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Managua, Marzo de 2004
Resumen Ejecutivo
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ANALISIS SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE NICARAGUA
PRESUMEN EJECUTIVO
SINTESIS
El Análisis Sectorial es el resultado de un trabajo participativo de equipo y culminación de un
amplio consenso entre un grupo de expertos, organizaciones ligadas al Sector de agua potable y
saneamiento y las instituciones que actuaron como contrapartes, así como con las autoridades
del Gobierno, con miras a fortalecer los servicios de agua potable y saneamiento y, en
consecuencia, la protección sanitaria. El informe comprende una breve descripción de la
situación del país y del Sector, indicando en especial su actual ordenamiento institucional y su
relación con la salud pública y el ambiente.
Aspectos Críticos
Los aspectos críticos identificados para el Sector de Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua,
comprenden:
Desde 1998 están separados los roles de rectoría, regulación y operación pero el
modelo, teóricamente válido, no ha funcionado. Además existen algunas inconsistencias,
vacíos y superposiciones de funciones que obligan a un reordenamiento legal e
institucional sobre la base del ordenamiento existente.
El Sector no está posicionado política e institucionalmente mediante acciones de
planificación para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND).
Existe una falta de independencia y de reconocimiento de la autoridad del Ente
Regulador, el INAA, por las empresas operadoras.
ENACAL, la mayor empresa prestadora, pese a contar con una tarifa relativamente alta
a niveles internacionales, tiene dificultades para lograr eficiencia en la operación y
comercialización de los servicios, debido a pérdidas de agua, no adecuados catastros de
usuarios,, altos costos de energía, número elevado de empleados y elevada mora.
La falta de calidad del servicio, incluyendo la calidad del agua suministrada en la zona
rural y algunas zonas urbanas, por falta de continuidad, obsolescencia de la
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infraestructura, deficiente desinfección, falta de adecuados sistemas de autocontrol de
los prestadores y falta de adecuada vigilancia inciden en la seguridad sanitaria para
importantes grupos de usuarios.
La falta de cobertura y la deficiente calidad en la operación y mantenimiento de las
instalaciones de tratamiento para aguas residuales de los sistemas afecta a los cuerpos
receptores y al ambiente en general.
El programa de vigilancia de calidad sanitaria del agua de consumo humano que existió
hasta el año de 1997 que se apoyaba principalmente en los SILAIS, está limitada a
acciones esporádicas en algunos municipios del país.
La legislación y la política del Gobierno, fomentan la descentralización. Sin embargo,
ésta no está implementándose, aunque legalmente la titularidad de los servicios es de los
Municipios. ENACAL ha centralizado nuevamente los servicios de Managua, León y
Chinandega, revirtiendo el proceso de creación de empresas regionales.
Independientemente de la disponibilidad de incentivos existe una incapacidad técnica y
operativa de los pequeños Municipios en poder recibir y prestar los servicios.
Es necesario que el Estado continúe dando asistencia técnica y financiera a la prestación
de servicios para la población rural concentrada y dispersa, que constituye cerca de la
mitad de la población del país y que representa el 75 % de la pobreza extrema.
ENACAL manifiesta un interés limitado de seguir con la ejecución de obras y la
asistencia a la prestación de los servicios en el ámbito rural. La solución institucional
en estudio del traspaso al FISE de la ejecución de obras, obliga a considerar
mecanismos para la asistencia y la sostenibilidad de esa prestación.
Se observan limitaciones para el desarrollo financiero del Sector: Falta de planificación
ajustada a la capacidad financiera del país; Importante dependencia de apoyos y aportes
no reembolsables de instituciones externas al país que podrían disminuir en el futuro;
Condicionamientos ligados a la oferta de financiamiento externo y su no ajuste a la
demanda; Dificultades organizacionales y administrativas y, por tanto, insolvencia
financiera de los principales operadores que inciden en la eficiencia de la prestación de
los servicios; Baja capacidad de pago de un importante número de usuarios.
El Sector necesita que se fije una política global de subsidios explícita que comprenda,
entre otros, subsidios para los usuarios de menores recursos y subsidios a la inversión.
La no disponibilidad de información ordenada y sistematizada afecta todas las labores
del sector.
El déficit de cobertura se ubica principalmente en la población rural dispersa y en el
área urbana más marginal que hoy no son atendidas en forma amplia.
No se dispone, por otra parte, de una planificación de la asignación del recurso agua y
la gestión de las cuencas hidrológicas. En particular debe analizarse la protección de las
fuentes de abastecimiento para el agua potable
Los sistemas de agua potable y saneamiento presentan importante vulnerabilidad ante
fenómenos naturales y ante acciones antrópicas
La falta de comprensión del valor social y, a la vez, del costo económico del agua es un
factor negativo para la eficiencia de los servicios y del uso sustentable del agua.
Oportunidades
Para realizar cambios y reformas institucionales se dispone de las siguientes oportunidades:
El Plan Nacional de Desarrollo que impulsa reformas que establecen un sistema
financiero basado en programas y no solo en proyectos, presupuestos plurianuales y
organización de donaciones en una cuenta única. El Gobierno desea cumplir
holgadamente con las metas del Milenio en agua potable y saneamiento.
Existe interés de la Secretaría de Coordinación Estratégica de la Presidencia (SECEP)
en cumplir un rol activo en el Sector Agua Potable y Saneamiento.
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ENACAL tiene la potestad legal de crear empresas desconcentradas lo que facilita la
descentralización.
Hay interés de los donantes externos en continuar apoyando el desarrollo sectorial
especialmente en áreas de mayores problemas (zonas rurales y urbanas marginales). La
creación de un Marco Institucional para la Coordinación de la Cooperación
Internacional permitirá orientar la cooperación técnica según la demanda.
En concordancia con el PND, el Plan Nacional de Salud (actualmente en consulta)
definirá las políticas del MINSA en salud ambiental, considerando relevante el
mejoramiento de las condiciones de agua potable y saneamiento. Existe voluntad del
MINSA y de las agencias de cooperación para implementar la Estrategia de Atención
Primaria Ambiental en sectores urbanos marginales y rurales; esto ya está en desarrollo
en algunos SILAIS.
Existe un interés manifiesto del FISE por tener un papel más activo en el Sector Agua
Potable y Saneamiento, aplicando fondos adicionales a los que dispone en la actualidad,
para proyectos rurales, fortaleciendo así las capacidades de las municipalidades y
comunidades del país.
La Ley de participación ciudadana, y la nueva Ley de Consumidores permitirá aumentar
la capacidad de organización e intervención de la comunidad.
Propuestas
En función de estos análisis se han identificado las propuestas que comprenden:
• Fortalecimiento de la Secretaría Ejecutiva del CONAPAS dependiente de la SECEP que
seguirá actuando como Ente Rector del Sector, la que tendrá el apoyo de un Consejo
Asesor que congregará diferentes actores de la sociedad civil;
• Transformaciones para que el INAA pueda cumplir efectivamente sus roles de regulación
y control;
• Fortalecimiento del rol del MINSA como integrante de la COANPAS y mejoramiento del
sistema de vigilancia de la calidad del agua potable en forma coordinada entre el INAA y
el MINSA;
• Identificación de las condiciones para un eventual traspaso paulatino de la ejecución de
proyectos y obras para el ámbito rural al FISE; y fortalecimiento de la asistencia
técnica y financiera a la operación y mantenimiento de las instalaciones entregadas a los
Comités de Agua Potable y Saneamiento (CAPS) y a los municipios;
• Fortalecimiento de ENACAL para la prestación eficiente de los servicios según las
políticas del PND; mejoramiento operativo y comercial de servicios urbanos y soluciones
para zonas urbanas marginales;
• Estructuración de las áreas urbana y rural en segmentos identificables con el fin de
proponer las mejores alternativas institucionales, técnicas y financieras para cada uno
de ellos;
• Fortalecimiento y actualización permanente de un sistema de información sectorial;
• Fijación e implementación de una política tarifaria que contemple una política de
subsidios acorde a la realidad social;
• Formación de Microempresas Sanitarias Sociales en el área rural y en los pequeños
municipios y participación comunitaria en todos los ámbitos;
• Desarrollo de mecanismos para la prevención de emergencias y reducción de la
vulnerabilidad de los sistemas.
Se han determinado Inversiones de US $ 787 millones para cumplir con las metas de cobertura
establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo y un conjunto de perfiles de proyectos
necesarios para el fortalecimiento institucional y operativo y el mejoramiento de las condiciones
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sanitarias de los servicios por US $ 34,1 millones. Los montos totales no exceden al 1.6 % del
PIB.
Por último se han planteado lineamientos para el Plan Estratégico del Sector, que incluya las
acciones necesarias de saneamiento ambiental.
