Lectura

Guía de Lectura

Lozano, José, “Códigos éticos en las

Administraciones Públicas”, en Códigos éticos para el mundo empresarial, Madrid: Trotta, 2004

(pp. 113-122).

4.1 Introducción: necesidad de la ética en la Administración Pública

La necesidad de la ética para el funcio-namiento de las organizaciones no se ha manifestado únicamente en las organiza-ciones privadas, sino que tambíen organi-zaciones cívicas de todo tipo, y sobre rodo las Administraciones Públicas, exigen cada vez más el desarrollo de cartas de misión, códigos éticos y programas de formación

destinados a mejorar el nivel moral de sus organizaciones.

Esta preocupación por la ética ha Ilegado a Ia Administración Pública en parte por algunos lamentables y espectaculares escándalos de corrupción en los cargos políticos, y por la extendida y reiterada crítica de falta de efi-ciencia en la Administración en general. Es-tos casos de corrupción y de falta de eficien-cia también han puesto de manifiesto que el

4. Códigos éticos en las Administraciones Públicas

La lectura obligatoria para las regiones es la siguiente:

En este texto se analiza cuál es la especificidad de una ética de la función pública, enfatizando en la finalidad primordial de servir a los ciudadanos y ciudadanas. Además de apuntar algunos desafíos importantes para esta ética aplicada, el autor presenta algunos criterios que permitirían a las entidades públicas contar con códigos de ética que representen las convicciones de quienes ejercen funciones públicas.Algunas preguntas que pueden ayudar como guía de esta lectura: n ¿Por qué es necesaria una ética de la función pública? n ¿Cuál es la meta o finalidad que debe guiar sus acciones?n ¿Cuál es la postura del autor acerca de la tensión entre una ética privada y una ética pú-

blica? n ¿De qué manera un código ético en una organización pública puede contar con la acep-

tación de quienes trabajan en dicha organización?

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Derecho es rígido, Iento y poco eficaz para prevenir daños, o mejorar el cumplimiento de las obligaciones profesionales.

Conscientes de esta necesidad, es justo re-conocer los esfuerzos que están realizando las Administraciones Públicas de todo el mundo para mejorar esa situación.

En España, por ejemplo, los trabajos de Rodríguez-Arana (1995, 1996, 1997, 1998) y los de la Escuela Gallega de Administra-ción Pública se remontan ya a mediados de la década pasada y desde entonces no han cesado las jornadas, encuentros, seminarios y publicaciones.

Aunque el desarrollo de estudios sobre ética en la Administración Pública vienen de más atrás, creo que podemos considerar el infor-me de la comisión presidida por Lord Nolan (1995) como un punto de inflexión en la rei-vindicación de la ética en la vida pública.

En 1980, la Asociación Internacional de Es-cuelas e Institutos de Administración Pública realizó un estudio en el que se encuestaba a diversas instituciones públicas de todo el mundo sobre el comportamiento y la respon-sabilidad del servicio público. Las conclusio-nes fueron bastante explícitas: hay una au-téntica necesidad de reforzar los códigos deética. «La perfección en la gestión de inte-reses colectivos no se puede alcanzar sin educar en sólidos criterios de conducta éti-ca» (Rodríguez-Arana, 1996: 158). Desde ahí hasta ahora pueden verse el Informe de la OCDE (1997), el Código de Nueva Zelanda (1990), el Informe Clinton (1992), la Comisión Nolan (1994), el Código de Australia (1996), etcétera.

4.2. Ética en la Administración Pública

La ética pública estudia el comportamiento de los funcionarios en orden a la finalidad del servicio público que le es inherente; no se trata de aumentar su conocimiento técni-co, ni de las leyes, ni de los procedimientos; se trata de interiorizar valores. Como decía Aristóteles, hace más de veinticinco siglos, se estudia la ética no para saber qué es la virtud, sino para aprender a hacernos virtuo-sos y buenos. En este sentido, la ética pú-blica debe ayudar en el proceso de compor-

tamiento del funcionario o gestor público a través del autocontrol y del uso correcto de la razón a partir de la idea de servicio a la colectividad. Así pues, el objetivo de la ética en la Administración Pública es fomentar la sensibilidad de los funcionarios hacia esos valores del servicio público.

