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AÑO 13 N.º 142 JULIO de 2012

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AÑO 13 N.º 142JULIO de 2012

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2 LA REVISTA AGRARIA / 142

La información que tenemos disponible acerca de la composición de lapoblación indígena, en el Perú, proviene de dos censos realizados, en 1993y en 2007, por el INEI. En ambos casos se censa a las comunidades nativasindígenas, las cuales conforman grupos étnicos específicos, divididos se-gún criterios de diferenciación lingüística. Aquí es importante hacer la distin-ción entre comunidades nativas y comunidades campesinas1: la diferenciase debe a que las primeras son oriundas de la Amazonía, mientras que lassegundas se ubican en la región sierra, que, lógicamente, poseen caracte-rísticas geográficas, culturales y económicas diferentes. Por lo tanto, loscensos realizados por el INEI son sobre comunidades nativas, pues ambosestán enmarcados en la Amazonía, incluyendo once departamentos enestudio.

Particularmente, el censo de 2007 logra identificar a cincuenta y unetnias2 —de las sesenta existentes, según estudios antropológicos— ytrece familias lingüísticas. La importancia de la ejecución de estos censosradica en el reconocimiento de que las comunidades nativas aportanhistoria, riqueza cultural y conservan la diversidad biológica. De ahí sederiva la preocupación por aplicar políticas que garanticen el respeto desu integridad, identidad, costumbres y tradiciones. Veamos, pues, la evo-lución en la composición de estas comunidades nativas indígenas.

Para empezar, ha habido un progreso en el alcance del censo (vercuadro): el número de comunidades nativas indígenas pasó de 1,458(censo 1993) a 1,786 (censo 2007), mientras que la cantidad de gruposétnicos paso de 48 a 51, respectivamente. Si bien en el nivel macro(considerando todos los departamentos) las tendencias son claras, en elnivel micro (dentro de la dinámica de los departamentos) ello no resulta tanevidente. Si observamos con cuidado los gráficos 1 y 2, notaremos queen algunos departamentos (Loreto, Pasco, Cusco.) coincide una varia-ción —ya sea positiva o negativa— tanto en el número de comunidadescomo en el de etnias, mientras que en otros departamentos eso no ocurre.Por ejemplo, en el caso de Ucayali observamos una variación positiva enla cantidad de pueblos étnicos, de 25% (1993) a 29.4% (2007), lo que nosllevaría a pensar que también se dio un aumento porcentual en la cantidadde comunidades. Lejos de ello, la variación del número de comunidadesfue negativa, pasando del 16.7% (1993) al 14.4% (2007). Esto refleja lacomplejidad de la dinámica en el interior de los departamentos, en tanto unpueblo étnico se puede encontrar en más de un departamento, o algunascomunidades pueden desaparecer, entre otras razones.

No podemos soslayar algunas limitaciones inherentes a estos estudios.En primer lugar, recordemos que ambos censos fueron realizados solo enla Amazonía, de allí que únicamente se trabaje sobre la base de oncedepartamentos. Esto constituye una dificultad, ya que la población indíge-na no se reduce solo a la establecida en la Amazonía, sino que se extiendeen todo el Perú, lo cual explica los esfuerzos del Indepa (Instituto Nacionalde Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos) por ex-tender el mapa de los grupos etnolingüísticos a todo el Perú en 20093. Otradificultad gira en torno a la definición de pueblos indígenas: no existe unacuerdo, pues los criterios no son muy exhaustivos; por ejemplo, los másutilizados son los de lengua, ocupación de tierras ancestrales, manifesta-ciones culturales, etc. Debemos tener en cuenta que para que los pueblossean considerados indígenas, no siempre tienen que hablar su lenguaancestral —la que pudieron perder por diferentes motivos— ni vivir siem-pre en la misma etnia, sin que sea posible la migración. Una dificultadexógena, en tanto no la podemos controlar, es la autoidentificación comoindígena: si una persona no se considera como tal, porque no se sienteidentificado con el término (por diversos motivos subjetivos), entonceseste sesgo no reflejará la verdadera población indígena.

La necesidad de un nuevo censo indígena

precios internacionalesagroDATAAGROdata

Miguel Ángel Pintado Linares

Gráfico 2. Grupos étnicos censados según departamento.

Fuente: INEI. Elaboración: Cepes.

En efecto, en el actual contexto de la Ley de la Consulta Previa, resultacrucial el encargo de un nuevo censo indígena que permita una mejoridentificación de esta población. Si con todas las dificultades implícitasen los dos censos ha habido un incremento en el número de comunida-des nativas indígenas y de grupos étnicos censados, será más precisocontar con criterios adicionales que permitan una mayor incorporaciónde las poblaciones indígenas censadas.

Notas1 Las expresiones comunidades nativas y comunidades nativas indígenas

son equivalentes.2 Según el INEI, no fue posible empadronar a las nueve etnias restantes,

pues algunas de ellas han sido absorbidas por otros pueblos, y otras sonde difícil acceso.

3 Para mayor detalle, visítese: <www.indepa.gob.pe>.

Gráfico 1. Comunidades nativas indígenas censadas según departamento.

Fuente: INEI. Elaboración: Cepes.

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Cuadro

Censo Número de comunidades Número denativas indígenas grupos étnicos

1993 1458 48

2007 1786 51

Fuente: INEI. Elaboración: Cepes.

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contenidocontenido

editorial

Este número de LRA aparece cuando se cumple un año de gobierno de OllantaHumala. Uno de los rasgos más saltantes en este periodo ha sido loscambios en las orientaciones políticas del presidente, desde los

planteamientos reformistas de La Gran Transformación, pasando por unamorigerada Hoja de Ruta, para culminar finalmente en lo que parece ser —hastael momento— ceder a la tentación del continuismo. En el camino, se ha idovaciando de contenido la «inclusión social». Así, si esta se limita a una mejor ymás eficiente aplicación de políticas redistributivas a través de los programassociales, no se diferenciará de lo que los gobiernos anteriores han hecho. Encambio, si por inclusión social se entiende, sobre todo, una extensión de lasoportunidades de sectores más amplios de la población, el gobierno tiene quedemostrarlo. Algunos ejemplos.

Una mala señal en cuanto a la inclusión social es que el gobierno se haabstenido de tomar medidas para democratizar el acceso a las tierras de lairrigación de Olmos, las que han terminado en manos de un reducido número decorporaciones, y parece que la misma política continuará con la recienteaprobación de la irrigación de Chinecas.

Una buena señal fue la promulgación de la Ley de Consulta previa, aunqueel reglamento deja que desear. Un punto crucial es el de quiénes son consideradosindígenas. En esta edición de LRA se discute el concepto restrictivo de indígenaadoptado por el reglamento de la ley, pero además se muestran lascomplicaciones del reconocimiento de los derechos colectivos de las poblacionesindígenas en el marco de una Constitución liberal individualista. Este es un terrenoen el que el gobierno tiene la opción de ser más o menos democrático.

Una señal que puede ser buena es la relativa al Banco Agrario. Desde LRAhemos reclamado reiteradamente la necesidad de la creación de condicionesfavorables al desarrollo de la pequeña agricultura, mayoritaria en el país y principalresponsable de la producción de alimentos. Uno de los instrumentosindispensables para ello es ampliar el acceso del financiamiento para lasactividades agrícolas. Como se sabe, la agricultura familiar está marginada delcrédito formal. La actual gestión de Agrobanco ha manifestado su voluntad deconvertirlo en una institución gravitante para el desarrollo de la agricultura, segúndeclaración de su presidente en este número de LRA. Si se lleva a cabo, será unimportante cambio respecto al gobierno anterior.

Un cuarto tema sobre el que no hay señales es el de la atención a la seguridadalimentaria. La seguridad alimentaria no debería limitarse a los programas deasistencia alimentaria a sectores sociales de bajos ingresos. Hay una granpreocupación en el mundo sobre las tendencias a la subida de precios dealimentos, sobre los impactos negativos del cambio climático en la producciónagrícola y pesquera, y sobre la utilización creciente de tierras agrícolas para laproducción de biocombustibles. Todo esto está ocurriendo en el Perú, y elgobierno no toma iniciativas para enfrentar lo que es un problema tanto decorto plazo —desnutrición infantil extendida, principalmente en áreas rurales—como, sobre todo, de mediano y largo plazo. Como se muestra en esta edición deLRA, este es también un importante déficit en las políticas gubernamentales.

