MALİ KURALTek Başına Mali İstikrarı Sağlamaya Yeter mi?

Bir ülke mali krizden çıkarken maliye politikası için temelproblem kamu finansmanını güçlendirmek için kredibilitesiolan stratejiler geliştirmektir. Bir çok ülkede mali açıklardakive kamu borçlarındaki ani artışlar kamu finansmanınınsağlanmasındaki kaygıları arttırmaktadır. İşte «MaliKurallar» mali kredibiliteyi ve disiplini desteklemeyihedefleyen kurumsal mekanizmalar sağlamaktadırlar(International Monetary Fund [IMF],2009,s.4).

Mali Kurallar

Bütçe dengesinin sağlanması ülkenin kredibilitesi veyatırım yapılabilir görünümde olması için önemli biretkendir. Hükümetler kamu harcamalarını ve buharcamaların finansmanında kullanılan vergileme veborçlanma yetkilerini sorumsuzca ve keyfi olarakkullanırlarsa bütçe ve kamu kesimi açıkları sürdürülemezboyutlara gelecektir. Ayrıca sosyal refah devletianlayışının bir sonucu olarak ortaya çıkan sosyalharcamalardaki artışta kamu borçlarını arttıran bir diğeretkendir.

Bütçe Açıkları ve Bütçe Açıklarına Yol Açan Nedenlerden Mali Disiplinsizlik

Ekonomik Daralma ve Durgunluk,

Tutarsız Gelir-Gider Politikaları ve Mali Disiplinin Bozulması,

Akılcılıktan Uzak İstihdam Politikaları,

Seçmenlerin Siyasi Tercihlerinin Tutarsızlaşması (Yereli,2003,s.106-122).

Türkiye’de Bütçe Açığı ve Devletin Büyümesinin Sosyo-Ekonomik Sonuçları

Keynesyen iktisat politikalarının 1970 krizlerine çözüm bulamamasıve özellikle stagflasyon deneyimi politik tercihlere dayalı olarakuygulanan ihtiyari/ isteğe bağlı ekonomi, özellikle maliyepolitikalarının sorgulanmasına yol açmıştır. Buna karşın iradi/kurala dayalı politikalar liberalleşme akımlarının etkisi ile birlikteuygulama alanı bulmuşlardır. Bu yeni politika değişikliğinin arkaplanında ise Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorilerinin görüşleriyer almaktadır.

Mali Kurallarda Tarihsel Süreç 1:Anayasal İktisat Teorisinin Gelişimi ve İhtiyari

ve İradi Politika Kuralları

Mali kurallarla ile ilgili üç temel uygulama döneminden- trenddenbahsetmek mümkündür. Günümüzdeki benzer uygulamalar ilkolarak 19. yy‘ın ortalarında Amerika Birleşik Devletlerindeki bazıeyaletlerde ve daha sonra 1920’lerle birlikte İsviçre’ninkantonlarında bütçe dengesi kuralları olarak uygulama alanıbulmuşlardır.

Mali Kurallarda Tarihsel Süreç 2: Uygulama Dönemleri 1

İkinci dönemde ise 2. Dünya Savaşından sonraki dönemde,Almanya, İtalya, Japonya ve Hollanda gibi birçoksanayileşmiş ülke parasal reformları takiben istikrarprogramları altında denk bütçe kuralları uygulanagelmiştir.Bu kuralların birçoğu yatırım harcaması için borç alınabilenancak cari harcamalar için borçlanmayabaşvurulamayacağını belirten «Altın Kural» biçimindeortaya çıkmışlardır.

Mali Kurallarda Tarihsel Süreç 2: Uygulama Dönemleri 2

Son dönem ise 1994’te Yeni Zelanda’da enflasyonhedeflemesi ile birlikte uygulamaya başlanan MaliSorumluluk Kanunu ( Fiscal Responsibility Act ) ile hızlaartan bir şekilde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelereyayılma alanı bulmuştur (Kopits, 2001, s. 4-5).

Mali Kurallarda Tarihsel Süreç 2: Uygulama Dönemleri 3

Kurallı politikalara karşı getirilen eleştiriler dayanağını butarz politikaların esnek olmayacağından almaktadır.Herhangi bir politik- ekonomik şoka karşı bu kurallarıncevap veremeyeceği öne sürülmektedir. Böyle krizdurumları olmasa bile siyasi irade tarafındankabullenilmeyen kurallarında uygulama alanı bulamayacağıdüşünülmektedir. Hükümetlerin bu tür kurallara uymadanda mali disipline bağlı kalacakları öne sürülmektedir. Sondönemlerde yaşanan mali krizde, Yunanistan gibi birörneğinde olduğu düşünülürse, mali kurallar mevcut olsabile muhasebe hileleri ile gerçek rakamlargizlenebilmektedir.

