Mario Sergio Salerno* Luis Claudio Kubota* - Ipea · e de alta e tecnologia, conforme informa De Negri, 2005); é social porque esses produtos interferem na vida social – crianças

1 INTRODUÇÃO

Mario Sergio Salerno*

Luis Claudio Kubota*

ESTADO E INOVAÇÃO

capítulo 1

* Mario Sergio Salerno é professor titular da universidade de São paulo, e luis claudio Kubota é pesquisador do

Instituto de pesquisa Econômica aplicada (Ipea).

Este capítulo trata de um aspecto central para o desenvolvimento, ou seja, da transformação da base produtiva brasileira pela inovação, assim como das formas com que o Estado pode induzir tal transformação, e quão bem o Estado brasi-leiro faz isso. O Brasil está implementando políticas mais sistemáticas de apoio à inovação, e, mais especialmente, vem objetivando engajar as empresas em estra-tégias de inovação de produtos, de processos, de formas de uso, de distribuição, de comercialização, etc., visando a atingir, dessa forma, um patamar superior de desenvolvimento e de geração de renda. A Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), lançada em novembro de 2003, e o plano de De-senvolvimento da Produção, em maio de 2008, colocam a inovação como fator fundamental para que a indústria brasileira dê um salto de qualidade rumo à dife-renciação de produtos, transformando, assim, sua própria estrutura industrial.

Em 2007, o Brasil voltou a crescer mais vigorosamente, e o investimento na eco-nomia aumentou. Evidentemente, ações que ajudem a sustentar e a aumentar o investimento são fundamentais neste momento. Mas isso é apenas uma pequena parte de uma política de estímulo à produção, de uma política industrial, uma vez que se faz necessário induzir a transformação da base produtiva para segmentos de maior valor agregado, de maior geração de renda, de maior participação no comércio internacional, e menos sujeitos às variações de preços de commodities. Contudo, só ajustes de curto prazo para ajudar no investimento de um ou de ou-

políticas de Incentivo à Inovação tecnológica no Brasil

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tro setor, por mais importantes que sejam, e por mais encadeamentos que gerem, não levam à mudança de qualidade da estrutura industrial, não levam à mudança da estrutura industrial brasileira. É preciso apoio à inovação e à diferenciação de produto. É preciso qualificar o investimento, ainda que todo ele possa ser bem-vindo. A indústria brasileira se ressente de uma baixa taxa de inovação.

Empresas que inovam e diferenciam produtos têm algo a mais. É só pensarmos nas empresas que chamam a nossa atenção: elas têm algo de diferente, seja no produto, na relação de serviço ou no canal de comercialização, seja na marca, no design ou em outro aspecto qualquer. Raramente a empresa do nosso imaginário é aquela de produtos comuns ou de serviço padronizado, pois são as empresas inovadoras que geram mais renda, além de a inovação apresentar uma correlação extremamente positiva com melhoria salarial, exportação e crescimento da firma, conforme buscam mostrar as análises que discutiremos a seguir.

Assim, inicialmente discutiremos aspectos gerais da chamada “sociedade do conhecimento”, na qual o conhecimento é um aspecto central para a produção de produtos que abocanham boa parte da renda. Na seqüência, apresentaremos um conjunto de pesquisas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), as quais mostram a virtuosidade de políticas de apoio à inovação na empresa. Com alguns dados sintéticos, um diagnóstico da situação de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) prepara a discussão sobre o Sistema Nacional de Inovação. Discutiremos a constituição histórica desse sistema, assim como seu estado atu-al para dar conta dos desafios do futuro. Advogaremos haver uma inadequação institucional que precisa ser sanada: as instituições – bancos de desenvolvimento, agências, leis, etc. – foram pensadas para o tipo de desenvolvimento dos anos 1950/1970, quando o foco era a construção de fábricas.

Hoje, em sendo o foco a transformação da base produtiva rumo a maior valor agregado, rumo à inovação e à diferenciação de produto, as instituições estão pouco preparadas para lidar com segmentos e aspectos mais imateriais, como software, marcas, internacionalização de ativos e influência na divisão internacio-nal do trabalho das empresas estrangeiras. E, como o Brasil não está sozinho no mundo, uma rápida panorâmica das políticas de inovação em países importantes – dos Estados Unidos à Coréia do Sul –, mostra que, apesar da direção correta, há muito para fazer por aqui. Por exemplo, em todos os países pesquisados inova-ção é assunto tratado diretamente pelo gabinete do maior mandatário (primei-ro ministro ou presidente), ou seja, em instâncias hierarquicamente superiores a ministérios e a agências. É política de Estado voltada para o crescimento e para manter, ou aumentar, a hegemonia dos países em segmentos decisivos da eco-nomia mundial. O jogo é esse. É pesado e envolve muitos recursos pelos países centrais, mas precisa ser jogado para que o crescimento brasileiro signifique di-minuição da distância em relação aos países mais desenvolvidos, e não o aumento do fosso. Desenvolver conhecimento e inovação é chave para isso.


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O Brasil foi construindo, ao longo dos últimos 25 anos, um sistema mais robusto de inovação. Como veremos no transcorrer deste capítulo, as construções iniciais foram associadas à implantação da pós-graduação, passando pela criação de fun-dos especiais para o financiamento da pesquisa entre outras ações. Uma mudança de qualidade ocorreu em 2005, com a disponibilização de um conjunto inédito de instrumentos de apoio à inovação nas empresas, bem como de algumas insti-tuições para ajudar nesse movimento. O País passou a contar, então, com lei de incentivo fiscal à Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) nas empresas, semelhante à dos principais países do mundo, e, em alguns casos, melhor e mais eficiente, pois de adoção automática, sem exigências burocráticas, como no caso dos incentivos fiscais previstos na Lei do Bem; com a possibilidade de subvenção a projetos de empresas considerados importantes para o desenvolvimento tecnológico; com subsídio para a fixação de pesquisadores nas empresas; com programas de finan-ciamento à inovação; com programas de capital empreendedor; e com arcabouço legal mais propício para a interação universidade/empresa.

Todo esse arcabouço, que modernizou o panorama institucional, deriva das Dire-trizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (Brasil, 2003), anunciadas pelo governo federal em novembro de 2003, e deve ser aprofundado com o lan-çamento do Plano de Desenvolvimento da Produção lançado em maio de 2008. O objetivo de longo prazo é a transformação da base produtiva brasileira para elevá-la a um patamar de maior valor agregado, via inovação e diferenciação de produtos.

Parte substancial deste capítulo se dedicará a analisar a relação inovação/desen-volvimento, discutir a construção do Sistema Nacional de Inovação, com refe-rência ao movimento de outros países. Nele se avaliará, também, alguns instru-mentos-chave da política de inovação, particularmente de incentivos fiscais e de financiamento privilegiado (que se mostraram importantes para elevar o gasto privado em P&D). No final, o capítulo trará uma avaliação dos desafios a en-frentar, particularmente o de transformar, e/ou de criar, instituições que deixem o Estado mais ágil e flexível para atuar no estímulo à inovação na sociedade, em geral, e nas empresas em particular.


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2 IMPORTÂNCIA DA INOVAÇÃO E PAPEL DO ESTADO:

AS EMPRESAS BRASILEIRAS PRECISAM

INOVAR E O ESTADO DEVE INCENTIVÁ-LAS

2.1 Ciência, Tecnologia, Inovação e Sociedade

do Conhecimento

Inovações vêm ajudando a transformar a história da humanidade desde sempre. Do machado às terapias com células-tronco, um conjunto infindável de produtos e de processos modificou as formas de vida. Antes da invenção da imprensa, o conhecimento era transmitido ou oralmente, ou em manuscritos, o que restringia sobremaneira sua difusão. Na imprensa, passou-se dos tipos de madeira aos de metal (compunha-se o texto letra a letra, como num quebra-cabeça), as máquinas iam fundindo os tipos à medida que eram digitados (ou datilografados, termo hoje em desuso). Nos anos 1960-1970, as primeiras máquinas, de base eletroe-letrônica, chamadas de composers, possibilitavam a digitação do texto num papel especial que depois era transformado em chapa para impressão em gráfica. Nos anos 1980-1990, os computadores passaram a dominar o processo – digitava-se o texto num computador, diagramava-o (dando a aparência final, com títulos, tipo e tamanho de letras, inserção de figuras, etc.), e gerava-se um arquivo que ia para a gráfica num suporte físico (disquete, CD-ROM, etc.) ou via Internet. Profissões foram criadas e extintas – como a dos tipógrafos e dos linotipistas, a dos opera-dores de software gráfico, bem como a dos gerentes de rede de informática.

Entre a segunda metade do século XIX e o início do século XX houve inova-ções que condicionaram fortemente a vida cotidiana, a produção e as formas de uso de bens. Surgiram o processo para produção de aço; a química como uma ciência, uma tecnologia e uma indústria; a eletricidade; o motor de explosão e o automóvel; o telégrafo; entre outras inovações. A ciência possibilitou um melhor conhecimento de certos fenômenos da natureza – como o das reações químicas, do magnetismo e da eletricidade; a aplicação dos princípios científicos, conjuga-dos a práticas, ao conhecimento popular, ao engenho, à sorte e à oportunidade, gerou tecnologias e produtos como o telefone e o motor elétrico; e as empre-sas começaram a produzir mercadorias em escala comercial, com base nessas tecnologias, e, com isso, geraram renda e riqueza por meio de inovações radicais. Além disso, houve empresas que modificaram produtos já disponíveis, melho-rando o desempenho, o design e/ou a forma de uso deles, e, mesmo sem introdu-zirem um produto radicalmente novo, criaram um mercado – o iPod é um caso típico disso1. O mesmo vale para processos produtivos – um processo novo, que

1 Já existia produto similar ao ipod, criado por outra empresa, em outro país, o qual não havia obtido, porém, muito sucesso comercial. a apple redesenhou o produto, melhorando sua interface com o usuário, e obteve o sucesso de mercado hoje conhecido.


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reduza custos e/ou prazos, ou que viabilize a fabricação de determinado item, pode ser um enorme trunfo para a empresa que o detém.

Ainda que a descrição anterior seja altamente simplificadora e linear, o fato é que inovação é um conceito que coaduna o novo com o mercado. Só existe associada ao fato econômico. Não é um conceito tecnológico, e muito menos científico. Vejamos alguns exemplos. Oito anos antes de ser incorporado a um computador de grande porte, que até então era construído com válvula, o transistor já exis-tia. Os princípios científicos da microeletrônica, dos semicondutores, já estavam formulados; a tecnologia de produção de transistores (avôs dos atuais chips) já era conhecida, mas não havia produto, não havia geração de renda, não se configu-rava uma inovação.

A emergência das tecnologias de informação e comunicação, associadas às inova-ções delas decorrentes – computadores em todas as suas variações, do relógio de pulso ao controle de equipamentos médicos, Internet, etc. – contribuiu para uma aceleração, sem precedentes, da difusão da informação e do conhecimento. Um círculo ascendente parece em curso: conhecimento gerando produtos e proces-sos inovadores, e esses ajudando a aumentar o conhecimento. Parte substancial da economia mundial gira ao redor de atividades baseadas em alto conteúdo tecnológico, baseadas em conhecimento. Parte substancial da vida de boa parte das pessoas do planeta ou está imersa em atividades ligadas ao conhecimento, ou é viabilizada por alto conteúdo tecnológico.

Ademais, tecnologias emergentes – nanotecnologias, biotecnologias, energias re-nováveis, tecnologias aeroespaciais e de satélites, entre outras –, “portadoras de futuro”, na linguagem da PITCE (Brasil, 2003) do governo federal, prometem realimentar o ciclo colocando o conhecimento num outro patamar.

Cunham-se, então, as expressões “economia do conhecimento” e “sociedade do conhecimento”, para caracterizar uma dinâmica fortemente apoiada nas ativida-des intensivas em conhecimento, a qual é, simultaneamente, econômica, política e social. É econômica em razão da geração de riqueza com produtos de alta tecnologia (60% do comércio internacional é dominado por produtos de média e de alta e tecnologia, conforme informa De Negri, 2005); é social porque esses produtos interferem na vida social – crianças usam jogos em computadores, há votação eletrônica, a Internet deve incorporar telefone e transmissões de TV e de rádio, etc.; e é política porque os governos, de todos os principais países do mundo, e daqueles aspirantes a tal posto, desenvolvem instrumentos de apoio ao desenvolvimento da ciência, da tecnologia e da inovação pelas empresas

Segundo a Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD, 2005a), as políticas de inovação constituem um amálgama das políticas de ciência, de tecnologia e industrial. Uma política de inovação parte da premissa de que o conhecimento tem, em todas as formas, um papel crucial no progresso econômico, e que a inovação é um fenômeno complexo e sistêmico.


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É complexo porque não basta ter uma boa ciência se não houver uma base pro-dutiva – empresas – capacitada para utilizar os princípios científicos descobertos para a geração de produto; ou seja, políticas de inovação necessariamente envol-vem a relação entre a ciência e sua produção, a tecnologia e sua geração, assim como a inovação por parte das empresas.

2.1.1 Virtuosidade da atividade produtiva baseada na inovação

Assim, a discussão de Estado e inovação ganha peso, pois a segunda apresenta relação direta com o desenvolvimento econômico. Tal relação é conhecida já há muito tempo. Joseph Schumpeter, no início do século XX, assim teorizou sobre essa relação:

O impulso fundamental que inicia e mantém a máquina capitalista em movimento decorre dos novos bens de consumo, dos novos métodos de produção ou trans-porte, dos novos mercados, das novas formas de organização industrial que a empresa capitalista cria (...). Esse processo de destruição criativa é o fato essencial acerca do capitalismo. É nisso que consiste o capitalismo, e é aí que têm que viver todas as empresas capitalistas.

Poder-se-ia argumentar: toda essa história, todos os exemplos normalmente ci-tados – iPod, transistor, chips, etc., são produtos de gigantes transnacionais, de empresas dos países centrais. Será que isso vale para o Brasil? Para as empresas de capital brasileiro? Para as empresas radicadas no País? A resposta é sim, e vem de uma ampla pesquisa do Ipea (Salerno e De Negri, 2005). Essa pesquisa foi elaborada a partir de microdados2 da Pesquisa de Inovação Tecnológica na Indústria (Pintec) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), arti-culadamente com outras bases de dados nacionais3. Normalmente, as pesquisas sobre indústria partem de classificações básicas de: setores, tamanho, origem do capital ou região. A pesquisa do Ipea, no entanto, estrutura a indústria com base em estratégias efetivamente praticadas pelas firmas, e, a partir dessa classificação básica, efetua as demais análises. A indústria brasileira foi então classificada se-gundo três estratégias competitivas:

a) Firmas que inovam e diferenciam produtos, ou seja, aquelas cuja estratégia competitiva se baseia na inovação de produtos e na obtenção de preços-prêmio,

2 Dados coletados empresa por empresa, e processados de forma que o sigilo das informações de cada empresa. fosse mantido. 3 pesquisa Industrial anual (pIa) do IBGE, com dados de 72 mil empresas industriais; Relação anual de Informações Sociais (Rais), do Ministério do trabalho e Emprego (MtE), com dados de cerca de 6 milhões de trabalhadores na indústria (salários, qualificação, etc.); banco de dados de comércio exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e comércio Exterior (MDIc); censo de capital estrangeiro e registro administrativo de capitais Brasileiros no Exterior do Banco central (cEB/Bacen); entre outros. trata-se do maior conjunto de informações sobre a indústria brasileira até hoje reunido, e envolve mais de 95% do valor adicionado na indústria. o período máximo de abrangência é de 1996 a 2002.