A un año de gobierno: la tentación del continuismo

LICENCIA CREATIVE COMMONSAlgunos derechos reservados

Usted es libre de copiar, distribuir y comunicar pública-mente esta obra bajo las condiciones siguientes:- Debe reconocer los créditos de la obra- Debe ser usada solo para propósitos no comerciales- No se puede alterar, transformar o generar una obra

derivada a partir de esta obra

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Derechos colectivos:¿Consulta para todos?

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¿El idioma debe ser unelemento determinantepara identificar a los pue-blos indígenas?

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Publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales

Av. Salaverry 818, Jesús María, Lima 11/ PerúTelf. (511) 4336610 / Fax (511) 4331744

Email: [email protected]: www.larevistaagraria.org

Directora fundadoraBertha Consiglieri

DirectorFernando Eguren

Comité editorialLaureano del Castillo, Javier Alvarado,

Beatriz Salazar, Jaime EscobedoPedro Castillo, Ricardo Marapi

Corrección/DiagramaciónAntonio Luya / José Rodríguez

Distribución gratuita con La República

El Perú sigue sin teneruna política de seguridadalimentaria

Agrobanco:Cambios audaces

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Derechos colectivos:¿consulta para todos?

Ricardo Marapi

La pronta aplicación de la Ley de ConsultaPrevia a los pueblos indígenas está ponien-do en el tapete la discusión sobre los dere-chos que deben tener los ciudadanos paraser informados, consultados y hasta deci-dir sobre los proyectos, leyes o actos ad-ministrativos que implementan los gobier-nos. Durante siglos, la ciudadanía en el sis-tema democrático se ha construido sobrela base de los derechos individuales; sinembargo, el Convenio 169 de la OIT y, re-cientemente, la Ley de Consulta en Perú,han cambiado esa situación, y más bienestán encumbrando un reconocimiento alos derechos colectivos. Esta nueva formade contemplar los derechos ciudadanos, yel mismo ejercicio de la consulta previa,¿deberían favorecer no solamente a lospueblos indígenas, sino también a la ciu-dadanía en general?

¿Derechos colectivos versus derechosindividuales?

«Tratar de entender qué son los dere-chos colectivos —desde el punto de vistadel derecho liberal moderno— es como tra-tar de “encuadrar un círculo”, dice Arman-do Guevara Gil, abogado, docente de laPUCP y con una maestría en antropologíacultural por la Universidad de Wisconsin.Explica que el derecho liberal moderno esindividualista y no tiene las categorías su-ficientes para promover los derechos co-lectivos. «Entonces, ahí hay una contra-dicción conceptual, y nos cuesta muchotratar de procesar esa diferencia. No solo

aquí, sino también en otros países», deta-lla Guevara.

La contradicción surge porque en el de-recho liberal moderno se imputan los dere-chos y las obligaciones a las personas, alos ciudadanos; en cambio, bajo una ma-triz de derechos colectivos se imputan esosderechos y obligaciones, precisamente, acolectividades.

El antropólogo Alejandro Diez, tambiéndocente y experto en comunidades cam-pesinas, opina sobre esta contradicción.«Los derechos indígenas son derechos co-lectivos y no individuales. Lo que quiereel individuo, en todo caso, es el derechode autodeterminación, pero no queda cla-ro si es individual o grupal. Entonces, esees el problema en la distinción de los pue-blos indígenas: que tú asignas derechosdiferentes a determinados individuos porel hecho de pertenecer a un colectivo, y elresto de los ciudadanos no tienen o notenemos ese derecho».

Sin embargo, Guevara aclara que en al-gunos sectores ya se reconocen los dere-chos colectivos. «Dentro de la primera épo-ca de reconocimiento de los derechos so-ciales y económicos, se dieron los dere-chos colectivos a las asociaciones y sindi-

catos. El derecho colectivo no solo tieneuna base técnica, sino también bases eco-nómicas y sociales», explica.

Para el antropólogo Jürgen Golte, inves-tigador del Instituto de Estudios Peruanos(IEP) y doctor honoris causa por la Uni-versidad Nacional Mayor de San Marcos,existen dificultades para aplicar, de maneraamplia, el concepto de derechos colecti-vos. «Toda la Constitución está construi-da sobre derechos individuales. Toda laorganización de la toma de conciencia po-lítica de formación de grupos de interéspolítico está basada en la idea de los indi-viduos», opina. Es por ello que, para Gol-te, los derechos colectivos serían difícilesde aplicar.

Esta opinión sobre la actual Constitu-ción peruana es compartida por AlejandroDiez. «Nuestra Constitución dice que to-dos los ciudadanos somos iguales. Es unaConstitución realmente hiperliberal, don-de la base de la sociedad es el individuo.Yo, como antropólogo, pienso que estáequivocada. Por ejemplo, la Constituciónde Colombia dice que es un país multicul-tural, etc., pero que está constituido porindividuos y por grupos. Bolivia reconoceen la base del Estado la existencia de co-lectivos, cosa que nosotros, en Perú, nohacemos», critica.

Diez concluye que en el Perú los dere-chos colectivos son de segundo rango,mientras que para Bolivia y Colombia sonderechos de primer rango. «En Perú, losderechos colectivos son derechos su-bordinados a los derechos de los indivi-duos, por lo menos legalmente: “La per-sona humana es el fin supremo de la so-ciedad y del Estado”, dice el primer artí-culo de la Constitución», enfatiza el an-tropólogo.

El riesgo de la burocratizaciónde las decisiones

«Uno de los problemas de ampliar elconcepto de los derechos colectivos esque el Perú tiene una forma política dedemocracia representativa», dice el an-tropólogo Jürgen Golte. «Y pasar a unademocracia directa con una consultaEn casos como el conflicto del proyecto minero Conga, se propone el referendum como un mecanis-

mo de democracia directa.

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constante a la población es logística-mente algo sumamente difícil. Esto sepuede ver en Suiza, donde hay consul-tas frecuentes a la población sobre cam-bios importantes en las leyes. Primero,la población ya se aburre de ser consul-tada recurrentemente, y segundo, esbastante complejo, porque uno tieneque estar muy bien organizado para te-ner de manera constante los elementostécnicos para hacer las consultas», re-flexiona Golte.

También manifiesta que no existe unacapacidad logística para ampliar el meca-nismo de la consulta a todos los gruposcampesinos de la sierra y a la selva. «Larespuesta peruana sería crear una burocra-cia que, de alguna manera, organice la apli-cación de la consulta, y eso es un proble-ma», advierte el antropólogo del IEP.

Sin embargo, el abogado Armando Gue-vara reflexiona acerca de una nueva inter-pretación sobre el ejercicio democrático:«Se puede encontrar una lectura, no revo-lucionaria, sino más bien prudente, dondese interprete a la democracia como un sis-tema que permite a la población no soloexpresarse, sino también dirigir las políti-cas de las municipalidades u otros entes.Me parece natural que la democracia vayatiñéndose de participación cotidiana»,plantea Guevara.

Alejandro Diez está de acuerdo en elpeligro de burocratización y en que no sepuede consultar todo. Sin embargo, advier-te que el tema crucial pasa por el deber deun gobierno de tomar decisiones justas.«La exigencia de la consulta se basa, pre-cisamente, en que el gobierno toma deci-siones arbitrarias. En la actualidad, un pre-sidente elegido con un tipo de voto tomadecisiones con un gabinete que se parece

al que perdió las elecciones. Ese, justamen-te, es el problema. Por eso hay tanto recla-mo de consulta», observa el antropólogo.

A pesar de estas dificultades, Guevaraplantea el esfuerzo de apostar por los de-rechos colectivos. «Transformar toda esamatriz individualista del derecho liberalmoderno, para que sea capaz de procesarlas demandas de las colectividades, es unesfuerzo que nos va a tomar un par de dé-cadas. Pero yo creo que es un esfuerzoindispensable para que finalmente este paísse comprenda a sí mismo y sea capaz deprocesar sus propios conflictos de unamanera totalmente diferente», opina.

