América Latina. Problemas de gobierno y desarrollo”, Gobernar las Metropolis, BID, en: http://www.iadb.org/sds/doc/cap1rojas.doc Sánchez, J. E. (1979), “Poder y espacio”, en: Cuadernos críticos de Geografía Humana Barcelona, nº 23 , pp. 5-37, en: http://www.ub.es/geocrit/geo23.htm Sassen, S (1989), La ciudad global, Nueva York, Londres y Tokio, Eudeba. Sassen, S. (1996), “Losing control? Sovereignty in an age of globalization”, Nueva York, Columbia University Press, en: Brenner, N. (2003), “La formación de la ciudad global y el re-escalamiento del espacio del Estado en la Europa Occidental post-fordista”, Revista EURE, N.86, Santiago, V.29. Sassen, S. (2000), Cities in a World Economy, London, Pine Forge press, Segunda Edición.

Silva Lira, I. (2005), “Desarrollo económico local y competitividad territorial en América Latina”, Revista de la CEPA,L Nº 85, Santiago e Chile Singer, P. (1968), Desenvolvimento Econômico e Evolução Urbana, Análise da Evolução Econômica de São Paulo, Blumenau, Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife, San Pablo, Editorial USP. Singer, P. (1971). "Urbanización, Dependencia y Marginalidad", en: Castells, M. y Velez, P. (eds.) Imperialismo y Urbanización en América Latina , Barcelona Gustavo Gili. Soja, E.W. (1989), Postmodern Geographies. The reassertion of space in critical social theory, London, Verso. Soja, E.W. (1996), Thirdspace. Journeys to Los Angeles and Other Real And Imagined Places, Oxford, Blackwell. Soja, E. (2000), Postmetropolis. Critical Studies Of Cities and Regions, Oxford, Reino Unido, Blackwell publishers. Topalov, C. (1990), La urbanización capitalista, México, Edicol. Torres H. A. (2001), “Cambios socioterritoriales en Buenos Aires durante la década de 1990”, EURE, V.27, N.80, Santiago Turco, A. (1988), Verso una teoria geografica della complexita, Edizini Unicopli. Vergara, P. (2004), “¿Es posible el desarrollo endógeno en territorios pobres y socialmente desiguales?”, Desarrollo en Ciencias Sociales Online, Vol. I, No 1, Universidad de Viña del Mar, Chile, en: http://www.uvm.cl/csonline/pdf/Patricio%20Vergara%20es%20posible%20el%20.pdf.

CV Patricio Narodowski: Master en Economía del Desarrollo, Doctorado en Geografía del Desarrollo, Napoli, Italia.

Profesor Titular Ordinario de Teoría Económica Coyuntural, FCE UNLP; Profesor Adjunto Interino (concurso interno). Geografía del Ártico y América del Norte, FHCE UNLP