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isto é, mediante a venda de seus produtos por preços superiores aos da concor-rência.

b) Firmas especializadas em produtos padronizados, as quais concorrem por pre-ço e obtêm produtividade semelhante à das firmas que inovam e diferenciam produto.

c) Firmas que não diferenciam produto e têm produtividade menor comparativa-mente à das demais4.

Dessa forma, estudou-se basicamente o efeito da inovação e da diferenciação de produtos para as empresas, para os trabalhadores e para a economia como um todo. Os resultados são surpreendentes. Aquelas que inovam e diferenciam produto perfazem 1,7% do total das firmas, 25,9% do faturamento, e 13,3% do emprego na indústria.

TABELA 1Características das firmas industriais brasileiras segundo suas estratégias competitivas efetivamente praticadas – 2000

Estratégiascompetitivas

Inovam e diferenciamprodutos

Especializadas emprodutos padronizados

Não os diferenciam etêm produtividade

menor

Produtividade Valor adicionado por trabalhador(R$ 1.000,00)

74,1 44,3 10,0

Remuneração média do pessoal ocupado(R$/mês) 1.254,64 749,02 431,15

Total

Nº de empresase % participação

1.199 (1,7%)

15.311 (21,3%)

55.495 (77,1%)

72.005

Faturamento médio em R$ milhões (% do faturamento)

135,5(25,9%)

25,7(62,6%)

1,3 (11,5%) (100%)

Pessoal ocupado (% do emprego)

545,9 (13,2%)

158,1 (48,7%)

34,2 (38,2%) (100%)

23 11 0

Prêmio salarial resultante da estratégia competitiva da firma (%)

Fonte: Extraído de De Negri e Salerno (2005).

4 para detalhes da metodologia empregada, e da classificação das empresas segundo as estratégias competitivas, ver Salerno e De Negri (2005).


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TABELA 2Número de firmas na indústria brasileira, escala média de produção, e eficiência de escala segundo estratégias competitivas e padrões tecnológicos – 2000

Categoria de firmas Total Pessoal ocupado

Faturamento (R$ milhões)

Inovam e diferenciam produto

Especializadas em produtos padronizados

Não os diferenciam e têm produtividade menor

Total

1.199 (1,7%) 545,9 135,5 0,77

15.311 (21,3%) 158,1 25,7 0,70

55.486 (77,1%)

34,2 1,3 0,48

71.996 (100%)

Eficiência de escala(1)

Fonte: Extraído de De Negri e Salerno (2005).1 A eficiência de escala mede a diferença de produtividade da firma em relação à escala mais produtiva da sua indústria (setor); ou seja, em relação ao ponto em que a elasticidade de escala é igual à unidade. A estimativa deeficiência de escala foi realizada por De Negri (2003), para trinta setores da indústria de transformação brasileira, com técnicas de envelopamento de dados (Data Envelopment Analysis – DEA).

TABELA 3Características da mão-de-obra empregada nas firmas industriais por categoria – 2000

Categoria de firma

Remuneração média

(R$/mês)

Escolaridade média (anos)

Tempo médio de emprego

(meses)

Prêmio salarial

(%)

Inovam e diferenciam produto

Especializadas em produtos padronizados

Não os diferenciam e têm produtividade menor

1.254,64 9,13 54,09 23

749,02 7,64 43,90 11

431,15 6,89 35,41 0

Fonte: Extraído de De Negri e Salerno (2005).

Conforme visto anteriormente, as Tabelas 1, 2 e 3 mostram que as firmas que inovam e diferenciam produto são maiores no que se refere a faturamento e a pessoal empregado, têm maior produtividade e maior eficiência de escala, em-pregam trabalhadores com maior nível de escolaridade (uma aproximação de qualificação), e apresentam maior estabilidade no emprego (pois o tempo médio de emprego é maior), além de pagarem maiores salários. O salário médio pago em empresas que inovam e diferenciam produto é três vezes maior do que o pago


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naquelas que não diferenciam produtos e têm produtividade menor, e 66% maior do que o recebido naquelas especializadas em produtos padronizados.

A relação inovação/salários é absolutamente relevante, uma vez que indica se uma política de apoio à inovação e diferenciação de produtos é condizente ou não com a melhoria dos salários brasileiros: um objetivo geral de política econô-mica e social, de política de desenvolvimento. Porém, não é metodologicamente correto comparar salários pagos em firmas de características muito diferentes, pois é evidente que empresas maiores, mais eficientes, com trabalhadores mais escolarizados, paguem salários maiores. Portanto, para uma melhor análise da relação entre inovação e diferenciação de produto e salário os pesquisadores do Ipea realizaram uma análise estatística com o objetivo de isolar o efeito da es-tratégica de inovação e diferenciação de produtos sobre os salários. Isso é feito por meio de modelos estatísticos: constroem-se equações nas quais são inseridas as variáveis que podem influir no salário, para que elas sejam “descontadas” (ou “controladas”, no jargão dos economistas).

Dessa forma, foram “controladas” quase duzentas variáveis, tais como fatura-mento, número de trabalhadores, setor de atividade, tipo de produto, escolarida-de e tempo de casa dos empregados, coeficientes de exportação e de importação, município (para controlar diferenças de acordos sindicais), etc. Assim, chegou-se ao seguinte resultado: se duas empresas forem parecidas, e uma delas inovar e diferenciar produtos e a outra não diferenciá-los e tampouco obter produtividade menor, a primeira tenderá a pagar salários 23% maiores do que os pagos pela segunda. Em outras palavras: o efeito líquido da inovação e da diferenciação de produtos sobre os salários é de 23% se comparado ao das empresas que não diferenciam produtos e têm produtividade menor, e de 11% se comparado àquele das empresas especializadas em produtos padronizados (Bahia e Anbache, 2005).

Outros dados arrolados na pesquisa do Ipea foram: as empresas que inovam têm 16% de chance a mais de serem exportadoras, e há fortíssima correlação entre inovação tecnológica e diferenciação de produto (ou seja, a inovação tecnológica é uma fonte fundamental de diferenciação, de obtenção de renda diferencial pelas empresas). As empresas que inovam e diferenciam produtos crescem mais; as empresas brasileiras internacionalizadas que utilizam suas unidades no exterior como fonte de informação para a inovação também apresentam desempenho superior, crescendo mais no Brasil. Esse resultado afasta a idéia de que interna-cionalizar empresas brasileiras significa gerar empregos no exterior em vez de no Brasil; ao contrário, a internacionalização de empresas brasileiras é um fator fundamental para aumentos de seus ganhos de escala, para ampliação de mer-cados, bem como para contornar barreiras tarifárias e não tarifárias de muitos mercados.

A referida pesquisa mostra, ainda, que as firmas brasileiras com investimento direto nos mercados dos Estados Unidos e da Europa “têm, respectivamente,


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17,63% e 14,24% a mais de chances de exportar com preço-prêmio do que as firmas brasileiras não internacionalizadas de forma geral, ou então não interna-cinalizadas para aquele mercado” (De Negri e Salerno, 2005). Dito de outra for-ma: a exposição das firmas brasileiras em mercados mais exigentes amplia suas possibilidades de diferenciar/melhorar seu produto exportado. Há, nesse senti-do, um mecanismo de retroalimentação da internacionalização e da obtenção de preço-prêmio. “A exposição das firmas brasileiras aos mercados mais exigentes tanto do lado do consumidor quando do lado das firmas competidoras força mu-danças nos produtos exportados em direção à maior diferenciação e qualidade” (De Negri e Salerno, 2005). Com base nessas análises, quantificadas e extensivas, em 2005 o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) passou a ofertar linha de crédito para a internacionalização de empresas brasi-leiras.

Um outro resultado de extrema relevância diz respeito às despesas de P&D das empresas industriais no Brasil. O dado bruto da Pesquisa Industrial de Inovação Tecnológica (Pintec) mostra que, em termos médios, a empresa de capital estran-geiro despende mais em P&D do que a empresa de capital brasileiro5. Isso levou muitos analistas a considerarem haver uma grande distância entre as atividades de inovação tecnológica realizadas no Brasil pelas empresas multinacionais em rela-ção às realizadas pelas nacionais. Aqui, novamente se corre o risco de comparar batata com abacaxi, pois se compara um conjunto muito pequeno de empresas líderes em seu país de origem – as multinacionais – com um conjunto imenso de empresas de todo tipo, da Embraer à fábrica de bombons da Dona Neusa... Para contornar esse problema, a equipe do Ipea desenvolveu um indicador de esforço para inovar, que é o dispêndio em atividades de P&D internamente à empresa em relação ao faturamento6.

Araújo (2004), utilizando microdados das bases mencionadas anteriormente, cal-culou, firma por firma, o esforço de inovação (gastos de P&D interno em relação ao faturamento), controlando diversas variáveis, como faturamento, número de funcionários, setor, coeficientes de importação e exportação, etc. Descobriu que os dispêndios médios efetuados, internamente, com P&D, em relação ao fatu-ramento das empresas de capital nacional, foram maiores em comparação com os efetuados pelas firmas estrangeiras: 0,75% x 0,62%. Modelagem estatística mostrou que as estrangeiras tiveram uma probabilidade de esforço de inovação (e também de gasto) 4,7% menor em relação ao das firmas domésticas, e também

5 para o ano-base de 2000, média de R$ 161.347,00 para as empresas nacionais em seu todo, contra R$ 4.997.478,00 para as estrangeiras. levando em conta apenas as que declararam ter realizado algum tipo de inovação, temos R$ 527.963,61 para as inovadoras nacionais, versus R$ 8.079.478,00 para as inovadoras estrangeiras. 6 os resultados não mudam caso seja considerada a receita líquida de vendas no lugar do faturamento. as estatísticas de p&D da pintec abarcam uma série de outras categorias: compras externas de p&D, treinamento, etc. o indicador proposto procura dar conta do efetivo engajamento da empresa em p&D, da mobilização de seus recursos internos para p&D. além do mais, ele é extremamente condizente com a “visão baseada em recursos” (VBR), que será discutida mais a diante. Sinteticamente dizendo, a VBR considera que uma força competitiva fundamental está na capacidade interna de uma empresa de desenvolver, organizar e gerenciar seus recursos internos para a inovação.


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que o esforço das nacionais foi 80,8% maior do que o das multinacionais no período 1998-2000.

Tomando as diferentes estratégias competitivas, temos que, entre as firmas que inovam e diferenciam produto, aquelas de capital nacional despendem, em mé-dia, 1,84% da receita líquida de vendas (RVL) em atividades internas de P&D, enquanto as de capital estrangeiro despendem 1,13%. Já entre as firmas especia-lizadas em produtos padronizados, nessas a diferença é de 0,55% para 0,39%; e nas demais empresas que não diferenciam produto e têm produtividade menor o índice é praticamente o mesmo: 0,29% x 0,29% (Araújo, 2005). Os dados mos-tram, também, que as empresas estrangeiras que inovam e diferenciam produto compram externamente P&D e outros conhecimentos em proporção superior à das nacionais que seguem a mesma estratégia competitiva: as estrangeiras gas-taram, em aquisição externa, 0,21% da RLV, e 0,80% na aquisição de outros conhecimentos, contra 0,14% e 0,26% gastos pelas nacionais.

Isso comprova que, no panorama até 2000, os gastos com P&D, feitos pelas fi-liais das empresas transnacionais no Brasil, voltavam-se mais para a adaptação de produtos e de processos provenientes da matriz ou de outras filiais localizadas em países desenvolvidos, ou com sistemas nacionais de inovação mais evoluídos.

Porém, simulações realizadas por Araújo mostram que as nacionais reagem ao aumento de participação no mercado e dos dispêndios de P&D das estrangeiras: num mesmo setor industrial, um aumento de 1% na participação do mercado das estrangeiras induz um aumento de 9% do gasto total de P&D das nacionais; um aumento de 1% do gasto total de P&D de um setor da indústria induz um aumento de 4% no gasto total das nacionais (Araújo, 2004).

Esse conjunto de dados e de análises mostra que inovar e diferenciar produtos faz bem para as empresas, faz bem para as exportações, e faz bem para os sa-lários e as condições de trabalho. Mostra, ainda, que as empresas estrangeiras realizam pouco esforço de inovação no Brasil, o que levou o governo federal, por intermédio da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), a articular projeto para atrair sedes de negócios e centros de P&D dessas empresas. Poroutro lado, revela que há empresas brasileiras muito dinâmicas, “antenadas” com oportunidades, brechas, nichos e possibilidades do mercado internacional; inovando em produtos, processos e serviços; engajando-se na internacionaliza-ção de suas atividades (Arbix, Salerno e De Negri, 2005).

Há, pois, um enorme espaço para que as empresas, brasileiras, ou estrangeiras, engajem-se em atividades de inovação no Brasil. Isso nos leva a dizer que política industrial e tecnológica relevante, de longo prazo, com vistas na transformação da base produtiva brasileira, deve ter como alicerce a inovação, a inovação na empresa.


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2.2 Diagnósticos sobre Ciência, Tecnologia

e Inovação no Brasil

Há vários diagnósticos do estado da Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) no Brasil (Brasil, 2002; Brasil, 2003; Arruda, Vermulm e Hollanda, 2006; e Cruz e Mello, 2006). O País conseguiu construir uma infra-estrutura de pós-graduação e de pesquisa científica nas universidades e nos institutos de pesquisa públi-cos, que gera um número crescente de pesquisadores e de produção científica. A participação da produção científica brasileira como proporção da ciência mun-dial vem crescendo sistematicamente (mais de 35% entre 2002 e 2005), e atingiu 1,8% – índice muito acima, por exemplo, da participação do Brasil nas exporta-ções internacionais, mesmo com todo o boom exportador recente.

Entretanto, o avanço da ciência brasileira não se refletiu em correspondente au-mento dos indicadores de pesquisa, desenvolvimento e inovação nas empresas. Em 2006, houve um pequeno avanço na qualidade das exportações brasileiras em relação à de 2003, com maior peso daquelas mais intensivas em tecnologia (Tabe-la 4), mas ainda há muito a caminhar. Houve O Estado é responsável por cerca de 60% dos gastos de P&D no Brasil, e as empresas por cerca de 40% (Tabela 5). A questão de fundo não é exatamente essa repartição – há países com maior participação privada, e há países com menor participação privada; a questão é o resultado da inovação.

O patenteamento no Brasil está estagnado há tempos, enquanto o de nações como Coréia cresceu exponencialmente7. Há poucos pós-graduados trabalhando nas empresas brasileiras. Segundo Cruz e Mello (2006), na Coréia do Sul e nos Estados Unidos cerca de 80% dos pós-graduados trabalham no setor empresa-rial, contra 26% no Brasil.