Ahora que el país se encuentra sumidoen una serie de conflictos vinculados al usode los recursos naturales, están surgiendonuevas propuestas para la toma de decisio-nes por parte de la ciudadanía. La Ley de laConsulta Previa a los pueblos indígenas esuna de ellas, donde se reconoce, de manerafundamental, el concepto de los derechoscolectivos. El referéndum que proponenvarios sectores para zanjar el conflicto en elproyecto minero Conga, en Cajamarca, estambién otro mecanismo de democracia di-recta. Sin duda, se necesita debatir y reflexio-nar sobre la incorporación del concepto dederechos colectivos —no solo para los pue-blos indígenas— en aquello que los perua-nos entendemos por democracia.

«Transformar toda esa matriz indi-vidualista del derecho liberal moder-no, para que sea capaz de proce-sar las demandas de las colectivi-dades es un esfuerzo que nos va atomar un par de décadas. Pero yocreo que es un esfuerzo indispen-sable para que finalmente este paísse comprenda a sí mismo y seacapaz de procesar sus propios con-flictos de una manera totalmentediferente.»

Armando Guevara GilJürgen Golte Alejandro Diez

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Agrobanco cumplió diez años de operacio-nes, y se quedará por muchos años más.Según Hugo Wiener Fresco, presidente deldirectorio de Agrobanco, esta institución—que ha tenido una suerte de mala fama yrecibido varias críticas— atravesará unaserie de cambios. Anunció que se converti-rá en un banco de fomento de largo plazo,teniendo como socios estratégicos a los gre-mios agrarios y bancos internacionales, queparticiparán como accionistas para demos-trarle al mercado que son una entidad seria.

Sin embargo, advirtió que si este nuevoesquema no se concreta, será difícil bajar,de manera realista y sostenida, la tasa deinterés al nivel que desean los productores.Wiener también señaló que «pese a algu-nos gritos desaforados», han decidido en-trar a captar ahorros en el sector rural, conla finalidad de que la agricultura ya no seaentendida como el reducto de los pobres.

LRA: Este año, Agrobanco cumplió diezaños de operaciones. ¿Cuáles son los cam-

bios que ha sufrido desde su creación?Hugo Wiener: En los primeros años, el

Banco Agropecuario tenía el 90% de suscolocaciones en segundo piso, y el 10%en operaciones directas, que eran las lla-madas cadenas agropecuarias, y en algu-nos programas especiales de créditos consectores sumamente pobres. Hoy, esa re-lación se ha invertido. Además, cuando elbanco actuaba como segundo piso, tuvoun impacto relativamente bajo sobre la re-ducción de la tasa de interés. Por eso, enlos últimos años, con una intervenciónmás directa y con tasas de interés compe-titivas con las microfinanzas, ha tenido elefecto de ampliar el mercado en el sectoragrario rural y ha contribuido a la reduc-ción de las tasas de intereses promedioen el mercado. Creemos que Agrobancoha logrado profundizar la presencia delsistema financiero en el campo. Entonces,hasta el momento, se puede decir que lacontribución del banco ha sido muy im-portante.

LRA: Desde su creación, el banco harecibido críticas porque fue vinculado aldéficit fiscal y como una fuente de subsi-dio. Se habla de su desaparición como unaposibilidad.

HW: Nosotros pensamos que sí es po-sible que haya un banco de fomento agro-pecuario especializado de largo plazo. Esdecir, que llegó para quedarse. Y el esque-ma que nosotros hemos planteado es queAgrobanco no sea puramente estatal. Esdecir, debería desaparecer esa idea equi-vocada de que tiene un rol subsidiario.Nosotros pensamos que es posible que elEstado se asocie con terceros para poderdesarrollar una banca de fomento de largoplazo. Que puede estar comprometido conactividades como la compra de tierras. Yes que una de las formas de reordenar elagro y evitar que ocurran cosas como lode Olmos es que los propios productoresvayan comprando los pequeños lotes quevan quedando, y entonces se produciríanpequeñas reconcentraciones. Esto condu-

«Pese a algunos gritos desaforados,vamos a entrar a captar ahorros.»

Entrevista de Nelly Rivera

Entrevista a Hugo Wiener, presidente de Agrobanco

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ce al fortalecimiento de un grupo de agri-cultores, lo que está vinculado al concep-to norteamericano farmer, es decir, un gran-jero que tiene una unidad productiva quele permite ganar como un profesional téc-nico. Eso es lo que buscamos.

LRA: Pero para convertirse en una ban-ca de fomento de largo plazo, necesitanconvertirse en una entidad confiable.¿Pero eso no es un camino largo?

HW: Pero hay caminos más cortos; poreso hemos pensado en traer socios a Agro-banco. Ya hay negociaciones con el bancoholandés Rabobank. Hemos pensado tam-bién en las entidades que provienen de lasmultilaterales, como el Fondo Multilateral deInversiones (Fomin), del BID; la CorporaciónFinanciera Internacional (IFC), del BancoMundial; la Corporación Andina de Fomen-to; y el Banco Estatal Alemán (DEG), paraque ellos participen como accionistas. De esamanera, le demostramos al mercado que Agro-banco es una entidad seria. Otro grupo sonlas microfinanzas, es decir, cajas rurales, mu-nicipales y pymes; y las organizaciones deproductores, como los agroexportadores, losgremios agrarios, la Junta Nacional del Café,las centrales de cooperativas, las juntas deregantes, las comunidades campesinas, lasONG. Entonces, con este esquema, seríamosun banco para toda la vida.

LRA: Sin embargo, para que se plasmeeste nuevo esquema, tiene que aprobarloel Fonafe, porque es el titular de las accio-nes del Estado en Agrobanco. ¿Cuáles sonlos avances?

HW: Ya hemos tenido una reunión con elFondo Nacional de Financiamiento de laActividad Empresarial del Estado (Fonafe),y formalmente ya ha sido presentada la pro-puesta; la próxima reunión está prevista parael mes de agosto. Pero queremos que seentienda que el sentido de esa idea no noscoloca en el esquema original del BancoAgrario, liquidado en 1992, ni en la lógicade privatizar el banco. Lo que nos propone-mos es hacer, en el segundo semestre deeste año, un road show, es decir, invitar adiversas instituciones para contar la mecá-nica y propuesta de que pueden adquiriracciones, aunque no el control del banco.Es importante que esto último quede claro.

LRA: Y este nuevo esquema, ¿cómo ayu-daría al productor? ¿Se propondrá unatasa de interés más baja? En la actualidades de 19%, y por ser tan alta han recibidocríticas.

HW: Concuerdo en que las tasas de in-terés de Agrobanco son altas, pero ya es-tamos haciendo el esfuerzo para reducir latasa de interés. Por ejemplo, tenemos unacampaña que está focalizada en áreas críti-cas y de pobreza, como el VRAE: ahí esta-mos entrando con una tasa de 14%. Loestamos haciendo también de manera pilo-to en algunas zonas de la sierra, donde hay

«Sí es posible que haya un bancode fomento agropecuario especia-lizado de largo plazo. Es decir, quellegó para quedarse. Y el esque-ma que nosotros hemos plantea-do es que Agrobanco no sea pu-ramente estatal. Es decir, deberíadesaparecer esa idea equivocadade que tiene un rol subsidiario.»

comunidades campesinas. Ahora, lo quequiero decir es que no será posible bajarde manera realista y sostenida las tasas deinterés, al nivel que deseamos, si el nuevoesquema no se concreta. Algunos piensanque el dinero que viene del Estado no tie-ne ningún costo, y eso no es cierto: es elmás caro de todos. Por eso, no podemosaceptar que el banco entregue dinero pordebajo del costo que tiene, para manejar lasostenibilidad de la operación.

LRA: ¿También cambiará la atención alos productores? Muchos se quejan de queAgrobanco tiene ventanillas que solo sir-ven como puntos de atención.

HW: Hemos estado operando a travésdel Banco de la Nación, pero esa situaciónva a cambiar. Vamos a convertirlas en ofici-

nas de transacción, y la principal caracte-rística es que hemos decidido que vamos aentrar a captar ahorros en el sector rural.Por supuesto, sabemos que sus depósitosserán pequeños, pero de eso se trata: deque el agricultor sea una persona que mo-netice sus ahorros y los ponga en una en-tidad financiera, y la idea es que Agroban-co administre el conjunto de su flujo mo-netario. Pero para eso se requiere que elproductor se diversifique, y nosotros loapoyaremos hacia una transición ordena-da. Necesitamos tener agricultores quesean prósperos y que la agricultura ya nosea entendida como el reducto de los po-bres: ese es el escenario que nos gustaríaalentar. Y para captar ahorros estamos au-torizados por la ley, pero tenemos que de-mostrarle a la Superintendencia de Bancay Seguros que cumplimos todos los requi-sitos de seguridad.