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ANALISIS SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE NICARAGUA
PRESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIÓN
El Análisis Sectorial, cuyo Informe resumido se presenta a continuación, ha sido el resultado del trabajo en equipo, desarrollado entre septiembre y diciembre de 2003 y consolidado entre enero y febrero de 2004, por expertos nacionales e internacionales convocados por el Gobierno de Nicaragua y la OPS-OMS a través de gestiones de ENACAL y RASNIC, con el apoyo adicional de ACDI, COSUDE, BID, BM, JICA y UNICEF, así como el sostén logístico del ENACAL e INAA. El Análisis tuvo una característica muy participativa y es la culminación de un amplio consenso entre los consultores, las instituciones que actuaron como contrapartes, organizaciones ligadas al sector, así como autoridades del Gobierno. Entre las instituciones que actuaron como contrapartes se debe destacar la participación de SECEP, MINSA y FISE. Han sido sus propósitos básicos: Analizar la actual estructura legal y organizativa del sector y los indicadores de calidad de los servicios, destacando sus aspectos claves; Analizar las interrelaciones con otros Sectores; Evaluar escenarios alternativos para el fortalecimiento del Sector y recomendar el escenario de acción que mejor se adapte a las oportunidades y condiciones sociales y culturales y del país; Recomendar el establecimiento de adecuadas políticas sectoriales acordes a las necesidades sanitarias; establecer los lineamientos del Plan Estratégico; Proponer un Plan de Acción financieramente viable e identificar las necesidades de apoyo logístico, técnico y financiero. El análisis comprendió: Diagnóstico; Aspectos legales; Aspectos institucionales; Desarrollo municipal y participación comunitaria; Aspectos regulatorios; Infraestructura y funcionamiento de servicios urbanos; Infraestructura y funcionamiento de servicios rurales; Relaciones con el Sector Salud; Relaciones con el Sector Ambiente; Aspectos económicos y financieros; Aspectos de Vulnerabilidad de los Sistemas e identificación del Plan de Inversiones. Se invitó como contrapartes, además de todas las nombradas, a las siguientes instituciones: AMUNIC, ANISA, INIFOM, MARENA, MINREX y URCRESEP. Se visitaron asimismo numerosas instituciones y empresas vinculadas al Sector entre las que se pueden indicar: AMAT, Asamblea Nacional, CONPES y EMAJIN.
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DESARROLLO DEL ANALISIS SECTORIAL
1. Generalidades Nicaragua es un país de régimen democrático, localizado en el istmo centroamericano entre 11º a 15º de latitud norte y entre 85º y 88º de longitud oeste, con una superficie de 130,682 Km2 de los cuales un 8 % son aguas continentales. (Ver Figura 1). De acuerdo a las características orográficas y de clima, el país está diferenciado en cuatro zonas: a) la franja del Pacífico con clima de tipo Sabana Tropical; b) la zona montañosa central con climas de tipo Sabana Tropical y de tipo Sub tropical de Montaña; c) las zonas de llanura de la costa atlántica con clima de tipo Selva Húmeda Tropical; y d) el sector suroriental del país, donde el clima es Tropical de Pluvioselva.
Figura 1. División política administrativa.
Políticamente el país está dividido en quince Departamentos y dos regiones y estos en 151 Municipios. En el CUADRO No 1 se indica la población estimada por el INEC.
CUADRO No 1: Distribución de la población por regiones y zonas urbanas y rurales (año 2002)
Total Urbano RuralRegión del Pacífico 3,009,828 2,187,985 821,843 Región Central Norte 1.656.022 667,828 988,194 Región Atlántica 676,220 234,234 441,986 Total toda la República 5,342,070 3,090,047 2,252,023
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En la región del Pacífico se concentra el 56.3% de la población total y el 70.8 % de la población urbana. La capital, Managua, aloja a 1,219.860 habitantes (39.4% de la población urbana y 33.8% de la población total del país). La proporción de población rural ha ido descendiendo en los últimos censos. Hidrológicamente el país está dividido en dos vertientes hidrográficas: La del Pacífico con 21 cuencas hídricas y 12,183.57 Km2 y la del Atlántico con 13 cuencas y 117,420.23 Km2. La disponibilidad en volúmenes anuales de Recursos Hídricos indica una distribución desigual del recurso. El mayor volumen de aguas superficiales se encuentra en la zona Atlántica y el de aguas subterráneas en la del Pacífico. Por sus características geológicas y ubicación geográfica el país es altamente vulnerable ante desastres naturales. Nicaragua es uno de los países más pobres de América latina; su PNB per cápita alcanza a US $ 355, solo un tercio del promedio regional. Por otra parte está entre los países donde todavía existe un alto grado de inequidades sociales. Casi la mitad de la población es pobre, y el 17.3 % es extremadamente pobre. La pobreza y la pobreza extrema siguen siendo abrumadoramente rurales. Teniendo en cuenta este contexto el Gobierno Nacional ha elaborado un Plan Nacional de Desarrollo (PND) como instrumento político para el desarrollo social y económico. El PND considera que el desarrollo social y la inversión en capital humano son condición necesaria para el crecimiento económico sostenible de largo plazo y fija que los principios fundamentales que guiarán la política social del país son los de integralidad, sostenibilidad, doble focalización, corresponsabilidad participativa, descentralización y equidad. En el CUADRO Nº 2 se indican los Ministerios, Entes Autónomos y Secretarías relacionados con el Sector Agua Potable y Saneamiento son:
CUADRO Nº 2: Instituciones del Gobierno relacionadas con el Sector
Ministerios / Secretarías Principales Entes Autónomos Ministerio de Relaciones Exteriores, MINREX Empresa Nicaragüense de Acueductos y
Alcantarillados Sanitarios, ENACAL Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MHCP Fondo de Inversión Social de Emergencia, FISE Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, MECD
Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados, INAA
Ministerio Agropecuario y Forestal, MAGFOR Instituto Nicaragüense de Energía, INE Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, MIFIC
Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales, INETER
Ministerio de Transporte e Infraestructura, MTI Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal, INIFOM
Ministerio de Salud, MINSA Instituto Nicaragüense de Turismo, INTUR Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, MARENA
Instituto de Desarrollo Rural, IDR,
Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia, SECEP
Instituto Nicaragüense de Estadísticas y Censos, INEC
En lo se refiere que a salud, los problemas de la población nicaragüense son propios de una transición epidemiológica en un escenario que evoluciona constantemente por desastres naturales y deterioro del medio ambiente, epidemias, deterioro de la capacidad instalada y las condiciones de pobreza en que vive la mayor parte de la población. En el CUADRO No 3 se indica la relación directa que existe entre el nivel de pobreza y los indicadores de salud por Departamento. En el CUADRO Nº 4 se indica la relación
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directa entre la mortalidad infantil y las enfermedades diarreicas agudas (EDA) y la baja cobertura de agua potable urbana y rural, también por Departamento. Ver gráficos.