Mali Kurallar ile İlgili Kaygılar 1

Dünya üzerinde kullanılan standart bir kuralın olmaması dakurallar ile ilgili bir diğer eleştiri konusudur. Hükümetçekabul edilen bir kural hükümetin kendi siyasi tercihleriniyansıtıyorsa yeni gelen hükümetçe politik tercihlerineuygun bulunmayacaktır. Bu sebeple ülkenin tümihtiyaçlarını karşılayacak olan ve tüm aktörlerce objektif birşekilde kabul edilecek olan bir kuralın ortaya çıkmasıoldukça zor olacaktır. Kurala uyacak olanlar yine kuralıyapacak olan siyasetçiler- bürokratlar olduğundan «üst» birkuralın kabulü neredeyse imkansızdır. Ayrıca getirilecekolan bir kuralın ek bir bürokrasi yaratacağı da açıktır (Dede,2010, s.42-43).

Mali Kurallar ile İlgili Kaygılar 2

Ancak tüm eleştirilerine rağmen mali kuralların uygulanıyorolmasının ve bir çok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkedekabul ediliyor olmasının sebebi ise öncelikle köklerini politikiktisattan alıyor olmasıdır. Buna göre demokratiktoplumlarda kurallar, tekrar seçilme kaygısı ile açık yanlısıpolitikalar izleyen hükümetlerin sınırlandırılması içingereklidir. Siyasetten arındırılmış ekonomi politikasıkuralları çok daha başarılı olacaktır (Kopits, 2001, s.6-9).Hayek'e atıfla böyle kuralların olmasının hiç olmamasındandaha iyi olacağı düşünülmektedir.

Mali Kuralların Avantajları 1

Anayasal iktisat yaklaşımına göre devletin yetkileri anayasayapım aşamasında sınırlandırılmaz ise ilerleyen dönemlerdedevletin giderek büyümesi; ekonomik ve politik yapınıngiderek yozlaşmasına ve demokrasinin tahribe uğramasınayol açar. Buna göre devletin hak ve yetkilerininsınırlandırılması, bireylerin hak ve özgürlüklere sahipolmasına anlamına gelmektedir (Yereli, 2003,s.83).

Mali Kuralların Avantajları 2: Anayasal İktisat Teorisi ve Ekonomik Anayasa

Freiburg İktisat Okuluna göre toplumda olması gerekli olanekonomik düzen, kurallar ve kurumlara bağlı olmakzorundadır. Ancak bu kuralları ve kurumları oluşturacakolan devlet mekanizması ne Klasik İktisatçıların önesürdükleri gibi sınırları belli, ne de aşırı müdahalecidir.Onlara göre devlet sosyal politikalara yön veren düzenleyicirolünde olmaktadır. Bu anlamda onlara göre oluşturulacakbir Ekonomik Anayasa ekonominin düzen içinde işlemesi içingerekli olan kural ve kurumları içerecek şekildedüzenlenmelidir.

Mali Kuralların Uygulanması ile İlgili Freiburg İktisat Okulu ve Virginia İktisat Okulu Ayrımı 1

Virginia İktisat okulunca geliştirilen Anayasal İktisat ve Kamu TercihiTeorileri ise siyasal karar alma süreçlerinin incelenmesi üzerindeçalışmaktadırlar. Onlara göre siyasal karar alma süreçleri tıpkı piyasaekonomisinden olduğu gibi birey tercihlerine dayanmaktadır. Bu süreçtebirey Rasyonalite ve Maximand ilkelerine göre hareket ederek faydamaksimizasyonu peşinde koşmaktadır. Politikacılar ve bürokratlardamübadelenin bir tarafı olarak fayda maksimizasyonu peşindekoştuklarından amaçları tekrar seçilmek vs. gibi kişisel amaçlardır. İştekamu ekonomisinde yer alan bu sürecin toplumsal refahı arttıracakşekilde işlem görmesi için bu mübadele kurallarının belirlenmesigerekmektedir. Bunun için Virginia İktisat Okulunun önerisi iseoluşturulacak bir Ekonomik Anayasa vasıtasıyla politikacıların vebürokratların müdahale alanlarının sınırlandırılması ve toplum refahınıazaltacak keyfi davranışların önüne geçilmesidir (Aktan, 2010, s.32-45).