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El presidente Ollanta Humala anunció en laConferencia Río+20 una serie de medidasorientadas a «integrar el uso del territorio ylos recursos naturales en un marco generalde sostenibilidad». Entre las medidas anun-ciadas están el fortalecimiento del Ministe-rio del Ambiente (Minam), la mejora de lasreglas que aseguren la gobernabilidad am-biental y los estándares de calidad ambien-tales, el desarrollo de las capacidades parala gestión ambiental, una «nueva relación»con las actividades extractivas, y asegurarlos medios financieros necesarios para cum-plir estos objetivos1. Pero ¿qué se está ha-ciendo para concretar estos anuncios?

Transcurrido un mes, el principal avanceha sido la instalación de una comisión multi-sectorial2 que, en un plazo de 30 días, deberá:presentar, al gabinete ministerial, propuestaspara fortalecer el Sistema Nacional de GestionAmbiental y su órgano rector, el Minam; ac-tualizar las políticas y regulaciones ambienta-les sectoriales; fortalecer las capacidades fis-calizadoras y sancionadoras de los organis-mos adscritos, y mejorar el Sistema Nacionalde Información Ambiental, entre otros fines.

Estos anuncios y la prontitud con que seinstaló la Comisión dan la impresión de queexistiría en el Ejecutivo la voluntad políticade fortalecer al Minam para que cumpla «unpapel mucho más potente del que tiene aho-ra», en palabras de Gabriel Quijandría, vice-ministro de Desarrollo Estratégico de losRecursos Naturales del Minam, revirtiendoasí la posición relegada que ha tenido esteministerio —desde su creación— en térmi-nos de competencias y presupuesto.

Por ejemplo, ahora se plantearía que losestudios de impacto ambiental (EIA) de pro-yectos de categoría III —es decir, aquellosque pueden producir impactos ambientalesnegativos, cuantitativa o cualitativamentesignificativos— sean evaluados por el Mi-nam y que esta sea la entidad que otorguela licencia ambiental. Los ministerios secto-riales —que son los mismos que promue-ven la inversión— ya no serían los que en-treguen estos permisos. También se propo-ne fortalecer al Organismo de Evaluación yFiscalización Ambiental (OEFA), de formaque cuente con una fuente de ingreso queno dependa de lo que se negocie con elMinisterio de Economía, como sucede ac-

tualmente. El Minam evalua un mecanismode financiamiento similar al de los organis-mos reguladores, con una tasa pagada porlas mismas empresas fiscalizadas3.

Estos cambios implican pasar de una ges-tión ambiental sectorial, donde en cada sec-tor prevalece la política ambiental del minis-terio correspondiente, a una gestión inter-sectorial. Ernesto Ráez, asesor del Minam,explica que este es un desafío muy grande,pues las culturas sectoriales, especialmenteen los sectores productivos, son muy cerra-das y reacias al cambio, y esta actitud nosolo se observa en el Estado, sino tambiénen los actores privados que son regulados.Sin embargo, aclara que el Minam no buscagestionar cada aspecto ambiental en el Perú,sino ser la institución rectora en esta materia.

También se requiere llegar a acuerdosentre poderes del Estado, para la aplicaciónde principios como el de precaución, o el de«quien contamina paga», que garanticenque los derechos ambientales de los ciuda-danos estén protegidos, aun cuando hayaprocesos abiertos en el ámbito judicial.

Otro tema importante que será abordadopor la comisión multisectorial será el ordena-miento territorial (OT). En este caso, el rol deMinam consiste en ser el ente rector y orien-tador, pero el OT en sí mismo debería serllevado a cabo por los gobiernos regionalesen coordinación con otras instancias comolos gobiernos locales. Cabe mencionar quela falta de una Ley de Ordenamiento Terri-torial está obstaculizando este proceso.

Todas las propuestas mencionadas cons-tituirían un avance respecto a la situación

«Todas las propuestas menciona-das constituirían un avance respec-to a la situación actual de la gober-nabilidad ambiental en el país, sinembargo, nos preguntamos si elgobierno tendrá la fortaleza paraenfrentar los intereses de grandesinversionistas que priorizan la ren-tabilidad de sus proyectos por so-bre las consideraciones ambienta-les o sociales.»

Institucionalidad ambiental en el Perú:cambios en el horizonte Beatriz Salazar

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El fracaso de Río+20Julio C. Postigo1

La Conferencia sobre Desarrollo Sosteni-ble se realizó del 12 al 22 de junio de2012 en Río de Janeiro. El lugar y la fe-cha no eran casualidades, pues se pre-tendía celebrar los veinte años de laCumbre de la Tierra —también cono-cida como Río 92—, cuyo resultadomás importante fue, probablemente, laAgenda 21.

Los resultados de la conferencia de2012 —presentados en el documentoEl futuro que queremos— han sidoevaluados, desde múltiples frentes,como un fracaso. Organizaciones dela sociedad civil, activistas, indígenas,

agricultores, mujeres y juventud, han expre-sado públicamente su insatisfacción y de-cepción con Río+20, y algunos gobiernos sehan manifestado en similar sentido por cana-les no oficiales. Si bien las apreciaciones delos distintos grupos de interés indican, conacierto, las limitaciones específicamente sec-toriales de El futuro que queremos, se haformado un sentido común que señala el fra-caso en términos de la falta de metas y deacciones concretas para enfrentar los cam-bios ambientales globales actualmente encurso. Los gobiernos han expresado una fal-ta de compromiso para cambiar los patronesde producción y consumo que están llevan-do al planeta al abismo.

Río+20 ha tenido resultados de Río-40,con acuerdos que no superan los obteni-

dos en 1992. Sin embargo, desde 1992, lainsostenibilidad del planeta se ha agudiza-do, y la ciencia ha desarrollado herramien-tas para monitorear, estimar y proyectar losefectos de los cambios ambientales globa-les2. El futuro que queremos no sólo es ab-solutamente incapaz de responder a los gra-ves problemas que enfrenta la humanidad,sino que ignora los avances científicos quepodrían orientar sus líneas de acción.

Es preciso indicar que este fracaso noes igual para todos; los que más han perdi-do han sido los países y poblaciones conmenores capacidades (financiera, tecnoló-gica, infraestructural, humana, social); losque menos pierden son aquellos gruposcuyas actividades productivas son las prin-cipales causantes de las múltiples crisis queaquejan al planeta. Estos «ganadores» nohan visto significativamente modificadassus actividades para mejorar las condicio-nes planetarias, porque sus intereses nohan sido tocados; es más, el sistema políti-co global ha evitado crear mecanismos re-gulatorios y punitivos que afecten a losconglomerados multinacionales del petró-leo y demás generadores de emisiones degases de efecto invernadero. Río+20 ha fra-casado —con logros minúsculos frente alos retos existentes—, como lo hicieronotras cumbres, como Cancún y Copenha-gue. Este fracaso de los gobiernos —in-cluida su renuncia a regular al capital y agestionar la cosa pública— ha dejado, pe-ligrosamente, más terreno libre para que laacción privada empresarial se eleve como«solución» legítima de los problemas pú-blicos. Muchas de estas «soluciones» sefinancian con fondos públicos, pero gene-ran ganancias privadas, como ejemplificanmuchos casos en el Perú.

Notas1 Investigador del Cepes. PhD en geografía, por

la Universidad de Texas, en Austin. Participóen Rio+20 como parte de la delegacion delConsejo Internacional de Ciencias Sociales.

2 Ver, por ejemplo: Foley, Jonathan. 2010.«Boundaires for a healthy planet», en Scienti-fic American, Vol. 302, N° 4; Foley, J. A., De-Fries, R., et al. 2005. «Global consequencesof land use», en Science, Vol. 309, N° 5734;Rockstrom, Johan, Steffen, Will, et al. 2009.«A safe operating space for humanity», enNature, Vol. 461, N° 7263.