La ética va más allá de un conjunto de pro-hibiciones; es la toma de conciencia de unos valores y el querer educar la voluntad para el bien. Es algo positivo e interior. En palabras de Rodríguez-Arana, «el reto que tiene plan-teada la ética, hoy y siempre, es no sólo su aplicación y divulgación, sino, sobre todo, su interiorización por las personas concretas, suejercicio a través de las virtudes morales» (Rodríguez-Arana, 1997: 54).

Compartimos esta opinión y creemos que es un error tremendo confiar demasiado en los sistemas y poco en las personas. El compro-miso personal para lograr el buen servicio es fundamental. Y este compromiso no se con-sigue con recompensas externas, sino com-partiendo unos valores. Valores que pueden ser explícitos o no, pero que deben ser asu-midos y vividos.

El marco que delimita nuestra concepción de ética en la Administración Pública es el marco de la ética cívica. Dentro de esta con-cepción de ética cívica es donde debemos considerar la posibilidad de la ética aplica-da a las organizaciones, sean éstas públicas o privadas. Entendiendo «aplicación» como la imposición de determinadas normas sur-gidas de algo externo a la realidad de cada organización, sino como integración, es decir como la reflexión sobre el fenómeno organi-zativo concreto para extraer de ahí las nor-mas que le son propias.

Tal y como apuntábamos más arriba cuando presentábamos los códigos deontológicos profesionales, Ia ética cívica debe realizar-se y concretarse en ámbitos específicos de acción. Para ello, debemos explorar cuáles son los fines y las metas de cada actividad o praxis, y sólo desde ahí podremos desarro-llar los principios de la ética cívica:

La escencia de la Función Pública es el servicio a los ciudadanos. Esto requiere prestar servi-cios con calidad y promover el ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

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Es en este sentido en el que la ética de la Ad-ministración Pública tiene por valores irrenun-ciables le honradez, Ia laboriosidad, la eficacia y la transparencia (Cortina, 1997 c: 69).

Reflexionar sobre la ética en la Administra-ción Pública exige empezar por pararse a pensar cuál es la finalidad de dicha organi-zacíón y cuáles son los valores que se deben potenciar y desarrollar para conseguir con éxito ese fin. Valores que serán la esencia de cualquier documento de autorregulación que se quiera dar la Administración Pública.

4.3 Finalidad de la Administración Pública

El artículo 103 de la Constitución Española dispone que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y ac-túa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentra-ción y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho». Creo que en este artí-culo está recogida la esencia de lo que debeser la ética de la Administración Pública. Ser-vir al interés general y al bien común es el fin que debe orientar el actuar profesional.

Cuando alguien ingresa en la Administración Pública se encuentra ya con esta finalidad, que esa persona no inventa, sino que le viene ya dada por la actividad misma, y que tiene que aceptar y desarrollar en su trabajo diario. El bien interno de la Administración Pública, su meta, consiste en el servicio a todos los ciudadanos. Matizando un poco más pode-mos decir que la esencia de la Función Pú-blica es el servicio a los ciudadanos a través de la prestación de servicios con calidad y de la promoción de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Por decirlo de otra mane-ra: «Hoy, la Administración Pública, en cuan-to servidora de los intereses colectivos, tiene una misión capital: promover el libre ejerci-cio de los derechos fundamentales por parte de todos los ciudadanos» (Rodríguez-Arana, 1996: 157). Esto exige que se considere a los ciudadanos no como sujetos pasivos de po-testades públicas, sino que deben aspirar a ser colaboradores y protagonistas.