Mali Kuralların Uygulanması ile İlgili Freiburg İktisat Okulu ve Virginia İktisat Okulu Ayrımı 2

Ekonomik İstikrarı Sağlamak,

Borç Sürdürülebilirliğini Sağlamak,

Mali İstikrarı Sağlamak,

Hükümet Politikalarına Kredibilite Kazandırmak,

Diğer Ekonomi Politikalarını Desteklemek (Kopits ve Symansky, 1998, s.6-8).

Mali Kurallara Başvurulma Nedenleri

Anayasa: Anayasaya herhangi bir konuda hüküm koyulmasıile o konu anayasal bir nitelik kazanmaktadır. Bu sayede okonu uyulması zorunlu bir hale gelecek, değiştirilmesi iseoldukça güç olacaktır. Ancak tüm konularda olduğu gibimali kurallar ile ilgili de anayasaya hüküm konulurkenoldukça dikkatli davranılması gerekmektedir. Çünkü ülkegerçekleri ile uymayan bir konun anayasal kural halinegelmesi bir çok sorunu da beraberinde getirebilir. Ancakİspanya gibi ülkelerde olduğu gibi mali disiplinden tavizverilmemesi için Maastricht kurallarının anayasal halegeldiği örnekler de mevcuttur.

Mali Kuralların Dayanakları 1:

Yasalar: Anayasal kurallara göre daha kolay değiştirilebilirolanakta olabilen bir diğer mali kural dayanağı ise yasalarvasıtasıyla kuralların yürürlüğe sokulmasıdır. Bir çokgelişmiş ülke bu tür politika kurallarına yasalar ile sahipolmaktadırlar. Ülkemizde de «Mali Kural Kanun Tasarısı»hazırlanarak mali kurala yasal bir dayanak sağlanmasıamaçlanmış, ancak kanunun yürürlüğe sokulmasıertelenmiştir.

Mali Kuralların Dayanakları 2:

Uluslararası Antlaşmalar ve Uluslar arası KuruluşlarınÖnerileri: Uluslar arası anlamda ülkelerin yaptıklarıanlaşmalar ile ve IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşlarınönerileri yoluyla da mali kural uygulamaları yürürlüğesokulabilmektedir. Bu yöntemin en önemli örneğini,üyelerinin parasal birliğe girmeleri için standartları«Maastricht Anlaşması» ile belirleyen Avrupa Birliğivermektedir.

Mali Kuralların Dayanakları 3:

Mali kurallar çeşitli şekillerde ve değişik amaçlarlakullanılsalar da temel amaç mali sürdürülebilirliğinsağlanması olmaktadır.

Denk Bütçe Kuralları; Bu kural tüm bütçe dengesinin yapısalveya konjonktürel olarak sağlanması ve borç-GSYİHoranının sınırlı bir seviyeye getirilmesi olaraktanımlanmaktadır. Birincil/ temel amaç borçsürdürülebilirliğin sağlanmaya çalışılmasıdır. Amaç borç faizödemelerinin düşürülerek kamu borcunun azaltılmasıdır.

Mali Kural Uygulama Türleri 1:

Borçlanma Kuralları; Temel hedef borcun GSYİH’ yaoranının belirgin bir sınır değere getirilmesidir. Bu tarz birkural borç hedeflemesi için en etkin yöntemken eğer kamuborçları tavanın altında ise maliye politikası için bir yöntemolarak etkinsiz olacaktır.

Harcama Kuralları; Temel hedef cari harcamalara GSYİH’ nınbir yüzdesi olarak toplamda kalıcı bir sınır getirmektir. Butür bir kural borç sürdürülebilirliği ile doğrudan ilgilideğilken borçlanma ve denk bütçe kuralları ile beraberkullanıldığında etkin bir yöntem olabilmektedir.

Mali Kural Uygulama Türleri 2:

Vergileme Kuralları; Gelire alt ve üst sınır getirerek toplamgelirin arttırılması hedeflenmektedir. Bu kurallardaharcama kısıtlaması içermediklerinden kamu borçlarınınkontrolü ile sadece dolaylı olarak ilgilidirler (IMF, 2009, s.5).