TABELA 4 Exportações por intensidade tecnológica dos produtos – R$ bilhões

Categoria

Valor das exportações

2003

Participação (%)

Valor das exportações

2006

Participação (%)

Taxa crescimentoexportações

2006/2003 (%) primárias

Trabalho intensivo e recursos naturais Baixa intensidade

Média intensidade

Alta intensidade

Não classificada

Total

29,43 9,41

6,10

13,54

8,81

5,81 73,08

40,3 12,9

8,3

18,5

12,0

7,9 100,0

53,57 13,83

11,54

26,82

17,06

14,66 137,47

39,0 10,1

8,4

19,5

12,4

10,7 100,0

82,0 46,9

89,2

98,2

93,7

152,5 88,1

Fonte: Ipea.

7 a patente é um dos indicadores de produção tecnológica e de inovação, mas não pode ser tomado de forma absoluta. a proteção de propriedade intelectual via patente é mais aplicável a certos setores do que a outros – farmacêutica e eletrônica, por exemplo, são setores nos quais a patente é importante. De qualquer maneira, o nível de patenteamento no Brasil é inexpressivo.


25

TABELA 5Origem e destino dos recursos de P&D em 2004: governo, empresas, universidade – R$ bilhões

Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT).

Destino Fonte Total Governo Empresas Universidades

Total 9,3 6,4 0,4 16,1

Governo 3,4 ... ... 3,4

Empresas 0,0 6,4 ... 6,4

Universidades 5,8 ... 0,4 6,2

Os dados da Tabela 6, a seguir, permitem comparar diferenças entre as firmas em geral, as firmas que desenvolvem atividades de P&D, e as empresas que, além de desenvolverem P&D, cooperam com universidades. Pode-se observar que ocorre um crescendo no que diz respeito às cinco primeiras variáveis, e à última. As firmas que desenvolvem P&D autônomo gastam mais nessas atividades em relação à receita do que as que cooperam com universidades, mas são as maiores empresas que se relacionam diretamente (contratualmente) com universidades para P&D.

TABELA 6Perfil da pesquisa e desenvolvimento nas empresas, no Brasil – 2003

Fonte: Extraído de Coelho, Turchi e Baessa (2007).1 DP – desvio-padrão.2 RLV – receita líquida de vendas.

Variáveis

Todas as firmas

(n=27.634)

Firmas com atividades

de P&D (n=3.136)

Firmas com acordos de cooperação de P&Dcom universidades

(n=240)

Média DP(1) Média DP(1) Média DP(1)

RLV (R$ 106) (2) 31,75 969,05 177,26 2.081,33 1.089,08 5.714,96

Nº de empregados 155,44 1.157,26 529,50 2.227,14 2.008,81 4.506,75

P&D (R$ 106) 0,20 12,80 1,80 27,72 13,17 75,79

P&D interno (R$ 106) 0,18 11,24 1,58 24,33 11,28 65,84

P&D externo (R$ 106) 0,02 2,02 0,22 4,38 1,89 11,43

P&D/RLV(2) 0,54% 0,37 4,70% 0,80 2,22% 0,04

P&D interno/RLV(2) 0,51% 0,37 4,50% 0,80 1,90% 0,03

P&D externo/RLV(2) 0,03% 0,01 0,20% 0,02 0,29% 0,01


26

No que diz respeito à inovação, um dos papéis do Estado é a elaboração de es-tatísticas sobre o tema. No Brasil, dispõe-se de apenas três levantamentos com cobertura nacional para o setor manufatureiro, ou seja, os da Pintec/IBGE, refe-rentes aos períodos de 1998/2000, 2001/2003, e 2004/2005; este último divulga-do, na metade de 2007, incorporando alguns segmentos de serviços. A fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade) realizou a Pesquisa de Atividade Econômica Paulista (Paep), mais detalhada, para o Estado de São Paulo, relativa ao período 1999/2001, incluindo serviços. É fundamental que tais levantamentos – particularmente os da Pintec, pesquisa de caráter nacional que pode comunicar-se com outras pesquisas oficiais – tenham continuidade, para que se possa contar com os dados necessários para analisar o estado da inovação no País.

No Brasil, o número de empresas que desenvolvem inovações é reduzido se comparado àquele dos padrões de países desenvolvidos. Considerando empresas manufatureiras aquelas com dez ou mais pessoas ocupadas, a Pintec 2000 con-templa um universo de 72.005 firmas, a Pintec 2003, 84.262, e, a Pintec 2005, 91.055 firmas. A Tabela 7, a seguir, mostra o percentual dessas empresas que implementaram inovações nos períodos analisados.

TABELA 7Taxa de inovação das empresas industriais brasileiras, segundo faixas de pessoal ocupado (PO) – Brasil, períodos 1998-2000, 2001-2003 e 2005-2005

Fonte: Pintec 2003 (IBGE, 2005, p. 34); Pintec 2005 (IBGE, 2007).

Pessoalocupado

Taxa deinovação

1998-2000 2001-2003 2003-2005

Total 31,5 33,3 33,4

De 10 a 49 26,6 31,1 28,9

De 50 a 99 43,0 34,9 40,6

De 100 a 249 49,3 43,8 55,5

De 250 a 499 56,8 48,0 65,2

500 ou mais 75,7 72,5 79,2


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TABELA 8Participação percentual do número de empresas que implementaram inovações, por tipo de inovação e por faixas de pessoal ocupado(PO) – Brasil, períodos 1998-2000, 2001-2003 e 2003-2005

Fonte: Pintec 2005 (IBGE, 2007).

Pessoal ocupado

Total

17,6 14,1 24,5 30,0 34,4 59,4 1998-2000

20,3 19,3 19,1 25,3 28,4 54,3 2001- 2003

19,5 17,0 22,8 31,1 35,9 58,1 2003- 2005

4,1 2,5 6,3 9,0 10,6 35,1 1998-2000

2,7 2,1 2,3 3,9 5,8 26,7 2001- 2003

3,2 2,1 3,7 6,5 9,4 33,4 2003- 2005

25,2 21,0 33,6 41,4 48,6 68,0 1998-2000

26,9 24,8 28,6 37,7 38,8 64,4 2001- 2003

26,9 23,1 33,2 44,8 56,0 68,4 2003- 2005

2,8 1,3 4,4 7,2 9,7 30,7 1998-2000

1,2 0,7 0,8 1,7 3,4 24,1 2001- 2003

1,7 0,9 1,2 3,8 6,1 27,1 2003- 2005

Produto novo, ousignificativamenteaperfeiçoado paraa empresa, mas jáexistente no mercadonacional

Produto novo, ou Significativamenteaperfeiçoado parao mercado nacional

Processo novo para a empresa, mas já existente no setor,no Brasil

Processo novo, ou Significativamente Aperfeiçoado para o setor, no Brasil

De 10 a 49

De 50 a 99

De 100 a 249

De 250 a 499

500 ou mais

As Pintecs apresentam informações que auxiliam na identificação dos gargalos das empresas para ampliar suas atividades de inovação. A Tabela 9 apresenta os principais obstáculos apontados pelas empresas


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TABELA 9Percentual de firmas, da indústria de transformação, que implementou inovação e atribuiu importância “alta” aos fatores a seguirdiscriminados como obstáculo à inovação

Fonte: Pintecs 2000, 2003 e 2005 (IBGE). Extraído de Luna, Moreira e Gonçalves (ver capítulo 5 deste livro),

e atualizado pelos autores. 1 ND – não disponível.

Fator

1998-1999 2001-2003 2003-2005

Riscos econômicos excessivos 26,7 24,1 17,0

Elevados custos da inovação 32,9 24,9 18,9

Escassez de fontes apropriadas de financiamento 25,8 21,1 16,1

Rigidez organizacional 3,3 2,7 3,6

Falta de pessoal qualificado 11,0 10,8 7,6

Falta de informação sobre tecnologia 6,6 6,9 4,2

Falta de informação sobre mercados 5,2 5,8 3,4

Escassas possibilidades de cooperação com outras empresas/instituições 8,8 7,5 4,8

Dificuldade para se adequar a padrões,normas e regulamentações 5,2 8,1 6,4 Fraca resposta dos consumidores quantoa novos produtos 4,1 4,5 4,0 Escassez de serviços técnicos externos adequados 5,6 5,2 5,5

Centralização da atividade de inovaçãoem outra empresa do grupo ND(¹) 0,3 0,2

Pode-se observar que o Estado pode participar de maneira significativa para criar ambiente mais favorável ao desenvolvimento de inovações no setor empresarial. A inovação se dá na empresa, mas o Estado pode induzir, fortemente, o com-portamento, as estratégias e as decisões empresariais relativas à inovação. Os três principais fatores apontados nas diversas versões da Pintec como obstáculos à inovação – riscos econômicos excessivos, elevados custos e escassez de fontes apropriadas de financiamento – têm a ver com custos e riscos; mas há vários ins-trumentos de política para auxiliar na redução de custos e de riscos. Em primeiro lugar, a manutenção de um ambiente macroeconômico mais estável, com taxas mais robustas de crescimento, pode contribuir para reduzir os riscos econômicos e alavancar financeiramente as empresas. Em segundo lugar, linhas especiais de financiamento, que reconheçam as necessidades especiais da atividade inovadora, podem ser criadas – ou aperfeiçoadas – para estimular as empresas: uma prática muito difundida nas economias mais desenvolvidas.


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Morais (capítulos 2 e 10 deste livro), Guimarães (capítulo 4 deste livro), Luna, Moreira e Gonçalves (capítulo 5 também desta obra), exploram as diferentes modalidades de financiamento criadas pelos diferentes órgãos estatais, que têm como intuito expandir as taxas de inovação no Brasil. A Lei de Inovação autoriza a administração pública a financiar diretamente, e mesmo a subsidiar, em casos específicos, a inovação na empresa – isso é uma prática mundial, as empresas podem disputar os recursos de agências de fomento para seus projetos tecno-lógicos, e normalmente há uma parcela aplicada pelo Estado com recursos não reembolsáveis (subsídio). Na União, além da Financiadora de Estudos e Projetos, do Ministério da Ciência e Tecnologia (Finep/MCT), o BNDES passou a ofertar linhas especiais de financiamento à atividade inovadora das empresas brasileiras; nos Estados, fundações de apoio à pesquisa também ofertam crédito, em geral mais focado na atividade cientifica e na relação universidade/empresa.

Em se tratando de financiamento para inovação, é fundamental atentar para suas condições de acesso (quem pode fazer jus, e em que condições) e de custo/prazo/cobertura. Vários países mesclam financiamento em condições favorecidas com subvenção, como é o caso, entre os países que terão sistemas de inovação discuti-dos adiante, da Coréia do Sul, da Finlândia, da França e do Japão. É fato que esses países utilizam, fortemente, também o esquema de compras governamentais, que é o instrumento, por excelência, praticado pelos Estados Unidos, principalmente pelo orçamento de agências como a National Aeronautics and Space Administra-tion (Nasa), Departamento de Defesa (onde foi criada a Internet).

3 O SISTEMA NACIONAL DE INOVAÇÃO

3.1 Um Pouco de Teoria

Segundo a OECD (2005b), o modelo linear via a inovação como um processo que se iniciava na pesquisa básica, passando pela P&D até chegar à introdução, no mercado, de um produto ou de uma tecnologia resultante desse processo. De acordo com Price e Behrens (2003), esse modelo tem suas origens no trabalho Science – The Endless Frontier, escrito por Vannevar Bush, sob encomenda do pre-sidente Roosevelt, no fim da Segunda Guerra Mundial.

Nessa obra, Bush defende que a pesquisa básica deveria ser desenvolvida sem o pensamento em benefícios práticos; o desenvolvimento científico se transforma-ria, então, em desenvolvimento tecnológico e em produtos (inovação) – daí a al-cunha de modelo linear. Tal modelo tornou-se um paradigma aceito por décadas, com forte presença nas políticas públicas brasileiras, haja vista nossa capacidade científica versus nossa capacidade inovadora.

De qualquer forma, a teoria sobre o assunto avançou, e, a partir dos anos 1980 e 1990, foi substituída pela abordagem sistêmica da inovação. Muitos países aplica-


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ram diretamente essa nova visão – EUA, países europeus, e Japão – estimulando diretamente a inovação nas empresas. No Brasil, apesar de algumas tentativas nos anos 1980 só recentemente, com a PITCE (Brasil, 2003) e os instrumentos legais dela derivados (Lei de Inovação e Lei do Bem), passou-se a contar com um sistema mais integrado e coerente para a indução da inovação nas empresas nacionais.

Conforme Lundvall (2007), o conceito do Sistema Nacional de Inovação tem suas origens na colaboração entre Christopher Freeman e o grupo Ike – na Dina-marca –, no início dos anos 1980. Freeman trabalhava na OECD, em 1982, quan-do escreveu um artigo criticando o que se tornou conhecido como Consenso de Washington, no qual se defendia que um papel ativo de políticas era necessário para economias em processo de catching-up. O grupo Ike foi estabelecido a partir de uma crítica às políticas econômicas que definiam a competitividade internacio-nal a partir dos custos de salários relativos. A agenda da época e a visão de Lund-vall (que não se alterou), vislumbravam a necessidade de uma diferente perspec-tiva de política econômica, na qual inovação e aprendizado fossem vistos como importantes processos por trás do crescimento econômico e do bem-estar.

Lundvall (2007) enfatiza a importância de uma abordagem nacional para a ques-tão da inovação, sem descartar a relevância de abordagem com outros cortes, como os sistemas regionais de inovação, os sistemas setoriais de inovação, os ar-ranjos produtivos locais (ou, mais, rigorosamente, os clusters industriais) e o Triple Helix. Este último conceito trata da importância das universidades na produção de conhecimento associado aos problemas do setor empresarial, bem como na comercialização dos resultados dessa produção. Um estudo de caso brasileiro é desenvolvido no capítulo 14 desta obra, por Mendonça, Lima e Souza.

Segundo Viotti (2003), a abordagem de sistemas nacionais de inovação introduz a perspectiva segundo a qual a análise dos processos de produção, de difusão e de uso de CT&I deve considerar a influência simultânea de aspectos organizacio-nais, institucionais e econômicos. Essa abordagem surgiu como resultado de um esforço para desenvolver um referencial teórico que explicasse por que alguns países apresentam processos de desenvolvimento tecnológico e econômico su-periores aos de outros. A abordagem sistêmica está na base dos principais docu-mentos da OECD sobre CT&I (OECD, 2005a; 2005b; 2005c; e 2005d).

Conforme Price e Behrens (2003), uma crítica ao modelo linear de inovação, de-senvolvido por Stokes em 1997, é conhecida como Quadrante de Pasteur. Nesse modelo, Stokes (1997) defende que a dicotomia entre pesquisa básica e aplicada, e o pensamento linear sobre pesquisa e ação, está fundamentalmente equivocada. Segundo argumenta o autor, o motivo para uma compreensão fundamental e a motivação para aplicação são coisas que não se separam e tampouco devem estar em oposição. Ao contrário, podem ser combinadas de várias maneiras.