CUADRO No 3: Nivel de pobreza e indicadores de salud por Departamento
Departamento
% de población con
extrema pobreza (1998)
MortalidadMaterna
(100,000 nv, 1999)
MortalidadInfantil
por1,000 nv (2001)
% menores de 5 años con
talla inferior a 2DE
(2001)
Morbilidad EDA
Por 10,000(2000)
Morbilidad IRA
Por 10,000 (2000)
Morbilidad Malaria
por 10,000 (2000)
Nacional 24.2 118 35.0 20.2 372.09 2658.40 43.28Boaco 32.8 170 20.0 23.0 456.60 2546.89 16.40Carazo 15.5 84 47.0* 15.3 280.14 2588.92 11.44Chinandega 20.9 54 49.0* 20.1 332.48 3342.48 112.81Chontales 29.4 178 44.0 14.9 285.11 2080.97 13.86Estelí 23.4 111 24.0 13.1 336.21 2181.14 14.82Granada 17.0 26 29 13.5 280.93 2909.42 60.24Jinotega 37.0 253 40 36.7 481.89 2612.67 80.01León 19.0 105 19 13.1 220.55 3413.57 50.53Madriz 37.1 27 39* 35.2 557.85 4146.26 7.15Managua 3.6 76 22 8.2 295.47 2016.48 12.47Masaya 14.3 36 31 18.2 218.36 1647.22 1.14Matagalpa 31.9 208 42 28.9 516.02 3396.26 45.96N. Segovia 34.1 102 47* 21.3 562.33 3817.68 112.64RAAN 43.7 292 47 34.8* 784.09 2384.50 141.08RAAS 30.8 82 50* 22.7 715.47 3713.64 77.07R. San Juan 36.3 95 45* 17.1 485.46 2809.24 70.02Rivas 20.3 304 24 14.4 235.17 2700.32 24.03
Fuente: Indicadores de Salud 2001. MINSA/OPS, 2001. ENDESA 2001 (*) Aumentaron en comparación con ENDESA 1998
CUADRO No 4: Relación entre mortalidad infantil, EDA y Cobertura
Departamento
Mortalidad Infantil
Por(1,000 nv) -2001
Morbilidad EDA Por 10,000 -
2001
CoberturaAPU-2001
Cobertura APR-2001
RAAN 47 1037,12 45,8 11RAAS 50* 742,17 25,2 19,8Madriz 39* 655,59 95 72,9Matagalpa 42 616,6 82,9 55,2Boaco 20 570,98 67,5 33,5Nueva Segovia 47* 554,35 68,5 71,3Río San Juan 45* 529,97 68,8 45,5Jinotega 40 470,66 42,4 58,8Estelí 24 409,8 98,1 78,1Carazo 47.0* 383,65 96,6 49,6Managua 22 379,31 93,7 50,8Chinandega 49.0* 345,44 79,8 35,5Chontales 44 333,42 95,3 48,3Granada 29 275,47 96,6 51,8Rivas 24 254,14 97,9 30,3Masaya 31 253,15 92,3 82,3León 19 200,39 97,1 54,6Fuente: Fuente: Indicadores de Salud 2001. MINSA/OPS, 2001. ENDESA 2001
APU: Agua Potable Urbana APR: Agua Potable Rural
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Cobertura de agua potable año 2001
Cobertura APU-2001 (%) Cobertura APR-2001 (%)
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Morbilidad EDA año 2001
Morbilidad EDA Por 10,000 -2001
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Mortalidad Infantil año 2001
Mortalidad Infantil Por(1,000 nv) -2001
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Población con extrema pobreza (1998)
% de población con extrema pobreza (1998)
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El Sector Agua Potable y Saneamiento El Sector Agua Potable y Saneamiento es concebido como el conjunto de instituciones, leyes, reglamentaciones, normativas, recursos humanos y bienes relacionados con la prestación de estos servicios públicos. El abastecimiento de agua potable y el saneamiento deben ser considerados teniendo en cuenta que el agua es, a la vez un bien social con importantes implicancias sanitarias, un recurso natural y un bien económico. En paralelo el manejo del Sector tiene una dimensión política que puede condicionar su eficiencia y su eficacia. Por último debe tenerse en cuenta que las soluciones deben acompañarse con una actitud proactiva de de la sociedad civil y con la participación comunitaria. La no comprensión de todas estas facetas por los niveles de decisión políticos y sociales ha frenado en muchos casos el fortalecimiento sectorial. Los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento constituyen una industria cuya materia prima es el agua que se encuentra en el ambiente y cuyos desagües, son devueltos al mismo ambiente. En la Figura 2 se indica la interacción entre los sistemas de agua potable y de saneamiento, delimitados por línea punteada, el ambiente y los usuarios beneficiarios de estos sistemas. Esta interacción debe situarse en el contexto del manejo integral de las cuencas hídricas. Las acciones de diseño, construcción y prestación de los servicios están reguladas por normas específicas de protección de la salud y del ambiente.
AMBIENTE
Servicio de abastecimiento de agua potable
Servicio de alcantarillado sanitarioy tratamiento de aguas servidas
USUARIOS
AMBIENTE
NORMAS DE SALUD Y
AMBIENTE
NORMAS DE SALUD Y
AMBIENTE
MANEJO INTEGRAL DE LAS CUENCAS HIDRICAS
Disposición directa de excretas
Figura 2. Interacción agua potable y saneamiento.
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2. Información sectorial básica No se dispone en el país de un sistema de información sectorial confiable, pero diferentes fuentes han indicado, sin embargo, datos y valores similares que se consignan en los CUADROS Nos 5 y 6.
CUADRO No 5: Población con infraestructura de agua (estimada al 2002)
RANGOS DE POBLACIÓN
Población estimada al año 20021
Población con
Conexión2
Población abastecida por otros Medios
Población Total con Servicio
Rural 2,252,023 1,049,118 202,905 1,252,023 Urbano 3,090,047 2,780,906 109,141 2,890,047 Global 5,342,070 3,830,024 312,046 4,142,070
1 Gerencia de Planificación de ENACAL 2 La población urbana tiene un 90% con conexión domiciliaria y la rural 46 %.
CUADRO No 6: Población con infraestructura de saneamiento (estimada al 2002)
RANGOS DE POBLACIÓN
Población estimada al año 20021
Población con Alcantarillado2
Población con letrinas3
Población Total con Servicio
Rural 2,252,023 ------ 1,450,000 1,450,000 Urbano 3,090,047 1,024,867 ------ 1,024,867 Total 5,342,070 1,024,867 1,450,000 2,474,867
1 Gerencia de Planificación de ENACAL 2 33.2 % de la población total urbana 3 Reporte RASCA 1998
La calidad de los servicios de agua potable, sin embargo, no es adecuada e incide seriamente en la seguridad sanitaria para los usuarios, ya que más del 47 % del abastecimiento de agua potable en el ámbito urbano y un muy alto porcentaje del abastecimiento en el ámbito rural es intermitente. En el ámbito rural no se tiene la seguridad de disponer de cloración efectiva y en general no se dispone de adecuados sistemas de control y de vigilancia de la calidad del agua. En lo que respecta a los servicios de Saneamiento, existe una importante cobertura de infraestructura con letrinas y un bajo porcentaje de alcantarillado sanitario y de tratamiento de aguas residuales con baja eficiencia operativa. Debe destacarse que existen instalaciones de infraestructura que necesitan ser rehabilitadas y optimizadas. Por otra parte en el ámbito urbano se indican valores del 50% para el ANC, lo que evidencia además un ejercicio operativo y de mantenimiento débil y una inadecuada comercialización.
3. Metas El PND establece las metas que se resumen y consignan en el CUADRO No 7 en el que se han indicado asimismo las Metas del Milenio que contemplan las metas de salud ambiental previstas por Naciones Unidas.
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CUADRO No 7: Metas de cobertura
Metas del PND (Nicaragua)
Metas del Milenio para 2015 (Naciones Unidas)
Agua Potable 100 % de la población del país
Reducir en un 50 % la población sin agua segura
Saneamiento 95 % de la población del país
Reducir en un 50 % la población sin saneamiento
4. Ordenamiento institucional actual El Sector Agua Potable y Saneamiento, presenta en el país algunas características institucionales que pueden resumirse en la Figura 3:
ENACAL
GOBIERNOS MUNICIPALES
ORGANIZACION DEL SECTOR: SITUACION ACTUAL - ACTORES Y ROLES
POLITICAS PLANIFICACION
MINSA
REGULACIONCONTROL
PRESTACION DE SERVICIOS
INAA
BIDBIRFBCIE
USAID
COSUDE
UNICEF
JIICA
KFW
UE
OPS/OMS
ETC
GOBIERNO NACIONAL
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA -SECEP
MIFIC
FISE
DIRECCIONES MUNICIPALES
MARENA
ASAMBLEA NACIONAL
RASNIC
ASISTENCIA TECNICA
ACCIONES DEFINANCIAMIENTO
CONAPAS
CONSTRUCCIONES
REGLAMENTOSY NORMAS
LOCALIDADESRURALES
GABINETE DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL
ENACAL
INAA
MINREX MHCP
INETER
INIFOM
AMUNIC
ENACAL
MINSA MARENA MIFICINAA FISE
ENACAL
FISESECTOR PRIVADO NACIONAL)
CAPS
UNIDADES ESPECIALES ONG’s
PROCUR.DEL MEDIOAMBIENTE
EMPRESASDEPARTAMENTALES
(AMAT – EMAJIN)
ENACAL
OTROS ACTORES
FISE
MUNICIPIOS
SECTOR PRIVADO
Figura 3. Organización actual del sector.
Existe un Ente Rector, la CONAPAS, cuyos roles son la fijación de políticas y planificación a nivel nacional, la que, sin embargo, no ha sido instalada de forma operativa, dejando al Sector sin el elemento coordinador y planificador principal. Se dispone de un organismo de Regulación económica y de calidad y control de los servicios a nivel nacional, el INAA, que aparece, en la práctica, con una actuación que requiere reforzamiento. Existen múltiples instituciones de ayuda técnica y financiera no coordinadas a nivel nacional. El principal prestador de servicios en el ámbito urbano es ENACAL. Las ciudades de Matagalpa y Jinotega disponen de servicios desconcentrados (aún ligados a ENACAL) y en menor medida existen servicios prestados por Municipios y
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operadores privados. En el ámbito rural actúan los CAPS, integrados por representantes elegidos por cada una de las comunidades.
