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2015
Zaray Labastida Mejía
Manejo de residuos sólidos en el Municipio de Toluca.
1
Universidad Autónoma Metropolitana- Unidad Lerma.
Licenciatura en Políticas Públicas.
UEA XII: Análisis de Problemáticas Complejas II
“Manejo de residuos sólidos en el Municipio de Toluca”.
Por:
Zaray Labastida Mejía.
Asesor:
Dr. Manuel Lara Caballero
O5 de abril de 2015.
2
Contenido
I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 4
II. OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................ 12
II.1 Objetivos específicos ............................................................................................................... 12
III. METODOLOGÍA .................................................................................................................. 13
IV. NORMATIVIDAD ..................................................................................................................... 16
V. DESCRIPCIÓN ESTRUCTURAL DEL ÓRGANO MUNICIPAL DE RESIDUOS
SÓLIDOS TOLUCA. ........................................................................................................................ 22
VI. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA CENTRAL DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS
“CADA QUIEN” MUNICIPIO DE TOLUCA. ..................................................................................... 29
VII. DESCRIPCIÓN DE LOS PROGRAMAS AUXILIARES EN MATERIA DE RESIDUOS
SÓLIDOS. ......................................................................................................................................... 32
VII.1 Programa “Puntos fijos”......................................................................................................... 32
VII.2 “Centros de acopio” ............................................................................................................... 35
VIII. ANÁLISIS DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA “CADA QUIEN
SU BOTE”. .................................................................................................................................... 38
IX. EVALUACIÓN DE DISEÑO METODOLOGÍA CONEVAL ............................................ 46
X. POLÍTICAS PÚBLICAS CON EL ENFOQUE DE MARCO LÓGICO ................................ 52
X.1 Árbol de problemas .................................................................................................................. 54
X.2 Árbol de objetivos ..................................................................................................................... 60
X.3 Selección de alternativas ........................................................................................................ 66
X.4 Supuestos .................................................................................................................................. 67
X.5 Matriz de actores ...................................................................................................................... 69
X.5.1 Análisis de posicionamiento de actores. ........................................................................... 75
XI. ANÁLISIS DE FACTIBILIDAD ........................................................................................... 78
XI.1 Factibilidad presupuestal. ...................................................................................................... 79
XI.2 Factibilidad socioeconómica. ............................................................................................... 80
XI. 3 Factibilidad legal. .................................................................................................................... 82
XI.4 Factibilidad política. ................................................................................................................ 85
XI.5 Factibilidad ambiental ............................................................................................................. 89
XI.6 Factibilidad administrativa ...................................................................................................... 91
3
XII. MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS (MIR) .......................................... 94
XIII. CONCLUSIONES GENERALES ........................................................................................ 101
XIV. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 107
4
I. INTRODUCCIÓN
El problema de la basura en las ciudades está relacionado de manera implícita con el
crecimiento y la expansión geográfica. En México se recolectan cada día, en
promedio, 86,343 toneladas de residuos sólidos urbanos. En cinco entidades se
recoge casi la mitad de los residuos del país. El Distrito Federal registra la mayor
proporción con 19.7% del total nacional; le siguen el Estado de México con 9.6%;
Jalisco con 7.6%; Veracruz de Ignacio de la Llave, con 5.2% y Guanajuato con 4.3
por ciento (INEGI, 2013).
El Municipio es el responsable en términos de competencias de establecer
programas integrales para mejorar el servicio de limpia, recolección, traslado,
tratamiento y disposición final de residuos (H. Ayuntamiento de Toluca, 2013). El
Municipio de Toluca que cuenta con alrededor de 819,561 habitantes, genera
aproximadamente 844 toneladas diarias de residuos, de las cuales 600 toneladas
son de origen doméstico, lo que nos da un promedio de 0.732 gramos de basura
producida diariamente por habitante (INEGI, 2013).
En el Municipio de Toluca los residuos se pueden clasificar de la siguiente manera:
44.64% es orgánico, 8.15% papel y cartón, 10.10% plástico, 4.8% vidrio y 15%
desechos sólidos; es importante mencionar que a pesar de que el peso volumétrico
es de 160.199 kg/m3, ha disminuido en los últimos 29 años como consecuencia de la
reducción de la fracción de residuos orgánicos y el incremento de los subproductos
inorgánicos como plásticos, fibras artificiales y envases (Órgano Municipal de
residuos sólidos, 2013).
5
El servicio público municipal en Toluca tiene una cobertura de 90% del territorio con
211 rutas de recolección que abarcan 47 delegaciones, 38 subdelegaciones y 280
unidades territoriales básicas; su función es encargarse de los residuos sólidos de
tipo doméstico, del pequeño comercio, parques y jardines, lo cual constituye el 70%
del volumen generado, el 30% restante corresponde a comercios, oficinas e
industrias, los cuales contratan la prestación del servicio particular (Órgano Municipal
de residuos sólidos, 2013).
Con la finalidad de comprender el funcionamiento actual del manejo de los residuos
sólidos por parte del gobierno municipal, se realiza el análisis con base en las fases
del ciclo de los residuos. El ciclo de los residuos permite identificar de manera ideal
el proceso completo de un adecuado manejo de los residuos sólidos urbanos, así
como también identificar las responsabilidades de los actores involucrados a fin de
generar una gestión integral, es decir, “el conjunto articulado e interrelacionado de
acciones y normas operativas, financieras, de planeación, administrativas, sociales,
educativas, de monitoreo, supervisión y evaluación para el manejo de los residuos
sólidos, desde su generación hasta la disposición final” (Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos, 2006).
El ciclo de los residuos comprende los siguientes períodos: a) generación, b)
disposición inicial, c) recolección, d) tratamiento e) disposición final (Castillo, 2005).
Es importante puntualizar que para el manejo adecuado de los residuos sólidos se
identificaron dos actores que son relevantes, el primero son los habitantes del
municipio de Toluca y el segundo son las autoridades.
A continuación se presenta un gráfico que ilustra el ciclo de los residuos sólidos
urbanos y las responsabilidades concernientes a cada actor. Posteriormente se
detallan las actividades que refieren cada una de las fases.
6
Figura 1. Esquema del ciclo de los residuos sólidos urbanos y las
competencias de los actores involucrados en cada una de las fases del ciclo.
Fuente: Elaboración propia (2015) con base en Castillo (2005).
7
Responsabilidad de los habitantes de la ciudad de Toluca.
a) Generación: La acción de producir residuos sólidos a través de procesos
productivos o de consumo. Correspondiente a esta fase se identifica la participación
de todos los generadores (Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, 2006).
b) Disposición inicial: es la acción por la cual se depositan los residuos. La
disposición inicial puede ser general (sin clasificación y separación de residuos) o
selectiva (con clasificación y separación de residuos a cargo del generador) (Ley
General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, 2006).
Responsabilidad de los municipios
c) Recolección: Acción de recibir los residuos sólidos de sus generadores y
trasladarlos a las instalaciones para su transferencia, tratamiento o disposición final.
La recolección puede ser general (sin discriminar los distintos tipos de residuo) o
diferenciada (discriminando por tipo de residuo en función de su tratamiento y
valoración posterior) (Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, 2006).
d) Tratamiento: Consta del conjunto de operaciones tendientes al acondicionamiento
y valorización de los residuos. Se entiende por valorización a todo procedimiento que
permita el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos, mediante el
reciclaje en sus formas físicos, químicos, mecánicos o biológicos, y la reutilización
(Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, 2006).
e) Disposición final: La acción de depositar o confinar permanentemente residuos
sólidos en sitios o instalaciones cuyas características prevean afectaciones a la salud
8
de la población y a los ecosistemas y sus elementos. (Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos, 2006)
En el contexto mexicano los instrumentos normativos permiten a los tres órdenes de
gobierno participar delineando los parámetros y las competencias que seguirán cada
una de las fases, donde es competencia de los gobiernos locales el cumplimento
integral del ciclo para los residuos sólidos domiciliarios.
En la fase de disposición inicial, en 2011 se emitió una norma en materia de manejo
de residuos sólidos en la Norma técnica Estatal ambiental NTEA-013-SMA-RS-201
en la cual se establece en el artículo 4.61 que “los habitantes del Estado de México,
las empresas, establecimientos mercantiles, Instituciones públicas y privadas,
dependencias gubernamentales y en general todo generador de residuos urbanos y
de manejo especial tienen la obligación de separar los residuos desde la fuente, con
el fin de facilitar su disposición ambientalmente adecuada y ponerlos a disposición de
los prestadores del servicio de recolección o llevarlos a los centros de acopio de
residuos susceptibles de reciclado según corresponda, de conformidad con lo que
establezcan las autoridades municipales correspondientes (Gaceta de gobierno,
2011).
La importancia del adecuado manejo de los residuos radica principalmente en la
diminución al impacto ambiental que puede generarse. “La separación de los
residuos sólidos urbanos desde su origen es importante porque facilita la valorización
y reúso de los materiales, disminuyendo el consumo y presión sobre los recursos
naturales involucrados en su producción y alargando la vida útil de los sitios de
disposición final, principalmente. Sin embargo, a pesar de las diversas ventajas a
nivel nacional solamente 11% de los residuos recolectados son separados o
segregados desde la fuente generadora; mientras que en el Estado de México este
porcentaje es de 15 por ciento” (INEGI, 2013).
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Las problemáticas derivadas del manejo de los residuos sólidos en el Municipio de
Toluca han derivado en el diseño de distintas estrategias concernientes a la fase de
recolección, de las cuales se desprenden dos programas: el programa central “Cada
quien su bote” que se enfoca en la separación de residuos, el cual es acompañado
de una campaña que pretende concientizar a la población acerca de la importancia
del adecuado manejo de los mismos (H. Ayuntamiento de Toluca, 2013) y el
programa auxiliar “Puntos fijos” que tiene como objetivo la recolección de residuos en
fines de semana, esté intenta generar una alternativa para el depósito de residuos
sólidos mediante la colocación de unidades recolectoras en puntos estratégicos para
captar los residuos sólidos no recolectados durante la semana (Edomex, 2012).
Una de las distinciones entre los programas son los horarios, la recolección de
basura es de lunes a viernes y no corresponden a las necesidades de los usuarios
por sus actividades laborales, por lo que la recolección de fines de semana es una
mejor opción del servicio de recolección, sin embargo está no ha implementado
acciones de separación de residuos. En teoría ambos programas buscan la
disminución del deterioro ambiental, pero surge una interesante pregunta:
¿realmente complementan o por el contrario obstaculizan un objetivo común?
La separación es realizada por los operadores del servicio de recolección,
implementadores de ambos programas, sin embargo esta práctica no es normada
por las autoridades municipales, lo que imposibilita el seguimiento del programa para
poder evaluar los resultados.
Con respecto a la fase de tratamiento, con el objetivo de incrementar el cumplimiento
de las disposiciones municipales, el Órgano municipal de residuos sólidos del
Municipio de Toluca diseño el programa “Centros de Acopio” que inició operaciones a
partir del año 2015 para complementar sus acciones. No obstante, la falta de
diagnóstico para el diseño de la estrategia y la carencia de acciones que posibiliten el
cumplimiento de la normatividad, lo hacen susceptible al fracaso.
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Correspondiente a la fase de disposición la Norma Oficial Mexicana NOM-083
publicada en 2003, desglosa las especificaciones de protección ambiental para la
selección del sitio, diseño, construcción, operación, monitoreo, clausura y obras
complementarias de un sitio de disposición final de residuos sólidos municipales
(SEMARNAT, 2003).
El municipio de Toluca destina los residuos a los rellenos sanitarios ubicados en
Xonacatlán, Zinacantepec, y San Antonio la Isla, los cuales deberán ser
monitoreados para el cumplimiento de los parámetros normativos. (Órgano Municipal
de Residuos Sólidos, s/f). Sin embargo no se contemplan acciones de separación de
residuos en los centros de disposición, por lo que los materiales que son destinados
a los rellenos sanitarios no reciben un tratamiento previo al confinamiento.
Con base en lo anterior, a nivel preliminar se puede suponer que el Municipio de
Toluca no cuenta con los mecanismos normativos, infraestructura e instrumentos de
diagnóstico y factibilidad de proyectos necesarios para que las acciones
emprendidas en cuanto al manejo de residuos sólidos (fase de generación,
disposición inicial recolección y disposición) sean eficientes.
El buen manejo de los residuos que logre que el ciclo se cumpla con base en la
legislación vigente es importante porque puede generar los siguientes beneficios:
Disminuyen el volumen de los residuos aumenta la vida útil de los rellenos
sanitarios, lo cual reduce las emisiones de metano, un gas de efecto invernadero que
se libera como los residuos biodegradables.
Reduce de costes para el traslado y gestión.
Incrementa el aprovechamiento de materiales: generación de composta, vidrio
reciclado, materiales de construcción, generación de energía, etcétera.
Ayuda a proteger el medio ambiente, la separación de residuos aumenta el
reciclado.
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Conserva las materias primas - hacer nuevos productos a partir de materiales
reciclados reduce la necesidad de consumir recursos.
Ahorra energía - el uso de materiales reciclados en el proceso de fabricación
utiliza mucha menos energía que la necesaria para la producción de nuevos
productos a partir de materias primas (South London waste partnership, 2015).
Por otro lado, si no se cumple con el manejo adecuado en cada una de las fases del
ciclo las consecuencias negativas son las siguientes:
Aumenta el deterioro ambiental.
Se pierden oportunidades de aprovechamiento de materiales que podrían
representar un ingreso económico importante.
Aumentan los costes de traslado, recolección y disposición.
Se desaprovechan oportunidades para la generación de materiales y energías
alternativas creadas mediante los recibos recabados.
Se genera una percepción negativa en cuanto al manejo del medio ambiente.
El cumplimiento del ciclo no sólo permite generar un proceso más eficientes y tener
un mayor y mejor control de las fases la adopción de un buen manejo de los residuos
trae consigo la reducción de afectaciones ambientales y oportunidades productivas
sustentables que repercuten de manera positiva, por lo que el Municipio de Toluca
deberá tomar en cuenta la necesidad de incorporar elementos que le permitan un
bien funcionamiento del ciclo.
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II. OBJETIVO GENERAL
Analizar las acciones emprendidas por el Municipio de Toluca en cuanto al
manejo de los residuos sólidos.
II.1 Objetivos específicos
Describir la situación actual del servicio de limpia dentro de la fase de recolección
del Municipio de Toluca.
Realiza una revisión de la normatividad mexicana en materia de residuos sólidos
(Federal, Estatal y Municipal) identificando fortalezas, debilidades y oportunidades de
mejora.
Analizar de manera preliminar del diseño de los programas de recolección de
residuos sólidos “Cada quien su bote”, “Puntos fijos” y “Centros de Acopio”
emprendidos por el Municipio de Toluca, con base en la metodología propuesta por
el CONEVAL.
Redefinir el problema público y seleccionar estrategias viables para el rediseño
de las políticas públicas en materia de residuos sólidos con base en la metodología
de marco lógico.
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III. METODOLOGÍA
La metodología utilizada para la realización de la presente investigación es de tipo
cualitativa, por la naturaleza de la problemática analizada donde hay pocos datos
sobre el problema, no existen evaluaciones de diseño o resultados por lo que en la
primera parte se presenta la descripción del problema y un diagnostico preliminar del
mismo.