Para alcanzar esos bienes internos, es esen-cial que todos los que participan en esa acti-vidad, independientemente de su nivel, desa-rrollen unos hábitos, a los que aquí llamamos

virtudes, porque capacitan para obrar en el buen sentido, y que traten de encarnar unos valores específicos de cada actividad.

4.4. Problemas concretos en el ámbito de la Función Pública

En ocasiones la esencia y la finalidad de la Función Pública se pervierte o simplemente se ignora. Esto provoca una serie de proble-mas concretos que cualquier desarrollo de un código ético o deontológico debe tomar en consideración.

Sin lugar a dudas, uno de los problemas es la tensión entre las costumbres adquiridas a lo largo del tiempo y las nuevas exigencias sociales. Evidentemente todo ello dentro de un contexto de permanente cambio político, social y económico.

l El problema de la eficacia. La escasez de recursos propia de los periodos de crisis, junto con la crítica permanente, por parte de algunos sectores, a la Administración del Estado, está haciendo que políticos y funcionarios se esfuercen por conseguir una mayor eficacia en la prestación del servicio a los ciudadanos. Sólo una Ad-ministración eficaz y eficiente tiene futuro. Para ello tiene que competir, pero no de cualquier manera y en cualquier campo. La competitividad es la única fuerza que obliga a la Administración a mejorar, pero lógicamente no todas las actividades pú-blicas deberían estar sujetas a Ia compe-tencia, porque no debe olvidarse que la Administración es una organización en la que la eficacia está modulada por el prin-cipio de legalidad, y por el principio de vinculación a los derechos fundamenta-les. Principios que garantizan, o deberían garantizar, la transparencia, ia igualdad, o el mérito y la capacidad como criterio de acceso y promoción en la Función Pú-blica. La eficacia exigible a la Administra-ción debe integrarse en la legalidad. Es un error pedir a la Administración que funcio-ne como una empresa más. Por supuesto que debe adaptar las mejores técnicas de gestión de la empresa privada y aprender lo mejor de cualquier sector, pero no de-bemos olvidar que la Administración no es una empresa más, sino una empresa vinculada por unos principios constitucio-nales. En este sentido, la eficacia exigible

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en la Administración Pública debe ser el resultado del respeto a las normas jurídi-cas y a los derechos fundamentales de los ciudadanos. De lo contrario nos toparía-mos con una moral para la cual el fin justi-fica los medios.

l La ética privada y la ética pública. Otro de los aspectos más problemáticos para los políticos y los administradores públicos es la división entre la ética en la vida pri-vada y la ética en la vida pública. Es obvio que toda ética pretende publicidad y que no hay ética absolutamente privada, en el sentido de que la mayoría de nuestras acciones tienen un impacto público. Pero esto no quiere decir, ni puede pretender-se, que la vida privada de los políticos y Ios administradores públicos pueda ser regulada desde la Administración, ni que se pueda utilizar como criterio de juicio a la hora de valorar el quehacer profesio-nal. En palabras de Adela Cortina: «En este sentido, me parece desacertada la costumbre anglosajona de equiparar las conductas privadas y las públicas, y de considerar inadmisible desde una ética de la Administración Pública tanto que alguien haga uso de información privile-giada o desvíe los fondos públicos ha-cia su interés privado como los casos de adulterio, por poner un ejemplo. A la ética de la Administración Pública com-peten los casos de cohecho, información privilegiada, corrupción en sentido am-plio, no las actuaciones de vida privada” (Cortina, 1997c: 62).

l La esquizofrenia de tener que servir a dos señores a la vez, al gobierno y al ciudada-no, en ocasiones con prioridades y ritmos distintos. Al final, los políticos suelen pen-sar en términos de cuatro y ocho años, y los ciudadanos, de toda una vida, y de hoy.