«Organizaciones de la sociedad ci-vil, activistas, indígenas, agriculto-res, mujeres y juventud, han ex-presado públicamente su insatisfac-ción y decepción con Río+20.Los gobiernos han expresado unafalta de compromiso para cambiarlos patrones de producción y con-sumo que están llevando al plane-ta al abismo.»

actual de la gobernabilidad ambiental en elpaís; sin embargo, nos preguntamos si el go-bierno tendrá la fortaleza para enfrentar losintereses de grandes inversionistas que prio-rizan la rentabilidad de sus proyectos porsobre las consideraciones ambientales o so-ciales. Las presiones de los grupos de poder,tanto en el ámbito nacional como internacio-nal, serán una prueba para el gobierno, so-bre todo considerando que el Estado perua-no ha firmado una serie de acuerdos interna-cionales que otorgan a las transnacionalesel derecho a reclamar millonarias indemniza-ciones si alguna medida local, regional o na-cional afecta su «expectativa de ganancia»,lo cual, como señala Alejandra Alayza —deRedGE—, limita el desarrollo de políticas pú-blicas, incluyendo las que buscan mejorar lagobernabilidad ambiental4.

Notas1 Discurso de Ollanta Humala en Río +20, en

<http://youtu.be/Ls1dBZQr8cw>.2 Resolución 189-2012-PCM, en <http://

sinia.minam.gob.pe/admDocumento.php?accion=bajar&docadjunto=2912>.

3 «Minam sería el único en aprobar EIA de losgrandes proyectos», Gestión, 4 de julio de 2012,en <http://www.spda.org.pe/_data/archivos/20120704180937_3.pdf>; «Nuevas condicio-nes para las actividades extractivas», El Co-mercio, 3 de julio de 2012, en <http://w w w. s p d a . o r g . p e / _ d a t a / a r c h i v o s /20120703154607_7.pdf>.

4 Alayza, Alejandra (2012). Política de atracciónde inversiones y alternativas al extractivismo.RedGE, en <http://www.redge.org.pe/sites/de-fault/files/201206%20ALAYZA%20PoliticaInversion%20Extractivismo.pdf>.

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10 LA REVISTA AGRARIA / 142

El Perú sigue sin tener una políticade seguridad alimentaria

Fernando Eguren

Después de un año de gobierno del presi-dente Ollanta Humala, ¿qué puede decirsede su política de seguridad alimentaria?

La seguridad alimentaria, el clima y lapobreza rural están ligados. Alrededor dedos tercios de la producción de alimentosde origen agrícola está en manos de peque-ños productores. De ellos depende, en bue-na medida, la seguridad alimentaria del país.Paradójicamente, en aquellos lugares don-de existe una mayor densidad de pequeñaagricultura, la incidencia de la pobreza y ladesnutrición infantil es grande. Para agra-var la situación, la producción agrícola esfuertemente influenciada por fenómenos me-teorológicos: temperaturas «anormales»,lluvias y sequías, inundaciones, heladas ygranizo, vendavales, etc.

¿En qué medida el gobierno ha logrado asu-mir desafíos tan complejos como urgentes?

Poblaciones y áreas vulnerablesLas regiones quechua (2,500-3,500

m.s.n.m.) y suni (3,500-4,000 m.s.n.m.) sonlas más afectadas por los fenómenos me-teorológicos, y representan el 54% de losdistritos del país, el 24% de la poblacióntotal y el 49% de la población rural, según elcenso de 2007. Son regiones con una po-blación predominantemente campesina, ha-bituada a una constante adaptación a lasvariedades climáticas y con una alta inci-dencia de pobreza. Dado que los ingresos(en dinero o especie) de dichos sectoressociales dependen, en buena cuenta, de unaactividad agropecuaria afectada por el cli-ma, son especialmente vulnerables a la in-seguridad alimentaria.

Ahora bien, la adaptación no se da soloen las prácticas productivas, sino tambiénmediante la diversificación de actividadeseconómicas agrícolas y no agrícolas —y,por ende, mediante la diversificación de in-gresos— de las familias campesinas, asícomo por las migraciones temporales o per-manentes. Son prácticas muy difundidasante situaciones adversas creadas por cau-sas muy distintas, tanto climáticas comoeconómicas y sociales. Los productoresagrícolas más pobres y vulnerables son loscampesinos que menos han diversificado

sus ingresos y que se dedican más a la acti-vidad agraria1.

Además del impacto del clima sobre la pro-ducción, también son factores importantesde vulnerabilidad a la inseguridad alimenta-ria la falta o insuficiencia de acceso a bienespúblicos, entre ellos, la infraestructura vial,la energía y las telecomunicaciones.

El Ministerio de la Mujer y Desarrollo So-cial (Mimdes) produjo en 2010 un Mapa devulnerabilidad a la inseguridad alimenta-ria, utilizando indicadores basados en cincovariables: ingresos promedios anuales percápita; grado de urbanización de la pobla-

ción; población en situación de no pobreza;población con acceso a agua por red públicainterna y externa; y producto bruto internode alimentos de los sectores agrícola, pecua-rio y pesquero. Luego de analizar el peso decada variable, se encontró que la que másincide sobre la seguridad alimentaria fue laproducción de alimentos (PBI agrícola, pe-cuario y pesquero). Ello da al desempeño delsector agrario y de su capacidad productivaun lugar estratégico en la determinación dela mayor o menor vulnerabilidad de la pobla-ción a la inseguridad alimentaria. Pero, reite-ramos, es precisamente la producción agra-ria la actividad económica que está entre lasmás afectadas por el cambio climático.

Según el Mimdes, la vulnerabilidad a lainseguridad alimentaria alcanza al 47.5% dela población total peruana, y casi todos losdepartamentos andinos tienen niveles devulnerabilidad a la inseguridad alimentariamuy altos o moderadamente altos.

Las políticas alimentarias y el cambioclimático

En el Perú, gobiernos de distinta orienta-ción han tenido políticas alimentarias, auncuando no necesariamente respondían a vi-siones estratégicas o de mediano y largo pla-zo. En la década de 1980, se fue pasando depolíticas universales (por ejemplo, subsidioso control de precios) a programas focaliza-

«No existe en la actualidad, pues,una real política de seguridad ali-mentaria; más aún, todavía estápor definirse el organismo públicoque será el responsable de nor-mar y fiscalizar el cumplimiento detal política. El Ministerio de Agricul-tura (Minag) ha tomado la iniciati-va para liderar el tema, pero aúnno ha sido formalizada.»

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dos (en beneficio de grupos específicos). Enlas décadas de 1990 y 2000, los gobiernos deturno suscribieron o ratificaron conveniosinternacionales de carácter vinculante, en losque se reconoce el derecho de la población atener suficientes alimentos, a estar protegidacontra el hambre y a que se establezca elmarco legal adecuado para la debida protec-ción de este derecho. El Acuerdo Nacionalinstauró, por primera vez, en su acuerdo 15,los lineamientos de una política de seguri-dad alimentaria, superando la limitada pers-pectiva de distribución de alimentos.

En 2004 se aprobó la Estrategia Nacionalde Seguridad Alimentaria (ENSA), que de-bía regir hasta 2015, además de otros docu-mentos orientadores relacionados, como laEstrategia Nacional de Desarrollo Rural y laEstrategia Nacional Crecer. La ENSA debíadar lugar a las Estrategias Regionales deSeguridad Alimentaria (ERSA), bajo respon-sabilidad de los gobiernos regionales. Sinembargo, desde su aprobación, tanto laENSA como las ERSA presentaron limita-ciones de tipo político y técnico para sufuncionamiento. Para comenzar, no se die-ron leyes que obligasen a los propios orga-nismos públicos a su cumplimiento.

Un nuevo Plan Nacional de SeguridadAlimentaria y Nutricional (PSAN) 2012-2021 fue elaborado por un equipo técnicomultisectorial de Seguridad Alimentaria yNutricional, coordinado por la PCM, en elactual gobierno de Humala. El PSAN con-tiene propuestas de acciones para enfren-tar los impactos del cambio climático en laseguridad alimentaria, pero después de lar-gos meses aún está en proceso de gestiónpara su aprobación.

Tampoco el gobierno, hasta el momento,ha definido políticas integrales de apoyo ala pequeña agricultura; más bien, se ha con-tinuado una política inercial a favor de lagran empresa agroexportadora.