Se sigue un proceso descriptivo que fue elaborado mediante la exploración
documental de fuentes primarias y secundarias.
En una primera etapa se realizó la revisión de la normatividad en materia de residuos
correspondiente a los tres órdenes de gobierno a través de un análisis FODA, una
herramienta útil para evaluar la situación actual y definir cursos de acción, mediante
la identificación de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas; en este
apartado se revisó: i) la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos cuya última reforma fue publicada en 2006, ii) la Norma Técnica Estatal
Ambiental NTEA-013 publicada en 2011, y iii) el Código reglamentario del Municipio
de Toluca, referente a los servicios públicos municipales Capítulo Tercero Del
servicio de limpia y gestión integral de los residuos sólidos, publicado en 2011.
En una segunda etapa se revisó el diseño del programa central de recolección de
residuos sólidos “Cada quien su bote”, y los programas auxiliares “Puntos fijos”, y
“Centros de Acopio” implementados en el Municipio de Toluca mediante la
contrastación con los fases del ciclo de los residuos sólidos.
Es importante señalar que se elaboró una base de datos a partir de documentos y
materiales provistos por el Órgano de Residuos Sólidos del Municipio de Toluca, que
14
no se encontraban sistematizados y los cuales hasta el momento, no se encuentra
disponibles en los portales electrónicos de la dependencia.
Con el objetivo identificar a nivel preliminar las características del programa municipal
central “Cada quien su bote” en materia de residuos sólidos del Municipio de Toluca
se utilizó la metodología propuesta por el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (CONEVAL) para la evaluación de evaluación de diseño.
Por último, con el objetivo de generar alternativas de política pública se hizo uso de
la herramienta de marco lógico que comprende las siguientes fases:
1) Árbol del Problema y Árbol de Objetivos: ayuda a estructurar el programa o
proyecto de modo de que exista la “lógica vertical”, facilita la elaboración del resumen
narrativo, ayuda a la definición de indicadores.
2) Análisis del problema: identifica el problema, examinar los efectos que provoca ,
identificar las causas, establecer la situación deseada (objetivo), identificar medios
para la solución del problema, definir acciones y configurar alternativas de proyecto,
construir el resumen narrativo.
3) Árbol de Efectos: permite identificar las repercusiones del problema y representa
gráficamente el problema y sobre éste los efectos encadenados.
4) Árbol de Causas: aumenta la probabilidad de soluciones exitosas.
5) Árbol de objetivos (Medios-Fines): representa la situación esperada al resolver el
problema y se construye buscando las situaciones contrarias a las indicadas en el
árbol del problema.
6) Configuración del proyecto: determinar la viabilidad de las acciones.
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Supuestos: corresponde a un riesgo que enfrenta el proyecto y que está más allá del
control directo de la gerencia del proyecto.
Indicadores: proporcionan la base para supervisar y evaluar el proyecto, definen
metas que nos permiten conocer en qué medida se cumplen los objetivos y
establecen una relación entre dos o más variable.
16
IV. NORMATIVIDAD
En el campo de las políticas públicas resulta importante el análisis de la
normatividad, ya que permite conocer las atribuciones y competencias en cada uno
de los niveles de gobierno y permite situar las acciones que se han emprendido y
bajo que normas se encuentran amparadas.
En este apartado se elaboró una revisión de la normatividad en materia de residuos
correspondiente a los tres órdenes de gobierno a través de un análisis FODA, que es
una herramienta para evaluar la situación actual y definir cursos de acción, mediante
la identificación de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Las leyes
que se revisaron son las siguientes: i) la Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos cuya última reforma fue publicada en 2006, ii) la Norma
Técnica Estatal Ambiental NTEA-013 publicada en 2011, y el ii) Código reglamentario
del Municipio de Toluca, referente a los servicios públicos municipales Capítulo
Tercero Del servicio de limpia y gestión integral de los residuos sólidos, publicado en
2011.
Con base en el análisis de la normatividad en materia de residuos sólidos (Federal,
Estatal y Municipal) se identifica fortalezas y debilidades susceptibles a mejora. Si
bien, a partir de las modificaciones efectuadas en 2006 al marco normativo Federal
contempla las facultades de los tres niveles de gobierno de manera expresa, lo
anterior es una condición necesaria pero no suficiente para el buen funcionamiento
de las mismas.
De manera general, las facultades de los tres órdenes de gobierno identifican las
siguientes funciones: el ámbito Federal expedirá las Normas Oficiales Mexicanas en
materia del funcionamiento de los sistemas de recolección, almacenamiento y
17
transporte de los residuos peligrosos, de tratamiento especial y coordinará las
acciones que emprendan las Entidades Federativas y los Municipios; las Entidades
Federativas emitirán la regulación jurídica para el manejo de los residuos que no
sean considerados peligrosos, mientras que la competencia de los Municipios se
limita al manejo de los residuos sólidos urbanos (Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos, 2006).
Aun cuando en primera instancia las facultades se encuentren definidas, no existen
mecanismos que posibiliten la coordinación que se presupone para el ejercicio de la
norma.
Es factible señalar las fortalezas del marco jurídico, principalmente de la Ley General
para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, ya que esta delinea el marco
de actuación de los tres órdenes de gobierno:
Existen avances en la definición de las competencias de los tres órdenes de
gobierno en materia de gestión de los residuos.
Clasificación de los tipos de residuos y existencia de temas de regulacion
aplicables a cada uno de los tipos de reesiduos.
Clasificación de los generadores de residuos, por volumen de generación y tipo
de residuos, así como la especificación de las responsabilidades y obligaciones de
cada uno.
Aplicación de la variante ambiental a los sistemas de manejo de residuos.
Creación de mecanismos de reducción de la generación y efectos ambientales
relacionados con el manejo de residuos.
Señalamientos de las obligaciones de los administradores de sistemas de
manejo de los residuos peligrosos y de sanciones ante su incumplimiento.
Creación de mecanismos de coordinación institucional para la colaboración de
los órdenes de gobierno en cuanto al manejo de los residuos.
Sanciones penales aplicables al manejo ilegal de residuos peligrosos.
18
Establecimiento de creación de un Sistema Nacional de información de residuos.
Desarrollo de un programa nacional para la prevención y gestión integral de los
residuos (Gutiérrez, Alarcón, Cedillo Velasco, Dávila, Jiménez, Martínez y Noreña,
2006).
En lo referente a las debilidades, se señalan las siguientes:
Carencia de centros para la estructuración de proyectos.
Centralización de facultades en las autoridades federales en asuntos de residuos
peligrosos.
Insuficiencia relativa de regulación jurídica local en el tema.
Falta de un sistema jurídico para el cumplimiento de las reparaciones de daños
ambientales.
Restricciones para el ejercicio del marco normativo local.
La normatividad en materia de residuos sólidos presenta debilidades que no permiten
el buen funcionamiento de las disposiciones de los tres órdenes de gobierno, “por lo
que es conveniente destacar que la presente distribución de competencias ha
surgido con base en criterios establecidos por el Gobierno Federal, el cual no
siempre considera las circunstancias estructurales, sociales y económicas de los
gobiernos locales por lo que en algunos casos, los limita para ejercer dicha
competencia” (Gutiérrez, et al., 2006: 21).
La centralidad de la cual deriva la norma no se considera un elemento tácitamente
negativo, ya que la heterogeneidad de los gobiernos locales en algunas ocasiones
limita su respuesta de actuación, por lo que se considera que el fortalecimiento del
servicio y el cumplimento de la normatividad requiere de procedimientos
estandarizados en el sentido que partan de condiciones más homogéneas, pero que
al mismo tiempo sean lo suficientemente flexibles para atender problemáticas
especificas propias de cada área geográfica.
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De manera concreta el análisis en el que se centra el siguiente documento
corresponde a la normatividad vigente del orden municipal, concretamente a las
acciones emprendidas para cada una de las fases del ciclo de los residuos sólidos
urbanos.
La Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos señala en el
Artículo 27 la facultad y el 28 la obligatoriedad de los Estados y los Municipios para la
elaboración de planes de manejo que promuevan la prevención de la generación y la
valorización de los residuos así como su manejo integral, a través de medidas que
reduzcan los costos de su administración, faciliten y hagan más efectivos, desde la
perspectiva ambiental, tecnológica, económica y social, los procedimientos para su
manejo, en los que aplique el principio de responsabilidad compartida de los distintos
sectores involucrados. (LGPGIR- 2006, 2006)
La normatividad en la materia hace alusión a la atención en cada una de las fases
del ciclo de los residuos, de manera expresa la normatividad estatal y municipal
hacen hincapié en las acciones que se llevaran a cabo para el cumplimiento de la
misma. Si bien los municipios en el ámbito de sus competencias tienen facultad en la
materia, deberán sujetarse a las disposiciones del orden Federal y Estatal, estando
subordinados a la normatividad y las acciones que deriven de la misma. Sin embargo
es competencia de los municipios el manejo integral de los residuos sólidos urbanos.
El Municipio de Toluca cuenta con un Código reglamentario, referente a los servicios
públicos municipales, el Capítulo Tercero Del servicio de limpia y gestión integral de
los residuos sólidos, en el cual se delinean las acciones que deberán realizarse en
las fases de disposición inicial y recolección del ciclo de los residuos sólidos urbanos,
exceptuando la fase de generación, tratamiento y disposición final, en las cuales se
tiene injerencia, sin embargo el Municipio no ha incorporado mecanismos normativos
que las regulen, como resultado, la intervención es escasa.
20
Correspondiente a la fase de disposición inicial el Código reglamentario señala en el
Artículo 6.58 las obligaciones de los habitantes del Municipio, así como de las
personas que transitoriamente se encuentren en su territorio. Haciendo de carácter
obligatorio la separación de los sólidos orgánicos y los residuos sólidos inorgánicos
desde la fuente generadora.
Respectivo a la fase de recolección el Artículo 6.59 establece que los residuos
sólidos urbanos serán recibidos por las unidades recolectoras o recogidos en los
centros de acopio, separados y debidamente identificados entre residuos sólidos
orgánicos y residuos sólidos inorgánicos. El Artículo 6.55 señala los horarios, días,
rutas y puntos de recolección de residuos sólidos urbanos, los cuales serán fijados
por la Dirección General de Servicios Públicos y Medio Ambiente y se harán del
conocimiento del público a través de las delegaciones, subdelegaciones, consejos de
participación ciudadana y jefes de manzana.
Con relación a la fase de tratamiento la normatividad municipal no he emitido
disposiciones que regulen las acciones de los centros de reciclaje.
Si bien el municipio no cuenta con documentos normativos referentes a la fase de
disposición final aun cuando esta tarea se encuentra dentro de sus competencias, los
rellenos sanitarios a los cuales son destinados los residuos deberán sujetarse a lo
señalado por la Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-2003, que señala las
especificaciones de protección ambiental para la selección del sitio, diseño,
construcción, operación, monitoreo, clausura y obras complementarias de un sitio de
disposición final de residuos sólidos urbanos y de manejo especial (NOM-083-
SEMARNAT, 2003).
La normatividad en materia de residuos sólidos del Municipio de Toluca presenta
distintas debilidades. Lo anterior debido a distintos aspectos: en primer lugar los
instrumentos normativos no señalan de manera clara las competencias de los
21
involucrados si bien la coordinación de las acciones corresponde a la instancia
encargada de la materia, que en el caso de Toluca es el Órgano Municipal de
Residuos Sólidos, no expresa de manera clara las responsabilidades y
corresponsabilidades, en segundo lugar existe incumplimiento de la normatividad
Federal que señala la responsabilidad de los municipios para el tratamiento integral
de los residuos que refiere a la totalidad del ciclo de los residuos sólidos, sin
embrago las disposiciones no contemplan las fases de generación, tratamiento y
disposición final, por último no han sido incorporados mecanismos de sanción para
el cumplimento de las misma.
22
V. DESCRIPCIÓN ESTRUCTURAL DEL ÓRGANO MUNICIPAL DE
RESIDUOS SÓLIDOS TOLUCA.
El Municipio tiene competencia en la generación, recolección manejo y disposición
los Residuos sólidos urbanos y los residuos de manejo especial de competencia
municipal, a través del Órgano Municipal de Residuos Sólidos, responsable del
manejo integral y funcionamiento en la materia.
Actualmente en el Municipio de Toluca se generan 844 toneladas diarias de residuos,
de las cuales el 69.3% son de origen doméstico, con una generación per cápita de
0.729kg por habitante por día, de acuerdo con las cifras proporcionadas por el
Sistemas de Ingeniería y Control Ambiental en el año 2013.
El servicio público municipal tiene una cobertura de 90% del territorio con 211 rutas
de recolección que abarcan 47 delegaciones, 38 subdelegaciones y 280 unidades
territoriales básicas, se encarga de los residuos sólidos de tipo doméstico, del
pequeño comercio, parques y jardines, lo cual constituye el 70% del volumen
generado, el 30% restante corresponde a comercios, oficinas e industrias, los cuales
contratan la prestación del servicio particular (Órgano Municipal de residuos sólidos,
2013).
De acuerdo con su composición los residuos se clasifican de la siguiente manera:
44.64% de este material es orgánico, 8.15% papel y cartón, 10.10% plástico, 4.8%
vidrio y 15% desechos sólidos. Con un peso volumétrico de 160.199 kg/m3, el cual
ha disminuido los últimos 29 años como consecuencia de la disminución de la
fracción de residuos orgánicos y el incremento de los subproductos inorgánicos como
23
plásticos, fibras artificiales y envases PCV (Órgano Municipal de residuos sólidos,
2013).
La prestación del servicio de manejo de residuos sólidos urbanos y de Manejo
Especial, se distribuye entre: los servicios públicos que brinda el Municipio; 114
prestadores de servicio particulares registrados; 13 centros de acopio (valorización) a
cargo del Municipio; 3 sitios de disposición final y empresas recolectoras de residuos
de manejo especial (Órgano Municipal de residuos sólidos, 2013).
El costo diario aproximado por disposición final en el relleno sanitario es de $ 618.90,
por la cantidad generada tiene un costo de operación de $450.70 y el costo por
depositar en relleno sanitario es de $168.20.
El Órgano Municipal de Residuos Sólidos es parte del organigrama de la
Administración 2013-2015 encabezada por la Presidenta Municipal Martha Hilda
González Calderón a partir del año 2014; quien decide que la Subdirección de
Residuos Sólidos, que era parte de la Dirección de Medio Ambiente y Servicios
Públicos, se convierta en un órgano desconcentrado de esta Dirección. Es
importante mencionar que a partir de la desconcentración se han delegado y
adquirido funciones independientes de la Dirección de Medio Ambiente y Servicios
Públicos, pero se sigue dependiendo presupuestalmente de sus recursos.
24
Figura 2. Organigrama del Órgano Municipal de Residuos Sólidos.
Fuente: Elaboración propia (2015) con base en información del Órgano
Municipal de Residuos Sólidos (2014).