5. Fortalezas Se puede precisar que el Sector dispone de las siguientes fortalezas:
Se cuenta, desde 1998, con un cuerpo normativo que establece la separación de roles y funciones. La Ley General de Servicios de Agua Potable y Alcantarillados Sanitarios permite un ordenamiento del Sector en cuanto al otorgamiento a particulares de concesiones para operar los servicios. Esta función ha sido suspendida temporalmente por la Ley 440. El Ente regulador está constituido y consolidado y sus cuadros técnicos están capacitados para sus funciones, habiendo desarrollado la mayoría de las disposiciones regulatorias. Hay conciencia de las autoridades del MINSA, que su misión en el sector es la de velar por la prevención de enfermedades de carácter hídrico. El MINSA dispone de una estructura institucional básica para los requerimientos del Sector. El Gobierno ha adoptado una política de descentralización y fortalecimiento local y se dispone de un amplio conjunto de instrumentos legales que la favorecen. La Ley de Municipios ratifica la Constitución Nacional en lo referente a la titularidad de los servicios a los Municipios y los faculta para constituir empresas de servicios públicos. La política de transferencias de presupuesto a los municipios establecen alcanzar un 10% en el año 2010. Hay experiencia en mecanismos de apoyo para mejorar la gestión municipal y hay nuevas soluciones institucionales exitosas en Matagalpa y Jinotega. En el ámbito urbano el 98% de los sistemas dispone de equipos de cloración. Se dispone, asimismo, de varias Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales. Durante los últimos 12 años, la cobertura del subsector rural ha mantenido un crecimiento constante, comenzando desde el 17 % en 1990 hasta 44 % en 2002 con apoyo de la actual VGAR de ENACAL, las acciones del FISE y las de instituciones financieras y donantes externos. Existen alrededor de 4800 Comités CAPS, validados como organizaciones competentes y participativas y se dispone de Unidades de Apoyo a la Operación y Mantenimiento, UNOM, a nivel departamental y a nivel municipal con la asistencia técnica de ENACAL. Los CAPS no tienen Personería Jurídica pero las Leyes de Municipios y Participación Ciudadana lo permiten. El FISE ha acumulado experiencia en la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento rural y, en la actualidad dispone de conocimientos, documentos e interés en el subsector. Existe un alto grado de letrinización para la disposición sanitaria de excretas en especial en el ámbito rural. Existe la disposición de las autoridades de ENACAL de mejorar la eficiencia financiera de la empresa sobre base de resultados. Está en marcha un programa, para mejorar la confiabilidad y oportunidad de la información y el control de las operaciones y se dispone de Estados Financieros auditados por firmas externas. Actualmente está en ejecución una depuración de los Estados Financieros. Se disponen de Recursos Humanos capacitados, que no están debidamente utilizados.
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Existe una instancia de participación sectorial, la Red de Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua, RASNIC.Hay una amplia experiencia y cultura de participación ciudadana y jerarquización del tema en la legislación e institucionalidad nacional. Se reciben importantes apoyos de los Bancos internacionales de desarrollo, cooperaciones y donantes que promueven políticas públicas participativas. La Ley General del Ambiente y Recursos Naturales regula el uso de las aguas gozando de una prioridad las necesidades de consumo humano. El MARENA está realizando acciones y medidas económicas, inversiones, procedimientos institucionales para mejorar la calidad del ambiente, con énfasis en el recurso hídrico. A raíz del Huracán Mitch existe un mayor énfasis en las iniciativas de gestión de cuenca con el objetivo de fortalecer la capacidad local en el Manejo de Cuencas. Hay conciencia en la población sobre las amenazas que pueden afectar al país y se dispone de un Sistema Nacional de Prevención de Desastres, el SINAPRED. El INAA dispone de una oficina y un equipo focal para la atención del riesgo y de prevención de desastres en normas de diseño. Se realizaron diagnósticos de vulnerabilidad en 28 sistemas (10 de ENACAL y 18 rurales), un análisis a nivel nacional por ANISA/AIDIS y un documento sobre los acueductos luego del Mitch.
6. Aspectos clave Como resultado del análisis de las debilidades y amenazas identificadas se han priorizado los siguientes aspectos clave a ser considerados en el Análisis Sectorial:
Legalmente desde 1998 están separados los roles de rectoría, regulación y operación pero el modelo, teóricamente válido, en la práctica no ha funcionado. Además existen algunas inconsistencias, vacíos y superposiciones de funciones que obligan a un reordenamiento legal e institucional sobre la base del ordenamiento existente. El Sector no está posicionado política e institucionalmente mediante acciones de planificación, debiéndose establecer la estrategia y los mecanismos para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Existe una falta de independencia y de reconocimiento de la autoridad del INAA por las empresas operadoras y, en particular, por ENACAL, para aplicar la regulación desarrollada y disponible. ENACAL, la mayor empresa prestadora, pese a contar con una tarifa relativamente alta a niveles internacionales, tiene dificultades para lograr eficiencia en la operación y comercialización de los servicios, debido a la existencia de valores elevados del ANC por pérdidas de agua y no adecuados catastros de usuarios; altos costos de energía; número elevado de empleados; y elevada mora. La falta de calidad del servicio, incluyendo el agua suministrada en la zona rural y en algunas zonas urbanas, debida a la falta de continuidad, a la obsolescencia de la infraestructura, deficiente desinfección, falta de adecuados sistemas de autocontrol de los prestadores y falta de adecuada vigilancia del INAA y del MINSA inciden en la seguridad sanitaria para importantes grupos de usuarios. La solución requiere inversiones en infraestructura (sectorización de las redes de agua, nuevas captaciones, plantas potabilizadoras y plantas de tratamiento de
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aguas servidas) así como acciones de apoyo técnico, de gestión, de educación sanitaria y apoyo para disponer de cloro para una adecuada desinfección en el ámbito rural. La falta de cobertura y la deficiente calidad en la operación y mantenimiento de las instalaciones de tratamiento para las aguas residuales de los sistemas de alcantarillado sanitario, unida a la falta de aplicación de normativas afecta a los cuerpos receptores y al ambiente en general. Actualmente el programa de vigilancia de calidad del agua de consumo humano es muy débil aunque se realizan acciones en algunos municipios del país que se rigen con el “Programa Nacional de Vigilancia Sanitaria del Agua para Consumo Humano” que existió hasta el año de 1997. El programa se apoyaba principalmente en los 17 SILAIS, por medio de los técnicos de higiene (256) y los Directores Municipales de Salud (158). La legislación y la política del Gobierno, fomentan la descentralización. Sin embargo, esta no está implementándose, aunque legalmente la titularidad de los servicios es de los Municipios. ENACAL ha centralizado nuevamente la prestación de los servicios de Managua, León y Chinandega, revirtiendo el proceso de creación de empresas regionales. Independientemente de la disponibilidad de incentivos existe una incapacidad técnica y operativa de los pequeños y medianos Municipios en poder recibir y prestar los servicios. Es necesario que el Estado continúe dando asistencia técnica y financiera a la prestación de servicios de agua y saneamiento para la población rural concentrada y dispersa, que constituye cerca de la mitad de la población del país y que representa el 75 % de la pobreza extrema. ENACAL manifiesta un interés limitado de seguir con la ejecución de obras y la asistencia a la prestación de los servicios en el ámbito rural. La solución institucional en estudio por el Gobierno del traspaso al FISE de la ejecución de obras, obliga a considerar mecanismos para la asistencia y la sostenibilidad de la prestación de los servicios. Se observan limitaciones para el desarrollo financiero del Sector que comprenden: Falta de planificación ajustada a la capacidad financiera del país; Importante dependencia de apoyos y aportes no reembolsables de instituciones externas al país que podrían disminuir en el futuro; Condicionamientos ligados a la oferta de financiamiento externo y su no ajuste a la demanda; Dificultades organizacionales y administrativas y, por tanto, insolvencia financiera de los principales operadores que inciden en la eficiencia de la prestación de los servicios; Baja capacidad de pago de un importante número de usuarios. El Sector necesita que se fije una política global de subsidios explícita que comprenda, entre otros, subsidios para los usuarios de menores recursos y subsidios a la inversión. La no disponibilidad de información ordenada y sistematizada afecta todas las labores del sector. La existencia de una incapacidad de pago de los usuarios por la situación generalizada de pobreza en las zonas urbanas marginales, afecta la eficiencia financiera en el ámbito urbano y la calidad misma del servicio. Los proyectos que reciben apoyo financiero no enfatizan la rehabilitación y el mejoramiento de instalaciones y acciones de mejoramiento operativo y comercial.