l Utilizar el cargo público para beneficio privado. Esta tentación es especialmen-te provocadora. Evitar esta tentación re-quiere una clara delimitación de los re-cursos y una gran voluntad de integridad ética, junto con una constante tarea de formación, sensibilización por parte de los superiores.

l La asimetría existente entre la Administra-ción y el ciudadano. En la mayoría de las ocasiones el ciudadano se acerca a la Ad-ministración en busca de ayuda y en con-diciones de absoluto desconocimiento de los procedimientos, de sus derechos y de

sus posibilidades de actuación. Respon-der a este ciudadano desde una voluntad de ayuda significa la generosidad, la com-prensión y la paciencia teniendo siempre presente el objetivo final del trabajo que es el servicio a ese ciudadano desprotegi-do y, en muchas ocasiones, ignorante de sus derechos. EI servicio y la ayuda al ciu-dadano están por encima de los intereses de la propia Administración.

l La falta de transparencia. Los procesos administrativos son complejos y las de-cisiones se toman atendiendo a muchos criterios. Criterios que en ocasiones son desconocidos para el ciudadano. Aun cuando en ocasiones esta opacidad es fruto de la complejidad y puede estar jus-tificada, habría que esforzarse en incre-mentar la transparencia, en primer lugar porque es un derecho del ciudadano sa-ber las razones de las decisiones que le afectan; y en segundo lugar porque incre-mentaría la confianza en la Administración Pública.

Éstos son algunos de los problemas que se le presentan hoy a la Administración Pública y que un código ético debe tener presentes si de verdad quiere ser de utilidad y no que-darse en una mera declaración de buenas intenciones o en un instrumento de imagen.

4.5. Valores en la Administración Pública

Trabajar en el servicio público por la conse-cución del interés general y del bien común, salvando los problemas enumerados ante-riormente, significa desarrollar y vivir unos valores determinados. Y aquí es donde de verdad se encuentra la esencia de la ética en la Administración Pública, más que en el conjunto de prohibiciones o de limitaciones que marcan el trabajo de ios funcionarios públicos.

Según Lord Nolan, «hay unos valores uni-versales del servicio público, aplicables a di-versos países y culturas, valores que todos comprendemos y aceptamos de forma ins-tintiva, (Nolan, 1996:30). Según ese famo-so informe, los principios de la vida pública (políticos y funcionarios) son: el altruismo, la integridad, la objetividad, la responsabi-lidad, la transparencia, la honestidad y el liderazgo.

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En este sentido nos parece más completa la lista formulada por Cortina (1998). Para ella los valores específicos de una ética de la Administración Pública serían, entre otros, la profesionalidad, la eficiencia, la eficacia, la calidad en el producto (o servicio) final, la atención y el servicio al ciudadano, la obje-tividad, la transparencia, la imparcialidad y la sensibilidad suficiente para percatarse de que el ciudadano es el centro de esa activi-dad, quien da sentido a su existencia.

Según el informe de la OCDE La ética en el servicio público (INAP, 1997) el acuerdo res-pecto a los valores es bastante alto, y cabe destacar quizá la nueva emergencia de valo-res relacionados con la eficacia y la eficiencia de la gestión junto a los valores tradicionales de servicio público.

Otra propuesta de listado de valores son los citados en la conclusión de las Jornadas so-bre ética pública (lNAP, 1997). Tales valores son primordialmente: el respeto al interés ge-neral, el ideal de servicio público,la honesti-dad, la integridad, la imparcialidad, Ia neutra-lidad, el sentido del deber, la responsabilidad creativa, Ia lealtad, la transparencia, el desin-terés, la fiabilidad, el respeto al pluralismo, la tolerancia y la apertura a la sociedad y a los ciudadanos.

4.6. Códigos deontológicos para la Administración Pública

A nuestro juicio, antes de elaborar ningún documento hay que aclarar don asunciones básicas: la primera es el reconocimiento de que los valores éticos son activos esenciales que influyen en las actividades nucleares de la organización, y la segunda es que crear un consenso en torno a esos valores es una ta-rea necesaria y difícil.