Departamento de aseo público : El aseo público es responsable de Coordinar y
supervisar las acciones de lavado de calles, plazas, Portales de Toluca, mercados y
espacios públicos y cestos papeleros; recibir y registrar quejas o sugerencias
ciudadanas relacionadas con la prestación del servicio de limpia; implementar
operativos de limpieza y recolección de residuos sólidos antes, durante y después de
la realización de eventos (cívicos, culturales, deportivos, o de cualquier otro
índole)dentro del territorio municipal en coordinación con el Departamento de
Recolección, Transferencia y Disposición Final de Residuos; identificar y remover los
tiraderos clandestinos dentro del área urbana y Delegaciones del Municipio (Órgano
Municipal de residuos sólidos, 2013).
Estas actividades se realizan por medio de: 145 barredores manuales matutinos
(7:00 a 15:00 horas), 41 barredores manuales vespertinos (12:00 a 20:00 horas), 32
Titular del órgano municipal de residuos
sólidos
Departamento de aseo público
Departamento de recolección transferencia
y disposición final de residuos sólidos
Departamento de valorización y manejo integral de residuos
Secretaría Particular Secretaría técnica
Unidad de control vehícular
Enlace administrativo
25
barredores manuales nocturnos (23:00 a 6:00 horas), 10 barredores manuales
comisionados en Espacios y Servicios Públicos (Órgano Municipal de residuos
sólidos, 2013).
Cada barredor manual cuenta con carrito, escoba de vara de perlita, escoba de
detalle, recogedor y pala; los cuales cubren recorridos de aproximadamente 3 km, en
promedio. El turno nocturno está dedicado al lavado de plazas públicas, portales y
barrido de Centro Histórico. En el año 2014, se adquirieron 17 moto recolectores, 3
camionetas estaquitas y 3 portacontenedor para mejorar el servicio del
departamento, al interior del área urbana.
Departamento de recolección transferencia y disposición final de residuos
sólidos: es responsable de la recolección, transferencia y disposición final de
residuos; programar, ejecutar y supervisar el servicio de recolección de residuos
sólidos con base en las necesidades y características de cada delegación y
subdelegación del territorio municipal; establecer una comunicación permanente con
la ciudadanía para recabar quejas o sugerencias relacionadas con la prestación del
servicio de recolección de residuos sólidos; analizar y proponer mejoras en rutas
para la recolección de residuos sólidos, con la finalidad de especificar las paradas y
tiempos de recorridos con base en la demanda de los usuarios; efectuar recorridos
de supervisión para verificar que la recolección de residuos sólidos en delegaciones
y subdelegaciones y la disposición final de los mismos se realice adecuadamente;
controlar el destino de los residuos sólidos que se recolecten diariamente en el
territorio municipal; implementar operativos de recolección de residuos sólidos antes,
durante y después de la realización de eventos (cívicos, culturales, deportivos)
dentro del territorio municipal en coordinación con el Departamento de Aseo Público;
brindar apoyo a las instituciones públicas educativas para la recolección de residuos
sólidos; y realizar campañas de limpieza de predios particulares a solicitud de parte
(Órgano Municipal de residuos sólidos, 2013).
26
Estas actividades se realizan por medio de: 211 Rutas de recolección, 105 Unidades
para recolección, 5 Unidades comodín (cubrirán rutas en caso que se requiera), 10
Camionetas encargadas de sectores, 10 Jefes de sector, 110 Operadores y 174
Ayudantes. (Órgano Municipal de residuos sólidos, 2013)
A continuación se presenta una tabla en la que se muestra la infraestructura con la
que cuenta actualmente el Municipio de Toluca para la prestación del servicio.
Tabla 1. Infraestructura del Municipio de Toluca.
Tipo de unidad Capacidad de toneladas Número de unidades
Doble compartimiento
Carga lateral 5 1
Carga lateral 7 3
Carga frontal 22 1
Carga trasera 7 4
Carga trasera 10 41
Carga trasera 12 19
Sistema de compactación
Cilindro 6 2
Cilindro 7 7
Rectangular 6 5
Roll off 12 1
Roll off 16 1
Volteo 3 9
Portacontenedor 3.5 17
Sistema de placas independientes
Mini compactador 4.5 12
27
Tabla 1. Infraestructura del Municipio de Toluca.
Tipo de unidad Capacidad de toneladas Número de unidades
Mini compactador 4 2
Ecológico 10 9
Tráiler 30 1
Total de Unidades 135
Fuente: Elaboración propia (2015) con base en información del Órgano
Municipal de Residuos Sólidos (2014).
Departamento de valorización y manejo integral de residuos: su función es
coordinar y controlar el funcionamiento de los centros de acopio, que se ubicarán en
diversas Colonias y Delegaciones del Municipio de Toluca, en los que se recibe el
material inorgánico reciclable convencional: vidrio, papel, PET, cartón, plástico,
periódico, metal, pilas, tetra pack, entre otros; coordinar, supervisar y evaluar los
programas de recuperación de material reciclable no convencional (pilas, celulares,
electrónicos, llantas, unicel y aceite comestible usado); proponer e instrumentar los
mecanismos necesarios a fin de que la ciudadanía reciba productos de la canasta
básica como estímulo por el material que entregue en los centros de acopio;
promover la recolección de residuos clasificados en industrias, comercios, servicios e
instituciones educativas del Municipio de Toluca; dar seguimiento a la celebración de
convenios con empresas especializadas y los representantes de las escuelas
inscritas en los diferentes programas de manejo integral de residuos sólidos; operar
el Centro de Valorización municipal. (Órgano Municipal de residuos sólidos, 2014)
28
Las actividades anteriormente descritas serán llevadas a cabo por medio de: 13
centros de acopio; 1 centro de valorización, 1 camión recolector, 1 camioneta
recolectora de centros de acopio, y 25 empleados de recursos humanos a partir de
2015 (Órgano Municipal de residuos sólidos, 2014).
29
VI. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA CENTRAL DE RECOLECCIÓN DE
RESIDUOS “CADA QUIEN” MUNICIPIO DE TOLUCA.
El Municipio de Toluca, ha diseñado distintas estrategias para el manejo integral de
las cuales se deriva un programa central “Cada quien su bote”, y dos programas
auxiliares “Puntos fijos” y “Centros de Acopio”. Con el objetivo de complementar las
acciones emprendidas por el Municipio y potenciar el cumplimiento de los objetivos
del Órgano Municipal de Residuos Sólidos, instancia encargada del diseño e
implementación de los programas.
La justificación del programa “Cada quien su bote” es la cantidad de toneladas
diarias de residuos domiciliarios generadas (H. Ayuntamiento de Toluca, s/f).
Dicho programa se desprende de las disposiciones del Bando Municipal efectuadas
en 2013, en la cual señala la obligación del ciudadano para entregar los residuos
sólidos al personal de los camiones de limpia, debidamente separados en residuos
orgánicos, inorgánicos reciclables, inorgánicos no reciclables y sanitarios o higiénicos
(H. Ayuntamiento de Toluca, s/f).
El programa “Cada quien su bote” comenzó a operar a partir de 2013 en el Municipio
de Toluca con 17 camiones recolectores los cuales estaban debidamente
identificados con la imagen de la campaña, mostrando los días que se recoge cada
tipo de residuo; el personal de recolección era responsable de entregar a los
ciudadanos información impresa alusiva a la campaña; adicionalmente se realizaron
pláticas formativas en el manejo de residuos para la implementación del programa
con las autoridades auxiliares, para brindar informes a la ciudadanía se habilitó una
línea (072) (González, 2013).
30
El objetivo general del programa es “implementar en el Municipio de Toluca una
campaña de separación de residuos sólidos que permita concientizar a la población
sobre la importancia del adecuado manejo de los mismos” (H. Ayuntamiento de
Toluca, s/f).
Los objetivos específicos se centran en la identificación de los pobladores de los
distintos materiales y en promover la separación de los residuos sólidos en tres
grupos: orgánicos, inorgánicos y sanitarios con la finalidad de eficientar la
recolección de residuos sólidos municipales estableciendo días específicos para
cada tipo de residuo, alargar la vida útil de los rellenos sanitarios pues la basura se
compacta mejor y ocupa menos espacio, facilitar el reciclaje de los materiales
reutilizables haciendo que disminuya el volumen de basura generada, elaborar abono
o composta para plantas y jardines con los residuos orgánicos, en vez de utilizar
químicos como fertilizantes, establecer en el municipio de Toluca una cultura del
tratamiento de los residuos, disminuyendo a mediano y largo plazo la contaminación
del agua, el aire y el suelo.
Para establecer una campaña Municipal de Separación de Residuos Sólidos, se han
establecido las siguientes acciones:
•Recolección de Residuos Sólidos de manera separada, estableciendo días para
cada tipo de residuo.
•Fomentar la cultura de separación de residuos, así como la reducción, reciclaje y
aprovechamiento de los mismos por medio de información impresa, actividades con
botargas, tema musical, campaña en redes sociales, perifoneo.
•Campaña permanente apoyada por la imagen de los vehículos recolectores, así
como diversos eventos.
•Actividades de apoyo como parte del programa del Centro de Educación Ambiental.
(Talleres de reciclaje, composta, separación correcta de residuos, etc.)
31
El programa se centra principalmente en la difusión de una campaña permanente
como se muestra en las estrategias anteriormente expuestas, para ello se diseñaron
tres personajes que están orientados a la población objetivo.
La campaña se centra en la difusión de los personajes: “Cascarita” representa los
residuos orgánicos, está diseñada para las amas de casa del Municipio se
identifiquen con ella; “Peto” hace alusión a los residuos inorgánicos, enfocado
principalmente a la población joven del Municipio, y “Pañalón” refiere a los desechos
sanitarios está diseñado para los niños (González, 2014).
Figura 3. Vehículo recolector que muestra los personajes de la campaña del
programa “Cada quien su bote”
Fuente: Elaboración propia (2015) fotografía tomada en Col. Meteoro, Municipio
de Toluca.
32
VII. DESCRIPCIÓN DE LOS PROGRAMAS AUXILIARES EN MATERIA DE
RESIDUOS SÓLIDOS.
VII.1 Programa “Puntos fijos”
“El programa inició el 13 de febrero de 2013, cuando Inicialmente se ubicaron 21
sitios fijos, en sitios estratégicos del Municipio, con el propósito de ofrecer
alternativas para la disposición de residuos sólidos no peligrosos de origen
doméstico durante los fines de semana, a fin de dar oportunidad a habitantes que,
por sus diversas actividades, no puedan hacer uso del servicio público de recolección
domiciliaria entre semana. El objetivo es evitar los tiraderos clandestinos que afectan
el ambiente y la imagen urbana del Municipio.”(Edomex, 2013).
El programa de “Puntos fijos”, actualmente cuenta con 25 zonas estratégicamente
localizadas que operan de 8:00 am a 2pm en las distintas delegaciones que
comprende el Municipio de Toluca, dividas en zona Norte y Sur, cuyo destino de
disposición son los Rellenos Sanitarios ubicados en Xonacatlán, Zinacantepec, y
San Antonio la Isla (Órgano Municipal de Residuos Sólidos, s/f).
33
Figura 4. Vehículo recolector en relleno sanitario Xonacatlán.
Fuente: Elaboración propia (2015) fotografía tomada en relleno sanitario,
Xonacatlán Estado de México.
34
Figura 5. Vehículo recolector del programa “Puntos Fijos”.
Fuente: Elaboración propia (2015) fotografía tomada en Col. Centro, Municipio
de Toluca.
Las delegaciones correspondientes a la zona Sur, cuyo sitio de disposición final es el
Relleno Sanitario de Xonacatlán: Maquinita Rancho La Mora, Maquinita La mora,
Independencia Col. Independencia, San Mateo Otzacatipan Fracc. Los Sauces, San
Mateo Otzacatipan Fraccionamiento Bosques de Cantabria, y La Maquinita Doctores
(Órgano Municipal de Residuos Sólidos, s/f).
Las delegaciones correspondientes a la zona Norte, cuya disposición final tiene como
destino el Relleno Sanitario de Zinacantepec: Sánchez Sor Juana Inés de la Cruz ,
Ciudad Universitaria San Bernardino, San Mateo Oxtotitlán San Jorge, Santiago
Miltepec, Tres Caminos, Seminario Conciliar Seminario, Ciudad Universitaria Vicente
Guerrero, Centro Histórico Francisco Murguía, Delegación San Buenaventura
Guadalupe, Morelos Morelos 1a. Sección, Nueva Oxtotitlán, Centro Histórico
Francisco Murguía, y Barrios Tradicionales San Miguel Apinahuizco (Órgano
Municipal de Residuos Sólidos, s/f).
35
Las delegaciones correspondientes a la zona Sur, cuya disposición final tiene como
destino Relleno Sanitario de San Antonio la Isla Delegaciones: Santa María
Totoltepec Prados de Tollocan, Delegación de Santa Ana Tlapaltitlán, Del Parque,
Metropolitana Las Palomas, San Sebastian Salvador Sánchez Colín, Delegación
Capultitlán, y San Sebastian 5 de Mayo (Órgano Municipal de Residuos Sólidos, s/f).
VII.2 “Centros de acopio”
Con el objetivo de complementar los programas ya existentes se ha diseñado el
programa “Centros de acopio”, el cual es un proyecto que el Municipio de Toluca,
pretende poner en marcha a partir del año 2015.
El objetivo es que los usuarios de servicio de recolección acudan a los centros a
dejar el material reciclable debidamente clasificado, incentivando a la ciudadanía a
realizar esta práctica, a través del intercambio de productos de la canasta básica.
Se ubicarán 13 centros de acopio en distintas Delegaciones del Municipio de Toluca:
Colonia Independencia, Mercado Morelos, Walmart Terminal, Super Kompras Pino
Suárez, Super Kompras Fidel Velázquez, Super Kompras San Buenaventura,
Oficinas de Alameda ,Comercial Mexicana Av. Adolfo López Mateos,Colonia La
Mora, San Pedro Totoltepec, Cerrillo Vista Hermosa , Santa María Zozoquipan, y
Parque el Calvario de Toluca.
El departamento de valorización y manejo integral de los residuos sólidos será el
personal encargado del funcionamiento de los centros de acopio, su función será
recibir el material inorgánico y clasificarlo en: vidrio, papel, pet, botellas de plástico,
plástico duro, periódico, revoltura, papel blanco, metal, pilas, tetra pack, electrónicos,
aceite comestible usado, etcétera.
36
El encargado es el responsable de entregar una boleta al usuario, en la cual registra
sus datos personales y la cantidad de materia entregada para la acumulación de
puntos, que posteriormente podrá canjear por diversos productos de la canasta
básica.
Las siguientes tablas muestran la asignación de puntos por material reciclado, y los
productos que podrán ser intercambiados.
Tabla 2. Tabla de asignación de puntaje valorización de materiales
recuperados.
Fuente: Elaboración propia (2015) con base en documento proporcionado por
el Órgano Municipal de Residuos Sólidos (2014).
Posteriormente, el personal operativo del Departamento de valorización y manejo
integral de residuos sólidos, entregará el material reciclable y lo trasladará al centro
general de acopio, en donde será acumulado y entregado a la empresa encargada
del reciclaje para que acuda a recogerlo.
