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4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
referenciais urbanos avaliando a conveniência de verticalizações pontuais, além de aprofundar as soluções hidráulicas. Será necessário proceder a uma negociação com os clubes a fim de adequá-los à trama urbana proposta da melhor forma possível.
Trata-se indubitavelmente de uma experiência urbanística digna de ser implantada. (Ata de Julgamento do Concurso Bairro Novo, 16 de julho de 2004)
Com relação ao partido adotado pela equipe vencedora, cabe às “massas
arquitetônicas harmonizar os espaços urbanos do novo bairro”, sendo assim, adotaram
uma configuração urbana, nas palavras dos autores, de “feitio mais europeu do que
norte-americano”, em que os edifícios estariam dispostos no alinhamento das ruas,
para com isso estabelecerem uma “forte ligação espacial e simbólica”.
O projeto apresenta características semelhantes às do traçado reticulado regular, de
Cerdá, na Espanha, que respeita rigorosamente o alinhamento e altura das edificações,
propostas para estarem geminadas lateralmente entre si, configurando quarteirões
fechados de pátio interno e de baixa verticalização – seis pavimentos, mais o térreo.
A unidade mínima de parcelamento, na proposta é o lote com 20 metros de frente
(área de 1.250,00m²). Segundo o júri, essa conformação, onde as edificações são
contíguas em relação ao lote vizinho e independentes entre si, permite “a participação
de empreendedores e construtores de médio porte na construção do bairro”. Como a
morfologia das quadras guarda estreita relação com a tipologia dos edifícios nesse tipo
de proposta, o projeto vencedor apresentou propostas para algumas situações.
A título de ilustração, seguem algumas imagens da proposta vencedora do concurso:
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Figura 16: Perspectiva Geral do Projeto Vencedor. Fonte: OLIVEIRA, 2009.
Figura 17: Organização das células urbanas. Fonte: OLIVEIRA, 2009.
Figura 18: Estrutura Urbana Proposta, Fonte: OLIVEIRA, 2009.
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Figura 19: Corte de um quarteirão.Fonte: OLIVEIRA, 2009.
Figura 20: Tipologias das edificações propostas. Fonte: OLIVEIRA, 2009.
9.2.2.2. Segundo Lugar: PR 1052, São Paulo. Equipe: Jaime M. Cupertino,
José Paulo De Bem, Juan Villà, Luiz Guilherme R. Castro, Silvia Chile
e Maria Augusta Bueno.
O projeto classificado em segundo lugar estruturou sua proposta em quatro aspectos
principais de intervenção: (1) mobilidade e projeto urbano; (2) espaços públicos; (3)
tipologias; (4) uma Área Motor como ponto de partida que incentivasse as demais
intervenções.
Para a mobilidade urbana de veículos, o projeto propunha reforçar os eixos viários
existentes das Avenidas Nicolas Boer e Marquês de São Vicente, definindo quatro
setores divididos por esses eixos. Além dessa divisão, a proposta baseava-se na
valorização da linha férrea, reforçando a sua condição no tecido urbano e integrando-a
por meio de um parque linear.
Para promover melhor condição de acessibilidade dos usuários de transporte público, a
proposta previa a criação de mais uma estação da CPTM – Estação Pompeia –
equidistante das estações Barra Funda e Lapa, o que, nas palavras dos autores,
deveria proporcionar ”uma acessibilidade diferenciada à área a urbanizar e o
fortalecimento e desenvolvimento dos investimentos públicos e privados já realizados.”
(CUPERTINO et al., 2004)
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A Figura 21, a seguir, reproduz a prancha apresentada pela equipe com o conjunto de
propostas, identificando as edificações existentes e relevantes, da área, e as novas
propostas. Observa-se nessa figura a definição dos quatro setores delimitados pelos
eixos viários reforçados.
Figura 21: Implantação Geral - Projeto PR 1052 (2º Lugar) Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010. Com relação aos Espaços Públicos, a proposta da equipe do arquiteto Jaime Cupertino
e outros, definiu duas ordens de grandeza: uma de maior escala, formada por um
parque linear lindeiro à Avenida Nicolas Boer, estendendo-se do Viaduto Pompeia
(sobre a linha férrea) até a alça de acesso proposta para o Viaduto Julio de Mesquita
(sobre o Rio Tietê) e outras de menor porte, nas áreas residenciais e próximas às
áreas institucionais, que assumiriam o caráter de uso local. A Figura 22, a seguir,
representa em níveis a associação do sistema de mobilidade, ocupação e paisagem,
relacionando as áreas públicas – verdes – ao sistema de drenagem.
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Figura 22: Sistemas - Proposta PR 1052 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010. As tipologias propostas pela equipe caracterizam-se pela predominância horizontal,
exceto pelos edifícios altos ao longo da Avenida Nicolas Boer e próximos à linha do
trem. A proposta ainda previa o uso do solo misto associado à diversificação de
gabaritos, como representado na Figura 17, com dez parâmetros de uso e ocupação.
Os usos são divididos em quatro tipos: Comércio e Serviços, Educacional, Garagem e
Residencial incluindo HIS. Os gabaritos propostos variam entre 6 e 24 pavimentos.
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Figura 23: Tipologias - Proposta PR 1052 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010. Por fim, a proposta PR1052 estabelecia uma área prioritária de intervenção que
funcionaria como ponto de partida e estimularia a sucessão de eventos intervencionais,
atraindo o setor imobiliário para a requalificação da área. Esse “ponto de partida” foi
denominado, pela equipe, como Área Motor, que assume, no contexto da proposta, um
valor simbólico para a área que, por meio de um conjunto de quatro torres próximo à
área anteriormente ocupada pelas Indústrias Reunidas Matarazzo, reforçaria os valores
históricos da presença italiana no bairro. Nas palavras dos autores:
A série de quatro torres racionalistas (Arquitetos Aflalo e Gasperini) é referencial para o Bairro Novo. Marcam a paisagem e a presença italiana em São Paulo aonde se localizava o maior complexo industrial da América Latina, as Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo. (CUPERTINO et al., 2004)
Justificava-se essa área propulsora das demais intervenções, pela necessidade de se
construir um empreendimento que ao mesmo tempo atendesse os anseios comerciais
e de lazer, advindos da nova estação da CPTM, e organizasse as relações com edifícios
tombados e os desníveis existentes.
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Na Figura 24, observa-se, pela foto da maquete volumétrica ao fundo, a relação
estabelecida entre os edifícios do Centro Comercial Água Branca, construídos na
primeira fase da Operação Urbana, a área dos edifícios tombados da Casa das
Caldeiras e os edifícios na Área Motor junto ao Viaduto Pompeia.
Figura 24: Vista Bairro Novo e Detalhe da Área Motor - Proposta PR 1052 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010.
9.2.2.3. Terceiro Lugar: PR 1039, São Paulo. Equipe: Francisco Spadoni,
Lauresto Esher, Selma Bosquê e Tiago Andrade.
A proposta, classificada em terceiro lugar no concurso, da equipe de arquitetos
liderada por Francisco Spadoni, baseou-se na recomposição da centralidade para a
criação de um Bairro Novo. A justificativa de tal interpretação é que a “definição deve
se dar pela adoção de um programa complexo de atividades, envolvendo setores
distintos da vida cotidiana, mas também por um desenho ordenador que assuma as
estruturas existentes dando-lhes novos sentidos e as complemente com novas matrizes
de organização territorial.” (SPADONI, et al., 2004)
A partir de vasta análise dos aspectos do território objeto do concurso, a proposta
estabelecia diretrizes específicas para a área foco, definindo uma conexão de pontos
nodais, entendidos pelas vias de ligação, que determinou três setores: gleba Pompeia
e a transposição da ferrovia; gleba Telefônica; gleba junto à Marginal Tietê.
A proposta previa a criação de uma malha ordenadora, que se estenderia às três
glebas, “rasgada” tanto no eixo norte-sul, quanto no eixo leste-oeste por grandes
praças lineares. Nas demais quadras, chamadas pela equipe de “convencionais”, a
proposta previa a incorporação de um largo passeio público com oito metros de
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largura, que incorporaria os recuos das edificações. A Figura 25, a seguir, apresenta a
prancha com as volumetrias e espaços públicos propostos pela equipe.
Figura 25: Implantação Geral - Proposta PR 1039 (3º Lugar) Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010. Com relação às volumetrias das quadras, a proposta baseava-se na liberação do lote,
adotando o conceito de quadra única, em que todos os edifícios relacionam-se entre si,
reservando a área central para uso coletivo. Nesse modelo de quadra assumido pela
proposta, distinguia-se o interior das quadras de uso predominantemente residencial,
com uso coletivo privado, do interior das quadras de uso de comércio e serviço,
relacionado com a fluidez da mobilidade pedestrianizada. Como ilustração, a Figura 26,
a seguir, representa a condição de mobilidade interna das quadras de caráter coletivo
público.
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Figura 26: Vista interna da quadra - Proposta PR 1039 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010. A relação dos embasamentos das edificações foi incorporada à proposta, prevendo, em
nível de diretriz, estacionamentos meio nível abaixo, em relação às vias, e elevando o
térreo em meio nível, acima do nível das ruas, interligados entre os edifícios com o
objetivo de proteger o interior das quadras. Consoante aos embasamentos, a proposta
previa a utilização comercial junto ao térreo; a verticalização, deveria prever a mescla
de usos, de forma a suportar as diversas ocupações:
A verticalização, contudo, deve andar junto com programas que a suportem: como a mescla de usos e, sobretudo, um embasamento que a vincule ao uso do chão: como setores comerciais. (SPADONI, et al., 2004)
Na Figura 27, a seguir, apresentam-se as volumetrias propostas pela equipe de
Spadonim para a verticalização da área, na qual observam-se núcleos de edifícios altos
e mais espaçados, e a maioria da área com gabaritos menores.
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Figura 27: Modelo volumétrico sugerido - Proposta PR 1039 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010. Nas áreas próximas à ferrovia e à Marginal Tietê, a proposta previa a incorporação da
linha férrea, transformando-a num instrumento de real articulação urbana, pois, nas
palavras da equipe, “ela já está lá” e, portanto deve ser assumida. Na área junto à
Marginal Tietê propôs-se a “supressão dos resíduos espaciais resultantes da retaliação
das vias expressas, através da implantação de uma densa cobertura vegetal”, chamada
de Floresta Marginal. Para alcançar esse objetivo, a proposta sugeria a retificação, em
setores, do traçado da via local, para garantir maior área de contato com a cidade.
Com relação às áreas públicas, a proposta previa um sistema pioneiro de três praças
lineares, com o objetivo de “disciplinar o traçado viário e organizar o formato das
quadras” (id.ibidem.). Essa praça estender-se-ia por 800 metros, com largura de 60
metros, fazendo conexão com a citada Floresta Marginal. Outras duas praças, com 20
metros de largura, deveriam cumprir o papel de conexão dos pontos notáveis da área.
Complementavam, os sistemas de praças, o conjunto de áreas contíguas à ferrovia,
prevendo pontos de transposição em nível, por uma praça suspensa servida de
serviços e áreas de lazer.
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A abordagem dada pelos autores, de tantas áreas verdes, justificava-se pela adesão a
uma filosofia de que a macro-drenagem, abordada pelo Termo de Referencia do
Concurso, seria solucionada pela inclusão de significativas áreas verdes, de solo
permeável, incluindo os interiores privados das quadras.
Com relação às diretrizes urbanísticas, a equipe propunha que o desenho fosse indutor
do desenvolvimento e do processo de ocupação. Nas palavras dos autores:
O projeto urbano deve nascer com o desenho e se realizar através das ações reguladoras de seu desenvolvimento. É o desenho quem irá dominar o território, induzir as ocupações, delimitar fronteiras, organizar os fluxos. É através do desenho que podemos pensar nas regras que devem regulamentá-lo e não o contrário. (SPADONI, et al., 2004)
Ainda assim, a equipe definiu um programa para organização espacial, baseado na
definição da especialização das quadras, reproduzindo uma espécie de zoneamento
específico para a área do Bairro Novo. Essa organização com predominância de usos
foi proposta em seis tipos de quadras, definidas como:
• quadras exclusivamente residenciais, predominantemente de uso HIS (habitação de interesse social);
• quadras exclusivamente residenciais;
• quadras de uso misto: residencial, com comércio no embasamento junto à via;
• quadras de edifícios corporativos, junto ao entroncamento viário, com comércio no embasamento;
• quadras institucionais: localizadas junto às praças criadas na borda da via férrea, destinadas ao uso cultural e educação;
• quadras de domínio da Marginal Tietê, destinadas ao grande comércio.
A Figura 28, a seguir, apresenta os esquemas de programa, hierarquização viária e
espaços públicos primários definidos pela proposta.
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Figura 28: Programa, Hierarquia Viária e Espaços Públicos - Proposta PR 1039 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010.
9.2.2.4. Escolha do vencedor e repercussões no prosseguimento
Segundo Somekh (ANDRADE NETO, 2006, p.6), a escolha do projeto vencedor, pela
comissão julgadora do concurso, deveu-se à opção de construir, na Água Branca, uma
cidade homogênea, resgatando o desejo do que São Paulo poderia ter sido:
Muito da decisão do júri foi resgatar uma homogeneidade que sempre foi proposta pra São Paulo desde o Plano de Avenidas e que nunca conseguiu se constituir. É uma homogeneidade que é defendida desde Haussmann. No começo do século o Anhaia Melo foi para um seminário em Gante (Bélgica) e falou que todo o urbanista queria ser o Haussmann, no começo do século XX.
[...] Essa homogeneidade que não existiu em São Paulo, porém foi proposta, é o que ajudou o júri a definir o vencedor...
[...] Tem a cidade modernista, a cidade tradicional – ganhou a cidade tradicional. Que o segundo era modernista, muito Brasília... (SOMEKH, 2005, apud. ANDRADE NETO, 2006, p.6)
Essa autora afirma que o desejo de Jorge Wilheim, então Secretário de Planejamento
Municipal, mentor do concurso Bairro Novo, de transformar a paisagem urbana por
meio de mecanismos que delineassem uma tipologia homogênea, já havia sido
expresso em seu texto intitulado “Intervenções na Paisagem Urbana de São Paulo” de
maio de 2000 (ibidem). Neste texto, Wilheim (2000) analisa a paisagem urbana e
propõe a reconfiguração da cidade, de forma muito semelhante à homogeneidade
típica da cidade tradicional.
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[...] é importante notar que a relativa má qualidade estética da paisagem construída decorre do abandono do critério de homogeneidade das fachadas sobre as ruas e da legislação recente que estabeleceu uma tipologia dominante: a do edifício alto e isolado; com efeito, desde que se abandonou a regra do gabarito (altura máxima ou mínima da fachada sobre a rua) e se liberou os recuos sobre o alinhamento, prevalecendo outros critérios para os projetos, abdicou-se de privilegiar o espaço público como ponto de partida para a criação da paisagem urbana construída e anulou-se a viabilidade. (ibid., p.15)
Para Pedro Sales (2005), assessor técnico da SEMPLA, entre 2001 e 2004, e
coordenador da formulação do Plano de Intervenção e Ordenação das Operações
Urbanas na cidade de São Paulo, o ideal da cidade homogênea, de Wilheim,
influenciou os projetos na SEMPLA. Esse tratamento urbano, próprio de um desenho
de origem modernista, procurou privilegiar a criação de espaços privados entre os
edifícios, permitindo o surgimento de áreas condominiais que não existiam na cidade
tradicional de edifícios contíguos e homogeneizados.
Nesse contexto de aceitação, tanto pelo governo municipal, quanto pela comissão
julgadora do concurso, é que o modelo de cidade homogênea, proposto pelo arquiteto
Euclides Oliveira, foi escolhido como vencedor.
Como continuidade, a equipe vencedora deveria desenvolver os projetos executivos
com os honorários pagos nos termos do edital do concurso. Havia ainda a necessidade
de que o projeto vencedor fosse objeto de um projeto de lei submetido à aprovação da
Câmara de Vereadores, para subsidiar a revisão da Lei 11.774/1995 da Operação
Urbana Água Branca, o que não chegou a acontecer.
Em 2005, em meio a várias polêmicas com relação à continuidade do projeto vencedor,
o então prefeito José Serra determinou que fosse suspenso o contrato com o escritório
vencedor e declarou que o projeto não seria implantado, justificando que a contratação
dos serviços era irregular.
Conforme Ata de Reunião 001/2006, da Diretoria de Projetos e Intervenções
Urbanas/EMURB, realizada em 8 de março de 2006 (ver anexos), o cancelamento dos
trabalhos, com o escritório vencedor do concurso, justificava-se pela ausência de
apreciação do contrato pelo Conselho Gestor do Fundo Especial, tornando-o inválido
perante o regimento, obrigando o escritório a devolver os valores recebidos até então.
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Após discussões, o conselho deliberou:
4. Não reconhecer o contrato como válido no âmbito da Operação Urbana Água Branca dada sua extemporaneidade e não conformidade com o artigo 6º do regimento anexo ao Decreto que aprovou o regimento do fundo especial.
5. Retornar o processo à EMURB para as providencias de ressarcimento do valor indevidamente utilizado à conta da Operação Urbana.
6. Apurar eventuais outros valores utilizados indevidamente.
(ATA DE REUNIÃO 001/2006 DA DIRETORIA DE PROJETOS E INTERVENÇÕES URBANAS/EMURB)
No ambiente conturbado em que se tornou o concurso, várias polemicas foram
levantadas com relação à realização do projeto. Segundo o escritório vencedor, tratou-
se de questão política e de descontinuidade das ações da gestão anterior. Segundo
esclarecimentos da Assessoria de Imprensa da EMURB, o contrato foi rescindido por
problemas técnicos decorrentes da falta de solução das questões de drenagem, da
quantidade de movimentações de terra devido a erros de cota e do negligenciamento
dos dois elementos relevantes territoriais: o Rio Tietê e a Ferrovia.
Outro motivo apontado, segundo Andrade Neto (2004), foi a rejeição da proposta do
projeto urbano, por parte da iniciativa privada, nos moldes como havia sido concebido.
Esse fato limitaria as intenções do governo municipal, de promover alternativas para
que a operação urbana fosse viabilizada mediante adesão mercado imobiliário. A
respeito deste último motivo, é relevante observar que todo o processo de formulação,
análise e aprovação foi conduzido de modo restrito à classe de arquitetos, ao meio
acadêmico e à gestão pública, excluida a participação da população e do setor privado,
das discussões e debates pertinentes aos seus interesses individuais.
Ao desconsiderar as posições destes dois entes partícipes do processo de
requalificação, desprezou-se a opinião dos principais interessados: os proprietários da
maior parte das áreas em que se desenvolveu o projeto urbano, e potencialmente, os
maiores investidores. Tal fato demonstra uma falha nas relações de entrosamento dos
setores público e privado.
Embora o projeto Bairro Novo não tenha trazido os resultados desejados, para que a
Operação Urbana Água Branca “decolasse” como parte de um projeto urbano (idem), a
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iniciativa para requalificação dos bairros da Água Branca e Barra Funda contribuiu para
que fosse retomada a visibilidade da área e para ampliar as possibilidades de sucesso
da Operação Urbana, fomentando a revisão da lei. Além disso, introduziu-se na política
pública a necessidade do projeto urbano que se desenvolveria incluindo os interesses
dos setores envolvidos – principalmente o setor privado – ao mesmo tempo em que
incorporaria os aspectos técnicos desconsiderados pelo projeto vencedor do concurso.
Um reflexo da retomada de visibilidade para a Operação Urbana foi a quantidade de
processos que ingressaram para análise, posteriormente ao encerramento do contrato
entre a equipe vencedora e o Governo em 2004, assunto a ser discutido no item 5.2.
As propostas encaminhadas indicam com clareza que os interesses da iniciativa privada
são bastante distintos dos interesses propostos pelo projeto vencedor. Ou seja, o
interesse dos empreendedores imobiliários em nada refletiam os objetivos apontados
pelo concurso, ou pelo anseio por uma cidade do século XX, como propunha seu tema.
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9.3. Terceira Fase (2004-2009): o processo de revisão da lei.
As tentativas de implementação de um projeto urbano, para a requalificação do
perímetro de intervenção, nos moldes do Concurso Bairro Novo, foram frustradas do
ponto de vista da sua concretização. Porém, a intenção de orientar a reformulação da
lei de 1995 foi mantida nas gestões municipais seguintes – dos Prefeitos José Serra
(2004-2006) e Gilberto Kassab (2006-2009) – propiciando a elaboração de um projeto
urbano no âmbito dos órgãos municipais, particularmente da EMURB e da SEMPLA.
Em 2008, com a aquisição da gleba 2B, de propriedade da Telefônica, pela Tecnisa
Construtora e Incorporadora S.A., reforçou-se a necessidade da elaboração de um
projeto urbano que orientasse as transformações na área da Barra Funda. Como a
extensão dessa gleba era identificada, pelo Poder Público, como um dos principais
responsáveis pelas deficiências de mobilidade dentro do perímetro de intervenção, era
necessário implementar o parcelamento de solo, antes de qualquer construção naquela
área, por parte da Incorporadora. Em face dessas condições, iniciou-se um grande
ciclo de discussões entre a EMURB e a Tecnisa para a definição do parcelamento e
forma de ocupação da gleba.
Considerando a sua extensão – aproximadamente 25 hectares – era inviável pensar
isoladamente na gleba, em relação à área. Assim, a EMURB elaborou um plano
urbanístico para toda a área da Operação Urbana, estabelecendo diretrizes gerais para
ocupação e ordenação territorial da região, a partir deste empreendimento privado.
O plano focou a ocupação dos grandes lotes existentes entre a ferrovia e a Marginal
Tietê, pois, diferentemente do que vem ocorrendo nos setores ao sul da ferrovia, com
a substituição da ocupação dos lotes residenciais unifamiliares por condomínios com
edifícios altos, nos setores localizados ao norte da ferrovia, a maior parte dos lotes,
oriundos da ocupação industrial têm grande extensão. Do ponto de vista urbanístico,
há a preocupação de que essa ocupação se dê em detrimento das melhorias
socioambientais almejadas, sem que se solucionem os problemas de drenagem e de
mobilidade interna do bairro.
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Em dezembro de 2008, a EMURB apresentou um conjunto de diretrizes para a área,
que subsidiariam a revisão da Lei da Operação Urbana Água Branca, levando em
incorporando as diretrizes propostas pelo Estatuto da Cidade e pelo Plano Diretor
Estratégico Municipal 2002-2004. Para tanto, instituiu instrumentos não incorporados à
Lei de 1995: “Gestão Compartilhada”, CEPAC’s e Estudo de Impacto Ambiental, entre
outros. (EMURB, 2008)
O Plano Urbanístico baseou-se em quatro princípios básicos para elaboração de um
Projeto Urbano: (1) melhoraria das condições de mobilidade para veículos e pedestres
no interior da área; (2) reurbanização da orla da ferrovia (definindo as áreas para
concessão urbanística e a viabilização da implantação de HIS e HMP); (3) implantação
de um sistema de áreas verdes associado ao sistema de drenagem; (4) recuperação
dos referenciais paisagísticos. (idem)
A seguir, apresenta-se uma síntese de cada um dos princípios básicos, do Plano
Urbanístico, adotados pelo grupo da EMURB e como foram orientadas as principais
proposições para a área.
9.3.1. Mobilidade de veículos e pedestres
Como destacado anteriormente, a questão de mobilidade, sobretudo de micro-
acessibilidade dentro da área da Operação Urbana Água Branca, é uma das
problemáticas centrais da ocupação, abordada desde a publicação, em 1995, da lei
atualmente em vigor. Contudo, devido à aquisição da gleba da Telefônica pela Tecnisa,
a definição e a efetiva implantação de melhorias viárias tornaram-se prioritárias em
qualquer ação do Poder Público.
Em contraposição às condições de macro-acessibilidade, apontadas como virtudes, a
estrutura fundiária, resultante da ocupação industrial, definiu as vias internas com um
traçado descontínuo e limitado pelos grandes lotes ocupados por aquela lógica
fundiária.
Conforme a Figura 29, a seguir, enquanto na porção ao sul da linha férrea, a ocupação
dos bairros residenciais definiu um traçado reticulado, na porção ao norte, a malha
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viária apresenta-se fracionada e sem intersecções, impedindo a interconexão entre elas
e entre as vias principais que a cortam.
Se considerado o fato de que a mobilidade de veículos é dificultada por essa condição,
as circulações pedestrianizadas, numa provável ocupação, poderia ser ainda mais
prejudicada, visto que a configuração de grande parte dos lotes da área – os lotes
disponíveis para aquisição pelo setor privado (construtoras, empreiteiras etc.) –
dificulta a inserção de vias internas, ainda que somente para pedestres.
Figura 29: Estrutura Fundiária Atual
Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas Com o objetivo de enfrentar as questões de micro-acessibilidade, propostas no Plano
Urbanístico, a partir de 2007, foi elaborado pela EMURB, em conjunto com a CET
(Companhia de Engenharia e Tráfego), um plano de circulação viária aprovado pelo
Conselho Gestor do Fundo Especial da Operação Urbana Água Branca. Paralelamente,
o plano seguiu para análise por diversos interlocutores ligados ao governo municipal,
como a SIURB (Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras), SMT
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(Secretaria Municipal de Transportes), SPTrans (São Paulo Transportes S.A.), SVMA
(Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente) e SEMPLA. A Ata de Reunião de 21
de maio de 2007 relata os principais pontos discutidos no âmbito de cada órgão.
Para a SIURB, as intervenções propostas foram consideradas satisfatórias em face da
carência de acessos no entorno do Terminal Barra Funda. Este órgão solicitava a
revisão das larguras das vias internas, previstas pelo Plano Urbanístico para a
urbanização de glebas vazias, além de salientar a necessidade de ser contemplada a
passagem, em desnível, de interligação da Avenida Santa Marina sob a linha férrea, já
prevista na Lei da Operação Urbana.
A Subprefeitura da Lapa manifestou-se, na ocasião, solicitando que as diretrizes
viárias, propostas no Plano Urbanístico,estabelecessem como prioritárias as seguintes
intervenções: (a) realocação das ferrovias para possibilitar a extensão da Av. Auro
Soares de Moura Andrade até a Rua Carijós; (b) passagem em desnível interligando a
Av. Santa Marina; (c) intervenções no entorno do Terminal Barra Funda.
A SVMA considerou o plano proposto como “um conjunto articulado de ações que
atendem particularmente à questão ambiental” e sugeriu que as intervenções se
iniciassem pela implantação dos parques lineares nas áreas onde já era possível
intervir. Para tanto, a Secretaria sugeriu que fossem criados mecanismos legais que
assegurassem a consolidação do plano urbanístico apresentado, e solicitou ao
Conselho que fossem iniciadas gestões no sentido de retomar as áreas públicas
cedidas a terceiros. A SVMA, na ocasião, ainda solicitou que fosse revisado o projeto
de pavimentação da Av. José Nelo Lorenzon, situada em área junto a córrego.
Importante destacar que a SMT/CET e CPTM, órgãos essenciais nesta discussão, não
enviaram comentários a tempo, prejudicando a análise das questões centrais desse
princípio básico.
Nesta ocasião, foi aprovada pelo Comitê Gestor a liberação de recursos para os
estudos e projetos básicos de um conjunto de intervenções consideradas prioritárias,
que se alinhavam aos posicionamentos dos órgãos presentes na reunião. Este conjunto
de intervenções estão listados no Quadro 6, a seguir:
Quadro 6: Intervenções Prioritárias - Plano Urbanístico
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Intervenção prioritária
Descrição
Intervenção 1 Praça linear: ligação Parque Fernando Costa – Terminal Barra Funda
Intervenção 2 Ampliação da Praça do Memorial da América Latina
Intervenção 3 Ligação viária Francisco Matarazzo – Auro Soares de Moura Andrade
Intervenção 4 Extensão da Rua Germaine Bouchard
Intervenção 5 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização da Rua Tagipuru
Intervenção 6 Alargamento de passeios, re-configuração geométrica e reurbanização da Av. Auro Soares de Moura Andrade
Intervenção 7 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização da confluência das ruas Adolpho Pinto , Tagipuru e Fuad Nautel
Intervenção 8 Alargamento da rua Pedro Machado
Intervenção 10 Laterais e retorno sob o viaduto Pompeia
Intervenção 11 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização da rua Joaquim Ferreira
Intervenção 12 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização das ruas Santa Marina x Carlos Vicari
Intervenção 17 Abertura e pavimentação da Av. José Nelo Lorenzon
Intervenção 18 Desapropriação - áreas para implantação de Habitações de Interesse Social
Intervenção 19 Consultoria para sistema de drenagem
Intervenção 20 Estudos de viabilidade econômica com vistas ao reparcelamento e rearranjo fundiário da área da Operação Urbana
Intervenção 21 Revisão da lei da Operação Urbana
Fonte: Elaborado pelo autor. Ata de Reunião 001/2007 - Diretoria de Projetos e Intervenções Urbanas/EMURB
Dando continuidade às definições sobre o plano viário proposto, em março de 2008
reuniram-se novamente os representantes das diversas entidades ligadas ao Governo
Municipal, para consolidarem as diretrizes do plano viário. Resultaram desta reunião a
apresentação dos valores estimados para todas as intervenções selecionadas e a
contratação de empresa para elaborar o EIA RIMA. Também foi definido, no plano
viário, um conjunto de vias hierarquizadas, incluindo novas vias internas cujo objetivo
é corrigir a descontinuidade do traçado, conforme apresentado na Figura 30.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
Figura 30: Sistema de circulação proposto Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Em 14 de março de 2008 foi publicado um Decreto de Utilidade Pública para a área da
Operação Urbana, D.U.P. 49.317, com o objetivo de permitir a desapropriação de
imóveis particulares. Por esse decreto, quatorze propriedades foram declaradas de
utilidade pública; juntas, somam 139.059,40m², a serem desapropriadas judicialmente
ou adquiridos mediante acordo com seus proprietários, para permitir a execução das
obras consideradas prioritárias.
9.3.2. Reurbanização da orla da ferrovia
Considerando que as intervenções propostas pelo Plano Urbanístico estabelecem, entre
si, uma correlação para sua implementação no conjunto de intervenções do sistema
viário, bem como os objetivos de integração da área da Operação Urbana, com o
restante da malha urbana dos bairros ao sul da linha férrea, tornou-se imprescindível a
definição da forma como são tratadas as suas transposições. Nesse sentido, por termo
de cooperação entre o governo municipal e a CPTM (Companhia Metropolitana de
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
Transportes Metropolitanos), estabeleceu-se que o projeto de reurbanização da orla
ferroviária atenderia as seguintes diretrizes gerais:
• integrar as diretrizes da CPTM ao Plano Urbanístico da Operação Urbana;
• auxiliar o processo de recuperação da importância da ferrovia – funcional e paisagística;
• criar novos eixos de acesso e melhorar as ligações existentes entre as estações de Metrô / Ferrovia e os principais polos de atração da região – incentivar percursos a pé para distância curtas;
• facilitar o acesso de automóveis, ônibus e pedestres às estações existentes – Terminal Barra Funda e Estação Água Branca. (EMURB, 2009b)
A situação atual da implantação da orla ferroviária conta com dois ramais ferroviários
paralelos, linhas A e B: a linha A atende o ramal Luz-Francisco Morato-Jundiaí e a linha
B, o ramal Júlio Prestes-Amador Bueno-Itapeví, importantes ao serviço de transportes
públicos, pois atendem tanto a circulação de passageiros dos municípios próximos à
capital, quanto por sua interconexão com outros ramais metro-ferroviários nas
estações Barra Funda, Luz, Júlio Prestes e Amador Bueno.
Ainda assim, pela forma como estão implantadas as linhas férreas, inviabiliza-se o
prolongamento da Avenida Auro Soares de Moura Andrade, construída nos primeiros
anos da Operação Urbana e interrompida no trecho atrás do conjunto de edifícios Ricci.
A EMURB e CPTM adotaram como diretriz a realocação das linhas férreas, conforme
indicado na Figura 31 a seguir, para um único leito, permitindo a liberação de áreas
para o prolongamento da via interrompida e para provável concessão urbanística.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
Figura 31: Proposta para relocação da linha férrea Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas, Adaptado pelo autor. Dando prosseguimento aos trâmites para a efetiva implantação das alterações
propostas para a orla da ferrovia e tomando-se como base a diretriz adotada pela
EMURB e CPTM, foram contratados os serviços de anteprojeto e estudos pertinentes,
com recursos provenientes do Fundo Especial da Operação Urbana. A ata de reunião,
cujo fecho é transcrito a seguir, ressalta que, para que fosse realizada a obra de
realocação da linha férrea para continuação da Avenida Auro Soares de Moura
Andrade, a intervenção poderia se estender à reconstrução da Estação Água Branca
Nessa ocasião também foram apontados os custos necessários para o conjunto de
intervenções.
Foi apresentado aos Conselheiros o ante-projeto de extensão da Avenida Auro Soares de Moura Andrade desde as proximidades da Casa das Caldeiras até as proximidades da Rua Carijós, bem como a passagem em desnível que visa transpor a ferrovia e interligar os dois lados da Avenida Santa Marina. As duas intervenções viárias implicam no remanejamento da ferrovia da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos, que por sua vez poderá implicar na necessidade de reformas, adaptações ou reconstrução da Estação Água Branca. O trecho da ferrovia a ser remanejado será aquele necessário á implantação do sistema viário e viável do ponto de vista da engenharia. Estima-se como necessário o remanejamento desde a Casa das Caldeiras até as proximidades da Estação Lapa da CPTM.Os custos estimados para elaboração do projeto básico são da ordem de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais) para o sistema viário (incluindo custos do EIA-RIMA), de R$ 900.000,00 (novecentos mil reais) para o remanejamento da vias férreas,rede aérea e sistemas e de
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) na eventualidade de ter que ser elaborado projeto da Estação Água Branca. Os custos estimados de remanejamento da ferrovia foram fornecidos pela CPTM. A extensão da Avenida Auro Soares de Moura Andrade e a passagem em desnível da Avenida Santa Marina são intervenções previstas no Quadro de Obras da lei 11.774/95, itens IV e V, respectivamente.(ATA DE REUNIÃO 002/2008, 31/07/2008, DA DIRETORIA DE PROJETOS E INTERVENÇÕES URBANAS/EMURB)
Extrapolando os limites das novas áreas adquiridas com a realocação da ferrovia,
estabeleceram-se áreas prováveis para concessão urbanística. Esse instrumento, como
cita Nobre (2004, p.6), consiste na transferência de propriedade, pelo governo
municipal, para investidores que poderão empreender nesses terrenos, por sua conta e
risco, retornando ao Município unidades comercializáveis.
Embora esse instrumento, fortemente apoiado no atendimento da “função social da
propriedade”, tenha como objetivo promover diversidade na ocupação, ainda não há
nenhuma experiência concreta de sua utilização em São Paulo, desde que foi previsto
como instrumento urbanístico no Estatuto da Cidade.
A seguir são apresentadas as áreas potenciais para a concessão urbanística, objeto de
análises e estudos dentro da municipalidade:
Figura 32: Áreas de Concessão Urbanística Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Adaptado pelo autor.
9.3.3. Habitações Populares: HIS e HMP
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
A implementação de habitações populares, na área da Operação Urbana Água Branca,
tem sido tônica presente desde as discussões para a revisão do Plano Diretor Regional
da Subprefeitura da Lapa (PRE-Lapa), com vistas à diversificação do perfil da
população inserida e garantia de permanência dessa faixa populacional, de modo a
impedir a recorrência de outras operações urbanas no processo de “gentrificação”,
vastamente abordado por Ferreira e Fix (2001). Porém, até 2008, sua efetiva inclusão
ainda não tinha ocorrido.