La realización de estos valores no es cosa fácil, ni nada que se consiga de hoy para mañana. El empeño de que la Administra-ción Pública sea cada vez más eficiente y más ética ha hecho que algunos políticos y algunos funcionarios excelentes reflexionen sobre posibles caminos para desarrollar y potenciar la ética en la Administración. Los elementos que han encontrado más apropia-dos para la institucionalización de la ética en la vida pública son: el liderazgo moral, el tra-

bajo bien hecho, el entrenamiento en el com-portamiento ético, el establecimiento de un código ético, y un sistema de detección de causas de comportamiento no éticas.

Como se ve, y se puede comprobar estu-diando la bibliografía existente, la prolifera-ción de códigos deontológicos en los últimos años ha sido muy importante. Pero, a mi pa-recer, lo más importante no es su volumen, sino que reflejan un interés y una voluntad de actitud ética. Estos códigos pueden adquirir múltiples formas, desde una estricta enume-ración de prohibiciones a un escueto jura-mento de fidelidad o a unos principios más bien generales; pero lo realmente importante es la voluntad de que sean aceptados por quienes tienen que suscribirlos, así como Ia creencia de que no es inútil tenerlos. Un có-digo tiene que ser ese documento que refleje la cultura de una organización, su voluntad de futuro, y en el que cada persona lo sien-ta como suyo, no como un conjunto más de normas impuestas desde arriba. Si esto se consiguiera, significaría que las personas no tendrían ninguna dificultad para cumplirlo, sino que seguirlo sería natural y espontáneo para los que participen en esa organización, y ahí residiría su gran virtud y su eticidad, en ser algo que surge dentro, de la voluntad de los partícipes.

Según Victoria Camps (1997), las directrices que debería tener en cuenta un código ético para la Función Pública en nuestro país se-rían las siguientes:

l El servicio al interés general. Más concre-tamente, el funcionario o político no debe utilizar su puesto de trabajo en beneficio propio. Y debe tener siempre presente que el gasto público no es gasto ajeno, sino propio.

l La imparcialidad y Ia transparencia. El de-recho a la no discriminación y a la igual-dad es uno de los fundamentales de Ia Declaración Universal de los Derechos Humanos elaborada hace cincuenta años.

l El uso de bienes públicos. El Estado debe velar por administrar y repartir con justicia los bienes públicos para mejora del inte-rés general y del bien común. La obliga-ción de cuidar los bienes públicos y evitar el fraude en el uso de esos bienes es una norma de justicia básica y que no puede ser tolerada en una sociedad de Derecho.

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l La responsabilidad profesional. Las per-sonas que trabajan en Ia Administración Pública son profesionales en el amplio sentido del término. La exigencia de poner los medios y la mejor voluntad para incre-mentar la cualificación profesional afecta a todas las personas de la Administración independientemente de su nivel. A la vez, la Administración Pública debe acostum-brarse a dar cuenta de lo que hace y a no rehusar ese deber que Ie corresponde.

l La lealtad a la Administración. La fidelidad a la Administración y el rechazo de todo comportamiento que pueda perjudicarla han de ser contemplados como deberes fundamentales.

l La humanización de la Administración. El exceso de burocratización es un obstácu-lo para sentir la cercanía del ciudadano, y para tomar conciencia de que nuestro auténtico trabajo es servir a las personas. Hacer todos los esfuerzos posibles para desarrollar al unísono la justicia y el ser-vicio al ciudadano es una exigencia ética básica (código de la American Society for Public Administration, 1994).