Material
Puntos por
Kilo
Pet 4
Plásticos Varios 3
Tetra Pak 1
Cartón 1
Papel 1
Periódico 1
Vidrio 1
Metal 2
Producto UnidadValor en
Puntos
Aceite 123 1 L. 48
Azúcar 1 K. 29
Arroz "Morelos" 1 K. 25
Sal de Bolsa "La Fina" 1 K. 13
Frijol Flor de Mayo "La Joya" 1 K. 32
Sopa de Pasta "La Moderna" Variable 10
Clorox 460 ml. 12
Suavitel 450 ml. 18
Jabón de Pasta "Viva" 350 grs. 22
Detergente en polvo "Ace" 1 K. 53
Papel Higiénico "Regio" Paq. De 4 24
Fabuloso 500 ml. 18
37
La empresa y /o personal de la Delegación Administrativa realizará el pago en la
Tesorería Municipal, emitiendo los documentos correspondientes, dichos recursos
serán destinados a la adquisición de los productos de la canasta básica los cuales se
distribuirán en los centros de Acopio.
Figura 6. Prototipo de centro programa “Centros de Acopio”.
Fuente: Elaboración propia (2015) fotografía tomada en Col. Centro, Municipio
de Toluca.
38
VIII. ANÁLISIS DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA
“CADA QUIEN SU BOTE”.
Para realizar el análisis de diseño del programa municipal de residuos sólidos “Cada
quien”, y los programas axilares al mismo, deberán ser descritas las condiciones
actuales en las que se encuentra el programa y los recursos que actualmente
posibilitan el cumplimiento de los objetivos con relación en las fases del ciclo de los
residuos.
Para realizar el análisis se han hecho una reconstrucción del programa a partir de los
materiales provistos por los funcionarios del Órgano Municipal de Residuos Sólidos,
el análisis de la normatividad y elementos teóricos de implementación, la adopción
de este análisis de debe principalmente a la falta de reglas de operación del
programa, la carencia de seguimiento y evaluación. Por lo que se reconstruye de
manera inversa a partir de la implementación y la contrastación con los elementos
anteriormente mencionados.
Con la finalidad de ofrecer un mayor entendimiento de las fases que sigue el ciclo de
los residuos se presenta a manera de listado las fases que comprende y las acciones
que se han identificado correspondientes a las mismas: generación, disposición
inicial, recolección, tratamiento, y disposición final.
Generación
De manera general el manejo de los residuos presupone atención, el programa no
ha incorporado acciones que contemplen la importancia de la fase de generación y
ha centrado su atención en la fase de recolección, por lo que deduce que la carencia
de diagnóstico no ha permitido la identificación integral del problema.
39
El programa ha tratado de incidir en la modificación de las prácticas de los
ciudadanos respecto al adecuado manejo de los residuos, mediante una campaña
permanente de difusión, que consisten en propaganda que se encuentra en los
vehículos recolectores para la identificación de los materiales, sin embargo esta no
ha sido la óptima ya que no han logrado sensibilizar a los ciudadanos.
De manera general la población objetivo para el programa cada quien su bote y
puntos fijos ha sido identificada, sin embargo este no es el caso para el programa de
centros de acopio. Si bien se presupone que las acciones están enfocadas a los
pobladores del Municipio que hagan uso del servicio público, la falta de
segmentación imposibilita la generación de estrategias concretas.
Disposición inicial
La normatividad en la materia hace de carácter obligatorio la separación de los
residuos desde la fuente generadora, sin embargo no ha sido un instrumento activo
para el cumplimiento de las disposiciones o la institucionalización de sanciones.
Por un lado, no se han incorporado medidas sancionadoras para los usuarios
renuentes y por otro lado el personal operativo en el recae la mayor parte de la
responsabilidad del funcionamiento del programa, no han recibido capacitación para
la ejecución, aunado a la falta de manuales procedimentales o reglas de operación
para la realización de las funciones.
Correspondiente a la fase de diseño de los programas de recolección de residuos
que operan en el Municipio de Toluca. El programa de recolección de residuos en
fines de semana “Puntos fijos”, es un impedimento para el cumplimiento de la
normatividad y los objetivos del programa de separación de basura “Cada quien su
bote”, por las siguientes razones:
40
Los programas auxiliares hasta el momento no han sido complementarios para el
cumplimiento de los objetivos del programa central lo cual repercute de manera
negativa. La recolección en fines de semana admite todo tipo de desechos,
generando un incentivo para no separar la basura.
Los objetivos no son complementarios, ya que por un lado un programa pretende
concientizar acerca de la importancia de la separación de residuos y el otro busca
reducir la creación de tiraderos clandestinos; si bien ambos buscan reducir el impacto
ambiental, son necesarias estrategias orientadas en el mismo sentido para que
dichos programas alcancen sus metas.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto será necesaria la reformulación del
problema público y la incorporación de elementos técnicos en el diseño de los
programas que sigan una lógica causal y que emerjan a partir de un diagnóstico que
identifique las fortalezas, debilidades y oportunidades para el desarrollo de
estrategias menos susceptibles al fracaso.
Recolección
Si bien el diseño de los programas presupone su buen funcionamiento "hasta la
política más robusta, la que está tan bien diseñada que parecería poder sobrevivir al
proceso de implementación tenderá a malograrse. Los síntomas clásicos de bajo
desempeño, retraso y escalada de costos aparecerán forzosamente" (Bardach, 1977
en Aguilar, 1993). “La selección de una política no garantiza su implementación. Para
explicar el déficit conviene analizar los contenidos, componentes y relaciones entre el
programa y la política tal como es aplicada” (Lahera, 2006).
La fase de implementación es importante puesto que “múltiples variables determinan
el éxito del proceso: contexto de las políticas, características de las políticas, agentes
41
y agencias a cargo de la implementación, y estrategias de implementación” (Grindle y
Thomas, 1991; Freeman, 2000 citado en Lahera, 2006:2).
En este contexto la función de los implementadores es sumamente importante
porque Richard F. Elmore punteó que “quienes elaboran las políticas deberían
ejercer, o de echo ejercen, una influencia decisiva sobre lo que ocurre durante el
proceso de implementación y considera que mientras más cerca se éste del origen
del problema, mayor será la capacidad de ejercer influencia sobre el” (Elmore, 1976).
Los operadores del Municipio de Toluca tienen dos modalidades de trabajo personal
adscrito al Municipio y voluntarios.
Los implementadores del programa “Cada quien su bote” son en su totalidad
personal adscrito al del H. Ayuntamiento, esta condición limita la discrecionalidad en
cuanto a los horarios, puesto que deben cubrir una ruta previamente asignada, que
varía de acuerdo con la ubicación de las puntos atendidos, lo cual representa un
inconveniente para los destinatarios del servicio.
En el caso del programa auxiliar que opera en fines de semana, “Puntos fijos” existe
una distinción entre los operadores adscritos al Municipio y el voluntariado, lo cual
aumenta la discrecionalidad en cuanto a los procesos. Estos últimos carecen de
seguridad social, respaldo médico o sueldo, para ellos existen dos fuentes de
ingreso. La primera es por medio de propinas, que no son de obligatoriedad para los
usuarios, y la segunda fuente es el reciclaje.
Los operadores del servicio no se encuentran obligados a separar los residuos pero
es realizado de manera extra oficial, dicha práctica está prohibida, puesto que los
residuos generados por el Municipio de Toluca de acuerdo con el responsable del
Departamento de Recolección y Trasferencia de Residuos Sólidos, a partir del
momento en que son entregados a los operadores del servicio de recolección se
42
convierten en propiedad del Municipio, sin embargo no existen un documento que
confirme dicha aseveración, puesto que no se cuenta con normatividad para
institucionalizar mecanismos que restrinjan o sancionen la realización de la misma.
La separación de residuos actualmente es una práctica realizada por los operadores
del servicio de recolección, aun cuando no sea normada representa una fuente de
ingresos adicional en el caso del personal adscrito y una de las más importantes en
el caso del personal no adscrito, lo anterior podría generar la confrontación entre
actores lo que impactaría de manera negativa en el funcionamiento de los
programas.
Por tal motivo, es necesario diseñar mecanismos que constriñan el actuar de los
operadores, no se considera que sea forzosa la incorporación de elementos rígidos,
sin embargo el diseño de los programas deberá considerar que fase de
implementación requiere de manuales de procedimiento y reglas de operación, que
permitan monitorear su funcionamiento e identificar los puntos endebles susceptibles
a mejora y que a su vez permitan realizar una evaluación de resultados que posibilite
la restructuración de los programas en caso de que se requiera.
La infraestructura no ha sido contemplada como un elemento para la ejecución de los
programas, los vehículos de recolección no son los adecuados puesto que no tienen
contenedores separadores que optimicen la separación, esto no sólo dificulta la
separación de los residuos, sino que retrasa el servicio, ya que este proceso es
realizado por los operadores retrasa el tiempo de traslado a las rutas.
El Órgano Municipal de Residuos Sólidos, es el responsable de diseñar las
estrategias, son embargo actualmente no cuenta con autonomía presupuestal por lo
que sus decisiones se encuentran limitadas para la adquisición de infraestructura
adecuada.
43
Tratamiento
Los materiales separados por los operadores durante la fase de recolección, son
transportados y vendidos a los centros encargados de dicha tarea, esta labor
representa un ingreso económico para los operadores del servicio de recolección, así
como las propinas de los usuarios.
Los implementadores separan principalmente: PET, aluminio, lata, plástico duro y
cartón, sin embargo y puesto que ésta práctica es realizada de manera extraoficial el
Municipio actualmente no cuenta con información suficiente acerca de los materiales
separados, las toneladas generadas y el destino de los mismos.
Aun cuando podrían reciclarse otro tipo de materiales, el motivo por el cual no
realizan la separación se debe primordialmente a que los centros de reciclaje los
pagan a precios muy bajos.
Como medida para incrementar el cumplimiento de las disposiciones municipales y
fortalecer la cultura de reciclaje en el Municipio, se ha diseñó el programa “Centros
de acopio”; sin embargo las estrategias que operan actualmente no han sido
rediseñadas, asimismo el programa presupone la participación activa de la
ciudadanía para el éxito del mismo.
Lo anterior puede ser identificado como un elemento negativo en el diseño del
programa ya que carece de la identificación de población objetivo lo cual podría
generar distintas externalidades negativas.
En primer lugar debido a que la ubicación de los centros de acopio no pretende ser
establecidos de localidades económicamente vulnerables.
44
En segundo lugar los centros de acopio sirven como intermediarios entre los usuarios
y el centro de reciclaje que recibirá los materiales, la centralidad en el proceso podría
hacerlo ineficiente puesto que se pretende generar un mercado monopólico de
reciclaje.
Disposición final
Hasta el momento no han sido contempladas estrategias que vinculen a los centros
de disposición final con los centros de reciclaje. Los mecanismos que se siguen
actualmente no consideran la realización de la práctica por lo que materiales que
podrían recibir tratamiento previo a la confinación no lo reciben.
Los materiales que no son separados por los operadores no reciben tratamiento, aun
cuando los usuarios los separen el camión compacta todos los desperdicios y en el
proceso de disposición en los rellenos sanitarios la basura compactada se mezcla
para realizar el recubrimiento de manera indiferenciada en los rellenos sanitarios
ubicados en San Miguel Mimiapan, San Antonio la Isla y Zinacantepec en los cuales
son depositados los residuos generados en el Municipio de Toluca.
Con relación al diseño de los programas es visible la falta de incorporación de
elementos técnicos para determinar la factibilidad de las estrategias Municipales, así
mismo la falta de diagnóstico genera programas que presentan una inversión en el
desarrollo lógico causal ya que la autoridad interpreta la necesidad de la población
para atender un problema (Meny y Thoening, 1994).
En consecuencia, los programas desarrollados no han sido exitosos, sin embargo
estas deficiencias no han sido subsanadas puesto que no hay una reestructuración
de las acciones. En su lugar se han pretendido subsanar las deficiencias de
programas ya existentes a partir de la creación de otros programas desarrollados con
la misma lógica.
45
Debido a que la toma de decisiones es vertical, los programas de recolección
carecen de la retroalimentación por medio de la interlocución entre actores, se trata
de la provisión de un servicio que pretende incidir en el comportamiento de los
usuarios. (Meny y Thoening, 1994)
El programa “Cada quien su bote”, actualmente ha dejado de operar por un lado
debido a la falta de infraestructura, pero por otro lado debido a la renuencia de los
usuarios para el cumplimiento de la normatividad local, la cual no ha sido un
instrumento activo que posibilite la generación de prácticas sancionadoras.
Si bien la recolección de basura es un problema público, es también un servicio
público por lo que la intervención ciudadana se reduce, lo cual no implica que la
participación sea menor, de hecho existe una concepción de intervención ciudadana
para el logro de los objetivos de los programa, pero al ser un servicio lo hace muy
vertical.
No obstante se considera necesaria la participación de los usuarios, desde la fase de
definición del problema público puesto los programas deberán ser diseñados con
base en necesidades, así mismo en cada una de las fases de las políticas, puesto
que el involucramiento permitirá, que asuma el problema público como algo que le
atañe, y no sólo como un servicio público. La incorporación de la ciudadanía por otro
lado permitirá que los mecanismos compensatorios o de sanción sean más efectivos.
46
IX. EVALUACIÓN DE DISEÑO METODOLOGÍA CONEVAL
Con base en la metodología del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL) se realizó una evaluación preliminar de diseño del
Programa “Cada quien su bote”, con la finalidad de proveer información que
retroalimente su diseño, gestión y resultados.
Mediante la identificación de los parámetros seguidos para el diseño del programa
con base en los objetivos específicos propuestos por el CONEVAL se pretende
analizar la justificación y la creación de programa, identificar y examinar la
vinculación con la planeación sectorial y nacional, reconocer la población específica
y mecanismos de atención, estudiar la consistencia entre el diseño y la normatividad
aplicable, identificar el registro de operaciones propuestas rendición de cuentas, e
identificar las complementariedades y/o coincidencias con otros programas.
La evaluación de diseño propuesta por el CONEVAL, consiste en seis apartados y
treinta preguntas que se desglosan en las siguientes categorías:
Justificación de la creación y el diseño del programa.
Contribución a las metas y las estrategias nacionales.
Población potencial objetivo y mecanismos de elegibilidad.
Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención.
Matriz de indicadores para resultados MIR.
Presupuesto y rendición de cuentas.
Complementariedad y coincidencia con otros programas.
47
La evaluación se realiza mediante un análisis de gabinete con base en información
proporcionada por la dependencia o entidad responsable del programa, información
adicional de la institución evaluadora considere necesaria para justificar el análisis.
En este contexto se entiende como análisis de gabinete el conjunto de actividades
que involucre el acopio, la organización y la valoración de información concentrada
en registros administrativos, bases de datos, evaluaciones internas y/o externas y
documentación pública (CONEVAL, 2005).
Los siete apartados incluyen preguntas específicas que se responden con un sistema
binario, que está sustentado en evidencia documental. En caso de que la pregunta
tenga una respuesta afirmativa se selecciona el nivel de cumplimiento de acuerdo
con los esquemas que se presentan.