Da transcrição de parte das propostas apresentadas em fevereiro de 2003, por meio de
oficinas, pelos moradores do Distrito da Barra Funda ao Plano Diretor, fica clara a
importância para a população da reserva de áreas para a destinação de Habitações de
Interesse Social – HIS:
Quadro 7: HIS - Propostas da população no PRE-Subprefeitura Lapa
PROPOSTA TEMA LOCALIZAÇÃO - DETALHAMENTO
DESTINAR as áreas/terrenos vazios do distrito da Barra Funda - da Telefônica (250.000m2), Prefeitura (ao lado do Fórum Criminal, CET, Campos Treinamento Palmeiras e São Paulo, terreno destinado a área pública da antiga Ind. Matarazzo), para a implantação de conjuntos habitacionais de interesse social e para famílias de renda média, equipamentos sociais (saúde, lazer, cultura, educação, transporte), infra estrutura, parques e áreas verdes, preservando a permeabilidade do solo.
Habitação Áreas Verdes Meio Ambiente
Áreas/terrenos vazios do distrito da Barra Funda - da Telefônica (250.000m2), Prefeitura (ao lado do Fórum Criminal, CET, Campos Treinamento Palmeiras e São Paulo, terreno destinado a área pública da antiga Ind. Matarazzo).
Discutir com a comunidade a utilização das áreas destinadas em lei para ZEIS
Habitação Áreas destinadas para ZEIS pela Lei.
Fonte: FUPAM, 2003. Ver Anexos. Adaptado pelo autor.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
O plano apresentado em 2008 considerou a introdução de cinco áreas para Habitações
de Interesse Social, nenhuma delas nas áreas sugeridas pela população em 2003.
Porém, foi garantida no partido a condição de privilegiá-las pelos acessos existentes.
Conforme Figura 33, a seguir, praticamente todas as áreas destinadas a HIS estão
próximas à confluência das avenidas Marquês de São Vicente e Nicolas Boer
(continuação do Viaduto Pompeia).
Figura 33: Áreas de Habitação de Interesse Social (HIS) Fonte: EMURB 2009, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. DIS – Decretos de Interesse social nº 50.373, 50376 e 50.390 de jan/ 2009 reservando as áreas de interesse.
Das cinco áreas delimitadas pela EMURB, já foram executados os levantamentos de
três, cujos projetos serão desenvolvidos pela equipe da SEHAB. São elas as áreas
nomeadas, na figura anterior, como T3, T4 e T5. Para a disponibilização das áreas
oriundas de propriedades privados, foram publicado, em janeiro de 2009, três Decretos
de Interesse Social (DIS), nº 50.373, 50.376 e 50.390, reservando as áreas de
interesse.
Pelos números estimados pela SEHAB e EMURB, nessas três áreas será construído o
adicional de 832 unidades, distribuídas em onze edifícios, com 16 andares mais o
pavimento térreo (EMURB, 2009b). Junto a essas unidades habitacionais, as glebas
reservarão, em projeto, 20% da sua área, faceando privilegiadamente a via principal,
para outros usos não residenciais, valendo-se deste atributo da diversificação da
ocupação para a garantia da manutenção destas áreas destinadas à população de
baixa renda.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
A implantação dessas unidades de HIS deverá reservar 15% das suas áreas como
permeáveis, para que, associadas às melhorias previstas para a microdrenagem,
minimizem os impactos identificados na área de intervenção. O quadro (Quadro 8), a
seguir, apresenta estas características tipológicas adotadas, bem como as diretrizes
para as edificações. No ANEXO 1 encontra-se o desenvolvimento das tipologias
previstas para as ZEIS e elaboradas pela SEHAB-Habi.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 139
Quadro 8: Descritivo das HIS Propostas
Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Alterado pelo autor.
TERRENO ÁREAS VALORES TIPOLOGIA
ID LOCALIZAÇÃO Nº DE
CONTRIBUINTE
ZONA ÁREA DE TERREN
O
ÁREA CONSTRUÍDA
EXISTENTE
VENAL DE REFERENCIA
DE MERCADO ESTIMADO
TIPOLOGIA
Nº DE UNIDADES
DIRETRIZES DE IMPLANTAÇÃO
ÁREA T3
Av. Tomas Edison nº 675 com frente para Av. Marquês de São Vicente, lindeira a linha de alta tensão da CPFL
197.015.0048-1
LA ZM3a-09
4.873,00 145,00 R$ 287.907,00 R$ 4.111.450,00
02 blocos 16 PAV(s) com 04 aptos por
andar
128 1. Elevador de alta performance com paradas no 4º, 8º, 12º, 16º pav. 2. Uma vaga de estacionamento para cada 03 un. habitacionais no pav. Térreo. 3. Taxa de permeabilidade mínima - 15%; 4. Reserva, de no mínimo 20% da área de terreno, com frente P/ Av. Marquês de São Vicente, para usos não residenciais.
ÁREA T4
Av. Marquês de São Vicente, com frente para a Rua Achilles Orlando Curtollo e futuro prolongamento da rua do Cano
197.042.0007-1
LA ZM3a-09
9.331,00 3.739,00 R$ 3.248.453,00
R$ 6.448.950,00
06 blocos 16 PAV(s) com 04 aptos por
andar
384 1. Elevador de alta performance com paradas no 4º, 8º, 12º, 16º pav. 2. Uma vaga de estacionamento para cada 03 un. habitacionais no pav. Térreo. 3. Taxa de permeabilidade mínima de 15%; 4. Reserva, de no mínimo 20% da área de terreno, com frente para Av. Maques de São Vicente para outros usos não residenciais
ÁREA T5
Rua Moisés Kahan nº 375 com frente para Av. Marquês de São Vicente e rua Tenente Alberto Spiciatti
197.014.0013-4
LA ZM3a-09
7.587,00 1.903,00 R$ 3.275.279,00
R$ 6.448.950,00
05 blocos 16 PAV(s) com 04 aptos por
andar
320 1. Elevador de alta performance com paradas no 4º, 8º, 12º, 16º pav. 2. Uma vaga de estacionamento para cada 03 un. habitacionais no pav. Térreo. 3. Taxa de permeabilidade mínima: 15%; 4. Reserva de no mínimo 20% da área de terreno, com frente para Av. Maques de São Vicente, para Usos não residenciais
21.791,00
5.787,00 R$ 6.811.639,0
0
R$ 17.009.350,
00
832
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
9.3.4. Sistema de áreas verdes associadas à drenagem
A área da Operação Urbana Água Branca é reconhecidamente definida por sua
condição físico-topográfica, devido aos problemas relacionados à drenagem. Trata-se
de uma área de várzea do Rio Tietê, associada às áreas das bacias dos córregos da
Água Branca, próximo às áreas dos Centros de Treinamento do São Paulo Futebol
Clube; Água Preta, sob a Avenida Nicolas Boer; Sumaré, sob as Avenidas Antártica e
Ordem e Progresso; Córregos Quirino dos Santos e Pacaembu, sob as vias com o
mesmo nome (Figura 34).
Figura 34: Bacias de contribuição relacionadas a área da O.U. Água Branca Fonte: HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007. Diretrizes Gerais de Drenagem – Bacias, contrato EMURB, disponível em www.hidrostudio.com.br/index.php?u2=Servicos&id=4&idproj=31. Acesso em 16/mar/2010.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
Além desta característica relativa às bacias interiores ao perímetro, a área caracteriza-
se pela condição de “baixada”, em relação aos bairros ao sul, de Pompeia, Perdizes,
Vila Romana etc.; isso faz com que grande parte da carga pluviométrica seja recebida
na área em direção ao Rio Tietê, entre as duas vias marginais. Com a canalização dos
cursos d’água e devido a ocupações contínuas devido às grande parte da área foi
impermeabilizada, a capacidade de absorção e vazão da água ocorre de forma
desacelerada, provocando constantes acúmulos nas áreas mais baixas.
Essa condição problemática foi identificada desde a publicação da lei da operação
urbana, em 1995. Porém, em função de serem muito onerosos os investimentos em
soluções mais tradicionais para a prática urbana, como é o caso da construção de
novas galerias, nenhuma ação fora tomada. Também, a falta de um plano ou política
específica para a questão da drenagem, na várzea do Tietê, adiou a adoção de
medidas que solucionassem essa questão.
Por meio de contratação pela EMURB, a empresa Hidrostudio Engenharia Ltda.
elaborou um projeto de drenagem para a região, para subsidiar a elaboração do plano
urbanístico. Como escopo desse projeto encomendado, a EMURB solicitou que a
empresa incorporasse novas soluções às áreas verdes provenientes dos parcelamentos
de solo, minimizando a implantação das onerosas galerias de drenagem. Para a
EMURB, a solução deveria associar alternativas convencionais a outras novas, que
fossem capazes de atender a demanda de captação das águas a montante do
perímetro, absorvendo por permeabilidade do solo parte desta contribuição.
As diretrizes para a drenagem deveriam contemplar parcelamentos das propriedades
privadas, sobretudo aquelas com maior extensão. Essas áreas seriam encadeadoras
das áreas verdes associadas à permeabilidade da área. Conforme Figura 35, a seguir,
essas áreas foram esquematicamente definidas, cabendo aos empreendedores incluir
as maiores áreas permeáveis.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
Figura 35: Encadeamento de áreas verdes Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Como resultado dessas proposições, a empresa contratada apresentou um conjunto de
análises da situação de drenagem, com as bacias e córregos canalizados, acrescendo
proposições como a ampliação e criação de parques, incluindo a criação de um lago
próximo à área pública cedida para uso dos Centros de Treinamento dos São Paulo
Futebol Clube e Sociedade Esportiva Palmeiras – denominada Gleba 2D-CETET (Figura
38), ligado ao parque proposto para a gleba da Telefônica, adquirida pela Tecnisa em
2008, conforme apresentado nas Figura 36 e Figura 37.
Para a implantação dessa proposta, como já destacado, o parcelamento da quadra
adquirida pela Tecnisa foi objeto de inúmeras discussões, para a qual por fim decidiu-
se por consenso a implantação de uma grande área verde pública, no centro do
terreno, conectando, por um eixo público, a ferrovia à Marginal Tietê, passando pelo
parque proposto para a gleba do Centro de Treinamento e Educação de Trânsito –
CETET, ligado à Companhia de Engenharia de Tráfego - CET.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
Figura 36: Drenagem e áreas verdes - Análise e Proposições Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas.
Consolidando a implantação de áreas verdes, o Conselho Gestor do Fundo Especial da
Operação Urbana Água Branca determinou que, para efetiva implantação das soluções
para drenagem, os projetos e obras devem ser desempenhados concomitantemente às
demais intervenções viárias e de realocação da linha férrea, conforme registrado em
Ata de Reunião do dia 26 de março de 2009.
A contratação dos serviços referentes à abertura de sistema viário de prolongamento da Av. Auro Soares de Moura Andrade, túnel de interligação da Av. Santa Marina, remanejamento de leito ferroviário e reformulação da estação Água Branca da CPTM – já aprovada na reunião 002/2008, realizada em 31 de julho de 2008 - será feita de forma concomitante com a contratação dos estudos e projeto executivo de drenagem. Os custos de contratação de ambos os projetos, com a elaboração dos respectivos Estudos de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental foram estimados [...] (ATA DE REUNIÃO 001/2009, DA DIRETORIA DE PROJETOS E INTERVENÇÕES URBANAS/EMURB)
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
Figura 37: Diretrizes propostas para drenagem associada às áreas verdes (HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007) Fonte: HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007. Diretrizes Gerais de Drenagem – Diretrizes, contrato EMURB, disponível em www.hidrostudio.com.br/index.php?u2=Servicos&id=4&idproj=31. Acesso em 16/mar./2010.
Por fim, as propostas de parcelamento dos lotes e de implantação de áreas verdes
para mitigação dos impactos de microdrenagem, resultaram na espacialização
apresentada na Figura 38, a seguir.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
Figura 38: Parcelamento proposto e áreas verdes – Plano Urbanístico EMURB Fonte: EMURB 2009c, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento, Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas.
9.3.5. Recuperação dos referenciais urbanísticos
Apesar de ser definida pela EMURB, como um dos princípios básicos para a elaboração
do Plano Urbanístico, a abordagem com relação aos referenciais urbanísticos ainda
identificáveis na área da Operação Urbana Água Branca, passíveis de uma
recuperação, ou ao menos de valorização em relação ao conjunto de intervenções
propostas, não foi abordado até a entrega do plano, deixando as respectivas
proposições deste item somente após os levantamentos e análise do EIA-RIMA.
Ainda que não faça parte da análise do Plano Urbanístico, devido à condição definida
como pré-requisito dos levantamentos do EIA-RIMA, destaca-se que o entendimento
da EMURB sobre quais parâmetros devam ser considerados estes referenciais urbanos,
neste sentido, tomando como referência o texto do Termo de Referência para a
contratação dos estudos ambientais são considerados como referenciais urbanísticos:
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
[...] os marcos visuais significativos e que de alguma forma sejam referenciais da paisagem natural e construída na área de intervenção, assim como as referências visuais mais significativas da paisagem regional e que de alguma forma permitam a perfeita localização espacial de qualquer ponto da área de influência. (EIA-RIMA, p.26)
(Para que com eles possa-se)
Promover a reconstituição de referenciais da paisagem, com base em aspectos urbanos característicos deste sítio geográfico ainda identificáveis, tais como os antigos meandros do rio Tietê, as várzeas e áreas naturais de drenagem e extravasamento dos afluentes do rio Tietê; (ibidem, p.8).
(Para tanto)
Deverá avaliar de que forma e em que magnitude as obras e intervenções relacionadas à Operação Urbana Consorciada Água Branca poderá afetar o patrimônio natural, histórico, arqueológico e cultural. (ibidem, p.26)
Apenas como complementação deste item, que se pretendia abordar no Plano
Urbanístico e que foi prorrogado em função da avaliação de que os levantamentos
devem ser feitos nos estudos ambientais, condicionando as proposições para etapa
posterior, em 2003 por meio de contratação da Fundação para a Pesquisa Ambiental –
FUPAM para a elaboração de Termo de Referência para o Plano Regional da
Subprefeitura da Lapa abordou-se entre outros levantamentos e análise os principais
referenciais urbanísticos da área da Barra Funda.
Conforme metodologia adotada pela FUPAM para o Diagnóstico de Situação da
Subprefeitura da Lapa os referenciais urbanísticos podem ser observados por meio da
análise da “qualidade ambiental, sustentabilidade e desenvolvimento urbano”
entendidos através de quatro itens divididos em (FUPAM, 2003, p.62-147):
(1)Qualidade Ambiental e Paisagística; (2) Áreas Verdes;(3) Áreas Públicas e
(4)Patrimônio Cultural.
A partir dos dados obtidos do diagnóstico, observa-se que foram levantados pela
população por meio das oficinas participativas, pelo menos nove elementos relevantes
à paisagem que deveriam ser observados no âmbito do Plano Regional da
Subprefeitura e que, portanto deveriam ser recuperados, ou ao menos preservados (no
contexto de proteção) e incorporados pelas proposições apresentadas no Plano
Urbanístico.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 147
Na Figura 39 e no Quadro 9, a seguir, são apresentadas a localização destes elementos
relevantes à paisagem e as respectivas proposições, na visão da população local, na
área da Operação Urbana Água Branca.
Figura 39: Localização dos elementos relevantes à paisagem urbana (FUPAM, 2003) Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados selecionados dos Diagnósticos de Situação da Subprefeitura da Lapa, FUPAM, 2003.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 148
Fonte: FUPAM, 2003. Elaborado pelo autor a partir dos dados selecionados dos Diagnósticos de Situação da Subprefeitura da Lapa.
Quadro 9: Referenciais Urbanísticos - Retorno das Oficinas Participativas do PDE- Subprefeitura Lapa
cod.
Data da entrega
da propost
a
Nome ou Organização Conteúdo da Proposta Tema
Localização
- Distrit
o
Localização - Detalhamento
Parecer - é favorável?
Parecer - encaminhamento
1 14/02/03 Oficina SP - LAPA 09-02-2003 com vários representantes do distrito administrativo da Lapa - Relator Roberto Rolnik Cardoso.
Transformar as ZIR em parques públicos, podendo ser distribuídos ao longo dos rios, criando bolsões de alagamento.
Operação Urbana
Lapa Não. Existe proposta de parques lineares.
2 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy
Incluir o Parque Fernando Costa – Água Branca na área de Operação Urbana a ser proposta para receber recursos advindos da Operação Urbana Consorciada para a sua manutenção e preservação, bem com para garantir que no seu entorno compreendido por uma circulação.
Operação Urbana
Barra Funda
Parcial. Como o Parque já possui proteção legal, seu entorno também fica com restrições. Foi demarcada pelo zoneamento uma faixa
de um quarteirão para restrições no entorno do Parque.
3 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy
Tombar o prédio do Memorial da América Latina e área envoltória. Considerar as possibilidades de uso para o Parlamento Latino Americano.
Patrimônio Histórico e Cultural
Barra Funda
Sim. Já está protegido legalmente.
4 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy e Assamapab – Tel/Fax: 3675 7436
Tombamento da faixa lindeira do Parque da Água Branca evitando o adensamento do entorno num raio de 300 metros.
Patrimônio Histórico e Cultural
Barra Funda
Quarteirões entre a Av Francisco
Matarazzo e Ruas Germaine Buchard e Ministro de Godói.
Parcialmente
Como o Parque já possui proteção legal, seu entorno também fica com restrições. Foi demarcada pelo zoneamento uma faixa
de um quarteirão para restrições no entorno do Parque.
5 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy
Tombar a edificação e não permitir a construção de prédio no terreno do antigo Asilo na Rua Turiassú.
Patrimônio Histórico e Cultural
Barra Funda
Rua Turiassú, 990, próximo às ruas Itapicuru e Pinto Gonçalves (Asilo S. Vicente de Paula)
Sim. Encaminhamento, pela Subprefeitura, do pedido de tombamento do imóvel citado aos órgãos competentes para a avaliação.
6 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy
Tombar o casario da Al. Olga. Patrimônio Histórico e Cultural
Barra Funda
Rua Olga Sim. Encaminhamento, pela Subprefeitura, do pedido de tombamento do imóvel citado aos órgãos competentes para a avaliação.
7 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy
Tombar o edifício do Instituto Rogacionista. Patrimônio Histórico e Cultural
Barra Funda
Av. Sta Marina, 534 - Água Branca.
Sim. Encaminhamento, pela Subprefeitura, do pedido de tombamento do imóvel citado aos órgãos competentes para a avaliação.
8 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy
Tombar o prédio da Fábrica da Vidraria Santa Marina.
Patrimônio Histórico e Cultural
Barra Funda
Sim. Encaminhamento, pela Subprefeitura, do pedido de tombamento do imóvel citado aos órgãos competentes para a avaliação.
9 11/02/03 Oficina de 09-02-03. Etapa B - Propositiva. Moradores da Vila Batista (assinado por 10 moradores)
Restrição para a construção de prédios, ficando permitido, no máximo, a construção de sobrados, num raio de 300m do Parque Fernando Costa.
Operação Urbana
Perdizes
Vila Batista, trav. da Rua Dna. Geramaine Buchard
Não Definição de uma faixa restritiva.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 151
Na figura a seguir é apresentado o conjunto de soluções definidas pelas intervenções
propostas para a área da Operação Urbana Água Branca, resultado das diversas
proposições reunidas no âmbito da EMURB e que têm como objetivo subsidiar a
revisão da lei 11.774/1995.
Figura 40: Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009) Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas.
Na Tabela 5, a seguir, apresenta-se a síntese das proposições do Plano Urbanístico
elaborado pela EMURB. Observa-se que, embora sejam elencadas diversas propostas
para os princípios básicos definidos pela equipe do governo, poucas ações práticas
foram de fato concretizadas.
Destaca-se, nas ações práticas, que em grande parte delas foram tomadas medidas
voltadas à formulação dos conceitos e definição das ações para implantação do plano.
Do ponto de vista prático, foram tomadas medidas administrativas para parte delas,
como é o caso das intervenções relacionadas ao sistema viário, e das HIS, para o que
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 151
foram publicados decretos específicos visando à sua implantação, muito embora não
tenham sido de fato iniciadas.
Em outro grupo de princípios básicos, o plano urbanístico restringe-se à formulação
das propostas, como ocorre com as intervenções para a reurbanização da orla
ferroviária e a criação de áreas verdes associadas a drenagem, para cuja
implementação não foi tomada nenhuma ação concreta. No segundo caso, aliás, das
soluções para drenagem, não se tem nem ao menos clareza nas propostas, o que
impede uma análise crítica das mesmas.
Em último nível de não concretização e falta de clareza da proposta, tem-se a questão
da valorização dos referenciais urbanísticos. Muito embora haja estudos precedentes,
elaborados por entidades respeitadas, como é o caso da FUPAM, nenhum dos
referenciais urbanos da região é apontado, restringindo-se à definição pelo EIA. Neste
caso, além de se impedir uma análise critica da articulação desses referenciais às
demais proposições do plano, define-se um ambiente de insegurança quanto ao
potencial de efetiva valorização dos referenciais. Isto, porque não se pode esquecer
que, embora o plano urbanístico não tenha sido de fato concluído, a Operação Urbana
Água Branca permanece ativa e as ações do setor privado tendem a se intensificar,
como será abordado no capítulo seguinte, em que se analisa o processo das
transformações na Água Branca.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 151
Tabela 5: Síntese das intervenções do Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009) Princípio básico Análise
(situação atual) Propostas Ações
6. Mobilidade de veículos e pedestres
Micro acessibilidade deficitária resultado da ocupação fundiária de origem industrial, onde se tem o traçado descontínuo das vias
Conjunto de intervenções viárias hierarquizadas Definição das obras prioritárias que implicam na continuidade das vias
Publicação do DUP 14.317/2008 Quatorze propriedades desapropriadas para implantação das intervenções
7. Reurbanização da orla-ferroviária
Obstáculo físico para a implantação das melhorias no sistema viário
Relocação de uma das linhas férreas para uma única Disponibilizar área para implantação de parque linear
Anteprojeto aprovado com os custos definidos Aguardando licitação para contratação das empresas
8. Habitações populares: HIS e HMP
(inexistente) Definição de 5 áreas para implantação de HIS e previsão de mecanismos para estimular HMP ao mercado imobiliário
3 áreas destinadas a HIS já possuem levantamento e os projetos estão sendo desenvolvidos pela SEHAB-Habi Publicação de três DIS (50.373, 50.376 e 50.390) reservando as áreas de interesse
9. Sistemas de áreas verdes associadas à drenagem
Várzea do Rio Tietê, associada a outras bacias Recebe grande parte da carga pluviométrica dos bairros a montante
Criação de 3 parques com áreas verdes, um deles na área do CETET com um lago artificial (reservatório)
Parte depende da liberação da área próxima a ferrovia Proposta de parcelamento para inclusão das áreas verdes
10. Recuperação dos referenciais urbanísticos
Não identificados Propostas não definidas
Aguardando definição/levantamentos do EIA
Fonte: Elaborado pelo autor
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
10.O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA
Muito embora, a Operação Urbana Água Branca, aprovada pela Lei nº 11.774/1995,
permaneça em vigor e operacionalizável, Magalhães Jr.(2006), utilizando-se de análise
pós-uso e comparando o que estava previsto, no plano da Operação, e o que de fato
foi implementado, coloca que, embora seu propósito seja o de recuperar um segmento
da cidade, apresenta um nível de aproveitamento e de efetivas transformações aquém
da sua potencialidade, dada a acessibilidade e infraestrutura de que dispõe.
Para o autor, esse fato se explica pelos problemas de acessibilidade ainda não
resolvidos: a linha ferroviária, que inicialmente promoveu a ocupação, corta
praticamente toda a área e dificulta a articulação viária transversal, bem como a
integração entre as duas porções, ao norte e ao sul da área; os lotes resultantes da
estrutura fundiária ociosa, da ocupação industrial passada, condicionaram grandes
quadras que permanecem como entrave nas relações de micro-acessibilidade de
pedestres e de veículos locais.
Onze anos após a publicação da lei, poucos resultados foram alcançados,
particularmente os que de fato ofereciam benefícios por meio do instrumento, na
política urbana da região. Até novembro de 2010 35 empreendimentos haviam sido
construídos com utilização dos benefícios da OU.
Este capítulo tem o propósito de fazer um balanço do conjunto de empreendimentos
associados à Operação Urbana Água Branca, pela adesão a esse instrumento
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
urbanístico no período compreendido desde a publicação da lei (1995), até o processo
de revisão da mesma, iniciado em 2009.
Para tal, utilizar-se-ão as três fases definidas no capítulo anterior, destacando-se, em
cada uma delas, as transformações ocorridas. Procurar-se-á fazer a análise de cada
empreendimento concretizado, em cada fase, bem como explorar algumas hipóteses e
relacionando-as aos empreendimentos que estão em fase de implantação, ou mesmo
os que ainda estão em processo de apreciação.
Procurou-se realizar e aplicar o mesmo método para cada fase; no entanto, o método
teve que ser adaptado em função das especificidades de cada uma.
Na primeira fase, onde somente dois empreendimentos foram realizados valendo-se
dos benefícios da OU, ocorreram importantes fatos para processo de transformação da
área; entre eles, o contexto de introdução do instrumento e a implantação das poucas
intervenções realizadas como contrapartida, que permanecem as únicas implantadas
até a terceira fase.
Assim, a análise desses empreendimentos da primeira fase é apresentada por meio da
descrição destes importantes fatos.
A análise de cada um dos empreendimentos, da segunda e terceira fases, será
apresentada por meio de fichas, com elementos que permitam caracterizá-los de
acordo com seus usos, forma de ocupação e as contrapartidas aplicadas na
transformação das obras de infraestrutura, conforme o quadro de obras previsto pela
lei da Operação Urbana Água Branca.
Para composição das fichas de cada empreendimento foram utilizados, como recursos,
os dados disponibilizados pela EMURB, a consulta aos processos aprovados pelo
Departamento de Aprovações das Edificações - SEHAB/APROV, a relação dos valores e
aplicação das contrapartidas da EMURB e pesquisas de campo. Com a reunião desses
dados pretende-se, além de subsidiar a análise das transformações, sistematizar o
conjunto de informações de todos os empreendimentos aprovados até 2009. Essas
fichas serão apresentadas ao fim do subcapitulo que descreverá cada um dos cinco
setores definidos pela lei da Operação Urbana Água Branca.
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
10.1. Primeiras Transformações: Os empreendimentos da Primeira Fase
Na Primeira Fase, período compreendido entre a publicação da lei da Operação Urbana
Água Branca, em 1995, e a publicação do Estatuto da Cidade, em 2001, apenas dois
empreendimentos aderiram à Operação Urbana: o conjunto de edifícios da
Incorporadora Ricci – Centro Empresarial Água Branca, e o Colégio das Américas,
ambos situados na Avenida Francisco Matarazzo.
Quadro 10: Empreendimentos por Setor (Primeira Fase) – Trâmites de
Processo e Área Adicional
ÁREA ADICIONAL (m²) (1)
EMPRESA
(1)
SITUAÇÃO
(1)
ENVIO (2)
APROVAÇÃO
(2) Residencial Outros usos
SETOR C
Ricci lotes 5, 6, 7 e 8
Aprovado Deferido
1995 Não Disponível - 57.828,24
SETOR D
Colégio das Américas
Aprovado Deferido
1995 02/09/1999 - 614,82
Elaborado pelo autor. Fontes: (1) EMURB, 2009a. Baseado no Quadro de Estoque Consumido, posição em 07/10/2009. (2) PMSP/SMG/SIMPROC. Sistema de consulta aos processos no site www3.prodam.sp.gov.br/simproc/simproc.asp, Acesso entre 03/03/2010 e 05/03/2010.
10.1.1. Centro Empresarial Água Branca
O terreno de aproximadamente 94 mil metros quadrados, hoje parcialmente ocupado
pelo conjunto de edifícios comerciais, na Avenida Francisco Matarazzo, entre o Viaduto
Antártica e a Avenida Auro Soares de Moura Andrade, foi adquirido pela Construtora
Ricci no final da década de 1980, antes de a Operação Urbana ser implantada por lei.
Esse grande terreno, que anteriormente pertencia às Indústrias Matarazzo e que foi
repassado ao Banco do Brasil para pagamentos de dividas àquele banco, foi adquirido
pela Construtora Ricci no mesmo período em que se iniciavam investimentos
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
institucionais (Memorial da América Latina), governamentais (serviços de transporte
terminal Barra Funda) e privados (Shopping Center West Plaza) próximos a área.
Além do lote de 94 mil metros quadrados, o empreendedor, na mesma época, adquiriu
outro terreno de menor área (pouco mais de 4 mil metros quadrados), descontinuado
dos terrenos da Industrias Matarazzo pelo Viaduto Antártica. Na ocasião, esses
terrenos, o maior e o menor, localizavam-se respectivamente numa Z2 e uma Z4.
O objetivo do empreendedor era claramente de beneficiar-se das melhorias futuras
promovidas por tais investimentos na área, esperando uma valorização da região pelas
transformações em curso, pela mudança do uso predominantemente industrial, com
pequenos negócios e serviços, e de uso residencial de baixa densidade, para usos
institucionais, serviços de primeira linha e uso residencial de média e alta densidade
(SANDRONI, 2000, p.9).
Para Sandroni (ibidem), a estratégia do empreendedor era de ocupar o maior terreno
com edifícios de serviço de alta qualidade como hotéis cinco estrelas, shopping-
centers, edifícios de escritório e equipamentos de lazer dentro da concepção de um
novo distrito de negócios.
No início da década de 1990, a nova vocação da área ainda não havia se consolidado.
Os empreendimentos da natureza desejada pela construtora dirigiam-se para outras
áreas da cidade. “Tratava-se de ir contra a corrente e atrair com incentivos grandes
investidores para a região” (idem, p.10).
De modo geral, a estratégia do empreendedor desenvolveu-se em duas frentes: captar
investimentos por conta própria, empreender no lote com zoneamento menos
restritivo, Z4, e propor ao Governo Municipal uma Operação Urbana no terreno maior,
situado numa Z2.
No terreno de 4 mil metros quadrados, onde o zoneamento permitia edificar de três a
quatro vezes a área do lote, por meio de captação de recursos de Fundos de Pensão,
empreendeu-se um edifício de escritórios de alto padrão, a preços e condições
altamente vantajosas para os compradores.
Esse edifício, o Memorial Office Building (Figura 41), embora não se enquadre nos
empreendimentos relacionados na primeira fase da Operação Urbana Água Branca, foi
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
importante no contexto de implantação do instrumento urbanístico, por fazer parte da
estratégia de implantação do Centro Empresarial Água Branca, além de incentivar a
promoção das transformações desejadas pelos empreendedores pioneiros na Operação
Urbana.
Figura 41: Memorial Office Building Fonte: http://www.buildings.com.br, acesso em: 19/abr/2010. Em dezembro de 1997 o Memorial Office Building já estava concluído financeiramente;
em 1999 foi entregue o empreendimento de uma única torre de 30 pavimentos, com
área total de 14.227m².
Na área maior, de 94.265,12m² foi proposta uma Operação Urbana, pelo
empreendedor, ao governo. Desta área total foram deduzidos 20.615,02m²,
aproximadamente 22%, destinados para áreas verdes, de uso institucional e
preservação dos imóveis tombados conforme distribuição de áreas apresentadas na
Tabela 6.
Tabela 6: Distribuição de áreas – Centro Empresarial Água Branca
Usos destinados Área
Áreas verdes 14.236,64 m²
Área institucional 4.872,70 m²
Área dos imóveis tombados* 1.505,68 m²
Total 20.615,02 m²
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
*Consideram-se como imóveis tombados ao Patrimônio Histórico as chaminés da fábrica e a casa do eletricista da desativada Indústrias Reunidas Francisco Matatazzo Fonte: elaborado pelo autor, baseado em SANDRONI, 2000, p.10.
De acordo com Sandroni (2009), a área remanescente, com 73.795,40m², objeto a
empreender, desejado pelo proprietário, foi dividida em 13 lotes, onde foram
solicitados os benefícios de alteração dos padrões de zoneamento – Z2, a saber: (1)
alteração que permitisse o uso não habitacional; (2) acréscimo ao coeficiente de
aproveitamento de 1 para 4 vezes a área do terreno; (3) acréscimo da taxa de
ocupação, de 50% para 70%, variável para cada lote; tudo enquadrado numa
Operação Urbana.
O aumento do coeficiente de aproveitamento permitiria a possibilidade de se edificar
três vezes a área total dos 13 lotes, correspondentes a 295.181,54m², onde, pelo
zoneamento original, seria possível construir apenas 73.795,40m² de área.
Como contrapartida para o recebimento deste benefício, calculou-se, na época (1996),
que o valor a ser pago pelo empreendedor seria de aproximadamente R$
18.832.881,25, a serem revertidos em obras específicas no perímetro de intervenção,
definidas no quadro de obras da Lei 11.774/1995.
As obras definidas, com os respectivos custos estimados como contrapartida a cargo
do empreendedor, estão apresentadas no Quadro 11, a seguir:
Quadro 11: Obras Previstas - Contrapartidas Empreendimento Ricci
Contrapartida - Obras previstas Custo estimado
1) Construção de Via Nova - prolongamento da Av. Mário de Andrade até a Av. Santa Marina: extensão 1.600 m , largura 25 m
R$2.900.000,00
2) Construção de passagem subterrânea interligando a Av. Santa Marina: extensão 300 m., largura 18 m
R$13.000.000,00
3) Ligação entre a Av. Francisco Matarazzo e rua Tagipuru: extensão 120 m, largura 30m ( abertura de via e desapropriação)
R$1.250.000,00
4) Melhorias ao longo da Av. Francisco Matarazzo; reconfiguração do (não estimado)
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
viário interligando a Via Nova à Av. Mário de Andrade; alargamento das pistas de rolamento e construção de baias para parada de ônibus; implantação de um conjunto de semáforos junto à Praça Conde Francisco Matarazzo; reconfiguração geométrica do cruzamento da Av. Francisco Matarazzo com a Av. Pompeia.
Fonte: elaborado pelo autor, baseado em SANDRONI, 2000, p.11.
10.1.2. Colégio das Américas
O Colégio das Américas, situado no Setor D delimitado pela EMURB, é um
empreendimento de menor escala frente às pretensões de transformação na região da
Barra Funda e Água Branca por meio da Operação Urbana. Porém, sua importância no
contexto de análise da utilização deste instrumento, dá-se pelo pioneirismo na adesão
a essa política urbanística, ou seja, por sua aprovação nos primeiros anos da Lei.
Assim como ocorrera com o processo de implantação do conjunto de edifícios do
Centro Empresarial Água Branca, anteriormente descrito, a proposta de adesão do
empreendimento do Colégio das Américas pretendia obter a permissão de edificação
acima dos índices e usos permitidos pela lei de zoneamento; no entanto, no caso deste
empreendimento, o intuito, diverso dos demais, era explorar a possibilidade de
utilização do instrumento não para os ganhos de negociação direta do que fosse lá
edificado, mas sim de ampliar a oferta de serviços – pelo próprio empreendedor –
naquele terreno.
O Colégio das Américas, anteriormente chamado Grupo Educacional Flamingo,
instalou-se no terreno da Avenida Francisco Matarazzo em meados da década de 1980.
Devido ao crescimento da demanda de alunos, essa instituição de ensino privado
buscou ampliações e, ao mesmo tempo, diversificou a sua atuação para outros níveis
de ensino.
Devido a esse crescimento da instituição, o proprietário viu a possibilidade de adesão à
Operação Urbana, em 1998, como oportunidade de ampliar suas instalações. Conforme
as figuras a seguir (Figura 42 e Figura 43), observa-se a antiga edificação, com
características típicas da ocupação do bairro, e a nova edificação, respectivamente.
