Marco conceptual para la elaboración del Plan Anual de

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Posgrado Gestión Financiera en

Instituciones Públicas

Marco conceptual para la elaboración del Plan Anual de

Compras en la UdelaR

Cra. Marianela Fernández

Cra. Lorena Gómez Retta

Cra. María Alejandra Tolfo

Tutora: Cra. Laura Cayón

Montevideo, URUGUAY

Diciembre 2018

Marco conceptual para la elaboración del Plan Anual de Compras en la UdelaR

1

Agradecimientos

Agradecemos a nuestra tutora, la Prof. Cra. Laura Cayón, por su colaboración y

dirección en la realización del presente trabajo.

Nuestra inmensa gratitud a los Directores, Jefes y a todos los funcionarios de la

UdelaR quienes brindaron su tiempo y conocimiento en pos del logro del objetivo

planteado para nuestro trabajo.

También agradecemos a la Cra. Isis Burguez (Gerente de Operaciones de ACCE) y la

Cra. Marta Abilleira (Coordinadora del Programa del Fortalecimiento para la Gestión

Presupuestaria – MEF), por darnos su visión del tema abordado.

Finalmente agradecemos a nuestras familias y compañeros de trabajo quienes con su

apoyo contribuyeron en la concreción de este desafío profesional.


2

RESUMEN EJECUTIVO

El presente trabajo de investigación tiene como objetivo elaborar el marco conceptual

para la planificación de las compras de bienes y servicios no personales en la

Universidad de la República, financiadas con cargo a recursos correspondientes a la

financiación 1.1 - Rentas Generales, programas presupuestales 347 - Académico y

350 - Atención a la Salud del Hospital de Clínicas.

En los capítulos dos y tres se realizó la justificación de la selección del tema, así como

las limitaciones identificadas en relación al alcance del trabajo.

En el cuarto capítulo se realizó una breve descripción de la estructura organizativa de

la Universidad de la República, así como una presentación resumida de la ubicación

del área de Adquisiciones, considerando los dos modelos de organigrama más

comunes que se identifican en las Unidades Ejecutoras que integran la Universidad.

El quinto y sexto capítulo exponen el marco normativo de referencia en nuestro país

con relación a la elaboración del Plan Anual de las Compras Públicas, sus ventajas y

desventajas, así como los elementos que debería contener dicho plan.

En los capítulos siete y ocho se desarrolla la información relevada en las entrevistas

realizadas al personal clave de la institución objeto de análisis y de la Agencia de

Compras y Contrataciones del Estado (ACCE), así como la visión de la Coordinadora

del Programa de Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria del Ministerio de

Economía y Finanzas en relación al tema. Luego de haber sistematizado las

entrevistas y organizado los datos que de ellas surgieron, se procedió al análisis de los

mismos. Una vez culminada esta etapa, en el capítulo nueve se desarrollaron las

acciones previas que se entendió que la Universidad, tanto a nivel institucional, como

a nivel de cada Unidad Ejecutora, debieran cumplir para obtener la información

necesaria para realizar la elaboración del Plan Anual de Compras Públicas.

A continuación, en el capítulo diez se presenta el marco conceptual para la

elaboración del Plan Anual de Compras Públicas adaptado a la UdelaR.

Finalmente, en los capítulos once y doce se redactaron las conclusiones y sugerencias

arribadas por este equipo, así como las futuras líneas de investigación que no fueron

posibles abordar en esta oportunidad.


3

ÍNDICE

1. Justificación de la elección del tema……………….…………………………..….….5

2. Limitaciones al trabajo de investigación......……………………………………..…..6

3. Estructura organizativa de la UdelaR en forma sintética……………..…....……...7

3.1 Ubicación de las Áreas de Adquisiciones en el Organigrama……….…...…...8

4. El Plan Anual de Compras Públicas…………………………………………….….…10

4.1 Normativa vigente………………………………………………….…………………10

4.2 Ventajas y Desventajas de esta herramienta de gestión………………….…..11

5. Marco conceptual

¿Qué debería contener el Plan Anual de Compras Públicas?.............................13

5.1 Elementos Generales…………………………………………………….…...….…13

5.2 Elementos Específicos…………………………………………………..…….......14

6. Entrevistas a personal clave de la UdelaR……………………………………....….25

7. Entrevista a la Gerente de Operaciones de ACCE………….………………....…..34

8. La planificación de las compras públicas y los GRP (Government Resource

Planning). La visión de la Coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la

Gestión Presupuestaria – MEF.......................................……………………..………..39

9. Acciones previas que deberían cumplirse para la obtención de la información

necesaria para la elaboración del Plan en el ámbito de la UdelaR. ¿Qué

información de la requerida está disponible a la fecha? Nuevos procedimientos

que son necesarios implementar para relevar información necesaria pero no

disponible…………………………………………………………………………….....……41

10. Elaboración del marco conceptual para la elaboración del Plan Anual de

Compras a aplicar en la UdelaR……………………………………………….…..……..44

11. Conclusiones y sugerencias………………………………….………….…..………49


4

12. Futuras líneas de investigación………………………………….…………………..52

13. Anexos………………………………….…………………………………….…………..53

14. Bibliografía…………………………………………………………………….…………60


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1. Justificación de la elección del tema.

El objetivo que nos hemos propuesto con la realización de este trabajo es brindar a las

distintas Unidades Ejecutoras de la Universidad de la República (UdelaR), el marco

conceptual para la elaboración del plan anual de adquisiciones de bienes y

contratación de servicios no personales.

Es importante destacar que la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado

(ACCE) tiene previsto que en el año 2020, todas las Administraciones Públicas

Estatales comiencen a implementar el plan anual de compras de bienes y servicios (en

una primer instancia sólo incluyendo los procedimientos competitivos), conforme a lo

que establece el art. 24 de la Ley N° 19.355 del 19 de diciembre del año 2015, el cual

se transcribe a continuación:

“Los organismos comprendidos en el artículo 451 de la Ley Nº 15.903, del 10 de

noviembre de 1987, en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley Nº 18.834 del 4

de noviembre de 2011 (Artículo 2 del TOCAF), elaborarán planes anuales de

contratación de bienes y servicios con el asesoramiento de la Agencia de Compras y

Contrataciones del Estado”.

Actualmente, la Universidad de la República no tiene un marco conceptual para la

elaboración del plan anual de contratación de bienes y servicios no personales. Cada

Unidad Ejecutora planifica las compras de acuerdo a sus propios criterios, por lo cual,

dada la imposición legal y los tiempos manejados, se hace imprescindible abordar este

tema.

Conforme a lo expuesto anteriormente, nos hemos propuesto y a la vez nos motiva,

abordar como tema en nuestro trabajo de tesis: “Marco conceptual para la elaboración

del Plan Anual de Compras Públicas de bienes y servicios no personales en la

Universidad de la República”.


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2. Limitaciones al trabajo de investigación.

La Agencia de Compras y Contrataciones del Estado prevé que cada plan anual

comprenda los bienes a adquirir y los servicios no personales a contratar por cada

Unidad Ejecutora.

A los efectos de la realización de este trabajo, sólo se considerará la planificación de

los bienes y servicios no personales, por ser éstos los principales gastos que inciden

en la ejecución del presupuesto asignado, en lo que refiere a la financiación 1.1

(Rentas Generales).

A partir de la información contenida en el Balance de Ejecución Presupuestal de la

Universidad de la República para el ejercicio 2017, para la financiación 1.1 - Rentas

Generales, los programas presupuestales de mayor incidencia en la ejecución

presupuestal son el Programa 347 (Académico) y el Programa 350 (Atención a la

Salud del Hospital de Clínicas). El Programa Académico representó el 42 % del total

ejecutado en el ejercicio, mientras que el Programa 350 representó el 37 % de dicho

total.

A su vez, dentro de esa financiación y para dichos programas presupuestales, los

objetos del gasto con mayor porcentaje de participación en la ejecución presupuestal

(excluidos los correspondientes a suministros oficiales), son los siguientes:

● 194.000 Artículos menores médico quirúrgicos.

● 152.000 Productos medicinales y farmacéuticos.

● 154.000 Compuestos químicos, tintas y pinturas.

● 278.000 Servicio de limpieza, aseo y fumigaciones.

● 283.000 Servicios médicos, sanitarios y sociales.

● 282.000 Profesionales y técnicos.

● 291.000 Servicio de vigilancia y custodia.

En virtud de lo indicado y dado que este trabajo pretende brindar un marco conceptual

que contribuya a iniciar el proceso de planificación anual de las compras, el análisis se

realizará en las compras anuales de bienes y servicios no personales de los Grupos

de Gastos: 1 (Bienes de Consumo) y 2 (Servicios No Personales), financiados con

Rentas Generales - 1.1, en los Programas 347 y 350 y además asociadas a los

objetos del gasto de mayor incidencia en la ejecución presupuestal de la Universidad

de la República.


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3. Estructura organizativa de la UdelaR en forma sintética.

La Universidad de la República (UdelaR) es la principal institución de educación

superior y de investigación de nuestro país. Es una institución pública, autónoma,

cogobernada por sus docentes, estudiantes y egresados. El marco normativo de

referencia incluye las disposiciones legales aplicables a los organismos del art. 220 de

la Constitución de la República, la Ley Orgánica Nº 12.549 del 29 de octubre de 1958

y los Estatutos y Ordenanzas propios de la Institución.

La misión de la Universidad de la República está definida por el artículo 2 de su Ley

Orgánica (Nº 12.549 del 29 de octubre de 1958), el cual expresa: “Fines de la

Universidad - La Universidad tendrá a su cargo la enseñanza superior en todos los

planos de la cultura, la enseñanza artística, la habilitación para el ejercicio de las

profesiones científicas y el ejercicio de las demás funciones que la ley le encomiende.

Le incumbe asimismo, a través de todos sus órganos, en sus respectivas

competencias, acrecentar, difundir y defender la cultura; impulsar y proteger la

investigación científica y las actividades artísticas y contribuir al estudio de los

problemas de interés general y propender a su comprensión pública; defender los

valores morales y los principios de justicia, libertad, bienestar social, los derechos de la

persona humana y la forma democrático republicana de gobierno.”

La Universidad de la República se identifica como el Inciso 26 del Presupuesto

Nacional. El presupuesto asignado se ejecuta de acuerdo a la siguiente clasificación

institucional:

Unidades Ejecutoras Denominación

01 Oficinas Centrales , Institutos y Escuelas dependientes de Rectorado

02 Facultad de Agronomía

03 Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo

04 Facultad de Ciencias Económicas y de Administración

05 Facultad de Derecho

06 Facultad de Ingeniería

07 Facultad de Medicina

08 Instituto de Higiene


8

09 Facultad de Odontología

10 Facultad de Química

11 Facultad de Veterinaria

12 Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación

15 Hospital de Clínicas

16 IENBA y EUM

19 Facultad de Psicología

22 Facultad de Enfermería

23 Facultad de Ciencias Sociales

24 Facultad de Ciencias

25 Facultad de Información y Comunicación

30 Centro Universitario Regional Este

31 Centro Universitario Litoral Norte

Desde el punto de vista de la estructura organizativa, pueden apreciarse dos

componentes básicos:

● la estructura central compuesta por Oficinas Centrales y los Servicios (Institutos

y Escuelas) dependientes de Rectorado y

● los Servicios Universitarios: Facultades, el Hospital de Clínicas, Institutos y

Escuelas.

En el Anexo Nº 1 se presenta el Organigrama resumido de la Universidad de la

República.

3.1 Ubicación de las Áreas de Adquisiciones en el Organigrama.

Las Oficinas Centrales y los Servicios dependientes de Rectorado tienen una

estructura diferente al resto de los Servicios Universitarios. A la interna de dicha

estructura, se encuentran las Direcciones Generales, las que actualmente son:

Administración Financiera, Arquitectura, Jurídica, Planeamiento y Presupuesto, y

Personal.