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La no disponibilidad de información ordenada y sistematizada afecta todas las labores del sector: planificación, regulación y control, proyectos y diseños y operación de los servicios. Se dispone solo de información no sistematizada de varias fuentes (principalmente de la Gerencia de Planificación y de la VGAR de ENACAL, del INAA y del FISE) La falta generalizada de una adecuada micromedición y de macromedición afecta a la operación y a la comercialización y no permite medir con precisión al ANC que se estima en valores superiores al 50 %. Hay deficiencias operacionales y comerciales que son la causa del ANC y constituyen los problemas prioritarios a resolver: falta actualización de los registros de usuarios, falta medición generalizada del consumo y se evidencian dificultades operativas para las reparaciones de fugas visibles. El déficit de cobertura se ubica principalmente en la población rural dispersa y en el área urbana más marginal que hoy no son atendidas en forma amplia. Se observa una falta de una segmentación del área rural y una identificación del área urbana marginal que permita una planificación efectiva y un abordaje diferenciado, ya que sus características socioeconómicas – y en el caso del área rural su accesibilidad y su densidad poblacional – demandan enfoques innovadores en aspectos tecnológicos y financieros. Un aspecto importante lo constituye la escasez de fuentes de agua superficial y subterránea que se va dando en forma paulatina en importantes zonas del país, constituyendo una amenaza latente. No se dispone, por otra parte, de una planificación de la asignación del recurso y la gestión de las cuencas hídrológicas. En particular debe analizarse la protección de las fuentes de abastecimiento para el agua potable debido al avance de la contaminación La ubicación de pozos excavados cerca de letrinas puede contaminar las napas subterráneas. Los sistemas de agua potable y saneamiento presentan vulnerabilidad ante fenómenos naturales y ante acciones antrópicas y, a pesar que se dispone de algunas normativas, tanto los prestadores de servicios y el regulador no están debidamente preparados para prevenir y mitigar sus efectos. No todos las disposiciones relativas a diseño, construcción, operación y mantenimiento tienen referencias directas a la reducción de los riesgos de emergencias. La falta de comprensión del valor social y, a la vez, del costo económico del agua constituye un factor negativo para la eficiencia de la prestación de los servicios y del uso sustentable del agua.
7. Oportunidades para la realización de reformas Para realizar cambios y reformas institucionales se dispone de las siguientes oportunidades:
El Plan Nacional de Desarrollo, PND, puesto a consideración por el Ejecutivo a las otras autoridades y a los ciudadanos en general, plantea entre sus principios la separación de funciones entre los que fijan políticas, los que norman, los que administran y los que fiscalizan. Igualmente establece la desconcentración de responsabilidades operativas, la necesidad de fortalecer la regulación y toma
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como principios la descentralización y municipalización como elementos para lograr mayor eficiencia en la inversión social. La Ley General de Servicios de Agua Potable y Alcantarillados Sanitarios establece que todos los operadores de menos de 500 conexiones, serán administrados por un régimen especial dictado por INAA, no sujetándose a las regulaciones establecidas para el otorgamiento de concesiones, y da la oportunidad a los CAPS de constituirse como Microempresas. Una nueva Ley de Aguas, en tratamiento por la Asamblea Nacional, puede permitir un cuerpo normativo que incida en el Sector. El PND impulsa reformas que establecen un sistema financiero basado en programas y no en proyectos, presupuestos plurianuales y organización de donaciones en una cuenta única. Impulsa asimismo la disminución de la interferencia política. Existe interés de la SECEP en cumplir un rol activo en el Sector Agua Potable y Saneamiento. ENACAL tiene potestad legal para crear empresas independientes, elemento que puede facilitar la descentralización. Hay interés manifiesto de donantes externos en continuar apoyando el desarrollo sectorial especialmente en áreas de mayores problemas (zonas rurales y urbanas marginales). La creación de un Marco Institucional para la Coordinación de la Cooperación Internacional en coordinación con la SECEP, permitirá a los Gabinetes Sectoriales orientar la cooperación técnica según la demanda. La similitud de tareas y objetivos podría permitir obtener sinergias e intercambio de experiencias mutuas entre el INAA y los entes reguladores de energía y comunicaciones. En concordancia con el PND, el Plan Nacional de Salud (actualmente en consulta) definirá las políticas del MINSA en salud ambiental, considerando relevante el mejoramiento de las condiciones de agua potable y saneamiento. Existe voluntad del MINSA y de las agencias de cooperación para implementar la Estrategia de Atención Primaria Ambiental en sectores urbanos marginales y rurales; esto ya está en desarrollo en algunos SILAIS. Están en desarrollo programas educativos de MARENA y MINSA en el sector de agua y saneamiento. Se dispone de programas que promueven cambios de conducta para la prevención de enfermedades hídricas. Los Planes de Descontaminación Gradual son una valiosa oportunidad para aplicar la legislación a la industria y a toda actividad económica o antrópica que utiliza agua limpia y devuelve al ambiente, contaminación en forma de desechos sólidos y líquidos. Se cuenta con la participación activa de las Comisiones Ambientales Nacionales, Regionales y Municipales, como instancia de consulta. El Gobierno desea cumplir holgadamente con las metas del Milenio en agua potable y saneamiento. Existe un interés manifiesto del FISE por tener un papel más activo en el Sector Agua Potable y Saneamiento, aplicando fondos adicionales a los que dispone en la actualidad, para proyectos rurales, fortaleciendo así las capacidades de las municipalidades y comunidades del país. Un fortalecimiento de la RASNIC, puede optimizar el nivel de intercambio de experiencias y mejorar la definición de políticas y estrategias. Una mayor
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participación dentro de la RRASCA, puede permitir una mayor información sobre experiencias y conocimientos de otros países de Centroamérica. La Ley de participación ciudadana, permite un fortalecimiento en las capacidades de los CAPS. La nueva Ley de Consumidores permitirá aumentar su capacidad de organización e intervención. Existe un proyecto de Fortalecimiento Municipal del INIFOM y disponibilidad de recursos financieros de cooperación, para apoyar procesos de fortalecimiento institucional. Se dispone de un aumento en los montos de recursos que son transferidos del Estado a los Municipios. El proyecto de Ley de Carrera Municipal, puede acreditar la formación técnica profesional de las UNOM municipales y favorecer su estabilidad. La modificación de la Ley de Ambiente y del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental podrán mejorar la calidad de la participación ciudadana en la evaluación de proyectos. Las comunidades rurales están dispuestas a participar y a aportar contrapartidas significativas para el servicio. La UCRESEP ha realizado esfuerzos para formalizar una Propuesta de organización para implementar una Política de Agua. Existe un proyecto de Reglamento de Conservación y Aprovechamiento de Agua que persigue reglamentar el Capítulo de Agua de la Ley General del Medio Ambiente - orientando hacia el Manejo Integrado de los Recursos Hídricos. La Iniciativa de una Ley de Agua, disiparía el conflicto que origina las contradicciones de competencias entre las instituciones involucradas en el sector. A través de ENACAL y el Club de Jóvenes Ambientalistas se ha organizado novedosamente a los Jóvenes en un Programa Educativo denominado “Guardianes del Agua” Existe actualmente a través de la Sociedad Civil en coordinación con el Gobierno central y las Municipalidades “El Foro Nacional del Agua” y la “Feria Nacional de la Tierra” con permanencia durante el año. De acuerdo a la normativa legal recientemente aprobada se finalizará con las exenciones de pago, al asumir el Gobierno la responsabilidad de compensar a los prestadores. El presente Estudio de Análisis Sectorial y la contratación de la formulación del Plan Estratégico para el Sector permitirán disponer de herramientas para la planificación sectorial.
8. Propuesta de fortalecimiento institucional Como recomendación principal del Análisis Sectorial, se ha identificado un Plan de Acción para el fortalecimiento del Sector de Agua Potable y Saneamiento, que comprende un reordenamiento institucional y el ajuste de roles y funciones. Es necesario realizar un adecuado ajuste institucional a nivel nacional que permita el ejercicio efectivo de los tres roles básicos: a) fijación de políticas y planificación sectorial; b) regulación económica y de calidad de servicios y su control en el nivel nacional; y c) prestación de los servicios. Deben conformarse instituciones estables y permanentes que cumplan efectivamente estos roles. De acuerdo a la política de descentralización establecida por el Gobierno, ENACAL debería reorganizarse para impulsar en forma paulatina procesos que tiendan a la descentralización bajo pautas financieras viables (como se está haciendo para la ciudades
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de Matagalpa y Jinotega y como se propuso hacer - en la situación ahora revertida - para las ciudades de Managua, León y Chinandega). La prestación de los servicios debe tener como base una clara conciencia empresarial, siendo necesario el cobro efectivo de los servicios prestados a los usuarios. Por otra parte, los servicios deben cumplir su rol social. Para ello es necesario considerar la aplicación de una política explícita de subsidios a la inversión y/o a los usuarios que no pueden pagar, de manera que la capacidad de pago de los usuarios no interfiera en la capacidad financiera de las empresas operadoras. Una organización descentralizada puede ayudar a cumplir, a la vez, con estos objetivos empresariales y sociales. Debe lograrse asimismo en todos los casos una toma de responsabilidad y participación por la sociedad civil (fuerzas vivas) y de la comunidad con respecto a estos aspectos, con el fin de disponer de servicios sanitarios adecuados y seguros. Debe asegurarse una efectiva vigilancia de la calidad sanitaria del agua potable por parte del MINSA y el apoyo de INAA.