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
Figura 42: Centro Educacional Flamingo (1)
Figura 43: Colégio das Américas (2)
(1) Edificação antiga do Grupo Educacional Flamingo demolida para a construção do (2) novo edifício, a esquerda, de 9 pavimentos construído no âmbito da OUC Água Branca. Fonte (1): http://www.colegiodasamericas.com.br/quem_somos.php.; (2) http://www.guiaperdizes.com.br/sp/educacao/colegios/colegio-das-americas.html. Acessos em 20/04/2010 A ampliação nos índices construtivos, dentro da Operação Urbana Água Branca,
permitiu a construção de um pequeno edifício de nove pavimentos, que, conforme
Quadro 10, correspondem à construção de uma área adicional de 614,82m².
A contrapartida negociada foi a do pagamento depositado na conta do Fundo Especial
da Operação Urbana Água Branca. Na ocasião, o valor pago pelo beneficiado era
equivalente a 128 mil UFIR’s, cerca de R$ 116.608,00, que, em valores corrigidos
corresponderiam hoje a R$ 258.342,40, destinados a obras e ações dirigidas ao
perímetro da Operação Urbana.
Nos anos seguintes, após a aprovação dos dois empreendimentos da Primeira Fase até
o ano 2001, quando da introdução dos novos conceitos do Estatuto da Cidade,
discutidos no capítulo 3, não houve o ingresso de novas propostas de adesão à
Operação Urbana Água Branca. Tal fato fez com que os objetivos de transformação na
área não avançassem, o que mais tarde motivaria a revisão da lei.
10.1.3. Contrapartidas da Primeira Fase
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
Embora as contrapartidas dos dois empreendimentos da primeira fase tenham sido
realizadas por meio de depósitos no Fundo Especial da Operação Urbana Água Branca,
pouco destes recursos foi aplicado em intervenções na área.
Nenhuma das obras constantes da Lei nº11.774/1995 foi realizada. Do conjunto de
intervenções com recursos provenientes das contrapartidas pelos empreendimentos da
Primeira Fase, somente o prolongamento da Avenida Auro Soares de Moura Andrade,
no trecho entre a Avenida Antártica (sob o viaduto) e a Praça Conde Francisco
Matarazzo Júnior, foi implantado. Os recursos utilizados para essa obra foram
associados à contrapartida paga pelo empreendedor do Centro Empresarial Água
Branca, constante do quadro de obras de contrapartida previstas para o Empreendedor
(Quadro 11).
Ainda que não conste do quadro de obras da lei da Operação Urbana Água Branca, a
expectativa do Governo Municipal era a de que o prolongamento desta avenida se
estendesse até a Avenida Santa Marina. Porém, conforme esclarecimentos da equipe
da EMURB, isso não foi feito por depender da realocação dos trilhos da Companhia
Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM). (JUSBRASIL, 2010b)
Da forma como a avenida foi implantada, os benefícios são praticamente exclusivos do
próprio empreendimento pagador da contrapartida, indo contra os princípios de
utilização do instrumento urbanístico que prevê benefícios coletivos.
Ainda que sem a utilização de recursos do Fundo Especial da Operação Urbana Água
Branca, duas outras ações foram tomadas para a promoção de melhorias e valorização
do espaço construído. A primeira foi a restauração da “Casa das Caldeiras”, edificação
tombada pelo patrimônio histórico pelo Condephaat e, a segunda, a construção do
Viaduto Julio de Mesquita Neto, que constava do quadro de obras, mas que foi
viabilizada com recursos provenientes do orçamento municipal para obras viárias.
Por fim, em meio às questões relacionadas à utilização dos recursos de contrapartida,
em março de 2010 a Subcomissão da Operação Urbana Água Branca pediu
esclarecimentos à EMURB sobre a destinação desses recursos.
Durante reunião da subcomissão, no dia 16 de março de 2010, o então
superintendente de controle financeiro da EMURB, não soube explicar a destinação dos
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
cerca de 18 milhões pagos pela empreiteira do Centro Comercial Água Branca
(JUSBRASIL, 2010ª). Em 25 de março, o gerente de Operações Urbanas da EMURB,
Vladmir Ávila, esclareceu que os recursos eram destinados para a construção da
Avenida Auro Soares de Moura Andrade e da passagem em desnível, em continuação à
Avenida Santa Marina. Como somente parte da primeira intervenção foi realizada, a
EMURB cassou o certificado dado para a construção das torres comerciais e solicitou o
pagamento dos valores devidos pela empreiteira (ibidem).
Ainda com relação aos valores depositados pela contrapartida ao Colégio das Américas,
verificou-se que estes não constavam das planilhas de recursos recebidos pela EMURB.
Com intuito de esclarecer o destino destes recursos, que deveriam ser utilizados
exclusivamente para obras no próprio perímetro da Operação Urbana, foi solicitada
auditoria da evolução contábil da EMURB, pela empresa Price Waterhouse & Coopers,
dos últimos anos e os extratos de duas contas vinculadas à empresa municipal no
Banco do Brasil. (JUSBRASIL, 2010b)
Independentemente dos esclarecimentos sobre a destinação dos recursos das
contrapartidas, como já comentado no item 4.2, as obras em que deveriam ser
empregados tais valores permaneceram como prioritárias no Projeto Urbano em
desenvolvimento, recebendo recursos do FEAB para definição do projeto.
10.2. Transformações em curso: Segunda e Terceira Fases
Após a publicação da revisão do PDE, em 2002, observa-se o crescimento do interesse
na adesão à Operação Urbana Água Branca por parte dos incorporadores imobiliários.
Grande parte desse interesse justifica-se pela reafirmação da área da Barra Funda e
Água Branca como área de intervenção prioritária, presente no próprio PDE. Outra
parte deve-se a ações do governo municipal para que a requalificação “decolasse”.
Dentre elas, as discussões para uma provável revisão da lei, que incluísse mecanismos
de gerenciamento das contrapartidas nos moldes do que ocorrera com a Operação
Urbana Faria Lima em 2004 que incluiu a venda de CEPAC’s.
Outro elemento significativo que refletiu no aumento de propostas de adesão à OU
Água Branca foi o aquecimento do mercado imobiliário ocorrido a partir de 2006.
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
Ferreira (2007) justifica esse aquecimento em consequência de políticas de
financiamento habitacional que reduziram as taxas de juros. (op.cit., p.169)
Aliada ao processo de pedidos de adesão, sobretudo no que tange aos últimos anos
que precederam as ações para a reformulação da lei de 1995, destaca-se a busca dos
empreendedores e incorporadores para a reserva de oportunidades de participação,
tanto pela aquisição de lotes como pelo próprio envio de propostas para a comissão de
análise, como garantia de participação das vantagens construtivas possíveis, com o uso
do instrumento que se refletiriam como bons investimentos.
Ainda assim, Magalhães Jr.(2006) chama a atenção para o fato de que, até 2006,
embora outras transformações sejam perceptíveis (além do Centro Empresarial Água
Branca realizado na Primeira Fase), na área da Operação Urbana Água Branca poucos
empreendimentos valeram-se dos benefícios oferecidos pela Lei. Por um lado, conclui-
se que, por haver interesse na área, a escolha e análise do perímetro dado na Lei
corresponde a uma região de interesse do setor privado. Porém, por outro lado,
percebe-se que há importantes obstáculos a serem superados pelo Poder Público, que
impedem um avanço nas transformações esperadas em função do plano.
Magalhães Jr.(ibidem) assinala importantes obstáculos que impediram maiores
resultados práticas pela implantação da Operação Urbana Água Branca, obstáculos
esses que permanecem como questões a serem enfrentadas pelas políticas públicas
propostas:
• o zoneamento restritivo até 2004, em algumas áreas, desestimula a ocupação -
áreas exclusivamente industriais;
• problemas de drenagem fazem com que a região sofra constantes inundações;
• as ferrovias que cortam a região são barreiras de difícil transposição para
veículos e pedestres;
• o tipo de uso e o estado de conservação dos imóveis ao longo da faixa da
ferrovia induzem a deterioração do entorno;
• o sistema viário interno apresenta descontinuidades que prejudicam a
circulação e integração dos bairros vizinhos.
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
Importante ressaltar que, embora a área da Água Branca já fosse delimitada como OU
desde 1995, o zoneamento da cidade só foi revisto em 2004, por meio da Lei nº
13.885, como abordado no Capítulo 2 (ver Figura 10). Nesse novo zoneamento, a área
da Água Branca definiu predominantemente os usos mistos do tipo ZM-2 e ZM-3, de
médias e altas densidades respectivamente. Além disso, permite que esses coeficientes
sejam alterados no contexto da Operação Urbana.
Pela leitura da Tabela 7, a seguir, que indica as quantidades de estoques definidos e as
quantidades consumidas pela Operação Urbana Água Branca, fica claro que, embora a
lei tenha definido estoques proporcionalmente maiores para o uso não residencial –
900.000m² - o consumo desse estoque até 2009 foi pequeno e pouco superior ao
consumo do estoque residencial. Porém, observando-se os estoques que se encontram
atualmente em análise pelo Grupo de Gestão da Operação Urbana Água Branca, há
tendência de aumento do consumo do estoque voltado para uso residencial, em
contraponto à diminuição dos estoques voltados ao uso não residencial.
Tabela 7: Situação dos Estoques da Operação Urbana Água Branca
(junho/2009)
ESTOQUE
TOTAL
ESTOQUE
CONSUMIDO
ESTOQUE EM
ANÁLISE
ESTOQUE EM
ANÁLISE +
ESTOQUE
CONSUMIDO
RESIDENCIAL 300.000 m² 107.624,09 m² 251.631,60 m² 359.255,69 m²
NÃO
RESIDENCIAL 900.000 m² 138.424,96 m² 107.870,02 m² 246.294,98 m²
Fonte: EMURB 2009a, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Adaptado pelo autor.
Ou seja, embora a lei da Operação Urbana tenha como pressuposto que a vocação da
área seja de uso não residencial, almejando o ingresso principalmente do setor
terciário, o mercado tem indicado maior interesse na promoção da ocupação
residencial, provavelmente visando a usufruir da ideia de continuidade da ocupação
dos bairros vizinhos já consolidados, tornando seus negócios mais atraentes e de fácil
retorno.
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
Outro ponto importante é a relação do estoque previsto versus o estoque consumido e
metros quadrados para empreendimentos residenciais. Se somados os valores
consumidos e em análise para empreendimentos residenciais, observa-se que estes já
extrapolam os 300.000m², cerca de 20% acima do previsto (consumido 35,87% e em
análise 83,88%), enquanto o estoque destinado para uso não residencial, somado os
valores consumidos e em análise (15,38% e 12% respectivamente), não chega a
atingir 28% do previsto pelo plano. Embora a premissa adotada até então seja a de
conceder o enquadramento dentro da Operação Urbana Consorciada, até o limite
previsto na lei – e assim beneficiar os que tiveram suas proposições aprovadas – pelos
números apresentados o estoque residencial está praticamente consumido, em face do
que, mesmo que parte dessas propostas não seja ratificada, outras proposições já
aguardam para usufruir do instrumento urbanístico da Operação Urbana.
Considerando a relação entre o tipo de ocupação proposto versus a apropriação do
mercado, é importante analisar a evolução das propostas para adesão, submetidas ao
Grupo Gestor da Operação Urbana Água Branca. No gráfico a seguir, Figura 44, são
apresentados os números de propostas encaminhadas por ano, distribuídos pelas três
fases, considerando os valores oficiais fornecidos pela EMURB, o que soma 35
propostas até junho de 2009.
Figura 44: Gráfico da evolução do número de propostas (1995 a junho/2009) Fonte: Elaborado pelo autor. Baseado nos relatórios da EMURB de estoques consumidos e estoque em análise data base 31/07/2009.
Por meio do Gráfico de evolução do número de propostas encaminhadas para análise
pelo Grupo Gestor, observa-se que, na Primeira Fase, como apresentado no item 5.1,
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
apenas dois empreendimentos aderiram à OU; na Segunda Fase (2001-2004); o
número de propostas é pequeno, somente três. Já na Terceira Fase (2004-2009); o
número de propostas cresceu significantemente, tendo como pico o ano de 2007, que
hipoteticamente pode ser explicado pelo aquecimento econômico daquele ano.
Com relação às ações do governo para a citada “decolagem” da Operação Urbana
Água Branca, destaca-se a experiência do Concurso Bairro Novo, em 2004, discutido
no item 4.2.2. Em linhas gerais, a realização desse concurso de proposições para um
plano urbano vinculado à Operação Urbana, fez com que as regiões da Água Branca e
Barra Funda começassem a atrair o interesse do setor imobiliário.
Ressalta-se ainda, que, como já mencionado, em 2004 foi aprovada a revisão da lei de
uso o ocupação do solo (lei nº 13.885), que alterou o zoneamento da região,
permitindo maior diversificação de usos, além da possibilidade de vir a ser aprovada a
compra de CEPAC’S no âmbito da OUC.
Em 2004 foram recebidas mais duas propostas para a construção de edifícios
residenciais. Apesar de processos conturbados relacionados à concretização do projeto
urbano vencedor do concurso, nos anos seguintes o número de propostas de adesão
ao instrumento urbano permaneceram ascendentes, chegando em 2007 a concretizar
nove propostas, das onze em análise pelo Grupo Gestor da Operação Urbana Água
Branca.
Em 2008, o volume de estoque consumido não apresentava continuidade em relação
aos anos anteriores, porém, o volume de estoque em análise incorporou valor
relevante, superior em número absoluto a todos os anos anteriores.
Com relação aos números do primeiro semestre do ano de 2009, ainda que muito
próximos para uma análise crítica que permita o tangenciamento de seus reflexos na
evolução ocupacional, tem-se como hipótese a correspondência nos efeitos da crise
econômica internacional iniciada em 2008, nos Estados Unidos, devido à bolha no setor
imobiliário e aos índices de inadimplência no pagamento das hipotecas daquele pais. O
reflexo dessa situação teve como um dos efeitos o temor de que houvesse grandes
impactos na economia brasileira, fazendo com que os setores imobiliários registrassem
quedas nos negócios e, por consequência, na prospecção de novos investimentos.
Pode ser apontada como consequência desses fatos, na evolução das propostas da
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
Operação Urbana Água Branca, a diminuição da quantidade de interessados; porém,
ainda há uma quantidade considerável de propostas, se comparadas aos primeiros
anos da Operação Urbana.
10.2.1. Eixos de ocupação no Perímetro da Operação Urbana Água Branca
Considerando os dados citados, sobre os estoques do espaço urbano e a evolução do
processo de ocupação da área, é importante verificar em quais áreas a transformação
tem ocorrido, destacando-se os eixos de ocupação que tem orientado prioritariamente
os interesses do setor privado e que, por consequência, vem sofrendo maiores
transformações.
Na
Figura 45, a seguir, apresenta-se a distribuição dos locais que receberam propostas de
adesão pelo setor imobiliário, destacando-se os empreendimentos por lotes divididos
em “residenciais” e “não residenciais”, seguindo a setorização definida pela lei da
Operação Urbana Água Branca.
Em laranja têm-se as proposições dos empreendimentos residenciais, em vermelho
com os demais usos e, sob a malha urbana, definem-se em manchas os setores de
subdivisão adotados pela EMURB; em amarelo o setor A, compreendido entre a
avenida lindeira ao Rio Tietê e a Avenida Marquês de São Vicente; em verde o setor B,
entre esta última e limites próximos à ferrovia; em rosa o setor C, na envoltória da
área de influência direta da ferrovia; em roxo o setor D, parte entre a Avenida
Francisco Matarazzo, Rua Turiaçu e Avenida Antártica, e parte entre a própria Avenida
Francisco Matarazzo e Rua Tagipuru; e por fim em azul o setor E, entre a Avenida
Francisco Matarazzo, Rua Turiaçu, Rua Paraguaçu e Traipu, no bairro do Pacaembu.
Por meio da distribuição das proposições mapeadas segundo cada setor, observa-se
que o Setor C foi o que mais atraiu a adesão do mercado imobiliário. A maior parte das
proposições neste setor concentra-se próximo ao eixo viário da Avenida Francisco
Matarazzo – Rua Guaicurus, sobretudo na porção ao sul da linha férrea, mais próxima
dos bairros consolidados de Perdizes e Pompeia, onde tem-se maior valorização
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168
imobiliária e acessibilidade mais favorável, já que não “sofre” com a deficiência de
transposição, até então não resolvida, dessa área.
De forma pulverizada, identifica-se que nos setores A e B, alguns empreendimentos
buscaram a adesão, sobretudo nas proximidades do importante eixo viário da Avenida
Marquês de São Vicente, que corta a área dos bairros Barra Funda e Água Branca.
1
Figura 45, página 1. (2) Para o cálculo do valor do metro quadrado adicional concedido pela Operação Urbana Água Branca é dividido o valor da contrapartida paga pela área adicional.
1
Quadro 20: Síntese dos Empreendimentos aprovados no perímetro da
Operação Urbana Água Branca (Continuação)
Ficha Mapa(1) Nome do Empreendimento Localização Situação Uso Verticalização Valor da
Unidade
FICHA D 01/04 AB-042 Shopping Bourbon Avenida Pompeia X Rua Turiassu X Avenida Francisco Matarazzo
Aprovado/Realizado Não Residencial 1 torre (não aplicável)
FICHA D 02/04 AB-023 Actual Água Branca Rua Tagipuru, 165 e 185 / Lgo. Pe. Péricles Aprovado/Realizado Residencial
2 torres de 19 andares R$ 350.000,00
FICHA D 03/04 AB-036 Trend Pacaembu Rua Tagipuru, 259 Aprovado/Em Construção Residencial
1 torre de 28 andares R$ 370.000,00
FICHA D 04/04 AB-016 West Plaza Shopping Rua Barão de Teffé, 247 Aprovado (Aguardando
análise CAIEPS) Não Residencial (não aplicável) (não aplicável)
FICHA E 01/06 AB-015 Exclusive Pacaembu Rua Doutor Cândido Espinheira, 321-327 Aprovado/Realizado Residencial 1 torre de 28
andares (não disponível)
FICHA E 02/06 AB-012 Le Prestige Rua Lincoln de Albuquerque, 272 Aprovado/Realizado Residencial
1 torre de 13 andares (não disponível)
FICHA E 03/06 AB-013 Palais du Parc Rua Lincoln de Albuquerque, 291, 299 Aprovado/Realizado Residencial
1 torre de 26 andares R$ 1.200.000,00
FICHA E 04/06 AB-022 Vista Perdizes Rua Traipu, 288 Aprovado/Realizado Residencial 1 torre de 21 andares (não disponível)
FICHA E 05/06 AB-029 (não se aplica) Rua Doutor Candido Espinheira, 361 Aprovado/Não realizado Residencial
terreno/lote vazio (não disponível)
FICHA E 06/06 AB-037 Brasília Lincoln Garden Rua Lincoln Albuquerque 193,197
Aprovado/Em Construção Residencial
1 torre de 18 andares (não disponível)
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados levantados apresentados nas fichas dos empreendimentos
Observações: (1) Ver
LUÍS GUSTAVO SAYÃO DE MORAES
Operações Urbanas enquanto instrumento de transformação da cidade: O caso da Operação Urbana Água Branca no Município de São Paulo
[1995-2009]
Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo
Orientadora: Profª. Dra. Angélica A. Tanus Benatti Alvim
São Paulo 2010
Trabalho desenvolvido com apoio:
Fundo Mackenzie de Pesquisa Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior
AUTORIZO A REPRODUÇÃO E DIVULGAÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRÔNICO, PARA FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.
EMAIL: [email protected]
Luís Gustavo Sayão de Moraes
Operações Urbanas enquanto instrumento de transformação da cidade: O caso da Operação Urbana Água Branca no Município de São Paulo
[1995-2009]
Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo
Aprovado em:
BANCA EXAMINADORA
Profª. Dra. Angélica Aparecida Tanus Benatti Alvim (orientadora)
Universidade Presbiteriana Mackenzie
Prof. Dr. Luiz Guilherme Rivera de Castro
Universidade Presbiteriana Mackenzie
Profª. Dra. Eulália Portela Negrelos
EESC-USP – Escola de Engenharia de São Carlos/Departamento de Arquitetura e Urbanismo - UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
1
VI
AGRADECIMENTOS
À Profª. Dra. Angélica A. Tanus Benatti Alvim, minha eterna gratidão por ter sido
orientadora persistente e amiga, que, com diretrizes seguras, muita paciência,
constante acompanhamento e incentivo, aceitou-me com todas as minhas restrições;
com sua competência, fez-me concluir esta empreitada, apresentando-me à vida
acadêmica e abrindo-me um novo olhar sobre as perspectivas da arquitetura e do
urbanismo.
Agradeço à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e
ao Fundo Mackenzie de Pesquisa (Mackpesquisa) pelo apoio financeiro, concedido por
meio de bolsa de estudo, que me possibilitou este aprimoramento profissional.
Ao amigo arquiteto, Nelson Tuzuki Yamaga, pelo muito que me ensinou no início da
minha carreira, abrindo-me possibilidades na vida profissional que me conduziram a
maior conhecimento pessoal.
Aos professores, Dr. Luiz Guilherme R. Castro e Dra. Denise Antonucci, que me
receberam no curso de Planejamento Urbano VIII para realização de estágio docente;
este, ampliou não só o conhecimento acadêmico, mas também a vivência
profissional. Em especial, ao professor Luiz Guilherme, pelo apoio e aconselhamento
que me deu segurança para continuar, em poucas palavras ditas na informalidade.
Aos meus amigos que foram apoio incondicional nesta etapa, em especial Luciano
Figueiredo de Oliveira, que me apoiou nos momentos de insegurança e sempre me
trouxe a luz da importância de não desistir.
Aos meus pais e irmãos, com quem sempre pude e posso contar e que me
fortaleceram com muito apoio.
Agradeço a todos os que de alguma forma me prestaram informações, na trajetória
da pesquisa, fundamentais para a documentação que instrui esta dissertação.
Por fim, agradeço à minha avó Eloá Dias Sayão, que esteve presente nas minhas
orações e no ensino do fortalecimento do ser humano.
VI
RESUMO
A Operação Urbana constitui um instrumento urbanístico que visa a promover a
requalificação de locais definidos pelo Poder Público como estratégicos para a cidade.
Na cidade de São Paulo, sua origem remonta às experiências do final da década de
1980, quando das Operações Urbanas contempladas no Plano Diretor elaborado em
1985. Desde aquela década várias interpretações e aplicações foram dadas a esse
instrumento. Este trabalho apresenta parte dos percursos vivenciados na cidade de
São Paulo, por meio do caso específico da Operação Urbana Água Branca, instituída
pela Lei nº 11.774 de 1995, verificando a relação que se estabeleceu em suas
diferentes fases. São abordados os processos de transformação possibilitados pela
utilização do instrumento, relacionando-se as ações do Poder Público e o foco dos
interesses do Setor Privado. A reafirmação deste instrumento como mecanismo de
gestão dos espaços urbanos constitui-se após 2001, com a introdução do Estatuto da
Cidade, Lei Federal nº 10.257, e da Revisão do Plano Diretor Estratégico do Município
de São Paulo em 2002. Esses fatos fundamentaram uma reorientação na política
urbana e refletiram-se especialmente em novo direcionamento da Operação Urbana
Água Branca, o que tem possibilitado transformações nessa área da cidade, aqui
apresentadas como estudo de caso para identificação de parte das transformações
constituídas por meio da utilização desse instrumento.
Palavras-chave: Operação Urbana, Água Branca, Requalificação Urbana,
Transformações Urbanas.
VI
ABSTRACT
Urban Operations [Operações Urbanas] are a kind of instrument that seek to promote
urban redevelopment in strategic locations, throughout cities chosed by the
government. The São Paulo Urban Operations origins goes back to the experiences of
the 1980’s decade, which resulted from the employment of the Master Plan
Interconnected Operations [Operações Interligadas] elaborated in 1985. Since the
1980’s, several interpretations and applications were given to this kind of urban
instrument. This research presents some experiences that occurred in São Paulo,
specifically in the case of the Água Branca Urban Operation [Operação Urbana],
aproved by Law nº 11.774, from May 18, 1995. The Água Branca Urban Operation
documents the local changes throughout the different phases and periods of the
Brazilian national context, and the transformation processes enabled as a result of
the Government actions and Private Sectors interests. After 2001, the approval of the
São Paulo Statute [Estatuto da Cidade], by the Federal Law 10.257, and the
reviewing of the Sao Paulo Strategic Master Plan [PDE São Paulo 2002-2012],
confirmed that this kind of instrument is a mechanism of urban spaces management.
These facts provided the bases of a new direction of this urban policy and of the
Água Branca Urban Operation, and further transformations in this area of the city.
This paper reflections concerns to the transformations enabled by the alternative
applications of this instrument.
Key-words: Urban Operation, Água Branca, Urban Renewal, Urban Transformations
VI
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
II PND ............................................................II Plano Nacional de Desenvolvimento
APEOP .....................................Associação Paulista de Empresários de Obras Públicas
CAIEPS .......... Comissão de Análise Integrada de Edificações e Parcelamento do Solo
CBTU ...........................................................Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CTLU ....................................................... Câmara Técnica de Legislação Urbanística
C.T. São Paulo F.C .......................... Centro de Treinamento São Paulo Futebol Clube
C.T.S.E. Palmeiras ................. Centro de Treinamento Sociedade Esportiva Palmeiras
CET ... ......................................... Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo
CETET .............................................. Centro de Treinamento e Educação de Trânsito
CEPAC ................................................. Certificado de Potencial Construtivo Adicional
CEPAM ............................ Centro de Estudos e Pesquisas em Administração Municipal
CIESP-OESTE ..................................................... Indústrias do Estado de São Paulo
CNDU ............................................... Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CPTM ................................................... Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
DUP .. ...........................................................................Decreto de Utilidade Pública
EIA ... .........................................................................Estudo de Impacto Ambiental
EMURB .............................................................. Empresa Municipal de Urbanização
Estatuto da Cidade ...................................................... Lei Federal nº 10.257/2001
EUC .. ...................................................................... Estruturas Urbanas de Conexão
FEPASA ..................................................................................Ferrovia Paulista S.A.
Fou ... ................................................................................................Fator Redutor
FUPAM ........................................................... Fundação para a Pesquisa Ambiental
Grupo Gestor ...................Grupo Gestor do Fundo da Operação Urbana Água Branca
HIS .. .........................................................................Habitação de Interesse Social
HMP.. ...................................................................... Habitação de Mercado Popular
VI
IAB .. ................................................................... Instituto dos Arquitetos do Brasil
IE ..... ..................................................................................Instituto de Engenharia
IPTU . ..................................Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IRFM .........................................................Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo
LDU .. ..................................................................... Lei de Desenvolvimento Urbano
LGBT .................... Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgêneros
MNRU.......................................................Movimento Nacional pela Reforma Urbana
MRU . ...................................................................... Movimento de Reforma Urbana
OU ... ......................................................................................... Operação Urbana
OUAB ....................................................................... Operação Urbana Água Branca
OUC . ....................................................................... Operação Urbana Consorciada
PDE . ........................................ Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo
PL .... ............................................................................................... Projeto de Lei
Plano Diretor .........Plano Diretor Estratégico Municipal Lei Municipal nº 13.430/2002
PLD .. ............................................ Plafond Legal Densité (Teto Legal de Densidade)
PMSP ................................................................... Prefeitura Municipal de São Paulo
PRIOU ............................................. Plano de Referência de Intervenção Urbanística
RFFSA......................................................................... Rede Ferroviária Federal S.A.
RIMA ......................................................................Relatório de Impacto Ambiental
RMSP ................................................................ Região Metropolitana de São Paulo
SECOVI ................................................................................Sindicato da Habitação
SEMPLA ......................................................... Secretaria Municipal do Planejamento
SIURB ................................... Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras
SMT . ................................................................Secretaria Municipal de Transportes
SPTrans ........................................................................ São Paulo Transportes S.A.
SVMA ............................................... Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente
TPCL ................................................... Territorial Predial de Conservação e Limpeza
VI
Tecnisa .....................................................Tecnisa S.A. Construtora e Incorporadora
SUMÁRIO 4
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS ............................................................................................... 5
LISTA DE TABELAS ............................................................................................... 8
LISTA DE QUADROS.............................................................................................. 9
INTRODUÇÃO......................................................................................................11
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES .........................................................18
1.1. Conceito - Plano e Projeto Urbano: articulação com as políticas públicas .........21
1.2. Política Urbana no Brasil pós Constituição Federal de 1988: princípios e contexto................................................................................................................27
1.3. Estatuto da Cidade e os instrumentos contemporâneos de intervenção na cidade................................................................................................................31
1.4. As Operações Urbanas Consorciadas e o projeto urbano................................35
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO..........................................39
2.1. Operações Interligadas (1986-1998) ............................................................41
2.2. Operações Urbanas (1989 – 2001)...............................................................43
2.3. As Operações Urbanas no Plano Diretor Estratégico de 2002 (PDE 2002) ........48
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO .........................................................................................55
3.1. O processo de ocupação da RMSP e a Água Branca.......................................57
3.2. A implantação do sistema de circulação rodoviário: novos eixos de ocupação e deslocamento industrial na RMSP................................................................65
3.3. A reestruturação produtiva na RMSP e os reflexos na estrutura fundiária da Água Branca .............................................................................................67
3.4. Caracterização atual e a necessidade de estratégias de recuperação...............75
SUMÁRIO 4
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA ................................................83
4.1. Primeira Fase (1995-2001): da Lei da Operação Urbana Água Branca ao Estatuto da Cidade ....................................................................................85
4.2. Segunda Fase (2001-2004): introdução de novos conceitos e a base para a revisão .....................................................................................................95
4.2.1. Premissas para um Projeto Urbano 1: "Cidade Olímpica" – Postulação para os Jogos Olímpicos 2012 ..............................................................................104
4.2.2. Premissas para um Projeto Urbano 2: O Concurso Bairro Novo (2004) ..........106
4.2.2.4. Escolha do vencedor e repercussões no prosseguimento .......................123
4.3. Terceira Fase (2004-2009): o processo de revisão da lei..............................127
4.3.1. Mobilidade de veículos e pedestres ............................................................128
4.3.2. Reurbanização da orla da ferrovia..............................................................133
4.3.3. Habitações Populares: HIS e HMP..............................................................136
4.3.4. Sistema de áreas verdes associadas à drenagem ........................................140
4.3.5. Recuperação dos referenciais urbanísticos ..................................................145
5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA.........................................................................................................152
5.1. Primeiras Transformações: Os empreendimentos da Primeira Fase ...............154
5.1.1. Centro Empresarial Água Branca................................................................155
5.1.2. Colégio das Américas................................................................................158
5.1.3. Contrapartidas da Primeira Fase ................................................................160
5.2. Transformações em curso: Segunda e Terceira Fases..................................162
5.2.1. Eixos de ocupação no Perímetro da Operação Urbana Água Branca ..............167
5.2.2. Empreendimentos Setor A na Segunda e Terceira Fases ..............................172
5.2.3. Empreendimentos Setor B na Segunda e Terceira Fases ..............................181
SUMÁRIO 4
5.2.4. Empreendimentos Setor C na Segunda e Terceira Fases ..............................186
5.2.5. Empreendimentos Setores D e E na Segunda e Terceira Fases .....................200
5.2.6. Síntese das Transformações em Curso .......................................................204
5.3. Revisão da Lei da Operação Urbana Água Branca: Tendências e Perspectivas de Transformação ........................................................................................204
5.3.1. Premissas para a Revisão da Lei ................................................................204
5.3.2. Situação dos trabalhos de revisão da Lei ....................................................204
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................204
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................................204
APÊNDICE – Propostas com menções honrosas no Concurso Bairro Novo (2004).....204
Anexos ..............................................................................................................204
SUMÁRIO 4
LISTA DE FIGURAS 7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Operações Urbanas propostas pelo PDE [SEMPLA/PMSP]...........................51
Figura 2: A situação existente na área da Água Branca / Barra Funda na década de
1920 ..................................................................................................62
Figura 3: O projeto de retificação do Rio Tietê na década de 1920 ...........................63
Figura 4: A área da Água Branca / Barra Funda no Mapa Sara Brasil de 1930............64
Figura 5: Localização das Indústrias – 1930............................................................69
Figura 6: Localização das Indústrias – 1950............................................................69
Figura 7: Localização das Indústrias – 1970............................................................70
Figura 8: Localização das Indústrias – 1997............................................................70
Figura 9: Zoneamento vigente em 1995 na área da Operação Urbana Água Branca. ..77
Figura 10: Zoneamento vigente a partir de 2004 na área da Operação Urbana Água
Branca. ..............................................................................................77
Figura 11: Uso do Solo Predominante por Quadra Fiscal Segundo Área Construída
(TPCL 1999) .......................................................................................79
Figura 12: Principais obras previstas - Lei 11.774/1995 ...........................................88
Figura 13: Organograma – Operacionalização da O.U. Água Branca..........................92
Figura 14: Subáreas de Estudo – SEMPLA ..............................................................99
Figura 15: Projeto "Cidade Olímpica" - Jogos Olímpicos 2012.................................... 1
Figura 16: Perspectiva Geral do Projeto Vencedor. Fonte: OLIVEIRA, 2009. ............113
Figura 17: Organização das células urbanas. Fonte: OLIVEIRA, 2009......................113
Figura 18: Estrutura Urbana Proposta, Fonte: OLIVEIRA, 2009. .............................113
Figura 19: Corte de um quarteirão.Fonte: OLIVEIRA, 2009. ...................................114
Figura 20: Tipologias das edificações propostas. Fonte: OLIVEIRA, 2009. ...............114
Figura 21: Implantação Geral - Projeto PR 1052 (2º Lugar) ...................................115
Figura 22: Sistemas - Proposta PR 1052...............................................................116
Figura 23: Tipologias - Proposta PR 1052 .............................................................117
Figura 24: Vista Bairro Novo e Detalhe da Área Motor - Proposta PR 1052 ..............118
Figura 25: Implantação Geral - Proposta PR 1039 (3º Lugar) .................................119
Figura 26: Vista interna da quadra - Proposta PR 1039..........................................120
Figura 27: Modelo volumétrico sugerido - Proposta PR 1039 ..................................121
Figura 28: Programa, Hierarquia Viária e Espaços Públicos - Proposta PR 1039........123
Figura 29: Estrutura Fundiária Atual.....................................................................129
LISTA DE FIGURAS 7
Figura 30: Sistema de circulação proposto............................................................132
Figura 31: Proposta para relocação da linha férrea................................................134
Figura 32: Áreas de Concessão Urbanística...........................................................136
Figura 33: Áreas de Habitação de Interesse Social (HIS) .......................................137
Figura 34: Bacias de contribuição relacionadas a área da O.U. Água Branca............140
Figura 35: Encadeamento de áreas verdes ...........................................................142
Figura 36: Drenagem e áreas verdes - Análise e Proposições .................................143
Figura 37: Diretrizes propostas para drenagem associada às áreas verdes
(HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007)........................................144
Figura 38: Parcelamento proposto e áreas verdes – Plano Urbanístico EMURB.........145
Figura 39: Localização dos elementos relevantes à paisagem urbana (FUPAM, 2003)
.......................................................................................................147
Figura 40: Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009)...........................................149
Figura 41: Memorial Office Building .....................................................................156
Figura 42: Centro Educacional Flamingo (1) .........................................................159
Figura 43: Colégio das Américas (2) ....................................................................159
Figura 44: Gráfico da evolução do número de propostas (1995 a junho/2009).........165
Figura 45: Distribuição das Propostas por Setores – Operação Urbana Água Branca
(junho/2009) ....................................................................................169
Figura 46: Vista do Condomínio Casa das Caldeiras...............................................189
Figura 47: Panfleto de divulgação Residencial Casa das Caldeiras...........................190
Figura 48: Gráfico - Distribuição de domicílios por faixa de renda familiar - São
Paulo/2000 .......................................................................................204
Figura 49: Gráfico - Distribuição de domicílios por faixa de renda familiar - Barra
Funda/2000 ......................................................................................204
Figura 50: Gráfico - Distribuição de domicílios por faixa de renda familiar - Barra Funda
/ Hipótese de Indução .......................................................................204
Figura 51: Macro áreas divididas pela ferrovia ......................................................204
Figura 52: Distribuição de usos atual (Residencial X Não Residencial) .....................204
Figura 53: Distribuição de tipos de uso e espacialização ........................................204
Figura 54: Setores Propostos para a revisão da lei ................................................204
Figura 55: Novas Operações Urbanas...................................................................204
Figura 56: Setores da Operação Urbana Lapa-Brás................................................204
LISTA DE FIGURAS 7
Figura 57: Conceito Urbano – Estruturas Urbanas de Conexão (EUC) - Proposta PR
1002 ................................................................................................204
Figura 58: Implantação Geral – Proposta PR 1004 ................................................204
Figura 59: Implantação Geral – Projeto PR 1016...................................................204
Figura 60: Implantação Geral – Projeto PR 1033...................................................204
Figura 61: Implantação Geral – Projeto PR 1036...................................................204
Figura 62: Implantação Geral – Projeto PR 1041...................................................204
Figura 63: Implantação Geral – Projeto PR 1046...................................................204
Figura 64: Levantamento e Proposta HIS - Área T3 (SEHAB-HABI/EMURB) .............204
Figura 65: Levantamento e Proposta HIS - Área T4 (SEHAB-HABI/EMURB) .............204
Figura 66: Levantamento e Proposta HIS - Área T5 (SEHAB-HABI/EMURB) .............204
LISTA DE TABELAS E QUADROS 10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Síntese da Aplicação das Operações Interligadas......................................43
Tabela 2: Área de Terreno, Área construída e Nº de Lotes por Distritos - TPCL 2000 .80
Tabela 3: Relação para cálculo das contrapartidas ..................................................93
Tabela 4: Coeficientes para Cálculo de Contrapartida por Setor................................94
Tabela 5: Síntese das intervenções do Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009)...151
Tabela 6: Distribuição de áreas – Centro Empresarial Água Branca.........................157
Tabela 7: Situação dos Estoques da Operação Urbana Água Branca (junho/2009) ...164
Tabela 8: Estoques - Abordagem Alternativa ........................................................204
Tabela 9: Mercado Imobiliário - Contrapartidas estimadas por Setor da Operação
Urbana Água Branca (Revisão da Lei) .................................................204
LISTA DE TABELAS E QUADROS 10
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Operações Urbanas em São Paulo (1991 a 2001) ....................................47
Quadro 2: Programa de Obras...............................................................................87
Quadro 3: Cálculo de Contrapartidas – Metodologia e Etapas.................................101
Quadro 4: Áreas Abrangidas pelo Projeto – Concurso Bairro Novo ..........................107
Quadro 5: Distribuição das Áreas Líquidas (de terrenos e áreas construídas) – Concurso
Bairro Novo ......................................................................................108
Quadro 6: Intervenções Prioritárias - Plano Urbanístico .........................................131
Quadro 7: HIS - Propostas da população no PRE-Subprefeitura Lapa......................137
Quadro 8: Descritivo das HIS Propostas ...............................................................139
Quadro 9: Referenciais Urbanísticos - Retorno das Oficinas Participativas do PDE-
Subprefeitura Lapa............................................................................148
Quadro 10: Empreendimentos por Setor (Primeira Fase) – Trâmites de Processo e Área
Adicional ..........................................................................................154
Quadro 11: Obras Previstas - Contrapartidas Empreendimento Ricci .......................158
Quadro 12: Relação de Número de Propostas por Setor e Uso (1995 a junho/2009) 170
Quadro 13: Operação Urbana Água Branca - Estoque Consumido (07/10/2009) ......171
Quadro 14: Operação Urbana Água Branca - Estoque em Análise (07/10/2009).......172
Quadro 15: Empreendimentos Setor A (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de
Processo e Área Adicional ..................................................................173
Quadro 16: Empreendimentos Setor B (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de
Processo e Área Adicional ..................................................................182
Quadro 17: Empreendimentos Setor C (Segunda Fase e Terceira Fase) – Trâmites de
Processo e Área Adicional ..................................................................187
Quadro 18: Empreendimentos Setor D (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de
Processo e Área Adicional ..................................................................202
Quadro 19: Empreendimentos Setor E (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de
Processo e Área Adicional ..................................................................203
Quadro 20: Síntese dos Empreendimentos aprovados no perímetro da Operação
Urbana Água Branca..........................................................................204
Quadro 21: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor A ....................204
LISTA DE TABELAS E QUADROS 10
Quadro 22: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor B ....................204
Quadro 23: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor C ....................204
Quadro 24: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor D ....................204
Quadro 25: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor E.....................204
Quadro 26: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor F.....................204
Quadro 27: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor G ....................204
Quadro 28: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor H ....................204
Quadro 29: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor I .....................204
INTRODUÇÃO 17
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas o Poder Público tem buscado implementar estratégias de
desenvolvimento urbano e econômico para fazer frente à crise urbana advinda da
recente reestruturação produtiva. Com a perda de capacidade econômico-financeira,
introduziu-se nas cidades um quadro de degradação de parte de seus territórios,
sobretudo nas áreas que tinham como paradigma a indústria nacional formada na
metade do século XX. A demanda de uma cidade eficiente, atraente e equitativa
apresenta-se como um desafio (MACHADO, 2003).