En el caso de Oficinas Centrales, el área de Adquisiciones depende del Pro Rector de

Gestión de la Universidad de la República y están a cargo de dicha área un Director de

División Contador y un Director de División Administrativo.


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Los Servicios Universitarios, por su parte, tienen una doble estructura: académica y de

gestión. Desde el punto de vista de la gestión, el área de Adquisiciones depende de un

Director de División Administrativo.

En algunos Servicios dicha área es un Departamento, y en otros es una Sección, tal

como se puede apreciar en los Anexos N° 2 y 3.


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4. El Plan Anual de Compras Públicas.

4.1 Normativa vigente.

Como se ha mencionado en el punto 1 del presente trabajo, el art. 24 de la Ley N°

19.355 del 19 de diciembre del año 2015, establece la obligatoriedad para todas las

Administraciones Públicas Estatales, de elaborar planes anuales de contratación de

bienes y servicios, con el asesoramiento de la Agencia de Compras y Contrataciones

del Estado (ACCE).

En consecuencia, según la disposición legal citada, los Organismos Públicos obligados

a elaborar el Plan Anual de Compras son:

● Los Poderes del Estado.

● El Tribunal de Cuentas.

● La Corte Electoral.

● El Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

● Los Gobiernos Departamentales.

● Los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados.

● En general todas las Administraciones Públicas Estatales.

● Para los Entes industriales o comerciales del Estado, la obligatoriedad será de

aplicación en tanto sus leyes orgánicas no prevean expresamente regímenes

especiales.

Es importante aclarar que la norma legal mencionada refiere únicamente a la

planificación de las contrataciones de bienes y servicios, excluyendo a la obra pública.

A la fecha, no se ha dictado por parte del Poder Ejecutivo, la reglamentación

respectiva.

El marco legal indicado dispone que la ACCE tendrá la tarea de asesor a los

Organismos Públicos en cuanto a la elaboración de los planes anuales de compras, lo

cual se encuentra en concordancia con el cometido asignado a la misma y que

consiste en: “Asesorar a las Administraciones Públicas Estatales para mejorar su

gestión de compras, proponer manuales de procedimientos, sugerir acciones que

contribuyan a la eficiencia y eficacia de los procesos y realizar evaluaciones

posteriores de las contrataciones”.

La planificación de las adquisiciones es uno de los desafíos asumidos en el Plan

Estratégico 2015-2020 de la propia Agencia, expresando que una adecuada

planificación de las compras públicas es indispensable para racionalizar el gasto


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público.

Asimismo, se entiende que dicha planificación estratégica debería ser abordada como

una política pública, siendo una etapa importante en el ciclo de la contratación pública.

Para ello, los organismos compradores deberán preparar y publicar un plan anual, en

el cual se integren todas las adquisiciones que cada organismo pretende realizar.

4.2 Ventajas y Desventajas de esta herramienta de gestión.

Además de este marco normativo de referencia, entendemos que una adecuada

planificación de las compras públicas contribuye a:

● obtener precios más competitivos, debido a que una adecuada programación

permite agregar demanda y, de este modo, conseguir mejores condiciones

comerciales,

● realizar una mejor definición de los requerimientos y de los plazos de los

distintos procesos de compra, lo que trae aparejado un mayor número de

proveedores potenciales y una mejor negociación en el caso de un único

proveedor,

● menores costos administrativos, dado que al agregar la demanda de bienes o

servicios, se realizan menos procesos de compra y por lo tanto, menos

órdenes de compra, menos coordinaciones (ya sea vía telefónica, correo

electrónico u otra), menos revisiones de la entrega del producto o servicio,

menores costos de inventario, siendo posible definir pedidos con un tamaño y

con una frecuencia, que permitan reducir los stocks y sus costos asociados,

● compras oportunas, lo que significa "tener lo que necesitamos para cuando lo

necesitamos". Esto implica ser capaz de responder a los requerimientos de los

usuarios, con la mayor prontitud posible, lo que evidentemente aumenta su

satisfacción,

● adecuada distribución de la carga de trabajo de los recursos humanos en el

tiempo. Al contar con una buena planificación, es posible programar y distribuir

en el tiempo, los procesos de adquisiciones de manera de evitar la ocurrencia

de períodos con grandes sobrecargas de trabajo,

● disminución del número de licitaciones desiertas y de compras urgentes. La


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planificación permitirá prestar la atención necesaria y preparar mejor los

procedimientos competitivos, posibilitando el poder disponer de un registro

histórico de las compras, con datos más precisos,

● permite controlar y transparentar la rendición de cuentas de los fondos

públicos.

Si bien la planificación de las compras públicas presenta las ventajas enunciadas

anteriormente, el contar con un Plan Anual de Compras puede tener desventajas para

la gestión del Organismo, tales como:

● La planificación se construye dependiendo de la exactitud de la información

relevada y de las previsiones que se estimen. Por lo expuesto, si las

condiciones bajo las cuales se formuló el plan no son correctas o cambian en

forma significativa y el Organismo tiene una estructura rígida que no le permite

adaptarse rápidamente a los imprevistos, entonces nos encontraremos con que

la planificación no sólo no contribuirá a la gestión, sino que puede

transformarse en un problema.

● La planificación de las compras públicas significa un costo importante para los

Organismos desde un punto de vista material y del tiempo de dedicación

requerido por sus funcionarios. La misma implica costos relativos a relevar

información sobre qué, cuánto y cuándo se necesita para cubrir las

necesidades de la Organización, así como para estimar precios, plazos de

entrega, especificaciones técnicas de cada compra, etc. Si los costos incurridos

no generan un Plan Anual de Compras que brinde una contribución real a la

gestión de compras, será percibido más como una pérdida para la Organismo,

que como un beneficio.

● Los desvíos que pudieran detectarse entre lo planificado y lo realmente

ejecutado, deja visibles posibles errores por parte de los responsables de llevar

adelante la planificación. Generalmente las organizaciones tienen poca

predisposición a la exposición de sus propios errores.


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5. Marco conceptual ¿Qué debería contener el Plan Anual de Compras Públicas?

Según lo planteado por Laura Cayón (2018) y la Agencia de Compras y

Contrataciones Estatales (2018), los elementos que debería contener, como mínimo,

el Plan Anual de Compras de un Organismo Público se pueden clasificar en:

5.1 Elementos Generales.

a- Información General del Organismo.

Se detalla la información que permita identificar al Organismo Público Comprador.

Se incluyen los siguientes datos:

1. N° de Inciso con su descripción.

2. N° de Unidad Ejecutora con su descripción.

3. Descripción de la Unidad de Compras.

b- Identificación del Responsable y del Referente.

Se identifica al Responsable y al Referente del Plan Anual de Compras con:

1. Nombre y apellido.

2. Cédula de Identidad.

3. Cargo.

4. Teléfono y correo electrónico de contacto.

En caso que el responsable designado para la elaboración, implementación y

seguimiento del Plan Anual de Compras sea una Unidad, se deberá identificar y

establecer el referente de la misma.

c- Año Fiscal planificado.

En el documento se especificará el año fiscal que contempla el Plan de Compras

Públicas elaborado por el Organismo comprador.

d- Aprobación del Plan.

Se informará la fecha de aprobación así como la autoridad competente que autorizó el

Plan Anual de Compras elaborado.

Asimismo en caso de producirse modificaciones al Plan, se registran las fechas de las

mismas y la autoridad que intervino y aprobó dichas modificaciones.


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5.2 Elementos Específicos.

a- Descripción de los bienes y servicios a adquirir o contratar.

Se describen todos aquellos bienes y servicios que requiere el Organismo para

desarrollar las actividades que cumplan con sus objetivos generales y específicos,

expuestos en su Plan Estratégico y en su Plan Operativo Anual, en caso de contar con

él.

Para lograr cumplir con la descripción de cada elemento, el Organismo en forma

previa, debe relevar sus necesidades de bienes y servicios a consumir.

En el proceso de relevar sus necesidades, el Organismo tiene que lograr identificar

aquellos bienes y servicios estratégicos con el fin de ser eficientes y eficaces en su

gestión. Los bienes y servicios estratégicos son críticos para la Organización ya que

tienen un alto impacto en el gasto y un mayor riesgo en su suministro, dado la

existencia de pocos proveedores calificados y registrados, no siendo factible poder

optar por otras alternativas de sustitución.

También resulta de utilidad para la planificación de las compras públicas, clasificar al

resto de sus bienes y servicios en productos “palancas”, “no críticos-rutinarios” y

“cuello de botella”.

Los productos “palanca” son aquellos que su compra resulta rutinaria y con alto costo.

Son bienes o servicios que cuentan con cantidad importante de proveedores y resultan

accesibles de ser sustituidos.

Los productos “no críticos-rutinarios” tiene un impacto menor en el gasto del

Organismo, hay muchos proveedores capaces de cubrir las necesidades requeridas y

son de fácil sustitución.

Por último, los productos “cuello de botella” tienen especificaciones técnicas más

complejas, lo que provoca que los proveedores sean limitados, existiendo pocas

alternativas de adquisición.

Esta forma de categorizar los bienes y servicios, denominada Matriz de Kraljic,

considera el impacto en el gasto y el riesgo en la cadena de suministros, permitiendo

tomar decisiones para reducir riesgos en el suministro, definir el tipo de procedimiento

de compra más conveniente para cada uno de ellos y disminuir costos.


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Si para el año sobre el cual se están planificando las compras, el Organismo tiene

conocimiento que existirán cambios en sus procesos estratégicos, sustantivos y

operativos, que impliquen modificar o inclusive adquirir o contratar nuevos bienes o

servicios, deberán ser tomadas en cuenta y proceder a su descripción.

b- Código de identificación, según catálogo de ACCE.

Una vez descritos los bienes y servicios a adquirir o contratar en el ejercicio

económico, se procede a codificar los mismos de acuerdo al Catálogo de ACCE.

El Catálogo de artículos, servicios y obras de la Administración Pública se ofrece en

línea en la página web de la Agencia de Compras, el cual está organizado en una

estructura tipo árbol ya que se ordena en Familia, SubFamilia, Clase y SubClase. Ello

facilita el realizar la búsqueda.

Al momento de codificar, es conveniente no aplicar códigos genéricos, sino que se

debe tener en cuenta las variantes que ofrece el catálogo de ACCE, a efectos de

identificar con mayor exactitud el bien o servicio que se quiere codificar.

Asimismo, en caso de no encontrar el código buscado en el catálogo de ACCE para un

bien o servicio determinado, es posible solicitar a la Agencia de Compras la apertura

de un nuevo código. Si la Agencia encuentra fundamentada la solicitud, creará un

nuevo código o una nueva variante a un código existente.

En caso que el Organismo cuente con una codificación propia, de igual manera se

deberá identificar al bien o servicio a adquirir con el código de ACCE, ya que este dato

resulta indispensable al momento de realizar las publicaciones de las convocatorias y

adjudicaciones para los procedimientos, sea por exigencia legal o con el propósito de

dar mayor publicidad a la compra.

Cuando en un mismo procedimiento de adquisiciones se agrupan muchos ítems, se

puede hacer una mención genérica al concepto de los productos y en una ficha auxiliar

incluir todos los datos de cada ítem que conforma el llamado.

c- Cantidades o unidades de medida estimadas según sean bienes o servicios.

En cuanto a las cantidades o unidades de medida de los bienes y servicios se pueden

definir:

1. Cantidades fijas.

2. Hasta un máximo de…...unidades al año.


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3. ……. cantidades mensuales hasta un máximo de…... meses al año.

Se deberá incluir en el Plan Anual de Compras, si se aceptarán modificaciones,

variantes o alternativas del objeto o servicio a adquirir, lo cual deberá ser incluido en el

pliego particular de condiciones de cada procedimiento de adquisición.

Se define “Modificación”, cuando manteniendo la identidad del objeto licitado y

presentando apartamientos no sustanciales, igualmente permite satisfacer los

requerimientos que originaron el llamado. Un ejemplo de modificación, sería que la

presentación o empaque del objeto adquirido, sea diferente a lo solicitado.

Una solución “alternativa” es cuando, tratándose de una opción, permite igualmente

satisfacer los requerimientos que originaron el llamado, siempre que no se perjudiquen

los principios imperantes en materia de contratación pública. Un ejemplo de

alternativa, sería que si se trata del alquiler de un equipo, se le incluya adicionalmente,

el servicio de mantenimiento.

Por último, una “variante” es cuando se presenta variedad o diferencia pero

manteniendo la identidad del objeto licitado. Un ejemplo de variante sería que si el

objeto de compra es la impermeabilización con membrana, una variante ofrecida sería

la impermeabilización con membrana y aislación térmica. En el caso de la compra de

un medicamento, es el medicamento con una sustancia química nueva, agregada al

mismo, que mejora la calidad de vida del paciente que lo está tomando.

Para poder definir las cantidades o unidades de medida de los bienes y servicios a

comprar o contratar, previamente el Organismo debe relevar sus necesidades. En lo

que respecta a los bienes, para determinar las cantidades a adquirir en el nuevo

ejercicio, se realiza una revisión de las adquisiciones realizadas anteriormente,

relevando las cantidades adquiridas, las consumidas y en consecuencia las unidades

que quedaron en existencia para el comienzo del nuevo ejercicio.

Por su parte con los servicios se debe diferenciar dos tipos de contratos:

● Los que se contrataron el año pasado o en años anteriores y que continúan su

ejecución en el presente año (prórroga de contratos de servicios tercerizados

que están previstas en los pliegos). Se debe relevar el período de contratación

que se devengará en el año, ya sea que cubra los doce meses o finalice antes

del ejercicio económico.

● Los que surjan de un nuevo procedimiento de adquisición. Se deberá relevar la


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unidad de medida que se utilizará para la prestación de esta nueva

contratación.

d- Montos estimados.

Se debe indicar el monto estimado del procedimiento de adquisición del bien o

servicio, con impuestos incluidos.

Para realizar dicha estimación se toma como precios de referencia, la información

relevada de las compras y contrataciones realizadas en el ejercicio anterior, así como

se analizan los precios de mercado que se visualizan en procesos competitivos

realizados por otros Organismos publicados en la página web de ACCE o los

obtenidos de presupuestos solicitados a potenciales proveedores.

Cuando se consideran precios históricos de compras ya realizadas, los mismos deben

ser actualizados a la fecha probable de adquisición, según algún parámetro de ajuste

seleccionado por el Organismo, a efectos de contar con información útil en la

planificación.

El costo estimado debe incluir todos los tributos que constituyan una carga para el

Organismo, ya que estos formarán parte del monto de la erogación, así como si surge

alguna diferencia de cambio por la conversión a pesos, en el caso que las

estimaciones se determinen en moneda extranjera.

e- Montos estimados de ajustes de precios según paramétrica de costos o

estimaciones realizadas.

Se deben considerar los ajustes de precios establecidos o a prever en los Pliegos de

Condiciones Particulares, ya que estos montos son imputables al crédito presupuestal.

Para los contratos suscritos en años anteriores y que continúa su ejecución en el

presente año, es necesario estimar el valor de los parámetros de ajuste y

consecuentemente, considerando la forma de cálculo, definir el monto del ajuste de

precios.

Omitir tomar en cuenta dichos ajustes de precios para estimar los montos globales de

la erogación, es una falla importante que incidirá en el cumplimiento de la planificación

y por lo tanto, será un elemento que provocará el incumplimiento de las metas y

objetivos fijados previamente.


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f- Modalidad de adquisición.

Según lo que establece el art. 33 del TOCAF en su primer párrafo: “Las contrataciones

se realizarán mediante licitación pública u otro procedimiento competitivo

expresamente previsto, de acuerdo a lo que mejor se adecue a su objeto, a los

principios generales de la contratación administrativa y de acuerdo a lo previsto en la

normativa vigente”.

De acuerdo al marco legal vigente, los procedimientos previstos son: licitación pública,

licitación abreviada, compra directa, compra directa por excepción al amparo de los

numerales 1 a 40 del artículo 33 del TOCAF, pregón o puja a la baja, subasta o

remate, convenio marco, regímenes especiales de contratación, arrendamiento de

obra, adquisiciones en el marco de préstamos con Organismos internacionales de

crédito o donaciones modales, etc.

Para definir el procedimiento de compra que mejor se adecua al objeto de

contratación, es necesario:

● Si se considera únicamente los montos estimados del gasto más su ajuste de

precios, la elección del procedimiento va a estar condicionada por el art. 33 del

TOCAF, numerales A) y B), el cual establece el tipo de procedimiento según el

monto de la contratación.

Según lo establecido por el Instituto Nacional de Estadística los montos límites

de las adquisiciones estatales para el período Enero - Diciembre 2018 son:

1. Compra Directa - hasta $ 436.000 (cuatrocientos treinta y seis mil pesos

uruguayos),

2. Licitación Abreviada - desde $ 436.000 y hasta $ 8.715.000 (ocho

millones setecientos quince mil pesos uruguayos),

3. Licitación Pública - por encima de los $ 8.715.000 (ocho millones

setecientos quince mil pesos uruguayos).

A la UdelaR no le aplican los topes ampliados dispuestos por el art. 44 del

TOCAF.

El artículo 156 del TOCAF expresa que los montos indicados se ajustarán

anualmente, por el Instituto Nacional de Estadística (INE) de acuerdo con la

variación del Índice de Precios al Consumo.

● Si el objeto de contratación es un bien con características estandarizadas y es

posible elaborar una ficha técnica aprobada por ACCE, en la cual se definan


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las especificaciones en forma detallada y precisa, dejando como único factor

de evaluación el precio, entonces el procedimiento a aplicar podría ser el de

Pregón o Puja a la Baja.

Entre los beneficios que proporciona el Pregón (art. 34 del TOCAF),

reglamentado por el Decreto 196/15, están: el aumento de la transparencia y

reducción de los tiempos de las contrataciones, facilitar la estandarización de

productos adquiridos por el Estado y permitir la competencia entre los

proveedores en tiempo real.

● Si en la Tienda Virtual de la ACCE existen Convenios - Marco aprobados y

vigentes, el objeto a adquirir está expuesto en la referida Tienda y las

condiciones de venta y precio son convenientes, este mecanismo podría ser la

opción. Asimismo en caso que el Organismo quiera constituirse en Unidad

Administradora puede gestionar un nuevo Convenio Marco.

● Si del procedimiento a realizar se derivan ingresos para el Organismo, aplica la

subasta o remate.

● Si para el objeto a adquirir, se ha definido un procedimiento especial de

contratación, se aplican los requisitos previstos en dicho régimen especial. En

virtud de lo que prevé el art. 37 del TOCAF, la UdelaR puede promover

regímenes y procedimientos de contrataciones especiales basados en los

principios generales de la contratación administrativa, cuando sea conveniente

para el Organismo, dada las características del mercado o los bienes y

servicios a adquirir, y con dictamen favorable del Tribunal de Cuentas.

● Si se desea contratar los servicios de un profesional o técnico, donde se le

abonará contra entrega del objeto del contrato, se aplicará el régimen de

arrendamiento de obra. En el caso de la UdelaR, se pueden celebrar contratos

de arrendamiento de obra con personas físicas que tengan calidad de

funcionarios públicos, pero solamente con docentes de la propia Universidad

de la República y en el marco de convenios realizados por la UdelaR.

● Si el objeto de contratación puede ampararse a alguna de las cuarenta

excepciones del art. 33 del TOCAF, se opta por el procedimiento de compra

directa con causal de excepción. A continuación, se presentan algunas de

estas causales:

_ compras entre organismos o dependencias del Estado, o con

personas públicas no estatales, o con personas jurídicas de


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derecho privado cuyo capital social esté constituido en su

totalidad por participaciones, cuotas sociales o acciones

nominativas propiedad del Estado o de personas públicas no

estatales,

_ compra de bienes o contratación de servicios cuya fabricación o

suministro sea exclusiva de quienes tengan privilegio para ello,

o que sólo sean poseídos por personas o entidades que tengan

exclusividad para su venta, siempre que no puedan ser

sustituidos por elementos similares,

_ adquisiciones de obras de arte, científicas o históricas, cuando

no sea posible el concurso de méritos o antecedentes o deban

confiarse a empresas o personas especializadas o de probada

competencia,

_ compras cuyas circunstancias exigen que la operación deba

mantenerse en secreto,

_ compras que deben concretarse en forma urgente, ante

situaciones donde es posible demostrar las razones de urgencia

no previsibles o no es posible llevar a cabo un procedimiento de

licitación o la realización del mismo resienta seriamente el

servicio,

_ para adquirir, ejecutar, reparar bienes o contratar servicios

destinados a la investigación científica por parte de la

Universidad de la República, por hasta el monto establecido en

la normativa vigente,

Para garantizar la transparencia en la gestión del Organismo, es recomendable optar

por un procedimiento competitivo de contratación, fomentando la libre concurrencia de

todos aquellos proveedores que ofrezcan su mejor combinación de precio, calidad, así

como cualquier otro factor (por ejemplo: plazo de entrega del bien, antecedentes,

garantías, etc.) que el Organismo considere que debe tenerse en cuenta como factor

para evaluar y comparar las ofertas.


21

g- Fecha estimada de inicio del procedimiento de adquisición.

Para estimar la fecha de inicio del procedimiento de adquisición, es necesario en

forma previa, que se conozcan los tiempos promedio estimados de duración de cada

tipo de procedimiento.

Para ello, es relevante conocer la fecha para la cual el Organismo necesita que el bien

o servicio sea suministrado, y a partir de esa fecha, estimar hacia atrás los tiempos

promedio de duración de cada una de las etapas del proceso seleccionado, para así

poder determinar la fecha óptima de inicio del mismo.

Por lo tanto, la determinación de la fecha estimada de inicio de cada uno de los

procedimientos de adquisiciones planificados por el Organismo, se definirá en

instancias de la elaboración del cronograma (punto j).

h. Principales usuarios.

Es preciso identificar a los principales destinatarios de la compra y establecer canales

de comunicación, que permitan informar el grado de avance de cada una de las etapas

del procedimiento de adquisición.

Asimismo, la individualización de los usuarios de las compras, permite establecer

referentes de consultas que faciliten el proceso de distribución de los bienes o

prestación del servicio a adquirir.

i. Si se trata de una compra usual o es un insumo estratégico.

Al momento de definir los bienes y servicios que se planifican adquirir, el Organismo

tiene la capacidad de clasificarlos con el fin de diferenciar las compras rutinarias de los

productos estratégicos. Estos últimos resultan relevantes para el Organismo, ya que

se caracterizan por un alto riesgo de suministro, debido al escaso número de

proveedores y la falta de sustitutos viables.

Los esfuerzos deben enfocarse en aquellos procedimientos que son considerados

esenciales para el logro de los objetivos de la Organización.


22

j- Cronograma del procedimiento de contratación.

El cronograma es un documento en el cual el Organismo fija las fechas y plazos de

cada una de las actividades propias de los procedimientos de compras y

contrataciones que se realicen, con el fin de satisfacer las necesidades de bienes y

servicios en el tiempo requerido.

Con la finalidad de confeccionar el cronograma del procedimiento de adquisición, el

Organismo debe previamente determinar:

1. duración promedio de cada una de las etapas que conforman los diferentes

tipos de procedimientos de adquisición,

2. la fecha en las cual los bienes y servicios deben estar a disposición de los

usuarios,

3. la fecha de inicio del procedimiento de contratación. Para fijar dicha fecha se

considerará la duración promedio del tipo de procedimiento seleccionado,

asegurando de esta manera que los bienes y servicios requeridos estén en

tiempo, para ser utilizados.

Para cumplir con los tiempos requeridos por los usuarios, el Organismo debe contar

con el conocimiento de la cantidad de días que implica cada una de las siguientes

etapas de los procedimientos de contrataciones de bienes y servicios:

● Días que demanda el relevamiento de las cantidades a adquirir según las

necesidades a satisfacer y los stocks existentes en caso de tratarse de bienes.

● Días que demanda la estimación de costos unitarios y totales dado la revisión

del historial de las compras realizadas por el Organismo y la información que

surge del mercado. Una fuente de consulta a utilizar será la página web de la

ACCE, a través de la cual se obtiene información de montos de adjudicaciones

de los distintos Organismos Estatales para cada uno de los posibles artículos y

servicios a adquirir. Estos montos deberán contemplar los ajustes de precios.

● Días que demanda la elaboración del Pliego de Bases y Condiciones

Particulares para las contrataciones, en especial el tiempo a emplear en la

confección de las especificaciones técnicas y contractuales.

● Días requeridos para la aprobación por parte de la autoridad competente de los

pliegos y bases del llamado.


23

● Días que requiere realizar la afectación del crédito presupuestal para financiar

el costo del procedimiento de contratación.

● Plazo para realizar la publicación de la convocatoria del procedimiento de

compra, así como de las invitaciones a cotizar que se envíen a proveedores.

● Plazo a transcurrir entre la publicación de llamado y la fecha establecida para

la apertura de las ofertas.

● Días necesarios para realizar la evaluación de las ofertas y conformación de la

Comisión Asesora de Adjudicaciones (CADEA), en caso de corresponder. Ello

implica considerar asimismo, el plazo para la emisión del dictamen de la

Comisión, o del Departamento de Compras (en el caso de compras directas o

cuando no sea preceptiva la conformación de la CADEA), o de la Unidad

técnicamente apropiada para recomendar (por ejemplo, en la Universidad de la

República, todas las adquisiciones de Oficinas Centrales cuyo objeto son

artículos o equipos de informática, se remiten al Servicio Central de Informática

de la UdelaR para su informe técnico).

● Plazo para realizar la puesta de manifiesto del trámite, en aquellos casos en

que el valor supere el cuádruple del monto máximo de la licitación abreviada.

● Días necesarios para adoptar la resolución de adjudicación por parte del

ordenador del gasto.

● Plazo de intervención del Tribunal de Cuentas de la República.

● Plazo de notificación a los oferentes, adjudicatario y a los destinatarios de los

bienes y/o servicios a suministrar.

● Plazo para la emisión de la orden de compra y/o suscripción del contrato.

● Plazo de entrega para la incorporación del bien en almacenes del Organismo.

● Distribución de los bienes a los usuarios o comienzo del servicio contratado.

k- Crédito presupuestal afectado y fuente de financiamiento.

Este dato es fundamental y surge de la programación presupuestal y financiera del

Organismo. En el Plan Anual de Adquisiciones debe indicarse la fuente de

financiación, el programa presupuestal, el proyecto (funcionamiento o inversión), y el


24

grupo del gasto que se tiene previsto para realizar la erogación.

En el caso de que las adquisiciones sean financiadas con fondos externos, se deberá

incluir el número de préstamo y el nombre de la Unidad o Proyecto de la Entidad

Contratante en caso de que esta cuente con fondos distintos al de la Institución.

Como lo establece Martha Vidal (2015), el punto de partida de todo proceso de

contratación de un bien o servicio, necesarios para el cumplimiento de los objetivos

fijados, es el presupuesto aprobado por el Organismo. A posterior se debería proceder

a programar la ejecución presupuestaria para cada mes (o bimestre), tarea que se

revisará en forma permanente dada las circunstancias cambiantes, generando ajustes

a las previsiones de gastos.

l- Descargo de Responsabilidad.

Se recomienda (y en algunos países como México en su Guía de Compras Públicas

(2013) y Colombia en su Plan Anual de Adquisiciones (2018), así lo hacen), que al

final del Plan Anual de Compras, exista un “Descargo de responsabilidad” para

alertar respecto de que todos los procedimientos de adquisiciones de bienes y

servicios que aparecen en el mismo están sujetos a modificación y pueden ser

adelantados, postergados o cancelados. El texto debe asegurar que la información del

plan anual es útil únicamente para fines de planificación y no representa un

compromiso por parte del organismo a realizar dichos procedimientos.


25

6. Entrevistas a personal clave de la UdelaR.

En lo que refiere a la estrategia metodológica adoptada, y teniendo en cuenta que la

disponibilidad de tiempo es una limitación a la selección de una muestra más amplia,

se realizaron entrevistas al personal clave de cuatro Unidades Ejecutoras, lo cual

representa el 19% del total de Unidades Ejecutoras de la Universidad de la República.

Las Unidades Ejecutoras integrantes de la muestra objeto de estudio del presente

trabajo son:

1. Oficinas Centrales, Institutos y Escuelas dependientes de Rectorado (UE 01)

2. Facultad de Medicina (UE 07)

3. Hospital de Clínicas (UE 15)

4. Facultad de Psicología (UE 19)

Para realizar la recolección de datos se utilizó como instrumentos la entrevista

estructurada “cara a cara” utilizando un cuestionario previamente elaborado (Anexo

N°4). Las entrevistas fueron realizadas a los Jefes y/o Directores del área de Compras

y del área de Contaduría de cada una de las cuatro Unidades Ejecutoras de la

muestra, ya que al momento de la planificación de las compras públicas no sólo es

importante el procedimiento de adquisición sino que también se debe integrar a los

responsables del manejo del crédito presupuestal.

Luego de recopilados los datos los mismos fueron organizados y procesados para

poder ser interpretados. Las operaciones llevadas a cabo para realizar el análisis de

los datos fueron las siguientes:

a) Se diseñó una planilla electrónica para organizar las respuestas obtenidas en

cada una de las preguntas realizadas a los entrevistados.

b) Se ingresaron las respuestas obtenidas para cada una de las preguntas

definidas.

c) Se observó la frecuencia de las respuestas obtenidas en los cuestionarios

aplicados a los entrevistados con el fin de interpretar los datos obtenidos.

A la luz de lo mencionado anteriormente, se obtuvieron las conclusiones que se

presentan a continuación:

● Todas las Unidades Ejecutoras entrevistadas tienen conocimiento del art. 24 de


26

la Ley N° 19.355 del 19 de diciembre del año 2015, la cual establece la

obligatoriedad para todas las Administraciones Públicas Estatales de elaborar

planes anuales de contratación de bienes y servicios, con el asesoramiento de

la ACCE.

● De las Unidades Ejecutoras relevadas, las que cuentan con un procedimiento

organizado y coordinado para planificar sus compras son Oficina Centrales y el

Hospital de Clínicas, para poder dar cumplimiento a las necesidades de los

distintos Servicios a lo largo del año. Por ejemplo si el Hospital de Clínicas no

tuviera una planificación anual de las compras, sería imposible que el mismo

cumpliera con sus cometidos de asistencia, docencia e investigación. Lo mismo

sucede con Oficinas Centrales de la UdelaR que antes de fin de año realiza su

planificación anual, relevando las necesidades de materiales (bienes

stockeables) y servicios no personales (por ejemplo de limpieza, vigilancia,

etc.).

En el caso de la Facultad de Psicología, en octubre del año anterior comienza

a realizar su planificación anual, principalmente de servicios no personales,

teniendo identificados los contratos vigentes y los que surjan para el año

siguiente, así como también la compra de materiales.

Por su parte, la Facultad de Medicina expresa que realiza una planificación

parcial de sus compras, que mantiene un criterio uniforme de un ejercicio a otro

en cuanto a los compras que realiza y que están relacionadas con los gastos

fijos, que se repiten todos los años, como por ejemplo pasajes, servicios

taquigráficos, gastos de mantenimiento, materiales de oficina, productos de

laboratorio. Y el inconveniente, manifestado por la Facultad, para mejorar la

planificación anual de las compras, es la cantidad de proyectos que se

gestionan a lo largo del año.

Por lo tanto concluimos, que lo que hace falta, es que todas las etapas de la

planificación de las compras anuales que se cumplen en las distintas Unidades

Ejecutoras, estén por escrito a través de un manual de procedimientos. La

Universidad de la República no cuenta con un Manual o Instructivo, aprobado

por las autoridades, que paute en forma escrita los pasos que debe seguir una

Unidad Ejecutora para realizar una adecuada Planificación anual de las

compras de bienes y servicios no personales.

No obstante, los funcionarios de las áreas de Compras y Contaduría


27

entrevistadas, reconocen e identifican las ventajas que supone llevar a cabo

dicha planificación, entre las cuales destacan:

_ gestionar procedimientos competitivos,

_ obtener mejores precios,

_ contar con los bienes y servicios requeridos en el momento

adecuado,

_ mejor control del gasto,

_ planificar el cupo financiero de un modo más ordenado,

_ evitar fraccionamiento del gasto,

_ cumplir con las normas de control y transparencia,

_ manejo eficiente de los recursos y tiempos en el área de

compras.

● Cada Unidad Ejecutora realiza la planificación de sus compras recabando las

necesidades de bienes y servicios no personales, y en dicho proceso

intervienen las áreas de Compras, Contaduría, las Unidades solicitantes y

Almacenes (Suministros). En algunos Servicios participa, además, Decanato o

la Dirección (como en el caso del Hospital de Clínicas, por ejemplo). En el caso

de la Facultad de Medicina interviene además la Comisión de Compras

integrada por los distintos órdenes del cogobierno, que priorizan las compras

que se van a realizar. Esta comisión se reúne cada 15 días.

La Facultad Medicina no consulta que se necesita, ya que al ser el presupuesto

escaso, no creen ser capaces de cubrir todas las necesidades, entonces lo que

hacen es considerar las cantidades adquiridas en años anteriores tomando en

cuenta los gastos fijos, las comparan con lo que hay en stock y se adquiere la

diferencia, a excepción de los bienes y servicios que son adquiridos por

primera vez, para los cuales se recaban las necesidades.

Por lo expuesto se observa que en todas las Unidades Ejecutoras relevadas en

el presente trabajo, las tareas de la planificación de las compras anuales no se

limitan sólo a las realizadas por las áreas de Compras, sino que se involucran a

otros sectores de la Organización.

● El relevamiento de las necesidades de bienes y servicios comienza en todas

las UE entrevistadas, en los últimos meses del año anterior al que está previsto

disponer de los mismos. En el caso del Hospital de Clínicas, dado las


28

dimensiones de sus compras dicho relevamiento se realiza con mayor

anticipación ya que en los meses de julio y agosto se empieza con la

planificación de los bienes a consumir y servicios a contratar en el próximo año.

● Cada Unidad Ejecutora (al menos en la muestra seleccionada), utiliza su propio

sistema informático para obtener información de las existencias físicas de los

bienes stockeables que forman parte del inventario del Almacén, y esta

información es considerada para determinar la cantidad de bienes que se

planifica adquirir. No todos los sistemas brindan información de las compras

históricas realizadas, ya que por ejemplo si bien el sistema informático

existente en proveeduría de la Facultad de Medicina permite ingresar el dato

de precios, no se utiliza. Se utiliza como sistema de inventarios y para conocer

el stock.

● Si bien no existe una única percepción de lo considerado como “bien

estratégico”, cada una de las Unidades Ejecutoras, integrantes de nuestra

muestra, identifica aquellos bienes y/o servicios no personales que resultan

críticos para su Organización.

Tales son los casos de Oficinas Centrales que considera como bienes

estratégicos los vinculados a proyectos de investigación, y por otro lado la

Facultad de Psicología entiende como estratégicos a todos sus contratos de

servicios. Asimismo, la Facultad de Medicina reconoce como estratégicos los

que son imprescindibles.

Por su parte el Hospital de Clínicas, dado el servicio de salud que brinda, tiene

muy claro cuáles son los bienes y servicios críticos para su unidad y cuál es el

impacto de los mismos dentro de los gastos de funcionamiento de la

Institución.

● Algunas Unidades Ejecutoras, como es el caso de Oficinas Centrales,

reconocen que la coordinación entre las áreas de Compras y de Contaduría

debería mejorar, como por ejemplo en lo que refiere al control de las últimas

etapas del procedimiento (entrega del bien), así como en lo que refiere al

seguimiento de las órdenes de compra con saldos pendientes de facturación.

Por otro lado observamos en el caso del Hospital de Clínicas, cuyos Directores

manifestaron que si bien siempre es conveniente profundizar los canales de

comunicación y el trabajo en equipo, en la actualidad se encuentran conformes


29

con el grado de coordinación existente entre la División de Servicios Contables

y la División de Recursos Materiales.

Esta Unidad Ejecutora tiene como práctica de trabajo, la realización de

reuniones mensuales obligatorias de coordinación con la participación de los

responsables de las áreas de Compras y Contadurías.

● De las Unidades Ejecutoras integrantes de la muestra, sólo Oficinas Centrales

expresó que una mejor planificación de los bienes y servicios a adquirir,

determinaría una reducción de la aplicación del procedimiento de Compra

Directa.

Por su parte la Facultad de Psicología entiende que no se podría disminuir el

uso de las compras directas en su Unidad Ejecutora, ya que éstas son usadas

principalmente para las compras pertenecientes a proyectos, razón por la cual

resulta imposible la planificación de las mismas.

Lo mismo expresa la Facultad de Medicina ya que por el número elevado de

proyectos que se realizan en el año, es imposible evitar o disminuir las

compras directas. No obstante, consideran que podrían trabajar en la

planificación de los proyectos con duración de más de un año, lo que puede

significar una reducción de las compras directas.

Por otro lado según lo manifestado por el Hospital de Clínicas, durante el

ejercicio económico se trata de realizar las menores compras directas posibles,

pero es un Hospital y las necesidades de compra surgen todo el tiempo, por lo

tanto dada la particularidad de la Unidad, las compras directas que se realizan

por urgencia, son para cubrir necesidades impostergables del Servicio, tales

como la compra de nuevos medicamentos o insumos requeridos para la

asistencia brindada o para proyectos de investigación. Asimismo, en el caso de

los servicios no personales por ejemplo, existen épocas del año que faltan

camas de cuidados intensivos para atender a pacientes graves y esto lleva a

tener que contratar en forma urgente y directa una cama de CTI en algún

sanatorio privado u hospital de ASSE.

● Todas las Unidades Ejecutoras consideran que no es posible para la totalidad

de los bienes y servicios no personales, realizar la planificación con la debida

antelación, como por ejemplo: adquisición de pasajes, alojamiento, adquisición

de insumos asociados a proyectos de investigación, etc.


30

● Existen divergencias en cuanto a la integración de la Unidad que se entiende

debería llevar a cabo la elaboración, revisión y ajuste de la planificación de las

compras.

Hay Servicios que consideran que dicha Unidad debería estar integrada por

funcionarios del área de Compras, Contaduría y Decanato, mientras que otros

consideran que debería ser integrada por funcionarios que no participen en la

elaboración y ejecución del plan.

Asimismo se manifestó que a nivel del Inciso, esta Unidad debería ser una

Unidad de staff, con representación de los tres órdenes de cogobierno, y

además, debería tener como cometidos generar políticas y planes estratégicos

de compras.

La Facultad de Medicina sin embargo entiende que la División Suministros de

Oficinas Centrales debería asumir dicho rol. El motivo es que piensan en una

planificación de compras centralizada, con procedimientos de compras que

sean realizados en forma centralizada y que a través de ellos se realicen las

compras para todas las Unidades Ejecutoras.

● En todos los casos se identifican ciertas limitaciones y/o dificultades para poder

llevar adelante el proceso de planificación de las compras, como por ejemplo,

la oportunidad en que se aprueban y distribuyen los créditos presupuestales.

En algunas Unidades Ejecutoras, como es el caso de la Facultad de Medicina,

la cantidad de proyectos que tienen, la distribución de los créditos

presupuestales de los proyectos en fechas distantes al inicio del año, y la falta

de recursos humanos suficientes para poder llevar a cabo dicho proceso,

también son una limitación.

● Los funcionarios que trabajan en el área de Compras, de cada una de las

Unidades Ejecutoras analizadas, esperan por parte de la ACCE que brinde

oportunamente cursos de capacitación y/o que existan instructivos o manuales

disponibles en relación a la planificación de las compras públicas.

● Hay unanimidad en cuanto a que la planificación de las compras no ofrece

ninguna desventaja. No obstante, las Unidades Ejecutoras relevadas identifican

algunas dificultades en la elaboración de la misma en lo que refiere a algunos

bienes específicos y en hacer entender a las autoridades la importancia de la


31

planificación.

● En todas las Unidades Ejecutoras relevadas las decisiones sobre los bienes y

servicios no personales a priorizar dado la disponibilidad presupuestaria, es de

las autoridades de las diferentes unidades, en coordinación con las

Contadurías, las áreas de Compras y los sectores solicitantes.

● No todas las Unidades Ejecutoras entienden que su área de Compras está

considerada dentro de su organización como un sector estratégico. Mientras

que para la División Suministros de Oficinas Centrales dicha consideración no

es percibida como suficiente, para el Hospital de Clínicas el área de Compras

es percibida como imprescindible para el cumplimiento de sus cometidos de

asistencia, docencia e investigación.

● Si bien no disponen de indicadores formales para evaluar la gestión de

compras, las Unidades Ejecutoras analizadas presentan estadísticas

operativas que evidencian el grado de evolución en el tiempo de algunas de las

actividades operativas. Por ejemplo en la Facultad de Psicología y en la

Facultad de Medicina, se mide el tiempo de demora de los trámites realizados

o la satisfacción de los usuarios.

En el Hospital de Clínicas se calcula el tiempo que demora un procedimiento

como por ejemplo una Licitación Abreviada, desde la etapa de reserva del

crédito hasta su adjudicación e intervención, así como también una Licitación

Pública o Compra Directa. Además se realiza el control de que esos tiempos se

cumplan, y si son mayores, se estudia lo que sucedió. El estudio de los tiempos

de un procedimiento es necesario realizarlo, porque el ingreso de los bienes y

servicios debe realizarse en tiempo y forma de acuerdo a las necesidades.

Por otra parte el Hospital de Clínicas cuenta con otros indicadores de gestión,

como por ejemplo existe un cálculo standard de los insumos que se necesitan

por operación, dependiendo de su particularidad y se conoce la cantidad de

operaciones que por ejemplo se realizan en Neurología, Nefrología,

Cardiología, etc. Con estos datos lo que se trata de realizar, es mejorar la

comparación de la productividad con los requerimientos de las necesidades de

los distintos servicios, para poder así evaluar y controlar si lo solicitado por los

servicios es razonable con la producción realizada por los mismos.

● Todas las Unidades Ejecutoras señalan al área de Compras como la


32

responsable de comparar las adquisiciones planificadas con las efectivamente

realizadas durante el ejercicio económico. En el caso del Hospital de Clínicas,

dentro de la División de Recursos Materiales se encuentra el Departamento de

Programación y Estimación encargado de analizar dicha información, con el fin

de tomar en cuenta las desviaciones producidas al momento de trabajar en las

previsiones del siguiente año.

● En cuanto a las funcionalidades y reportes que se espera que brinde un

sistema de información que facilite la planificación de la compras, se destacan

las siguientes:

_ Seguimiento de stock (lotes de compras, stock mínimo de seguridad).

_ Existencia de historial de compras por año, rubros, financiación etc.

_ Base de datos de Proveedores actualizada.

_ Actualización de precios contratados con los ajustes generados en el

año.

_ Ingreso y seguimiento de las solicitudes de compras.

_ Generación de estimativo de cantidades y costos.

_ Sugerencia del tipo de procedimiento de compra a utilizar.

_ Emisión de reportes de existencias de artículos, antigüedad, rotación,

vencimientos de lotes.

_ Que los sistemas utilizados en el proceso de compra (los propios de

cada Unidad Ejecutora, así como el SICE (Sistema de Información de

Compras Estatales) y el RUPE (Registro Único de Proveedores del

Estado), se encuentren conectados facilitando el trabajo del comprador

público.

● No todas las Unidades Ejecutoras consideran que los tiempos empleados en

los diferentes procedimientos de compras son adecuados para poder satisfacer

sus necesidades de bienes y servicios no personales.

Esta dificultad se observa en Oficinas Centrales debido a que cuando los

Servicios Dependientes no tienen sus presupuestos aprobados en forma

oportuna y con el fin de no incumplir la normativa vigente en relación al

fraccionamiento del gasto, los tiempos empleados para los procesos de compra

son superiores a lo deseado. Lo mismo sucede con la Facultad de Medicina en

cuanto a los proyectos de investigación.


33

Sin embargo en el Hospital de Clínicas es imprescindible que el ingreso del

bien o servicio se realice en tiempo y forma para poder cumplir con las

necesidades de los servicios que son impostergables ya que está en juego la

asistencia a los pacientes.


34

7. Entrevista a la Gerente de Operaciones de la Agencia de Compras y

Contrataciones del Estado.

Por otra parte, realizamos una entrevista a la Cra. Isis Burgues, Gerente de

Operaciones de la ACCE (Agencia de Compras y Contrataciones del Estado), para

conocer cuál era la situación actual y la perspectiva en los próximos años del proyecto

de implementación para la elaboración y publicación del Plan Anual de Compras, por

parte de todos los Organismos del Estado.

Se presenta en el Anexo N°5 la guía de preguntas utilizadas en la referida entrevista.

Con el fin de dar cumplimiento al art. 24 de la Ley N° 19.355, la Agencia ha

establecido las siguientes etapas:

1. Relevamiento Internacional y Nacional

El objetivo del relevamiento ha sido identificar a nivel internacional, las buenas

prácticas en relación a las formas y contenidos de los planes anuales de compra

elaborados. Los países incluidos en el relevamiento han sido Chile, Colombia, México,

Perú, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos.

ACCE concluyó que entre las prácticas comunes en los diferentes países relevados,

se encuentran:

● Se prevé que la exigencia de la planificación de las compras públicas opere a

partir de la aplicación de una noma de carácter general.

● La planificación abarca a todas las adquisiciones, comprendiendo a bienes,

servicios y obras.

● Se habilita la posibilidad de revisar y modificar la planificación presentada.

● Se trabaja en plataformas electrónicas que sistematizan la información.

● En cuanto a la publicación de los planes de compras, en algunos países exigen

que se realice con antelación al año fiscal y en otros casos la exigencia de

publicación es para el primer semestre del año planificado.

● Disponibilidad de guías y/o manuales de procedimiento que facilitan la

elaboración del Plan Anual de Compras.

En lo que respecta al ámbito nacional, el objetivo de ACCE ha sido identificar cuáles

son las Administraciones Públicas Estatales que planifican sus compras y

contrataciones y de qué manera lo realizan. Se ha utilizado el mecanismo de la


35

encuesta, la cual se ha aplicado en 60 Unidades Ejecutoras correspondientes a 35

Incisos.

De los resultados obtenidos de esas encuestas, se destaca:

● El 84% de las UE encuestadas expresan que planifican la mayoría de sus

compras.

● El 88% de las UE que manifestaron planificar, dicen contar con un formato de

plan de compras.

Entre los principales conceptos incluidos en los planes se encuentran: objeto,

descripción del objeto, cantidad estimada, monto estimado de compra, fecha

estimada de compra, especificaciones técnicas, programa y proyecto

presupuestal, procedimiento de contratación, fuente de financiamiento, área

solicitante, definición de compra prioritaria o no prioritaria.

● El 59% de los organismos informan que cierran el plan previo al año de

ejecución.

● En cuanto a los ajustes, el 26% de las UE que dicen planificar, no realizan

modificaciones al plan, el 39% ajusta en un período predeterminado, el 31%

ajusta el plan ante la necesidad presentada y el 4% no contesta si realizan o no

ajustes.

● El 12% de las UE que planifican difunden el plan en la página web de su

organismo.

2. Diseño de Estructura y Contenidos

La Agencia definió la estructura y el contenido a utilizar para la elaboración del Plan

Anual de Compras de las Administraciones Públicas Estatales, a partir de la

información relevada de las prácticas internacionales y de la situación existente a nivel

del Estado Uruguayo.

El Plan establecido por ACCE deberá presentar contenido general y específico.

Contenido General:

● Información del Organismo.

● Identificación del Responsable.

● Identificación del Referente.

● Año fiscal planificado.

● Fecha de actualización del plan.


36

Contenido Específico:

● Número dado por el Organismo para identificar a la adquisición planificada.

● Tipo de objeto a contratar.

● Descripción general del objeto.

● Identificación del bien/servicio/obra.

● Objeto del gasto.

● Unidad de medida.

● Procedimiento de contratación.

● Fecha estimada de publicación de convocatoria.

● Fecha estimada de la recepción de bienes y servicios.

● Cantidad estimada.

● Estimación de renovación para servicios.

● Fuente de financiamiento.

● Lugar de entrega del bien o prestación del servicio.

● Sujeto autorización de fondos por organismo externo.

● Compras innovadoras.

● Descripción de compras innovadoras.

● Observaciones.

Asimismo, la Agencia estableció recomendaciones para los compradores públicos a la

hora de identificar las necesidades a planificar, entre las cuales se encuentran:

● revisión del plan estratégico del Organismo,

● análisis de la demanda histórica,

● identificación de stock disponible,

● monto estimado de adquisición con el fin de determinar si existe disponibilidad

presupuestaria,

● consolidar compras por categoría,

● identificar compras sujetas a disponibilidad de fondos a ser autorizados por

externos,

● identificación de compras prioritarias y compras innovadoras.

3. Identificación de Brecha y Pilotos.

A partir de la estructura y contenido creado por ACCE, se realizaron Talleres con

representantes de diferentes Organismos Públicos, a efectos de completar el


37

diagnóstico de la situación nacional, y determinar cuál era la brecha respecto al diseño

de la estructura y contenido creado.

Según lo manifestado por la Cra. Isis Burgues, Gerente de Operaciones de ACCE, la

idea original era que el plan piloto comprendiera a un Gobierno Departamental, un

Ente Autónomo del dominio industrial y comercial y a un organismo de la

Administración Central. Actualmente el Ministerio del Interior forma parte del plan piloto

y la Agencia se encuentra trabajando en la incorporación de nuevos organismos que

participen en la elaboración de sus Planes de Compras para el año 2019.

Si bien el cronograma original planteado por la Agencia, establecía que en el año 2019

comenzaban a elaborar el Plan de Compras, los organismos integrantes del plan

piloto, en el año 2020 todo el Estado con sus procedimientos competitivos y finalmente

en el año 2021, todo el Estado con todos sus procedimientos de adquisiciones, esas

fechas han sido modificadas. Dado el avance de los trabajos realizados hasta el

momento, y que se está actualmente trabajando en el marco regulatorio, ACCE

estableció que el 2021 será el año en que comience la obligación de elaborar los

Planes de Compras para todo el Estado.

4. Desarrollos Informáticos

ACCE está trabajando en un desarrollo informático que estaría disponible para el año

2019. Este desarrollo consiste en que los organismos puedan ingresar el Plan Anual

de Compras en un módulo del SICE.

El módulo de Plan de Compras permitirá a la Unidad Ejecutora:

● el ingreso de sus planes, seleccionando los artículos desde el catálogo de

SICE,

● la publicación de los planes elaborados,

● realizar ajustes al plan publicado.

Asimismo, se desarrollarán interfaces con el fin de permitir que todas las

Administraciones Públicas Estatales puedan ingresar, desde otros sistemas

informáticos, tanto sus planes de compras como los posteriores ajustes.


38

5. Capacitación y Ejecución

Con el objetivo de cumplir con su rol de asesoramiento para la elaboración del Plan

Anual de Compras, en cumplimiento del art. 24 de la Ley N° 19.355, ACCE estará a

cargo de gestionar la capacitación para todos los integrantes de las diferentes

Unidades Ejecutoras, tanto en lo que respecta al armado del Plan, como a su

publicación.

La Agencia ha fijado que la implementación del Plan de Compras se comience a

desarrollar en Organismos integrantes del plan piloto, para luego aplicar a todo las

Administraciones Estatales, en lo que refiere a procedimientos competitivos, es decir

excluyendo a las compras directas. Finalmente se implementará la elaboración y

publicación del Plan, con el asesoramiento de ACCE, para todo el Estado y

comprendiendo todos los procedimientos de adquisiciones (competitivos y no

competitivos).

Según lo informado por la Gerente de Operaciones de ACCE, no existirán

impedimentos para que adquisiciones o contrataciones no incluidas en la planificación

elaborada por la UE y expuesta en su Plan Anual de Compras, puedan ser realizadas.

En cuanto a la existencia de mecanismos de control gestionados por la Agencia, la

Cra. Isis Burgues manifestó que en esta primera etapa del proyecto, ACCE no ejercerá

un rol de control sobre la existencia o no de desvíos entre lo planificado y lo

efectivamente comprado o contratado.

La Agencia si tomará datos de las publicaciones de los Planes de las diferentes UE

con el fin de analizar el comportamiento de los Organismos Públicos, en lo que refiere

a la planificación de compras.


39

8. La planificación de las compras públicas y los GRP (Government Resource

Planning). La visión de la Coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la

Gestión Presupuestaria – MEF.

El Programa de Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria, constituye una línea de

acción del Ministerio de Economía y Finanzas, que tiene por objetivo fortalecer las

capacidades en materia de planificación y ejecución del presupuesto público,

contribuyendo de esta manera a profundizar el desarrollo de herramientas que

permitan contar con información objetiva, oportuna y de mayor calidad.

El programa es financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y

ejecutado por el Ministerio de Economía y Finanzas con el asesoramiento técnico de

AGESIC.

A través de este programa se financian y coordinan un conjunto de proyectos de

diversas materias, tales como implementación de Sistemas Integrados de Gestión

(GRP’s), sistemas de control presupuestal, de adquisiciones e implementación de

herramientas de inteligencia de negocios, que integre información de los sistemas

existentes, para apoyar la toma de decisiones.

La eficiencia de estos proyectos implica además una coordinación con los Organismos

transversales que tienen a su cargo los sistemas de información de Gobierno (Sistema

Integrado de Información Financiera, Sistema de Información de Compras y

Contrataciones del Estado, Registro Único de Proveedores del Estado, etc.), de forma

de hacer que todos los esfuerzos sean consistentes y conduzcan al mismo objetivo.

En la 5ta Jornada Técnica de Compras y Contrataciones Estatales llevada a cabo los

días 22 y 23 de octubre del presente año, la Cra. Marta Abilleira expuso sobre Diseño

del Plan Anual de Compras en el marco de la instalación de los GRP´s.

De la mencionada exposición se entiende que a través del Sistema Integrado de

Gestión, se busca abordar la planificación de la ejecución presupuestal desde la

planificación de compras, es decir que se debe contrastar la demanda de recursos con

la restricción presupuestaria, ya que es inútil que un Organismo Público elabore un

gran Plan Anual de Compras sin que cuente con el financiamiento necesario para su

cumplimiento.

Según lo manifestado por la Cra. Marta Abilleira, el GRP requiere de los siguientes

datos para poder planificar las compras de una Administración Pública Estatal:

● Los bienes y servicios que se demandan. Se utilizará el catálogo del Sistema


40

de Información de Compras Estatales (SICE).

● Las actividades que el Organismo desarrolla. En el caso que no existan las

actividades definidas, el sistema (GRP) permite a través del historial de

compras del Organismo proyectar lo que se va a comprar.

● Las unidades de recursos. En el GRP se encuentra la denominada “Receta”,

que es la relación existente entre los bienes y servicios que el Organismo

quiere entregar, y los insumos que necesita adquirir para cumplir con su

cometido.

En esta instancia se debe tomar en cuenta los stocks existentes, ya que los

mismos se deducirán al momento de calcular la cantidad a comprar.

Con los elementos mencionados el GRP permite obtener un Plan Anual de Compras,

teniendo conocimiento del presupuesto requerido para su cumplimiento efectivo.

Según lo informado en las Jornada Técnica de Compras Estatales, el 2 de enero del

próximo año comenzará a funcionar un módulo específico para la planificación de las

compras públicas en el Sistema Integrado de Gestión y será la Administración

Nacional de Educación Primaria (ANEP) la Organización que lo aplicará.


41

9. Acciones previas que deberían cumplirse para la obtención de la información

necesaria para la elaboración del Plan en el ámbito de la UdelaR. ¿Qué

información de la requerida está disponible a la fecha? Nuevos procedimientos

que son necesarios implementar para relevar información necesaria pero no

disponible.

Como lo hemos mencionado en los capítulos anteriores, planificar las compras

significa definir para un período de tiempo determinado (generalmente dicho período

corresponde al año siguiente del año en que estoy planificando), qué bienes y

servicios no personales necesita la Unidad Ejecutora, que cantidad necesita (en la

unidad de medida que se corresponda según la naturaleza del bien), para cuándo lo

necesita y con qué recursos se financiarán dichas adquisiciones.

Por lo tanto, la planificación de las compras implica, en primer lugar, disponer de la

información sobre las necesidades de bienes y servicios no personales así como de

los recursos presupuestales que se tendrán disponibles para satisfacer dichas

necesidades.

Por lo anteriormente expuesto, una de las acciones previas que deberían cumplirse

para lograr obtener la información necesaria para elaborar el plan es recabar en forma

oportuna, estableciendo una fecha límite (y siendo estrictos con ello), hasta la cual se

recibirá dicha información por parte de las áreas de Compras de cada Unidad

Ejecutora. Para esto sin duda se necesita contar con el apoyo de las autoridades de

cada Unidad solicitante, lo cual supone difundir, comunicar y capacitar a todos los

niveles de dirección (además de los niveles operativos) acerca de la importancia que

tiene esta primera etapa en la realización de un adecuado proceso de planificación de

las compras.

Para el caso de los servicios no personales, donde se conoce el dato de la vigencia de

los mismos, y además generalmente son costos fijos que año a año se repiten,

parecería ser más sencillo saber con la debida antelación (podría ser el último

cuatrimestre del año), cuáles de estos servicios serán prorrogados y/o ampliados para

el ejercicio siguiente, o cuáles de ellos requerirán de la apertura de un nuevo

procedimiento competitivo de adquisición.

A nivel de cada Unidad Ejecutora, será necesario definir un Responsable y un

Referente para la elaboración del plan, y sería recomendable, además, la creación de

una Unidad responsable de la elaboración y seguimiento del Plan Anual de Compras.

Quedaría a criterio de las autoridades de cada Unidad Ejecutora, la integración de


42

dicha unidad, así como su ubicación dentro de la estructura organizacional.

Si consideramos el contenido que debe tener el Plan Anual de Compras, y a la vez,

tenemos en cuenta la información que actualmente las Unidades Ejecutoras de la

Universidad tienen disponible (dato que surge a partir del relevamiento realizado),

podemos inferir que prácticamente se cuenta con la totalidad de la información para

poder elaborar el plan, tal como se detalla a continuación:

● Elementos generales del Organismo: sólo falta definir Responsable y

Referente de la Unidad Ejecutora, tal como mencionamos anteriormente.

● La descripción de los bienes y servicios a adquirir o contratar y el código

de identificación del bien y/o servicio: esta información surge a partir del

procesamiento de todos los requerimientos de necesidades, y del catálogo de

SICE disponible en la página web de la ACCE.

● Cantidades de bienes y servicios a adquirir o contratar: del relevamiento

de las necesidades tomando en cuenta las unidades existentes en stock para

el comienzo del nuevo ejercicio se obtiene la información de cantidades de

bienes a adquirir. En el caso de los servicios, la información también surge de

las necesidades relevadas considerando aquellos contratos que continúan su

ejecución en el año a planificar.

● El monto estimado de la compra: de acuerdo a lo relevado, esta información

es posible obtenerla a partir de los sistemas auxiliares y hasta es posible

complementar con los precios de mercado y/o con la información obtenida a

través de la ACCE.

● Los montos estimados de ajustes de precios de acuerdo a los criterios

establecidos en los Pliegos de Condiciones Particulares: es información

que actualmente está disponible. Sea mediante un sistema informático que

pueda realizar dichos cálculos, o a través de planillas auxiliares.

● La modalidad de adquisición: dependerá del monto estimado de la compra.

La fecha de inicio del procedimiento de adquisición es posible determinarla

conociendo los tiempos promedio estimados de duración de cada etapa del

procedimiento, el que tendrá particularidades específicas dependiendo del tipo

de procedimiento de compra que esté previsto realizar.

● Definición del Cronograma del procedimiento de contratación: este punto


43

es relevante y clave para la realización de una adecuada planificación. Para la

definición del Cronograma se debe conocer la fecha en las cual los bienes y

servicios deben estar a disposición de los usuarios, la duración promedio de

cada una de las etapas de los diferentes procedimientos de adquisición y por

ende la fecha de inicio del procedimiento de contratación, información

actualmente disponible en cada UE. La fecha en la cual los bienes y servicios

deben estar disponibles es un dato que se podría incorporar como obligatorio

en los formularios de solicitud de bienes y servicios no personales.

● El crédito presupuestal afectado y la fuente de financiación: es información

disponible y que es proporcionada por el área de Contaduría de las Unidades

Ejecutoras.

Por lo anteriormente expuesto, a priori no se identifica la necesidad de implementar

nuevos procedimientos para relevar información necesaria pero no disponible, sino

más bien de establecer fechas límites para recabar la información de las necesidades

de bienes y servicios, de forma tal que teniendo en cuenta los plazos de duración de

los procedimientos competitivos que se tengan previsto realizar, la satisfacción de la

demanda se realice de un modo oportuno y eficiente.


44

10. Elaboración del marco conceptual para la elaboración del Plan Anual de

Compras a aplicar en la UdelaR.

Como resultado de lo aprendido y relevado durante la construcción de este trabajo,

podríamos decir que la planificación de las compras puede ser entendida como un

proceso que consta de las siguientes etapas:

1. Designación de la Unidad Responsable.

2. Determinación de un cronograma de trabajo.

3. Definición de las necesidades de bienes y servicios no personales de la

Unidad Ejecutora.

4. Seleccionar los procedimientos de compra adecuados en función de los

montos estimados a adquirir.

5. Validación presupuestaria.

6. Elaboración del Plan Anual de Compras.

7. Aprobación y difusión del Plan Anual de Compras.

8. Seguimiento del Plan Anual de Compras.

9. Construcción de indicadores para evaluar gestión de compras.

10. Ajustes al Plan Anual de Compras.

A continuación se desarrollan cada una de las referidas etapas:

1. Designación de la Unidad Responsable.

Se designará a la Unidad Responsable y al Referente para gestionar el proceso de

la elaboración del Plan Anual de Compras, de acuerdo al cronograma de trabajo

establecido y en coordinación con todos los actores involucrados en la

planificación de compras públicas.

2. Determinación de un cronograma de trabajo.

Cada Unidad Ejecutora debe definir las fechas y plazos de tiempo destinados a

las etapas de preparación, presentación, aprobación, puesta en marcha y


45

seguimiento del Plan Anual de Compras, con el fin de llevar un control de lo que

sucede en cada una de las etapas de la planificación de compras y tomar

decisiones que corrijan posibles desvíos.

3. Definición de las necesidades de bienes y servicios no personales de la

Unidad Ejecutora.

A partir de los objetivos estratégicos que la Universidad define a largo plazo (Plan

Estratégico de Desarrollo de la Universidad de la República), se deberían

establecer a nivel de cada Unidad Ejecutora, los Planes Operativos Anuales

(POA). Con el fin de dar cumplimiento a los mismos, la Unidad responsable de

elaborar el PAC (Plan Anual de Compras), debería analizar la razonabilidad de las

necesidades de bienes y servicios no personales enviadas por las Unidades

solicitantes y a la vez, considerar lo siguiente:

● las variaciones que pudieran haber respecto a los consumos históricos.

Por ejemplo, si la cantidad de locales en donde se prestan los servicios

de limpieza y vigilancia no ha variado, es de suponer que las horas

hombre necesarias para satisfacer esa demanda tampoco tendrá

variaciones un año respecto a otro,

● los inventarios físicos de los bienes cuya demanda futura se está

estimando, identificando las cantidades disponibles de ellos, con el fin

de no considerarlos en las compras que se planifican realizar,

● tener en cuenta que existen bienes y servicios cuya demanda se asocia

directamente con la ejecución de un determinado programa o proyecto,

y que en este caso, la información histórica no permite estimar

demandas futuras y será necesario recurrir a otras fuentes, como por

ejemplo, recurrir a la información que brindan los Responsables de las

Unidades que coordinan este tipo de programas y/o proyectos, que son

quienes suelen conocer con anticipación este tipo de información

requerida.

El producto final de esta etapa es la identificación, clasificación por objeto del

gasto, determinación de cantidades y estimación monetaria de todas las

necesidades de bienes y servicios no personales que será necesario adquirir

para el próximo año.

En esta instancia resulta importante identificar los bienes y servicios


46

estratégicos para la Unidad, con el fin de enfocarse en ellos, ya que son

esenciales para el logro de sus objetivos.

4. Seleccionar los procedimientos de compra adecuados en función de

los montos estimados a adquirir.

A partir de los montos estimados a los que se arribó en el punto anterior, se

deben determinar los procedimientos de compra que se tendrán que llevar a

cabo para poder satisfacer la demanda requerida.

Luego de identificados los procedimientos de contratación, se debe realizar la

programación de los mismos de manera de asegurar su provisión en las fechas

que se requerirán. Para esto es fundamental tener en cuenta los tiempos que

son requeridos para realizar cada una de las etapas de dichos procedimientos

(apertura del llamado, elaboración de los cuadros de evaluación y comparación

de ofertas, informe técnico, informe de la Comisión Asesora de Adjudicaciones

si lo hubiera, adjudicación, recepción de los bienes y/o conformidad de la

factura, pago). A modo de ejemplo, si la provisión de equipos informáticos debe

realizarse en el mes de febrero 2019, y asumimos que una licitación abreviada

(que por el monto estimado requeriría del Informe de la Comisión Asesora de

Adjudicaciones) lleva un promedio de 60 días (desde su apertura hasta la

emisión de la orden de compra), para este procedimiento de adquisición

deberá programarse su apertura en el mes de diciembre 2018.

5. Validación presupuestaria.

En esta etapa se coordina una reunión de trabajo con el Área de Contaduría de

la Unidad Ejecutora para comunicar los procedimientos de compra que se

incluirán en el Plan Anual de Compras y que requerirán la validación de que

existe disponibilidad presupuestal para realizarlos, y de ser así, se informará,

además, la financiación.

De acuerdo al alcance definido para este trabajo, y tal como lo hemos

mencionado anteriormente, en esta primer instancia de abordaje de la

Planificación Anual de las Compras de la Universidad de la República, sólo se

incluirían los procedimientos competitivos a ser financiados con 1.1 - Rentas

Generales, de los programas presupuestales 347 - Académico y 350 - Atención

a la Salud en el Hospital de Clínicas.


47

6. Elaboración del Plan Anual de Compras.

En esta etapa se confecciona el Plan Anual de compras, documento que

permitirá pronosticar las compras anuales de la Unidad Ejecutora, el momento

en que se comprarán los bienes o contratarán los servicios requeridos y el valor

estimado de dicha adquisición.

El contenido del Plan Anual de Compras es el expuesto en el capítulo 5 del

presente trabajo.

Se debe tener en cuenta que el Plan Anual de Compras es una guía y por lo

tanto pueden existir desvíos entre lo planificado y lo finalmente ejecutado.

7. Aprobación y difusión del Plan Anual de Compras.

Una vez aprobado el Plan Anual de Compras por la autoridad competente, se

debe difundir el mismo a los usuarios identificados, de acuerdo a los canales de

comunicación interna de la Unidad.

8. Seguimiento del Plan Anual de Compras.

El seguimiento del Plan Anual de Compras es tan importante como su

elaboración. De acuerdo a la recomendación de la ACCE, y tal como

mencionamos anteriormente, el seguimiento debería realizarse al menos con

una frecuencia trimestral.

Al analizar la información que se recoge en esta etapa es necesario poder

identificar las causas que pueden explicar las desviaciones ocurridas entre lo

planificado y lo efectivamente ejecutado.

Probablemente algunas de estas desviaciones se deban a dificultades para

realizar la planificación de las compras y en este caso el seguimiento del Plan

permitirá implementar mejoras en este proceso para evitar la ocurrencia de

este tipo de errores en el futuro. A su vez, la realización del seguimiento

permitirá detectar a tiempo la ocurrencia de problemas en la ejecución del plan,

como atrasos o errores en las estimaciones de cantidades o precios.

Uno de los controles más importante por el impacto que tiene en la ejecución

presupuestal, es el seguimiento de los saldos de órdenes de compra

pendientes de facturar, ya que los atrasos en la entrega de los bienes inciden


48

en el momento en que el proveedor factura, y por consiguiente, en el gasto

devengado del ejercicio. El control de que los proveedores entreguen los

bienes en las fechas acordadas en sus ofertas, es vital, además, porque los

bienes deben ser recibidos en el momento en que se los necesita.

9. Construcción de indicadores para evaluar gestión de compras.

La construcción de indicadores para la evaluación de la gestión de compras

permite medir logros obtenidos o identificar errores con el fin de aplicar

correctivos.

Las Unidades Ejecutoras deben construir indicadores relevantes para evaluar

el seguimiento del Plan Anual de Compras y que requieran datos factibles de

ser recopilados desde lo operativo y económico.

10. Ajustes al Plan Anual de Compras.

En caso que la Unidad Ejecutora entienda que debe realizar modificaciones a

la planificación original de compras y contrataciones, se deberán realizar

ajustes al Plan Anual de Compras y utilizar los mecanismos internos de

comunicación del Organismo con el fin de difundir los mismos.


49

11. Conclusiones y sugerencias.

En este capítulo se exponen las conclusiones a las que hemos arribado a lo largo de la

elaboración de nuestro trabajo, dentro de las cuales destacamos:

● Para que la Universidad pueda implementar de un modo adecuado un proceso

de planificación de compras deberían establecerse pautas generales para

todas las Unidades Ejecutoras, por ejemplo en lo que respecta a la fijación de

criterios uniformes en cuanto a plazos máximos de recepción de solicitudes de

bienes y servicios no personales a adquirir, y a la fecha máxima admitida para

las aperturas de licitaciones en un ejercicio, de manera de que todas las etapas

de los procedimientos puedan realizarse dentro del mismo y los bienes puedan

ser recibidos en el momento en que son requeridos por las Unidades

solicitantes.

● Falta una concientización por parte de las autoridades acerca de la relevancia

del tema en lo que refiere a la gestión de las compras públicas, y su relación

con la gestión del presupuesto universitario.

● Se visualiza una desconexión entre las áreas de compras de las Unidades

Ejecutoras y las Comisiones donde se resuelven y aprueban la asignación de

créditos presupuestales.

● En la mayoría de las Unidades Ejecutoras las áreas de compras no son

percibidas como áreas estratégicas, y esto se refleja en la composición de sus

estructuras organizativas.

● Las Unidades Ejecutoras prácticamente cuentan con la totalidad de la

información necesaria para poder elaborar el Plan Anual de Compras. Dicha

información es de fácil acceso ya que la mayoría de las UE cuentan con

sistemas informáticos que contiene los datos necesarios para realizar la

Planificación.

No obstante la UdelaR debería promover lineamientos generales sobre las

funcionalidades que deberían tener los sistemas informáticos a efectos de

fortalecer y corregir las asimetrías en la planificación de las compras públicas

de cada una de sus UE.


50

Dadas las conclusiones arribadas en el presente trabajo, se sugiere:

● Conformar una Comisión de asesoramiento y seguimiento a nivel central de la

Universidad, encargada de:

- asesorar a las distintas Unidades Ejecutoras con el fin de que puedan

cumplir con el objetivo de implementar el Plan Anual de Compras. Establecer

por ejemplo la realización de reuniones de coordinación para que cada UE

pueda cumplir con las distintas etapas de la Planificación Anual,

- realizar un seguimiento, controlando que todas las UE cumplan con el

ingreso del Plan Anual de Compras al sistema informático, establecido por

ACCE, y además controlar que todas ellas cumplan con el ingreso al sistema

de los ajustes que correspondan debido a los cambios que se producen a lo

largo del año,

- analizar el origen de los desvíos que pueden ocurrir entre lo planificado y lo

ejecutado.

Para que esta Comisión pueda cumplir con sus cometidos es necesario que

dentro de las Unidades Ejecutoras las áreas de Compras, Contadurías y las

autoridades de cada Servicio Universitario, funcionen en total coordinación,

cumpliendo con las tareas que les corresponden, para lograr una buena

planificación de sus necesidades.

● Promover una buena capacitación a los funcionarios de las áreas de Compras,

para poder realizar una mejor planificación en sus Servicios y además para que

puedan manejar correctamente el sistema informático implementado por ACCE

para el ingreso del Plan Anual de Compras.

Aparte de los cursos de capacitación que serán realizados por ACCE, la propia

Universidad de la República debe promover la preparación de sus funcionarios,

sin perjuicio de los cursos que ya se encuentra realizando al personal de las

áreas de Compras de todas las Unidades Ejecutoras.

● Crear indicadores de gestión que evalúen el grado de cumplimiento del Plan

Anual de Compras y sus ajustes, si los hubiera, en cada una de las Unidades

Ejecutoras.


51

Para concluir, entendemos la necesidad de la implementación de un marco conceptual

para la elaboración del Plan Anual de Compras, con el cual la UdelaR establezca en

forma escrita los pasos que debe seguir cada una de sus Unidades Ejecutoras para

realizar una adecuada planificación anual de sus compras de bienes y contrataciones

de servicios no personales.


52

12. Futuras líneas de investigación.

A la luz de lo expuesto en los capítulos anteriores, y teniendo en cuenta las

limitaciones planteadas al inicio, consideramos que los siguientes objetos de

planificación podrían representar futuras líneas de investigación:

● la planificación de los procedimientos competitivos asociados a inversión en

equipamiento de mobiliario y de obra en infraestructura edilicia (concepto del

gasto: Inversión),

● la planificación de las adquisiciones que se financian con el programa

presupuestal 349 - Bienestar Universitario, particularmente en lo que refiere a

la compra de alimentos para becarios,

● la planificación de las compras que se vinculan al programa presupuestal 348 -

Desarrollo institucional, en lo que respecta a los insumos de bienes vinculados

a los Proyectos de investigación.

A su vez, puede resultar un aporte a la gestión y a la academia, la definición y análisis

de índices que permitan medir la eficiencia, eficacia y calidad del servicio de las

compras realizadas, particularmente en lo que refiere a que la necesidad que da

origen a una determinada compra efectivamente sea satisfecha en tiempo y forma.

Asimismo, resultaría un valioso aporte el análisis de la razonabilidad existente entre el

presupuesto asignado al Organismo y las necesidades de bienes y servicios

demandados para dar cumplimiento a los objetivos estratégicos que el mismo define y

con los que fundamenta dicho presupuesto.


53

13. Anexos.

Anexo Nº 1 Organigrama resumido de la Universidad de la República.


54

Anexo Nº 2 Organigrama de un Servicio Universitario en donde el Área de

Adquisiciones es una Sección que depende de la Dirección de División

Administrativa de la Unidad Ejecutora.


55

Anexo Nº 3 Organigrama de un Servicio Universitario en donde el Área de

Adquisiciones es un Departamento que depende de la Dirección de División

Administrativa de la Unidad Ejecutora.


56

Anexo Nº 4 Guía de preguntas utilizadas en las entrevistas al personal clave de

la UdelaR.

1. ¿Cómo se realiza la planificación de las compras de un ejercicio en su Unidad

Ejecutora?

2. ¿Quiénes participan de dicha planificación? ¿Cómo se documenta la misma?

3. ¿Cómo se procede a relevar las necesidades de bienes y servicios de la UE, en

cuanto a:

● cantidades adquiridas, consumidas e inventarios existentes al inicio del

ejercicio,

● precios unitarios y ajustes,

● plazos de pagos de facturas,

● tiempo de cada trámite de adquisición,

● servicios contratados cuya ejecución supera el ejercicio económico,

● conformidad del servicio.

4. ¿Se define uno o varios responsables para la elaboración, implementación y

seguimiento de la planificación? ¿Quiénes son?

5. ¿La Unidad Ejecutora cuenta con un manual de procedimiento para la planificación

de las compras públicas por escrito, aprobado por las autoridades competentes en un

plazo inferior a 3 años?

6. ¿Cuáles son las ventajas que Ud. entiende que brinda el hecho de planificar las

compras de un ejercicio?

7. ¿La UE dispone de un sistema de gestión de compras que brinde información de las

existencias físicas disponibles? ¿Y de las compras históricas? ¿O los precios de

referencia?

8. ¿Tienen identificados los bienes y servicios estratégicos de su UE?

9. ¿Quién es el Responsable de comparar las compras planificadas en relación a las

compras efectivamente realizadas en el ejercicio?

10. ¿Cuentan en la UE con indicadores para evaluar la gestión de compras del

ejercicio?


57

11. ¿Usted considera que las áreas de Compras y de Contaduría deberían estar más

coordinadas para llevar adelante una adecuada planificación de las compras? ¿O

considera que la coordinación actual ya es suficiente?

12. ¿Las compras directas serían muchas menos si se planificaran las compras de

otra manera?

13. ¿Usted considera que sería posible comenzar a planificar las compras del ejercicio

2019 en el último trimestre del año 2018? ¿Cuáles entiende que serían las

limitaciones?

14. ¿En su opinión, el área de compras de su Unidad Ejecutora, es un área estratégica

dentro de la misma?

15. ¿Qué tipo de procesos, coordinaciones o reglamentaciones sería necesario

modificar para realizar una adecuada planificación de las compras en la Universidad

de la República?

16. ¿Tiene conocimiento del art. 24 de la Ley N° 19.355 del 19 de diciembre del año

2015, la cual establece la obligatoriedad para todas las Administraciones Públicas

Estatales de elaborar planes anuales de contratación de bienes y servicios, con el

asesoramiento de la ACCE?

17. ¿Qué tipo de asesoramiento podría ofrecerle la ACCE en relación a la planificación

de las compras?

18. ¿Qué Unidad dentro de su UE o de la Universidad de la República entiende que

debe ser la responsable de realizar, revisar y/o ajustar la planificación de las compras?

19. ¿Si Ud. tuviera que definir los requerimientos funcionales de un sistema de gestión

de compras, qué funcionalidades y reportes considera que dicho sistema debería

brindar para facilitar la tarea de planificar las compras en su Organización?

20. ¿Su Unidad conoce el monto del presupuesto que posee la Unidad Ejecutora para

realizar la planificación de sus compras?

21. ¿Conociendo el presupuesto que se encuentra destinado para los gastos de

funcionamiento e inversión en su Unidad Ejecutora, cómo estima qué parte del

presupuesto se puede gastar en qué rubro? ¿Quiénes lo hacen, qué unidad dentro de

la Unidad Ejecutora decide en qué rubro gastar y qué monto?


58

22. ¿Conociendo el monto del presupuesto que se puede gastar en cada rubro, cómo

se decide en su Unidad Ejecutora, qué necesidades se van a cubrir y cuáles van a

quedar postergadas? ¿Quiénes deciden qué priorizar?

23. ¿Cómo deciden qué procedimientos de compras van a utilizar? ¿Y cuándo realizar

la apertura de los mismos?

24. ¿Los tiempos que demoran los procedimientos para lograr cumplir en tiempo y

forma con el ingreso del bien o servicio en la Unidad Ejecutora, son acordes con las

necesidades de los servicios?

25. ¿Cuáles son las desventajas que Ud. percibe en relación a la planificación de las

compras de su UE?


59

Anexo Nº 5 Guía de preguntas utilizadas en la entrevista a la Cra. Isis Burgues,

Gerente de Operaciones de la ACCE.

1.- ¿Cuáles son las etapas planteadas por la Agencia para el proyecto de implementar

la elaboración del Plan Anual de Compras en todos los Organismos Públicos?

2.- ¿En qué etapa se está trabajando en la actualidad y si se está cumpliendo con lo

planificado previamente?

3.- ¿Qué Organismos serán los integrantes del Plan Piloto, y cuál es su grado de

avance dado que deben elaborar el Plan de Compras para 2019?

4.- ¿Qué componentes deberá tener el Plan Anual de Compras de cada Organismo?

¿Integrarán todos los bienes, servicios y obras públicas?

5.- ¿Cómo planea ACCE cumplir con su rol de asesoramiento para la elaboración del

Plan Anual de Compras, en cumplimiento del art. 24 de la Ley N° 19.355?

6.- ¿ACCE está trabajando en alguna aplicación informática que posibilite que las UE

ingresen la planificación de sus compras en algún módulo del SICE? ¿Cómo está

prevista esta Interfaz?

7.- ¿ACCE está implementando la forma de capacitar a los organismos para poder

cumplir con el Plan Anual de Compras?

8.- ¿ACCE implementará algún mecanismo de control para poder comprobar que el

Plan Anual de Compras de cada Organismo Público fue cumplido o por lo menos

estudiar los desvíos producidos?

9.- ¿Cómo piensa ACCE armar el Plan Anual de Compras, dividiéndolo en distintas

etapas?


60

14. Bibliografía.

Cayón, L. (2018). Metodología para preparar el Plan de Compras Públicas. Manuscrito no publicado, Unidad de Perfeccionamiento y Actualización de Egresados (UPAE), Montevideo, Uruguay. Cayón, L. (2018). Gestión de Contrataciones Públicas, Posgrado Gestión Financiera en Instituciones Públicas. Manuscrito no publicado, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración - UdelaR, Montevideo, Uruguay. Delpiazzo, C. (2012). Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (9a ed.). Montevideo, Uruguay: Fundación de Cultura Universitaria. Vidal, M. (2015). La Gestión Financiera del Estado (2a ed.). Montevideo, Uruguay: Fundación de Cultura Universitaria. Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (2015). Plan Estratégico 2015 - 2020. Recuperado de https://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/institucional/estrategia Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (2015). Pregón. Recuperado de https://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/novedades/innovacion/pregon/ Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (2018). Plan Anual de Compras de Bienes y Servicios. Recuperado de https://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/compradores/plan-anual-compras

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Marco conceptual para la elaboración del Plan Anual de