No existe en la actualidad, pues, una realpolítica de seguridad alimentaria; más aún,todavía está por definirse el organismo pú-blico que será el responsable de normar yfiscalizar el cumplimiento de tal política. ElMinisterio de Agricultura (Minag) ha toma-do la iniciativa para liderar el tema, pero aúnno ha sido formalizada. En la práctica, la polí-tica de seguridad alimentaria se limita a dife-rentes programas de asistencia alimentaria,principalmente conducidos por el Ministeriode Desarrollo e Inclusión Social (Midis). Enel Congreso hay hasta dos proyectos de leyde seguridad alimentaria, pero apenas sí han

merecido la atención de los parlamentarios.Menos, todavía, hay una política que vin-

cule la seguridad alimentaria al nuevo con-texto de cambio climático. Aun cuando elMinag ha concluido la formulación de unPlan Nacional de Gestión del Riesgo yAdaptación a los Efectos del Cambio Cli-mático en el Sector Agrario, que deberíaregir entre los años 2012 y 2021, este plantodavía no ha sido formalizado.

Si durante el primer año se ha avanzadopoco, es urgente y perentorio que, al ini-

ciarse el segundo año de gobierno, este démuestras de voluntad política para definiruna política de seguridad alimentaria quetome en cuenta tanto el papel fundamentalde los pequeños agricultores como los im-pactos del clima sobre la producción.

Nota1 Ver la obra colectiva —que incluye el caso del

Perú—, coordinada por Emilio Klein, Políti-cas de mercado de trabajo y pobreza rural enAmérica Latina. Cepal/OIT/FAO. Santiago deChile, 2010.

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El año 2013 ha sido declarado por la ONUcomo Año Internacional de la Quinua,pero ¿qué sabemos realmente de este gra-no milenario? ¿Cómo podemos contribuira impulsar este cultivo y qué acciones sepueden tomar desde el Estado para pro-moverlo?

Principales característicasde la quinua

La quinua es uno de los alimentos másnutritivos que existen en el mundo; nopor nada fue considerada por la NASAcomo el alimento apto para sustentar asus astronautas en condiciones de aisla-miento1. Esto se debe a sus altos conteni-dos de proteínas2 (13.81% a 21.9%, de-pendiendo de la variedad) y a ser el únicoalimento, en el reino vegetal, que proveetodos los aminoácidos esenciales, segúnel estándar para la nutrición humana de laOrganización de las Naciones Unidas parala Agricultura y la Alimentación (FAO).

La producción de quinua en el mundose concentra, principalmente, en Sudamé-

rica, extendiéndose desde el sur de Co-lombia hasta el sur de Chile. Puede sem-brarse desde el nivel del mar, en costaschilenas, hasta el altiplano compartido porBolivia y Perú3. Estos, junto con Ecuador,son los tres países con mayor producción,pero el cultivo también se ha introducidoen otras partes del mundo gracias a sugran capacidad de adaptación: Europa,Asia, Australia y Norteamérica.

La producción en el altiplano, y sobretodo en el Perú, está a cargo de pequeñosproductores (alrededor de sesenta mil)

que poseen, por lo general, menos de 0.3hectáreas. Según el estudio de Suca Apa-za4, las fincas de estos están poco articu-ladas al mercado, lo que sugiere una pro-ducción para la subsistencia.

Tendencias de producción y mercadoRevisando las estadísticas de la FAO

se puede apreciar, para el caso peruano,un aumento en la producción entre losaños 2005 y 2010, acompañado de un in-cremento de las áreas cosechadas. Con-siderando que los rendimientos han sidoestables en los últimos cinco años, seadvierte que existe un esfuerzo para au-mentar la producción y atender la cre-ciente demanda interna y externa (vergráfico 1).

El mercado nacional de la quinua, en2011 —según los datos de aduanas de lapágina de Sunat y la información deFAO—, representa casi el 90% del desti-no de la producción. Esto se traduce enun consumo per cápita anual promediode entre 1 kg a 1.3 kg, concentrados prin-cipalmente en las zonas productoras.

Por otro lado, en el mercado internacio-nal, la quinua peruana tiene como princi-pales compradores a Japón, Alemania, Ca-nadá y EE.UU., país que encabeza las com-pras con entre el 45% y el 64% de nuestraoferta exportable de los últimos años (vertabla).

Otro circuito comercial, y del cual no setienen muchos datos, es el del contraban-do con Bolivia: según información de al-gunos medios de prensa bolivianos, has-ta 15,000 toneladas5 de quinua habrían en-trado al Perú en 2011 de esta manera, loque representa casi el 40% de la produc-ción boliviana (se necesitarían datos mássólidos para comprobar esa afirmación).

Presente y futuro de laquinua en el Perú

Gianmarco Cheng

Proyecto Mercados Campesinos

Promoviendo la seguridad y soberaníaalimentaria en los mercados locales

Año Valor FOB Peso neto Valor unitario Principales países(US$) (kg) FOB (US$) de destino

2007 1’787,784 1’348,150 1.33 EE.UU. 60.84%

2008 5’079,427 2’096,263 2.42 EE.UU. 62.58% y Japón 8.63%

2009 7’304,730 2’711,780 2.69 EE.UU. 45.54% y Alemania 10.09%

2010 13’190,249 4’782,863 2.76 EE.UU. 64.23% y Alemania 7.96%

2011 16’800,386 5’327,737 3.15 EE.UU. 63.43% y Canadá 7.94%

Fuente: Sunat. Elaboración propia.

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Implicancias del año de la quinuaEl objetivo principal de la celebración del Año de la Qui-

nua —en 2013— es promocionar en el mundo el producto ysus propiedades. Es importante dinamizar las economías lo-cales rurales a través de la exportación, pero es igualmenteo más importante que los mismos peruanos reconozcamoslos beneficios alimentarios de nuestra quinua y hacer usode ella. Si nos preguntáramos qué podemos hacer para cele-brar dicho año internacional, la respuesta más simple sería:que más gente consuma más quinua. Debemos empezar arevalorar nuestra riqueza, sin necesidad de que primero seareconocida afuera.

Por el lado de quienes toman las decisiones, el camino esseguir impulsando el mejoramiento de las semillas, a fin de au-mentar la productividad6, y la promoción del producto en rela-ción con la gastronomía. Un caso exitoso de promoción del con-sumo es el de la papa: acciones en conjunto del Minag y delCentro Internacional de la Papa (CIP) lograron elevar el consu-mo anual per cápita, de este tubérculo, desde los 70 kg hasta los80 kg actuales.

Otro tema importante es el robustecimiento de los circuitosde comercialización de los pequeños productores de quinua, nosolo para las exportaciones, sino también para el consumo local,regional y nacional. Las características nutritivas de este granopueden ser fundamentales para combatir la inseguridad alimen-taria en las zonas más excluidas.

Notas1 NASA Technical paper 3422. 1983, Quinoa: An Emerging «New» crop

with potential of CELSS.2 Porcentaje de proteína con referencia a sus componentes.3 Rojas, W. 1998. Análisis de la diversidad genética del germoplasma de

quinua.4 Suca Apaza. 2008. Competitividad de la quinua: una aplicación del

modelo de Michael Porter.5 Ver <http://www.fao.org/agronoticias/agro-noticias/detalle/es/

?dyna_fef%5Buid%5D=142300>.6 En 2011, INIA presento la variedad Quinua INIA 427, con un mejor

rendimiento y resistencia a enfermedades. Luz Gómez Pando, jefa delPrograma de Cereales de la UNALM, indicó a El Comercio (22/12/2011) que los rendimientos podrían pasar de 0.85 a 1.5 t/ha, a entre 2 o3 t/ha.

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Gráfico 1. Evolución del área cosechada y de la producción dequinua en el Perú (2001-2010)

Fuente: FAOSTATS. Elaboración propia.

Plan Vraem:Sin dinero ni objetivos claros,

el fracaso podría repetirsePaola Arica

Durante las últimas semanas, especialistas en temas de narcotráfi-co y lucha antisubversiva han criticado con dureza el Programa deIntervención para los Valles Apurímac, Ene y Mantaro, tambiénconocido como el Plan Vraem 2012, que hace poco fue anunciadopor el Poder Ejecutivo paraincrementar la presencia delEstado a través de cuatro ejesde acción: lucha contra la po-breza, reducción de la des-igualdad, persecución deltráfico de drogas y elimina-ción del terrorismo. La princi-pal crítica alude a que se pien-sa aplicar una receta que an-teriormente no ha obtenidoresultados satisfactorios en elVRAE, es decir: no incorpo-rar a la población local en laestrategia y no diferenciar elnarcotráfico del terrorismo.

Una novedad es la incor-poración del valle del ríoMantaro, lo que significa elreconocimiento formal delEstado de que esa cuenca también recibe la influencia de las mafiasdel narcotráfico y del terrorismo, que han buscado expandir susactividades aprovechando la ausencia estatal.