Nesse contexto, o Projeto Urbano e as parcerias público-privadas têm sido colocados
assiduamente no campo do planejamento urbano como estratégia para o
desenvolvimento das cidades e sua reestruturação física e social, que vão além do
planejamento da cidade pelo tradicional zoneamento urbano.
A instituição do instrumento da Operação Urbana guarda estreita relação com a
combinação entre a ação do Setor Público e participação do Setor Privado,
introduzindo uma visão contemporânea entre o plano e o projeto urbano.
Desde o inicio de sua formulação, as Operações Urbanas trazem a ideia de envolver,
por meio de um plano urbanístico específico definido pelo Setor Público, as ações do
Setor Privado. O Setor Público, prevendo mecanismos de contrapartidas a serem pagas
INTRODUÇÃO 17
pela iniciativa privada para a obtenção de concessões urbanísticas, trazem à
municipalidade recursos para a viabilização de projetos públicos.
Segundo Castro (2006), o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) consolida
as OU’s como instrumento destinado a promover transformações urbanas de caráter
estrutural, e melhorias sociais e ambientais, por meio de ações coordenadas por
instrumentos urbanos pelo Poder Público, envolvendo a participação de diversos atores
em uma área delimitada. A recuperação da mais valia sobre o território urbano se daria
por meio da aplicação de instrumentos legais e da aplicação dos recursos captados,
advindos da valorização imobiliária resultante da ação do Poder Público em obras de
infraestrutura urbana (sistema viário necessário ao transporte coletivo, recuperação
ambiental e habitação de interesse social, entre outros).
Ainda assim, em quase duas décadas de implementação do instrumento da Operação
Urbana, os ganhos para a sociedade e o ambiente construído são pouco expressivos. A
desarticulação entre a utilização desse instrumento, por meio de planos pouco claros e
a falta de um projeto urbano, reforçam conflitos entre o planejamento e sua
implementação, revelando ações não sincronizadas e descompassadas nas áreas alvo
de intervenções urbanas.
Por outro lado, percebe-se o fortalecimento do Setor Privado nas decisões, senão
mesmo definições destes projetos urbanos, motivados pela oferta de oportunidades e
do crescente mercado que se estabelece.
A cidade de São Paulo tem atualmente quatro Operações Urbanas ativas e mais nove
previstas em áreas para as quais as ações de intervenções concertadas são apontadas
como necessárias.
Nesse contexto insere-se o caso específico da Operação Urbana Água Branca, instituída
desde 1995, por meio da lei nº 11.774; ou seja, uma das experiências locais anteriores
ao Estatuto da Cidade, em que, após quinze anos de sua implantação, poucos
resultados foram efetivamente alcançados, apesar de indicada como área privilegiada
por sua localização em relação à cidade, e por contar com uma condição favorável de
macro-acessibilidade e situação fundiária marcada por grande número de áreas vazias
e subutilizadas.
INTRODUÇÃO 17
Recentemente, por meio do Plano Diretor Estratégico 2002 (PDE-2002-2012), reforçou-
se na esfera municipal a Operação Urbana Água Branca, mediante introdução de
grupos de trabalho com o objetivo de reformulá-la, com propostas de revisão da lei e a
proposta de implementação de um projeto urbano calcado em aspectos
transformacionais que qualifiquem o ambiente (a ser construído) nos valores
socioambientais, incluindo novas possibilidades de captação de mais valia e definindo
um desenho dessa porção do território.
O objeto de estudo desta dissertação é, portanto, definido pela área circunscrita no
perímetro dado pela lei nº 11.774/1995 para a atuação da Operação Urbana Água
Branca, focando as ações, dentro destes limites, que envolvam a utilização do
instrumento urbanístico da Operação Urbana, pela adesão principalmente do Setor
Privado, representado principalmente pelo setor imobiliário e pelas intervenções em
infraestruturas realizadas de acordo com o proposto no plano urbano definido pela lei
que introduziu a Operação Urbana.
A compreensão do caso específico da Operação Urbana Água Branca, nas suas
diferentes fases, e as relações que podem ser estabelecidas como tendências de
transformação, no processo de urbanização e reordenação territorial na cidade de São
Paulo, é o principal objetivo deste trabalho. O caso específico apresentado busca
ampliar o conhecimento das potencialidades do uso do instrumento urbanístico da
Operação Urbana, reforçando os aspectos de contribuição para transformação dos
espaços urbanos construídos, sobretudo aqueles onde haja o interesse de se promover
um processo de (re-)qualificação.
Inserem-se nesse contexto os resultados da utilização desse instrumento desde a
instituição da Lei nº 11.774, em 1995, passando pelas tentativas de se implementar
um projeto urbano, até as recentes proposições para a revisão da lei da Operação
Urbana Água Branca, em desenvolvimento pela Prefeitura Municipal de São Paulo,
partindo-se do pressuposto da busca por inserir a luz de um Plano de Referência de
Intervenção Urbanística – PRIOU, um projeto urbano com potencialidade de
transformação do espaço dentro do perímetro de intervenção.
Nesse contexto, destaca-se a introdução de novas políticas e revisão das existentes,
ocorridas no âmbito dos poderes legislativos federais e municipal, que constituíram as
circunstâncias para a retomada de decisões com relação ao planejamento urbano, em
INTRODUÇÃO 17
que se destacam o próprio Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, e o PDE (Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo), Lei 13.430/2002.
Tomando como referencial a Operação Urbana Água Branca, é também objetivo desta
dissertação construir um raciocínio sobre transformações possíveis, com a utilização do
instrumento da Operação Urbana e, ainda, contribuir com elementos que auxiliem o
trato dado ao instrumento como promotor de um equilíbrio entre o Plano definido
pelas diretrizes da Lei e um Projeto Urbano a ser inserido.
Consideram-se, nesta dissertação, três momentos como fases para a Operação Urbana
Água Branca definidas em função dos contextos político-econômicos e dos
redirecionamentos dados a atuação da Municipalidade: a Primeira Fase, entre 1995 e
2001, ou seja, entre o início da Operação Urbana instituída pela lei municipal nº
11.774/1995 e a introdução da regulamentação do instrumento urbanístico por meio
do Estatuto da Cidade, lei federal nº 10.257/2001; a Segunda Fase, entre 2001 e
2004, período pós Estatuto da Cidade, passando pela implementação da revisão do
Plano Diretor Estratégico Municipal, em 2002, e o início do desenvolvimento de um
projeto urbano para a área da Operação Urbana pela Prefeitura Municipal, em 2004,
com o objetivo de alavancar as ações naquela área; por fim, a Terceira Fase, entre
2004 e 2009, durante o desenvolvimento do citado projeto urbano, até o ano em que
se concluíram os levantamentos desta dissertação.
Considerando essas três fases: a primeira, quando poucos resultados foram obtidos, e
as segunda e terceira, quando se inseriu uma nova ótica, ainda que não consolidada,
tornam-se importantes, para os processos de compreensão crítica, os potenciais de
transformação dados à região da Água Branca, buscando registrar os percursos para a
inclusão de um plano-projeto urbano que assuma as virtudes da área, não dissociadas
do princípio, a que se propõe a Operação Urbana, de requalificar uma região.
Ainda existe uma busca pelo entendimento sobre a utilização do instrumento que rege
a função social da propriedade, princípio colocado na lei do Estatuto da Cidade e que
ainda deve ser assumido com cautela. As grandes propriedades dentro da Operação
Urbana Água Branca, constituem um estoque de possibilidades para o adensamento e
transformação desta área, apesar de pertencerem a poucos proprietários; além disso,
mesmo com o crescimento dado após 2001, sobretudo após 2006, poucos são os
empreendimentos nessa área que aderiram ao instrumento da Operação Urbana, o que
INTRODUÇÃO 17
instiga quanto à sua possibilidade de transformação, que respeite as diretrizes do
Estatuto da Cidade e do Plano Diretor Estratégico Municipal 2002-2012, no sentido de
conduzir o adensamento da área sem que haja por parte do mercado, aproveitamento
especulativo desagregado dos interesses e benefícios socioambientais.
Assim, a relevância dada a este trabalho de dissertação está focada na compreensão
dos processos, registrando os percursos assumidos nas três fases definidas da
Operação Urbana Água Branca e, sobretudo nas duas últimas fases, apresentar os
processos orientados pelo Poder Público, para a inclusão de um projeto urbano que
promova transformações no ambiente construído, em conformidade com um plano
urbanístico.
No intuito de atingirmos esses objetivos, esta dissertação foi elaborada com a seguinte
estrutura:
O primeiro capítulo, intitulado “OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO
PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES”, refere-se ao modelo de
urbanização brasileira, a partir do século XX, quando grandes transformações sociais,
econômicas e políticas reorientaram o planejamento das cidades, sobretudo pelo
processo de desconcentração e o adensamento dos núcleos urbanos, aumentando a
demanda às infraestruturas, e fazendo com que, dentre outras coisas, se buscasse a
participação do Setor Privado nos investimentos em áreas públicas.
Nesse primeiro capítulo, ainda, são abordados os conceitos de plano e projeto e a
forma como se articulam com as políticas públicas, buscando alicerçar as bases da
utilização dos instrumentos urbanísticos contemporâneos introduzidos pelo Estatuto da
Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, que inclui a regulamentação do instrumento da
Operação Urbana.
Por fim, no primeiro capítulo aborda-se a relação possível entre as Operações Urbanas
Consorciadas e a implementação de um projeto urbano.
No segundo capítulo, que trata das experiências das Operações Urbanas na cidade de
São Paulo, intitulado “AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO”, são apresentados os
contextos de utilização desse instrumento urbanístico, mesmo antes de sua
regulamentação em 2001, pelo Estatuto da Cidade. Nesse sentido, esse capítulo
aborda a trajetória da utilização desse instrumento desde a década de 1980,
INTRODUÇÃO 17
subdividindo-o em três momentos: (1) as Operações Interligadas (1986-1998); (2) as
Operações Urbanas (1989 – 2001) e mais recentemente (3) as Operações Urbanas
Consorciadas no Plano Diretor Estratégico de 2002 (PDE 2002).
Restringindo a experiência definida pelo estudo de caso, no capítulo 3 é apresentada a
caracterização da área da Água Branca, expondo as suas relações com o processo de
ocupação na Região Metropolitana da Cidade de São Paulo e, sobretudo, os reflexos da
reestruturação produtiva dessa região na estrutura fundiária da área de estudo.
Esse capítulo, intitulado “ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU
PROCESSO DE OCUPAÇÃO”, é fundamental para a compreensão não só do ambiente
para o qual fora proposta a Operação Urbana em 1995, mas também para trazer a
compreensão da constituição de áreas que se tornaram ociosas e colocam em voga a
necessidade da implementação de uma política pública de requalificação urbana.
O capítulo 4, sob o título “A OPERAÇÃO URBANA NA ÁGUA BRANCA”, trata do objeto
específico desta dissertação, apresentando-o nas três fases definidas, acima
mencionadas:
Na primeira fase (1995 – 2001) são apresentados o contexto de inclusão da Água
Branca, como área de intervenção, por meio da Operação Urbana, antes mesmo da
regulamentação federal da utilização deste instrumento, expondo as primeiras
experiências praticadas e os objetivos como instrumento de estimulo à promoção de
transformações nesta área da cidade de São Paulo.
Na segunda fase (2001 – 2004), pós-regulamentação federal do instrumento das
Operações Urbanas pelo Estatuto da Cidade e pelo Plano Diretor Estratégico Municipal
de 2002, são apresentadas as experiências para alavancar a Operação Urbana Água
Branca, incluindo iniciativas como a postulação para os Jogos Olímpicos de 2012, em
2003, e o Concurso Bairro Novo em 2004, iniciativas estas que tiveram a participação
de entes do Setor Público e de outros representantes da sociedade em geral (IAB-SP,
arquitetos e urbanistas etc), reforçando o papel da parceria na promoção de
transformações no ambiente urbano conduzidos por planos-projetos.
A terceira fase (2004 – 2009) aborda as iniciativas de introdução, de um projeto
urbano, na Operação Urbana Água Branca, numa fase de elaboração propositiva por
parte da Prefeitura de São Paulo. São apresentadas, nessa etapa, as diretrizes e
INTRODUÇÃO 17
espacialização dos “princípios básicos” adotados pelo Poder Público para uma nova
etapa da utilização deste instrumento, associando-o às regulamentações do Estatuto
da Cidade e do Plano Diretor Estratégico Municipal.
No quinto e último capítulo, sob o título “O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO NA ÁGUA
BRANCA”, são apresentadas, de forma analítica, as transformações ocorridas nas três
fases, acima definidas, da Operação Urbana Água Branca, incluindo o fichamento dos
empreendimentos associados à utilização do instrumento urbanístico, embasando a
síntese das transformações ocorridas e em curso.
Em seguida, apresentam-se as tendências e perspectivas para a revisão em curso, da
lei, incluindo a situação das atividades desempenhadas pela equipe da Prefeitura e os
parâmetros definidos para a ocupação da área, a título de subsídios, no campo de
possibilidades de transformações, por meio da utilização do instrumento urbanístico da
Operação Urbana.
Nas considerações finais são retomados os principais aspectos apresentados na
dissertação, estabelecendo-se um paralelo entre o plano definido pela lei específicas da
Operação Urbana Água Branca e a ausência de um projeto urbano, focando as
possibilidades de transformação concretizadas no espaço urbano e o papel
desempenhado pelo Poder Público e pelo Setor Privado.
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
11.OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS,
ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
A urbanização brasileira, sobretudo nas últimas duas décadas do século XX, em que
grandes transformações sociais, econômicas e políticas redirecionaram o pensamento
de que o Estado seja capaz de prover à população de suas necessidades num contexto
de crescimento urbano, fomentou a introdução de novas relações entre os setores
público e privado e estabeleceu algumas formas de parceria.
Essas parcerias, em linhas gerais, visam a envolver o setor privado nos financiamentos
e/ou na gestão de atividades, antes de exclusiva competência do setor público. Esse
modelo de relação insere-se no novo contexto que inclui as Operações Urbanas
Consorciadas, foco desta dissertação.
O processo de urbanização brasileira intensificou-se nos anos 1930, sofreu
aceleramento pós 1950, com a substituição do modelo “importador”, em que o Estado
tinha uma relação de forte dependência do mercado exterior, e atingiu seu auge nas
décadas de 1960 e 1970 (REIS FILHO, 2004; MOTA, 2000).
Esse último período (1960 a 1970) foi marcado pela presença das políticas adotadas
nos governos militares, em que se pretendia promover uma fase “desenvolvimentista”
dos modos de produção, institucionalizando-se o planejamento urbano. Nesse modelo,
a concepção do planejamento urbano representava o ideal do modelo de cidade do
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
futuro, que deveria ser construído paulatinamente até que se atingisse, como
resultado, a “cidade desejada” (ROLNIK, 2001, p.115).
O processo de industrialização brasileira intensificou-se a partir da década de 1950,
como decorrência da política adotada pelo governo Getulio Vargas e pelo “Plano de
Metas” do governo Juscelino Kubitschek; instaurou-se então o período que se
convencionou chamar de “desenvolvimentista”, cujo propósito era o de prover a
independência da produção nacional dos mercados exteriores, sobretudo dos produtos
industrializados, diminuindo os atrasos do Brasil em relação aos países desenvolvidos.
O período desenvolvimentista, sequenciado nos governos militares (1964-1985) pelo
período chamada do “Milagre Econômico”, pretendia a formação de grandes plantas
industriais no Brasil; com isso, estimulou-se maior concentração das populações em
núcleos urbanos. Esse processo teve como efeito o espraiamento das cidades, o que
originou grandes machas urbanas em locais subutilizados pelo desenvolvimento,
carentes de infraestruturas, das quais ficou excluída grande parte dessa população
atraída pelos “privilégios” da urbanização.
Em paralelo, o cenário internacional da década de 1970 registrava, na Europa e nos
Estados Unidos, a crise do Estado de Bem Estar Social (Welfare State) fez ascenderem
os ideais de estímulo do potencial da iniciativa privada, buscando reduzir a carga de
responsabilidade dos governos, no que se referia a suprir a população da necessária
estabilidade social. Surgiram assim, as primeiras experiências de parcerias do Poder
Público com os agentes privados, que, no meio urbano, expressaram-se por meio de
políticas de renovação urbana, de áreas degradadas em função da crise econômica.
Para Anderson (1995), essas políticas estimularam as novas oportunidades
econômicas, ao mesmo tempo em que contribuíram para a otimização da arrecadação
tributária daqueles países.
Para Serra e Serra (1999, p.4), somente no final da década de 1980 e início da década
seguinte o Brasil viria a incorporar estes ideários às discussões da sua política, não só
permitindo aos agentes privados participar de grandes intervenções relacionadas a
projetos urbanos, como também os incentivando nesse sentido.
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
Nesse contexto insere-se o instrumento da Operação Urbana, instrumento
implementado na cidade de São Paulo desde a década de 1990 e regulamentado pela
lei federal nº 10.257, de 2001, que aprovou o Estatuto da Cidade.
A seguir, neste capítulo, objetiva-se abordar alguns conceitos pertinentes à questão da
utilização do instrumento da Operação Urbana. Considerando sua forte relação com o
planejamento urbano e as formas como se articulam com as políticas públicas, serão
explorados os conceitos – e suas inter-relações – de Plano e Projeto Urbano; ainda que
tangencialmente, devido à complexidade de tais conceitos, é fundamental estruturá-los
para o reconhecimento das formas de ação, tomadas pelas administrações públicas,
que contribuíram para a formação da urbanização brasileira e, sobretudo, da cidade de
São Paulo. Nesse sentido, deverá auxiliar o registro das transformações possíveis, com
o uso do instrumento da Operação Urbana.
Numa segunda parte, ainda neste capitulo, aborda-se o processo de urbanização
brasileiro, até a introdução de instrumentos contemporâneos incorporados ao Estatuto
da Cidade.
Seguindo essa estruturação, na terceira parte deste capítulo descreve-se a introdução
dos novos instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade; este, incorporou a
regulamentação, em âmbito nacional, do planejamento das cidades, fornecendo ainda
ferramentas para as administrações públicas, entre as quais destaca-se a Operação
Urbana Consorciada.
Na quarta e quinta partes são abordadas as Operações Urbanas em São Paulo,
descrevendo suas origens, formas, contextos e realizações por elas obtidas até a
definição do conjunto delas no Plano Diretor Estratégico, em 2002.
11.1. Conceito - Plano e Projeto Urbano: articulação com as políticas
públicas
Em termos gerais, a acepção da palavra plano é “projeto elaborado que comporta uma
série de operações ou meios, que se destina a uma determinada finalidade; ou [...] um
conjunto de medidas, de ordem política, social, econômica etc., que visam um
determinado objetivo”; por extensão, no sentido urbano, aplica-se ao termo
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
planejamento, que consiste na “determinação de um conjunto de procedimentos, de
ações visando à realização de determinado projeto”.
Para Vasconcellos (2006, p.3) a diferenciação entre plano e planejamento no contexto
da cidade, e portanto do urbanismo, deve-se ao fato de o plano implicar uma ação, um
instrumento e o planejamento, um método, um processo. Assim, o plano, enquanto
instrumento, provê controle dos métodos e processos do planejamento e deve ser
submetido aos aspectos jurídicos, institucionais e administrativos que remetem aos
controles urbanísticos e às legislações urbanas.
Já para esse autor, a acepção da palavra projeto remete ao objeto da “descrição
escrita detalhada de um empreendimento a ser realizado” , que são pressupostos no
plano urbano (ou urbanístico). Embora ambos, plano e projeto, partam do objetivo de
estabelecer instrumentos, assumem no contexto urbano uma conotação que os
distingue entre si, no sentido de sua ação. Nas palavras de Vittorio Gregotti:
[...] o projeto é o modo através do qual intentamos transformar em ato a satisfação de um desejo nosso [...], o projeto oscila da simples decisão de fazer algo ao fixar, mediante uma série registros, a nossa intenção em função de uma certa operação, até a completa coincidência da ação executiva com o projeto. (GREGOTTI, 1972, p. 192)
A distinção entre plano e projeto, segundo Jean-Paul Lacaze (1993, p.12), assume uma
importante definição em que o projeto parte da caracterização de um processo de
decisão comandado por um único agente responsável por dar a coerência técnica e
pragmática independente da escala das ações e do prazo necessário para a
consecução. Já o plano urbanístico representa a realização de um elenco de objetivos
que depende do processo complexo de interações entre os setores público e privado
partícipes para a tomada de decisões e ações para efetiva implementação do plano.
Assim o projeto consiste além dos aspectos estéticos, o conjunto técnico determinado
e coerentemente fundamentado das decisões enquanto o plano assume o caráter
contingente dos interesses.
No contexto de planos e projetos urbanos, em termos gerais, é parte das políticas
públicas o conjunto de metas, objetivos, diretrizes e procedimentos que orientam as
ações do Poder Público. Estas relacionam-se com as necessidades e demandas sociais,
expressas ou latentes, dos aglomerados urbanos (ALVIM; et al., 2010, p.15).
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
[...] as políticas urbanas podem ser caracterizadas, de modo geral, como políticas públicas que têm por objeto as demandas e práticas sociais que se expressam e ocorrem, sobretudo, no nível das questões locais que afetam a vida cotidiana da população. (ibidem)
Para Somekh e Campos Neto (2005), os projetos urbanos, entendidos como “iniciativas
de renovação urbana concentradas em determinados setores da cidade”, combinam,
por meio de um plano urbanístico, investimentos e intervenções dos agentes públicos e
privados, “podendo se apoiar no redesenho do espaço urbano e arquitetônico, em
normas legais específicas e em novas articulações institucionais e formas de gestão”.
Tais projetos, dizem esses autores, podem agravar os riscos de exclusão decorrentes
da urbanização contemporânea, que, segundo eles, caracterizaram os grandes projetos
urbanos estratégicos da década de 1980 até meados dos anos 2000 em áreas ociosas
ou subutilizadas, particularmente nas cidades e setores urbanos cujo crescimento havia
se amparado na indústria de transformação. As soluções efetivas para os problemas
urbanos colocam em questão a capacidade e as limitações do Poder Público sobre o
quadro da globalização e, para tanto, devem primordialmente envolver os atores
locais, da sociedade civil e de diversas esferas governamentais, na busca de novas
formas de gestão e capacidade de governança, diminuindo os processos de exclusão
social (idem).
Segundo Alvim e Castro (2010, p.36) as políticas públicas urbanas “são aquelas
(políticas) voltadas para o processo de produção, reprodução, transformação e
apropriação do ambiente construído, incluindo as infraestruturas e estruturas físicas, os
serviços e equipamentos urbanos”. Assim, relacionando as políticas urbanas aos
processos de transformação, a adoção de planos urbanos consiste na implementação
de instrumentos e contingenciamento de interesses; as políticas públicas urbanas, por
sua vez, dependem dos vínculos estabelecidos pela interação do Poder Público com os
processos sociais, políticos, econômicos e culturais. As políticas públicas distinguem-se
entre si e fazem com que os territórios exerçam papel central na definição de seus
processos sociais, políticos, econômicos e culturais, justamente em função das inter-
relações específicas de cada território ─ seja ele urbanizado, a urbanizar ou a
reurbanizar ─ com, tais processos.
O termo política, segundo Kato, Zioni e Bruna (2010, p.46), no uso corrente assume
vários significados; entre eles, o sentido dado pelos princípios doutrinários que
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
embasam a Constituição do Estado e o sistema de regras adotadas pelos governos na
consecução de seus objetivos administrativos. Neste sentido, é importante destacar
que as políticas públicas apoiam-se nos princípios jurídicos da prevalência do direito ao
bem-estar coletivo sobre o direito ao bem-estar individual. Para tanto, as atividades
relacionadas à elaboração das políticas que ensejam leis dependem da eficácia das
articulações entre os setores envolvidos, com foco nas demandas sociais e
essencialmente nos fatores socioeconômicos e ambientais a serem enfrentados. Como
afirmam estes autores (idem) “as diferenças de resultados de implementações de
políticas públicas” podem ser explicadas por essas questões específicas, que envolvem
fatores ambientais e socioeconômicos, associadas aos aspectos cívicos e de tradição
política.
Segundo a Constituição Federal de 1988, é exclusiva da União a competência de
“elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e
desenvolvimento econômico e social”, bem como “instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos”. A execução dos planos e projetos urbanos é de responsabilidade comum aos
três entes federados (União, Estados e Municípios), em cumprimento a tais diretrizes,
mediante relações de coordenação e cooperação entre as instâncias administrativas.
Nesse processo, cabe, ao Poder Público municipal, “ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade” e da “propriedade”, a fim de “garantir o bem estar” da
população. Dentre as competências constitucionalmente atribuídas aos municípios,
destaca-se a responsabilidade de “legislar sobre assuntos de interesse local”,
regumentando as legislações federais e estaduais, com o objetivo de adequar o
ordenamento territorial, mediante planejamento de controle de uso, e de parcelamento
e ocupação do solo urbano.
Dentre os recentes marcos institucionais de planejamento e gestão das políticas
públicas urbanas constitucionais, destaca-se o reconhecimento estratégico do
município nos processos de condução dessas políticas públicas, por meio da introdução
de planos e instrumentos urbanísticos, conforme regulamenta a Lei Federal nº 10.257,
conhecida como Estatuto da Cidade, conforme citação acima. Isso pressupõe o
reconhecimento do território municipal como palco das questões sociais e econômicas
bem como o reconhecimento de suas diversidades de natureza cultural e social,
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
validando assim as reivindicações, de décadas, de maior participação e poder do ente
local nesses processos:
A institucionalização da descentralização, no texto constitucional, pode ser vista sob a ótica dos níveis de governo, relacionada ao dimensionamento de suas funções, em que se colocam as redefinições territoriais do Poder Público, e sob a ótica da participação popular e das definições dos mecanismos democráticos de poder. [...] A descentralização administrativa do Estado brasileiro ampliou a competência dos municípios, dando-lhes maior autonomia política, fiscal e financeira [...]. (KATO; ZIONI; BRUNA, 2009, p.55)
Segundo Guerra (2002, p.344-345), esse tipo de dinâmica envolve cooperação entre os
diversos agentes, permitindo maior espaço no processo decisório local; tal
ciscunstância possibilita a introdução de inovações na prática das políticas públicas,
onde “entra em cena uma pluralidade de atores, de configuração e legitimidade social
diversa – públicos e privados; centrais, regionais, locais; econômicos, sociais, culturais
etc. – e as ‘negociações’ adquirem nova visibilidade e legitimidade”.
Para Guerra (idem) os processos de descentralização da administração do território
não tratam apenas da territorialização das políticas públicas e sim, principalmente, da
redefinição do modo de fazer, em que a capacidade de coordenação administrativa é
um dos principais critérios para a legitimação do “poder local”, com ações
contextualizadas e “contratualizadas” com os setores envolvidos, de que advem uma
série de expectativas e dificuldades.
Se o qualificativo de “territorial” implica a capacidade de uma política enquadrar as reivindicações de pertença, implica também gerir – horizontal e transversalmente – os recursos e mobilizar relações horizontais entre diferentes pólos de atores. (idem, p.345)
Ainda segundo esse autor (idem, p.347) análises recentes mostram que a
descentralização e a contratualização tornaram mais complexas as “regras do jogo”,
colocando os atores públicos em situação de cooperação obrigatória e de concorrência
inevitável. Nesse sentido, a autora aponta que frequentemente o jogo estratégico
veicula uma abordagem do urbanismo como mercadoria sujeita a permanente
“negociação”, que nem sempre consiste de regras claras e definição exata das
competências dos setores públicos e privados envolvidos, reduzindo as
responsabilidades políticas.
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
Alvim (et all., 2006) abordam a importância de avaliação das políticas públicas, entre
elas as Operações Urbanas e os planos e projetos, como fundamentais ao contexto
recente brasileiro, particularmente pós Estatuto da Cidade, no acompanhamento e
monitoramento das políticas públicas.
As políticas urbanas têm uma dimensão político-territorial evidente e estão imbricadas a um campo complexo da ação governamental, com reflexos diferenciados na transformação do ambiente construído. (KATO; ZIONI; BRUNA, 2010, p.73)
Tomando as considerações de Kato, Zioni e Bruna (2010) e Alvim (et all., 2006), os
objetivos dos planos e projetos não podem ser examinados isoladamente das
reivindicações das forças sociais promovidas pelos atores envolvidos, constatando-se
que, ao serem desconsideradas essas forças e sua influência, bem como a politização
das avaliações e dos processos avaliatórios, impede-se a identificação e explicação dos
interesses dos grupos sociais e dos indivíduos que fazem essas avaliações. Nas
palavras dos autores:
[...] a avaliação não é neutra; ao contrário, é interessada. A politização das avaliações e dos processos avaliatórios implica a identificação e explicitação dos interesses dos diferentes grupos sociais. (ALVIM, et all., 2006, p.36)
Assim, independentemente das distinções entre planos e projetos, as relações
assumidas pelas políticas públicas devem considerar, em seus objetivos gerais e
específicos, sua institucionalização e modos de operacionalização; isso, em um
contexto mais amplo das relações de mudança nas características da ação
governamental frente às demandas sociais, econômicas e políticas associadas às
reestruturações e rearticulações nas relações dos atores envolvidos. (KATO; ZIONI;
BRUNA, 2010, p.48)
Dentro deste contexto recente das políticas públicas urbanas, inserem-se importantes
instrumentos urbanísticos definidos pelo Estatuto da Cidade, capazes de
operacionalizar e de tornar efetivas as ações previstas. Tratando-se de instrumento
que induz as transformações urbanas e ao mesmo tempo pode captar a “mais valia”, a
Operação Urbana Consorciada pode ser considerada um dos mais importantes, uma
vez que, de modo geral, combina outros instrumentos que podem alterar um território
delimitado de forma controlada, com vistas a propiciar sua transformação. Ou seja, a
implementação desse instrumento de política urbana visa a estimular a participação de
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
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diversos atores no processo de transformação do ambiente urbano em área pré-
definida em lei municipal, sobretudo através da captação de recursos dos setores
privados para a promoção de melhoramentos dentro do próprio perímetro.
No próximo item descrevem-se com mais detalhes os objetivos previstos e alcançados,
bem como outras especificidades relacionadas a essa ação de política pública.
11.2. Política Urbana no Brasil pós Constituição Federal de 1988:
princípios e contexto
O instrumento da Operação Urbana no Brasil inclui questões, debatidas desde a
década de 1970, que tratavam das formas de compensação do ambiente urbano e/ou
da compensação financeira, ao Poder Público, por aqueles que usufruíssem do espaço
urbano a mais. As discussões na esfera nacional, sobretudo, as do “solo criado”
apresentado pela Carta de Embu de 1976, reverberavam as discussões que ocorriam
na Europa e nos Estados Unidos.
Os primeiros debates acerca do solo criado surgiram na década de 1970, mais
especificamente em 1971, em Roma, quando especialistas da Comissão Econômica
para Europa, ligada à ONU, buscavam dissociar o direito de edificar, do direito de
propriedade (GRAU, 1983). Na França, a questão do solo foi abordada em 1975 pelo
“Plafond Legal Densité” – PLD (Teto Legal de Densidade); este, ainda não dissociava o
direito de construir do direito de propriedade, porém estabelecia um limite legal para o
coeficiente de construção, em 1,5 para Paris e 1,0 para outras regiões. Em 1977, na
Itália, foi estabelecido por lei concessão onerosa para o direito de edificar
(“concessione onerosa affinchè la destra costruiscano” - Lei nº 10/1977), onde os
recursos obtidos seriam aplicados em urbanização de patrimônio cultural e outros
programas públicos. Nos Estados Unidos, a experiência do Solo Criado decorreu do
Plano de Chicago, por meio do “Space Adrift” (Espaço Flutuante), mediante o qual, por
mecanismo de transferência do potencial construtivo, de áreas de edifícios com valor
histórico (que não poderiam usufruir deste potencial construtivo), fica autorizada, pelo
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
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Poder Público, a alienação dos mesmos, em benefício de novos edifícios, garantindo a
preservação do patrimônio.
No Brasil, os debates sobre as questões de solo criado iniciaram-se também na década
de 1970 e eclodiram em 1976, na “Carta de Embu”, como resultado do evento
promovido em 1975, na cidade de Embu, pelo CEPAM (Centro de Estudos e Pesquisas
em Administração Municipal – Fundação Prefeito Faria Lima), órgão então vinculado à
Secretária do Interior do Estado de São Paulo.
A “Carta de Embu” (1976) como cita o jurista Floriano de Azevedo Marques Neto
(2002) estabelecia que o “criador de solo adicional” deveria oferecer à coletividade a
compensação necessária para o reequilíbrio urbano, cabendo ao Poder Público
estabelecer o coeficiente único de edificação; qualquer adicional seria então “solo
criado”, passível de compensação por meio de igual quantidade de solo, ou equivalente
econômico entregue ao Poder Público. Esse instrumento permitia ainda, a exemplo da
experiência de Chicago, a possibilidade de alienação de potencial aos proprietários
impedidos de edificar o coeficiente mínimo.
Embora não aprovado na Câmara de Deputados, o Projeto da “Lei de Desenvolvimento
Urbano” (LDU) de 1983, cuja primeira versão foi elaborada pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU) na década de 1970, foi um dos responsáveis por
introduzir mudança na atuação do Estado, particularmente no que se refere às políticas
urbanas, ou seja, as formas de urbanização adotada nos governos militares.
Esse Projeto de Lei inseriu, nas discussões sobre as políticas urbanas, na década de
1980, questões voltadas ao desenvolvimento urbano, considerando os aspectos sociais,
e à definição de novos instrumentos que permitissem regular as questões fundiárias e
de contenção da especulação imobiliária. (CARDOSO, 1997, p.87-88)
Concomitantemente à apresentação do projeto da LDU à Câmara dos Deputados,
discutia-se, na esfera legislativa nacional, o texto da nova Constituição Federal, o que,
segundo Cardoso (idem), possibilitou a inclusão de emendas populares, em grande
parte pela destacada atuação do MNRU - Movimento Nacional pela Reforma Urbana,
formado por entidades sindicais e de profissionais de classe, principalmente do Rio de
Janeiro e São Paulo, e influenciada pelos setores “populares” que reivindicavam a
propriedade de terra e a moradia.
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
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Esse Movimento, MNRU, retomou, na década de 1980, as reivindicações do MRU -
Movimento de Reforma Urbana, iniciado no período do governo João Goulart (1963) e
interrompido pós-1964, pelo Regime Militar (ALVIM; CASTRO, 2009, p-2-3). Esse
contexto, em meio ao processo de redemocratização do País, trouxe de forma mais
explicita o conteúdo político da necessidade de as cidades constituirem seus Planos
Diretores (CYMBALISTA; CARDOSO; SANTORO, 2008, p.3).
Como afirmam Cymbalista, Cardoso e Santoro (idem) em uma grande campanha
prévia à Constituição de 1988, que reuniu milhares de assinaturas e teve no seu
processo uma série de negociações e concessões, o MNRU conseguiu que fosse
avaliada pelo Congresso Constituinte a Emenda Popular da Reforma Urbana. Essa
emenda popular resultou no capítulo de política urbana da Constituição (artigos 182 e
183), que institui novo papel para o Plano Diretor.
Na elaboração da “Emenda Popular pela Reforma Urbana” pelo MNRU, de acordo com
Cardoso (1997, p.87-88), defendiam-se os princípios gerais da obrigação do Estado, de
assegurar os direitos urbanos a todos os cidadãos, a função social da propriedade, o
acesso aos benefícios da urbanização por toda a população e a gestão democrática da
cidade, alinhando-se ao conteúdo da LDU.
A inclusão dos artigos 182 e 183, capítulo II, na Constituição Federal de 1988,
anteriormente discutidos, pode ser considerada um marco de um novo paradigma no
urbanismo brasileiro, por incluir parte das reivindicações dos movimentos populares,
muito embora, a regulamentação desses artigos que tratam das políticas urbanas só
fossem regulamentados treze anos depois, por meio do Estatuto da Cidade, Lei Federal
nº10.257/2001.
Destacam-se, no capítulo sobre da “Política Urbana” da Constituição Federal, a
reafirmação da função social da propriedade, a transferência de responsabilidade do
ordenamento urbano (pela expansão e desenvolvimento) pelo Poder Público municipal,
e a introdução de possibilidades de participação popular numa gestão mais
democrática dos espaços urbanos. Segundo Cardoso, “pode-se dizer que, de maneira
geral, os setores chamados progressistas alcançaram vitórias expressivas,
principalmente no campo dos direitos e das políticas sociais”. (idem, p.9)
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
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Para Fernandes (1998, p.216), apesar da função social da propriedade ter estado
presente desde a primeira Constituição Federal, 1934, somente neste momento, em
1988, ela foi afirmada. Isto porque até então a função social existia em conflito com o
Direito à Propriedade, do Código Civil de 1916, que tinha uma visão individualista de
posse. Nas palavras de Fernandes, “o crescimento urbano se deu sob inúmeras
controvérsias jurídicas acerca da possibilidade de intervenção estatal no domínio dos
direitos individuais de propriedade”. (FERNANDES, 2001, p.20)
Com relação a esta visão “individualista de posse”, comentada por Fernandes (1998 –
2001), o atual Código Civil, sancionado em 2002 (Lei nº 10.406/2002), avança na
definição sobre propriedade, dispondo que o uso da propriedade deve ser em
consonância com suas finalidades econômicas e sociais, sempre que definido em lei
especial, ou ainda quando estas forem de interesse coletivo.
Ainda assim, para autores como Somekh (2001 p.81-88), a ideia da função social da
propriedade, explicitada na Constituição Federal de 1988 e no Código Civil de 2002,
não tem definições claras sobre seu exercício; reportando-se a Saule Jr. (1997),
Somekh defende que a função social da cidade e da propriedade e sua localização na
cidade, só é possível na sua plenitude, quando da redução das desigualdades sociais e
promoção da justiça social e qualidade da vida urbana.
Outro princípio apresentado na Constituição Federal de 1988 é o da responsabilidade
pela efetivação de políticas públicas urbanas pelo Poder Público municipal, que deve
definir suas diretrizes por meio de lei específica, com vistas ao ordenamento e pleno
desenvolvimento das funções sociais que garantam o bem estar de seus habitantes.
Ainda no Capítulo sobre a Política Urbana, art. 182, §1º, a Constituição Federal
estabelece a obrigatoriedade, de todos os municípios com mais de vinte e cinco mil
habitantes, da elaboração de um Plano Diretor, como instrumento básico para o
desenvolvimento urbano e sua expansão. Fica expresso ainda que o Plano Diretor é o
instrumento capaz (portanto deve ser elaborado para tal) de atender a todas as
necessidades fundamentais de ordenamento do território.
Dessa forma, pode-se dizer que a Constituição Federal de 1988, em seu capítulo sobre
as políticas urbanas, estabelece as diretrizes de uma reforma das políticas públicas
urbanas. Essas diretrizes foram regulamentadas por meio de legislações específicas
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
38
(leis estaduais e municipais, leis orgânicas e os próprios planos diretores) dos Estados
e Municípios.
Em 2001, com a aprovação do “Estatuto da Cidade”, em observância a essas diretrizes
constitucionais, implementou um conjunto de instrumentos reguladores de novas
políticas urbanas. Muito embora as diretrizes constitucionais visem ao estabelecimento
de um modelo menos autoritário de políticas urbanas, desvinculado da política de
governos (e suas transições por diferentes gestões), o uso dos instrumentos
estabelecidos no Estatuto da Cidade remete a um modelo que retoma a ideia da
“cidade desejada”, citada por Rolnik (2001), ao passo que pretende com o seu uso
constituir paulatinamente um modelo de cidade em diretrizes pré-definidas.
Ainda assim, segundo Compans (2005), hoje no Brasil observam-se duas “agendas”
antagônicas de urbanismo, vinculadas às políticas de governo: uma voltada à
mitigação dos problemas sociais; outra, às questões econômicas e suas pressões sobre
a construção da cidade. Neste contexto é que se inclui o instrumento Operações
Urbanas Consorciadas.
11.3. Estatuto da Cidade e os instrumentos contemporâneos de
intervenção na cidade
O Estatuto da Cidade, ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de
1988, torna-se a legislação federal de orientação da Política Urbana que estabelece
instrumentos legais, para a consecução, pelos municípios, da organização urbana.
Instituído com o objetivo de definir uma nova ótica no modelo de desenvolvimento
urbano nacional, o Estatuto da Cidade estabelece diretrizes gerais e instrumentos que
permitam alcançar melhorias de interesse social, pela garantia de “uso da propriedade
em prol do bem coletivo, da segurança, do bem estar dos cidadãos e do equilíbrio
ambiental” (BRASIL, 2001). Desse modo, mune os municípios com instrumentos
urbanísticos adequados à efetivação de seus Planos Diretores, por seu grande
potencial de solucionar as questões de uso do solo, inclusive em áreas antes não
alcançadas pela legislação, tais como as favelas, bem como pelo poder jurídico que
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confere aos municípios na orientação das políticas públicas urbanas, por meio da
aplicação de ferramentas legais que garantam a função social da propriedade.
Por meio de mecanismos pré-estabelecidos, o Estatuto da Cidade implementa políticas
públicas, ações e programas de orientação ao desenvolvimento do município. Dentre
os novos mecanismos, um dos mais importantes é o do obrigatório cumprimento, pela
propriedade urbana, de sua “função social”.
Pelo Estatuto da Cidade, ficam obrigados, todos os municípios brasileiros com mais de
vinte mil habitantes, a elaborar e implantar um Plano Diretor, aprovado pela Câmara
Municipal, com a finalidade de desenvolver assim essas funções sociais e garantir o
bem estar de seus habitantes no processo de expansão.
Em áreas pré-determinadas pelo Plano Diretor, asseguram-se medidas para áreas
consideradas subutilizadas, com a finalidade de inibir vazios urbanos degradados e a
excessiva especulação do capital financeiro.
O atendimento da função social da propriedade em prol coletivo, é garantido mediante
observância das exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no Plano
Diretor, e do atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida,
à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas (idem, Cap. III – Art.
39). Destacam-se, dentre os instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade:
“parcelamento ou edificação compulsórios”; “Imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo (IPTU Progressivo)"; “desapropriação para fins
de reforma urbana”; “outorga onerosa”, “direito de preempção” e “operação urbana”.
Entende-se por “Parcelamento ou edificação compulsória” de imóvel urbano, o
conjunto de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (art. 5º), que visa a obrigar
o proprietário, de um terreno ou imóvel mal utilizado, a dar um bom uso à sua
propriedade, de acordo com a área onde ela está, permitindo assim que essa
propriedade seja útil para o contexto urbano em que ela se insere (POLIS, 2006, p. 3).
A regulamentação instrumento estabelece um prazo para que a propriedade urbana
seja parcelada e/ou ocupada por construção que seja condizente com a sua área. Caso
não sejam cumpridas as medidas previstas, no devido prazo, poderão ser aplicadas,
pelo Poder Público, medidas punitivas contra o proprietário, das quais a primeira é o
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imposto predial progressivo – IPTU Progressivo – majorado a cada ano, durante cinco
anos (art.7º do Estatuto da Cidade); se, ao término desse prazo, ainda não tiverem
sido cumpridas as disposições legais em tela, o Poder Público poderá desapropriar
propriedade, com pagamento de indenização em títulos da dívida pública, recurso este
antes permitido apenas para expropriação destinada à reforma agrária. (ibidem).
A identificação das áreas a serem submetidas às disposições relativas ao parcelamento
ou à edificação compulsória é formalizada mediante o Plano Diretor Municipal,
compreendendo os imóveis considerados subutilizados e não edificados nos termos do
artigo 185 do Estatuto da Cidade.
Segundo Franzese (2005), essa medida consiste numa espécie de desincentivo, aos
proprietários, de manterem imóveis “abandonados”, terrenos vazios sem edificação, ou
glebas sem utilização e parcelamento, com o intuito de racionalizar a ocupação das
cidades; além disto, aponta a autora que o objetivo é combater a especulação
imobiliária, principalmente nas áreas onde as infraestruturas instaladas (drenagem,
asfalto, iluminação pública, rede de água e esgoto, transporte coletivo e uma série de
equipamentos urbanos como espaços de lazer, escolas, postos de saúde e etc.) são
mais completas. Promove-se, desse modo, a indução das áreas já dotadas dessas
infraestruturas, em vez de promover-se a ocupação de áreas mais distantes do centro,
que exigirão novos investimentos públicos.
O instrumento “Outorga Onerosa do Direito de Construir” é, conforme o Estatuto da
Cidade, a consolidação do conceito de “Solo Criado”, discutida desde a década de
1970, e que consiste na área edificável que ultrapassa a que corresponde à aplicação
dos coeficientes de aproveitamento único ou básico do lote, conforme disposto na
respectiva legislação urbana. Essa área adicional edificável pode ser adquirida de
forma onerosa pelo empreendedor (BRASIL, 2009, p.12).
O Solo Criado, assim como a “Outorga Onerosa do Direito de Construir”, permite ao
Poder Público Municipal recuperar parte dos investimentos em infraestrutura, que
resultam na valorização das propriedades privadas beneficiadas por eles (POLIS, 2006,
p.11).
Os pagamentos para a permissão de construção adicional podem ser físicos ou
financeiros, ou seja, por meio de obras ou em dinheiro. Essa compensação se dá
1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES
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mediante apuração do ônus gerado pela infraestrutura, proporcional à área adicional
edificável (BRASIL, 2009, p.12). Estes recursos podem, por exemplo financiar projetos
de regularização fundiária, habitações de interesse social, implantação de
equipamentos comunitários e áreas verdes, ou de preservação do patrimônio histórico
(ibidem, loc. cit.).
Como afirma Sandroni (2009), os conceitos de Solo Criado e Outorga Onerosa são
peças fundamentais na concepção das Operações Urbanas, constituindo instrumentos
muito promissores para a promoção do desenvolvimento de áreas periféricas, de
regeneração de áreas degradadas, renovação de centros históricos, instalação de
novas infraestruturas e construção de habitações de interesse social. Assim, se um
proprietário estiver interessado em construir até o novo limite determinado, por conta
da valorização esperada pela região a partir das intervenções propostas, a Prefeitura,
ao conceder-lhe o direito de construção adicional, capta mais recursos por meio de
contrapartidas (Idem, p.164). Essas contrapartidas nas Operações Urbanas devem ser
utilizadas estritamente para as obras definidas em seu plano, desonerando outros
recursos da administração pública (AFONSO, 2009, p.286).
O “direito de preempção” dá, ao Poder Público municipal, preferência na aquisição de
imóvel para fins de regularização fundiária; execução de programas e projetos
habitacionais de interesse social; constituição de reserva fundiária; ordenamento e
direcionamento da expansão urbana; implantação de equipamentos urbanos e
comunitários; criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; criação de unidades
de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; e proteção de
áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
Segundo Alvim (et al 2006, p.14-15), os instrumentos do Estatuto da Cidade sugerem
a transformação da ordem urbanística tradicional e a atuação da lógica econômica da
cidade e podem ser caracterizados como de indução do desenvolvimento urbano, de
regularização fundiária, de financiamento das políticas urbanas e de democratização da
gestão da cidade, conferindo ao território urbano importância estratégica na definição
de alternativas para o desenvolvimento local.
De acordo com o Plano Diretor pode ser fixado, em áreas pré estabelecidas, o direito
de construir acima do Coeficiente de Aproveitamento Básico adotado, mediante
contrapartida. O limite e áreas para a chamada “Outorga Onerosa do Direito de
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Construir” devem ser estabelecidas pelo município, assim como os novos coeficientes
permitidos.
11.4. As Operações Urbanas Consorciadas e o projeto urbano
O Estatuto da Cidade, marco legal de uma série de instrumentos de política públicas
urbanas, inclusive das Operações Urbanas, regulamenta os dispositivos constitucionais
relativos à competência municipal para esse ordenamento:
Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. (Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001; Art.32, §1º).
As Operações Urbanas, instrumento múltiplo que se relaciona com os demais
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, apresenta-se como instrumento de
planejamento urbanístico que se estabelece por políticas públicas focadas na
organização espacial e na gestão de processos que promovam melhoramentos
urbanos, em nome do interesse público ou coletivo (ESTATUTO DA CIDADE, Lei
Federal nº 10.257/2001).
No capítulo sobre as Operações Urbanas, Seção X do Estatuto da Cidade, estabelecem-
se “permissões” de cunho econômico para a exploração da área, mediante modificação
dos índices e características de parcelamento do solo e subsolos; das normas
construtivas utilizadas pelos municípios; e regularização das construções já existentes,
revogando, inclusive, as licenças expedidas anteriormente ao plano da Operação
Urbana; deixando em aberto ainda, a possibilidade de outras medidas. Estabelece-se
ainda que o Plano de Operação Urbana (obrigatório) adotado deve permitir o uso de
contrapartidas financeiras para a implementação de benesses ao próprio perímetro,
por meio da venda do potencial construtivo (BRASIL, 2001).
A Operação Urbana Consorciada (OUC) pressupõe a implementação de um conjunto de
intervenções, sem que com isto deseje-se apenas estabelecer mecanismos de controle
para um determinado perímetro de intervenção, estabelecendo um tipo de parceria
entre o Poder Público e o setor privado para o desenvolvimento destas áreas. No
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Brasil, assim como ocorrera na Europa e nos Estados Unidos nas décadas de 1970 e
1980, como anteriormente citado, a busca por parcerias do Poder Público com o setor
privado surgiu da crise financeira do Estado e da incapacidade de viabilizar todos os
investimentos para as intervenções urbanas de suas cidades.
O instrumento da “Operação Urbana” no Brasil incluiu também questões debatidas
desde a década de 1970, que abordavam as formas de compensação do ambiente
urbano e/ou da compensação financeira entregue aos poderes públicos por aqueles
que usufruíssem a mais do espaço urbano. As discussões na esfera nacional,
sobretudo, as do “solo criado” apresentados pela Carta de Embu de 1976,
reverberaram as discussões que ocorriam na Europa e nos Estados Unidos (SOLO
CRIADO, 2005). Assim, em plano paralelo à atuação econômica sobre o território
urbano o Estatuto da Cidade estabelece para a garantia de condições socioambientais
desejáveis, a participação prévia da população na definição das macrointervenções e o
estudo prévio dos impactos de vizinhança.
Para De Ambrosis (1999), a forma de captação de valorização imobiliária, assim como
se tem nas Operações Urbanas, é entendida como importante mecanismo para a
tomada de decisões, pelos Poderes Públicos, em seus investimentos e desenvolvimento
dos espaços urbanos. Porém para alguns estudiosos, essa forma de captação vinculada
ao interesse privado tem sido utilizada como mecanismo para que se exerçam as
“forças do mercado”, sem que com isto, necessariamente reduzam-se os problemas
sociais e a exclusão do acesso as benesses urbanas (FIX, 2001 e 2004).
Por “políticas públicas” entendem-se as diretrizes, ou um conjunto delas, estabelecidas
pelo Poder Público como metas a serem alcançadas. No caso específico das políticas
públicas relacionadas às Operações Urbanas, os objetivos são definidos como o
conjunto de transformações do ambiente construído em determinado setor da cidade
previamente delimitado para ações específicas, definidos e coordenadas pelas
administrações públicas com a participação principalmente de setores privados que
têm interesses locais, principalmente pela posse de propriedades disponíveis e pelo
potencial de investimentos (e retorno destes).
Nos termos de Castro (2006, p.6), as políticas públicas relacionadas às Operações
Urbanas são, portanto “um plano de caráter urbanístico de aplicação restrita a um
perímetro determinado, que articula ações de agentes públicos e de agentes privados
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para sua operacionalização e implementação.” Ainda segundo Castro, a formulação
desse plano compreende principalmente decisões contextualizadas, de ordem política e
técnica, e o estabelecimento do perímetro de ação. As decisões políticas implicam a
atuação em processos complexos das relações socioespaciais, que envolvem uma série
de conflitos de interesses, negociados por meio dos processos políticos, e de alianças
com os grupos direta ou indiretamente afetados, e aqueles que tenham interesse no
território. As decisões técnicas, porém, consistem na definição dos aspectos de
engenharia, administração pública e financeira, e dos projetos urbanísticos que
abrangem principalmente os sistemas de transporte, circulação e infraestruturas locais.
Para que as Operações Urbanas, enquanto plano de ação técnico-política, possa
efetivamente promover as mudanças a que se propõe, é fundamental que seja
introduzida por lei especifica, que regulamente e estabeleça os limites de ações dos
agentes públicos e privados e dos demais grupos envolvidos. Conforme dispõe a
Constituição Federal de 1988, cabe ao governo municipal a competência de sua
ordenação territorial.
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2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
12.AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO
A experiência dos instrumentos de Operações Urbanas, na cidade de São Paulo, por
meio de legislações específicas, iniciara-se na década de 1980. Porém, com a
introdução do Estatuto da Cidade, em 2001, regulamentando os artigos 182 e 183 da
Constituição Federal de 1988, a orientação dada às Operações Urbanas em exercício
tendeu a ser reformulada a partir do conceito definido nessa Lei Federal. Sendo assim,
as operações instituídas posteriormente ao Estatuto da Cidade incorporaram novas
características.
A cidade de São Paulo foi pioneira no contexto brasileiro na introdução das Operações
Urbanas, como conceito utilizado para o planejamento urbano da cidade, e
anteriormente à Constituição Federal de 1988 (COSTA, 1985).
O conceito de Operação Urbana aparece pela primeira vez no Plano Diretor de 1985,
no final do governo do então prefeito Mario Covas. As Operações Urbanas propunham-
se como "Intervenções conjuntas dos setores privado e público, por iniciativa deste
(público), destinadas a produzir transformações localizadas" (PAREMBO, 2005, p.2;
COTA & COSTA, 2009, p.15).
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
Esse Plano, embora não aprovado, propunha 35 Operações Urbanas tanto em bairros
periféricos e carentes como São Miguel, São Matheus, Vila Matilde, Vila Maria, Vila
Nova Cachoerinha, Paraisópolis e Campo Limpo, assim como em bairros mais centrais
como Campo de Marte, Santo Amaro, Pinheiros, Barra Funda e o próprio Centro, com o
objetivo de viabilizar a produção de habitação popular, infraestrutura, equipamentos
coletivos e potencializar as transformações urbanísticas na cidade de São Paulo de
acordo com o Plano Diretor (MARICATO & WHITAKER, 2002, p.215; NOBRE, 2002,
p.2; 2004, p.4).
Tais objetivos estão expressos no texto do Plano Diretor proposto em 1985:
[As Operações Urbanas] são entendidas como conjuntos integrados de intervenções desenvolvidas em áreas determinadas da cidade, sob coordenação do Poder Público, visando [...] viabilizar a produção de imóveis (notadamente habitação popular), infra-estrutura, equipamentos coletivos e espaços públicos, de difícil consecução nas condições correntes do processo imobiliário e da ação pública (PMSP, 1985, p.196).
O Plano Diretor de 1985 acabou não sendo aprovado pelo fato de ter sido apresentado
somente no final do mandato do então Prefeito. Além disso, como afirma Fix (2000), o
Plano proposto por Covas foi considerado, na época, “absurdo, utópico e estatizante”,
por demandar grande volume de recursos para custear suas propostas.
Em 1988, no último ano da gestão seguinte, do Prefeito Jânio Quadros, a Câmara
Municipal, aprovou por decurso de prazo um novo plano (QUEIROZ, 2003, p.120-121;
CASTRO, 2006, p.57). Este Plano descartou as proposições de Operações Urbanas do
governo Covas, mas introduziu um novo instrumento denominado Operação
Interligada (NOBRE, 2004, p. 4; CASTRO, 2006, p.57).
A primeira experiência de Operação Urbana, em São Paulo, ocorreu em 1991, durante
as primeiras gestões do período democrático do País. Tinha como um dos objetivos
desonerar o Poder Público das transformações, retomando um desenvolvimento da
área urbana, que, por um lado, refletisse o avanço econômico e, por outro,
contribuísse para a reversão de desvalorizações de áreas da cidade.
Naquela ocasião, em 1991, somente se promoveria o concurso que almejasse
melhorias; entretanto, nas questões que abrangiam a promoção de habitação, o que
se viu foi a controversa investidura do setor privado; este, em vez de gerar
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
homogeneidade das classes (ou ao menos aproximá-las), tornou as diferenças mais
claras, mediante altos investimentos em áreas interessantes para o mercado e para os
já “favorecidos” pelo modelo anteriormente vigente, com a contrapartida de habitações
cada vez mais segregadas pelo distanciamento da área central.
12.1. Operações Interligadas (1986-1998)
A Operação Interligada criada por meio da lei 10.209/1986 e alterada nove anos
depois pela lei 11.773/1995, permitia que a iniciativa privada doasse à Prefeitura um
determinado número de Habitações de Interesse Social em troca de benefícios pela
alteração dos índices urbanísticos e de categorias de uso nos seus terrenos
(Id.ibidem).
Como afirmam Castro (2006, p.58), Cota e Costa (2009, p.8), a lei de 1995, que
instituiu a Operação Interligada, surgiu a partir da adaptação lei de 1986, conhecida
como “Lei do Desfavelamento”. Um dos principais propósitos era de permitir que os
proprietários, de terrenos ocupados por favelas, executassem em suas propriedades
construções com características diferenciadas do que estabelecia a lei de zoneamento
vigente, fornecendo, como contrapartida soluções para o problema das habitações
subnormais, e provendo a construção de mais habitações populares. Esse
entendimento estava expresso no texto publicado no Diário Oficial de 30 de dezembro
de 1988:
o objetivo básico da lei [da Operação Interligada] é aproveitar o dinamismo da iniciativa privada para ajudar a resolver o problema das habitações subnormais, o das favelas. A ideia central é promover a construção de habitações populares, mediante a possibilidade de aumentar o potencial construtivo de determinados terrenos. (CÂMARA MUNICIPAL, 2002, p.3)
Destaca-se que, por meio das Operações Interligadas, dissociava-se a relação de
contrapartidas vinculadas a uma área pré-determinada, ideia que anos depois seria
estabelecida.Permitiam-se Operações limitadas aos terrenos beneficiados pela
incorporação das alterações concedidas e a áreas normalmente afastadas pelas
contrapartidas de construção de moradias.
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
Como resultado da utilização do instrumento da Operação Interligada, no período de
sua vigência, entre 1988 e 1996, foram feitas 115 propostas para recebimento de
benefício de alterações dos parâmetros construtivos (WILDERODE, 1997, p.43-55).
Conforme afirma Daniel Van Wilderode (1994, p.176), dessas propostas localizava-se
nas áreas mais valorizadas, com maior concentração de renda; por consequência,
tornavam-se mais atraentes para o mercado imobiliário. Este instrumento, segundo o
autor, permitia um processo de desregulamentação da Lei de Zoneamento em
benefício dos interesses imobiliários proporcionando lucros extraordinários aos
empreendedores, já que as contrapartidas correspondiam, em média apenas a 26%
dos lucros obtidos.
Alem disto, como afirmam Cota e Costa (2009, p.8) “tais ações favoreceram a “limpeza
social” dos bairros mais ricos e os negócios imobiliários nessas áreas, pouco servindo
ao objetivo de produção de moradias para a população de baixa renda que ocupava as
favelas.”
Em 1989, na gestão da prefeita Luiza Erundina, as Operações Interligadas foram
mantidas, passando por um processo de reformulação que resultou num Projeto de Lei
encaminhado à Câmara Municipal, visando a estabelecer prioridades para as favelas
atendidas pelo uso desse instrumento, com a introdução de restrições urbanísticas não
abrangidas pela Lei 11.773/1995 (CASTRO, op.cit., p.58).
O Projeto de Lei nº 200/1989, não chegou a ser apreciado pelos vereadores
paulistanos, sendo retirado na gestão seguinte do prefeito Paulo Maluf (id.ibidem), que
manteve o uso do instrumento como anteriormente concebido. Conforme a Tabela 1, a
seguir, os recursos obtidos como contrapartida somaram mais de US$ 58 milhões,
sendo a maior parte, tanto em número de propostas, quanto nos valores obtidos de
contrapartida e área adicional concedida.
Tabela 1: Síntese da Aplicação das Operações Interligadas
Operações Interligadas
No. de propostas
Valor em US$ milhões
Área adicional milhares de m2
US$/m2
Gestão Jânio Quadros 1985 - 1989 5 5,4 117,5 46
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
Gestão Luiza Erundina 1989 - 1993 49 26,5 188,9 140
Gestão Paulo Maluf 1993 - 1997 61 26,4 160,2 165
Total 115 58,3 466,6 125 Fonte: WILDERODE, 1997
Em 1998, após anos de utilização do instrumento das Operações Interligadas, estas
foram suspensas por determinação judicial; em 2001, o Ministério Público emitiu
parecer no sentido da inconstitucionalidade desse instrumento, por estar em desacordo
com a Lei de Zoneamento (NOBRE, 2004, p.4; CASTRO, 2006, p.60). Além disto, a
Comissão Parlamentar de Inquérito, instaurada pela Câmara de Municipal de São
Paulo, identificou diversas irregularidades no encaminhamento desse instrumento,
inclusive pelo desvio de recursos do Fundo Municipal de Habitação nas gestões dos
prefeitos Paulo Maluf e Celso Pitta (CÂMARA MUNICIPAL, 2002, p.238).
12.2. Operações Urbanas (1989 – 2001)
O projeto de Plano Diretor apresentado na gestão da prefeita Luiza Erundina em 1989
retomou o conceito da Operação Urbana do governo Covas (1985) (NOBRE, 2004,
p.4). Esse Plano “apresentava como conceito fundamental norteador da política urbana
de uso e ocupação do solo a utilização da infra-estrutura existente.” (CASTRO, 2006,
p.61)
Conforme afirma Castro (ibidem), o Plano propunha a extinção do zoneamento
vigente, substituindo-o por “zonas adensáveis” e “não adensáveis”, que definiriam
estoques globais de áreas de construção para cada zona em função da infraestrutura
pré-existente. Na macrozona não adensável, constituída de bairros periféricos,
carentes das infraestruturas e equipamentos públicos, o adensamento seria permitido
em determinadas áreas destinadas à produção de habitações de interesse social na
constituição de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS (ibidem).
Na região da cidade onde havia maiores ofertas de infraestrutura e equipamentos
públicos, definiu-se a macrozona adensável, que incluía a área central da cidade, o
centro expandido e o anel intermediário, onde seriam permitidos a verticalização e o
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
adensamento mediante a outorga onerosa do direito de construir, baseado nos
conceitos do Solo Criado, discutidos desde a década de 1970 (ibidem).
Para toda a cidade o Plano Diretor proposto de 1989 definia um coeficiente de
aproveitamento único de uma vez a área do terreno (CA=1), neste contexto as
Operações Urbanas caracterizariam as áreas de exceção, onde por meio da outorga
onerosa permitir-se-ia a captação de recursos para a ampliação da infraestrutura e
equipamentos urbanos daquela área (ibidem).
Apesar do Projeto de Lei não ter sido encaminhado para aprovação na gestão
seguinte, foram desenvolvidas, em paralelo ao Plano Diretor da gestão Erundina,
quatro Operações Urbanas: Anhangabaú, Água Branca, Água Espraiada e Paraisópolis.
Posteriormente, foi incorporada a Operação Urbana Faria Lima, oriunda de proposta do
setor privado e com base nos estudos realizados pela EMURB, na gestão anterior do
prefeito Janio Quadros. (ibidem).
Paralelamente, no ano de 1990, ainda durante a gestão da prefeita Luiza Erundina, a
Lei Orgânica do Município, em seu artigo 152, reafirmou as Operações Urbanas como
instrumento de intervenção para definir e permitir a possibilidade de participação do
setor privado, em conjunto com o setor público, para melhoria de padrões urbanísticos,
incentivo da ocupação de áreas de potencial de desenvolvimento urbano, atendimento
habitacional de baixa renda e implantação de novas vias, parques e obras de
drenagem. (NOBRE, 2002, p.2)
A Operação Interligada ainda teria sequência, na cidade de São Paulo, com a Operação
Urbana Faria Lima. O fato de desvincular o local de compra, do local de contrapartida,
aumentou a disparidade entre os que estavam dentro e os que estavam fora do “plano
de cidade”.
Nas administrações seguintes, o modelo de Operação Urbana viria a substituir o
conceito de Operação Interligada pelo de Operação Consorciada. A Operação Urbana
Consorciada voltou-se para o setor privado, que faria, ele mesmo, os investimentos,
beneficiando-se por meio das obras que de infraestrutura em novas áreas adensáveis
da cidade. Esse modelo seguia a lógica de São Paulo como cidade de negócios (idem).
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
A primeira Operação Urbana transformada em lei foi a Operação Urbana Anhangabaú,
a única aprovada durante a gestão da prefeita Luiza Erundina (Lei nº11.090/1995).
Seu principal propósito era recuperar parte dos investimentos pagos, pela Prefeitura,
nas obras realizadas no Vale do Anhangabaú desde 1986 (Governo Jânio Quadros),
como parte do projeto vencedor, realizado cinco anos antes, durante o governo do
prefeito Reynaldo Emygdio de Barros.
Na ocasião, com intuito de valorizar o “produto” e ao mesmo tempo revigorar o
coração da cidade de São Paulo, foi promovido o Concurso de Ideias para área do
Anhangabaú, cuja proposta vencedora foi a do escritório do arquiteto Jorge Wilheim.
No governo seguinte, durante a gestão da Prefeita Luiza Erundina, as mudanças
seriam mais profundas. A história de seu partido formado pelas classes trabalhadoras e
populares exigia tal posicionamento. O projeto do Anhangabaú iniciado no governo
anterior fora retomado, porém desta vez por meio da primeira Operação Urbana de
São Paulo, Lei nº 11.090/1991.
Nesse momento, em 1991, a Operação Urbana visava claramente a obter recursos
para as obras do Anhangabaú, sendo que o recurso obtido com a venda do potencial
adicional seria aplicado na própria área. Segundo Castro (2006, p.67-68), esse modelo
de Operação Urbana não vingou, visto que os coeficientes e regras para o setor
privado não eram atraentes o bastante e as obras do Anhangabaú foram custeadas
pela própria Prefeitura, com empréstimos a fundo perdido.
Complementarmente, como afirma Eduardo Nobre (2005, p.5) com base em dossiê
elaborado pela SEMPLA, publicado em 1996, apesar dessa lei prever a outorga onerosa
de 150 mil metros quadrados de área construída adicional, para a Operação Urbana
Anhangabaú, após 3 anos de sua vigência o principal resultado foram apenas sete
propostas, correspondendo a cerca de 13% do total do estoque previsto. O
instrumento, segundo ele, não constituiu estímulo suficiente para atrair investidores no
Centro, pois, desde a década de 1970 os investimentos do setor imobiliário vinham
sendo direcionados para o setor Sudoeste que vem concentrando grande parte da
população de alta renda da cidade, sendo mais atraente para o mercado imobiliário.
A primeira Operação Urbana de São Paulo, a Operação Urbana Anhangabaú, que
datava de 1991, foi extinta em 1995; seu perímetro de ação foi incorporado ao da
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
Operação Urbana Centro, de 1997. Em 1995 também foram estabelecida a Operação
Urbana Faria Lima e a Operação Urbana Água Branca; a primeira foi continuada e
alterada em 2004; a segunda foi continuada, mas hoje está em processo de revisão.
Soma-se a estas a Operação Urbana Água Espraiada em 2001, já elaborada em
consonância com o Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/2001. O Quadro 1 sintetiza
as Operações Urbanas vigentes em São Paulo, entre 1991 e 2001, e sua situação atual.
Quadro 1: Operações Urbanas em São Paulo (1991 a 2001)
Operação Urbana
Lei nº Publicação Situação Atual
Anhangabaú 11.090 16/09/1991 Finalizada em 1995 e substituída pela O.U. Centro
Faria Lima 11.732 14/03/1995 Modificada em 2004 pelas Leis 13.769
e 13.781.
Água Branca 11.774 18/05/1995 Ativa. Em revisão
Centro 12.349 6/06/1997 Ativa. Em revisão
Água Espraiada 13.260 28/12/ 2001 Ativa
Fonte: elaborado pelo autor a partir de informações da PMSP/EMURB. Disponível em:<http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/emurb/operacoes_urbanas/0001> Acesso em 30/11/2009.
O produto das primeiras Operações Urbanas (Águas Espraiadas, Água Branca e Centro)
seria individualmente diferente e resultaria em objetos igualmente distintos para o
planejamento da cidade, sobretudo na introdução de aspectos sociais e ambientais
(idem).
A Operação Urbana Água Espraiada, reconhecida principalmente por seus edifícios
comerciais no entorno da Avenida Engenheiro Luiz Carlos Berrini, reforçou a ideia de
que a Operação Urbana e a venda de solo criado seriam um mecanismo de mudança
na cidade; porém, como afirmam Caldeira e Holston (2005), é correto afirmar que
houve mudanças, o que não se sabe é a qual preço. Segundo os autores, o que se viu
foi o ataque do mercado imobiliário, aproveitando as vantagens oferecidas, mesmo
que esta região ainda não tivesse grande parte da infraestrutura necessária e cujos
terreno dependiam de altos investimentos para as obras de drenagem do solo.
Estes autores afirmam que a Operação Urbana Água Branca, ou Barra Funda “[...]
parece ser a mais bem sucedida, limitou-se à criação da infraestrutura necessária para
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
o único projeto privado aprovado para área”. A Operação Centro, devido a
transferência do potencial construtivo permitido para fora dos limites da OU gerou um
processo de inconstitucionalidade, ainda assim, exceto pelas mudanças visuais, poucas
mudanças foram de fato introduzidas; sobretudo esta Operação Urbana, mas não só
ela, pouco se atenderam os desejos da população, restringindo-se mais aos desejos do
capital (idem, p.251).
É importante destacar que a adoção de instrumentos, por meio das Operações
Urbanas pode desonerar o setor público da promoção de todas as transformações
urbanísticas desejadas no âmbito de um plano específico, para determinada área,
buscando atrair os setores privados para o investimento em infraestruturas. Para tanto,
é fundamental que o setor público ofereça vantagens ao setor privado; seja pelos
aspectos mais abrangentes dos indicadores de análise financeira, que medem o
retorno do capital investido pelas empresas, conhecido como “capital invertido”; seja
pelos aspectos mais específicos, orientados pelos interesses relacionados ao território e
seus limites, como as infraestruturas.
12.3. As Operações Urbanas no Plano Diretor Estratégico de 2002
(PDE 2002)
Desde a Constituição Federal de 1988, a Prefeitura de São Paulo tentou implementar
um Plano Diretor que usufruísse da reformulação do modelo de desenvolvimento
delineado na lei federal, introduzindo mecanismos de planejamento urbano no
município, que pudessem ao mesmo tempo orientar o desenvolvimento e garantir os
objetivos sociais determinados.
Embora, em 1991, tenha havido a tentativa de aprovação de um novo Plano Diretor, à
luz das orientações da Constituição Federal de 1988, somente após a aprovação do
Estatuto da Cidade, dez anos depois, é que o município de São Paulo apresentou seu
Plano Diretor.
Importante destacar que o último Plano Diretor (1988), em vigor em São Paulo, havia
sido aprovado por decurso de prazo na gestão do então prefeito Jânio Quadros, como
antes abordado no Capítulo AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO.
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
Com a aprovação do Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257 em 2001, as Operações
Urbanas são colocadas como Operações Urbanas Consorciadas. Este instrumento é
posto neste diploma legal como “o conjunto de intervenções e medidas coordenadas
pelo poder público municipal, com a participação dos proprietários, moradores,
usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar, em uma
área determinada, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e
ambientais”. (Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, § 1º art. 32)
Pretende-se por meio das Operações Urbanas Consorciadas, a partir deste marco legal,
que haja uma parceria entre os entes envolvidos (e/ou atraídos). Os ganhos
decorrentes da valorização das áreas de intervenção alcançadas por meio das
alterações na legislação e a previsão e execução de infraestrutura, nas áreas inseridas
no perímetro da OUC, podem ser entendidos como o “lucro” a ser compartilhado entre
a iniciativa privada e a municipalidade.
Em setembro de 2002, durante o governo da Prefeita Martha Suplicy, deu-se a
aprovação do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo 2002-2012, por meio
da Lei Municipal 13.430. São Paulo absorveu, no seu plano, todos os instrumentos do
Estatuto da Cidade, inclusive as OUC’s, reforçando a visão de maior “parcipatividade”
social nas mudanças do espaço urbano que poderiam ser introduzidas nos anos a
seguir. O PDE, pela especificação do seu nome, deixa claro, ou pretende deixar, que
esse é um instrumento de “estratégias”, onde cabe liberdade de opção de seus
instrumentos nas formas apresentadas.
As mudanças que o PDE de São Paulo propõe são de vanguarda quanto à definição de
seus atributos, gerando possibilidades de transformações profundas nas relações entre
a cidade e o cidadão, por meio do emprego dos instrumentos urbanísticos do Estatuto
da Cidade. Em linhas gerais, a lei paulistana divide-se em dois grandes blocos: (1) de
política urbana ambiental e (2) de estruturação de diretrizes para ações estratégicas
que envolvam a geração de recursos para os custos da modernização, minimizando o
ônus do Poder Público. Estes dois blocos sempre estão vinculados ao terceiro: (3) da
busca de se promover a participação popular na gestão da cidade.
Os instrumentos do Plano Diretor Estratégico englobam várias ações, que vão desde a
promoção de habitação e convívio social, pelo zoneamento das ZEIS (Zonas Especiais
de Interesse Social) e pelo incentivo as HIS (Habitações de Interesse Social), até a de
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
contemplar a função social da propriedade urbana, mediante o recurso de onerar
quem não cumpre tal função.
O Plano Diretor de 2002 definiu treze Operações Urbanas para a cidade de São Paulo.
Destas, quatro então em vigor: Faria Lima, Centro, Água Branca, Água Espraiada. As
demais foram distribuídas em áreas cujos estudos apontavam a necessidade de ações
para a promoção de transformações urbanísticas e estruturais, melhorias sociais e
valorização ambiental. As novas Operações Urbanas, propostas na revisão do Plano
Diretor Estratégico de 2002, são: Vila Sônia, Vila Leopoldina, Diagonal Norte, Diagonal
Sul, Carandiru-Vila Maria, Celso Garcia, Tiquatira, Rio Verde-Jacu, Amador Bueno e
Santo Amaro.(SÃO PAULO, 2002, p.168)
Além destas, o Plano Diretor, no artigo 225, parágrafo 3º, permite que sejam definidas
outras áreas de intervenção, por meio da Operação Urbana Consorciada,
estabelecendo-se coeficientes prévios de aproveitamento mínimos e máximos (CA=0,2
a 4,0).
Pelo Plano, as novas Operações Urbanas propostas, assim como as mantidas, têm
como finalidade alternativa a provisão, pelas políticas públicas de planejamento
urbano, de áreas de (I) implantação de equipamentos estratégicos para o
desenvolvimento urbano; (II) otimização de áreas envolvidas em intervenções
urbanísticas de porte e reciclagem de áreas consideradas subutilizadas; (III)
implantação de programas de Habitação de Interesse Social; (IV) ampliação e melhoria
da rede estrutural de transportes públicos coletivos; (V) implantação de espaços
públicos; (VI) valorização e criação de patrimônio ambiental, histórico, artístico,
cultural e paisagístico; (VII) melhoria e ampliação da infraestrutura da rede viária
estrutural; (VIII) dinamização de áreas visando à geração de empregos. (ibidem,
p.169)
As delimitações dos perímetros das Operações Urbanas Consorciadas propostas no
Plano Diretor Estratégico de 2002 estão representadas na Figura 1 a seguir:
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
Figura 1: Operações Urbanas propostas pelo PDE [SEMPLA/PMSP]
Fonte: SALES, 2005. SEMPLA/PMSP, disponível em: http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/05.059/476 . Acesso em 04/jan./2011
Dentre os instrumentos associados à Operação Urbana, previsto no Estatuto da Cidade
e passível de regulamentação no Plano Diretor, constam os Certificados de Potencial
Adicional Construtivo (CEPAC’s); estes, permitem a venda de títulos, em bolsa de
valores, para a exploração de coeficiente acima do pré-estabelecido nos Planos
Regionais Estratégicos, para as edificações que se inserirem no perímetro de atuação
das Operações Urbanas.
Os CEPAC’s funcionam para as áreas de ação das Operações Urbanas como forma de
obtenção antecipada de recursos para a administração pública, destinados ao
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
investimento em melhorias de infraestrutura dentro do próprio perímetro de
intervenção; fomenta-se, dessa forma, a ampliação da captação de recursos e do
incentivo à atração de novos interessados, por parte dos setores privados, em face das
evidências de melhorias na área de atuação e aumento no potencial de recuperação
dos investimentos feitos.
Para Ferreira & Fix (2001), a lógica da negociação destes títulos de potencial
construtivo, os CEPAC’s, e da própria Operação Urbana, é fazer como que a iniciativa
privada financie a recuperação da própria área de operação. Porém, ao mesmo tempo
permite-se que a negociação desses títulos crie um mercado adicional especulativo,
pois os títulos não são negociáveis de modo vinculado às áreas ou propriedades no
perímetro de intervenção.
A incorporação, às Operações Urbanas, da venda de CEPAC’s, segundo Castro (2006,
p. 9), deve afetar a forma de operacionalização das Operações Urbanas Centro e Água
Branca, e respectiva leis, ambas em revisão, assim como se deu com a Operação
Urbana Faria Lima, em 2004.
Segundo Martins (2003, p.182), as Operações Urbanas têm por definição contar com o
interesse do mercado para sua implementação; por isso, encontra-se em áreas mais
qualificadas, onde se justifica o argumento de que as infraestruturas produzidas
necessitam de menos investimentos do setor público, permitindo que os recursos das
administrações municipais possam ser direcionados às áreas mais carentes. Porém, a
autora concorda que a justificativa não pode ser considerada inteiramente verdadeira,
devido à capacidade insuficiente de gestão, das administrações públicas, que se
envolvem mais com a gestão das áreas de intervenção (das Operações Urbanas, por
exemplo), deixando de fazer a gestão de ações em outras áreas mais carentes.
Como há de se compreender, o principal pressuposto das Operações Urbanas é a
parceria entre o Poder Público e setor privado. Para Pessoa & Bogus (2008, p.4),
procura-se, por meio das parcerias público-privadas estabelecidas nas Operações
Urbanas paulistanas, obter recursos financeiros para serem aplicados na construção de
infraestrutura e habitações populares, e na renovação de áreas deterioradas, podendo-
se prever a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação
do solo e subsolo.
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
Este tipo de atração, definido pelo instrumento da Operação Urbana com a abertura de
possibilidades de alteração, por meio de compra de CEPAC’s ou de simples alteração
dos índices de uso e ocupação do solo, faz com que tais operações tendam a ter mais
sucesso em locais onde a pressão do mercado imobiliário – ou o interesse nele – é
maior (NOBRE, 2002, p.4).
Complementando, as relações que fomentam o envolvimento do setor privado com o
setor público, por um lado, estão focadas nas oportunidades de investimento e índices
de retorno e, por outro, estão relacionadas às melhorias na transformação do
ambiente construído; faz-se necessário que o plano das Operações Urbanas parta de
um grande conhecimento dos aspectos globais dos processos de produção desse
ambiente, reconhecendo principalmente os aspectos do setor imobiliário e sua ótica de
interesses, para que assim se possa ter uma avaliação das oportunidades e riscos em
função da adesão do plano.
Para a exploração do potencial do instrumento da Operação Urbana, em uma gestão
orientada, é necessário estabelecer avaliações adequadas aos seus significados
(conceitos que o regem, finalidades e objetivos e requisito para implementação) e às
contrapartidas financeiras e disponibilidade dos recursos econômicos de sua aplicação
(ALVIM, et al, 2006, p.15).
Observa-se hoje, nas Operações Urbanas, sobretudo as da cidade de São Paulo, a
incompatibilidade gerada pela falta do acompanhamento de um plano de intervenções,
com a participação da população e de técnicos para o levantamento dos impactos
somente na fase anterior ao início da operação urbana; isso permite priorização de
obras e intervenções desconectadas das necessidades orientadas pelo Poder Público.
(CARVALHO & PARAJARA, 2008)
A simples incorporação formal do instrumento da Operação Urbana, bem como dos
demais instrumentos do Estatuto da Cidade no PDE, não garantem redefinições
econômicas, sociais e de desenvolvimento econômico; para tanto, pressupõe-se a
implementação de processos de avaliação e de monitoramento contínuos, relacionados
aos objetivos e resultados aferidos. (ALVIM et al, 2009, ibid. 2006).
Até o momento os resultados [das Operações Urbanas em São Paulo] são controversos do ponto de vista urbanístico, embora apresentem potencial para se tornarem dinâmicas urbanas de grande alcance. (MEYER, GROSTEIN & BIDERMAN, 2004, p.238)
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
O Estatuto da Cidade possibilitou atribuir, no PDE 2002, às Operações Urbanas uma
gama de instrumentos urbanísticos com parâmetros e conceitos mais claros, de caráter
não impositivo, e sim propositivo, para que os municípios firmassem suas políticas.
Ainda assim, para Compans (2003), o grau de flexibilização das novas “regras” esbarra
na dificuldade de não prevenir a desconfiguração do planejamento municipal, exigindo
certo grau de autoridade para a coordenação do processo. Nesse sentido, a corrente
mais conservadora (com resquícios do modelo anterior) apresentava, como
contraponto, que o governo democratizado exercesse “papel regulador do mercado,
sobretudo no sentido de intervir a lógica excludente que predominava na urbanização
brasileira, por meio da captura de mais-valias urbanas e adoção de políticas
redistributivas.”
2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55
13.ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE
OCUPAÇÃO
A introdução do instrumento urbanístico da Operação Urbana, conforme apresentado
no capítulo anterior, foi precedida pela busca de alternativas para a requalificação de
áreas com potencial identificado, e que, durante o seu processo de ocupação,
perderam, ou tem perdido, devido a uma série de fatores, seu caráter no contexto
urbano como instrumento de re-ordenamento.
Neste capítulo pretende-se discutir, ainda que em linhas gerais, o processo de
ocupação na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP – e os reflexos desse
processo na ocupação e caracterização da área da Água Branca, buscando-se, desse
modo, explicitar a razão pela qual essa área foi eleita como alvo de uma Operação
Urbana.
Este capítulo pretende ainda abordar aspectos relevantes do processo de
desconcentração industrial na RMSP, associados ao contexto da nova lógica da
reestruturação produtiva, que repercutiu a partir do contexto político-econômico
nacional e dos novos elementos incorporados à produção e circulação de mercadorias,
além da promoção divulgada do novo papel da cidade de São Paulo, que assume nova
função no contexto produtivo brasileiro.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
Como forma de periodização do processo de ocupação na RMSP, que por consequência
reflete-se na área da Água Branca, podem-se assumir diferentes conceitos baseados
em autores que se debruçaram sobre essa atividade e que hoje nos permitem uma
estruturação e reconhecimento destes eventos.
Para Alexandre Tinoco (2001), a periodização dos processos de ocupação, na RMSP, a
partir de um viés econômico, principalmente pela presença industrial, pode ser
subdividida em três períodos: (1) das décadas de 1930 a 1970, pela intensificação da
atividade industrial; (2) da décadas de 1970 até 1985, como o “auge do processo de
desconcentração industrial” e (3) das décadas de 1985 e 1995, quando se intensificou
a reestruturação do processo produtivo com a introdução de uma nova ordem nas
relações de mercado.
Juergen Richard Langenbüch (1971), o mesmo processo de ocupação da RMSP e da
Água Branca, num viés não menos voltado à presença da indústria, mas que se apoia
mais na evolução da mancha urbana e na concentração populacional comparativa
entre a Capital e as cidades vizinhas, define dois períodos: (1) até meados de 1900,
em que a cidade de São Paulo tem um aumento considerável da atração populacional
em relação aos municípios vizinhos e (2) após 1900, quando há uma diminuição
contundente da Capital em relação aos seus vizinhos. Nas palavras do autor temos:
A evolução demográfica permite o reconhecimento de dois subperíodos evolutivos, que podem esquematicamente ser delimitados em torno de 1900. Durante o primeiro verifica-se um aumento demográfico modesto nos municípios vizinhos ao de São Paulo, que contrastem com o excepcional crescimento verificado neste. É na citada fase que a população de São Paulo supera a do conjunto dos municípios vizinhos. A partir de 1900 (segundo período) o ritmo de crescimento demográfico da capital se atenua, enquanto o dos municípios vizinhos se acelera. Durante os primeiros subperíodos a cidade parece sugar o elemento humano dos seus arredores, enquanto no segundo os repovoa, através de sua expansão centrífuga e da reorganização do espaço que promove e enseja. (LANGENBÜCH, 1971, p. 130)
Sem desconsiderar estas periodizações, a título de estruturação propõe-se, neste
capítulo, uma linha tênue entre estes autores – além de outros também referenciados
– para a delimitação de três períodos que possam embasar o entendimento do
processo de ocupação na RMSP e que se refletiram diretamente na ocupação da área
de estudo da região da Água Branca.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
No primeiro período, tomando como referencia Langenbüch, descrevem-se os
processos de ocupação na RMSP, no período do final do século XIX e início do século
XX, quando se associam, as ocupações do território e o aumento da população, aos
eventos que favoreceram os cenários futuros na região metropolitana e na área
específica da Água Branca.
Dentre os eventos deste primeiro período, destacam-se a presença da ferrovia, recente
à época, além da retificação do rio Tietê e, assim como apontado por Tinoco (2001), a
intensificação das indústrias, associada às relações econômicas e à fluidez das
mercadorias na relação da RMSP e o contexto nacional.
No segundo período, definido a partir do início do século XX até a metade desse
mesmo século, marcado sobretudo pelo período que incentivou a circulação rodoviária
que repercutiu nas formas de transporte e ocupação de novos eixos da RMSP.
O terceiro período, que extrapola o período definido por Langenbüch e incorpora os
dois últimos períodos definidos por Tinoco, definido a partir da segunda metade do
século XX, é dado pelo processo de reestruturação produtiva, principalmente após o
fim da década de 1960.
13.1. O processo de ocupação da RMSP e a Água Branca
Segundo Juergen Richard Langenbuch (1971, p.8), a cidade de São Paulo, em meados
do século XIX, configurava-se de forma modesta nos aspectos físicos, se comparada a
outras cidades na mesma época. Ainda assim, o processo de ocupação da cidade se
dava de forma intensa, como pode ser observado a partir dos dados, citados pelo
autor, do aumento populacional na época: em 1836, a população era de 9.291
habitantes; passou, em 1874, a 19.347, aumento este que se aproxima do dobro em
quase quatro décadas.
Grande parte desses dados populacionais, apontados pelo autor, dava-se com a
inclusão das populações referidas como “freguesias”, que núcleos de população
distante da área central, ou da “cidade urbana”, como cita o autor. Essas freguesias
caracterizavam-se como área mais ruralizadas, na sua maioria por grandes chácaras e
núcleos locais que serviam a essas propriedades (ibidem).
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
A área identificada como “cidade urbana” configurava-se pelos rios Tamaduateí e
Anhangabaú, como limites, que é hoje a área do Centro Velho Paulistano.
Em 1881 a cidade já havia se estendido para a área conhecida como Centro Novo,
abrangendo os bairros da Santa Ifigênia, Luz e Liberdade. Essa área também era
constituída, em seus arredores, por chácaras que “além de fins agrícolas, encenavam
importante função residencial” para a elite paulista (ibidem, p.9).
Desde o início do século XX a cidade de São Paulo já se constituía como importante
eixo de passagem, devido às características da circulação que era condicionada pela
convergência, para a cidade de São Paulo, das estradas vindas de outras províncias,
principalmente para circulação dos produtos destinados à exportação e que vinham
das “chácaras caipiras”, “cortavam” a cidade e tinham por destino o porto de Santos.
(ibidem).
Com a frequente circulação nas proximidades da cidade de São Paulo, intensificou-se a
formação de um cinturão de residências fora da “cidade urbana”, o que proporcionou a
criação de estabelecimentos próximos, como as vendas e os pousos de tropas,
configurando pequenos núcleos além do mais central. Essas chácaras que se
estabeleceram no cinturão, serviram, além dos pequenos núcleos, os que passavam
pela cidade para atividades principalmente agrícolas, ligadas ao plantio de cana-de-
açúcar e, posteriormente, à produção de café (ibidem).
Conforme os fluxos, que passavam pela cidade, foram se intensificando, o número de
viajantes aumentava, o que acarretou o aumento destes pequenos núcleos de
passagem. Esse fato caracterizou-se como um dos mais importantes elementos da
constituição da circulação da cidade; desenvolvidas como pousos de tropas, essas
chácaras, além de “limitarem” a cidade e de terem função agrícola, também foram
concentrando funções e fazendo da cidade um local de passagem (ibidem). A cidade,
assim, passou a polarizar e organizar a circulação de seus arredores.
Em um segundo momento, entre o final do século XIX e início do século XX, com a
expansão difusa da cidade, essas chácaras deram lugar aos loteamentos urbanos,
incorporando esses locais isolados à cidade (ibidem, p.75).
Com a implantação da ferrovia, nas últimas décadas do século XIX, os eixos de
crescimento da cidade foram reorientados. Assim como os caminhos das tropas
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
estimularam o eixo de ocupação da cidade, no início do século, a introdução desses
novos eixos, impostos pela ferrovia, estimularam novas ocupações em eixos diferentes
dos anteriormente habituais (idem p.120).
Ainda assim, com o processo de ocupação ligado ao eixo ferroviário, estabeleceu-se
nova condição de valorização das propriedades: nas áreas próximas ao eixo da
ferrovia, gerou-se a desvalorização das terras, enquanto, nos locais de parada,
proporcionou-se a valorização devido à aglomeração populacional no seu entorno. Para
Langenbüch (ibidem), essa condição física e social definiu, ao longo dos anos, uma
diferenciação na valorização e desvalorização dessas áreas, que se perpetuaria além
daquele século.
Com isso, a instalação do tramo ferroviário, no sopé das encostas do maciço central da
cidade de São Paulo, contribuiu para a formação, próxima a ela, de polos industriais ao
longo desse eixo e, como consequência, a formação de bairros residenciais
normalmente ligados aquelas atividades (SÃO PAULO, 2010, p.2).
Para Langenbüch (op.cit., p.129) a ferrovia possibilitou, assim, nova “polarização” na
cidade, com a consolidação das indústrias e da ocupação ligada às novas dinâmicas
econômicas que se iniciaram naquela época.
Os loteamentos isolados da porção central da cidade, que se iniciaram num período
anterior a 1915, mantiveram-se; porém, aos poucos houve a preenchimento das áreas
até então vazias, como reflexo dos interesses imobiliários da época. Exemplo desse
preenchimento pode ser observado com o que viria a ocorrer nos bairros do Alto da
Lapa e Belo Aliança, entre o loteamento da Lapa e Vila Leopoldina. Para Langenbüch,
esse processo de ocupação, em função de interesses mercadológicos, estava
dissociado das necessidades da cidade. Nas palavras do autor:
Constata-se, pois, que o espaço colocado à disposição da expansão urbana de natureza residencial continua superando de muito as necessidades da cidade, permanecendo a especulação imobiliária que já caracterizara o período anterior. (ibidem, p. 132)
O que ocorreu em São Paulo é que a cidade manteve-se, até então, pouco compacta,
mesmo com o adensamento das áreas vazias. Isto se deve ao fato de que, embora os
bairros antigos tenham se ligado uns aos outros, ou até mesmo à área central da
cidade, novos loteamentos continuaram a ser implantados em outras áreas
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
consideradas “periféricas”. Essa interligação entre os bairros nada mais foi do que o
prolongamento destes, ou a justaposição de bairros entre si.
Com essa nova configuração, o sistema de transporte por bondes passou aos poucos a
atender esta população e, portanto, os limites foram se estendendo. Em função da
demanda cada vez maior da população crescente e dos limites estendidos, a
necessidade do transporte público passou a ser atendido pela incorporação dos ônibus.
“Em 1935 já existem nada menos que 62 linhas municipais (de ônibus), número
superior aos das linhas de bondes” (ibidem, p. 134). Esse número expressivo teve
relação direta com o espraiamento da urbanização e o fato das infraestruturas para o
transporte por bondes não serem mais viáveis para atingirem “tamanhas” distâncias.
Em um primeiro momento, estas linhas de ônibus não partiam de bairros centrais, pois
não existia demanda para tal. Este fato se deve ao fato de a população operaria, mão-
de-obra para a indústria, estar estabelecida em locais próximos às áreas industriais,
em bairros como Mooca, Belém, Brás, Lapa, Água Branca e Barra Funda, sendo,
portanto, desnecessária a utilização do sistema de transporte para essa parte da
população. (ibidem, p.160)
Uma das características marcantes dessa nova configuração da cidade, no início do
século XX, foi a existência de áreas pouco adensadas, com baixa densidade
demográfica, e a busca, pela população continuar, de locais ainda mais afastados para
ali se estabelecerem. Tal fato continuava ainda intrinsecamente relacionado à
especulação imobiliária, que foi “um dos principais fatores a proporcionar o
desenvolvimento da expansão suburbana de natureza residencial que na fase anterior
apenas se esboçara”. (ibidem, p. 135)
Outro fator relevante dessa ocupação da cidade de São Paulo foi a localização das
indústrias, que antes se estabeleciam próximo às estações da Ferrovia Santos-Jundiai,
e em um segundo momento passaram a se consolidar na várzea de toda a extensão da
linha férrea (como foi o caso da Lapa). À medida que as indústrias se mudavam e se
estabeleciam neste eixo, a população operária foi ocupando essas localidades por
considerá-las favoráveis para suas residências, por se encontrarem próximas ao
sistema de transporte, no caso, o férreo, de baixo custo e relativamente rápido. A
estrada de ferro teve importância para a consolidação residencial em suas imediações,
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
mas também exerceu fator decisivo para o estabelecimento das indústrias; estes dois
fatores interligados foram responsável pela metropolização paulista. (ibidem, p.140)
Com a intensa urbanização da cidade, no início do século XX, a terra urbana passou a
valorizar-se cada vez mais, forçando o processo de novos deslocamentos das indústrias
para municípios vizinhos à cidade de São Paulo. Ainda assim, a ferrovia continuava
sendo o meio de transporte mais procurado, tanto para o transporte de carga quanto
de passageiros, uma vez que as estradas para o interior ainda eram estruturalmente
precárias e não pavimentadas.
A localização junto a esta (ferrovia) continuava vantajosa às fábricas, pois através de desvios podiam receber a matéria-prima e expedir os produtos. Por outro lado, a ferrovia constituía excelente meio de condução da mão-de-obra, pois os trens forneciam transporte mais rápido e maciço entre a cidade e a periferia externa; neste particular – enquanto não atingindo o ponto de saturação – se tornava cada vez mais eficiente, pois com o desenvolvimento suburbano os “trens de subúrbio” se tornavam sempre mais numerosos, sendo seus trajetos, em algumas linhas, estendidos até estações mais afastadas. É ainda graças ao transporte ferroviário que se formarão subúrbios residenciais, em áreas mais afastadas da cidade, os quais, por sua vez, constituirão reserva potencial de mão-de-obra de que indústrias poderão lançar mão. (LANGENBÜCH, 1971 p. 141)
Como reflexo da ocupação do território paulista, cuja metropolização estava em
formação, o posicionamento das ferrovias, no trecho da área urbana da cidade, como
ocorrera com a região da Água Branca, configurou uma separação dos núcleos
centrais, por uma extensa faixa variável, de 500 a 1000 metros entre a ferrovia e o rio
Tietê. Nessa faixa formaram-se, ao longo do século XX, bairros com forte presença de
indústrias, em conformidade com as funções da cidade, que anos mais tarde seria
confirmada pela Lei de Zoneamento de 1972. (SÃO PAULO, 2010c, p.2)
A ocupação efetiva da área entre a várzea do rio Tietê e as linhas férreas instaladas no
início do século XX – primeiro a São Paulo Railway, depois a Estrada de Ferro Santos-
Jundiaí e a Estrada de Ferro Sorocabana – só foi possível após as obras de retificação
do rio Tietê. (CASTRO, 2006, p.112)
Nas figuras a seguir (Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP, 1950,
apud. CASTRO, 2006, p.114). e Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP,
1950, apud. CASTRO, 2006, p.114)
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
) está representada a situação existente na área da Água Branca/Barra Funda, em
1920, e a proposta de retificação dos meandros do rio Tietê que cederia espaço para
ocupação das várzeas. Estas representações foram elaboradas sob a direção do
engenheiro Saturnino de Brito e apresentadas à administração paulistana como plano
de ocupação das margens do rio Tietê.
Figura 2: A situação existente na área da Água Branca / Barra Funda na década de 1920 Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP, 1950, apud. CASTRO, 2006, p.114).
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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Figura 3: O projeto de retificação do Rio Tietê na década de 1920 Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP, 1950, apud. CASTRO, 2006, p.114)
Na Figura 4, a seguir, extraída do Mapa Sara Brasil, de 1930, pode ser identificada a
representação da várzea do Tietê e seus meandros. Nessa imagem pode ser
identificados: a Avenida Santa Marina, uma das poucas passagens na área da várzea
do Tietê, ou ainda, como afirma Castro, uma das poucas passagens entre a várzea do
rio e a linha ferroviária; o trecho retificado nas proximidades da Casa Verde; o traçado
do emissário de esgotos e a passagem para o Bairro do Limão. (CASTRO, 2006, p.112-
113)
Nessa representação da área da Água Branca – para a qual viria a ser proposta, no
início do século XX, a Operação Urbana Água Branca, que mais adiante será discutida –
observa-se o maior grau de urbanização, ao sul da ferrovia, interrompida pelas linhas
de trem e espaçadamente difusa no trecho norte desse limite. Nessa imagem também
está representado o Parque da Água Branca – atual parque Fernando Costa - nas
proximidades do antigo pátio e estação de trem Barra Funda, da Estrada de Ferro
Sorocabana, no mesmo local onde, na década de 1980 foram construídos, o Terminal
da Barra Funda e o Memorial da América Latina (ibidem).
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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Figura 4: A área da Água Branca / Barra Funda no Mapa Sara Brasil de 1930
Fonte: Mapa Sara Brasil, 1930 (excerto, sem escala) apud. CASTRO, 2006, p.113.
As áreas de várzea e baixos terraços da Água Branca, que poderiam ser um obstáculo
para o desenvolvimento da ocupação, caracterizam-se como o oposto, na medida em
que as áreas escolhidas para a implantação de ferrovias foram justamente estas. Por
serem descartadas pelo mercado imobiliário, consequentemente tornaram-se atraentes
para a industrialização, naquele primeiro momento.
Langenbüch (op.cit) definiu como o “trinômio ferrovia – terrenos grandes e planos
rejeitados pela expansão residencial – curso fluvial” esses acontecimentos na região da
Água Branca, que relacionaram a ocupação das áreas urbanas aos baixos terraços,
assim como ocorrera na várzea do Tietê; dentre as condições que propiciaram as
instalações industriais ao longo da faixa ferroviária, destaca-se aquela a que o autor se
refere como orla ferroviária, com ocupações residenciais nas proximidades das
estações, ou “povoados-estação”, em seguida “subúrbios-estação” com predominância
de residências operárias, que na área da Barra Funda e da Lapa ocorreram em
proporções mais modestas, se comparadas com o que ocorrera em Santo André, São
Caetano, Ipiranga, e Mooca. (op.cit., 1971. p.142-143)
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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Muito embora estas áreas tenham sido ocupadas, o processo iniciado pela instalação
de industrial perdurou décadas, mantendo a distinção iniciada nas primeiras décadas
do século XX, entre os usos ao norte e os usos ao sul da ferrovia, configurando, na
área da Água Branca, o predomínio de grandes quadras, com um sistema viário interno
descontinuo e de densidades demográficas relativamente baixas (SÃO PAULO, 2010c,
p.2)
13.2. A implantação do sistema de circulação rodoviário: novos eixos
de ocupação e deslocamento industrial na RMSP
Entre 1915 e 1940 o uso do automóvel começou a se desenvolver e, em um primeiro
momento, encontrou grande dificuldade de circulação, devido à permanência das
condições precárias das estradas que não haviam sido preparadas para esse tipo de
transporte. (LANGENBÜCH, 1971, p.153)
As novas estradas seguiam o mesmo traçado dos antigos caminhos paulistas, nem
sempre respeitando o seu local físico, mais praticamente com o mesmo inicio e fim.
Estas ainda eram pouco avançadas, no que se refere ao modelo de sistema rodoviário
existente hoje, mas já eram consideradas as melhores do Brasil, o que atestava a
importância que a economia daria para esse tipo de transporte. (ibidem)
Este sistema de circulação, construído por completo até 1930, não se caracterizou
como eixo de ocupação, nem para os estabelecimentos industriais nem para a
expansão residencial de São Paulo ate o final da década de 1940. Tinham, naquele
momento, a finalidade complementar e auxiliar do desenvolvimento urbano ferroviário.
O fato de em um primeiro momento, estas estradas não proporcionarem novos eixos
de ocupação, se deu principalmente pela pré-existência da consolidação de
determinadas áreas, proporcionadas pela ferrovia, como visto anteriormente. Por outro
viés, este sistema ainda era dito como inferior ao ferroviário, mais valorizado por
caracterizar-se como meio de locomoção de menor valor, tanto para o transporte de
carga quanto para a circulação da população (ibidem, p.154).
Ainda assim, segundo Meyer, Grostein e Biderman (2004, p.37), a partir da década de
1940, o modelo de ocupação na RMSP já havia adquirido nova face pela introdução do
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sistema rodoviário com grande abrangência territorial. A estruturação do território por
feixes de vias e caminhos do período colonial, e posteriormente pelo sistema
ferroviário, submeteu-se a um novo elemento, a estruturação metropolitana que
repercutiria em grande monta no modelo de ocupação urbana das décadas seguintes.
Na gestão do prefeito Pires do Rio (1926-1930), quando se estabeleceram as
premissas para a organização viária e o rodoviarismo se tornou um dos importantes
fatores da reestruturação do território existente e da estruturação do novo território
intraurbano e regional, iniciou-se uma radical transformação na urbanização
metropolitana, voltada às novas formas e dinâmicas de circulação e transportes
(id.ibidem).
Do ponto de vista do perfil da população atraída pelos novos eixos dinamizados pelo
rodoviarismo apontado por Meyer, Grostein e Binderman, destaca-se o fato de que a
população paulista das altas classes não se estabelecia em locais suburbanos;
portanto, o transporte por veículos particulares, nesse eixo de implementação das
estradas, não se fazia necessário para esse fim. Atrelado a essa circunstância, o fato
de as estradas ainda serem precárias torna possível entender porque esse meio de
transporte não se fez presente, num primeiro momento como modelo (LANGENBÜCH,
1971, p.156).
Associado aos novos eixos de ocupação e ao novo modelo incentivado de transportes
aos poucos ocorreu o deslocamento, das indústrias próximas às ferrovias, para o
interior do Estado de São Paulo; este deslocamento inicialmente se deu para os
municípios próximos à Capital, pois ainda refletiam a importância centralizadora das
atividades econômicas da cidade de São Paulo.
13.3. A reestruturação produtiva na RMSP e os reflexos na estrutura
fundiária da Água Branca
Como afirmam Meyer, Grostein e Biderman (2004), houve um deslocamento funcional
das indústrias para as outras regiões do Estado de São Paulo, ou seja, devido a um
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processo induzido de descentralização industrial, e também dos interesses dos agentes
privados, as indústrias deslocaram-se em busca de melhores resultados econômicos
(idem, p.165). Para Negrelos (2005) esse deslocamento das indústrias na RMSP –
limitadamente considerado como “desconcentração industrial” – está vinculado ao
processo de reestruturação produtiva, pelo qual a instalação das unidades industriais,
no interior do Estado de São Paulo, está intrinsecamente relacionada à questão da
reconversão espacial de grandes áreas urbanas que se adaptaram às novas formas
produtivas estabelecidas regionalmente. (NEGRELOS, 2005, p.60)
Apoiando-se nos conceitos de Harvey (1993), Negrelos (2005) relaciona o processo de
deslocamento das indústrias, a partir do final da década de 1960, com as estratégias
para reforçar a acumulação entravada, que não implicava necessariamente a perda da
capacidade de ganhos econômicos. Para a autora, esse processo esteve diretamente
vinculado às transformações impostas pelo modo de produção capitalista, em sua fase
de acumulação flexível; neste, radicaliza-se o consumo baseado nas trocas
intensificadas de mercadorias mediante padrão do “descartável”, aquilo que logo “sai
de moda”. (HARVEY, 1993 apud ibidem, p.60)
A partir de 1967, no período do chamado “milagre econômico”, vivenciou-se uma
etapa de elevadas taxas de exportação e aumento do consumo interno de bens
duráveis; este período fora interrompido pela crise internacional do petróleo, em 1973,
em que, as perdas nos principais países produtores daquela ‘commodities’ refletiu-se
no encolhimento da capacidade de consumo e, por consequência, na diminuição das
importações brasileiras para aqueles mercados.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento - II PND, do governo Geisel, em 1976, refletiu
o aumento do investimento estatal em substituição aos investimentos privados, em
queda. Este estímulo à substituição das importações teve como custo o aumento do
endividamento público e do endividamento externo. Esse modelo esgotou-se no início
da década de 1980, com a percepção do envelhecimento da estrutura industrial,
desatualizada em relação a outros mercados e produtores. Como resultado, aumentou
a dependência em relação aos mercados externos e houve a crise da dívida externa
brasileira. (ibidem, p.61)
Segundo Paulo Fortes, os reflexos desse processo, alicerçado em profundas mudanças
tecnológicas e processos de fusão e incorporação das indústrias, por grupos
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estrangeiros, podem ser observado na perda de representação deste setor produtivo.
Na década de 1980, embora o Estado de São Paulo se mantivesse como a região
brasileira mais industrializada do País, a participação da cidade de São Paulo, na
produção industrial brasileira, diminui gradativamente. (FORTES, 2007)
A partir dos anos 1990, além da não superada manutenção do endividamento da
economia brasileira, advinda dos anos da fase “desenvolvimentista”, iniciou-se a
abertura total para o investimento externo, no que se convencionou chamar de
“globalização”. Como afirma Negrelos (2005) por meio da “globalização” impôs-se
como requisito à homogeneização do capital internacional, novas condições de
produção, que refletiram diretamente em grandes impactos sociais, fundamentalmente
no aumento do desemprego, a precarização das condições de trabalho e no aumento
da informalidade (op.cit., p.62).
Nesse quadro de acontecimentos, em que a facilidade de escoamento e as relações
econômicas de produção relacionaram-se à localização das indústrias, produziram-se,
ao longo do século XX, na RMSP, espaços industriais muito diversificados, tanto no tipo
de indústria, quanto no seu estágio tecnológico. Tal diversificação tornou-se bastante
evidente quando se organizou um novo ciclo urbano (op.cit., p.165).
Como representado nas figuras a seguir, observa-se o processo de ampliação do
número de indústrias na RMSP, entre as décadas de 1930 e 1990. Na década de 1930
(Figura 5) observa-se a concentração das indústrias no eixo da linha férrea Santos-
Jundiaí, principalmente próximo à área central junto à várzea do rio Tamanduateí. A
partir de 1950 (Figura 6), ainda com a preponderância de um maior número de
indústrias próximas às ferrovias, houve o avanço para o interior, em face do incentivo
ao transporte rodoviário, ocupando-se principalmente as regiões de Santo André e São
Bernardo do Campo, além de outras regiões também periféricas para a época.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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Figura 5: Localização das Indústrias – 1930 Fonte: São Paulo Metrópole (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.166)
Figura 6: Localização das Indústrias – 1950
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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Fonte: São Paulo Metrópole (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.166)
Figura 7: Localização das Indústrias – 1970 Fonte: São Paulo Metrópole (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.167)
Figura 8: Localização das Indústrias – 1997 Fonte: São Paulo Metrópole (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.167)
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
Na década de 1970 (Figura 7), como reflexo do período do “milagre econômico”
iniciado após 1967, observa-se a maior desconcentração das indústrias, orientada
principalmente pela ampliação do quadro do sistema viário principal e das rodovias que
fomentaram as ligações além de Santos, no sentido dos Estados do Rio de Janeiro e
Paraná, e dali para outras regiões do País.
Na Figura 8, que representa a concentração das indústrias em 1997, observa-se, além
da consolidação dos núcleos indústrias, iniciado nas décadas anteriores, maior
ocupação nos municípios vizinhos à capital, em contraposição à permanência da menor
concentração na cidade de São Paulo, com algumas regiões onde deixou-se a
ocupação pulverizada, dando lugar a edifícios comerciais e residências, motivada pelos
interesses do mercado imobiliário. Grande parte das indústrias que permaneceram na
cidade de São Paulo, valeu-se principalmente dos eixos “rodoviarizados”, que
beneficiaram o fluxo de mercadorias para os mercados e o ingresso de matéria-prima.
Observa-se também, que, aos poucos, a presença da mão-de-obra próxima às
indústrias não era mais relevante para essas ocupações, pois, o espraiamento da
cidade e as novas relações estabelecidas, bem como o aumento da oferta de
transporte, ainda que precário (inclui-se neste contexto a aquisição de veículos de
passeio) permitiram maior deslocamento da população na cidade.
Nas figuras a seguir (Figura 9 e Figura 10), observa-se o crescimento da mancha
urbana em direção aos municípios da RMSP, além da Capital,entre 1974 e 2002.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
Figura 9: Crescimento Urbano RMSP: Mancha Urbana, 1974
Fonte: Sales, 2007.
Figura 10: Crescimento Urbano RMSP: Mancha Urbana, 2002
Fonte: Sales, 2007.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
Os reflexos da reestruturação produtiva da RMSP, ocorrida a partir da década de 1980,
em relação a Água Branca, pode ser observado diretamente pela forma como se
constituiu esse território urbano. Marcado ao norte da ferrovia principalmente pela
presença de indústrias que lá se estabeleceram desde o início do século XX, o bairro da
Água Branca consolidou-se historicamente em descontinuidade com a lógica do
mercado nos bairros imediatamente próximos.
Segundo Aluísio Wellichan Ramos (2006), entre 1914 e 1971 os arruamentos ao sul
das ferrovias, nos bairros de Perdizes, Pompeia e Pacaembú já estavam totalmente
consolidados; em contrapartida, ao norte, na Água Branca constituía-se de grandes
terrenos não edificados e sem arruamento, configurando um “vazio” que somente nas
últimas décadas vem aos poucos sido preenchido. Esses grandes terrenos por muito
tempo pertenceram a poucos proprietários, condição esta, como será discutido mais
adiante, que levou os governos municipais a induzirem uma nova ocupação nestas
áreas sub-ocupadas, ou ainda, sub-utilizadas, além de outras entidades como o IAB,
ao promover o concurso Bairro Novo, e o próprio mercado imobiliário. (RAMOS, 2006,
p.136)
Dentre as estruturas industriais que remontam à ocupação no início do século XX
destaca-se o conjunto de edifícios das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo, que
teve, na reestruturação produtiva, o colapso de sua produção na segunda metade
deste século. Instalado na Água Branca a partir de 1920, com o objetivo de ser
construído um grande núcleo integrado de fábricas, dois anos depois foi inaugurada
sua primeira unidade fabril naquela região (Idem, p.138).
Até meados da década de 1950, o núcleo industrial dos Matarazzo cresceu até ter vinte
unidades fabris. Nesse núcleo, como afirma Ramos, “funcionaram diversas unidades
fabris, que produziram os mais variados produtos, tais como: velas e glicerinas, sabões
e sabonetes, óleos comestíveis e industriais, gêneros alimentícios, produtos químicos
variados, rações, pregos, gesso etc.”. (ibidem)
A partir da década de 1960 as fábricas das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo
foram gradativamente desativadas, como reflexo dos acontecimentos já descritos,
dessa época. Em 1979 os imóveis fabris da Água Branca foram hipotecados para o
Banco do Brasil, como garantia das dívidas do grupo industrial que, em 1983 pediu
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
concordata e finalmente em 1985 encerrou suas atividades, desativando por completo
a produção naquela área.
Figura 11: Entrada do antigo núcleo das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo Fonte: Matarazzo 100 anos, CL/A Comunicações, 1982, apud. RAMOS, 2006, p.139 Embora as fábricas das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo tenham sido
paulatinamente desativadas desde a década de 1960, encerrando aos poucos suas
produções, os edifícios não foram imediatamente demolidos e por anos permaneceram
vazios, na paisagem da região, os aproximadamente 100.000 m² edificados. (ibidem,
p.139)
Como afirma Aluísio Ramos, “é com a derrocada da IRFM (Indústrias Reunidas
Francisco Matarazzo) e com a desindustrialização generalizada nas antigas áreas
industriais da cidade, lindeiras às ferrovias, que este terreno, mais do que nunca,
valoriza-se e torna-se objeto de acirrada disputa”. (ibidem, p.140)
Os processos de interesse por este terreno, além de outros, que geraram e geram
interesse do mercado imobiliário, serão abordados no capítulo 4 desta dissertação, em
que serão discutidos os processos de transformação na área da Água Branca.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
13.4. Caracterização atual e a necessidade de estratégias de
recuperação
Como resultado da ocupação predominantemente industrial iniciada nas primeiras
décadas do século XX, e do esvaziamento deste potencial, pelas reestruturações de
ordem econômica e política na RMSP, a partir da década de 1960, a região da Água
Branca constitui atualmente um território que, embora próximo a áreas de forte
processo de transformações, permaneceu marginalizada das benesses implementadas
na maior parte dessa região da cidade.
Apontada nas últimas décadas como área de interesse, tanto pelas administrações
públicas, quanto – mais recentemente – pelo setor imobiliário, essa região tornou-se
objeto de iniciativas para a promoção de transformações que a requalifiquem, em
consonância com outras áreas da cidade de São Paulo.
Como resultado da ocupação industrial, e principalmente pela presença da ferrovia,
configurou-se uma forte distinção nos terrenos ao norte e ao sul da ferrovia. Na porção
ao norte da ferrovia do bairro da Água Branca, onde a presença das indústrias foi
marcante durante século XX, encontram-se quadras de grandes dimensões, com
sistema viário descontínuo, áreas subutilizadas e de densidades relativamente baixas.
(SÃO PAULO, 2010c, p.2)
Além dessas características de uso e ocupação, por essa área ser resultado de solo
conquistado pela retificação do rio Tietê, a partir da década de 1950, identificam-se
nessa área de várzea problemas de drenagem deficiente, que incidem em recorrentes
alagamentos de grande parte da área. (ibidem)
A porção ao sul da ferrovia apresenta condição oposta: arruamentos de geometria e
ritmos mais regulares; boas condições de mobilidade e de interconexões viárias, dada
a continuidade do sistema; maior diversidade de usos e densidades mais significativas,
em consonância com outras áreas da cidade de São Paulo, muito embora em parte
dessa porção, sobretudo nos bairros mais antigos onde se tem ocupação por
residências unifamiliares, identifica-se que as densidades estão aquém da
infraestrutura instalada (ibidem).
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
As ferrovias dividiram fisicamente essa região impedindo a conexão da rede de vias coletoras que se conformou a sul e a norte do eixo ao longo do século passado [século XX]. Os impactos dessa descontinuidade podem ser medidos ao se observar as diferenças dos padrões urbanísticos (densidades, mescla de usos, divisão fundiária e conformação das quadras) entre os bairros da Lapa, Pompeia e Perdizes, a sul, e a Lapa de Baixo e Barra Funda a norte. (SÃO PAULO, 2010c, p.2)
Em 1972, a lei nº 7.805, que institui o zoneamento da cidade com a finalidade de
disciplinar os usos e ocupações do solo confirmou a predominância de uso industrial
e/ou áreas especiais destinadas a usos específicos.
Segundo Castro (2006), no caso dos terrenos adquiridos pela retificação do rio Tietê,
grande parte permaneceu como propriedade pública, e parte foi transferida, doada ou
objeto de concessão de uso. Na maior parte, esses terrenos na região da Água Branca
ficaram gravados pela lei de zoneamento de 1972 como do tipo Z8 – uso específico,
definido para cada perímetro – com coeficientes de aproveitamento de 5% a 15%, e
taxa de ocupação de 2,5% a 7%. (CASTRO, 2006, p.117)
A lei municipal nº 8.001 de 1973, alterou parcialmente a lei nº 7.805 de 1972,
incluindo novos usos e o conceito de Corredor de Uso Especial, ligados às Z8. Essa lei
que passou por outras diversas complementações legais, que reafirmaram a
predominância do uso industrial na região da Água Branca, como indicado na Figura 9,
a seguir.
Como já abordado no capítulo 1, tal condição seria de fato revista somente com a
publicação do Plano Diretor Municipal de São Paulo, de 2002, lei nº 13.430, como
representado na Figura 10; várias iniciativas foram implementadas em âmbito legal
para essa área, desde a década de 1980, com o objetivo de trazer nova dinâmica mais
ajustada às formas de uso do território, que corrigissem as perdas de função. Destaca-
se, neste contexto, a introdução do já comentado instrumento da Operação Urbana
Água Branca, em 1995.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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Figura 9: Zoneamento vigente em 1995 na área da Operação Urbana Água Branca. Fonte: Lei 8.001/73 e atualizações posteriores até 2004.
Figura 10: Zoneamento vigente a partir de 2004 na área da Operação Urbana Água Branca. Fonte: Plano Regional Estratégico da Subprefeitura da Lapa – Lei 13.885/2004
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
Importante destacar que essa tendência de transformar áreas indústrias centrais,
orientadas por tantas medidas da administração pública, é em boa parte resultado dos
interesses do setor privado, em que se destacam o setor imobiliário e as oportunidades
de se obterem, nestas áreas, vantagens construtivas e lucros. Essas constatações
baseiam-se nas de Negrelos (2005), que afirma que:
Ainda que uma série de bases de dados multidisciplinares, inclusive territorializados em cartografia consistente, demonstre a impressionante capacidade do município de São Paulo para continuar vigoroso em termos da atividade industrial, há uma pressão político-ideológica no sentido de plasmar na mentalidade coletiva metropolitana, e inclusive nacional, a afirmação de que São Paulo se transforma inexoravelmente em uma cidade de serviços. Essa tendência, que entendemos como ideologizada, é funcional à continuidade do processo perverso de valorização do capital imobiliário e produtivo do centro da metrópole com o adensamento popular e sem trabalho na periferia. Isso porque todas as bases técnicas consultadas até o momento demonstram a permanência das atividades industriais e, inclusive, sua auto-reconversão para novos tipos de classes de atividades industriais ainda nos distritos centrais do município de São Paulo. (NEGRELOS, 2005, p.58)
As informações apresentadas na Fonte: Excerto do mapa 13-Uso do Solo, Atlas Ambiental do
Município de São Paulo (SÃO PAULO, 2004, mapas anexos). Adaptado pelo autor.
e na Tabela 4, a seguir, reforçam as afirmações de Negrelos, destacando-se as
predominâncias de uso industrial ao norte da ferrovia no perímetro da Operação
Urbana Água Branca definido na Lei 11.774 de 1995 e a região limitadamente
circunscrita pelo distrito da Barra Funda.
Na figura (Figura 11), com os dados obtidos do levantamento de Predominância de
Uso do Solo por Quadra Fiscal, com base no Cadastro Territorial Predial de
Conservação e Limpeza – TPCL – da Secretaria de Finanças da PMSP, observa-se que
na maior parte da área da Água Branca, sobretudo no perímetro da Operação Urbana,
predominam os usos de Indústrias e Armazéns (cor rosa) e de Comércio e Serviços
(cor lilás), além de áreas definidas como “sem predominância” (cor azul claro).
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
Figura 11: Uso do Solo Predominante por Quadra Fiscal Segundo Área Construída (TPCL 1999) Fonte: Excerto do mapa 13-Uso do Solo, Atlas Ambiental do Município de São Paulo (SÃO PAULO, 2004, mapas anexos). Adaptado pelo autor. Em números, conforme Tabela 2, a seguir, da área total da região da Água Branca
mais de 24% são definidos como de comércio e serviços, sendo a maior parte com
ocupação de edificações horizontais. Quase na mesma proporção, aproximadamente
23%, são definidos com usos de indústrias, armazéns e depósitos, sendo a maior
parte, pouco mais de 15% somente ocupado por indústrias.
Importante destacar que, até 2000, os usos residências eram pouco representativos
proporcionalmente à área, reflexo em parte do insucesso das políticas outorgadas à
área e da continuidade do uso industrial estimulado desde o início do século XX, que,
em função das novas dinâmicas do mercado e da economia, reorientaram, após
década de 1960, a produção de bens associados a tecnologia, bem como as condições
logísticas favoráveis da região.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
82
Tabela 2: Área de Terreno, Área construída e Nº de Lotes por Distritos - TPCL 2000
DISTRITO USO AREA
TERRENO % AREA
CONSTRUÍDA %
Barra Funda 4.043.933 100,00 2.550.626 100,00
Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 14.998 0,37 9.799 0,38
Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 158.089 3,91 95.183 3,73
Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 39.389 0,97 32.534 1,28
212.476 5,25 137.516 5,39
Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 1.632 0,04 4.331 0,17
Uso Residencial Vertical Médio Padrão 51.188 1,27 305.697 11,99
Uso Residencial Vertical Alto Padrão 16.087 0,40 89.408 3,51
68.907 1,70 399.436 15,66
Uso Comércio e Serviço Horizontal 800.413 19,79 526.318 20,63
Uso Comércio e Serviço Vertical 177.844 4,40 435.126 17,06
978.257 24,19 961.444 37,69
Uso Industrial 619.788 15,33 531.389 20,83
Uso Armazéns e Depósitos 301.351 7,45 201.274 7,89
921.139 22,78 732.663 28,72
Uso Especial (Hotel, Hospital, Cartório, Etc.) 444.273 10,99 128.222 5,03
Uso Escola 39.676 0,98 42.487 1,67
Uso Coletivo (Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc.) 822.377 20,34 121.731 4,77
Terrenos Vagos 513.654 12,70 0 0,00
Uso Garagens não-residenciais 5.323 0,13 1.747 0,07
Outros usos (Uso e padrão não previsto) 37.851 0,94 25.380 1,00
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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Fonte: São Paulo, Secretaria de Finanças (SF)/TPCL/DEMPLAN, 2000. Elaborado pelo autor.
3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO
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De certo não se pode desconsiderar que os levantamentos de predominância de uso
por quadra, identificados pelo TPCL, não levam em consideração se todas estas
indústrias estão efetivamente ativas. Segundo Meyer, Grostein e Biderman (2004), o
bairro da Barra Funda, na região da Água Branca, assim como outros bairros de
concentração industrial da Zona Oeste paulistana, como Lapa e Vila Leopoldina,
seguem uma tendência, ainda em fase inicial, de concentração de escritórios (alto
padrão) e de residências e comércios em substituição aos galpões. (MEYER;
GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.168)
Nas últimas duas décadas, sobretudo na última, as transformações do espaço urbano
da Água Branca tiveram relativa importância do ponto de vista da introdução de novas
ocupações. Grande parte desse processo se deve à introdução de políticas de incentivo
promovidas pela administração pública municipal, com o objetivo de requalificar essa
área que, em parte, sofreu desde a década de 1980, observando-se, no início dos anos
2000, o “esvaziamento residencial”, definido pela diminuição efetiva do número de
moradores, diminuição dos aluguéis e número de lançamentos imobiliários
inexpressivos para esta região, que conta com boa infraestrutura instalada e
proximidade da área central da cidade. (ibidem, p.236-238)
Esse setor da cidade tem sido alvo de promoções pela introdução de instrumentos
urbanísticos como a Operação Urbana Água Branca, que remonta a políticas públicas
desde 1985, além de outras ações tomadas pela Prefeitura e outros setores não
ligados ao Governo durante décadas. Entretanto, grande parte dessas ações tem
servido mais ao atendimento dos interesses do mercado imobiliário, que vê nessa
região possibilidade de vantagens desvinculadas dos objetivos largamente discutidos
nas últimas décadas.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
14.A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA
Com já comentado, a estrutura fundiária da região da Operação Água Branca é
resultante da presença de dois elementos físicos de grande relevância territorial: a
ferrovia e o Rio Tietê com sua área de várzea.
A primeira, a ferrovia, representou a indução do desenvolvimento urbano de uso e
ocupação do uso com a predominância industrial com depósitos, armazéns e galpões
das próprias indústrias que resultaram na paisagem construída.
Com a reestruturação da dinâmica industrial ocorrida a partir da década de 1960 e
intensificada na década de 1980, em que a proximidade dos polos produtivos perdeu
sua importância em relação à proximidade dos centros consumidores localizadas perto
da ferrovia, o que levou à desativação dos estabelecimentos e esvaziamento desta e
de outras regiões da cidade, redirecionadas para localidades menos urbanizadas.
Essas localidades menos urbanizadas permitiriam incorporar a necessidade da
ampliação das plantas industriais e ao mesmo tempo, estarem mais próximas das
rodovias que se relacionava diretamente com o modelo de transporte incentivado pelas
políticas dos governos daquelas décadas.
Já o Rio Tietê por sua vez, com a sua retificação ocorrida a partir da década de 1930,
disponibilizou sua área de várzea para a cidade, configurada por uma grande planície
alagável pelas cheias do próprio rio que, historicamente, tornou-se desinteressante
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
para outras ocupações distintas daquelas que se estabeleceram na região até a década
de 1980.
Somados aos aspectos da ocupação da área da Água Branca, os elementos físicos da
área da ferrovia e do Rio Tietê durante décadas foram definidos como obstáculos que
dificultaram a sua integração espacial, sobretudo pelos aspectos de acessibilidade e
drenagem. Enquanto nos limites ao sul da ferrovia a ocupação dos bairros limítrofes de
Perdizes e Pompeia caracterizaram-se pelo uso do solo predominantemente residencial
e de recente adensamento de suas quadras com traçados regulares, ao norte da
ferrovia, observou-se o esvaziamento das grandes quadras industriais, substituindo o
uso produtivo pelo de estocagem, além de resultar num processo de degradação de
parte da região que se manteve desocupada.
A transposição da área nos limites ao sul da ferrovia até a década de 1960 era possível
somente pelos viadutos Pacaembu e Lapa, pela passagem em desnível pela antiga
Estrada Velha de Campinas (atual Av. Raimundo Pereira de Magalhães) na região da
Vila Anastácio e pelas passagens em nível pedestrianizadas na Avenida Santa Marina e
na Rua do Curtume. No final da década de 1960 e início da década de 1970 foram
implantados os viadutos Pompeia e Antártica, principais eixos de transposição da linha
férrea.
Atualmente suas macro-acessibilidades são fartas, principalmente em função das
implementações viárias feitas após a década de 1970 e a presença do terminal
intermodal da Barra Funda desde o final da década de 1980.
Em contraposição, caracteriza-se pela micro-acessibilidade deficitária e truncada e
pelos problemas de drenagem preponderantemente gerados pela ocupação irregular
de encostas e da várzea do Tietê. (MAGALHÃES Jr., 2005)
Com relação à sua localização na cidade, a área da Água Branca situa-se próximo à
área central e ao centro histórico de São Paulo, o que a beneficia em relação a outras
áreas da cidade por permitir o aproveitamento das infraestruturas existentes,
tornando-a interessante para o mercado imobiliário.
A inclusão da região da Barra Funda como área potencial de intervenção por meio de
Operação Urbana foi mencionada pela primeira vez no Plano Diretor de 1985, durante
o governo Mario Covas. Durante o governo seguinte, na gestão do então prefeito Jânio
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
Quadros, a SEMPLA e a EMURB retomaram os estudos para as operações urbanas,
incluindo aquela que se chamaria Operação Urbana Água Branca. Seis anos depois de
ter-se reconhecido o potencial da região da Barra Funda, entre a orla ferroviária e
áreas lindeiras as margens do rio Tietê, em 1991, na gestão da então prefeita Luiza
Erundina, foi encaminhado o Projeto de Lei com as definições dos limites e parâmetros
da Operação Urbana. (CASTRO, 2006)
De acordo com o PL nesta região justificou-se sua delimitação como Operação Urbana
principalmente por se tratar de área com ocupação de baixa densidade e vocação para
atividades terciárias estendendo as atividades da Área Central e do sub-centro da
Lapa. Pressupõe-se a transformação daquela área da cidade, tradicionalmente
industrial, mas que após as reestruturações produtivas já detinha naquela ocasião um
grande estoque de lotes vazios, subaproveitados ou em processo de deterioração em
função da reestruturação produtiva da RMSP, para uma nova ocupação focada nas
atividades emergentes da reestruturação produtiva que beneficiar-se-ia da
potencialidade gerada pela acessibilidade local promovida pela linha leste-oeste do
Metrô. (idem)
Este capítulo tem como objetivo apresentar a Operação Urbana Água Branca em três
fases: a primeira entre a publicação da lei em 1995 e a introdução da lei federal
denominado Estatuto da Cidade em 2001; a segunda entre 2001 e 2004, quando
foram introduzidos novos instrumentos urbanísticos, revisões do Plano Diretor
Estratégico do Município de São Paulo e os projetos da Vila Olímpica e do Concurso
Bairro Novo; na terceira fase, por fim, será apresentado o processo de revisão da lei da
Operação Urbana a partir de 2004.
14.1. Primeira Fase (1995-2001): da Lei da Operação Urbana Água
Branca ao Estatuto da Cidade
Em 18 de maio de 1995, o prefeito Paulo Maluf promulgou a Lei nº 11.774 que institui
a Operação Urbana Água Branca, estabelecendo diretrizes e mecanismos que
definiriam as melhorias previstas pelas equipes da SEMPLA e da EMURB para o seu
perímetro.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
O perímetro de intervenção da Operação Urbana Água Branca compreende área bruta
de aproximadamente 504 ha e foi definido em função dos planos de urbanização
elaborados para essa área desde 1970 e do potencial urbanístico identificado para a
mesma. Como virtude da sua localização, soma-se a já mencionada proximidade com
os núcleos da Lapa e Central e das conexões de macro-acessibilidade antes descritas.
Segundo Magalhães Jr. (2005) os seguintes elementos relevantes do tecido urbano
que associados aos mecanismos e ações previstas no projeto urbano da Operação
poderia propiciar condições adequadas para a sua revalorização e desenvolvimento:
• proximidade com vias de circulação de alta capacidade como a Marginal Tietê,
Avenida Pacaembu, Avenida Francisco Matarazzo e Avenida Sumaré,
possibilitando fácil acesso de automóveis vindos de diversas regiões da cidade;
• oferta de transporte de alta capacidade (trem metropolitano e Metrô)
facilitando o acesso público de praticamente qualquer ponto da cidade e da
RMSP;
• a linha leste-oeste do metrô que comporta aumento de demanda e favorece a
acessibilidade à região podendo induzir o seu adensamento;
• proximidade com bairros de bom padrão de ocupação – Perdizes, Pompeia,
Pacaembu entre outros – que podem induzir a mudanças nos padrões atuais;
• existência de grandes áreas vazias ou subutilizadas;
• oferta de equipamentos de lazer e cultura de médio e grande porte – Sesc
Pompeia, Memorial da América Latina, Parque Fernando Costa, PlayCenter.
Os objetivos enunciados na Lei nº 11.774/1995 estavam descritos como de promoção
e desenvolvimento urbano, por meio de melhorias na infraestrutura, qualidade
ambiental e valorização da paisagem urbana. Para alcançar esses objetivos foi
definido, para as intervenções de infraestruturas, um conjunto de obras que visava à
ampliação do sistema viário e de melhorias na drenagem, conforme transcrito no
quadro a seguir:
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
Quadro 2: Programa de Obras
I - Ligação viária entre Avenida Francisco Matarazzo e rua Tagipuru, com 30 metros de largura e 120 metros de extensão;
II - Extensão da Avenida Gustav Willi Borghoff do Terminal Barra Funda até a Avenida Santa Marina, com 20 metros de largura e 870 metros de extensão;
III - Extensão da Avenida José Nelo Lorenzon a sul, entre a Avenida Marquês de São Vicente e a via descrita no item anterior, com 20 metros de largura e 900 metros de extensão;
IV - Extensão da rua Mário de Andrade até a Rua Carijós, com 18 metros de largura e 2 000 metros de extensão;
V - Passagem em desnível na Avenida Santa Marina, com 300 metros de extensão sob as linhas ferroviárias da CBTU e FEPASA;
VI - Construção de Ponte sobre o Rio Tietê em continuidade à Avenida Água Preta/Pompeia, segundo diretriz de SVP/PROJ 4 e a Lei de melhoramento nº 8895 de 19 de abril de 1979;
VII - Pavimentação e infra - estrutura da Avenida José de Nelo Lorenzon, com 26 metros de largura e 870 metros de extensão;
VIII - Pavimentação e infra - estrutura da Rua Quirino dos Santos, com 24 metros de largura e 600 metros de extensão;
IX - Reparcelamento e arruamento das Quadras 110 e 122 do Setor 019 (73.700 m²) e parte da Quadra 034 do Setor 197 (aproximadamente 235.000 m²), fazendo- se respeitar reserva de 20% da área bruta para sistema viário e 20% para áreas verdes;
X - Alargamento de passeios públicos e implantação de pistas de estacionamento nas imediações das Avenidas Tomás Edson, Dr. Moysés Kahan e Roberto Bosch (Parque Industrial Tomás Edson);
XI - Elaboração de diagnóstico atualizado e implementação de um programa de revisão dos sistemas de micro e macro drenagem da área de estudo, implementando quando necessário obras fora do perímetro da Operação Urbana;
(Quadro I – Anexo Integrante da Lei nº 11.744/1995)
Na Figura 12, a seguir, são representadas algumas das principais intervenções
constantes do quadro de obras previstas pela lei da operação urbana. Observa-se que
a maior parte das intervenções são definidas para a articulação do sistema viário por
meio de novas vias, permitindo a associação da captação superficial das águas por
estas novas vias, favorecendo a revisão do sistema de drenagem para a área.
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
Figura 12: Principais obras previstas - Lei 11.774/1995
Fonte: EMURB 2009, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento, Programa de Obras, Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas, Somam-se aos objetivos anteriormente desenvolvidos fomentar o adensamento da
região, incentivando-se a ocupação preferencialmente dos vazios urbanos e
reestruturando-se a área pelo estabelecimento de novos padrões urbanísticos que se
contrapõem à legislação do zoneamento municipal vigente em 1972. Para tanto, a lei
propõe o reparcelamento do solo dos grandes lotes existentes da ocupação industrial
remanescente, controlando a penetração do uso industrial, ampliando o sistema viário
local e priorizando a ocupação com usos residenciais e comerciais do setor terciário,
assim como reservando áreas públicas para implantação de áreas verdes, de lazer e de
equipamentos coletivos.
Considerando-se a captação de recursos, que vincula o incentivo do setor privado ao
processo de transformação planejado, estabeleceram-se, na lei, possibilidades de
negociação que previam uma “urbanização consorciada” por meio da utilização do
mecanismo da “outorga onerosa do direito de construir”, já referido. Esse instrumento
tem como base os debates sobre o Solo Criado, da década de 1970, e a “contribuição
por melhoria”.
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A viabilização econômico-financeira por meio do princípio da “outorga onerosa do
direito de construir” permite a concessão, para os proprietários, de direito edificatório
acima do limite do coeficiente de aproveitamento básico, pré-estabelecido na lei de
zoneamento, mediante contrapartida financeira ao Município, estimulando desse modo
o adensamento construtivo e capitalizando recursos a administração púbica.
A viabilidade da Operação Urbana Água Branca está baseada primordialmente na outorga onerosa do direito de construir, cobrada a partir de alterações na densidade de ocupação acima dos índices atualmente permitidos e/ou usados conforme [e que ...] a venda do direito adicional de construção constitui o recurso estratégico de viabilização da Operação Urbana Água Branca. (EMURB, apud CASTRO, 2006, p. 127)
Segundo Castro (ibid., p.126), para viabilização econômico-financeira da Operação
Urbana Água Branca, somava-se, ao instrumento da outorga onerosa do direito de
construir, o mecanismo das “contribuições por melhoria”, instrumento jurídico previsto
no artigo 145 da Constituição Federal de 1988. Esse instrumento foi instituído para
fazer face ao custo de obras públicas das quais decorra valorização imobiliária, tendo
como limite total a despesa realizada e, como limite individual, o acréscimo de valor
que da obra resultar para cada imóvel beneficiado; o cálculo, no caso da Operação
Urbana Água Branca, varia de 1% a 3% do valor venal do imóvel, variando em função
de sua localização.
Importante destacar que, dentre os aspectos formais que configuram a Lei da
Operação Urbana Água Branca, a aplicação desse instrumento nesta área não foi
concebida como Operação Urbana Consorciada. Sendo assim, a lei da Operação
Urbana Água Branca não prevê a inclusão da venda de CEPAC’s como mecanismo de
negociação para o estimulo dos investimentos dos setores privados.
O procedimento básico de aplicação do CEPAC tem por início a definição dos estoques
de potenciais construtivos adicionais de construção, dentro de uma área de Operação
Urbana, estimados por meio de Estudo de Viabilidade. A partir desses levantamentos,
são definidos os valores mínimos para cada CEPAC, equivalentes ao metro quadrado
de terreno ou área adicional para cada uso. Aprovada a lei da Operação Urbana, com
volumes e valores dos títulos estimados e as regras de conversão, esses títulos podem
ser negociados na Bolsa de Valores. O controle de emissão é feito por uma comissão
municipal de valores mobiliários, ligada à Prefeitura; os recursos permanecem
atrelados aos projetos previstos no programa de obras da Operação Urbana (ibidem).
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Observa-se que, ainda que a negociação de CEPAC’s pudessem favorecer a adesão do
setor privado à Operação Urbana Água Branca, é importante destacar que, se por um
lado esse instrumento permitisse captação de recursos, por outro, poderia contribuir
para uma sobrevalorização, dos potenciais construtivos adicionais, que prejudicasse os
objetivos sociais objetivados na lei.
Com relação à negociação de CEPAC’s, Ferreira e Fix (2001) descrevem outra
problemática da adoção deste mecanismo, que é a da possibilidade de que a venda
dos títulos permitam a especulação imobiliária, sobrevalorizando o solo e promovendo
uma inversão nos objetivos de requalificação:
O problema dos CEPAC’s é a desvinculação que o título cria entre a compra do potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o título, tendo ou não lote na região, e seu valor – como qualquer título financeiro – pode variar, gera-se um novo tipo de especulação imobiliária “financeirizada”. (FERREIRA & FIX, 2001, p.1)
Ainda que, pela abordagem desses autores, a crítica aos CEPAC’s relacione-se à
experiência das Operações Urbanas Faria Lima e Água Espraiada, observa-se que a
relação financeira estabelecida com a venda de certificados, segundo Ferreira e Fix,
permite perdas nas garantias sociais e na concretização de ações verdadeiramente
voltadas para o coletivo. Por outro lado, esse tipo de práticas ditas “financeirizadas”
podem desestimular os setores privados interessados, já que as práticas especulativas
podem prejudicar seus lucros objetivados para a região, permitindo uma pré
valorização com as negociações dos certificados que obrigatoriamente são repassados
para os novos empreendimentos instalados.
Embora, nesta primeira fase da Operação Urbana Água Branca, não fosse inserida a
possibilidade de venda de CEPAC’s, é importante destacar como foi definida a gestão
urbanística e financeira deste instrumento. Constituiu-se para essa atividade o Grupo
Gestor do Fundo Especial da Operação Urbana Água Branca, formado principalmente
por diretores da EMURB e representantes das Secretarias Municipais (EMURB, 2009),
que coordenam a captação e destinação dos recursos recebidos por contrapartida as
concessões urbanísticas na área da Operação Urbana.
O cumprimento da Lei nº 11.774/1995 é operacionalizado conforme organograma a
seguir (Figura 13), mediante os seguintes procedimentos: (1) inicialmente são
apresentadas as propostas para o Grupo de Trabalho Intersecretarial; (2) este,
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encaminha as propostas para a Câmara Técnica de Legislação Urbanística – CTLU, que
recebe as proposições e as avalia, tomando como base os aspectos benéficos da
relação urbanística e financeira; (3) sendo acatada a proposição, a CTLU define a
contrapartida, que, negociada, pode se dar opcionalmente por meio de obras
presentes nos projetos previstos no Plano dos Projetos Urbanos Específicos - PUE, ou
por bens incorporados ao Fundo Especial da Operação Urbana, criado para gerir os
recursos recebidos com as intervenções privadas no perímetro.
Caso as proposições não sejam acatadas pela CTLU, são devolvidas para a equipe da
EMURB, que busca, junto ao requerente, negociar mudanças na proposição para ser
novamente submetida a apreciação.
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Figura 13: Organograma – Operacionalização da O.U. Água Branca Fonte: Elaborado pelo autor através da interpretação da Lei 11.774/95 e de dados fornecidos pela EMURB.
Como parte das contrapartidas poderia ser paga em dinheiro, foi criado um Fundo
Especial da Operação Urbana Água Branca, administrado pelo Grupo Gestor do Fundo
Especial da Operação Urbana Água Branca, ligado à EMURB.
Para cálculo das contrapartidas dos empreendimentos que aderem à Operação Urbana,
a Lei nº 11.774/1995 estabelece, no seu artigo 17º, que o cálculo dos valores deve
tomar como base o valor de mercado dos terrenos, na seguinte relação:
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Tabela 3: Relação para cálculo das contrapartidas
C mín = 0,6 x (vt2 - vt1) x At
Onde:
vt1 = valor original de mercado, do metro quadrado de terreno;
vt2 = valor do metro quadrado do terreno, após a concessão do
benefício e
At = área do terreno objeto da proposta.
Fonte: Elaborado pelo autor por meio da interpretação da Lei 11.774/95.
De acordo com a Tabela 4, observa-se, pelos parâmetros urbanísticos adotados, que,
na Operação Urbana Água Branca, há maior incentivo para o uso residencial dos tipos
HIS (Habitação de Interesse Social) e HMP (Habitação do Mercado Popular),
estipulando-se o mesmo fator redutor, de 60%, para todos os setores.
O incentivo para os demais tipos de empreendimentos com uso residencial é o da
ocupação dos setores B, C e D, onde há, no caso dos dois primeiros setores, um
estoque territorial maior oriundo do esvaziamento industrial local e das áreas
residenciais vazias ou subaproveitadas e, no caso do Setor D, uma disponibilidade
territorial menor, mas consolidada por baixo aproveitamento territorial.
No caso dos usos comerciais, estabelece o coeficiente de 80% para todos os setores,
exceto o E, próximo ao bairro de Perdizes e Pacaembu. No caso do Setor E, o
coeficiente é superior, 90%, considerando a valorização já obtida no seu entorno.
Nesse sentido, se comparado aos estoques destinados para cada uso, como indicado
na Tabela 4, observa-se a política de captação de recursos, de maior oneração dos
empreendimentos destinados a esses usos não residenciais, para a viabilização das
melhorias propostas na lei 11.774/1995.
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Tabela 4: Coeficientes para Cálculo de Contrapartida por Setor
USO SETOR A SETOR B SETOR C SETOR D SETOR E
HIS e HMP
0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 Residencial
Outros
0,80 0,60 0,60 0,60 1,00
Comércio
0,80 0,80 0,80 0,80 0,90
Indústria
0,80 0,80 1,00 Não incentivado
Não incentivado
Não Residencial
Institucional, público e privado
0,80 0,60 0,60 0,60 0,60
Fonte: Divisão em Setores para cálculo de contrapartida, EMURB, 2009a. Elaborado pelo autor.
A lei da Operação Urbana Água Branca busca definir estoques numa proporcionalidade
de ocupação com vistas à garantia de diversificação de uso e ocupação que equilibre o
contexto urbano daquela área, evitando que o mercado imobiliário imponha uma área
estritamente residencial ou comercial. Essa diretriz, estabelecida pela lei de 1995,
reflete claramente o propósito de que o processo de ocupação nessa área seja mais
resistente a outras reestruturações econômicas e sociais, além de conter processos de
transformação do espaço que priorizem o interesse de mercado em detrimento das
relações socioambientais. A relação estabelece que aproximadamente 300.000m²
sejam destinados para o uso residencial e 900.000m² a usos não residenciais. Porém,
segundo dados da EMURB (2009a), os empreendimentos que têm buscado a adesão
da Operação Urbana Água Branca têm utilizado relação de proporcionalidade diferente
da que o plano de intervenção projetou.
Muito embora a Operação Urbana Água Branca tenha-se constituído em 1995,
diferente do que ocorrera com outras, constituídas naquela mesma década, poucos
resultados foram de fato alcançados até 2009, mesmo com a introdução de novos
conceitos urbanísticos nas esferas Federal e Municipal como ocorrerá após 2001. Até o
final da década de 1990, as adesões restringiam-se às obtidas nos primeiros anos
seguintes à aprovação da lei 11.774, com um período subsequente de inércia da
expectativa de conceitos que reforçassem o interesse na área da Água Branca. Os
resultados obtidos por meio da Operação Urbana Água Branca serão discutidos no
capítulo 5.
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14.2. Segunda Fase (2001-2004): introdução de novos conceitos e a
base para a revisão
Com a publicação do Estatuto da Cidade, em 2001, introduziu-se a possibilidade de ser
desenvolvido um novo modelo de desenvolvimento urbano municipal, com base em
instrumentos urbanísticos que pudessem alcançar as melhorias desejadas, garantindo
o interesse social.
Pelo grande potencial de solucionar as questões de uso do solo, inclusive em áreas
antes não alcançadas pela legislação e pelo poder legal a ela atribuído, o Estatuto da
Cidade muniu os municípios de instrumentos urbanísticos adequados, vinculados aos
Planos Diretores – principal deles – com a finalidade de serem desenvolvidas as
funções sociais e garantido o bem estar de seus habitantes, no processo de expansão
e desenvolvimento urbano.
Em setembro de 2002, com a aprovação do Plano Diretor Estratégico do Município de
São Paulo – Lei nº 13.430/02 – reafirmou-se o interesse na Operação Urbana Água
Branca, juntamente com as outras que já haviam sido instituídas por lei, além de
outras OU’s, para a qual ratificaram-se algumas intervenções viárias propostas na Lei
vigente. Estabeleceu-se, assim, a interconexão viária entre as Operações Urbanas
(propostas e em exercício), estendendo-se desde o Rodoanel, na região de Perus e
Pirituba, até a região da Lapa de Baixo, ligando a Operação Urbana Água Branca, em
direção à região da Luz, onde articula-se com a Operação Urbana Vila Maria-Carandiru
(proposta) e a região do Parque Dom Pedro II e Brás, próxima à Operação Urbana
Centro.
A OU Água Branca tem, no PDE de 2002, o propósito de ser um contraponto ao tipo de
adensamento ocorrido na porção sudoeste da cidade, nas áreas da Avenida Engenheiro
Luis Carlos Berrini e Avenida Nações Unidas. Segundo Biderman e Sandroni (2005), o
processo de requalificação, ocorrida por meio da Operação Urbana Consorciada Faria
Lima, promoveu um processo de elitização em função de grande valorização imobiliária
relacionada à própria intervenção. Houve ,diminuição da população residente e
,aumento na proporção de faixas etárias mais elevadas na região. Antigas residências
unifamiliares de classe média deram lugar a edifícios de apartamento de classe média
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alta e a edifícios comerciais de alto padrão; fomentou-se uma valorização imobiliária
que, segundo estudos citados pelos autores, chegaram a aproximadamente 15% sobre
o metro quadrado; isto levou a um processo de “gentrificação”, que alterou o tipo de
morador pela mudança da população anterior, forçada pelos custos e pressões
econômicas indiretamente exercidas sobre os custos locais.
Após longo período de inércia nas tratativas e ações para a implementação de fato da
Operação Urbana Água Branca, na gestão da Prefeita Marta Suplicy (2001-2004) a
Operação Urbana passou por reformulações administrativas e de concepção, com a
intenção de serem criados mecanismos que promovessem os resultados desejados
desde 1995, e reafirmados pelo Estatuto da Cidade, principalmente os voltados ao
interesse público.
Em maio de 2001, com a publicação da Portaria Municipal 132/2001, constituiu-se o
Grupo de Trabalho Intersecretarial, sob coordenação da SEMPLA, com o objetivo de
reavaliar a Operação Urbana Água Branca, identificando-se os motivos pelos quais não
se atingiram os objetivos esperados e, por meio dessa análise, desenvolver-se um
conjunto de resoluções normativas que atraísse o interesse do setor privado para a
área de intervenção (PMSP/SEMPLA, 2002). Segundo Magalhães Jr. (2005), as
resoluções normativas do Grupo de Trabalho Intersecretarial da Operação Urbana
Água Branca deveria estabelecer as seguintes diretrizes:
1. O estabelecimento de um projeto urbanístico abrangente quanto às intervenções que seriam promovidas, e que contemplasse a diversidade de usos, desejável para o local e hoje entendido como essencial para que se coloque em evidência a característica de múltiplos usos e atividades pretendida para esta região, ao contrário da tendência à especialização ainda hoje acentuada naquele território.
O projeto preveria a formação de um ambiente onde prevalecessem os múltiplos usos da cidade e para tanto proporia a formação de uma trama viária que reduzisse a dimensão das quadras resultantes do parcelamento voltado para a ocupação industrial, subdividindo quarteirões, favorecendo o desmembramento de lotes, contribuindo para a fluidez no local.
2. Em contrapartida, o poder público municipal ordenaria os investimentos públicos na região que em vista da ausência de políticas públicas façam confluir para objetivos comuns, papel fundamental do projeto.
3. A Operação Urbana como um mecanismo legal que desencadeia a aplicação de investimentos imobiliários, no interior do perímetro em que essa se estabelece no caso da Água Branca, mostrou-se ineficaz para
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promover a precipitação desse fenômeno. O poder público revelou-se tímido neste sentido, já que a lei que instituiu a Operação Urbana prevê tão somente, no seu artigo 18º, a constituição de um fundo (FEAB), e para a sua gestão, cria um conselho composto quase que exclusivamente por diretores da EMURB. (MAGALHÃES, 2005)
Como citado, logo na primeira diretriz uma das atribuições desse grupo de trabalho era
justamente o “estabelecimento de um projeto urbanístico”, reafirmando-se o
entendimento de que, para o êxito da Operação Urbana, tais diretrizes e parâmetros
devem necessariamente ser estabelecidos. As análises, feitas por este grupo
coordenado pela SEMPLA, estabeleceram os seguintes procedimentos, que
embasassem o desenvolvimento de um projeto urbano:
1. Realização de levantamentos que atualizem as informações relativas à área e a respeito dos interesses dos empreendedores imobiliários para o local, de acordo com a metodologia que vem sendo empregada na elaboração de novas Operações Urbanas. Para tanto, tal levantamento terá de se deter ao menos em:
1.1 Apontar as predominâncias e mudanças no uso do solo e novas edificações construídas em toda a área, segundo as diferentes subáreas, desde a institucionalização da Operação Urbana.
1.2 Analisar a divisão do local em subáreas, consideradas na Lei 11.774, com vistas a rever esta divisão e apontar outras estratégias de aproveitamento para cada uma delas.
2. Preparação de termo de referência visando à contratação de projeto urbano completo, na qual em seu programa de necessidades, terá de incluir:
2.1 Configuração de espaço urbano contínuo que, tomando a linha férrea como seu eixo de referência, se estenda ao longo do trecho situado no interior da área objeto da Operação Urbana e seja seu elemento principal de referência.
2.2 Articulação dos pólos de centralidades identificados no Plano Diretor para o local e demais diretrizes estabelecidas por este para a região.
2.3 Vinculação com a várzea e marginais do Tietê.
3. Realização simultânea, uma vez concluída as duas tarefas anteriormente expostas, das seguintes atividades:
3.1 Contratação do projeto urbano, com base no Termo de Referência cujo programa de necessidades será preparado pela SEMPLA.
3.2 Adequação do texto da Lei nº 11.774 às diretrizes resultantes dos trabalhos acima indicados.
3.3 Constituição de instância de gerenciamento da Operação Urbana que se incumbirá de coordenar as intervenções na região e incentivar a
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utilização dos benefícios propiciados. Esse organismo promoverá o processo de negociação entre o poder público e a iniciativa privada.
4. Com respeito à pertinência da Operação Urbana Água Branca, em face do proposto pelo Plano Diretor, no que concerne às Operações Urbanas, tem-se que:
4.1 A área dispõe de extensas propriedades públicas, o que de acordo com o artigo 93 do Plano Diretor propiciaria a ocupação mais intensa da região.
4.2 O projeto do corredor de ônibus São João-Pirituba, no trecho da Avenida Francisco Matarazzo, enquadra a área da Operação Urbana no que prevê o artigo 99 do Plano Diretor.
4.3 A estrutura fundiária local sugere a aplicação do artigo 130 proposto pelo Plano Diretor, que prevê a intervenção urbana com o objetivo de promover o parcelamento compulsório. (PMSP/SEMPLA, 2002)
Das medidas consideradas imediatas para o Grupo, estabeleceram-se três ações, por
parte da Gestão Pública, para verificação dos valores de mercado e dos tipos de
ocupação praticados no perímetro de intervenção, e que subsidiassem a elaboração
desse projeto urbano. São elas:
1. Análise Imobiliária e fundiária no perímetro da Operação Urbana e nas regiões lindeiras identificando o valor da terra, e atividade imobiliária por segmento atendido.
2. Estabelecer programa de uso e ocupação visando à contratação de projeto urbanístico para o local. Para tanto é necessário também rever e atualizar as indicações contidas na Lei nº 11.774, no tocante às intervenções no local, sobretudo quanto ao sistema de drenagem, transposição da linha férrea, entre outras.
3. Contratação de projeto urbanístico com base no programa acima mencionado. (ibidem)
O objetivo do projeto urbano era o de atrelar os interesses públicos aos reais
interesses dos setores privados, sobretudo dos potenciais investidores. Nesse
ambiente, desejava-se que as transformações obtidas incorporassem a multiplicidade
de usos e parcelamento das quadras oriundas de uma estrutura fundiária industrial
remanescente, permitindo melhor mobilidade pela infraestrutura viária e a introdução
de novas áreas verdes e institucionais.
A partir das análises do Grupo de Trabalho, a SEMPLA reviu a divisão setorial proposta
pela lei de 1995 e ampliou o número de setores, de cinco para dez subáreas, tomando
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como critério o reconhecimento das características particulares de cada subárea do
perímetro, referentes à acessibilidade, tipologias de ocupação e uso do solo (EMURB,
2002). Os propósitos dessa nova subdivisão, embora a mesma tenha sido adotada
somente para estudos, representou uma importante ferramenta para o Poder Público
sob a forma de orientação das transformações do perímetro de intervenção, visto que
permitiu maior reconhecimento das potencialidades da região.
Figura 14: Subáreas de Estudo – SEMPLA Fonte: SEMPLA, Relatório dos Estudos de reavaliação crítica e proposição de elementos para elaboração de resolução normativa, 2002.
Como se observa na Figura 14, identificam-se três grandes glebas, muito próximas
entre si, que dificultam o processo de ocupação e mitigação dos prejuízos à
acessibilidade, apontados desde a publicação da lei da Operação Urbana em 1995. São
elas: a 2B – TELESP, 2D – CETET e 6 – MATARAZZO/CPTM. Observada essa condição,
a iniciativa da Prefeitura foi a de priorizar as soluções adotadas para essas áreas, no
tratamento dado tanto para a configuração do projeto urbano, quanto para a
pretendida revisão da lei.
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Não por coincidência, parte dos subsetores identificados pela SEMPLA, em 2002, foram
os mesmos colocados como objeto de propostas de intervenções conduzidas pela
Prefeitura, como a da Vila Olímpica para a postulação as Olimpíadas de 2012 e o
Concurso Bairro Novo em 2004, que serão abordados nos subitens 4.2.1 e 4.2.2,
respectivamente.
Juntamente com as ações para viabilização da Operação Urbana estudadas pela
subdivisão dos setores pela SEMPLA, o Grupo Gestor do Fundo da Operação Urbana
Água Branca buscou aprimorar a metodologia de cálculo das contrapartidas a serem
pagas pelos empreendimentos adeptos da Operação Urbana, para com isto trazer
maior clareza ao processo e potencializar o interesse do setor privado. A metodologia
adotada pelo Grupo estabeleceu-se em sete etapas, para a composição destes valores
de contrapartida, que desenvolvem conforme quadro a seguir:
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Quadro 3: Cálculo de Contrapartidas – Metodologia e Etapas
CÁLCULO DA ÁREA DE TERRENO VIRTUAL NECESSÁRIA (Atv)
Atv = (A comp.proj. - A comp.perm.) / CAb A comp.proj. = Área computável de projeto
(até 4 vezes a área do terreno
A comp.perm. = Área computável permitida (Área do terreno X Coeficiente de Aproveitamento Básico da Zona)
ETAPA 1
Cab = Coeficiente Básico de Aproveitamento
CÁLCULO DO VALOR ATUAL DO TERRENO (Vat)
Vat = Vt1 X At Vt1 = valor do m² (através de laudo de avaliação)
ETAPA 2
At = Área do terreno (deve ser considerada a menor caso haja diferença entre o valor real aferido e o
registrado em escritura)
CÁLCULO DO VALOR DO TERRENO VIRTUAL NECESSÁRIO (Vtv)
Vtv = Atv X Vt1 x 0,7 Atv = obtido na etapa 1
Vt1 = valor do m² (através de laudo de avaliação)
ETAPA 3
0,7 = fator redutor aplicável ao terreno
CÁLCULO DO VALOR FINAL DO TERRENO APÓS A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO (VFt) VFt = Vat + Vtv
Vat = obtido na etapa 2
ETAPA 4
Vtv = obtido na etapa 3
CÁLCULO DO VALOR DO m² DO TERRENO APÓS A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO (Vt2) Vt2 = VFt / At
VFt = obtido na etapa 4
ETAPA 5
At = Área do terreno (deve ser considerada a menor caso haja diferença entre o valor real aferido e o
registrado em escritura)
CÁLCULO DO VALOR DO BENEFÍCIO (B)
B = (Vt1 - Vt2) X At Vt1 = valor do m² (através de laudo de avaliação)
ETAPA 6
Vt2 = obtido na etapa 5
CÁLCULO DO VALOR DA CONTRAPARTIDA EM FUNÇÃO DOS FATORES DE USO E LOCALIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO (C)
C = B X Fou B = obtido na etapa 6
ETAPA 7
Fou = Fator redutor pelo tipo de uso e localização do empreendimento - Resolução Sempla/CTLU
Fonte: Elaborado pelo autor. Apresentação do projeto Operação Urbana Água Branca pela Comissão de Políticas Urbanas –EMURB, em 26/10/2009. Dados do Vereador Chico Macena. Disponível em:
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
www.chicomacena.com.br/index.php?option=com.content&view=article&id=617:emurb-apresenta-detalhes-da-operação-urbana-agua-branca&catid=35:noticias&itemid=68. Acesso em 25/02/2010.
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De acordo com o quadro anterior, na última etapa para cálculo das contrapartidas na
Operação Urbana Água Branca, define-se que, conforme o tipo e localização do
empreendimento em análise pelo Grupo de Trabalho (Grupo Gestor do Fundo da
Operação Urbana Água Branca), seja aplicado um fator redutor (Fou).
Retomando a discussão entre a prática das políticas públicas urbanas e articulação com
os planos e projetos, estabelecida no Capítulo 2, segundo Bernardini e Montandon
(2010, p.109-110) a avaliação das políticas públicas relacionadas às operações urbanas
em atividade no Município de São Paulo, para alguns urbanistas indicavam que
naquelas consideradas bem sucedidas relaciona-se diretamente a influencia dada pelo
mercado imobiliário e a sobrevalorização imposta as áreas, Porém, segundo os
autores, os “resultados espaciais não correspondiam exatamente a ambientes urbanos
equilibrados (apesar de concentrar boa parte dos investimentos e do capital imobiliário
de alto padrão da cidade)”.
Opostamente em outras áreas de operação urbana, afirmam Bernardini e Montandon
(id. ibidem) que não se despertava o interesse do setor imobiliário, apesar de
potencialmente terem condições favoráveis, tanto urbanística quanto financeiramente.
Devido a essas dicotomias no ambiente das políticas públicas relativas às operações
urbanas, a Prefeitura Municipal, por meio da SEMPLA, criou grupos de análise e
avaliação das operações vigentes, com o objetivo de alterar tanto as operações
vigentes quanto os demais projetos previstos no PDE.
Como elementos de análise, os trabalhos desenvolvidos no âmbito da SEMPLA partiram
do levantamento das questões, relacionadas ao texto da lei, para implementação das
operações urbanas vigentes, cujos objetivos não foram estabelecidos de forma clara
em sua relação com os objetivos das políticas desejadas. Nas palavras dos autores:
Os procedimentos dos trabalhos de avaliação partiram do levantamento de questões relativas às incertezas geradas pela pouca clareza dos textos de lei até então vigentes, que estabeleciam a negociação, tanto urbanística como financeira, como forma de prospectar as necessidades do mercado imobiliário. Tal instância provocava incertezas, tanto no poder público como na iniciativa privada, sobre os reais objetivos de cada operação. (ibidem, p.110)
4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138
Outro aspecto apontado por esses autores, era a necessidade de um plano urbano, até
então inexistente, que definisse claramente as obras a serem implementadas,
remetendo ainda à ideia de sustentabilidade financeira da política urbana, associada ao
tempo de captação de recursos oriundos das contrapartidas e à efetiva implementação
dessas obras previstas, desvinculadas de planos e projetos (ibidem).
Como afirmam Bernardini e Montandon, ante a constatação de que as operações
urbanas são eminentemente financeiras, verificou-se que o tratamento dado até então
havia “explorado muito pouco o potencial transformador deste instrumento,
principalmente em relação às possibilidades abertas pela definição de um perímetro
que comportasse legislação própria e específica e que, consequentemente, permitiria
modificações urbanas de caráter estrutural e a correção de distorções urbanas num
determinado setor da cidade”. (ibidem)
Em face das relações apresentadas por Bernardini e Montandon, é pertinente afirmar
que muito dessa situação deve-se à dissociação entre a política pública das operações
urbanas e planos urbanos que sirvam como instrumento que relacione a captação dos
recursos, obtidos através das contrapartidas, com um conjunto de intervenções pré-
definidas por meio de projetos urbanos claros; estes, devem assegurar aos atores a
implementação das obras previstas e, principalmente, permitir a discussão com os
participes e incorporar as reivindicações dos grupos envolvidos.
Durante a segunda fase, entre os anos de 2001 e 2004, a Prefeitura alavancou
discussões sobre o que seria um projeto urbano para essa área, por meio de duas
experiências que envolveram arquitetos e urbanistas renomados: O projeto urbano da
Cidade Olímpica, de 2003, para postulação dos jogos de 2012, e o Concurso Nacional
Bairro Novo, de 2004.
14.2.1. Premissas para um Projeto Urbano 1: "Cidade Olímpica" – Postulação
para os Jogos Olímpicos 2012
Convidado pela Prefeitura Municipal de São Paulo, o arquiteto Paulo Mendes da Rocha
elaborou, para essas mesmas subáreas, o projeto para a Vila Olímpica e Estádio
Olímpico, para a postulação da cidade como sede dos Jogos Olímpicos de 2012,
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fazendo parte do conjunto de intervenções proposta para cinco áreas na cidade de São
Paulo.
A concepção do projeto orientava-se pela integração total da Vila Olímpica com a área
urbana da cidade, valendo-se da oportunidade de utilizar áreas estratégicas no traçado
urbano que, contraditoriamente a suas ofertas, tornaram-se áreas degradas; nas
palavras do próprio arquiteto:
O plano visa abrigar as Olimpíadas no coração da cidade, no seio do seu traçado enérgico dos tempos modernos – industrial e saneado – das vias férreas e rodoviárias. Propõe intervir nos lugares que hoje, apesar de efetiva estruturação urbana, estão por contradição degradados, como acontece em todas cidades dinâmicas no mundo: pátios ferroviários e instalações industriais em transformação, águas poluídas, indesejáveis, e inesperados espaços vazios. (ROCHA, 2007, p.74)
Segundo Magalhães Jr.(op.cit.), as melhorias provenientes da construção da Vila
Olímpica, no bairro da Barra Funda, proporcionariam um uso pós-olímpico que
privilegiaria a região, representando importante legado para São Paulo: “A construção
da Vila Olímpica pretendia impulsionar e “orquestrar” o processo de transformação das
glebas não-urbanizadas e áreas lindeiras, reconfigurando-as como zona mista de
comércio e serviços”. (MAGALHÃES Jr., op.cit.)
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O projeto proposto pela equipe do arquiteto Paulo Mendes da Rocha buscava
implementar, na área da Operação Urbana Água Branca, um local que fosse
“confortável, agradável e seguro para os atletas integrado a cidade” (MAGALHÃES Jr.,
op.cit). O projeto previa dois conjuntos funcionais, definidos como Zona residencial e
Zona Internacional, configurados por meio de cinco estruturas espaciais para abrigar:
(1) áreas de habitação; (2 )área de treinamento; (3) Pavilhão Olímpico; (4) Torres de
Serviços e (5) Esplanada das Bandeiras.
Nas áreas habitacionais de uso misto, o projeto propunha-se a privilegiar o uso
verticalizado, condizente com as vocações territoriais e de mercado, visando a viabilizar
a adesão da iniciativa privada. Com a escolha do Comitê Olímpico da cidade de
Londres para sediar os Jogos Olímpicos de 2012, os desejos de projeto urbano,
lançados na postulação da cidade de São Paulo para a olimpíada, foram abandonados.
14.2.2. Premissas para um Projeto Urbano 2: O Concurso Bairro Novo (2004)
Com a iniciativa de elaborar um projeto urbano para a área da OU Água Branca e com
isto estimular as discussões sobre a relação plano-projeto, induzindo o mercado a
atuar na região, o IAB e a Prefeitura, por meio da SEMPLA e da EMURB, promoveram o
concurso nacional para o Bairro Novo em 2004.
Como já mencionado, a área objeto do Concurso Bairro Novo considerou os grandes
lotes, até então de propriedade do Grupo Telefônica, que mais tarde seriam adquiridos
pela Tecnisa. Estas áreas correspondem às marcadas, na Figura 14 como subáreas 2B,
2C e 2D, da subdivisão adotada para estudo pela SEMPLA.
O objetivo da municipalidade era propor um projeto urbano que se inserisse no
conjunto de intervenções e ações propostas pela Prefeitura, auxiliando a superação
dos obstáculos enfrentados, propondo novas condições de centralidade para a área, e
reorganizando os lotes e quadras por meio de critérios pré-estabelecidos para o uso e
ocupação do solo, passíveis de acordo junto aos atuais proprietários, por meio de
“associação”.
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A área objeto deste concurso situa-se nos bairros da Água Branca e Barra Funda, entre a Avenida Francisco Matarazzo e a Marginal do Rio Tietê, abrangendo parte da área definida pela Operação Urbana Água Branca. Os proprietários das glebas, entre os quais a própria Prefeitura de São Paulo cogitam, por iniciativa do poder municipal, associar-se numa Sociedade de Propósito Específico – SPE, com a finalidade de realizar intervenções que propiciem as condições para o seu pleno desenvolvimento. (SÃO PAULO, 2004,Termo de Referência, p.1)
Os objetivos apresentados no Termo de Referência do Concurso estabeleciam que as
intervenções poderiam ser propostas em áreas de propriedade pública ou privada,
como definido no quadro de áreas abrangidas pelo projeto o estoque disponível
(Quadro 4), de 914.254 m² de área líquida, aproximadamente 85% da área bruta
disponível, caracterizando as respectivas propriedades e proprietários.
Quadro 4: Áreas Abrangidas pelo Projeto – Concurso Bairro Novo
ITEM ÁREA DISCRIMINADA ÁREA BRUTA
ÁREA LÍQUIDA
%
1 Junto à Marginal Tietê 361.670 363.441 39,7
Pertencente à PMSP 234.019 205.791
� Alça de acesso à ponte Júlio de Mesquita
28.228 -
� Cedida à SEHAB para HIS 21.920 21.920
� Concessão ao C.T. São Paulo F.C. 48.141 48.141
� Concessão ao C.T.S.E. Palmeiras 48.530 48.530
1.1
� Área utilizada pela CET 87.200 87.200
25,6
1.2 Pertencente a particular (4 proprietários) 157.650 157.650 17,2
2 Gleba Telefônica 270.232 270.232 29,6
3 RFFSA e CPTM 160.930 59.481 6,6
3.1 - Nacional Atlético Clube 68.420 - -
4 Gleba Pompeia 228.243 196.000 21,4
5 Gleba Ricci Construtora 25.100 25.100 2,7
TOTAIS 1.076.174 914.254 100 Fonte: Quadro Áreas Abrangidas pelo Projeto - Termo de Referência Concurso Bairro Novo, São Paulo, 2004. Adaptado pelo autor.
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Quadro 5: Distribuição das Áreas Líquidas (de terrenos e áreas construídas)
– Concurso Bairro Novo
DESCRIÇÃO DOS ITENS ÁREA UNID. %
1. Área bruta 1.076.174 m² 100
2. Área líquida 914.254 m² 85
2.1 Sistema Viário, Áreas Verdes 403.500 m² 40
2.2 Áreas Institucionais1 50.000 m² 4,8
2.3 Área preservada (Nacional Clube) 68.420 m² 7,5
3. Áreas destinadas aos empreendimentos 544.254 m² 51,5
Distribuição da ocupação
Habitacional2 435.403 m² 80
Comércio e Serviços 108.850 m² 20
ÁREA LIMITE DE CONSTRUÇÃO3 = 3 vezes área líquida 2.742.762m² 1
2/3 para usos institucionais de âmbito local tipo E1 E.1.1 Educação; E.1.2 Lazer e Cultura; E.1.3 Saúde; conforme Decreto 17.494/81 1/3 a critério do concorrente, devidamente justificado
2 Sendo 600 unidades para HIS (área útil máxima de 45m² cada unidade), em edificação de no máximo 4 pavimentos mais térreo
3 Essas áreas poderão sofrer uma alteração variável de até 5% para cima ou para baixo Fonte: Áreas Líquidas Propostas (de terrenos e áreas construídas) pelo Projeto Termo de Referência Concurso Bairro Novo, São Paulo, 2004. Adaptado pelo autor.
A seguir estão transcritos os objetivos e premissas apresentados no Termo de
Referencia do Concurso Bairro Novo. Observa-se que as propostas deveriam considerar
três aspectos fundamentais: (1) a relação do solo público e os investimentos em
infraestrutura do sistema viário, transporte público e áreas livres; (2) o uso e ocupação
do solo; (3) a legislação e formas de gestão.
Objetivos e premissas
O Concurso “Bairro Novo" tem por objetivo selecionar propostas de intervenção urbanística sobre as áreas foco e de referência. Esta iniciativa insere-se num conjunto de ações da Prefeitura Municipal de São Paulo que nos últimos anos vem buscando superar os obstáculos ao pleno desenvolvimento da região.
Assim, as propostas de intervenção deverão considerar e abranger fundamentalmente os seguintes aspectos:
1. Em relação ao solo público e atrelados aos investimentos públicos
1.1. Sistema viário, transporte público coletivo e infra-estrutura urbana:
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A articulação física e funcional entre a malha viária existente e a proposta;
A existência das ferrovias, as potencialidades representadas pelos planos de modernização e expansão de serviços em curso no âmbito da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos – CPTM e da Companhia do Metropolitano de São Paulo – METRÔ e a necessidade de promover sua integração física e funcional com o entorno;
A existência de corredores de ônibus na área de intervenção: corredor Centro-Vila Nova Cachoeirinha (passa pela Av. Marquês de São Vicente) e corredor Centro–Lapa-Pirituba (passa pela Av. Francisco Matarazzo); em ambos os corredores os ônibus trafegam pelo canteiro central dessas avenidas;
1.2 Espaços livres públicos, questões ambientais e paisagísticas
A concepção e articulação de espaços públicos coletivos que devem se caracterizar como um sistema integrado no conjunto da intervenção urbanística proposta e sua interface com a região de referência;
A recuperação ambiental do rio Tietê, o aproveitamento de seu potencial paisagístico e o reconhecimento de sua importância como um dos principais elementos estruturadores da região;
2. Sistemas edificados em solo privado proposto
O desenvolvimento de padrões de urbanização compatíveis com as condições de centralidade da área, tais como a alta acessibilidade e a existência de atividades diferenciadas;
A proposição de novas configurações morfológicas e tipológicas que incluam a revisão dos parâmetros de parcelamento, uso e ocupação das glebas com a finalidade de integrá-las ao tecido urbano circundante, promovendo a melhoria das condições ambientais e paisagísticas do novo bairro a ser implantado;
3. Legislação e gestão
O projeto estabelecer elementos para a revisão da lei 11.774/95 que deu origem à Operação Urbana Água Branca, de modo a torná-la compatível com as diretrizes do Plano Diretor Estratégico e com as propostas de novos instrumentos e mecanismos de ação ao alcance do poder público municipal.
A formulação de propostas que orientarão as parcerias entre os setores público e privado – proprietários e empreendedores – de modo a viabilizar a efetiva implantação de melhorias nas glebas situadas na área foco do concurso, considerando a complexidade e as especificidades da estrutura fundiária, e a diversidade de proprietários [...] (SÃO PAULO, 2004,Termo de Referência, p.3, adaptado pelo autor)
Segundo o Termo de Referência do Concurso, o projeto urbano proposto para o bairro
da Água Branca deveria ser predominantemente residencial, estabelecendo o