Estas directrices se pueden apreciar claramente en la carta deontológica del servicio público portugués. Esta parte de la dignidad de los funcionarios públicos que en un sistema democrático están al servicio del Estado y deben asumir elevados valores éticos que configuran su conducta profesional. Estos profesionales deben desarrollar los siguientes valores fundamentales: el servicio público al Estado y a los ciudadanos; la legalidad y la neutralidad política, económica y religiosa; la responsabilidad y competencia profesional; y la integridad.

4.7. Consideraciones críticas sobre los códigos deontológicos para la administración Pública

Las condiciones críticas que podemos hacer a los códigos éticos desarrollados para la Administración Pública son en gran parte coincidentes con las que hemos presentado para los códigos profesionales. Creemos que el desarrollo de códigos éticos en las Administraciones Públicas es un buen

mecanismo para recordar las metas de la Función Pública y definir los valores que queremos poner en juego para conseguirlas. Coincidimos con Rodriguez-Arana cuando afirma:

La codificación, por tanto, ,me parece necesa-ria y, lejos de constituir una reacción ante algo negativo, debe siempre presentarse como una manera de mejorar la calidad de los servicios públicos y como una forma de garantizar la rectitud ética de los funcionarios públicos (Ro-dríguez-Arana, 1996: 190).

En este sentido, un código para la Adminis-tración Pública debe centrarse más en valo-res que en normas y debe dejar margen de actuación para el sujeto autónomo; aunque evidentemente no debemos olvidarnos de los mecanismos que faciliten y controlen el cumplimiento del código.

Las observaciones que cabría hacer a los códigos éticos de la Administración Pública serían:

l Los códigos deben ser resultado de un proceso participativo en donde se tenga en cuenta a todos los afectados. La par-ticipación responsable de los afectados por las normas y los valores, especialmen-te de los servidores públicos, es funda-mental para que el documento resultante tenga alguna eficacia en el trabajo diario y en la mejora de la calidad del servicio. Sólo en la medida en que las personas se sientan partícipes del código ético, lo interiorizarán y actuarán de acuerdo con los principios enunciados. Esto, a nues-tro juicio, es especialmente importante en la Administración Pública, puesto que la organización jerarquizada y burocratiza-da no favorece la asunción voluntaria de responsabilidades ni el compromiso con la meta final de la Administración Pública.

l Los códigos deben tener un carácter po-sitivo y propositivo. La Administración Pública está muy regulada y la obser-vancia de las normas de obligado cum-plimiento en un aspecto decisivo para la buena realización del servicio público. Así pues, los códigos no deben suponer una imposición o una prohibición más, sino que deben tener un carácter positi-

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vo y propositivo. Si, como afirma Cortina, «una convicción moral vale más que mil leyes, (Cortina, 1997c:65), los esfuerzos por desarrollar convicciones compartidas tendrán su recompensa en la mejora de la organización a medio y Iargo plazo.

l Los códigos deben ir acompañados de otros procedimientos (formación, audito-ría, etc.) que apoyen el desarrollo de los valores de la institución. Como venimos diciendo desde el inicio de este trabajo, el desarrollo de códigos éticos es sólo uno de los mecanismos que favorecen el de-sarrollo de la responsabilidad en las orga-nizaciones. Para que estos documentos sean realmente efectivos y promuevan el cambio cuItural que persiguen es necesa-rio que se desarrollen otros procedimien-tos que vayan en la misma dirección. Es-pecial mención merecen, a mi juicio, las iniciativas en formación ética que faciliten la toma de conciencia de la importancia de los valores éticos y los conocimientos sobre los fines y medios de la profesión.

l Estos documentos deben estar abiertos a la revisión y modificación. Es importante no entender los códigos de ética como documentos cerrados que tienen la última palabra en las cuestiones éticas. La capa-cidad de adaptación a nuevas demandas y a nuevas situaciones es una condición esencial del éxito de estos documentos. Así, la revisión del documento que pue-dan hacer los afectados y las modificacio-nes que puedan plantearse son ocasiones para incrementar la eficacia de su aporta-ción a la calidad del servicio público.

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