31

Recentemente, com a crescente importância do setor de serviços nas economias, organizações como a OECD reconheceram a necessidade de ampliar-se o esco-po do estudo da inovação. Assim, a terceira edição do Manual de Oslo, que serve de guia para a elaboração de pesquisas de inovação em todo o mundo, removeu o termo “tecnológico” das definições de inovação, e passou a incorporar os con-ceitos de inovação de mercado e organizacional (OECD, 2005a). Entretanto, o foco deste capítulo é – em razão dos dados e dos estudos disponíveis – a inova-ção tecnológica na indústria. Uma discussão mais detalhada sobre a inovação no setor de serviços pode ser encontrada em De Negri e Kubota (2006).

3.2 Histórico da Construção do Sistema Nacional de Inovação

O Brasil é um país de industrialização tardia, pois a indústria brasileira só vai ganhar expressão, de fato, na segunda metade do século XX. Da mesma maneira, tardia é também a nossa universidade, uma vez que as instituições universitárias com mais de cem anos são poucas, e nasceram voltadas para o ensino, quando há registro de universidades voltadas tanto para ensino como para pesquisa na Itália do século XV.

A pós-graduação só ganhou impulso a partir dos anos 1970, quando então hou-ve política de bolsas para mestrados e doutorados, no exterior, para formação de pesquisadores. Assim, o Brasil investiu, tardiamente, seguindo os preceitos do modelo linear: primeiro na ciência – criação da pós-graduação com apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), da Finep e da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes); e em mecanismos de financiamento competitivo para a pesquisa cientí-fica nas universidades e nos institutos de pesquisa (CNPq, Finep, Fundações de Amparo à Pesquisa); mas não criou, simultaneamente, um sistema robusto de financiamento e de indução do desenvolvimento tecnológico e da inovação na empresa.

A base produtiva brasileira é, por decisões tomadas nos anos 1950, fortemente “multinacionalizada”. Empresas estrangeiras foram atraídas para explorar o mer-cado interno brasileiro, e não para que se tornassem bases de exportação, ou para que desenvolvessem, aqui, novos produtos. A pesquisa, o desenvolvimento e par-te substancial da engenharia localizavam-se (e localizam-se) no exterior. Estimu-lar inovação não era política pública no arranque da industrialização posterior à Segunda Guerra Mundial. As políticas dos anos 1960/1970 reforçaram o quadro com mercados fechados, altas taxas de importação, financiamento facilitado para construção de fábricas, e Lei do Similar Nacional para induzir a fabricação local, mas não necessariamente incentivavam o projeto local do produto.

A estrutura produtiva atual, que se busca transformar, ainda está baseada nessas condições iniciais. Até o fim dos anos 1980, a economia muito fechada inibiu


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a competição internacional num momento de transformação da base produti-va (Tecnologias de Informação e Comunicação – TICs: computadores, softwares e microeletrônica, principalmente, bem como internacionalização de empresas, acirrando e induzindo a globalização atual); havia poucas multinacionais de ca-pital brasileiro, as quais atuavam em setores tradicionais – siderurgia de aços longos, têxtil, carnes, mineração, etc. Aquelas que fugiam a isso, como a Embraer, por exemplo, são exceções que confirmam a regra.

Tudo isso: pesquisa acadêmica instalada tardiamente, base produtiva dominada, em setores-chave, por multinacionais, e incapacidade de se inserir no início da “revolução informática”, leva a um quadro de baixa inovação para o tamanho da economia brasileira.

Houve, contudo, algumas tentativas de impulsionar o desenvolvimento tecnoló-gico e a inovação. No início dos anos 1980, ainda na vigência de todo um marco regulatório de mercado fechado, Lei do Similar Nacional e outras, houve, por exemplo, a infrutífera Lei de Informática, que, sem foco, reservou o mercado para a produção local de todos os bens de informática (microcomputadores, má-quinas industriais com controle microeletrônico – robôs, comandos numéricos, etc., automação bancária e outros). Não é necessário, aqui, fazer longas consi-derações teóricas, políticas ou conjunturais, mas o fato é que tal lei possibilitou antes uma enorme pulverização inicial de empresas: se anteriormente havia 16 produtores de robôs industriais licenciados, hoje não resta nenhum deles; não fo-ram criadas empresas brasileiras de porte; nem houve impulso para a indústria de componentes. A atual Lei de Informática é, antes de tudo, uma compensação às empresas do segmento, instaladas fora da Zona Franca de Manaus, pelos incen-tivos que aqueles instalados nessa zona abocanham. No mais, não surtiu muito resultado do ponto de vista do desenvolvimento tecnológico e da inovação. Esse tema, contudo, mereceria uma discussão específica.

O Governo Collor alterou, substancialmente, o marco, ao revogar a Lei do Simi-lar Nacional, baixar, abruptamente, tarifas de importação, bem como revogar vá-rias restrições à importação então existentes. A idéia era dar um “choque de com-petitividade” na indústria: o ícone que bem ilustra essa época foi a frase do então Presidente, que chamou os carros aqui produzidos de “carroças”. Mas foi apenas após a edição do regime automotivo, nos governos Itamar e Fernando Henrique, que o perfil da indústria automobilística começou a mudar, e, de 2005 para cá, os incentivos a P&D, da Lei do Bem, aumentaram substancialmente o investimento em engenharia e em desenvolvimento do produto, e o Brasil passou a ser um dos poucos centros de excelência em desenvolvimento das principais montadoras, à exceção das japonesas, que concentram toda a engenharia nas matrizes.

Dada a abertura dos mercados, para fazer frente à competição internacional o Governo Fernando Henrique lançou o Programa Brasileiro de Qualidade e Pro-dutividade (PBQP), com forte foco na difusão das técnicas japonesas de gestão


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da qualidade de fabricação. Apesar de, no País, a gestão das principais empresas terem melhorado sensivelmente, isso não levou à mudança de patamar da in-dústria brasileira; não ajudou nos processos de inovação, e sim nos processos de racionalização e de disputa por produtos padronizados.

Os esforços mais direcionados para incentivo ao desenvolvimento tecnológico (à época, não se falava, ou não se usava, nas políticas públicas, o termo inovação), à parte a tentativa da lei de informática, surgiram mais ao final da década de 1980, já no Governo Sarney, quando foram desenvolvidos instrumentos de incentivo fiscal à P&D nas empresas. Esses instrumentos vieram a constituir o Programa de Desenvolvimento Tecnológico Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvol-vimento Tecnológico na Agricultura (PDTA)8. Nos anos 1990, no segundo Go-verno Fernando Henrique Cardoso, uma firme atuação do MCT levou à criação dos fundos setoriais para financiamento à pesquisa. O instrumento, inovador, teve sua eficácia minimizada em razão da baixa execução orçamentária da época (ver Gráfico 1) e do arcabouço legal e regulatório então vigente, o qual impedia a aplicação em projetos empresariais e pulverizava recursos dada a existência de vários fundos. Essa situação melhorou no Governo Luís Inácio Lula da Silva: o montante de recursos dos fundos setoriais, que efetivamente foi dirigido a proje-tos, aumentou de forma significativa (Gráfico 1), e o novo arcabouço legal (Lei de Inovação e “Lei do Bem”) possibilitou ao Estado financiar P&D diretamente nas empresas9.

GRÁFICO 1Fundos setoriais de execução financeira (Fundo Nacional para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT) – R$ milhões

Fonte: Secretaria Executiva do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT). 1 Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel).

90 139333 358,4

52,6

565,6

33,5

639,5

60,1

828,1

30

1270

1999

Funttel(¹) não reembolsável FNDCT + Funttel(¹) não reembolsável

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

8 o pDtI e o pDta estão hoje revogados pela lei do Bem, a qual ampliou e simplificou os procedimentos, tornando os benefícios automáticos, como veremos mais adiante.9 antes, o artifício utilizado era o de projetos conjuntos entre universidades e empresas: o Estado (via Finep ou assemelhados) financiava (não reembolsável) a universidade, e a empresa financiava sua própria parte.


34

3.3 Avaliação Crítica de Políticas Brasileiras

de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico

Antes de discutirmos alguns avanços atuais no sistema, procederemos a uma avaliação crítica de algumas políticas, programas e instrumentos relacionados à ação pública de estímulo à inovação, focando, para tanto, em incentivos fiscais, em financiamento e na relação entre patentes e produtividade.

3.3.1 Incentivos fiscais induzem, efetivamente,

a aumento dos gastos de P&D das empresas

Em primeiro lugar, uma avaliação sobre programas de incentivo fiscal para P&D nas empresas. A idéia desses programas é simples: possibilitar um abatimento adicional do Imposto de Renda (IR) das empresas que realizam dispêndios in-ternos em atividades de P&D. Avellar (ver capítulo 8 deste livro) realizou larga revisão de pesquisas sobre os efeitos de incentivos fiscais, analisou programas de outros países – Canadá tem incentivos para P&D desde 1944; EUA desde 1954, e Austrália desde 1986 – e efetuou avaliação do PDTI, estabelecido pela Lei nº 8.661/1993 e revogado pela Lei do Bem (Lei nº 11.196, de 21/11/2005)10. Ela mostra que havia uma resistência à utilização do instrumento dada a burocracia que o envolvia. De fato, Salerno e Daher (2006) consideram que o PDTI exigia a submissão, ao MCT, de projeto formal sobre os planos de desenvolvimento da empresa; o qual era analisado pela equipe técnica do MCT que, se o aprovava, informava à Receita Federal que tal empresa fazia jus ao incentivo previsto na lei. Havia, assim, controle da entrada (que pode ser apenas uma declaração de intenções), e quase nenhum controle da execução ou do resultado. Além disso, entre 1996 e 2005, período de vigência da lei, houve 196 projetos aprovados, os quais envolveram R$ 5 bilhões, com incentivo médio de 5,75% – o que é muito pouco para tanto tempo.

Em 30 de dezembro de 2002, sancionou-se a Lei nº 10.637, que, entre outras coisas, ampliava os incentivos, inclusive de dedução maior para a empresa que depositasse pedido de patente no Brasil. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto nº 4.928/03 (já no Governo Lula), mas se mostrou inócua: entre 2003 e 2005 (ou seja, em três exercícios fiscais), apenas um projeto foi aprovado!

10 o pDtI possibilitava dedução de até 8% do IR relativo a dispêndios em atividades de p&D tecnológico, industrial e agropecuário; isenção de Imposto sobre produtos Industrializados (IpI) sobre equipamentos e assemelhados para p&D; depreciação acelerada para equipamentos novos destinados a p&D; amortização acelerada, mediante dedução como custo ou despesa operacional dos dispêndios, na aquisição de intangíveis para p&D; dedução, como despesa operacional, dos pagamentos de royalties para empresas de tecnologia de ponta ou de bens de capital não seriados. Na prática, esses benefícios sofreram obstáculos por parte do chamado “pacote 51”, editado no Governo Fernando Henrique, em 1997, o qual limitou as isenções de IR de pessoa Jurídica (IRpJ) dada a forte crise fiscal e cambial.


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Avellar mostra, contudo, que mesmo com todas essas limitações o programa induziu, efetivamente, o aumento de 90% dos gastos de P&D das empresas participantes11, tendo sido, portanto, eficiente. Teria sido mais eficaz se pudesse abranger um número maior de empresas: isso significaria dispor de procedimen-tos menos burocráticos.

A Lei nº 11.196, de 21/11/2005, conhecida como “Lei do Bem” por reduzir impostos, introduz uma ruptura conceitual de largas proporções: os incentivos fiscais para P&D são de fruição automática, não exigindo, portanto, que se apre-sente projeto, ou que se peça autorização prévia para que possam ser usufruídos. Os dispêndios de P&D são lançados em contas regulamentadas pela Receita Fe-deral, cujo saldo pode aumentar, automaticamente, 60% (ou seja, possibilitar uma dedução extra do IR, como se houvesse mais a deduzir). Os contratos de P&D realizados com micros e pequenas empresas do País, e com institutos de ciência e tecnologia brasileiros, podem ser considerados como despesas internas, e, com isso, ser estendidos a empresas menores que não utilizam o sistema de apuração de lucro real, e estimular a formação de redes de empresas e de cooperação com universidades.

Para incentivar o aumento do quadro de pessoal de P&D, a lei prevê abatimento adicional de 20% em razão do aumento do número de pesquisadores contratados. Para incentivar o patenteamento no Brasil, a lei prevê outros 20% de abatimento adicional na soma de dispêndios ou de pagamentos vinculados à P&D objeto de patente ou de cultivar registrada; ou seja, pode-se chegar a abater, em dobro, os dispêndios de P&D12. A lei ainda prevê subvenção para fixação de mestres e de doutores nas empresas, segundo edital Finep (concorrencialmente).

Ainda é cedo para uma avaliação geral e sistemática da Lei do Bem; contudo, há evidências de que algumas empresas estão aumentando seus dispêndios, em P&D, estimuladas por essa lei. Têm-se notícias de que grandes empresas fize-ram cálculos da economia relativa gerada pelos incentivos, e, com base neles, aumentaram suas equipes de engenharia; empresas transnacionais aumentaram as equipes de P&D13.

11“por fim, pode-se concluir, através dos resultados da regressão que o fato da firma participar do programa pDtI determinou um aumento de 90% nos gastos com atividades inovativas, demonstrando, segundo os resultados obtidos após a aplicação dessa metodologia, que o programa pDtI conseguiu atingir o objetivo de aumentar os gastos em atividades inovativas das firmas beneficiárias. Mais que isso, os resultados obtidos com o segundo procedimento de modelo de seleção em dois estágios apontam para a inexistência de viés de seleção que faz com que os resultados obtidos com a metodologia propensity score matching seja a mais adequada para esse estudo” (ver capítulo 8 deste livro).12 para isso, a lei tem muitos outros mecanismos, tais como: depreciação e amortização aceleradas; redução de impostos para aquisição de equipamentos de pesquisa; e crédito do IR na fonte sobre royalties, assistência técnica e serviços especializados contratados no exterior. 13 Informações verbais obtidas em conversas informais com dirigentes empresariais.


36

É importante salientar a diferença conceitual e prática entre leis de incentivo do estilo da PDTI ou da Lei de Informática, e da Lei do Bem. Leis que exigem pro-jeto (como o PDTI, ou como a Lei de Informática atual) implicam:

a) O deslocamento de parte do corpo técnico dos ministérios para avaliação dos projetos, para acompanhamento burocrático (prestação de contas).

b) Muita atenção a procedimento formais, e pouca atenção aos resultados obtidos (afinal, o projeto ajudou ou não no desenvolvimento tecnológico? Não basta apenas ter as contas em ordem).

c) Na prática, a eliminação de conjunto importante de empresas que não possuem estrutura, as quais ou não estão acostumadas, ou não têm experiência em fazer esse tipo de projeto, e tampouco de indicar pessoas para o desempenho das tare-fas burocráticas que o acompanhamento dele exige. Fazendo um paralelo, quan-tas pessoas deixam de recorrer ao Judiciário, ou de fazer queixa em delegacia, em razão da dificuldade, do tempo despendido, etc.

d) Eventualmente, a obrigação de a empresa fazer algo fora de seu “cardápio” – por exemplo, a Lei de Informática induz empresas basicamente montadoras a efetuarem P&D, pois, com isso, elas podem obter grande redução de impostos. Mas tal P&D tende a ser formal, a não trazer os resultados esperados, converte-se, enfim, numa simples forma de reduzir impostos.