De conformidad con el documento base de operación del Programa “Cada quien su
bote”, el problema no se encuentra bien definido e identificado. Si bien, el Programa
identifica determinantes que ponen en riesgo el deterioro del impacto ambiental, no
desglosa actividades que vinculen de manera integral las fases del ciclo de los
residuos sólidos. Esta estrategia se centra en la fase de recolección, de manera
general el programa no tiene identificado el problema que busca resolver.
El programa no define la población que tiene el problema puesto que la estrategia se
deriva de un servicio público, cuyos principios de no rivalidad y no exclusión
imposibilitan la segmentación de la población objetivo.
La estrategia no ha incorporado elementos técnicos que le permitan la definición del
plazo para su reversión o actualización.
El programa no cuenta con un diagnóstico que identifique las causas, efectos y
características del problema que fundamente su razón de ser. Sólo se hace
referencia a la cantidad de residuos sólidos generados por el Municipio de Toluca,
48
que justifican la necesidad de las acciones propuestas. Por otra parte, el programa
se deriva del Código reglamentario del Municipio de Toluca, referente a los servicios
públicos municipales Capítulo Tercero Del servicio de limpia y gestión integral de los
residuos sólidos, publicado en 2011. En el cual se especifica la obligatoriedad de los
habitantes a entregar los residuos sólidos debidamente separados desde su fuente
de origen.
La cuantificación y caracterización de la población que presenta el problema no se
desglosa de manera expresa en la documentación del mismo, sin embargo en el
entendido que es deriva de un servicio público la población potencial es la población
total del Municipio de Toluca destinataria del servicio, ubicación territorial en la cual
opera el programa.
El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documental que sustenta
el tipo de intervención que el programa lleva a cabo, sin embargo la justificación no
es coincidente con el diagnóstico del problema puesto que este es inexistente.
El programa es coincidente entre el propósito y los objetivos institucionales puesto
que deriva de la normatividad Municipal que a su vez emana de las normas estatales
y federales, por lo cual su existencia contribuye en el cumplimiento de las mismas.
Sin embargo el programa no cuenta con documentación que especifique la relación.
El programa guarda relación con la normatividad en materia de residuos sólidos en
los tres niveles de gobierno: Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos cuya última reforma fue publicada en 2006, Norma Técnica Estatal
Ambiental NTEA-013 publicada en 2011, y el Código reglamentario del Municipio de
Toluca, referente a los servicios públicos municipales Capítulo Tercero Del servicio
de limpia y gestión integral de los residuos sólidos, publicado en 2011.
49
El programa no especifica que los propósitos del programa estén vinculados con los
objetivos de la Agenda de desarrollo post 2015.
El programa no cuenta con una población potencial definida, carece de unidad de
medida, no está cuantificada, no ha sido utilizada metodología para su cuantificación
y fuentes de información por lo que no se define un plazo para su revisión y
actualización.
El programa no cuenta con información sistematizada que permita la identificación de
la población objetivo, no se conoce la demanda y las características de los
solicitantes. Al derivar de un servicio público las características de la población
potencial son muy heterogéneas en función de la población del Municipio.
El programa no cuenta con una estrategia de cobertura documentada para atender a
su población objetivo, no existe especificaciones de metas de cobertura anual, no
contempla un horizonte de mediano y largo plazo.
El programa “Cada quien su bote”, no utilizo como herramienta la Matriz de
Indicadores para Resultado (MIR) por lo que las actividades que expone no derivan
de la misma. Las actividades no están claramente especificadas, existe un grado de
ambigüedad en su redacción, no están ordenadas de manera cronológica.
La documentación no especifica que ninguna de las actividades sea prescindible
para producir los componentes.
El programa no ha incorporado supuestos que permitan dilucidar los componentes
necesarios para el cumplimiento de los objetos.
El programa no cuantifica los gastos de operación en directos e indirectos, tampoco
los gastos en mantenimiento, no contempla los requeridos para mantener el estándar
50
de calidad de los activos necesarios para entregar los servicios a la población
objetivo, no prevé los gastos en capital, es decir, los que deben afrontar para adquirir
bienes para la duración del programa.
El programa no cuenta con mecanismo de rendición de cuentas, las reglas de
operación o documento normativo no se encuentran disponibles en la página
electrónica del Municipio de manera accesible, los resultados del programa no han
sido difundidos en la página electrónica.
Se habilitó una línea telefónica para brindar información y orientar acerca del
programa sin embargo la información cerca del mismo sólo es dada a conocer a
través de la petición escrita dirigida a la titular del Órgano Municipal de Residuos
Sólidos la cual deberá especificar el objetivo de dicha información.
La dependencia no cuenta con modificación de respuesta a partir de recursos de
revisión presentados al Instituto de Acceso a la Información del Estado de México
INFOEM. Sin embargo las peticiones puestas a través de este medio han sido
atendidas.
Los procedimientos de ejecución de acciones no están estandarizados, pero son
utilizados por todas las instancias ejecutoras del programa, no se encuentran
sistematizados, pero son difundidos públicamente mediante la campaña de difusión
que se específica en el documento normativo del programa.
El programa se complementa con los programas auxiliares: “Puntos fijos” y “Centros
de acopio”, sin embargo no han sido un instrumento que potencie el cumplimiento de
los objetivos del programa central “Cada quien su bote”.
El Programa analizado, cada quien su bote no cumple con las características básicas
de diseño de acuerdo con el análisis propuesto por el CONEVAL, desde el diseño el
51
programa central cada quien su bote presenta problemas puesto que no ha
incorporado elementos básicos de diseño.
52
X. POLÍTICAS PÚBLICAS CON EL ENFOQUE DE MARCO LÓGICO
La administración pública en México ha hecho uso de las políticas públicas como
instrumento para eficientar sus acciones, como medio para subsanar las deficiencias
de un Estado con menor intervención y menor amplitud de actuación.
Para hacer eficiente la provisión de los servicios públicos se ha recurrido a la
adopción de técnicas que permitan la asignación de los mismos, garantizando un
mínimo de bienestar para los ciudadanos. Aun cuando la lógica dominante apunta a
la racionalidad e implementación de instrumentos en cada uno de los niveles de
actuación de la administración pública, bajo este escenario los cursos emprendidos,
resultan insuficientes para responder a las necesidades y resolución de las
problemáticas actuales.
Bajo esta nueva perspectiva de resolución de problemas públicos se desarrolló una
ciencia que estudiaba sistemáticamente el proceso de definición de un problema
público y los criterios de resolución que produjeran resultados, es decir, las policy
sciences, considerando a Harold Lasswell como padre de la misma (Aguilar, 1996).
Este enfoque se sustentó en dos dimensiones: política (por que buscaba alcanzar el
bienestar social) y técnica (por que incorporaba el razonamiento técnico, para
analizar las causas, determinar las acciones con la finalidad de alcanzar objetivos,
mediante la utilización de un método cuantitativo y cualitativo) (De León, 1997)
“Las Políticas públicas son “Cursos de acción y flujos de información relacionados
con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por
el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector
privado (…) incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
53
definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados”
(Lahera, 2004 en Aguilar y Lima, 2009:8).
Las políticas públicas son un proceso concatenado, no lineal, la metodología será
una condición necesaria; pero no suficiente (planteamiento del problema, selección
de alternativas, implementación, análisis de factibilidad política, económica y social,
evaluación). Sin embargo es un recurso para hacer eficientes la toma de decisiones y
la asignación de recursos, permitir la formulación de estrategias, y la construcción de
proyecciones.
El Enfoque de Marco Lógico que es una herramienta metodológica para la
planificación de proyectos, útil para analizar los problemas de la agenda,
planificación por objetivos ampliamente utilizada en políticas públicas, aunque no
exclusivamente ya que se trata de un sistema para la toma de decisiones.
Esta herramienta se compone de los siguientes pasos:
• Matriz de actores (recursos, intereses, influencia , intervención)
• Árbol de problemas (causas /efectos )
• Árbol de objetivos (medios / fines )
• Selección de alternativas (derivan del árbol de objetos)
• Supuestos (corresponden a un riesgo que enfrenta el proyecto )
• Análisis de factibilidad (disponibilidad de los recursos necesarios para llevar a
cabo los objetivos o metas señaladas)
• Matriz de indicadores para resultados MIR
• Propuestas y recomendaciones
54
X.1 Árbol de problemas
El árbol de problemas es una técnica que se emplea para identificar una
situación negativa (problema central), la cual se intenta solucionar analizando
relaciones de tipo causa-efecto. Por tal motivo, se formula el problema central de
modo tal que permita identificar diferentes alternativas de solución.
A partir de la definición del problema central, se exponen las causas y los efectos
negativos producidos, y se interrelacionan los tres componentes de una manera
gráfica.
La técnica adecuada para relacionar las causas y los efectos, una vez definido
el problema central, es la lluvia de ideas. Esta técnica consiste en hacer un listado
de todas las posibles causas y efectos del problema que surjan, luego de
haber realizado un diagnóstico sobre la situación que se quiere resolver (UNESCO,
2014).
A continuación se presentan los pasos requeridos para la elaboración del árbol de
problemas:
Se define el problema central (tronco/parte central)
Las causas esenciales y directas del problema se ubican debajo del problema
definido (raíces). Las causas son las condiciones que determinan o influyen en la
aparición del problema. Es importante verificar la relación directa que existe entre
ellas y el problema.
Los efectos o manifestaciones se ubican sobre el problema central (copa). Se
refieren a las consecuencias e impacto producidos por el problema.
Se examinan las relaciones de causa y efecto, y se verifica la lógica y la
integridad del esquema completo.
55
Figura 7. Esquema general árbol de problemas.
Fuente: Elaboración propia (2015)
56
Figura 8. Árbol Efectos.
Fuente: Elaboración propia (2015).
El incumplimiento de las disposiciones municipales en materia de residuos sólidos
genera las siguientes consecuencias negativas:
Aumenta el impacto ambiental: Efectos colaterales que produce la actividad
humana sobre el medio ambiente.
Aumenta la dispersión de residuos: La propagación de elementos
contenientes mediante la dispersión de fenómenos naturales impactan de manera
negativa en el medio ambiente.
57
Contaminación de agua, suelo y aire: Los procesos de propagación de
contaminantes en el suele y agua subterránea se efectúa mediante la filtración de
los lixiviados, los residuos que se encuentran al aire contaminan el aire y los cuerpos
de agua superficial.
Aumenta la presión sobre los recursos naturales: El efecto sobre los
ecosistemas se manifiesta notablemente en la pérdida de especies, flora y
fragmentación de los hábitats.
Se pierden oportunidades de aprovechamiento de materiales: No se
incentiva el rehusó, reutilización, y reciclaje.
Se pierde un ingreso económico importante: No se concibe como una
actividad productiva económicamente viable y ambientalmente sustentable. No se
aprovechan oportunidades para la generación de materiales y energías alternativas.
Aumento de los costes de traslado, recolección y disposición: el impacto
económico que se genera impide destinar recursos para el fortalecimiento de las
estrategias, lo que genera procesos poco eficientes.
Aumento de la cantidad de los residuos: aumenta el impacto visual en las
ciudades, y la periferia ubicada cercana a los rellenos sanitarios, la producción de
olores desagradables incrementa, la proliferación de fauna nociva y el riesgo
sanitario para la población se extiende, por último la extensión volumétrica de
residuos disminuye la vida útil de los rellenos sanitarios.
Genera una percepción negativa en cuanto al manejo del buen ambiente: el
incumplimiento de la normatividad genera una imagen negativa hacia las autoridades
en la materia, lo que a mediano y largo plazo culmina en conflictos.
58
Figura 9. Árbol Causas
Fuente: Elaboración propia (2015).
Instrumentos normativos poco eficientes: Mecanismo con bajo nivel de
cumplimiento.
Incapacidad institucional del gobierno municipal: Carencia de condiciones y
aptitudes para el desempeño de sus funciones administrativas en cuanto al maneo
integral de los residuos sólidos.
Falta de elementos técnicos estandarizados: Los procesos seguidos por el
Órgano Municipal de Residuos derivan de decisiones y acuerdos internos que no
59
atienden a procedimientos que restrinjan los intereses particulares de los integrantes
de la organización.
Falta de Manuales de procedimiento: las prácticas no se encentran normadas y
restringidas, los procesos no estandarizados amplíen los niveles de discrecionalidad.
Alta discrecionalidad de los actores: La amplitud de actuación en los
implementadores impacta de manera negativa, puesto la función de los
implementadores impacta directamente en el cumplimiento de los objetos de los
programas.
Carencia de diagnóstico: La inexistencia del diagnóstico potencia la creación de
estrategias poco eficientes y dificulta la identificación del problema público.
Falta de incorporación de elementos básicos de diseño: La falta de uso de
elementos técnicos tiene como consecuencia programas que no atienden a lo lógica
causal, no se encuentran definidas las acciones de manera clara, lo que dificulta la
reformulación de las estrategias.
Infraestructura inadecuada: El buen funcionamiento de los programas depende en
gran medida de los elementos de infraestructura necesarios para llevarlos a cabo.
Programas ineficientes y acciones auxiliares no complementarias: los
programas puestos en marcha no tienen una relación con el logro de los objetivos
puesto que no son comunes, las acciones en su mayoría duplican funciones.
El desconocimiento de la normatividad. La normatividad no cuenta con
mecanismos que hagan del conocimiento de la ciudadanía las disposiciones
efectuadas en la materia, por lo que su cumplimento se reduce.
60
Campañas de concientización poco efectivas: no han logrado incidir en la
percepción de los involucrados para la resolución del problema.
Renuencia de los usuarios: los cuidados no participan en esquemas de
participación e incumplen la normatividad.
X.2 Árbol de objetivos
Representa la situación esperada al resolver el problema. Se construye buscando las
situaciones contrarias a las indicadas en el árbol del problema. Se construye a partir
de dos esquemas que en su conjunto construye la totalidad del árbol. (CEPAL, 2008)
La primer parte del esquema representa los efectos que se transforman en fines.
La segunda parte representa las causas, las cuales se transforman en medios.
61
Figura.10. Esquema general árbol de objetivos.
Fuente: Elaboración propia (2015)
62
Figura.11. Árbol de efectos-fines
Fuente: Elaboración propia (2015).
Los fines se integran en bloques de acuerdo con la relación que guarda, los objetivos
identificados son los siguientes cinco grupos:
Los referentes a la reducción del impacto ambiental, disminución de la dispersión de
residuos, la contaminación de agua, suelo, aire, y la disminución de la presión sobre
los recursos naturales.
Recuperan de oportunidades de aprovechamiento de materiales, acreciento en el
rehusó, reciclado y reutilización de los residuos, se gana un ingreso económico
63
importante a través del aprovechamiento de oportunidades para la generación de
materiales y energías alternativas
Decremento de los costes de traslado, recolección y disposición, generación de
procesos más eficientes.
Disminución de la cantidad de los residuos, reduce el impacto visual negativo,
disminuye la producción de olores desagradables, mitiga la proliferación de fauna
nociva, se aminora el riesgo sanitario para la población, aumenta la vida útil de los
rellenos sanitarios.
Generar una percepción positiva en cuanto al manejo del buen ambiente por parte de
las autoridades, lo cual promueve la creación de convenios a mediano y largo plazo.
64
Figura 12. Árbol de Causas- Medios.
Fuente: Elaboración propia (2015).
El esquema permite identificar los medios necesarios para el cumplimiento de los
objetivos.
En primer lugar se encuentran los elementos estructurales: Instrumentos normativos
eficientes que contemplen sanciones e incentivos adecuados, incrementar la
capacidad institucional del gobierno municipal. La incorporación de elementos
65
técnicos estandarizados, existencia de manuales de procedimiento, menor
discrecionalidad de los actores, presencia de diagnóstico que incorporen de
elementos básicos de diseño que contemplen la necesidad de contar con
infraestructura adecuada y que permitirá la formulación de programas eficientes y
acciones auxiliares y complementarias.
En segundo lugar se encuentran los elementos que permiten modificar y sensibilizar
para la atención del problema: el conocimiento de la normatividad por medio de
campañas de comunicación y concientización que incrementen la participación de los
usuarios.
66
X.3 Selección de alternativas
Las alternativas que se identificaron, las cuales derivan del árbol de objetos son las
siguientes:
Incorporación de personal técnico capacitado
Reforma de la normatividad Municipal en materia de residuos sólidos
Infraestructura adecuada
Incorporación de instrumentos técnicos
Elaboración de manuales de procedimiento
Campañas de difusión de la normatividad
Integrar esquemas de participación
Campañas de difusión y concientización efectivas
Figura 13. Esquema que representa la selección de alternativas.
Fuente: Elaboración propia (2015).
67
X.4 Supuestos
Los supuestos corresponden a un riesgo que enfrenta el proyecto. Sólo se
consideran los riesgos que tengan una probabilidad razonable de ocurrencia.
El supuesto se expresa como una condición que tiene que darse para que se cumpla
la relación de causalidad en la jerarquía de objetivos. (CEPAL, 2008)
Los elementos a considerar dependerán de la temática analizada los siguientes son
algunos de los supuestos que deberán ser contemplados son los siguientes:
Cambios institucionales, crisis económica, inestabilidad política, inestabilidad social,
problemas presupuestales, eventos de la naturaleza, proveedores desconocidos,
conflictos internacionales, nuevos métodos, equipos o tecnologías, etcétera. (CEPAL,
2008)
Tabla 3. Supuestos y alternativas.
Alternativas
Supuestos
Reforma de la normatividad Municipal en materia de residuos sólidos
Las autoridades consideran que es necesaria la reforma, por lo que se lleva a cabo.
Las autoridades tienen identificado el problema y consideran que es necesario atenderlo
Incorporación de personal técnico capacitado
El Municipio cuenta con insumos económicos que permitan la contratación de un mayor número de personal.
Personal técnico especializado realiza prácticas profesionales y servicio social.
Fuente: Elaboración propia (2015).
68
Tabla 3. Supuestos y alternativas.
Alternativas
Supuestos
Incorporación de instrumentos técnicos
El personal cuenta con el conocimiento de herramientas para la elaboración de proyectos.
Los funcionarios se encuentran dispuestos a ser capacitados.
Elaboración de manuales de procedimiento
El personal cuenta con los elementos técnicos requeridos para su elaboración.
Campañas de difusión de la normatividad
Los niveles de gobierno federal , estatal y municipal participan de manera activa en la difusión.
Las autoridades consideran necesario destinar recursos a dicho propósito
Integrar esquemas de participación
Los usuarios perciben el problema como responsabilidad compartida con las autoridades municipales, por lo tanto se involucran.
Los ciudadanos tienen una percepción positiva de las estructuras de participación.
Las autoridades consideran viable y necesaria la creación de mecanismos de participación, por lo que se abren espacios.
Campañas de difusión y concientización efectivas
La campaña actual reorienta sus objetivos.
Se destinan insumos para poner en marcha una campaña distinta.
Los ciudadanos se sensibilizan con las campañas
Fuente: Elaboración propia (2015).
69
X.5 Matriz de actores
La matriz de actores es una técnica que busca identificar a los personajes claves de
un sistema, que permite analizar sus intereses, su importancia e influencia sobre los
resultados de una intervención.
Es fundamental en el diseño e implementación de proyectos, y nos permite
identificar los elementos y actores para negociar y construir en conjunto el programa
de acción a seguir.
La matriz se desarrolla en el supuesto, que en el contexto social se observa un
conjunto de relaciones en la cual participan actores sociales, organizaciones no
gubernamentales e instituciones gubernamentales.
Es importante que en la matriz se identifiquen el interés, recursos, mandatos,
competencias y problemas. El proceso esquemático permite recocer la
heterogeneidad y el posicionamiento de los mismos con la finalidad de reconocer las
consideraciones necesarias para evaluar la factibilidad de las estrategias.
Los actores relevantes en el problema identificado referente al Cumplimiento de las
disposiciones municipales en materia de residuos sólidos, son los siguientes:
70
Tabla 4. Matriz de actores
Actores “Intereses”
Recursos Mandatos y competencias
Problemas
Gobierno (H. Ayunta-miento de Toluca).
Legitimidad del Estado
Poder institucional, económico, y estructural.
Realización del Plan de desarrollo municipal.
Capacidad para la definición de problemas e integración a la agenda pública.
Desinterés en el problema.
Problemática no considerada prioritaria.
Asignación de recursos en otros rubros.
Dirección de Medio Ambiente y Servicios Públicos Toluca.
Coordinar la prestación de los servicios públicos en materia de alumbrado público, parques, jardines, panteones y mantenimiento urbano, bienestar animal.
Capacidad presupuestal, infraestructura, y normativa.
Poder para destinar el presupuesto del
Órgano Municipal de Residuos Sólidos.
Planear, coordinar, ejecutar y evaluar programas que permitan mantener el equilibrio ecológico, la preservación, restauración, mejoramiento, protección y control del medio ambiente del Municipio de Toluca.
Imposibilidad de atender a todas las demandas.
Inexistencia de análisis de factibilidad para la asignación de recursos.
Falta de coordinación con el Órgano Municipal de Residuos Sólidos.
Incumplimiento de la revisión y evaluación de programas.
Fuente: Elaboración propia (2015)
71
Tabla 4. Matriz de actores.
Actores “Intereses”
Recursos Mandatos y competencias
Problemas
Órgano Municipal de Residuos Sólidos de Toluca.
Supervisar los servicios de limpia, recolección, transporte y disposición final de residuos. Propiciar el mejoramiento y ampliación de la cobertura.
Poder institucional
Información de la operación del problema y estructura organizativa.
Competencia en el manejo integral de los residuos sólidos urbanos del municipio de Toluca.
Atribución para la creación de programas y proyectos.
No cuente con autonomía presupuestal.
Falta de diagnóstico y procedimientos técnicos para la selección de estrategias.
Carencia de personal técnico capacitado.
Operadores del servicio de recolección
Tener infraestructura
y recursos suficientes para brindar un mejor servicio.
Incrementar sus ingresos económicos.
Generar presión.
Implementadores de los programas municipales.
Conocimiento del manejo de los materiales.
Organización sindical con la capacidad de ejercer presión sobre la toma de decisiones.
No tienen interés en el cumplimiento de la normatividad puesto que es una práctica que realizan y de la que se obtiene ingresos económicos.
No consideran que el cumplimiento de la normatividad potencie sus ganancias económicas.
Usuarios Mejores servicios
Generar presión sobre los gobernantes.
Sin mandato, pero con derechos. Como grupo organizado tiene la capacidad de incidir en la agenda pública.
Los programas Municipales no contemplan una estructura ciudadana.
Carece de organización.
Desinterés en el problema.
Fuente: Elaboración propia (2015).
72
Tabla 4. Matriz de actores.
Actores “Intereses”
Recursos Mandatos y competencias
Problemas
Centros de reciclaje
Incrementar los materiales obtenidos.
(Sin competencia directa, empresas privadas) Promover la compra de materiales poco reciclados.
Sin mandato Sólo se promueve la compra de ciertos materiales. Las autoridades no contemplan acciones que los integren. Se desaprovechan materiales y residuos susceptibles a tratamiento.
Rellenos sanitarios
Incrementar su vida útil.
(Sin competencia directa, empresas privadas ) Incorporar mecanismos de separación previos al confinamiento
Sin mandato No se realizan mecanismos de separación. No se contemplan acciones que integren los centros de reciclaje y los rellenos sanitarios.
Medios de comunicación
Informar a la población a través de las tecnologías de
comunicación
Influir sobre la opinión publica generar espacios de interlocución para ejerceré presión sobre las problemáticas sociales. (Televisión, internet, prensa y radio)
Sin mandatos y competencias
Los espacios de comunicación de mayor difusión son de difícil acceso. No existe una estructura ciudadana que haga uso de estos espacios para ejercer presión sobre la temática. El municipio de Toluca no hace uso de estos espacios para la difusión de la normativa y los programas.
Fuente: Elaboración propia (2015).
73
Con fines de análisis los actores pueden ser congregados en cinco grupos:
El primer grupo corresponde a las estructuras e instituciones gubernamentales
(Gobierno (H. Ayunta-miento de Toluca), La Dirección de Medio Ambiente y
Servicios Públicos Toluca y el Órgano Municipal de Residuos Sólidos), las cuales en
distintos niveles y dentro del marco de sus competencias, tienen facultades y
recursos para la atención del problema. Despertar el interés en la resolución del
problema en este primer grupo es de vital importancia, puesto que cuentan con
recursos para seleccionar los temas prioritarios merecedores de integrase en la
agenda de gobierno, tienen la facultad para emitir disposiciones, diseñar programas
y destinar recursos para la atención del mismo.
Los Operadores del servicio de recolección, se considera un grupo muy importante
puesto que son los implementadores de los programas por lo actuación impacta el
cumplimento de los objetivos.
Los operadores son un conjunto organizado alrededor de un sindicato cuyo poder de
movilización es importante, por lo que este grupo deberá ser tomado en cuenta en
las decisiones gubernamentales que deberán por un lado satisfacer los derechos
laborales del gremio, y generar una percepción positiva de los programas
municipales.
Los usuarios son los destinatarios del servicio público y los beneficiarios del
cumplimiento de los objetivos de los programas y estrategias. Aun cuando este
primer grupo no tenga mandatos, tiene derechos que deben garantizarse, por lo que
la organización de este grupo será el instrumento clave para ejercer presión en los
tomadores de decisiones e incidir en la agenda pública.
Los Centros de reciclaje y Rellenos sanitarios, representan las empresas privadas
que tienen relación directa con la temática, si bien no tienen competencia directa,
deberán ser tomadas en cuenta puesto que sus acciones, pueden generan efectos
74
positivos. Se considera importante que se fomente la participación e integración de
los actores a cargo de las fases de tratamiento y disposición final, puesto que de
realizarse se generara un manejo integral de los residuos sólidos urbanos más
eficiente.
Los medios de comunicación se consideran importantes ya que son capaces de
influir sobre la opinión pública, generar espacios de interlocución para ejerceré
presión sobre las problemáticas sociales. Sin embargo deberá haber actores
interesados en hacer uso de estos medios y espacios para la difusión del problema.
75
X.5.1 Análisis de posicionamiento de actores.
Tabla 5. Matriz de actores
Posición Actor Riesgo Poder
A favor Gobierno (H. Ayunta-miento de Toluca).
Alto
Alto
Competencias
Recursos económicos
A favor Dirección de Medio Ambiente y Servicios Públicos Toluca.
Alto
Alto
Competencias
Recursos económicos
A favor Órgano Municipal de Residuos Sólidos de Toluca.
Alto
Alto
Competencias
En contra Operadores del servicio de recolección
Medio
Medio
Implementadores
Movilización sindical
A favor
A favor Usuarios Bajo Bajo
Presión sobre los tomadores de decisiones.
Fuente: Elaboración propia (2015).
76
Tabla 5. Matriz de actores.
Posición Actor Riesgo Poder
A favor Centros de reciclaje Bajo Bajo
No tiene competencias
Responsables del reciclaje.
Indiferentes Rellenos sanitarios Bajo Bajo
No tienen competencias
Responsables del confinamiento de los residuos.
A favor Medios de comunicación Bajo Medio
Poder de influir en los ciudadanos y los tomadores de decisiones.
Fuente: Elaboración propia (2015).
El posicionamiento, el nivel de poder y riesgos de los actores deberán ser tomados
en cuenta, puesto que permitirá diseñar las estrategias necesarias y los instrumentos
requeridos de comunicación y negociación.
El análisis nos permite identificar tres bloques de actores de acuerdo con el
posicionamiento de los mismos: a favor, indiferentes y en contra. La posición ha sido
seleccionada con base en los supuestos y las funciones actualmente despeñadas.
Los primeros actores a favor identificados con alto nivel de poder son: el
Ayuntamiento de Toluca, Dirección de Medio Ambiente y Servicios Públicos Toluca, y
77
Órgano Municipal de Residuos Sólidos de Toluca, los cuales tienen de manera
inmediata competencias y obtienen beneficios acerca de la resolución del problema.
Los actores identificados a favor pero con bajo poder son: los centros de reciclaje,
usuarios y medios de comunicación. Como herramienta, estos pueden considerarse
grupos de presión para con las autoridades. El posicionamiento de los centros de
reciclaje en la resolución del problema puede representar una oportunidad
compartida.
El actor que se considera indiferente son los rellenos sanitarios, puesto que no tienen
competencias, sin embargo involucrarlos es importante ya que al integrar procesos
de separación de residuos en estos centros aumenta el aprovechamiento de los
mimos.
Los operadores del servicio de recolección, es un actor cuyo posicionamiento
dependerá de las condiciones y las herramientas seleccionadas para dar atención al
problema, por tal motivo es necesario que las acciones los involucren.
78
XI. ANÁLISIS DE FACTIBILIDAD
El análisis de factibilidad permite identificar la disponibilidad de recursos para la
implementación de una política pública, donde primero se analiza si se cuenta con el
presupuesto suficiente para poder realizar la solución planteada, en caso de no ser
así, se deberán analizar diferentes alternativas a la propuesta.
Este filtro es de suma importancia porque permite descartar soluciones que serán
imposibles de implementar porque están totalmente fuera del rango o margen de
maniobra porque no se cuentan con los recursos financieros necesarios, por tal
motivo es importante identificar las áreas de trabajo en lo que se puede racionalizar
recursos y conocer si existen fuentes alternativas de financiamiento con las que se
podrían financiar la propuesta del proyecto (CEPAL, 2008).
79
XI.1 Factibilidad presupuestal.
La factibilidad presupuestal es media porque a pesar de que la mayoría de las
alternativas identificadas no requieren financiamiento adicional para su
implementación, las estrategias en materia de residuos sólidos son elaboradas por el
Órgano Municipal de Residuos Sólidos el cual no cuenta con autonomía
presupuestal, por lo que dependerá del presupuesto que asigne la Secretaria de
Medio Ambiente. (CEPAL, 2008).
Tabla 6. Factibilidad presupuestal.
Factibilidad
presupuestal
Descripción La disponibilidad de recursos
permite cubrir actividades
sustantivas
Alta Se pueden
financiar la
totalidad de las
actividades
Rango
75-100%
Verde
Media Se pueden
financiar
parcialmente las
actividades
Rango
50-74% Amarillo
Baja Se pueden
financiar menos
de la mitad de
las actividades
Menor a 50% Rojo
Fuente: Elaboración propia (2015).