Dolaylı Kurallar- Parasal Kurallar; Maliye politikasıamaçlarına ek olarak ve onları desteklemek amacıylauygulanan nominal çıpa ve enflasyon hedeflemesiuygulamaları bu kurallara örnek olarak gösterilebilir. AyrıcaAnayasal İktisat Teorisinin önerisi olarak anayasalara parabasma sınırı getirilmesi gibi önerilerde mevcuttur. Bu tür biruygulamanın uzun dönemli yüksek enflasyon yaşayanülkeler için uygun olabileceği düşünülmektedir.

Mali Kural Uygulama Türleri 3:

IMF adına Mali Kurallarla ilgili 1998’de önemli bir çalışmayaimza atan ve birçok çalışmaya referans teşkil eden Kopitsve Symansky’ e göre ideal bir mali kural;

İyi tanımlanmış,

Şeffaf,

Koşullara uygun-yeterli,

Tutarlı,

Basit,

Esnek,

Zorlayıcı,

Etkin olmalıdır (Kopits ve Symansky, 1998, S.18-19).

Mali Kuralların Sahip Olması Gereken Temel Özellikler 1:

Gerçekten de siyasi otoritenin ekonomi politikası konusundakisınırlarını çizen bir yasanın son derce basit ve şeffaf hazırlanmasıbir zorunluluk olarak gözükmektedir. Tekrar seçilme kaygısıtaşıyan siyasetçiler için böyle bir kural, yasal zorunluluk olarakgözükmeli ve yaptırıma sahip olmalıdır. Sınırları belirleyen vezorlayıcı bir kural olarak da ekonominin değişen yapısına karşıson derece esnek hazırlanmalıdır. Aksi takdirde beklenen faydagerçekleşmeyecek, kurala verilen destek toplum nezdindeazalacaktır. Böyle bir durum ise yasal hatta anayasal birzorunluluk olsa bile kuralın değiştirilmesi sonucunu doğuracaktır.Bu sebeple kural hazırlanırken herhangi bir eksikliğe yerverilmemesi oldukça önemlidir.

Mali Kuralların Sahip Olması Gereken Temel Özellikler 2:

Ülkemiz uzun seneler boyunca verimsiz Kamu İktisadiTeşekküllerinin finansmanı, kamunun nispi olarak ekonomiiçindeki payının artması gibi nedenlerin yanında, vergi kaçakları,kayıt dışı istihdam, yolsuzluklar vb. nedenlerle ortaya çıkan krizlersebebiyle yüksek bütçe açıkları ile yaşamak zorunda kalmıştır. Buaçıklar uzun dönemler boyunca kamu borçlanması ilekapatılmaya çalışılmış, ancak alınan bu borçlar verimli alanlardakullanılmayınca kamu borçlarının sürdürülebilirliğinde sorunlaryaşamış, bu ise var olan borcu daha da arttırarak borç sarmalıiçine girilmesine sebep olmuştur (Egeli, 2010, s.189-191). Ancak2000 Kasım ve 2001 krizleri sonrası «Güçlü Ekonomiye GeçişProgramı» ve sonrasında mali disiplinde yaşanan iyileşmeülkemizde son 10 senelik bir dönemde bütçe uygulamalarında dakendini göstermiştir.

Türkiye’de Mali Kural: Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi 1:

10 Aralık 2003 tarihinde kabul edilerek 2006 yılında tamamenyürürlüğe giren «5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve KontrolKanunu» ile birlikte de bazı fon uygulamaları dışında bütçe birliğisağlanarak, uluslar arası standartlarda karşılaştırmalara yerverecek bir bütçe uygulamasına geçilmiştir. Bu uygulamalarküresel mali krizin yaşandığı 2009 senesine kadar olan dönemdeörtülüde olsa kurallı politikaların izlendiğine işaret etmektedir(Yükseler,2010,s.2-6). Ancak 2010-2012 dönemi için o dönemki«Devlet Planlama Teşkilatı» tarafından hazırlanan «Orta VadeliProgramda» «Mali Kural» uygulamasına geçileceği açıkçabelirtilmektedir (Orta Vadeli Program, 2009, s.4). Böylece kamumali yönetiminin belirlenen mali kuralla uyumlu bir şekildeyürütüleceği belirtilmektedir.