Talvez a Lei de Informática fosse mais eficiente se possibilitasse, às empresas, ou que executassem, internamente, P&D (há muitas que o fazem, efetivamente); ou, no caso daquelas que, por estratégia corporativa, não têm interesse, que, em vez de arquitetarem planos inócuos investissem um porcentual menor num fundo de apoio à pesquisa (que poderia ser de capital de risco, capital semente, ou outros) – assim, mais recursos iriam para empresas que quisessem fazer P&D, e a discussão sobre desvios diminuiria.

Também o Estado financia pesquisa (pública) desenvolvida em seus próprios órgãos, ou por instituições a eles vinculados, orçamentariamente. Tal forma é largamente usada em países como os EUA, a França e o Japão, no caso de pro-jetos considerados estratégicos (aeroespacial e militar nos EUA; energia atômica, microeletrônica, aeroespacial e ferroviário, na França; supercomputador; e oceâ-nica, tecnologias poupadoras de energia, robótica e biotecnologias, no Japão). No Brasil, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), a Agência Espacial Bra-sileira e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) se enqudram nessa categoria, ainda que possam captar recursos no sistema competitivo de pesquisa (editais Finep, CNPq, etc.). Os gastos em pesquisa do setor espacial – um dos segmentos de mais futuro do ponto de vista da geração de renda – são absolutamente relevantes e mostram uma relação direta com o resultado: previsão climática é fruto de modelagem matemática (pesquisa) e de computa-


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dores poderosos (investimento); e domínio de satélites e de veículos lançadores só ocorre com P&D14. Gasques, Bastos e Bacchi (ver capítulo 11 deste livro) demonstram que os gastos com pesquisa da Embrapa contribuíram mais para os ganhos da produtividade na agricultura brasileira, entre 1975 e 2005, do que o crédito rural do Sistema Nacional do Crédito Rural. O dispêndio em pesquisa da Embrapa é o fator isolado que melhor explica o crescimento da produtividade na agricultura brasileira, mais do que a mecanização e o crédito subsidiado (Gasques et al., 2004).

GRÁFICO 2Orçamento do programa espacial brasileiro – R$ milhões

Fonte: Secretaria Executiva do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT).

77 71

107,7

5674

172

220

0

50

100

150

200

250

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

3.3.2 Efeitos do financiamento público

para P&D e inovação em geral

Um dos instrumentos mais universalmente utilizados para a indução do desen-volvimento tecnológico e da inovação é o financiamento à atividade em con-dições favorecidas. No âmbito internacional, isso se dá por meio de agências especiais ou de bancos de desenvolvimento. O mais comum é o financiamento não reembolsável para pesquisa acadêmica, mas há também financiamento não reembolsável para pesquisa privada pré-competitiva (algo pouco desenvolvido no

14 o setor aeroespacial e de satélites é considerado “portador de futuro” em vários relatórios internacionais, e é prioridade para boa parte dos países. Está, no entanto, entre aqueles que mais sofrem retaliações dos Eua, em decorrência do veto à venda de aviões militares, por parte da Embraer, para esse país, que, por sua vez, vetou o fornecimento, à Embraer, de componentes de sua fabricação, os quais integrariam aviões. além disso, os Eua limitam a venda de supercomputadores para países, como o Brasil, com programa de satélite, o que leva ao desenvolvimento nacional de supercomputação paralela (cluster de pcs que fazem as vezes de supercomputador de médio desempenho).


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Brasil); financiamento reembolsável em condições favorecidas (taxas menores, prazos maiores, etc.); esquemas de participação no capital do empreendimento; esquemas de capital empreendedor para desenvolvimento de pequenas empresas de base tecnológica; e assim por diante. Isso se justifica pelo risco envolvido na atividade de P&D, pelo seu tempo de maturação, pelas fortes assimetrias exis-tentes, etc.

O financiamento público para PD &I e inovação assume importância vital. Como vimos anteriormente, os três principais fatores apontados nas diversas versões da Pintec como obstáculos à inovação – riscos econômicos excessivos, elevados custos e escassez de fontes apropriadas de financiamento – têm relação direta com a oferta de financiamento. Na União, o BNDES e a Finep são os principais agentes para financiamento de projetos de P&D das empresas, e dessas com uni-versidades (ou institutos de ciência e tecnologia, na terminologia da Lei de Ino-vação); e, nos Estados, fundações de apoio à pesquisa algumas vezes cumprem também esse papel para nichos específicos, muitas vezes conveniadamente com a Finep. O sistema de bancos estaduais de desenvolvimento praticamente foi extinto, por problemas de má gestão e assemelhados; poucos estados, e poucas regiões infra-estaduais, têm agências de desenvolvimento15.

No bojo da PITCE, o BNDES revisou, com sucesso, uma linha especial finan-ciamento de software, o Programa para o desenvolvimento da Indústria de Sof-tware e Serviços de Tecnologia da Informação (Prosoft), e criou o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Saúde (Profarma), linha especial de financiamento para a indústria farmacêutica e de equipamentos médi-cos. Em 2006, revisou as diretrizes operacionais ampliando o conceito de inova-ção, que, a partir de então, deixou de restringir-se a segmentos tecnologicamente sofisticados da indústria. O banco aumentou a previsão de recursos (para R$ 153 milhões) do Fundo Tecnológico (Funtec) – fundo de apoio direto na modalidade não reembolsável –, cujos recursos são oriundos do seu lucro. Ademais, criou duas linhas de apoio à inovação: “Inovação PD&I” e “Inovação Produção”.

A primeira linha foca em projetos que exigem grandes esforços em PD&I e con-ta com taxa de juros de 6% a.a. acrescida de taxa de risco de crédito; e, a segunda, essa apóia projetos que resultam em inovações incrementais e em expansão de capacidade de produção da inovação. Nesse caso, o banco cobra taxa de juros de longo prazo (TJLP) acrescida de taxa de risco de crédito. Há, em ambos os casos, dispensa de garantias reais em operações abaixo de R$ 10 milhões, e os prazos são de 12 e de 10 anos, respectivamente. Além desses mecanismos, existem ainda os de renda variável, como o Criatec, que é um fundo de investimento com a “finalidade de capitalizar as micros e pequenas empresas inovadoras de capital semente e de provê-las de um adequado apoio gerencial” (Luna, Moreira e Gon-çalves, capítulo 5 deste livro).

15 agências locais/regionais de desenvolvimento são algo padrão na Europa e nos Eua. Entre os casos brasileiros, destaca-se o do sistema de Minas Gerais (o Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais – Indi, e o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG), bem como a agência de Desenvolvimento do Grande aBc paulista.


39

Estudo de Ottaviano e Sousa (ver capítulo 9 deste livro) analisa os efeitos de dois programas do BNDES – o BNDES Automático e o Financiamento a Empre-endimentos (Finem) – na produtividade e melhoria tecnológica de firmas brasi-leiras. Os resultados sugerem que os empréstimos do BNDES Automático são utilizados para implementar projetos de menor qualidade, ao passo que as linhas do Finem são usadas para implementar projetos que utilizam novas tecnologias. Os resultados só aparecem após três anos da concessão dos empréstimos.

Já a Finep, essa opera um grande conjunto de linhas e de instrumentos, talvez grande demais a ponto de confundir o usuário.16 Possivelmente o agrupamento de tais linhas em macroblocos simplificaria o entendimento sem reduzir a oferta conforme a segmentação do universo-alvo.

Morais (ver capítulo 2 desta publicação), de forma extensiva, e Salerno e Daher (2006), de forma sintética, apresentam as linhas de financiamento da Finep. Re-centemente, com a aprovação das leis de Inovação e do Bem, a Finep passou a ofertar, via disputa competitiva em editais, subsídios para fixação de pesquisa-dores nas empresas17, assim como para apoio a despesas de custeio de desen-volvimento de produtos e de processos inovadores de empresas nacionais18 (ver Quadro 1).

QUADRO 1Linhas Finep de apoio à inovação nas empresas

Financiamento às empresas

(continua)

16 conversamos com vários dirigentes de empresas de porte, os quais confessaram confundir-se com as linhas Finep; e há mesmo acadêmicos que se confundem com elas, o que leva a muitas idas e vindas. logo, simplificar procedimentos seria muito importante. 17 conforme a lei do Bem. Edital publicado em 2006, e com resultados já disponíveis no portal da Finep: <http://www.finep.gov.br/>.18 conforme a lei de Inovação. Edital publicado pela Finep em 2006, e com resultados já divulgados.


40

(continuação)

Programas de capital de risco

Apoio financeiro não reembolsável e outras formas de atuação

Fonte: Extraído do Portal Finep. Acesso em: 15/09/2007.

De Negri, De Negri e Lemos (ver capítulo 6 e 7 desta obra) avaliam o impac-to de dois programas públicos de apoio à ciência e tecnologia (C&T) no País: o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Empresa Nacional (Adten), avaliado no período 1997-2005, e o Fundo Nacional para o Desenvolvi-mento Científico e Tecnológico (FNDCT), no período 1999-2005. O Adten teve o início de seus desembolsos em 1973, primeiramente (Ferrari, 2002), entrou em regime a partir de 1976, e tinha como objetivo “financiar projetos de desenvolvi-mento tecnológico de interesse manifesto ou em potencial da empresa nacional, cuja criação, pela sua importância e pioneirismo e também para que fosse possí-vel se beneficiar de recursos do FNDCT” (Ferrari, 2002, p. 179). O FNDCT foi criado em 31/07/1969, pelo Decreto-lei nº 719, “com a finalidade de dar apoio financeiro aos programas e projetos prioritários de desenvolvimento científico e tecnológico, notadamente para a implantação do Plano Básico de Desenvolvi-mento Científico Tecnológico – PBDCT” (Ferrari, 2002, p. 151).

Utilizando diferentes técnicas econométricas19, os autores encontram evidências fortes do impacto positivo desses dois programas tanto sobre o desempenho como sobre os esforços tecnológicos das empresas por eles beneficiadas, mas inconclusivas do impacto deles sobre os esforços tecnológicos das empresas por

19 para detalhes técnicos sobre os métodos (PSM e olS), ver De Negri, De Negri e lemos (capítulo 6 e 7 deste livro).


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eles beneficiadas, mas também do impacto inconclusivo deles sobre a produti-vidade e o crescimento da firma – talvez aqui os efeitos de ambiente macroeco-nômico externo possam explicar o resultado. A Tabela 10, a seguir, resume os resultados.

Fonte: Extraído de De Negri, De Negri e Lemos (ver capítulos 6 e 7 deste livro).1 ns = impactos não significativos; ns* = resultados significativos em apenas uma especificação do teste, e não significativos nas demais; + = impacto positivo e significativo do programa sobre a variável analisada; e n.a. = não se aplica.2 Propensity score matching (PSM).3 Modelos de seleção e mínimos quadrados ordinários (OLS).

Método

Impactos doAdten sobre

Impactos doFNDCT sobre

Crescimento(1)

Produtividade(1)

Esforços tecnológicos(1)

Crescimento(1)

Produtividade(1)

Esforços tecnológicos(1)

(2)

n.a.

ns*

+

n.a.

+

+

Modelos de seleção

n.a.

n.a.

+

n.a.

n.a.

+

OLS(3)

n.a.

ns

n.a.

n.a.

ns

n.a.

Diferenças em diferenças

+

ns

n.a.

ns

ns

n.a.

Se os programas de financiamento facilitado, exemplificados por aqueles anali-sados anteriormente, apresentam eficiência para aumentar o desempenho e os esforços tecnológicos das firmas beneficiadas, seria desejável que o acesso a eles fosse fácil para todos os interessados. Mas há problemas nos procedimentos in-ternos de análise e de aprovação de projetos da Finep, considerados lentos para os desafios que a agência terá com a expansão dos recursos financeiros e da de-manda para inovação. Um aspecto que precisa ser aprofundado é a padronização de procedimentos para todas as linhas e editais, de forma semelhante ao que foi feito no Programa Juro Zero, o qual dispõe de procedimentos simplificados, assim como de prazos predefinidos e públicos para análise: mais que a rapidez, o fundamental é a previsibilidade para que a empresa possa tomar suas decisões20.

20 Fazendo um paralelo: para decidir uma compra a crédito, é fundamental para o interessado conhecer as condições e os prazos de análise, a decisão sobre o financiamento pelo ente financiador, e os prazos para liberação dos recursos. Imagine uma pessoa envolvida na compra de uma casa, e, para tal, com necessidade de vender um carro – sem previsão, ela pode vender o carro e não comprar a casa, ou não conseguir comprar a casa por não ter vendido o carro a tempo, etc.


42

Analisando, especificamente, os programas Finep voltados para pequenas e mé-dias empresas, Morais (ver capítulo 2 deste livro) observou que em alguns deles o número de pequenas empresas atendidas é ainda baixo. Esse resultado deriva da condição de o programa estar em fase inicial de execução, como é o caso da linha de crédito Juro Zero, ou da condição de ele revestir-se de iniciativa pioneira, com pouca cultura de utilização no Brasil, como são as ações de apoio ao desen-volvimento de fundos de capital empreendedor (capital de risco). Para atingir volume de projetos com condições de produzir impactos na estrutura produtiva, tais como a obtenção de taxas de inovação mais elevadas e a inserção, no comér-cio exterior, de bens de maior conteúdo tecnológico, será necessário ampliar o alcance geográfico dos programas por meio do aumento do número de Estados e de municípios parceiros da Finep, pois são as instituições locais que permitem maior descentralização dos recursos, e, com isso, o alcance de um maior número de empresas beneficiadas. É importante, ainda, reforçar a divulgação dos progra-mas nos Estados, para que um maior número de empresas tenha conhecimento dos mecanismos disponíveis para inovação tecnológica.

3.3.3 Sistema educacional

É evidente que educação é um direito básico dos cidadãos, independentemente de sua funcionalidade instrumental. Mas é evidente, também, que há uma relação direta entre escolaridade e desenvolvimento. Segundo Gusso (ver capítulo 13 deste livro), um dos principais componentes de um Sistema Nacional de Inova-ções é o sistema educacional e de pesquisa tecnológica. Contudo, há no sistema educacional várias instâncias:

a) Instituições de Educação de Ensino Superior (IES), as quais desenvolvem ati-vidades de pesquisa e oferecem uma ampla gama de programas de bacharelado e de pós-graduação, principalmente curso de doutorado. As universidades de pes-quisa, por sua vez, são fundamentais para incrementar a capacidade tecnológica e de inovação do sistema de produção de um país, e são, em sua maioria, institui-ções públicas, embora haja algumas poucas de caráter comunitário, confessional ou filantrópico. Elas formam a elite da pesquisa do país; a Lei do Bem prevê subsídios para fixação de mestres e de doutores nas empresas.

b) Universidades e/ou faculdades isoladas envolvidas com o bacharelado (graduação), que têm a missão de formar profissionais capacitados – os quais podem atuar no projeto de produtos e de processos, por exemplo –, ainda que esses não venham a se tornar mestres ou doutores.

c) Sistema de ensino técnico de nível superior, um pouco maltratado no País, como é, por exemplo, o caso das faculdades de tecnologia de alguns estados.

d) Sistema de ensino técnico de nível médio, igualmente maltratado apesar de


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algumas ilhas de excelência. Aqui, o mais conhecido é o chamado sistema S (o Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários – Senai, o Serviço Social da Indústria – Sesi, e o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Senar), que manipula recursos públicos e os gerencia privadamente, ou seja, sem se associar, necessariamente, às políticas públicas gerais. Há poucas escolas técnicas federais, assim como há poucas estaduais.

e) Sistema educacional básico e secundário de forma geral. É um equívoco pensar que a única componente educacional de um sistema de inovação seja a universi-dade que forma doutores. Sem uma população com alto nível educacional é mais difícil promover a difusão de inovações tecnológicas21.