El Programa prevé, por lo tanto (ver Figuras 4 y 5):
ENACAL GOBIERNOS MUNICIPALES
ORGANIZACION DEL SECTOR: SITUACIONPROPUESTA - ACTORES Y ROLES
POLITICAS PLANIFICACION
MINSA
REGULACIONCONTROL
PRESTACION DE SERVICIOS
INAA
BIDBIRFBCIE
USAID
COSUDE
UNICEF
JIICA
KFW
UE
OPS/OMS
ETC
MIFIC
FISE
DIRECCIONES MUNICIPALES
MARENA
ASAMBLEA NACIONAL
ASISTENCIA TECNICA
ACCIONES DE FINANCIAMIENTO
CONSEJO ASESOR
CONSTRUCCIONES
REGLAMENTOSY NORMAS
LOCALIDADESRURALES
ENACAL
INAA
MINREX MHCP
CONSUMIDORES
INIFOM AMUNIC
ENACAL
MINSA MARENAMIFICINAA
EN
FISE
SECTOR PRIVADO NACIONAL
CAPS
UNIDADES ESPECIALES ONG’s
PROCUR.DEL MEDIOAMBIENTE
EMPRESASDEPARTAMENTALES
SOCIEDAD CIVIL
OTROS ACTORES
SECRETARIA EJECUTIVA RASNIC
FISE
MUNICIPIOS
AC ALMICROEMPRESAS
CONAPAS
SECEP
ASAMBLEA
Figura 4. Organización propuesta del sector
La consolidación de la Secretaría Ejecutiva de Agua Potable y Saneamiento del
CONAPAS que actuará como Ente Rector del Sector y la creación de un Consejo
Asesor de esta Secretaría. La Secretaría Ejecutiva - recientemente creada y dependiente de la Presidencia de la República, a través de la SECEP - deberá tener la responsabilidad formular los planes plurianuales y anuales y de dar seguimiento y coordinar las acciones del Sector en función de las políticas sectoriales fijadas por el CONAPAS. Podrían formar parte del Consejo Asesor además de los integrantes del CONAPAS, representantes de otras instituciones y de la sociedad civil, entre
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otros: RASNIC, representantes de los consumidores, AMUNIC. INIFOM y la ASAMBLEA NACIONAL, etc. El primer paso de la Secretaría Ejecutiva deberá ser la formulación y puesta en marcha del Plan Estratégico para el Sector, con colaboración del INAA, y la participación del Consejo Asesor.
ACTIVIDADES RESPONSABLES
Asignación de recursos e inicio de actividades por la SECEP P, SECEP
Creación de la SECRETARIA EJECUTIVA, SEAPS, y Transformación del CONAPAS P, SECEP
Acciones para el fortalecimiento del INAA P, SEAPS, UCRESEP, AN, INAA
Traspaso de la ejecución de proyectos y obras para el ámbito rural al FISE SEAPS, UCRESEP, FISE, ENACAL
Apoyo a la operación y mantenimiento de instalaciones de los CAPS y Municipios SEAPS, UCRESEP, FISE, ENACAL
Apoyo a ENACAL para la prestación eficiente de los servicios de acuerdo al PND SEAPS, UCRESEP, ENACAL
Mejoramiento operativo y comercial de servicios urbanos y soluciones para zonas marginales SEAPS, ENACAL
Estructuración del subsector ruralen segmentos SEAPS, INAA, FISE
Fortalecimiento de la Dirección de Salud Ambiental
Fortalecimiento de la vigilancia de la calidad del agua por el INAA y MINSA SEAPS, MINSA, INAA
Fortalecimiento de un SISTEMA DE INFORMACION sectorial SEAPS
Formulación e implementación de una política de SUBSIDIOS SEAPS, INAA
Fortalecimiento de los CAP y formación de Microempresas sanitarias sociales SEAPS
Ajuste de instrumentos legales SEAPS
Gestiones para consequir FINANCIAMIENTO SEAPS
P: Presidencia de la Rapública; SECEP: Secretaría de Coordinación Estratégica de la Presidencia; AN: Asamblea Nacional; CONAPAS: Comité de Agua Potable y Saneamiento; SEAPS, Secretaría Ejecutiva del CONAPASUCRESEP:Unidad de Coordinación de Reforma del Estado, Secretaría de la PresidenciaINAA: Instituto Nacional de Agua Potable y Saneamiento; ENACAL, Empresa Nacional de Agua Potable y AlcantarilladoFISE: Fondo de Inversión Social de Emergencia; CAPS: Comités de Agua Potable y Saneamiento
ACUERDO TRASPASO
APLICACIÓN DE SUBSIDIOS
VIGILANCIA PERMANENTE
APOYO TECNICO Y FINANCIERO
PLAN DE ACCION
1 4
AÑOS
2 3
Figura 5. Plan de acción.
Transformaciones para que el INAA pueda cumplir efectivamente sus roles de
regulación y control Para que el INAA pueda cumplir efectivamente sus roles se propone se haga cumplir lo dictaminado en la ley No 275, en relación a la elección de autoridades y buscar un mecanismo de ratificación legislativa, para asegurar su continuidad. ´
Se propone, asimismo, ajustar la organización interna del INAA y establecer regulaciones y mecanismos de control adecuados la población rural.Eventual traspaso
paulatino de la ejecución de proyectos y construcción de obras para el ámbito rural
al FISE El traspaso, en estudio por el Gobierno, se considera una solución válida, siempre que este se realice por etapas: a) firma de un acuerdo entre ENACAL y el FISE; b) establecimiento de mecanismos de intervención en el ciclo de ejecución de proyectos y construcción de obras común; c) traspaso del personal de ENACAL al FISE; d) El
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mantenimiento en ENACAL de un equipo técnico para el apoyo a las UNOM; e) resolver – por ENACAL y el Gobierno Nacional – la situación del personal que quedaría eventualmente sin trabajo.Fortalecimiento del asistencia técnica y financiera a la operación y mantenimiento de
las instalaciones entregadas a los CAPS y a los municipios Este apoyo debe darse territorialmente en el ámbito de las cabeceras departamentales con el apoyo de ENACALEsta tarea puede ser apoyada por el FISE y por instituciones como INIFOM y AMUNIC. Las UNOM deben complementarse con UNOM municipales, que pueden ser promovidas si el FISE reconoce en la contrapartida municipal el pago e incluyendo 6 meses a 1 año de puesta en marcha de manera que la empresa constructora capacite a los operadores y las UNOM.
Fortalecimiento de la Dirección de Salud Ambiental del MINSALa Dirección de Salud Ambiental deberá fortalecer su labor de Vigilancia Epidemiológica y aplicar con mayor énfasis el Programa Nacional de Vigilancia Sanitaria del Agua para Consumo Humano con apoyo de los SILAIS. Deberán asimismo fortalecerse y equiparse los laboratorios del Centro Nacional de Diagnóstico y Referencia del MINSA.
Mejoramiento del sistema de vigilancia sanitaria de la calidad del agua potable en
forma coordinada entre el INAA y el MINSA El MINSA y el INAA, a través de un acuerdo pueden implementar un sistema de vigilancia de la calidad sanitaria del agua, a través del uso de la capacidad de los Centros de Salud Primaria, mediante equipamiento, capacitación y asistencia técnica. MINSA debe relacionar la información epidemiológica con la vigilancia sanitaria y el INAA la supervisión del control de la calidad de los servicios y su evaluación por el INAA.
El apoyo a ENACAL para la prestación eficiente de los servicios Se propone realizar el análisis de varios escenarios que permitan a las autoridades del ENACAL, identificar las restricciones y alternativas de solución para el mejoramiento de las finanzas de la empresa, así como realizar acciones de mejoramiento operativo y comercial para asegurar que los servicios urbanos cuenten con una capacidad de acción que permita reducir los actuales altos valores para el ANC y se disponga de catastros de usuarios actualizados. Se deberá, por último reducir los altos niveles de las deudas comerciales de los usuarios en mora.
El mejoramiento operativo y comercial de los servicios urbanos y soluciones para
zonas urbanas marginales Se debe asegurar que los servicios urbanos cuenten con una capacidad de acción para reducir los actuales altos valores para el ANC Contabilizada y se reduzcan los niveles de mora.
Estructuración de las áreas urbanas y rurales en segmentos identificables con el fin
de proponer las mejores alternativas institucionales técnicas y financieras para cada
uno de ellos Una segmentación en el ámbito urbano como en el ámbito rural permitirá a la CONAPAS disponer de una eficaz herramienta para establecer políticas.
Fortalecimiento y actualización permanente de un sistema de información sectorial Un Sistema Nacional de Información es esencial para las acciones del Sector. Se propone que sea una responsabilidad de la Secretaría Ejecutiva del Sector, con la
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colaboración de la CONAPAS y de todas las instituciones que compondrán el nuevo Consejo Asesor.
Revisión de la política de tarifas y subsidios) Se debe asistir al INAA para que, en base a la información existente sobre la capacidad de pago de la población, las políticas de subsidios posibles, y la normativa que determina los criterios y fórmulas para el cálculo de las tarifas, determine una política de subsidios más explícita, así como una revisión crítica de los criterios y fórmulas tarifarias para permitir su aplicación mas adecuada a la realidad socio-económica de Nicaragua.
Apoyo a la participación comunitaria en todos los ámbitos y la formación de
Microempresas Sanitarias Sociales Los CAPS constituyen asociaciones libres de usuarios en el ámbito rural que no poseen personería jurídica aunque pueden tenerla como sociedades civiles. Se propone un nuevo modelo que prevé la consolidación de los CAPS en la forma de microempresas sanitarias sociales con criterio gerencial.
Desarrollar mecanismos para la prevención de emergencias y reducir la
vulnerabilidad de los sistemas Todas las normativas relacionadas con el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento deberán tener disposiciones relacionadas con estos temas que tiendan a reducir los riesgos sanitarios.
Las acciones legales necesarias para lograr estos objetivos Puede utilizarse y ampliarse el conjunto de los instrumentos legales vigentes o promulgarse una Ley Marco para el Sector.
9. Oportunidades de participación de la sociedad civil y del sector privado La sociedad civil comprende el conjunto de instituciones y empresas nacionales que componen las fuerzas vivas y el sector privado local. La participación de la sociedad civil puede resultar una alternativa atractiva sólo cuando se dan las condiciones para incrementar la eficiencia, confiabilidad y optimización de los costos y suplir la escasez de recursos financieros disponibles por parte del Estado, a la vez de posibilitar la introducción de métodos modernos de administración y operación con enfoque comercial, así como la utilización de tecnologías y métodos de gestión novedosos. Tradicionalmente las empresas privadas ha participado en acciones del Sector a través de contratos de consultoría, contratos para la construcción de instalaciones y la producción de insumos, materiales y equipos. La descentralización de los servicios permite ampliar esta perspectiva y prever la posibilidad de una amplia participación de instituciones locales y externas al país en la prestación misma de los servicios:
Como socios en Sociedades Mixtas Municipales Como operadores mediante Contratos de Gerenciamiento Como contratistas de servicios específicos
10. Implementación del fortalecimiento Las acciones que surjan del Análisis Sectorial deberán considerar que como resultado del fortalecimiento deberá disponerse de un conjunto de instituciones permanentes, estables y sólidas que puedan cumplir en forma eficiente sus roles de planificación, regulación y prestación de los servicios.
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El proceso debe ser liderado en forma ágil al más alto nivel de gobierno a fin de recibir un adecuado apoyo político y financiero por lo que se propone que la implementación del Programa esté a cargo de la SECEP, a través de la Secretaría Ejecutiva del CONAPAS para desarrollar, con la participación de las principales instituciones del Sector, en un plazo que puede estimarse de dos a cuatro años, el Plan de Acción.
11. Estrategia para la ejecución de las inversiones y los proyectos La ejecución de los proyectos de inversión tiene que incluir acciones de mejoramiento institucional y operativo que produzcan un impacto en el equilibrio financiero de la empresa prestadora de los servicios y – cuando se el caso – su capacidad de devolución de préstamos. Se debe concebir la realización de un "Proyecto integral" que comprenda acciones tales como acciones de desarrollo institucional, mejoramiento comercial y mejoramiento operativo, participación comunitaria. Por otra parte la construcción de las obras de ampliación deberá, en todos los casos en que sea económica y financieramente viable, ser precedida de la optimización y rehabilitación de instalaciones existentes.En todos los proyectos deberá prestarse especial atención al mejoramiento en aspectos de protección de la salud y del ambiente, así como en la reducción de la vulnerabilidad de los sistemas frente a emergencias naturales o antrópicas.
12. Necesidades de inversión en infraestructuraLa estimación de inversiones para el período 2004-2015, ha considerado el sostenimiento de la cobertura alcanzada hasta la fecha, la ampliación de cobertura definida por el PND y por ENACAL, y el mejoramiento de las instalaciones existentes para optimizar la calidad y la eficiencia técnica, sanitaria y ambiental de la prestación de los servicios y reducir la vulnerabilidad frente a situaciones de emergencia. En el CUADRO No 8 se indican estas metas. El cálculo de la inversión ha utilizado dos factores: la población servida y el costo unitario. Los costos unitarios han sido estimados en base a información de proyectos ejecutados en el país para el área urbana y el área rural, considerando las tecnologías aplicables en cada caso. Los resultados obtenidos se indican en el CUADRO No 9 y presuponen un gasto de inversión en infraestructura de US $ 787, en el periodo 2004-2015. Debe considerarse, sin embargo, que estas cifras son tentativas y que serán definidas con mayor precisión al desarrollarse el Plan Estratégico. De totas maneras es interesante destacar que ya se han identificado inversiones programadas para el período 2003-2008, por un monto de aproximadamente US $ 276 millones, que representa un 35 % del total estimado hasta el 2015. Bajo el supuesto de alcanzar tasas de crecimiento del PIB como las señaladas en el PND, los resultados indican que un monto de inversión para infraestructura promedio anual del orden de US $ 65.6 millones, representarían aproximadamente un 1.5 % del PIB estimado para 2004, porcentaje similar al observado en el período 1998-2002. En estas consideraciones no se han tomado en cuenta los montos a invertir en los proyectos para el fortalecimiento del sector, estimados en US $ 31,7 millones previstos gastar en los próximos dos años que modifican ligeramente esta estimación.
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CUADRO No 8: Proyección de la población servida (millones de habitantes) Concepto Año
2005 2010 2015 Población total 5.77 6.49 7.22Población urbana 2.90 3.99 4.58Población rural 2.17 2.50 2.64Población total servida con agua potable 4.39 5.61 7.18Población urbana servida con Agua Potable 3.12 3.83 4.58Población urbana servida con alcantarillado sanitario 1.46 1.88 2.31Población rural servida con agua y saneamiento 1.27 1.78 2.60% de población total servida con agua potable 76.0 86.4 99.4% de población urbana servida con agua potable 91.72 96.01 100% de población urbana servida con alcantarillado sanitario 42.88 46.97 50.53% de población rural con agua y saneamiento 53.45 71.13 98.65
CUADRO No 9: Inversiones en infraestructura en el período 2004-2015 Concepto Monto de inversión
(US$ x 106)Aumento de cobertura en agua y saneamiento rural 216Protección de fuentes 54Rehabilitación de obras de agua y saneamiento rural 40Aumento de cobertura de agua potable urbana 236Sostenimiento de agua potable urbana 72Alcantarillado sanitario urbano 82Tratamiento de aguas servidas 25Total sin preinversión 725Preinversión, administración y supervisión 62Total general 787Promedio anual * 65.6
* Se debe incluir un % adicional, al costo promedio anual, en concepto de reducción de vulnerabilidad en los sistemas de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales.
13. Perfiles de proyectos para el fortalecimiento del Sector A continuación se presentan los perfiles de proyectos identificados durante el desarrollo del Análisis Sectorial para una primera etapa de acciones que comprenden contrataciones de consultoría y adquisición de equipos. Los proyectos identificados se dividen en dos grupos:
a. Proyectos para el desarrollo institucional y el ordenamiento legal y financiero b. Proyectos identificados para el mejoramiento operativo
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PERFILES DE PROYECTOS IDENTIFICADOS PARA EL DESARROLLO INSTITUCIONAL Y EL ORDENAMIENTO LEGAL Y FINANCIERO
No PROYECTOS Montos 103US$
DESARROLLO INSTITUCIONALA.1 Estudio legal para transferencia de los bienes del servicio 25 A.2 Modelos de acuerdo de prestación y gestión del servicio 15 A.3 Participación de Alcaldes en las Juntas Directivas de las empresas
desconcentradas 10
A.4 Propuesta de reformas institucionales para la transformación de ENACAL
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A.5 Propuesta de desarrollo sustentable de los servicios de agua potable y saneamiento rurales
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A.6 Análisis de una eventual integración de los entes de regulación de servicios básicos
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A.7 Fortalecimiento y desarrollo de sistemas de información 400 (*) ORDENAMIENTO LEGAL B.1 Preparar un nuevo Decreto para la creación de un ENTE RECTOR y
la transformación de la CONAPAS en un Consejo Asesor del Ente Rector
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B.2 Actualización y adecuación del Marco Legal existente 60 B.3 Capacitación para los Entes involucrados y la población en general,
respecto al Marco Legal aplicable al Sector Agua Potable y Saneamiento
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REGULACION Y CONTROL C.1 Adjudicación a ENACAL de un Acuerdo de Concesión 60 C.2 Reorganización funcional del INAA 20 C.3 Revisión y flexibilización de los sistemas de fijación de tarifas 35 C.4 Continuación de la difusión pública de la función del Ente Regulador 80 C.5 Participación comunitaria en la regulación y control 10 C.6 Programa de vigilancia conjunta entre INAA y MINSA de la calidad
del agua potable 400
C.7 Continuación del Programa de Recepción de Reclamos de Usuarios 30 C.8 Asistencia Técnica al INAA, para la emisión sistemática y
consensuada de Normativas 60
FINANCIAMIENTO D.1 Plan de sostenibilidad financiera de ENACAL mediante el estudio de
su estructura de costos 25
D.2 Depuración de la cartera morosa de ENACAL 100 (*) D.3 Catastro de usuarios de ENACAL 800 D.4 Capacitación a operadores en la metodología de cálculo de pliegos y
ajustes tarifarios 20
D.5 Elaboración de un plan financiero del sector Agua Potable y Saneamiento
30
Resumen Ejecutivo
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PROYECTOS RELACIONADOS CON EL DESARROLLO MUNICIPAL Y LOS CAPS
E.1 Desarrollo de un Modelo de Microempresas Sanitarias Sociales 400 (*) E.2 Modelos de empresas operadoras a nivel municipal y análisis de
alternativas para la participación de la sociedad civil 200
TOTAL 3,060 (*) Los montos corresponden a una primera etapa.
PERFILES DE PROYECTOS IDENTIFICADOS PARA EL MEJORAMIENTO OPERATIVO
No PROYECTOS Montos 103US$
SERVICIOS URBANOS F.1 Optimización de los Sistemas y Mejoramiento de la Calidad del
servicio de Agua Potable 500 (*)
F.2 Reducción de los Costos de Energía y Optimización de las Instalaciones de Producción
500 (*)
F.3 Mejoramiento de los sistemas de Agua Potable y Saneamiento en el área Urbano Marginal
100
INFRAESTRUCTURA RURAL G.1 Diagnóstico de los servicios rurales construidos en el período 1980 -
2003 100
G.2 Estudios piloto de Control de la Calidad del Agua y del servicio de los acueductos rurales.
500
G.3 Implementación de tecnologías apropiadas de desinfección en sistemas rurales del país
100
DESARROLLO COMUNITARIO H.1 Estudio de Caracterización del sector Rural Disperso 300 H.2 Incorporación de una Estrategia de Atención Primaria Ambiental en
Proyectos de Agua Potable y Saneamiento 500
H.3 Apoyo a la creación de UNOM Municipales 300 H.4 Elaboración de un Manual de Participación Ciudadana en evaluación
ambiental de Proyectos 50
H.5 Elaboración de un Manual de Participación ciudadana en Proyectos de ENACAL
50
ASPECTOS DE SALUD PUBLICA I.1 Fortalecimiento de Laboratorios a nivel central y local en el MINSA 500 I.2 Análisis de la legislación existente entre Salud y Ambiente 10 I.3 Desarrollo de la capacidad de Gestión ambiental en el Nivel central y
SILAIS del MINSA 435
I.4 Implementar la atención primaria ambiental en los SILAIS del país. 800 ASPECTOS DE MEDIO AMBIENTE J.1 Planes individuales de Desarrollo del Recurso Hídrico de Cuencas
Hidrográficas de Nicaragua 450
Resumen Ejecutivo
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J.2 Plan de Incentivo Económico para la Sostenibilidad del Recurso Hídrico
20
J.3 Elaboración de la Norma que establece criterios y procedimientos para análisis de calidad del agua y acreditación de Laboratorios Nacionales Certificadores
20
J.4 Programa Nacional de Educación Ambiental de Manejo de Agua Potable y Saneamiento – Guardianes del Agua
400
J.5 Estudio de Prefactibilidad de Reuso de Aguas Residuales Tratadas y Lodos
200
J.6 Compendio Didáctico para educación Formal, No Formal, e informal para el manejo, conservación, uso y sostenibilidad del agua para consumo y el tratamiento de la contaminación
70
J.7 Ordenación integrada de los Recursos Hídricos 100 (*) ASPECTOS DE VULNERABILIDAD K.1 Estudio y Plan de acción para la reducción de la dependencia del
sistema eléctrico 30
K.2 Estudio e implementación para reducir la contaminación de los acuíferos con hidrocarburos
400
K.3 Estudio para prevenir la contaminación de los acuíferos con lixiviados de depósitos de basura
125
K.4 Incorporar criterios de prevención y mitigación de desastres en las normas de diseño, construcción, operación y mantenimiento
55
K.5 Implementar programas de reducción de vulnerabilidad en los principales sistemas existentes
300
DIFUSION Y COMUNICACIÓNL.1 Programa de Comunicación y divulgación de los logros y avances del
Plan de Fortalecimiento del Sector 1,000(*)
TOTAL 8,375 (*) Los montos corresponden a una primera etapa.
INVERSIONES TOTALES EN LA PRIMERA ETAPA DE PROYECTOS DE FORTALECIMIENTO DEL SECTOR
PROYECTOS MONTOS 103 U$S
I PROYECTOS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y ORDENAMIENTO LEGAL Y FINANCIERO (A DESARROLLAR EN UNA PRIMERA ETAPA)
3,060
II PROYECTOS DE MEJORAMIENTO OPERATIVO (A DESARROLLAR EN UNA PRIMERA ETAPA) 8,375TOTAL PRIMERA ETAPA 11,375
Resumen Ejecutivo
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INVERSIONES ESTIMADAS PARA LA SEGUNDA ETAPA
Al valor estimado para la primera etapa puede adicionarse un valor que podría ascender a 20 millones de dólares para contemplar acciones a realizarse en una segunda etapa que comprendan la ejecución de obras, la adquisición de equipos y los trabajos en terreno que serán identificados en los trabajos de la primera etapa. Debe adicionarse asimismo la inversión para formular el Plan Estratégico, estimada en US $ 400.000
INVERSIONES TOTALES EN PROYECTOS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SECTOR
Sumando los valores estimados para las dos etapas la inversión total en estos proyectos se es del orden de US $ 31,7 millones.
Resumen Ejecutivo
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ANEXO I. EQUIPO DE CONSULTORES Y AGENCIAS DONANTES Y DE
COOPERACIÓN TÉCNICA
El equipo de consultores que realizó el Análisis Sectorial del Sector Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua estuvo integrado por los siguientes profesionales:
AREAS DE ACCION CONSULTOR E-mail Financiamiento
Supervisión General Ing. Luiz Carlos Soares [email protected] OPS
Coordinación internacional
Ing. Juan Pablo Schifini [email protected] OPS
Supervisión Nacional Ing. Miguel Balladares [email protected] OPS
Coordinación nacional Ing. Nelson Medina [email protected] BM
Aspectos legales Dra. María Auxiliadora Moncada
[email protected] COSUDE
Temas de desarrollo institucional
Inga. Ángela González [email protected] OPS
Aspectos de Regulación Ing. José Luis Inglese [email protected] BID
Infraestructura y servicios urbanos
Ing. Richard Montiel [email protected] OPS
Infraestructura y servicios rurales
Ing. Carlos Valle [email protected] UNICEF
Desarrollo municipal y comunitario
Ing. Rodrigo Cerda [email protected] OPS/UNICEF
Relaciones del Sector con la salud
Dr. Leonel Jiménez [email protected] BM
Relaciones del Sector con el ambiente
Lic. Kamilo Lara [email protected] COSUDE
Aspectos económicos y financieros
Ing. Julio Saballos [email protected] BID
Vulnerabilidad de los servicios
Ing. Arturo Rodríguez [email protected] OPS
Identificación del Plan de Inversiones
Ing. Félix Tapia [email protected] BID
Diagnóstico Básico
Ing. Gustavo Martínez [email protected] OPS
El Equipo de Consultores Nacionales y Extranjeros contaron también con la colaboración y participación activa de los miembros del Comité Nacional del Análisis Sectorial, formado por las Licenciadas Benita Ramírez y Lizeth D’Trinidad, del INAA, Ing. Miguel Balladares de OPS/ÔMS y el Ing. Guillermo Leclair Guevara, de ENACAL.