Türkiye’de Mali Kural: Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi 2:

Böylece orta ve uzun vadeli olarak kamu kesimi açığının milligelire oranının sürdürülebilir bir duruma getirilmesiamaçlanmaktadır. Mali Kural Kanun tasarısı Madde 4’tebelirtildiği şekliyle, uygulamada esas alınacak temel ilkeler ise şuşekildedir;

Mali kuralın uygulanmasında basitlik, doğruluk, saydamlık vehesap verilebilirlik esastır,

Mali kuralın uygulanmasına ilişkin veriler tam ve zamanındakamuoyuyla paylaşılır,

Türkiye’de Mali Kural: Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi 3:

Bu Kanun kapsamındaki kuruluşların muhasebe ve raporlama işlemleri Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslararası standartlarla uyumlu olarak yürütülür.

Genel yönetim kapsamına alınacak kuruluşların belirlenmesinde Avrupa Hesaplar Sistemi esas alınır.

Muhasebe ve istatistik yöntemlerinde önemli bir değişiklik yapılması halinde, kamuoyu zamanında bilgilendirilir ve geçmiş veriler yeni duruma uygun olarak raporlanır.

Türkiye’de Mali Kural: Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi 4:

Kanun tasarısında belirlenen ilkelerin uluslar arası standartlardabelirtilen ilkelere yakın olduğu gözükmekle beraber siyasiiradenin bu ilkelere uyumunun önemli olduğuna dikkatçekilmektedir. Daha önce belirtildiği gibi sınırları tam olarakçizilmemiş, esnek olmayan ve özellikler siyasi otorite tarafındanbenimsenmeyen mali kural uygulamasının başarılı olma şansı çokyüksek olmayacaktır. Mali kural uygulamasında ortaya çıkacak birbaşarısızlık böyle bir uygulamadan kolay vazgeçilmesine yolaçabilecektir.

Türkiye’de Mali Kural: Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi 5:

Son dönemde yaşanan küresel kriz, Maastricht Kriterleri gibi katıkurallar uygulayan Avrupa Birliği ülkelerinde dahi mali disiplindenayrılana bilindiğini göstermiştir. Yunanistan, Portekiz, İrlanda veİspanya gibi kriz yaşayan ülke örnekleri iyi değerlendirilmeli, malikural uygulamasına her türlü problemin çözümü olarakbakmamak gerekmektedir. Mali kural, ekonomi politikasında birçerçeve çizmede faydalı olabilmekte, ancak uygulama hatalarıortaya çıkabilmektedir. Mali kural bu sebeple tüm olumlu veolumsuz yönleri ile birlikte değerlendirilmelidir. Bu kuralıuygulayan bir çok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkenin olmasınında deneyimlerin paylaşılması için önemli olduğudüşünülmektedir.

Sonuç ve Değerlendirme:

Aktan, C. C. (2010). İktisat Okulları Perspektifinden KurallaraDayalı Ekonomi Politikası Yönetimi. C.C. Aktan, A. Kesik ve F.Kaya(Ed.). Mali Kurallar Maliye Politikası Yönetiminde Yeni BirEğilim: Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar veSınırlamalar (s. 32-45). Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı StratejiGeliştirme Başkanlığı Yayınevi.

Dede, M.E. (2010). Anayasal İktisat Perspektifinden MaliyePolitikası Kuralları ve Avrupa Birliği Ülkelerinde Uygulamanınİncelenmesi. Mesleki Yeterlilik Tezi, T.C. Maliye Bakanlığı StratejiGeliştirme Başkanlığı, Ankara.

Kaynakça:

Egeli, H. (2010). Teoride ve Uygulamada Bütçe Politikası. İzmir:Altın Nokta Basım Yayın Dağıtım.

IMF. (December 2009). Fiscal Rules- Anchoring Expectations forSustainable Public Finances. Erişim: 02 Ekim 2011,http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/121609.pdf

Kopits, G. (September 2001). Fiscal Rules: Useful PolicyFramework or Unnecessary Ornament?. IMF Working Paper(WP/01/45).Erişim: 02 Ekim 2011,http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp01145.pdf

Kaynakça:

Kopits, G. ve Symansky, S. (1998). Fiscal Policy Rules [ElektronikSürüm]. Washington DC: Occasional Paper162, InternationalMonetary Fund.

Orta Vadeli Program. (2009). T.C. Resmi Gazete, 15430, 16 Eylül2009.

T.C. Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü. (2010).Mali Kural Kanun Tasarısı. Erişim: 02 Ekim 2011, Türkiye BüyükMillet Meclisi Ağ Sitesi: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf

Yereli, A.B. (2003). Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de Devlet-Birey İlişkisi. Ankara: Gazi Kitabevi.

Yükseler, Z. (2010). Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş.Erişim: 02 Ekim 2011,http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/mali%20kural-zy.pdf

Kaynakça: