Maria Ozanira da Silva e Silva XIII International BIEN Congress Basic Income Earth Network

OS LIMITES DA FOCALIZAÇÃO E A TRANSIÇÃO PARA UMA RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: o Bolsa Família no Brasil

Maria Ozanira da Silva e Silva

XIII International BIEN Congress Basic Income Earth Network

São Paulo, julho, 2010

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO: contextualizando o Bolsa Família (BF)

2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades

3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania

4 CONCLUSÃO: centralidade dos PTRs na América Latina – o Bolsa Família no Brasil

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O BF, criado em 2003, é o maior programa de transferência de renda no Brasil, ocupa, com outros programas de transferência de renda (PTR), a centralidade do Sistema de Proteção Social.

Objetivos:

Combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da transferência monetária articulada a programas estruturantes;

Promover a inclusão social das famílias beneficiárias.

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Público alvo

Famílias extremamente pobres com renda per capita familiar inferior a R$ 70,00;

Famílias pobres com renda per capita familiar inferior a R$ 140,00.

Benefícios

Famílias extremamente pobres: benefício mensal fixo de R$ 68,00 + benefício variável mensal de R$ 22,00 por crianças e adolescentes de até 15 anos na família, no máximo três, alcançando até R$ 134,00;

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Famílias pobres: benefício mensal variável de R$ 22,00, pago conforme o número de crianças e adolescentes de até 15 anos na família, no máximo três, alcançando até R$ 66,00;

Benefício vinculado aos adolescentes de 16 a 17 anos de R$ 33,00 mensais, até dois adolescentes por família, para sua manutenção na escola;

Benefício mínimo R$ 22,00, máximo R$ 200,00, médio de

R$ 95,00;

Participação em programas estruturantes: ações complementares.

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Alcance

Grande expansão geográfica com atendimento crescente de famílias;

Implementado nos 5.565 municípios brasileiros e no Distrito Federal desde 2006;

Até completar cinco anos, em outubro de 2008, já havia investido R$ 41 bilhões; a metade na Região Nordeste, a mais pobre do país;

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Em 31/03/2010 famílias atendidas: 12.548.861;

Orçamento em 2010: cerca de um bilhão de reais por mês.

Condicionalidades:

Educação: manter crianças e adolescentes de 7 a 17 anos na escola; frequência regular mínima de 85%;

Saúde: vacinação de crianças de 0 a 6 anos; frequência de mulheres gestantes a exames de rotina.

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Focalização: “direcionamento de recursos e programas para determinados grupos, considerados vulneráveis no conjunto da sociedade”;

Universalização: “processo de extensão de bens e serviços essenciais, principalmente na educação e na saúde, ao conjunto da população de uma localidade, cidade, Estado ou País”;

Interrupção do Movimento pela Universalização de direitos sociais no contexto das políticas neoliberais;

Aumento de pressões para adoção de programas sociais

focalizados em populações pobres e extremamente pobres;

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Déficit público: principal causa dos problemas econômicos;

Necessidade de equilíbrio fiscal mediante contenção de gastos públicos;

Atenuar efeitos dos programas de ajuste estrutural: pressão por políticas sociais focalizadas e meramente compensatórias;

No Brasil, debate polarizado entre dois estilos de política: a focalizada e a universal, o que não significa tratar-se de um debate consensual.

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KERSTENETZKY, 2005

Focalização residualista, desvinculada dos direitos sociais e referenciada na “justiça de mercado”: as políticas sociais = ações residuais. A verdadeira “política social” seria a política econômica capaz de, a longo prazo, proceder às reformas necessárias para inclusão de todos. Cabe ao mercado promover uma ótima alocação dos recursos econômicos, sendo a política social mera coadjuvante do mercado, sem a devida vinculação com os direitos sociais.

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Focalização como condicionalidade, referenciada na justiça reparatória: identificação do foco correto de um problema previamente especificado, para “universalizar” o programa em relação a sua população alvo. Focalização = universalização relativa;

Focalização como ação reparatória, referenciada na justiça distributiva: Corrigir injustiças passadas alocando bens e serviços a determinados grupos sociais, em razão de injustiças passadas. A focalização é requisito para universalização de direitos.

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Pereira (2003) Relação entre políticas públicas e direitos sociais;

Antinomia entre os princípios e objetivos universais e seletivos;

A focalização discrimina, humilha, envergonha, estigmatiza os cidadãos, desconsidera a prevenção e a universalidade;

A focalização é antagônica à universalização; orienta-se pela concepção de pobreza absoluta e limita o papel do Estado no campo da proteção social.

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Concepção adotada: focalização e universalização não são opostas, nem focalização é residualismo.

Perspectiva progressista/redistributiva,

discriminação positiva. É responsabilidade do Estado, orienta-se pelas necessidades sociais e não pela rentabilidade econômica; requer complementaridade entre a Política Social e a Política Econômica; demanda ampla cobertura; boa qualidade dos serviços; estruturas institucionais adequadas e pessoal qualificado.

Focalização = é universalização relativa quando toda a população-alvo é incluída.

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Vários estudos sobre os PTRs no Brasil realçam o poder de focalização no seu público-alvo (SOARES, et al 2006; SOARES et al, 2007; SOARES, RIBAS; OSORIO, 2007, PNAD 2004; PNAD 2006);SOARES;

É muito difícil expandir a cobertura de um programa sem piorar o desempenho na seleção dos beneficiários (RIBAS; OSORIO, 2007);

Outros estudos apresentam indicadores de indícios de defasagem na focalização dos programas de transferência de renda (IBGE PNAD 2004 e 2006).

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Indicadores de focalização Concentração de famílias atendidas no Nordeste;

Situação das famílias que recebiam transferência de programas sociais do governo comparadas com as que não o recebiam: menor rendimento domiciliar médio mensal; maior número de moradores por domicílio; condições inferiores em esgotamento sanitário, coleta de lixo, existência de telefone e posse de bens duráveis; concentração em atividades agrícolas; maior incidência de trabalhadores sem carteira assinada; concentração na faixa etária de 0 a 17 anos de idade; diferenças de anos de escolaridade e de analfabetismo; predominância de pretos e pardos (IBGE PNAD 2004 e 2006);

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Defasagem da focalização Em 2004, 8,7% de domicílios particulares sem ou com

renda de até ¼ do SM não recebiam transferência de programa social do governo; em 2006, 4,7% sem rendimento e 10,3% com rendimento de ¼ a ½ SM também não recebiam essa transferência. Em 2004, 7,6% e, em 2006, 9,4% de domicílios particulares com rendimento per capita a partir de 1 SM recebiam essa transferência (IBGE PNAD 2004 e 2006).

MDS, (www.mds.gov.br acesso em 09/06/2010): famílias cadastradas até 31/03/2010 – perfil BF - 15.790.436; atendidas: 12.548.861; % de atendidas: 79,47%; defasagem: 20,53%.

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Limites e dificuldades de operacionalização da focalização

Aplicação de mecanismos e critérios justos capazes de alcançar toda a população-alvo;

Caso brasileiro: território, diversidades econômica, social e política, cultura patrimonial, favor e desvio; quantidade de pequenos municípios: relações pessoais tendem a sobrepor às institucionais;

Limites e falta de transparência dos critérios de elegibilidade e

dos benefícios;

Fragilidade na articulação do BF com programas estruturantes e ações complementares.

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Adoção de uma Renda Básica de Cidadania no Brasil

Lei 10.835/2004 (Senador Suplicy) sancionada em 8 de janeiro de 2004 instituiu uma Renda Básica de Cidadania para todos os brasileiro e estrangeiros residentes no Brasil há pelo menos 5 anos;

Implementação por etapa, começando pelos mais pobres (BF), a critério do Poder Executivo;

Complexidade do processo por envolver diferentes sujeitos, interesses e racionalidades;

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Argumentos desfavoráveis: econômico: o montante de recursos é muito elevado; ideológico: um programa de transferência de renda universal tem um forte potencial de desincentivo ao trabalho.

Argumentos defensores: elimina a burocracia excessiva dos programas focalizados; acaba com o estigma e a vergonha; elimina a possibilidade de dependência; eleva o nível de liberdade e dignidade; é de fácil compreensão; é transparente e contribui para a redução da desigualdade e eliminação da pobreza.

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Persistência de amplo espaço de circulação de argumentos conservadores, cujos sujeitos protagonistas de destaque são a mídia, segmentos das casas legislativas e segmentos da própria sociedade brasileira.

Não é pessimismo nem se deve abrir mão da luta em direção à diminuição da desigualdade e da erradicação da pobreza, mas precisamos ter clareza dos desafios a serem enfrentados.

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CONCLUSÃO: centralidade dos PTR na América Latina – o Bolsa Família no Brasil

Desmonte da universalização pela focalização;

Maior visibilidade da pobreza, sem considerar suas determinações estruturais;

Risco de limitar o debate e a intervenção à melhoria das condições de vida dos pobres, mas mantendo, controlando a pobreza e potencializando a legitimação do Estado;

Ilusão: a pobreza será resolvida pela política social;

Secundarização do bem-estar estável, sustentável, coletivo e universal;

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4 CONCLUSÃO: centralidade dos PTR na América Latina – o Bolsa Família no Brasil

Moralismo subjacente aos PTRs: dependência, desestímulo ao trabalho e necessidade de condicionalidades;

Centralidade na educação e na saúde - teoria do capital humano, como se a educação fosse capaz de romper com a pobreza por se só;

Destaque ao acesso sem a devida atenção na expansão, democratização e melhoria dos serviços;

A natureza e o nível dos impactos nas famílias são limitados ao atendimento de necessidades imediatas, sem possibilitar mudanças mais profundas no padrão de vida das famílias;

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4 CONCLUSÃO: centralidade dos PTR na América Latina – o Bolsa Família no Brasil

Consequências

Manutenção da pobreza num dado patamar;

Os PTRs servem mais para controle dos pobres;

Inserção residual na sociedade de consumo.

Mérito dos PTR: já não é uma política emergencial, mas ainda não se transformou num direito; são importantes para a população pobre que atende.

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