Otra novedad del Plan Vraem es la participación efectiva detodos los ministerios, cuyos funcionarios ejecutarán tareas sec-toriales sobre pacificación y desarrollo sostenible. Hasta el mo-mento, solo se conoce que las medidas para fomentar cultivosalternativos a la hoja de coca son construir escuelas e implemen-tar programas sociales como Pensión 65, Cuna Más, Juntos y QaliWarma. Respecto a la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo,se sabe poco o nada.

«Los pobladores del Vraemhan puesto una cuota de san-gre muy grande enfrentan-do al terrorismo en los ochen-ta y noventa. El Estadomuestra una gran falta derespeto al no pedir la opiniónde las autoridades de esazona.»

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Durante años, la «solución» para el VRAEfue instalar 28 bases militares antisubversi-vas y una base policial antidrogas, cuya ta-rea principal fue el patrullaje y los operativosmilitares. Pero lo único que se consiguió fuedispersar a los grupos terroristas, para con-vertirlos en bandas móviles, con lo que ga-naron terreno hasta la zona del Mantaro.

El Vraem en cifrasA los problemas del narcotráfico y el te-

rrorismo hay que sumar la agudización de lapobreza y el incremento en la producción dehoja de coca. Las últimas cifras del INEI se-ñalan que el 65% de la población del Vraemse encuentra en estado de pobreza, mientrasque la pobreza extrema afecta al 26.6%. Estaúltima cifra triplica el promedio nacional yconfirma que miles de personas no tienenacceso a los servicios básicos1.

Respecto a la hoja de coca, hasta 2009 exis-tían en el Vraem cerca de 16,719 hectáreas deesa planta, lo que equivalía al 53% del totalde la producción nacional, base para el 60%de la cocaína elaborada en el país. Además,el Vraem tiene la mayor productividad de hojade coca en el Perú, con cuatro toneladasmétricas por hectárea y cinco o seis cose-chas al año2.

Las cifras causan alarma si se consideraque en 1999 había solo ocho mil hectáreasdedicadas al cultivo de hoja de coca. Segúncifras de la ONU, de las 330 toneladas decocaína que el Perú produce cada año, elVRAE contribuye con 1343.

Más de lo mismoHasta el cierre de la presente edición, el

Ejecutivo no había hecho público el PlanVraem 2012, siendo su contenido práctica-mente una incógnita. Sin embargo, pese alsecretismo, los expertos consultados por LaRevista Agraria sostienen que no significauna «vuelta de tuerca» que la distinga deotras iniciativas.

El exministro del Interior, Fernando Rospi-gliosi, es muy escéptico: «En el VRAE hayque acabar con Sendero Luminoso, y paraello se necesita una adecuada estrategia po-licial y militar. Es un error creer que el desa-rrollo erradicará el terrorismo. La lucha con-tra Sendero Luminoso y la pobreza va porcaminos separados».

Hugo Cabieses, investigador de desarro-llo rural y exviceministro del Minam, cuestio-na que se haya ignorado a los dirigentes delVRAE al momento de elaborar el Plan Vraem:«Es una falta de respeto, pues los ministrosde Estado no explican de qué trata el docu-

mento. No lo han discutido con nadie y quie-ren imponerlo, pese a haber sido ideado porcuatro burócratas en Lima». Y agrega: «Elvalle de los ríos Apurímac y Ene es importan-tísimo para nuestro país, y sus pobladoreshan puesto una cuota de sangre muy grandeenfrentando al terrorismo en los ochenta ynoventa. El Estado muestra una gran falta de

respeto al no pedir la opinión de las autorida-des de esa zona».

Lo que le falta al Plan VraemJaime García, especialista en temas de nar-

cotráfico y desarrollo alternativo, dijo a LaRevista Agraria que es fundamental el plan-teamiento de objetivos claros: «¿Cuántashectáreas de hoja de coca legal se van a pro-mover? ¿En cuánto se incrementará el volu-men de producción agrícola? ¿Cuál será elcrecimiento económico de la región? ¿A cuán-to se reducirán la pobreza y la extrema pobre-za, así como las brechas sociales en salud yeducación?».

Igualmente, Cabieses considera necesa-rio fortalecer los comités de autodefensa parahacerle frente al narcotráfico y promover ac-tividades productivas en esos valles: «Sola-mente se impulsan dos productos de expor-tación: café y cacao. Sin embargo, hay unacanasta de veinte o veinticinco productosagrícolas y al menos diez o doce actividadeseconómicas que, si se suman, podrían brin-dar empleo a una cantidad significativa depersonas que ahora se dedican a la produc-ción de hoja de coca».

Para lograr la paz y el desarrolloen 2016

Rospigliosi y Cabieses coinciden en lanecesidad de tener una autoridad civil. «Lospolíticos deberían estar al mando y los milita-res deberían subordinarse a los civiles. Peroal no existir políticos que asuman responsa-bilidades y tomen decisiones, varios milita-

res se encuentran desempeñando ese rol»,dijo Rospigliosi.

«Creo que el secretario técnico del PlanVraem debe tener autonomía para gastar, loque evitará que se pasee por los ministeriosdel Estado, rogando que se ejecuten obrasen esas regiones», aseguró Cabieses.

La eficacia del Plan Vraem 2012 pasa porno repetir los errores del pasado. Encargarsu ejecución a personas con experiencia esun primer paso. Asimismo, es necesario di-ferenciar el desarrollo humano, de la luchacontra el narcotráfico y de la guerra contraSendero Luminoso. Finalmente, debe garan-tizarse la participación de la población de lazona para asegurar el éxito de esta nuevapolítica.

Notas1 Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros. Ver

<http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2012/Junio/30-06-12-a.html>, 19 de junio de 2012.

2 Balbi, Mariela. «Pobreza en el VRAE llega al79%. Gobernabilidad y amenazas a la seguri-dad». Boletín Electrónico del IDEI. Lima, 2009,núm. 24.

3 Arce, Álvaro. «Nuestro valle de lágrimas». Nexos,núm. 20. Universidad de Lima. Lima, 2012.

Durante años la principal «solución» para el Vraem ha sido la interdicción y los operativos militares,sin tomar en cuenta la construcción de un desarrollo sostenible.

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Dinámicas del mercado de latierra en América Latina y elCaribe: concentración y ex-tranjerización. FernandoSoto Baquero y Sergio Gó-mez (eds.). Roma: FAO,2012.Contiene estudios nacionales, dediecisiete países de la región, so-bre la dinámica de concentraciónde tierras, realizados por la Ofici-na Regional de la FAO durante elúltimo quinquenio. Con esta ini-ciativa, la FAO retoma como prio-ridad el análisis de la dinámicade tierras como un fenómeno fundamental en los debates depolítica pública, debates que deben estar relacionados con larevisión de los patrones productivos, la reducción de la pobre-za rural y el mejoramiento de la seguridad alimentaria.

El texto puede descargarse de <http://www.fao.org/alc/file/media/pubs/2012/mercado_tierra_alc.pdf>.

Manual para entender: La pe-queña minería y la minería ar-tesanal y los decretos legisla-tivos vinculados a la mineríailegal. César Ipenza Peralta.Lima: Sociedad Peruana deDerecho Ambiental, 2012Publicación que busca contribuir con

publicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespubli

Gobiernos regionalesOrdenanza 007-2012-GRU/CR (22 jun.), delGobierno Regional de Ucayali. Conformanla mesa REDD (Reducción de Emisionespor Deforestación y Degradación de bos-ques) en la región Ucayali.

Ordenanza 006-2012-GRU/CR (22jun.), del Gobierno Regional de Ucayali.Se definen y aprueban como productosbandera de la Región Ucayali a los culti-vos de cacao y palma aceitera.

Ordenanza 166-AREQUIPA (29 jun.), delGobierno Regional de Arequipa. Se aprue-ban procedimientos y plazos para la recu-peración de deudas y la titulación a parce-leros de las secciones D y E del ProyectoEspecial Majes Siguas I, en concordanciacon los lineamientos e indicadores de ren-dimiento para la optimización de resulta-dos económicos y productivos.

Ordenanza 012-2012-GRMDD/CR (7 jul.),del Gobierno Regional de Madre de Dios.Se institucionaliza el Congreso Regionalde Investigación y Monitoreo Biológico en

Áreas Naturales Protegidas y Corredoresde Conservación - Madre de Dios.