80
XI.2 Factibilidad socioeconómica.
El filtro de factibilidad económica se refiere a la valoración tanto económica como
social de los costos y los beneficios. Este análisis permite priorizar y comprar los
beneficios de diferentes alternativas y mostrar si los recursos planeados serán
utilizados eficientemente. (CEPAL, 2008).
El buen manejo de los residuos sólidos que logre que el ciclo se cumpla
adecuadamente con base en la legislación vigente es importante porque puede
generar es importante porque genera los siguientes beneficios:
Disminuyen el volumen de los residuos.
Aumenta la vida útil de los rellenos sanitarios, lo cual reduce las emisiones de
metano, un gas de efecto invernadero que se libera como los residuos
biodegradables.
Reduce de costes para el traslado y gestión de los residuos sólidos.
Incrementa el aprovechamiento de materiales: generación de composta, vidrio
reciclado, materiales de construcción, generación de energía, etcétera.
Ayuda a proteger el medio ambiente, la separación de residuos aumenta el
reciclado.
Conserva las materias primas para hacer nuevos productos a partir de materiales
reciclados lo cual reduce la necesidad de consumir recursos.
81
Ahorra energía el uso de materiales reciclados en el proceso de fabricación
utiliza mucha menos energía que la necesaria para la producción de nuevos
productos a partir de materias primas.
82
XI. 3 Factibilidad legal.
Este análisis es de suma importancia porque implica verificar que la solución
propuesta responde a algún mandamiento establecido en la Constitución, la
normatividad y los reglamentos específicos.
El análisis de factibilidad legal permitirá saber qué tan complejo es realizar
modificaciones normativas para aquellas propuestas. El análisis de marco normativo
se recomienda en el siguiente orden:
1. Análisis general de la norma constitucional: El fundamento del proyecto deberá
ubicarse desde el nivel jerárquico más alto, ya que a partir de la Constitución las
disposiciones en materia de evaluación se especifican y vinculan con una serie de
ordenamientos federales, reglamentarios y administrativos que establecen facultades
de las autoridades involucradas.
2. Análisis de los planes de desarrollo respectivos: La propuesta deberá estar
alineada con las acciones estratégicas a nivel nacional, así como con los fines y
propósitos que estén establecidos en el sector en el que se inserta nuestra
propuesta.
3. Análisis de las normas administrativas y reglamentarias que regularán el proyecto:
Es importante revisar la legislación específica, lo que le correspondería a la entidad o
dependencia encargada de ejecutar o supervisar el proyecto que se está
proponiendo
83
Tabla 7. Factibilidad legal.
Ordenamiento Descripción
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Indica que los servicios públicos municipales que deben ser prestados por los ayuntamientos, entre ellos el servicio de limpia (Articulo 115)
Ley General de Salud
Establece las disposiciones relacionadas al servicio público de limpia en donde se promueve y apoya el saneamiento básico, se establecen normas y medidas tendientes a la protección de la salud humana para aumentar su calidad de vida.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Plantea que los sistemas de manejo y disposición de residuos sólidos no peligrosos quedan sujetos a autorización y legislación estatal o en su caso, municipal; y la disposición final de los residuos sólidos no peligrosos, mediante rellenos sanitarios
Normas Oficiales Mexicanas y Normas Mexicanas
Establecen la forma y procedimientos aplicables al manejo y disposición de residuos sólidos no peligrosos
Constitución Política Estatal
Dentro de los Artículos referentes a los municipios se hace referencia a las facultades que tienen los ayuntamientos para prestar el servicio de limpia pública
Ley Estatal de Protección al Ambiente
Establece disposiciones de observancia obligatoria para cada estado, teniendo como objetivo la prevención, preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como los fundamentos para el manejo y disposición final de los residuos sólidos no peligrosos
Ley Orgánica del Municipio Libre
Establecen las atribuciones de los ayuntamientos para nombrar las comisiones que atiendan los servicios públicos
Bando de Policía y Buen Gobierno
Plantean el conjunto de normas y disposiciones que regulan el funcionamiento de la administración pública municipal
Reglamento de Limpia
El reglamento regula específicamente los aspectos administrativos, técnicos, jurídicos y ambientales para la prestación del servicio de limpia pública
Fuente: Jiménez Peña A., 1999 en Instituto Nacional de Ecología, 2007.
84
Tabla 8. Fundamentos normativos para la separación de residuos sólidos.
Fuente: Elaboración propia (2015).
La factibilidad legal es alta porque no existe ninguna ley o norma que se contraponga
con la propuesta, además de que el gobierno Municipal de Toluca tiene las
competencias.
La normativa no se contrapone con la propuesta, el gobierno Municipal tiene
competencia. A continuación se presentan los fundamentos normativos que señalan
de manera expresa la obligatoriedad de los usuarios para realizar la separación de
residuos desde la fuente generadora.
Fundamento Normativo
1. Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, 2006.
2. Norma Técnica Estatal Ambiental NTEA-013, 2011.
3. Código reglamentario del Municipio de Toluca, referente a los servicios
públicos municipales Capítulo Tercero Del servicio de limpia y gestión
integral de los residuos sólidos, 2011.
85
XI.4 Factibilidad política.
Este filtro permite conocer los intereses y el poder que tienen las personas, grupos u
organizaciones que estarían tanto a favor como en contra de la propuesta, también
es posible identificar qué tan adverso o favorable será el contexto político en el cual
operará el proyecto. La idea es aprovechar la información generada en el análisis de
actores para entender las actitudes y opiniones que pudieran tener frente a la
propuesta. (CEPAL, 2008).
86
Tabla 9. Factibilidad política
Fuente: Elaboración propia (2015).
Alternativas
Factibilidad política Grupos de interés Color y nivel de factibilidad
Reforma de la normatividad Municipal en materia de residuos sólidos
Reacción pasiva y pocos recursos para oponerse al proyecto
Gobierno Federal, Estatal y Municipal
Secretaria de Medio ambiente y servicios públicos.
Órgano Municipal de Residuos Sólidos
Verde / alta
Descripción:
Se considera un nivel de factibilidad alto ya que los actores involucrados tienen competencias para reformar la normatividad en la materia. Sin embargo, se requiere de voluntad política.
Incorporación de personal técnico capacitado
Reacción activa y muchos recursos para oponerse.
Gobierno Municipal
Secretaria de Medio ambiente y servicios públicos.
Órgano Municipal de Residuos Sólidos
Rojo /baja
Descripción:
El servicio civil de carrera es un instrumento clave, sin embrago a nivel municipal todavía no ha sido incorporado.
El cambio organizacional dependerá de la percepción de la administración del gobierno municipal.
La temporalidad de la administración municipal representa un inconveniente, puesto que la organización no se fortalece.
87
Tabla 9. Factibilidad política.
Fuente: Elaboración propia (2015)
Alternativas
Factibilidad política Grupos de interés Color y nivel de factibilidad
Alternativas
Factibilidad política Grupos de interés Color y nivel de factibilidad
Incorporación de instrumentos técnicos
Reacción activa y pocos recursos para oponerse al proyecto.
Órgano Municipal de Residuos Sólidos
Amarillo / media
Descripción:
Las organizaciones se encuentran generalmente renuentes al cambio.
La capacitación deberá ser contemplada por el Gobierno Municipal y deberá generar mecanismos de sanción o incentivos para lograr un cambio organizacional paulatino que a mediano y largo plazo genere la reconfiguración del aparato administrativo.
Elaboración de manuales de procedimiento
Reacción activa y pocos recursos para oponerse al proyecto.
Órgano Municipal de Residuos Sólidos
Amarillo / media
Descripción:
Se requiere de personal técnico capacitado.
Se requiere la evaluación de organizaciones (gubernamentales y civiles) externas que presionen y señalen la necesidad de incorporar elementos mínimos de diseño.
88
Tabla 9. Factibilidad política.
Fuente: Elaboración propia (2015).
Alternativas
Factibilidad política Grupos de interés Color y nivel de factibilidad
Campañas de difusión de la normatividad
Reacción pasiva y pocos recursos para oponerse al proyecto
Gobierno Municipal Secretaria de Medio ambiente y servicios públicos. Órgano Municipal de Residuos Sólidos Usuarios
Verde /alta
Descripción: Las organizaciones del Gobierno municipal, las organizaciones civiles y usuarios pueden hacer uso de espacios en los medios de comunicación. (radio, televisión, medios impresos y medios electrónicos)
Integrar esquemas de participación
Reacción activa y pocos recursos para oponerse al proyecto.
Gobierno Municipal Secretaria de Medio ambiente y servicios públicos. Órgano Municipal de Residuos Sólidos Usuarios
Amarillo/ baja
Descripción: El gobierno deberá considerar la necesidad de involucrar a los destinatarios del servicio para la reconfiguración del proyecto político. Los usuarios deberán participar e involucrarse de manera activa y exigir espacios de participación.
Campañas de difusión y concientización efectivas
Reacción pasiva y pocos recursos para oponerse al proyecto
Secretaria de Medio ambiente y servicios públicos. Órgano Municipal de Residuos Sólidos
Verde /alta
Descripción: Se requiere una readecuación de la campaña actual.
89
XI.5 Factibilidad ambiental
La factibilidad ambiental evalúa el impacto que la propuesta generará en el medio
ambiente. Es importante la asesoría de especialistas de carácter ambiental que
pueden valorar, además del impacto, la sustentabilidad del proyecto.
Según la metodología de la OCDE propuesta en “La Evaluación Ambiental
Estratégica. Una guía práctica en la cooperación para el desarrollo”, se tienen que
realizar cinco pasos: i) identificar riesgos o problemas ambientales claves; ii)
reconocer a los actores que se verán afectados por estos riesgos; iii) examinar los
recursos necesarios para negociar con los actores, iv) reconocer las instancias y/o
dependencias que tendrían que participar y v) desarrollar un plan de coordinación
intersectorial. (CEPAL, 2008).
Tabla 10. Factibilidad ambiental.
Riesgos o problemas
ambientales clave
Identificación de actores
afectados
Recursos
requeridos
Instancias y/o
dependencias que
deben participar
Las estrategias no
generan riesgos o
problemas sobre el
medio ambiente
Las estrategias no generan
actores afectados.
Normatividad
Recursos
económicos
Participación
Gobierno Federal,
Estatal y Municipal
Secretaria de Medio
ambiente y servicios
públicos.
Órgano Municipal de
Residuos Sólidos
Fuente: Elaboración propia (2015).
90
Tabla 11. Factibilidad ambiental.
Factibilidad ambiental Factibilidad ambiental Color
Alta No causará efectos negativos en el medio ambiente Verde
Media Causará efectos negativos en el medio ambiente
pero que pueden resarcirse de alguna forma
Amarillo
Baja Causará efectos negativos en el medio ambiente
difíciles de resarcir
Rojo
La factibilidad ambiental es alta ya que no causará efectos negativos en el medio ambiente.
Fuente: Elaboración propia (2015).
91
XI.6 Factibilidad administrativa
Las alternativas de proyectos muchas veces no pueden ser ejecutadas porque el
área donde se planea implementar carece de la capacidad organizacional para
llevarla a cabo. En este sentido, la factibilidad administrativa se refiere a la condición
organizacional que hace posible la idea de proyecto. (CEPAL, 2008).
El análisis de factibilidad administrativa es la valoración de los recursos
organizacionales y técnicos con los que se dispondrá para la implementación de una
propuesta. Los recursos que puede utilizar son:
• Humanos. Se refiere al número de personas capacitadas y con el tiempo disponible
para ejecutar el proyecto.
• Infraestructura física. Se refiere a los espacios físicos y a las áreas básicas de
trabajo para su implementación.
• Tecnológicos. Se refiere el equipo tecnológico como el hardware y programas
necesarios para ejecutar el proyecto.
• Servicios auxiliares. Servicios y productos complementarios para la gestión de la
propuesta. En este rubro es importante detectar si estos servicios necesitarán ser
adquiridos de forma externa o si la organización tiene capacidad para realizarlos.
92
Tabla 12. Factibilidad administrativa.
Factibilidad
administrativa
La organización
cuenta con
Ajustes que se requieren para el proyecto
Alta Los recursos
materiales y
humanos necesarios
Ninguno. Verde
Media Únicamente los
recursos materiales
Se requiere de un
equipo con
experiencia.
Amarillo
Factibilidad
administrativa
La organización
cuenta con
Ajustes que se requieren para el proyecto
Baja Ni los recursos
materiales ni
humanos
Se requiere de un
equipo con
experiencia y con los
recursos para
ejecutarla.
Rojo
La factibilidad administrativa es media, ya que la organización únicamente cuenta con
los recursos materiales. Los ajustes que se requieren para el proyecto es la
incorporación de un equipo con experiencia.
Fuente: Elaboración propia (2015).
Considerando todos estos aspectos se deberá seleccionar la alternativa que:
• Tenga más posibilidades de implementarse y la más alta probabilidad de
resolver el problema público que propició su diseño.
93
Tabla 13. Resumen análisis de Factibilidad.
Categoría Descripción
Factibilidad presupuestal (Media) Se pueden financiar parcialmente
las actividades.
Factibilidad socioeconómica (Alta)Las alternativas tienen múltiples
beneficios.
Factibilidad legal (Alta) porque no existe ninguna ley o norma
que se contraponga con la propuesta.
Factibilidad política (Media) Las alternativas requieren de
voluntad política.
Factibilidad ambiental (Alta) No causará efectos negativos en el
medio ambiente.
Factibilidad administrativa (Media) La organización únicamente
cuenta con los recursos materiales.
Los ajustes que se requieren para el
proyecto es la incorporación de un equipo
con experiencia.
Fuente: Elaboración propia (2015).
De manera general con base en el análisis realizado se deduce que las propuestas
tienen un alto grado de factibilidad sin embrago deberán considerarse los supuestos
previamente presentados para que las condiciones sean óptimas para la realización
de las estrategias.
94
XII. MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS (MIR)
Las políticas públicas han adoptado herramientas como la Matriz de Indicadores
para Resultados (MIR) como un instrumento para el diseño, organización, ejecución,
seguimiento, evaluación y mejora de los programas, resultado de un proceso de
planeación realizado con base en la Metodología de Marco Lógico (MML). (CEPAL,
2008).
La matriz de marco lógico presenta una Llógica vertical, es decir, si el programa está
bien diseñado se pueden examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba:
El Fin representa un aporte al logro del objetivo estratégico institucional.
Si se logra el Propósito, el programa, contribuirá al logro del Fin.
Los Componentes son los necesarios y suficientes para lograr el Propósito.
Las Actividades son las necesarias y suficientes para producir cada
Componente.
A continuación se presenta un esquema de forma resumida, con la finalidad de
ilustrar los componentes de la Matriz de Indicadores para Resultados. Si desea
consultarse de manera detallada los elementos requeridos para la construcción del
resumen gráfico, consulte las siguientes tablas de elaboración propia.
95
Tabla 14. Resumen Matriz de Marco Lógico.
Fuente: Elaboración propia (2015).
96
Tabla 15. Matriz de indicadores para Resultados (MIR).