No Brasil, o Sistema Nacional de Pós-Graduação (SNPG) está crescendo rapida-mente. Entre 1976 e 2006, o número de cursos de pós-graduação passou de 673 para 3.422 (ver Tabela 11). Em 2006, esse sistema era formado por 2.240 cursos de mestrado, e por 1.182 cursos de doutorado, os quais abrigavam mais de 125 mil estudantes (dos quais dois terços compunham-se de mestrandos, e um terço de doutorandos) e 32 mil professores. O SNPG tem se mostrado produtivo, e gradua hoje, por ano, 27 mil mestres e mais de 10 mil doutores. A Capes e o CNPq aumentaram o número de bolsas, bem como o custeio para os progra-mas voltados para a PITCE (Brasil, 2003). Foi também criada, pela primeira vez, uma linha de ação de bolsas e de fomento denominada política industrial (R$ 32 milhões). Em 2005, foram destinadas mais de 1.500 novas bolsas para as áreas estratégicas da política industrial do governo. Cursos novos e das áreas de micro-eletrônica, de software, de fármacos e de bens de capital, prioritárias da PITCE, receberam bolsas específicas.

TABELA 11Evolução da graduação de mestres e doutores – 1976, 1996 e 2006

Fonte: Capes/Ministério da Educação (MEC).1 Ano de início do processo de avaliação dos cursos de pós-graduação pela Capes.2 Ano-base 1996. Cursos cadastrados pelo Coleta, no início de 1997.3 Cursos reconhecidos pela Capes em 17/04/2006 (site).

Nível 1976 (1) 1996 (2) 2006 (3) 2006/1976 [29 anos, 3,5meses]

Taxa geométrica (% ao ano) 1996/1976[20 anos]

2006/1996 [9 anos, 3,5 meses]

Mestrado 490 1.083 2.240 5,3 4,0 8,1 Doutorado 183 541 1.182 6,6 5,6 8,8 Total 673 1.624 3.422 5,7 4,5 8,4

21 É só imaginarmos que os sistemas informáticos introduzem uma mediação entre o trabalhador e o objeto de trabalho; mediação essa feita por códigos e signos expostos numa tela de computador. Interpretar códigos e signos, interpretar tendências do sistema, requer raciocínio abstrato e raciocínio sobre eventos, desenvolvidos na escola básica e na secundária, respectivamente, nos cursos de matemática e de física. além do mais, com sistemas formais de qualidade e de rastreabilidade de produtos há toda uma parte do trabalho concernente a preenchimento de relatórios, a leitura e a interpretação de manuais, etc.; e, para isso, além do estudo de ciências exatas faz-se necessária uma boa formação em línguas – o estudo de português e de inglês é fundamental – seja para a compreensão e interpretação dos textos, seja para a construção de raciocínio lógico passível de ser traduzido em linguagem escrita e/ou oral.


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O valor das bolsas de mestrado e de doutorado, da Capes/MEC e do CNPq/MCT, aumentou 10% em 2006, após aumento de 18% em 2004. A partir de 2002, o número de bolsas no Brasil passou de 24.593 para 28.120. As bolsas para o exterior passaram de 1.071, em 2002, para 2.100 em 2005, o que representa um acréscimo de quase 100%.

Muitos países têm política explícita de brain circulation, como a China, a Índia e os países europeus (dentro da União Européia), que organizam a ida e o retorno de seus pesquisadores. Na Finlândia, projetos de pesquisa têm pareceres de es-trangeiros, assim como há pesquisadores estrangeiros em bancas de doutorado, prática que começa a espalhar-se pelos países mais dinâmicos da Europa. Os Estados Unidos são um imã por si só: há, nesse país, muitos brasileiros traba-lhando em universidades ou em empresas. O Brasil, porém, ainda não conseguiu articular uma rede com essas pessoas, como o fazem os indianos e os chineses: parte importante dos negócios indianos de software se deve à comunidade indiana radicada nos Estados Unidos, por exemplo.

Na disputa entre unidades de multinacionais, para a localização de centros de pesquisa, desenvolvimento e engenharia, não por acaso o sistema escolar tem peso importante22. De forma geral, na educação brasileira o gargalo de curto prazo está na formação básica. O sistema universitário tem atendido à demanda por profissionais da área tecnológica, mas precisa expandir-se para dar conta do aumento da demanda. Grosso modo, a formação de engenheiros é considerada boa pelas empresas (particularmente pelas estrangeiras). A questão é preparar o futuro, pois, relativamente, o Brasil forma poucos engenheiros por número de habitantes – esse é um dos principais indicadores que confere ao País posições sem destaque nos rankings internacionais de competitividade.

3.3.4 Papel das patentes e o desempenho do Inpi

O Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (Inpi) é o organismo oficial que recebe, e analisa pedidos de patentes e de registros de marcas, atendendo-os ou não (ver Gráfico 3). Políticas públicas relacionadas a marcas e a patentes são de-cisivas para países que queiram disputar espaço na sociedade do conhecimento.

Analisando o período 1971-2004, Luna e Baessa (ver capítulo 12 deste livro) mostram que a estrutura do Inpi (tanto de recursos materiais como humanos) apresentou problemas para processar, em tempo hábil, todo o fluxo de pedido de registro de propriedades que nela tramitou (marcas, patentes, desenhos indus-triais, indicações geográficas e programas de computador), o que torna impera-tivo o seu aperfeiçoamento, conforme previsto na PITCE. A Tabela 12, adiante,

22 Informação obtida, pelos autores, junto a dirigentes de multinacionais e junto à agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (aBDI), que desenvolve, com a associação Nacional de pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovadoras (anpei), projeto para atração de centros de p&D de multinacionais.


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mostra que o problema da falta de agilidade do Inpi não se deve à produtividade média do avaliador, e sim ao pequeno número de avaliadores, bem como à falta de infra-estrutura em informática (essa é importante, sobretudo para o registro de marcas). Por isso foi realizado, em 2005, concurso para o aumento do quadro de pessoal desse instituto, assim como iniciado o processo de informatização voltado para o depósito de pedido de registro de marca pela Internet23.

GRÁFICO 3Quantidade de depósitos e de concessões de marcas no Inpi – 1971-2004

Fonte: Extraído de Luna e Baessa (ver capítulo 12 desta publicação).

10.000

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 20030

20.00030.00040.00050.00060.00070.00080.00090.000

100.000110.000Marcas

Depósitos Concessões

TABELA 12Comparação internacional de exame de patentes em 2005

Fonte: Extraído de Luna e Baessa (ver capítulo 12 deste livro).1 European Patent Office (EPO).2 United States Patent and Trademark Office (USPTO). 3 Instituto Nacional de Propriedade Industrial (Inpi). 4 Conselho Nacional de Secretários Estaduais para Assuntos de CT&I.(Disponível em: <http://www.consecti.org.

br>).

Nº de examinadores

Prazo médio de concessão (meses)

Demanda média por examinador

EPO (Europa)(1) – 45,3 –

USPTO (EUA)(2) 4.400 29,1 68

Kipo (Coréia do Sul)(4) 900 30 56

Inpi (Brasil)(3) 120 102 167

23 o Inpi informou que, além dos concursos já ocorridos, outros serão realizados para ampliar, substantivamente, o atual contingente de examinadores de marcas e de patentes: de 40 para 100 examinadores de marcas, e de 120 para 360 examinadores de patentes. Destaca-se, nesse processo de ampliação, a criação do centro Brasileiro de Materiais Biológicos, bem como do centro de Educação em propriedade Intelectual/academia do Inpi. Isso só foi possível pelo aumento orçamentário ocorrido a partir de 2004 (de R$ 82 milhões, em 2003, para R$ 108 milhões, em 2004; R$ 117 milhões, em 2005, e R$ 121 milhões em 2006), que totalizou 47,5% entre 2003 e 2006.


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Utilizando, de forma inédita, microdados de marcas e de patentes do Inpi, con-catenados com outras bases de dados que o Ipea utiliza, Luna e Baessa (capítulo 12 deste livro) avaliaram se os depósitos de marcas e de patentes efetuados pe-las firmas influenciaram a produtividade do trabalhador. Tais resultados foram obtidos em se considerando as características das firmas, assim como a hetero-geneidade das variáveis não observadas. Os autores concluem24 que as estratégias de propriedade intelectual são significativas na indústria e nos serviços, e mais relevantes ainda no setor de serviços. Os ganhos de produtividade das firmas com perfil mais inovador – que só adotam patentes – são de 7,1%, na indústria, e de 49,4% em serviços, se comparados aos das firmas que não adotam nenhuma estratégia. Entre as firmas cuja estratégia é trabalhar em cima da percepção do consumidor, as quais só depositam marcas, o aumento da produtividade é de 6,3%, na indústria, e de 11,3% em serviços.

Se, por um lado, as firmas que depositam marcas e patentes obtêm ganhos de produtividade, por outro lado os dados mostram que poucas firmas utilizam o sistema de propriedade intelectual brasileiro. Em 1998, 94% das firmas de servi-ços, e 86% das indústrias, não depositaram qualquer marca ou patente no Inpi. Em 2002, esses percentuais sofreram alterações pouco significativas.

4 PANORAMA INTERNACIONAL: POLÍTICAS

INDUSTRIAIS E DE INOVAÇÃO RECENTES

Segundo a OCDE (2005b), alguns países caminham para a terceira geração de políticas de inovação. Como visto anteriormente, a primeira geração via a inova-ção como um processo linear que ia da pesquisa básica para a pesquisa aplicada e, daí, para a introdução, no mercado, de novos produtos e tecnologias. A segunda geração é identificada com o conceito de Sistemas Nacionais de Inovação (SNI). A OCDE (2005b) recomenda que o papel governamental não fique restrito ao aspecto tecnológico. Já a terceira geração, essa propõe uma ação mais integrada das políticas de inovação com outras políticas – como a ambiental, a de educação e a de saúde –, o que resulta na difícil tarefa de alinhar as necessidades de dife-rentes ministérios. Examinaremos brevemente as ações de alguns países nessa direção. Nunes e Macedo (ver capítulo 13 desta obra) apresentam um exemplo de políticas de inovação de terceira geração no Brasil: o caso RNP.

4.1 Japão

O Japão é um dos países-símbolo do desenvolvimento industrial e tecnológico do fim do século XX. Ao lado de muitos fatores geopolíticos – Guerra Fria,

24 considerando-se modelo em painel com efeitos aleatórios.


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guerras da Coréia e do Vietnã, etc., a política industrial tradicional – protecionis-mo, incentivos fiscais e creditícios – fortemente dirigida e controlada pelo Estado levou a uma indústria pujante. Alguns organismos viraram símbolos do desenvol-vimento japonês, como o então Ministério da Indústria e Comércio Internacional (Miti). Mas o País passou por uma estagnação no fim dos anos 1990, com cresci-mento muito baixo, apesar de juros reais também muito baixos. A China e outros países despontam como concorrentes em produção de baixo custo, qualificativo que já foi do Japão.

O Primeiro Ministro lançou, em outubro de 2006, uma iniciativa de longo prazo chamada “Innovation 25 Plan”25, que estabelecia diretrizes e ações com foco no ano de 2025. Foi criado um conselho estratégico para gerir o plano, e o Ministé-rio da Inovação (Ogawa, 2007; Government of Japan, 2007). Tratava-se de um ministério especial, diretamente ligado ao gabinete do Primeiro Ministro, o que revela a importância dada ao assunto.

A idéia geral era promover o crescimento econômico (crescimento da produtivi-dade) via inovação, a qual se classifica em científica e tecnológica; na sociedade; em recursos humanos. Os relatórios já disponíveis apontam atividades nas quais investir, com alvo na liderança mundial (Government of Japan, 2007; 2006).

O Japão reviu, pragmaticamente, suas políticas industriais anteriores – exitosas, diga-se de passagem, mas convencionais; ou seja, semelhantes àquelas emprega-das, no Brasil, nos anos 1950-1970, e, na Coréia, nos anos 1960-1980. Definiu novo foco – inovação tecnológica com liderança mundial em vez de potência exportadora de quaisquer bens industriais com base na mecânica e na eletrôni-ca.

Como todos os países que querem entrar firme na disputa do conhecimento “por cima”, o Japão criou uma institucionalidade. Nesse País, a P&D é fundamental-mente realizada por um pequeno grupo (cerca de dez) de empresas de grande porte; o setor privado responde por cerca de 77% dos dispêndios de P&D. Mas isso é considerado uma fraqueza. O sistema universitário foi desenvolvido no Pós-Guerra apartado do setor empresarial, que acabou arcando com boa parte da pesquisa básica. Uma mudança na lei que rege as universidades, conferindo-lhes grande flexibilidade para a realização de contratos, tende a levar as empresas a desmobilizarem, ao menos parcialmente, suas equipes de pesquisa básica, em troca de contratos com universidades26. A mudança institucional envolve:

• criação do ministério especial de inovação, ligado ao gabinete do primeiro mi-nistro;

25 plano Inovação 25.26 Informação colhida em entrevistas realizadas, no Japão, em julho de 2007, no âmbito do projeto Mobilização Brasileira pela Inovação tecnológica (Mobit), financiado pela aBDI.


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• revisão de instituições existentes, como o poderoso Miti, que virou Ministério da Economia, Comércio e Indústria (Meti);

• criação de sistema competitivo de financiamento à pesquisa;

• lei para as universidades, a qual as transformem em entidades de direito privado, com muita autonomia tanto para gerenciamento financeiro (aptas a captar recur-sos externos, a fazer contratos de todo tipo, a alienar e a incorporar patrimônio, etc.), quanto para gestão de recursos humanos (com poder de contratação, de demissão, de elaboração de plano de cargos e salários, etc.); que, em última ins-tância, visa tanto à redução do gasto do Estado (se a universidade tem liberdade de captação e de contratação, o Estado passa a reduzir o orçamento em 1% ao ano) como à atração de quadros de altíssimo nível, para melhoria das universida-des japonesas nas classificações internacionais; e

• lei instituindo a figura jurídica de institutos de administração independente, espécie de OS no Brasil, mas com muito mais flexibilidade27, pela qual haja li-berdade de contratação, de estabelecimento de planos de cargos e salários, etc. O Orçamento de C&T passou a ser definido conforme prioridades estabelecidas pelo Conselho de C&T, que tem prerrogativas para hierarquizar os programas propostos segundo as prioridades.

Há um paradoxo na situação japonesa. Os fatores que levaram ao sucesso havido entre os anos 1960 e 1990 já não são mais considerados importantes para o de-senvolvimento futuro. O decantado sistema japonês, de organização e de gestão, é hoje considerado inadequado para inovação, pois inibe o empreendedorismo; estimula a acomodação na empresa; e é lento no que se refere à tomada de de-cisões. Todo o sistema de qualidade (TQC, TQM), de organização (just in time) e de gestão (senioridade, sistema de decisão gerencial por consenso, rotação nos postos de direção, etc.) é associado à produção em massa e dito como lento. Daí a busca de nova institucionalidade para dinamizar a economia rumo à inovação, vista como ligada à hegemonia econômica no mundo.

4.2 Coréia do Sul

Em cerca de trinta anos, a Coréia do Sul transformou-se de país subdesenvolvi-do de baixa renda em nação industrializada de renda média. A política de C&T desempenhou uma função importante nesse processo. O estabelecimento das aptidões tecnológicas das empresas sul-coreanas deve-se em, grande parte, a um forte compromisso governamental (Lee, 2005).

27 as organizações Sociais (oS) têm pouca autonomia no Brasil, pois o tribunal de contas da união (tcu) vem regulamentando que elas devem seguir os preceitos da administração direta.


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Segundo Hong (2005), a Coréia do Sul lançou, em 2004, uma dramática reforma na governança de CT&I, com o objetivo de estabelecer uma economia voltada para inovação e uma sociedade baseada em C&T. A seguir apresentaremos um retrospecto do histórico das políticas e das instituições de C&T sul-coreanas, bem como os principais aspectos da reforma iniciada em 2004.

O processo de industrialização sul-coreano tomou impulso nos anos 1960, por meio de uma estratégia de substituição de importações e de desenvolvimento de indústrias leves de exportação. Esse foco no mercado externo exerceu pressão para que as indústrias adquirissem tecnologia estrangeira e a utilizassem, efetiva-mente, para competir internacionalmente. Nesse período, foram criados o Minis-tério da Ciência e Tecnologia (Most) – inicialmente uma agência elevada ao status de ministério em 1998 – e o Instituto Coreano de Ciência e Tecnologia (Kist).

Na década de 1970, a estratégia industrial enfatizou o desenvolvimento de indús-trias pesadas e químicas. Como essas indústrias ainda não possuíam capacidade de desenvolver sua própria P&D, o governo criou dez institutos de pesquisa governamentais (GRIs) nas áreas de maquinaria, eletrônica, química, construção naval, entre outras. Tais institutos tinham como prioridade o desenvolvimento e a disseminação de tecnologia industrial.

Os anos 1980 foram caracterizados tanto por um ajuste estrutural como por um desenvolvimento industrial tecnologicamente intensivo. Um rápido cresci-mento dos salários reais forçou as firmas a enfatizarem a inovação tecnológica. A abertura gradual dos mercados domésticos forçou as firmas sul-coreanas a me-lhorarem suas capacidades tecnológicas por meio de transferências externas e de desenvolvimento próprio. As políticas da época priorizavam a internalização28 de tecnologias-chave, o desenvolvimento de mão-de-obra qualificada em tecnolo-gias avançadas, assim como a promoção de P&D privado. O Programa Nacional de P&D (NRPD) data de 1982, e tinha entre seus objetivos estimular os GRIs a complementarem pesquisa em áreas não pesquisadas pelo setor privado. O go-verno procurou, entre outros objetivos, induzir investimento direto estrangeiro (IDE), por meio da liberalização das políticas de IDE.

Em 1973, o Comitê de C&T foi instituído com a função de coordenar as ativida-des da área. Na prática, esse comitê só se tornou efetivo nos anos 1990, à medida que mais e mais ministérios passaram a participar dos programas de P&D. Ainda assim, ele recebia críticas em razão da baixa relação entre as políticas de C&T e o processo de investimentos em P&D no orçamento governamental.

Como resposta, em 1977 o Encontro Ministerial de Ciência e Tecnologia substi-tuiu o comitê além de passar a ser liderado pelo vice-primeiro ministro de Eco-nomia e Finanças e coordenado pelo ministro de Ciência e Tecnologia. Mes-

28 Localization, no original; a adaptação de tecnologias estrangeiras para a realidade local. No Brasil, seria tropicalização.


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mo com desdobramentos institucionais a coordenação de políticas de C&T era ainda considerada fraca no decorrer dos anos 1990. Nesse meio tempo foi criado, em 1991, o Comitê de Aconselhamento Presidencial para Ciência e Tecnologia (PACST), que não conseguiu resolver os problemas de coordenação e de conflito entre as pastas.

Em 1999, foi promulgada a Lei Especial para Ciência, Tecnologia e Inovação, a qual criou o Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (NSTC) para substi-tuir o Comitê de Ciência e Tecnologia. Na prática, a função de coordenação era exercida, com dificuldades, pelo NSTC, PACST e Ministério de Planejamento e Orçamento. Vê-se, portanto, que as instituições eram criadas e extintas conforme colaboravam ou não para o atendimento de objetivos nacionais.

Em 2004, o Sistema Nacional de Inovação Sul-Coreano passou por mudanças profundas, com o intuito de assegurar a transição para uma economia baseada em inovação. O presidente estabeleceu duas diretrizes. A primeira era o esta-belecimento, por parte do Ministério da Ciência e Tecnologia (Most), de um plano para reorganizar o SNI, bem como o próprio ministério e suas funções. A segunda era a promoção do ministro da Ciência e Tecnologia a vice-primeiro ministro, com a responsabilidade não só de planejar, de supervisionar e de coor-denar as políticas de C&T, mas também de coordenar e de alocar o orçamento governamental de P&D. Nesse mesmo ano, o governo revisou importantes leis e regulamentos, e criou o Escritório de Ciência, Tecnologia e Inovação (Osti) sob o Most. Esse escritório contava o trabalho de funcionários graduados dos ministérios, assim como com o de especialistas do setor privado. O papel do NSTC foi fortalecido, e o Most ganhou o poder de coordenar outros ministérios. Os principais mecanismos de coordenação foram o Plano de Enquadramento da Ciência e Tecnologia (STFP), o Programa de Estabelecimento de Metas do SNI, e o Relatório de Grandes Negócios do Most.

De acordo com o Relatório de Grandes Negócios do Most, de 2005, muitos dos problemas do SNI sul-coreanos foram resolvidos, dado o fortalecimento do NSTC como um centro de tomada de decisão e coordenador das principais po-líticas de C&T, o que eliminou muitas duplicidades e conflitos interministeriais. Isso melhorou a coerência dos vários programas de CT&I.

Entretanto, o novo SNI não está completo, e algumas dificuldades devem ser su-peradas. Em primeiro lugar, a reforma de 2004 referiu-se, na verdade, aos aspec-tos governamentais do SNI, e esforços tiveram de ser feitos para uma reforma que envolvesse também os agentes privados, o que ganhou relevo em razão de 80% dos investimentos de P&D serem privados na Coréia do Sul. Em segundo lugar, o sistema ainda está desbalanceado, visto que as universidades e os peque-nos e médios empreendimentos, por exemplo, não contribuem ainda, de modo efetivo, para o sistema, e são vistos como gargalos. Um terceiro aspecto diz res-peito ao caráter ainda incipiente da integração coerente das políticas de inovação com outras políticas de governo.


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Para Hong (2005), ainda é cedo para avaliar a reforma, haja vista ela estar ainda sendo implementada, mas trata-se de um movimento importante em direção a um novo tipo de SNI, baseado em um modelo de inovação de terceira geração, com ênfase na integração e na coerência da CT&I em sua própria esfera e com outras políticas.

4.3 França29

Também na França a inovação foi alçada a política prioritária e ancorada no ga-binete do Primeiro Ministro. O País, que conta com longa história e tradição em ciência, tecnologia, indústria e intervenção estatal, executou uma forte reforma institucional. Há consenso entre os principais partidos políticos, de situação e de oposição (não importando quem esteja no poder), sobre a necessidade de incentivar a inovação nas empresas. Na França, inovação é vista como forma de romper o declínio relativo da sua indústria.

Para tanto, o Ministério das Finanças e Indústria, particularmente a direção-geral das empresas, teve seu foco voltado para a promoção da inovação. Foi constituí-do fundo único interministerial para apoio a projetos de inovação, o que ajudou a romper com atividades isoladas dos ministérios. O orçamento para CT&I envol-ve muito bilhões de euros – só o programa de “pólos de competitividade”, lança-do e coordenado pelo Primeiro Ministro, envolve € 1,5 bilhão, e o orçamento da nova e polêmica Agência de Inovação Industrial (polêmica por estar voltada para grandes projetos de grandes empresas) envolve outros € 1,7 bilhão.

As agências francesas têm autonomia administrativa, e, portanto, movimentam recursos públicos com agilidade, e respondem pelo que fazem30. Entre 2004 e 2006 foram criadas (ver Quadro 3) a Agência de Inovação Industrial (AII), voltada para grandes projetos, via subsídios (recursos não reembolsáveis para pesquisa pré-competitiva) e financiamentos em condições favorecidas para im-plementação da pesquisa desenvolvida; a Agência Nacional de Pesquisa (ANR), para financiamentos competitivos à pesquisa acadêmica e também empresarial31; a Oseo-Anvar, agência resultante da fusão de vários órgãos de apoio à pequena e média empresa, que, pela norma européia, pode possuir até 250 empregados e faturamento de € 50 milhões.

29 Elaborado no âmbito do projeto Mobit, patrocinado pela aBDI.30 São espécies de oS, embora possuam muito mais autonomia. Em francês, são chamadas de Empresas públicas de Interesse comercial (Epics).31 a aNR é uma agência da administração direta, tradicional, não se trata, portanto de uma Epic. a tradição francesa era de financiamento de pesquisa por dentro do orçamento dos entes estatais, para os corpos de pesquisadores desses entes, como o conselho Nacional de pesquisas científicas (cNRS), o centro de Energia atômica (cEa) e outros. a exemplo do Japão, o financiamento “cativo” continua, mas tende a ser decadente, principalmente para pesquisa científica.


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QUADRO 2 Papel das novas agências de apoio à inovação na França

Fonte: Agência de Inovação Industrial (AII), disponível em: <http://www.aii.fr/srt/aii/home>, e levantamento

primário no âmbito do projeto Mobit financiado pela ABDI.


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4.4 Finlândia

Segundo Alestalo et al. (2005), a Finlândia deixou de ser um Estado orientado para a regulação e passou a ser um Estado com ênfase em políticas de CT&I orientadas para o mercado. Essa estratégia resultou na liderança mundial do País em indicadores da economia do conhecimento. Por outro lado, a estratégia tam-bém contribuiu para as dificuldades que o País enfrentava na horizontalização das políticas de inovação, uma vez que é muito dependente das ações de sua maior empresa, a Nokia.

Uma característica do Estado de Bem-Estar escandinavo, tipo de organização política e econômica predominante na Finlândia dos anos 1960 aos anos 1980, é seu caráter intervencionista nas funções sociais, culturais e econômicas do País. A construção do Estado de Bem-Estar Social (welfare state) finlandês nos anos 1960 foi marcada por reformas nos sistemas educacionais, sociais, de saúde e cuidado infantil. Esses serviços passaram a ser gratuitos e custeados por recursos públicos. A elaboração de políticas baseava-se em planejamento setorial, com ênfase no controle estatal e na regulação.

Alinhada a uma política regional, houve expansão do sistema científico e educa-cional durante os anos 1960 e 1970. Nesse período, o capital privado não era bem visto na elaboração das políticas. Companhias estatais foram criadas, e o Minis-tério da Indústria e Comércio concedeu subsídios diretamente à indústria. Um diagnóstico de 1969 já ressaltava a importância das indústrias de exportação e do intercâmbio tecnológico, mas a existência do enorme mercado soviético evitou que essas idéias proliferassem.

Nos anos 1980, a orientação aos mercados externos aumentou, e ênfase foi dada a gastos governamentais em P&D em áreas de interesse comercial e tecnológico, com concentração em tecnologias da informação e comunicação (TICs). Hou-ve um forte comprometimento político governamental em relação à ciência e à tecnologia, com princípios de política tecnológica estabelecidos e apresentados ao Parlamento. Em 1983, foi criada a Agência Nacional de Tecnologia da Finlân-dia (Tekes), sob a administração do Ministério da Indústria e Comércio, com o intuito de racionalizar a administração de P&D. O Conselho de Política de Ciên-cia e Tecnologia foi criado com o objetivo de propiciar sinergias entre questões científicas e tecnológicas, o que também reforçou a importância do Ministério da Indústria.

O colapso da União Soviética foi um dos fatores que contribuíram para uma crescente orientação do País em direção aos programas da União Européia e da OECD. No início da década de 1990, a ideologia do bem-estar social foi pro-gressivamente abandonada pelo Estado, e houve uma ascensão do ideário liberal, como privatizações e competição de mercado, com preocupação crescente na competitividade em mercados internacionais.


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O governo iniciou uma onda de privatizações e utilizou o capital para fazer que, na Europa, a Finlândia se tornasse a economia mais orientada em conhecimen-to. Nesse País, os gastos governamentais em P&D têm sido muito superiores à média de gastos em P&D da União Européia. O governo finlandês procurou aumentar a eficiência do sistema nacional de inovação, o que contribuiu para o crescimento da economia, do emprego e das atividades empresariais. A priorida-de foi a P&D de novas tecnologias, como as TICs, a biotecnologia e a tecnologia de materiais.

Recentemente, as políticas econômica, de tecnologia, industrial e de competitivi-dade absorveram a idéia de uma economia do conhecimento. A política científica enfatiza a obtenção de competitividade de mercado por meio de um forte siste-ma científico. Os critérios de avaliação incluem não só a proficiência acadêmica, mas também os potenciais impactos econômicos. Importância é dada também às relações entre a universidade e indústria. A política universitária aumentou sua orientação para o mercado, com a adoção de instrumentos regulatórios que dizem respeito à gerência e à comercialização de tecnologia. A política educacio-nal passou a conceber o conhecimento e as competências como partes de uma economia globalizada e competitiva.

O governo finlandês estabeleceu três premissas para a promoção de novas tecno-logias: (i) é papel do Estado enfrentar os desafios da globalização investindo em novas tecnologias; (ii) o dinheiro do governo é capital intensivo; e (iii) os merca-dos são abertos para todos os produtores de conhecimento.

Atualmente, a Finlândia é reconhecida como uma das principais “economias do conhecimento”, e suas estratégias têm sido imitadas em outros países. A políti-ca desse País é disponibilizar subsídios disputados pelas empresas (enfatizando, com isso, essa mesma disputa) em vez de oferecer incentivos fiscais. O País tem índices elevados de registro de patentes e de cooperação entre firmas, universida-des e institutos públicos de pesquisa e de investimento privado em P&D. Entre suas fragilidades estão a baixa atração de investimento direto externo, a reduzida participação das pequenas e médias empresas, assim como a rigidez do mercado de trabalho que limita em muito a presença de estrangeiros.

5 DESAFIOS, OPORTUNIDADES

E SUGESTÕES DE MELHORIAS

Enfocaremos, aqui, três desafios: o problema da rigidez e da adequação insti-tucional; o problema, muito mais simples, de adequação de instrumentos e de programas; e, para finalizar, a sugestão de uma maior ousadia por parte do País, aqui considerados o Estado e a sociedade civil – principalmente empresários –,


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para enfrentar problemas de forma construtiva, de modo a projetar o Brasil no mundo.

Como vimos até agora, a participação do Estado no apoio à inovação não é ape-nas desejável, é condição sine qua non para o desenvolvimento rumo à sociedade do conhecimento. Há muitas maneiras de esse apoio se realizar, e cada país deve escolher aquelas que melhor lhe convém, de acordo com sua situação presente e suas ambições.

Hoje o Brasil conta com importante conjunto de instrumentos de apoio à ino-vação. Há apoio para a ciência, para o fortalecimento da pesquisa universitária, bem como para o fortalecimento da inovação na empresa. Há instrumentos que promovem sinergia entre os demais, como a Lei de Inovação e a Lei do Bem: por exemplo, é possível juntar grupos de empresas para, com os incentivos fiscais da Lei do Bem, desenvolver projetos conjuntos de pesquisa com universidades (via Lei de Inovação) e pequenas e médias empresas especializadas, criando-se, assim, sinergias, e aumentando o porte ou viabilizando projetos não viáveis para uma empresa isolada.

5.1 A Rigidez Institucional É Barreira ao

Desenvolvimento: o Estado Precisa Inovar-se

O Estado Brasileiro está amarrado. Criou-se, ao longo do tempo, a falsa idéia de que quanto mais impedimentos a priori para a ação do Estado, melhor. Há cada vez mais restrições a priori para a aplicação de recursos públicos. O que era imediato tempos atrás hoje pode demorar anos. O aumento de quadro de uma universidade precisa ser aprovado pelo Legislativo em vez de se dar no âmbito do orçamento da própria universidade; os planos de cargos e salários das universida-des estaduais paulistas, que estão entre as principais do País e do mundo, preci-sam ser aprovados pela Assembléia Legislativa de São Paulo, apesar de haver uma lei que garante, a essa universidades, autonomia de gestão. Todos os cargos são de funcionários estáveis, o que torna difícil a mudança curricular e o aproveitamento de oportunidades de utilização de pessoal por tempo determinado, como é praxe nas instituições congêneres no mundo, inclusive em países com enorme presença do Estado, como é o caso da França e da Itália. As Organizações Sociais, criada para dar agilidade à ação do Estado – à semelhança do que ocorre na França, no Japão e em outros países – estão cada vez mais amarradas, dada a interpretação que o TCU faz de sua atividade.

Tomemos o caso levantado por um dos autores deste capítulo quando de sua visita a um pólo de biotecnologia na Itália – que não é exatamente um exemplo de Estado ágil e desburocratizado. Para constituição do pólo, que é articulado por governos locais, e não pelo governo central, foi contratado um gestor profissio-


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nal, o qual procurou, no mundo, os italianos mais bem posicionados nas áreas-foco. A contratação dessas pessoas não se dá por concorrência pública, mas de forma semelhante à de um jogador de futebol, ou seja, é negociada caso a caso. Os contratados têm autonomia, mas também têm metas a cumprir, pelas quais são avaliados, assim como o é também o gestor. Essa flexibilidade institucional possibilita a disputa com entidades de outros países, por atrair pessoal de alta qualificação que, normalmente, ficaria nos países que apresentam tais práticas institucionais há muitos anos, como os anglo-saxões. Antes de ser uma postura ideológica, trata-se isso de uma prática de estímulo ao desenvolvimento. O gestor desse pólo italiano conhecia, por exemplo, o nome e o trabalho de pesquisadores brasileiros de ponta; e, logo, se oferta lhes fosse feita seria difícil a esses pesquisa-dores recusá-la: o que implicaria o fato de, em segundos, longos anos de investi-mento público (formação, subsídio à pesquisa, etc.) se perderem...

Assim, devemos considerar que instituições são algo além de agências e de ór-gãos, pois envolvem regulação, legislação, procedimentos e até costumes. Exem-plificando: tão importante quanto modernizar e aumentar a vazão dos processos no Inpi é garantir o respeito ao direito de propriedade intelectual que uma pes-soa, ou uma firma, possui segundo as leis vigentes. E isso passa pelo Judiciário, pelo prazo de resposta que ele possa dar a processos dessa natureza – foi esse ponto que levou o Japão, por exemplo, a criar um Judiciário especializado em questões de propriedade intelectual.

Um ponto fundamental, e decisivo, é o de reconstruir a capacidade empreende-dora do Estado. Isso não quer dizer estatização; quer dizer capacidade de ação: agilidade de contratação de projetos e de pessoal; agilidade para demissão de funcionários que não apresentem desempenho adequado; etc. A história recente do Brasil, após o fim da ditadura militar, e sobretudo em razão dos problemas do Governo Collor, levou a justos objetivos de transparência do Estado e de fiscali-zação externa. Mas o que se efetivou foi uma amarra cartorial: inibe-se a ação, a priori, em vez de deixá-la mais livre, com responsabilização, inclusive penal, pelos atos praticados32.

Os ministérios possuem, associados, dois problemas: (i) a falta de pessoal quali-ficado para os desafios a enfrentar (há rigidez na alocação e na composição, que não é passível de ser modificada33); e (ii) a rigidez na gestão, pois, ao contrário do que transparece para o público, a execução orçamentária depende de autorização

32 corrupção e atividades espúrias não são uma exclusividade do Brasil e nem do setor público. para comprovar isso basta atentar para casos recentes: a Fórmula 1 (privada); a demissão e o suicídio de ministros no Japão; o futebol brasileiro; o caso dos ex-primeiros ministros da alemanha (Kohl) e da Itália, com esses tendo se tornado fugitivos em razão da operação Mãos limpas; o caso Watergate, nos Eua; o caso do ex-prefeito de paris; o caso do ex-prefeito de Marselha, etc. 33 É um fato que, se comparado a outros países, o Brasil tenha relativamente poucos funcionários públicos. Mas é fato também que há problemas na distribuição e no perfil deles, bem como nas possibilidades que o Executivo tem para geri-los. É praticamente impossível contratar pessoas qualificadas, e com experiência, pois essas precisariam de prestar concurso público, cujas provas possuem questões genéricas, pois não serão elaborados concursos para uma vaga específica. É muito difícil fazer contratos temporários necessários para atender demandas específicas.


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solidária de procurador nomeado pela Advocacia Geral da União – se o procu-rador não quiser “comprometer-se”, o ministério fica parado. E não é o ministro que escolhe o procurador.

5.1.1 Instituições criadas para o tipo de desenvolvimento

dos anos 1950 têm dificuldade para impulsionar

o desenvolvimento do século XXI, que é muito

calcado em intangíveis

A disputa competitiva entre nações, empresas e subsidiárias ganhou contornos específicos. Não basta mais ter fábricas; é preciso ter também centros de projeto de produtos, pois há uma relação direta entre onde o projeto é feito e o desen-volvimento do produto ocorre; entre a unidade que controla as especificações de engenharia e o enraizamento da cadeia de produção num dado país (Salerno et al., 2003). E, para complicar, várias atividades de peso crescente na geração de renda e de emprego não possuem muitos ativos fixos, mas demandam signi-ficativa quantidade de recursos, como é o caso de desenvolvimento de software. E os bancos brasileiros têm enorme dificuldade para financiar empreendimentos que não têm ativos fixos como garantia do empréstimo34. Notemos que o desen-volvimento de um software envolve, basicamente, custos de pessoal. Contudo, a comercialização dele pode implicar alto custo financeiro, para que o software fique conhecido e passe a ter uma certa irreversibilidade, até que as pessoas (os usuários) se acostumem com ele. Sua exportação significa tradução e adaptação de linhas de código, o que consome atividades de pessoal, e assim por diante. Sem pos-sibilidade de financiar tais atividades, a indústria brasileira de software tende a ter dificuldades para crescer.

Além disso, fatores básicos de diferenciação são o design e a marca. Há poucas marcas brasileiras conhecidas no exterior. A difusão delas requer recursos, os quais poderiam ser mais facilmente financiáveis dado ser relevante, para a dis-puta na economia atual, ter marcas próprias. Mas marca é um intangível. Da mesma forma, serviços podem ter poucos ativos associados. E seria preciso que a legislação pudesse reconhecer, mais facilmente, consórcios de empresas e asse-melhados, para fins de incentivo e de financiamento, pois não é razoável, numa economia que cresce também via redes e associações, que se foque apenas na empresa isolada.

Exemplos como esses são muitos. Seria necessário remover as barreiras para a atuação do Estado no apoio a atividades intangíveis.

34 o BNDES dispensa garantias reais para financiamento do prosoft até R$ 10 milhoes,substituídas por finanças de controladores de empresa.


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5.1.2 Coordenação mais forte e um pouco de ousadia

e de orgulho nacional ajudam

O Brasil é uma sociedade complexa, e seu Estado também. Mas isso não é exclusividade nossa e, antes de ser um problema, é sinônimo de pujança do País. O que é um problema é o comportamento pouco empreendedor de governos, empresariado e de parte importante da sociedade civil quando se faz necessário um pouco de ousadia institucional.

Participamos de uma série de fóruns internacionais, como o de Davos, por exem-plo. Mas a participação do Brasil se limita a palestras e a algumas atividades do gênero. Anos atrás, a confederação das empresas da Índia levou, a esse mesmo evento, um stand temático, promovendo, com isso, não só o software mas a indús-tria indiana como um todo. Quando o MDIC tentou fazer algo semelhante, em 2005, propondo contratar uma empresa de comunicação para tanto, enfrentou tantas dificuldades que acabou desistindo – fora de prazos razoáveis não vale a pena fazê-lo. Essa é uma dificuldade atual do Estado que será vista mais adiante. Mas ela não é apenas do Estado, é também da sociedade – as associações empre-sariais poderiam fazê-lo, por exemplo.

Contudo, a sociedade ainda não despertou, de forma coletiva, para a necessidade de se firmar e de se afirmar na economia do conhecimento. O material de divul-gação do Brasil no exterior, produzido pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, mudou do estereótipo “morena – biquíni branco – foto de costas na praia” para o estereótipo “Floresta Amazônica – sol – alegria”. Não mostra nada de tecnolo-gia brasileira, de história da tecnologia brasileira, de feitos científicos.

Um pouco de ousadia faz bem. Se o Brasil tem uma enorme vantagem em pes-quisa e em exploração de biocombustíveis – principalmente álcool –, e precisa propagar isso para o mundo, talvez fosse muito útil trocar os carros oficiais de embaixadas-chave, normalmente carros não fabricados no Brasil, por carros mul-ticombustíveis (flex) produzidos no Brasil, pintados especialmente para divulgar o carro flex e o etanol brasileiro. Não parece ser difícil negociar um acordo com montadoras para prestação de assistência técnica, mesmo porque vários carros produzidos aqui são exportados. Não parece ser difícil fazer um acordo com a Petróleo Brasileiro S.A (Petrobras) para garantir o suprimento, à Embaixada, de álcool combustível. O que parece ser mais difícil é o Itamaraty assumir que um embaixador pode – ou melhor, deve – andar num veículo produzido no Brasil, rodando a álcool e, ao mesmo tempo, divulgando a indústria radicada no Brasil e a liderança mundial em biocombustíveis. Liderança, aliás, que pode não ser eterna.


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Voltando ao tema da complexidade do Estado, cumpre registrar que há mui-tos órgãos governamentais envolvidos no Sistema Nacional de Inovação, e isso nem não podia ser diferente. Todavia, isso não é, necessariamente, um problema, desde que todos eles atuem coordenadamente. Para uma idéia da dimensão do envolvimento dos ministérios – agências autônomas, como a ABDI, o BNDES e a Finep, à parte –, Ferreira e Freitas (ver capítulo 3 desta obra) realizaram uma análise dos programas do Plano Plurianual (PPA) com foco no fomento, e/ou no incentivo, à ciência, à tecnologia e à inovação. A Tabela 13, a seguir, indica a distribuição de programas selecionados, bem como respectivos órgãos.

TABELA 13 Participação orçamentária em C&T dos diversos ministérios, conforme PPA 2004 e PPA 2005

Fonte: Extraído de Ferreira e Freitas (ver capítulo 3 deste livro).

Órgão responsável Nº de programas %

Ministério da Ciência e Tecnologia 10 30,30

Ministério das Minas e Energia 5 15,15

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento 5 15,15

Ministério da Defesa 5 15,15

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 5 15,15

Ministério das Comunicações 1 3,03

Ministério da Saúde 1 3,03

Ministério das Relações Exteriores 1 3,03

Total 33 100,00

O Brasil ainda não resolveu a questão da coordenação das políticas de inovação. Os órgãos disputam-na entre si, e não raro todos eles se consideram a cabeça do sistema, ainda que eles sejam um banco de desenvolvimento, como o BNDES, que, por mais importante que seja, obviamente tem (ou deveria ter) um foco, as-sim como o tem (ou deveria tê-lo) a Finep e os ministérios. Ademais, uma parte importante das políticas de inovação se faz pela regulação, pela ação das agências reguladoras, que têm atuado sem considerar esse aspecto, com a saudável exceção da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). E há pouquíssima ação de normas técnicas para barrar a importação de produtos inadequados, como os brinquedos com tinta à base de chumbo. A situação é particularmente grave em fármacos (sobretudo no que se refere a princípios ativos dos medicamentos), pois o que se exige, corretamente, para a produção interna, não é exigido para as importações. É comum laboratórios terem de refinar, aqui, fármacos importados que apresentam impurezas, e já houve casos até de eles serem jogados fora.

Logo após a divulgação dos documentos de diretrizes da PITCE, e de alguns de seus programas, tentou-se uma coordenação das políticas de inovação via grupo interinstitucional. Se esse grupo foi eficiente para elaborar a proposta de dire-


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trizes, não o foi para gerenciar sua implantação: a teoria organizacional mostra que instâncias como grupos ad hoc, nos quais os envolvidos têm outras respon-sabilidades em suas instituições de origem, são fracas para coordenar atividades de larga magnitude e de horizonte temporal. É preciso de pessoal permanente, assim como de instâncias formais.

O problema de coordenação de políticas de inovação poderá ser solucionado quando, a exemplo do que ocorre em todos os demais países analisados, no Brasil a Presidência da República avocar para si o encaminhamento, e a implantação, de tais políticas. Daremos então um salto de desenvolvimento.


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Mario Sergio Salerno* Luis Claudio Kubota* - Ipea · e de alta e tecnologia, conforme informa De Negri, 2005); é social porque esses produtos interferem na vida social – crianças