PCMMediante R.S. 200-2012-PCM (29 jun.)se crea una comisión multisectorial,adscrita a la PCM, encargada de anali-zar, diseñar y proponer medidas que per-mitan mejorar las condiciones socialesy ambientales de las poblaciones de lascuencas del Pastaza, Tigre, Corrientes yMarañón, del departamento de Loreto.

El D.S. 074-2012-PCM (10 jul.) decla-ra de prioridad nacional el desarrollo eco-nómico social y la pacificación del vallede los ríos Apurímac, Ene y Mantaro, ycrea una comisión multisectorial.

Por Resolución 040-2012-PCM/SD (13jul.) se acredita a la Municipalidad Metro-politana de Lima para la transferencia dediversas funciones en materia agraria.

Mediante R.S. 208-2012-PCM (14 jul.)se crea la Comisión Multisectorial, de Na-turaleza Temporal, «Año Internacional de

la estrategia integral orientada al ordenamiento de la actividadminera, y está dirigida a los diferentes actores vinculados conla problemática: mineros, autoridades, personas afectadas porla actividad y público en general. Este manual presenta unanálisis detallado de los requisitos de la pequeña minería y laminería artesanal en el Perú, la diferencia entre la mineríailegal e informal, los contenidos de los recientes decretos le-gislativos de la interdicción y otros temas de interés.Puede descargarse de <http://www.spda.org.pe/_data/publica-cion/20120626181802_La%20pequena%20mineria.pdf>.

Guía de interpretación de la consulta previa de lospueblos indígenas (Ley N.º 29785). Juan Carlos RuizMolleda. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2011.Esta guía aprovecha el enorme po-tencial que ofrecen las normas y lajurisprudencia, tanto nacionalcomo internacional, que protegenlos derechos de los pueblos indí-genas. Busca dar a conocer y acti-var estas normas, sobre todo me-diante los procesos constituciona-les, que son fundamentales paracanalizar las demandas existen-tes, conseguir el respeto por losderechos de los pueblos indíge-nas y reducir la conflictividad ac-tual.Descargable desde <http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/publicaciones/archivo16022012-135533.pdf>.

Normas legales Normas legales Normas legales Normas legales

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la Quinua 2013».

AgriculturaLa R.M. 0224-2012-AG (4 jul.) dispone lainscripción de extensionistas campesi-nos Kamayoq, Yachachiq, promotorescampesinos y otros extensionistas deculturas andinas, en el Registro de Pro-veedores de Asistencia Técnica del INIA.

Mediante R.Jef. 266-2012-ANA (4 jul.)se establecen disposiciones para la re-novación de las juntas directivas de lasJuntas de Usuarios y Comisiones parael periodo 2013-2015.

Por D.S. 009-2012-AG (6 jul.) se aprue-ban los requisitos que deberán exigir losgobiernos regionales para el otorgamien-to del certificado del pequeño productorlocal en el procedimiento aplicado a lasadquisiciones realizadas por el Pronaa.

Por R.M. 0238-2012-AG (11 jul.) se aprue-ban el Plan Directriz, el Programa Censal yla Cédula Censal del IV Censo NacionalAgropecuario IV, Cenagro.

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16 LA REVISTA AGRARIA / 142

Un debate que lleva años, pero que siemprees actual, gira en torno a la determinación delos pueblos indígenas (PPII). En el camino, seha ido aceptando que no es posible delimitar apoblaciones tan diversas y heterogéneas enun solo concepto. El propio Convenio 169 dela OIT se cuida de no definir quiénes son PPIIy, más bien, nos refiere a dos criterios (objeti-vo y subjetivo) para su identificación1.

En el Perú, las diferentes denominaciones(comunidades campesinas, nativas, pueblosoriginarios, comunidades ancestrales, co-munidades indígenas, etc.) trajeron consigouna serie de confusiones y distintas inter-pretaciones respecto a quiénes conformanlos PPII del país. Sin embargo, no sin contro-versia, se admitía que las 6,069 comunidadescampesinas y las 1,462 comunidades nati-vas, oficialmente reconocidas, cumplían conlos elementos exigidos por el Convenio 169para ser identificadas como tales.

Posteriormente, con la aprobación de laLey y el Reglamento del Derecho a la Con-sulta, se pone en duda la condición de PPIIde las comunidades, situación que se acen-túa con la publicación de la directiva (R.M.202-2012-MC) que regula el funcionamientode la Base de Datos Oficial de PPII. En efec-to, el numeral 7.1.5 señala que esta base in-corpora dos elementos objetivos para el re-conocimiento de un pueblo indígena: la len-gua y las tierras comunales. Se afirma queambos elementos, en conjunto, probarían lacontinuidad histórica prevista en el Conve-nio 169. Producto de ello, hasta el momento

se han identificado 52 pueblos indígenas: 48de la región amazónica y 4 de la región andi-na (quechua, aimara, jakaru y urus).

Al respecto, es necesario señalar que di-cha directiva marca un retroceso respecto alconsenso alcanzado, que señala categórica-mente que la lengua no es un elemento de-terminante para la identificación de PPII. Ladirectiva desconoce, así, que la pérdida delidioma formó parte de un disimulo que em-prendió la población rural para no ser estig-matizada por las personas de la ciudad, «ocul-

tando su lengua materna hasta perderla, peroque sin embargo no los convirtió en acultu-rados»2; es decir, no adoptaron rasgos cul-turales de las personas de la ciudad y mantu-vieron patrones culturales que los diferen-ciaban de otros.

En la misma línea, Grade —en un informepara el Banco Mundial— afirmó que la pérdi-da del idioma formó parte de una estrategiade la población quechua para abandonar ele-mentos de su cultura original. La negaciónde su idioma y la no promoción de uso entrelas nuevas generaciones parecerían respon-der a la discriminación de la que fue objeto 3.

Igual de concluyente es el antropólogoJaime Urrutia, quien considera que el idiomano puede ser la única variable y menos ladeterminante, para establecer la población in-dígena en un país, y propone tres elementosque deberían ser tomados en cuenta: la etni-cidad, la cultura y, fundamentalmente, la au-topercepción de la población como tal4.

La propia OIT señala también que «el idio-ma, el vestido y otros signos exteriores dela identidad indígena, muchas veces se hanperdido involuntariamente como resultadode políticas asimilacionistas aplicadas des-de la colonización. Por eso es que el Conve-nio 169 no exige que se hable el idioma parareconocer a un pueblo como indígena»5.

Lo último no deja dudas respecto al errorque se ha cometido. Ciertamente, la directi-va no restringe el uso de otra variable paraidentificar a los PPII, pero sí convierte a lalengua en una exigencia de obligatorio cum-plimiento para los que quieran ser reconoci-dos como indígenas.

Si bien es cierto este es un proceso querecién se inicia, pero las autoridades están enla obligación de explicar con mayor detalle elcontenido de esta directiva y ser categóricasen afirmar que se tomarán en cuenta otros ele-mentos para la identificación de los PPII.

Notas1 Objetivo: continuidad histórica, conexión territo-

rial e instituciones políticas, culturales, económi-cas y sociales distintivas (retienen en parte o todassus instituciones propias). Subjetivo: autoidentifi-cación. Artículo 1 del Convenio 169 de la OIT.

2 Degregori, Carlos Iván. «Movimientos étnicos, de-mocracia y nación en Perú y Bolivia», en La Cons-titución de la nación y la representación ciudadanaen México, Guatemala, Perú, Ecuador y Bolivia.FLACSO. Guatemala, 1999, pp. 176-179.

3 Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade).Etnicidad, pobreza y exclusión social: la situa-ción de la población indígena urbana en Perú.Informe final. Lima, marzo de 2002, p. 12.

4 Tomado de Laureano del Castillo. Consultoría sobrepolíticas públicas referidas a los pueblos indígenas,comunidades campesinas y comunidades nativas.Defensoría del Pueblo. Lima, 2005, pp. 18-19.

5 Convenio número 169 sobre pueblos indígenas ytribales: un manual. OIT, Ginebra, 2003, p. 24.

¿El idioma es un elementodeterminante para identificar a

los pueblos indígenas?Pedro Castillo Castañeda

Tres son los elementos que se deben tomar en cuenta para definir lo indígena: la etnicidad, la culturay la autopercepción de la población como tal.

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