Objetivos
Resumen narrativo
Indicadores Medios de
verificación
Supuestos
Fin F1. Cumplimiento
de las
disposiciones
municipales en
materia de residuos
sólidos
F2. Disminución del
impacto ambiental
generado por la
sobreproducción
de residuos sólidos
en el Municipio de
Toluca.
Número de
toneladas diarias
de residuos
sólidos urbanos
generadas en el
Municipio de
Toluca.
Bases de datos del
órgano Municipal de
residuos sólidos
registros internos.
Bases de datos de
los Centros de
disposición final
registros internos.
Datos recabados por
el INEGI.
Las autoridades
consideran que es
necesaria la reforma, por
lo que se lleva a cabo.
Las autoridades tienen
identificado el problema y
consideran que es
necesario atenderlo
Propósitos P1. Incorporación
de elementos
técnicos
estandarizados.
# de manuales
técnicos
elaborados
Informes de las
actividades del
Órgano Municipal de
Residuos sólidos-
registros internos.
Información
disponible en los
portales electrónicos
oficiales.
El personal cuenta con
el conocimiento para la
implementación de
proyectos.
Los funcionarios se
encuentran dispuestos a
ser capacitados.
Fuente: Elaboración propia (2015).
97
Tabla 15. Matriz de indicadores para Resultados (MIR).
Objetivos
Resumen narrativo
Indicadores Medios de
verificación
Supuestos
Alternativas A1. Incorporación
de personal técnico
capacitado
Número de
empleados
especializados.
Número de
estudiantes
realizando
servicio social en
el Órgano
Municipal.
Órgano Municipal de
Residuos sólidos
registros internos.
El Municipio cuenta con
insumos económicos que
permitan la contratación
de un mayor número de
personal.
Personal técnico
especializado realiza
prácticas profesionales y
servicio social.
Alternativas A2. Incorporación
de instrumentos
técnicos
Numero de
evaluaciones
externas
favorables.
Gobierno Municipal.
Órgano Municipal de
Residuos sólidos
registros internos.
El personal cuenta con
el conocimiento de la
implementación de
proyectos.
Los funcionarios se
encuentran dispuestos a
ser capacitados.
Alternativas A3. Elaboración de
manuales de
procedimiento
Número de
manuales de
procedimientos
Órgano Municipal de
Residuos sólidos
registros internos
Portales electrónicos
oficiales
El personal cuenta con
los elementos técnicos
requeridos para su
elaboración.
Fuente: Elaboración propia (2015)
98
Tabla 15. Matriz de indicadores para Resultados (MIR).
Objetivos
Resumen narrativo
Indicadores Medios de
verificación
Supuestos
Alternativas A4Campañas de
difusión de la
normatividad
Número de
anuncios en
medios de
comunicación.
Gobierno Municipal.
Los niveles de gobierno
federal, estatal y
municipal participan de
manera activa en la
difusión.
Las autoridades
consideran necesario
destinar recursos a dicho
propósito
Alternativas A5. Integrar
esquemas de
participación
Número de
comités
ciudadanos
creados.
Gobierno Municipal.
Órgano Municipal de
Residuos sólidos
registros internos
Los usuarios perciben el
problema como
responsabilidad
compartida con las
autoridades municipales,
por lo tanto se involucran.
Los ciudadanos tienen
una percepción positiva
de las estructuras de
participación.
Las autoridades
consideran viable y
necesaria la creación de
mecanismos de
participación, por lo que
se abren espacios.
Fuente: Elaboración propia (2015).
99
Tabla 15. Matriz de indicadores para Resultados (MIR).
Objetivos
Resumen narrativo
Indicadores Medios de
verificación
Supuestos
Alternativas A6. Campañas de
difusión y
concientización
efectivas
Número de
campañas
realizadas
Cantidad de
materiales
recuperados por
los centros de
acopio.
Órgano Municipal de
Residuos sólidos
registros internos
departamento de los
centros de acopio.
La campaña actual
reorienta sus objetivos.
Se destinan insumos
para poner en marcha
una campaña distinta.
Los ciudadanos se
sensibilizan con las
campañas
Alternativas A7. Infraestructura
adecuada
Número de
vehículos
recolectores
adquiridos
Gobierno Municipal.
Datos de la
Tesorería municipal.
El gobierno municipal
destina presupuesto para
la compra de
infraestructura adecuada
que permita el
mejoramiento del servicio
e incremente el
cumplimiento de la
normatividad.
Alternativas
El gobierno
municipal tiene
capacidad
institucional. Sus
instrumentos
normativos son los
óptimos.
Se instauran
sanciones al
incumplimiento
de las
disposiciones
municipales.
Constitución Local.
Portales oficiales.
Las autoridades
municipales reconocen la
necesidad de fortalecer la
normatividad en materia
de residuos sólidos por lo
que las autoridades en el
ámbito de sus
competencias generan
acciones coordinadas.
Fuente: Elaboración propia (2015).
100
Tabla 16. Actividades de la Matriz de indicadores para Resultados (MIR).
Fuente: Elaboración propia (2015).
Objetivos
resumen narrativo
Indicadores Medios de verificación
Supuestos
Actividad 1 Reformar la normatividad en materia de residuos sólidos
Número de artículos reformados
Leyes involucrados
Existe voluntad política para reformar la normatividad.
Se tienen capacidades estructurales y administrativas para la aplicación de sanciones.
Actividad 2 Capacitar al personal del Órgano de Municipal de
Residuos sólidos
Número de capacitaciones realizadas al personal
Registros internos.
El gobierno Municipal reconoce le necesidad de capacitación del personal por lo que destina recursos humanos y económicos para realizar dicha tarea
Actividad 3 Crear espacios de participación para la definición y selección de alternativas.
Número de Organizaciones civiles participantes en la elaboración de proyectos
Número de Consejos de participación ciudadanos involucrados
Organizaciones civiles participantes en la elaboración de proyectos
Consejos de participación ciudadanos involucrados
Registros internos
Las organizaciones civiles y los ciudadanos participan como contrapeso para le selección de estrategias.
Las organizaciones civiles se encuentran presentes y exigen la apertura de espacios de participación.
Hay respuesta por parte de los usuarios lo que incrementa la participación.
101
XIII. CONCLUSIONES GENERALES
La presente investigación tuvo como objetivo analizar las acciones emprendidas por
el Municipio de Toluca en cuanto al manejo de los residuos sólidos. El ciclo de las
políticas públicas permitió la aproximación al problema público porque permite ver de
manera esquemática quienes son los actores involucrados y cuál es la competencia
de cada uno e identificar las acciones del Municipio de Toluca en cada una de las
fases del ciclo.
El buen manejo de los residuos es substancial porque genera múltiples beneficios:
Incrementa el aprovechamiento de materiales, amentar la vida útil de los rellenos
sanitarios, disminuye el impacto ambiental, las implicaciones negativas si no se
realiza el manejo adecuado de los residuos son significativas, puesto que se pierden
oportunidades productivas y económicas, e incrementa el impacto ambiental, entre
otras afectaciones.
El adecuado manejo de los residuos mediante un óptimo cumplimento del ciclo es
importante porque tiene diferentes aristas: ambiental, política, económica y social. Si
la sociedad y el municipio trabajan de manera conjunta estos se pueden ver
beneficiados.
Con la finalidad de dar cumplimiento al objetivo general y los objetivos específicos
se realizaron las siguientes acciones:
Una revisión de la normatividad mexicana en materia de residuos sólidos (Federal,
Estatal y Municipal) identificando fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora.
Esta tarea permitió definir actores y competencias. Sin embargo el objeto de estudio
102
centra el análisis del municipio de Toluca que le compete el diseño de las
estrategias para el cumplimiento de la normatividad estatal y federal, y el
cumplimiento del ciclo de los residuos sólidos domiciliarios.
Se utilizó la herramienta de análisis FODA, lo que permitió identificar fortalezas,
debilidades y oportunidades de mejora. De manera general se identifica un número
mayor de debilidades y amenazas, y se concluye que la falta de instrumentos de
sanción en la normatividad Municipal incrementa el incumplimiento de las mismas.
El incumplimiento hacia las normatividad en materia de separación de residuos en el
Municipio de Toluca, se tribuye a los siguientes aspectos: desconocimiento de la
normatividad, renuencia de los usuarios, campañas de difusión y concientización
poco efectivas, infraestructura inadecuada para la provisión del servicio, y carencia
de mecanismo de sanción.
Los cursos de acción emprendidos en el Municipio de Toluca, en cuanto al manejo
de residuos sólidos son insuficientes para el mejoramiento de la provisión del servicio
y el cumplimiento de la normatividad.
Para describir la situación actual del servicio de limpia dentro de la fase del ciclo de
los residuos del Municipio de Toluca. Se realizó trabajo de gabinete y trabajo de
campo que consistió en entrevistas a profundidad a operadores del servicio y
funcionarios del Órgano Municipal de residuos sólidos del Municipio de Toluca, esto
permitió recabar información con la actualmente el Municipio no cuenta de manera
sistematizada, por lo que la reconstrucción del problema no fue una tarea sencilla.
Esta tarea permitió la identificación de costos, procesos, infraestructura y actores
implicados en el servicio de limpia municipal. De la misma manera se describe las
acciones puestas en marcha por el Municipio a través del programa central y los
programas auxiliares de recolección de residuos sólidos municipales.
103
El municipio de Toluca cuenta con un programa central para la recolección de
residuos El programa “Cada quien su bote” que deriva de las disposiciones
Municipales que hacen de carácter obligatorio la separación de los residuos desde su
fuente generadora. El objetivo del programa es incrementar la separación de los
residuos mediante la diferenciación de los materiales de acuerdo con los días de la
semana. El programa ha tratado de incidir en la modificación de las prácticas de los
ciudadanos respecto al adecuado manejo de los residuos, mediante una campaña
permanente de difusión, que consisten en propaganda que se encuentra en los
vehículos recolectores para la identificación de los materiales, sin embargo esta no
ha sido la óptima ya que no han logrado sensibilizar a los ciudadanos.
El Programa cada quien su bote, no cumple con las características básicas de diseño
de acuerdo con el análisis propuesto por el CONEVAL, aunque la evaluación
contempla muchos más elementos, de manera general se señalan los siguientes:
Definición del problema, Diagnóstico, Identificación de los objetivos y temporalidad,
Población objetivo y Reglas de operación y manuales de procedimiento; como faltan
componentes básicos de diseño, se deduce que el programa al con contar con los
mimos, desde la fase de diseño es susceptible al fracaso.
La operación del programa central generó externalidades negativas, la renuencia de
los usuarios hacia el cumplimiento de la normatividad incremento la generación de
tiraderos clandestinos por lo que en el mismo año se creó el programa Puntos Fijos
como medida para la solución del problema generado.
Los programas auxiliares hasta el momento no han sido complementarios para el
cumplimiento de los objetivos del programa central lo cual repercute de manera
negativa. La recolección en fines de semana admite todo tipo de desechos,
generando un incentivo para no separar la basura.
104
El programa centros de Acopio, que no se encuentra operando, tiene como objetivo
es fortalecer el programa central, incentivando a los usuarios mediante intercambios
de la canasta básica por materiales debidamente separados.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto será necesaria la reformulación del
problema público y la incorporación de elementos técnicos en el diseño de los
programas que sigan una lógica causal y que emerjan a partir de un diagnóstico que
identifique las fortalezas, debilidades y oportunidades para el desarrollo de
estrategias menos susceptibles al fracaso.
La fase de Recolección está a cargo de los operadores del servicio que son también
los implementadores de los programas, los cuales cuentan con una amplia
discrecionalidad, puesto que los programas carecen de reglas de operación y
manuales de procedimiento.
La infraestructura no ha sido contemplada como un elemento para la ejecución de los
programas, los vehículos de recolección no son los adecuados puesto que no tienen
contenedores separadores que optimicen la separación, esto no sólo dificulta la
separación de los residuos, sino que retrasa el servicio, ya que este proceso retrasa
el tiempo de traslado a las rutas.
Los operadores no se encuentran obligados a separar los residuos, pero lo realizan
de manera extra oficial lo que representa una fuente de ingresos, dicha práctica está
prohibida, puesto que los residuos generados por el Municipio de Toluca son
propiedad del Municipio de acuerdo con el responsable del Departamento de
Recolección y Trasferencia de Residuos Sólidos, sin embargo no existen un
documento que confirme dicha aseveración.
Los materiales separados por los operadores durante la fase de recolección, son
transportados y vendidos a los centros de reciclaje. Principalmente: PET, aluminio,
105
lata, plástico duro y cartón, sin embargo y puesto que ésta práctica es realizada de
manera extraoficial el Municipio actualmente no cuenta con información acerca de los
materiales separados, las toneladas generadas y el destino de los mismos. Aun
cuando podrían reciclarse otro tipo de materiales, el motivo por el cual no realizan la
separación se debe primordialmente a que los centros de reciclaje los pagan a
precios muy bajos.
Hasta el momento no han sido contempladas estrategias que vinculen a los centros
de disposición final con los centros de reciclaje. Los mecanismos que se siguen
actualmente no consideran la realización de la práctica por lo que materiales que
podrían recibir tratamiento previo a la confinación no lo reciben.
Con base en el análisis se deduce el Municipio de Toluca actualmente carece de
elementos para mejorar el servicio de recolección en cada una de las fases y tiene
pocos insumos para incidir en el cumplimiento de la normatividad en materia de
residuos sólidos. Por tal motivo las estrategias deberán ser reformuladas desde la
definición del problema público.
La Redefinición del problema público y selección de estrategias. Se construyó a partir
del Enfoque de Marco Lógico que es una herramienta metodológica para la
planificación de proyectos, ampliamente utilizada en políticas públicas, aunque no
exclusivamente. Esta herramienta se compone de varios pasos: matriz de actores,
árbol de objetivos, árbol de problemas, análisis de factibilidad.
Con base en la metodología de Marco Lógico se seleccionaron las estrategias
optimas mediante filtros de factibilidad, las cuales de acuerdo con el análisis tienen
mayor posibilidad de ser exitosas.
106
Las estrategias seleccionadas son las siguientes:
Capacidad institucional del gobierno Municipal
Capacitación del personal del Órgano de Municipal de Residuos sólidos
Creación de espacios de participación para la definición y selección de
alternativas.
Si bien con base en el análisis de factibilidad las estrategias seleccionadas tienen
altas posibilidades de éxito, se presuponen una serie de supuestos que deberán
darse para que las estrategias se cumplan.
Por último, las estrategias que se determinen no pueden ser aisladas, deberán ser
monitoreadas y reformuladas, no solo de manera interna deberán contar con el
apoyo de estructuras ciudadanas que determinen sus necesidades.
La presente documento, si bien tiene distintas limitantes es un esbozo preliminar de
lo que es un diseño de política pública. Sin embargo se reconocen ciertas limitantes
que podrían ser subsanadas a través de futuras líneas de investigación que permitan
la incorporación de elementos estadísticos, que permitan profundizar en las fases de
disposición final y tratamiento, mediciones del impacto ambiental por generación de
residuos sólidos, etcétera. Las líneas de investigación identificadas requieren de la
integración de un equipo interdisciplinario.
107
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