Marko VUJAČIĆ · Web viewmarko vujaČiĆ. zaŠtita osnovnih prava u evropskoj uniji – prvih 60 godina. sadrŽaj. rezime3. beleŠka o autoru4. uvod5. izvori zaŠtite osnovnih prava

Marko VUJAČIĆ

ZAŠTITA OSNOVNIH PRAVA U EVROPSKOJ UNIJI – PRVIH 60

GODINA

Marko VUJAČIĆ ZAŠTITA OSNOVNIH PRAVA U EVROPSKOJ UNIJI – PRVIH 60 GODINA

SADRŽAJ

REZIME.....................................................................................................................................................3

BELEŠKA O AUTORU............................................................................................................................4

UVOD........................................................................................................................................................5

IZVORI ZAŠTITE OSNOVNIH PRAVA U PRAVU EVROPSKE UNIJE............................................7

OSNIVAČKI UGOVORI......................................................................................................................7

POVELJA O OSNOVNIM PRAVIMA EU........................................................................................10

ZAJEDNIČKE USTAVNE TRADICIJE DRŽAVA ČLANICA........................................................12

EVROPSKA KONVENCIJA I OSTALI MEĐUNARODNI UGOVORI..........................................17

OPŠTA NAČELA PRAVA EU...........................................................................................................24

SUBJEKTI KOJE OBAVEZUJU OSNOVNA PRAVA.........................................................................31

ORGANI EU I DRŽAVE ČLANICE..................................................................................................31

STANDARDI ZAŠTITE OSNOVNIH PRAVA.....................................................................................38

ZAKLJUČAK..........................................................................................................................................40

REFERENCE...........................................................................................................................................45

2


REZIME

Zaštita ljudskih prava na evropskom nivou bila je jedna od prvih ideja koja je pokrenula proces evropske

integracije, osnivanjem Saveta Evrope 1949. Evropske zajednice, osnovane pedesetih godina XX veka, u

svojim osnivačkim ugovorima nisu predviđali zaštitu ljudskih prava kao oblast delovanja, cilj ili svrhu

udruživanja. Međutim, kako su ovlašćenja evropskih zajednica godinama rasla, u nekoliko slučajeva pred

Sudom pravde otvoreno je pitanje da li su neki akti organa evropskih zajednica ugrozili osnovna prava

državljana država članica i to ona koja su im garantovali nacionalni ustavi. Ako je pojedincima

poštovanje osnovnih prava garantovano na nacionalnom nivou, za očekivati je da i u oblastima koje su

prenete u nadležnost evropskih zajednica ta prava budu poštovana. Ipak, bilo je potrebno gotovo 20

godina da Sud pravde prepozna značaj zaštite osnovnih prava u pravu Evropske unije i donese prvu

presudu u ovoj oblasti, potom više od 20 godina da političari uvedu osnovna prava u osnivačke ugovore, a

još gotovo 20 da građani dobiju obavezujući katalog prava koja su im garantovana u okviru pravnog

poretka EU. U ovom radu analiziraćemo inauguraciju i razvoj doktrine zaštite osnovnih prava kao opšteg

načela prava EU, izvore i subjekte zaštite osnovnih prava, te pravne standarde u ovoj oblasti razvijene

tokom 60 godina evropskih integracija.

3


BELEŠKA O AUTORU

Marko Vujačić je stariji istraživač Centra za evropsku politiku. Diplomirao je 2005. na Univerzitetu u

Beogradu, Fakutet političkih nauka – Odeljenje za međunarodne studije. Stekao zvanje mastera ljudskih

prava 2007. na Centralno evropskom univerzitetu (Mađarska), Odeljenje za pravne studije. Fulbrajtov

stipendista za 2010-2011. na Univerzitetu Merilend (SAD), Škola za javnu politiku, u okviru Hjubert

Hamfri programa za profesionalno usavršavanje. Član je više nevladinih organizacija. Predsednik Unije

evropskih federalista Srbija od maja 2009.

4


UVOD

Zaštita ljudskih prava na evropskom nivou bila je jedna od prvih ideja koja je pokrenula proces evropske

integracije. U Evropi je formiran dosad najrazvijeniji i najpotpuniji sistem zaštite ljudskih prava na

naddržavnom nivou, prvi međunarodni postupak žalbe i prvi međunarodni sud koji se bavi isključivo

ljudskim pravima, koji je danas najrazvijeniji od svih međunarodnih sistema zaštite ljudskih prava:

„Tradicija, zajednička istorija i priroda političkih uređenja zapadnoevropskih zemalja oslanjali su se

prvenstveno na demokratske principe i na poštovanje ljudskih prava, pa je razumljivo da se osnov daljeg

političkog povezivanja tražio u ovim vrednostima.“1

Evropske zajednice formirane su pedesetih godina i to sledećim redosledom: 1951. – Evropska zajednica

za ugalj i čelik (EZUČ) i 1957. – Evropska zajednica za atomsku energiju (Evroatom) i Evropska

ekonomska zajednica (EEZ), dok je Savet Evrope (SE) osnovan nekoliko godina ranije – 1949. godine.

Ove međunarodne organizacije važno je spomenuti iz razloga što su one razvile dva gotovo odvojena

evropska sistema zaštite ljudskih prava: sistem Evropske konvencije, koji je razvio SE, u čijoj je osnovi

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (EKLJP)2 i sistem zaštite ljudskih prava

razvijen kroz praksu Suda pravde EU, koji se razvijao u Evropskoj uniji (EU).

Zaštita osnovnih prava u EU i uloga Suda pravde EU (u daljem tekstu: Sud) u definisanju koncepta zaštite

osnovnih prava kao opšteg načela komunitarnog pravnog poretka, dugo je izazivala kontroverze među

politikolozima i pravnicima. Nadležnost Suda da presuđuje u sporovima koji se tiču zaštite osnovnih

prava bilo je u jezgru kritika ovakvih postupaka Suda.

Kada su zajednice osnivane, osnivački ugovori, niti jedan drugi formalni izvor komunitarnog prava, nisu

predvideli zaštitu ljudskih prava kao oblast delovanja, cilj ili svrhu postojanja evropskih zajednica. I

zaista, evropske zajednice osnovane pedesetih godina XX veka, nisu osnovane radi zaštite ljudskih prava.

Međutim, kako su ovlašćenja evropskih zajednica godinama rasla, u nekoliko slučajeva pred Sudom

otvoreno je pitanje zaštite prava državljana država članica, i to onih koje im garantuje nacionalni pravni

poredak.

Opravdanje za nečinjenje, odnosno za ne odlučivanje u sporovima koji su se ticali zaštite ljudskih prava,

u početku se nalazilo u činjenici da komunitarni pravni poredak nije bio vezan pravnim mehanizmima za

1 Petrović Vesna. 2001. Međunarodni postupci za zaštitu ljudskih prava. Str. 163. Beogradski centar za ljudska prava. Beograd. 2 Potpisana u Rimu 4. novembra 1950, stupila na snagu 3. septembra 1953.

5


zaštitu osnovnih ljudskih prava kao što su to bili nacionalni pravni sistemi. Međutim, ovakvo stanovište je

ubrzo počelo da generiše ozbiljne pretnje jedinstvu i konzistentnosti komunitarnog pravnog poretka,

odnosno pravnoj sigurnosti i pravnoj jednakosti. Ako je pojedincima, pravnim i fizičkim licima,

garantovano poštovanje osnovnih prava na nacionalnom nivou, opravdano se postavilo pitanje da li je

prihvatljivo da u oblastima koje su prenete u nadležnost evropskih zajednica ta ista prava ne budu

zaštićena. Sud je odgovorio negativno, uspostavljajući zaštitu osnovnih prava kao deo opštih pravnih

načela koje priznaje Sud, i čiju zaštitu ima nadležnost da obezbedi.

Osnovna prava su, po interpretaciji Suda, deo opštih načela komunitarnog prava. Komunitarno pravo,

prema tumačenju Suda, predstavlja nezavisan pravni poredak, koji je integralni deo pravnih sistema

država članica, čiji su sudovi u obavezi da primenjuju njegova pravila. Opšta pravna načela, kako u

nacionalnim, tako i u komunitarnom pravnom poretku, predstavljaju nepisane principe izvedene od strane

sudova iz posebnih pravnih pravila, ili iz pravnog sistema kao celine. U komunitarnom pravnom poretku,

opšta pravna načela su izvedena od strane Suda: „Konkretna pravila, bilo da su sadržana u zakonodavnim

aktima ili u pravu koje stvaraju sudije, mogu se smatrati specifičnim izrazima potpornih, više apstraktnih,

pravnih pravila na kojima je pravni sistem zasnovan. Načela u tom smislu su izvedena procesom

apstrakcije i obezbeđuju opravdanje za konkretna pravila.“3 Njihova osnovna svrha u komunitarnom

pravnom poretku jeste da popune pravne prazninine koje neminovno postoje u svakom pravnom poretku,

i da daju značenje i smisao pojedinim nejasnim i spornim odredbama.

U komunitarnom pravnom poretku, oni vrše trostruku funkciju: prva je da pomognu u interpretaciji

pravnih pravila, druga je da budu osnova za preispitivanje pravila komunitarnog prava, i treća je da

predstavljaju pravna pravila čije kršenje podleže odgovornosti za štetu. Jedno od opštih pravnih načela,

koje je razvio Sud pravde, jeste i poštovanje osnovnih prava.

Centralnu temu ovog priloga predstavlja zaštita osnovnih prava u pravu EU, s naglaskom na ulogu Suda

pravde EU u definisanju koncepta zaštite osnovnih prava kao opšteg načela komunitarnog pravnog

poretka. U tom smislu, potrebno je rasvetliti razloge i motive zbog kojih je Sud preduzeo aktivnosti u

pravcu zaštite osnovnih ljudskih prava, potrebu za njihovom zaštitom, a potom i dati kritički osvrt na

aktivnost pravosudnog sistema EU i nedostatke koncepta zaštite ljudskih prava u EU. Pokušaćemo da

identifikujemo da li je Ugovor iz Libona doneo dugo očekivanu konsolidaciju na polju zaštite osnovnih

prava građana EU.

3 Tridimas Takis. 1999. The General Principles of EC Law. Str. 1. Oxford University Press Inc. New York.

6


IZVORI ZAŠTITE OSNOVNIH PRAVA U PRAVU EVROPSKE UNIJE

Izvori za zaštitu osnovnih prava u pravu EU su: (1) osnivački ugovori, uključujući Povelju o osnovnim

pravima EU; (2) zajedničke ustavne tradicije država članica EU; (3) međunarodni ugovori kojima su

strane ugovornice države članice EU, uključujući i EKLjP; (4) opšta načela prava EU.

OSNIVAČKI UGOVORI

Evropske zajednice osnovane pedesetih godina nisu osnovane radi zaštite ljudskih prava. Oblast

delovanja zajednica nije imala ništa sa ljudskim pravima, već sa proizvodnjom i prometom čelika,

miroljubivim korišćenjem atomske energije i stvaranjem jedinstvenog tržišta. Zbog toga odredbe o zaštiti

ljudskih prava nisu našle mesto u osnivačkim ugovorima triju zajednica. Za ljudska prava se tada

smatralo da potpadaju pod isključivu nadležnost država članica, i da se na tom nivou štite. Takvo rešenje

je tada delovalo potpuno racionalno, i sa još jednog aspekta, a to je da u Evropi tada već deluje SE,

organizacija čiji je primarni cilj zaštita ljudskih prava, i čije su države članice tada bile sve države članice

triju zajednica. Pojedine odredbe Ugovora o EEZ, ipak su otvorile vrata određenim načelima, koja su

veoma značajna i sa aspekta ljudskih prava.4

Osnivački ugovori su, van ovih nekoliko izuzetaka, ostali nemi za ljudska prava čitavih 40 godina od

osnivanja prve zajednice, sve do Ugovora o osnivanju Evropske unije iz Mastrihta 1992. godine. Mastriht

je, činilo se tada, uveo koncept poštovanja ljudskih prava na velika vrata, što je kasnije dopunjeno

ugovorima iz Amsterdama, odnosno Nice. Nakon Mastrihta zaštita osnovnih prava, kao opšteg načela

komunitarnog prava, dobila je po prvi put ugovorni osnov, a od stupanja na snagu Ugovora o Evropskoj

uniji (UEU) i Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (UFEU), koji se zajedno još mogu naći pod

nazivom Reformski ugovor ili Ugovor iz Lisabona,5 zaštita osnovnih prava u EU u velikoj meri je

konsolidovana.

Prema slovu Ugovora iz Lisabona, EU je zasnovana na vrednostima „poštovanja ljudskog dostojanstva,

slobode, demokratije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući prava lica koji

pripadaju manjinama.“6 Kako bi obezbedio poštovanje načela sadržanih u članu 2 UEU predviđa

političke i pravne mehanizme nadzora.

4 To su: zabrana diskriminacije na osnovu državljanstva (čl. 6), sloboda kretanja radne snage (čl. 48), sloboda osnivanja preduzeća (čl. 52), i zabrana diskriminacije na osnovu pola u pogledu plata (čl. 119).5 Potpisan u Lisabonu 13. decembra 2007, stupio na snagu 1. decembra 2009.6 Član 2 UEU. Naglašavanje dodato.

7


Politički nadzor nad poštovanjem ljudskih prava (kao i drugih načela iz člana 2) u državama članicama

vrši se na osnovu člana 7. UEU. Mehanizam iz ovog člana stavlja u izgled mogućnost sankcija za državu

članicu, ukoliko nadležni organi utvrde povredu vrednosti iz člana 2 UEU od strane države članice. 7 Do

konkretne suspenzije ovih prava, međutim, dug je put. Član 7 UEU razlikuje dve situacije: (1) kada

postoji rizik od povrede vrednosti iz člana 2, i (2) kada se utvrdi postojanje povrede.

U prvom slučaju, na obrazložen predlog 1/3 država članica, ili Evropskog parlamenta, ili Evropske

komisije, Savet nakon dobijene saglasnosti Evropskog parlamenta „može utvrditi postojanje jasnog rizika

ozbiljne povrede vrednosti iz člana 2 od strane države članice“8. Savet ovakvu odluku donosi većinom od

4/5 država članica.

U drugom slučaju, na predlog 1/3 država članica ili Komisije, i nakon dobijene saglasnosti Evropskog

parlamenta, Evropski savet „može utvrditi postojanje ozbiljnih i trajnih povreda vrednosti iz člana 2 od

strane države članice“9. Evropski savet ovakvu odluku donosi jednoglasno. Samo u drugom slučaju,

„Savet, delujući na osnovu kvalifikovane većine, može odlučiti da suspenduje neka od prava koja

proističu iz primene Ugovora državi članici u pitanju, uključujući i glasačka prava... u Savetu“ 10. Prema

proceduri iz člana 354 UFEU, na koji upućuje član 7(5) UEU, država članica u pitanju „neće učestvovati

u glasanju i... neće biti brojana u izračunavanju 1/3 ili 4/5 država članica na koje se odnose stavovi 1 i 2

tog člana“11.

Kada se radi o članu 7, nekoliko zaključaka se čini značajnim. S jedne strane, on svedoči o posvećenosti

EU sopstvenim vrednostima i načelima. Ukoliko bi osnovne vrednosti na kojima je EU zasnovana bile

ozbiljno ugrožene u bilo kojoj državi članici, članom 7 UEU predviđena je smela i oštra procedura

sankcionisanja takve države članice. To bi nesumnjivo stvorilo veliki pritisak na državu članicu u pitanju,

jer ne samo da se radi o ozbiljnim sankcijama (ukraćivanje glasačkih prava, uz obaveze iz ugovora koje

ostaju), već se radi i o velikoj neprijatnosti kroz koju bi država morala da prođe. Sama procedura

osmišljena je na takav način da izazove takav pritisak na državu koji bi rezultirao njenim odustajanjem od

mera koje bi ugrozile vrednosti i načela EU.

7 Vidi član 7 UEU.8 Član 7(1) UEU. Naglašavanje dodato. 9 Član 7(2) UEU. Naglašavanje dodato. 10 Član 7(3) UEU. Naglašavanje dodato. 11 Član 354(1) UFEU.

8


S druge strane, iako je nesporno da ovakva politička odluka može biti veoma efikasan mehanizam

pritiska, mana je pomenutih odredbi iz člana 7 UEU nedostatak obaveze da se po takvom mehanizmu

postupi. Time je ona više mogućnost u rukama političara, nego pravno obavezujući mehanizam. Čak i u

slučaju kada se jednoglasno utvrdi postojanje povrede vrednosti, Savet može, ali i ne mora, doneti odluku

o suspenziji prava odnosne države članice. Vredno je primetiti u tom smislu da je prilikom utvrđivanja

rizika od povrede vrednosti (dakle kada se povreda još nije dogodila) iz člana 2 UEU procedura

jednostavnija (saglasnost Evropskog parlamenta i 4/5 većina u Savetu), kao i da je sprovode organi sa

legislativnim moćima – Evropski parlament i Savet. Kada se pak radi o utvrđivanju ozbiljne i trajne

povrede vrednosti, pored saglasnosti Evropskog parlamenta, konačna odluka je u rukama najmoćnijeg

političkog organa – Evropskog saveta, a procedura je jednoglasnost. Ta činjenica upućuje da su prilikom

ovakvog formulisanje procedure politički razlozi odigrali ključnu ulogu: kod politički osetljivijih tema

države članice tradicionalno žele da zadrže kontrolu nad donošenjem odluka. U ovom slučaju, one nisu

bile spremne da u potpunosti komunitarizuju odlučivanje.

Pored političkih mehanizama nadzora, Ugovor iz Lisabona konsolidovao je pravne mehanizme nadzora

nad zaštitom osnovnih prava. Najpre, Povelja o osnovnim pravima EU dobila je istu pravnu snagu kao i

osnivački ugovori. Time su rezrešene neke od dilema i nedorečenosti u pogledu pravnog statusa Povelje u

pravnom poretku EU.

Ugovor iz Lisabona takođe je razrešio kontroverzu koja se deceniju i po pre njegovog usvajanja vodila

pred Sudom pravde EU, a ticala se pitanja da li EU treba da pristupi EKLjP. U svom mišljenju iz 1996.

Sud pravde je stao na stanovište da EU ne poseduje nijedno ovlašćenje koje bi joj omogućilo da pristupi

EKLJP. To se, tumačio je tada Sud, može uraditi samo amandmanima na osnivački ugovor. Ugovor iz

Lisabona otvorio je tu mogućnost.12

Konačno, Ugovorom iz Lisabona priznata je dotadašnja delatnost Suda u pogledu zaštite osnovnih prava:

„Na 'osnovna prava' ne treba gledati kao na podkategoriju ljudskih prava, već pre kao potencijalno šire

načelo. Pored prava priznatih međunarodnim dokumentima (najmanje onih uključenih u EKLjP), ono

takođe obuhvata i ona priznata u ustavnom pravu država članica EU; šta više, termin osnovna prava je

češće upotrebljavan u ustavnom pravu od termina ljudska prava.“13 Član 6 predstavlja svojevrsno

priznanje pionirskom poduhvatu Suda pravde, koji je osnovna prava, mnogo godina pre donošenja

Ugovora iz Mastrihta, inaugurisao kao opšte načelo komunitarnog prava kome on obezbeđuje primenu.

12 Vidi član 6(2) UEU. 13 De Witte Bruno. 1999. The Past and Future Role of the ECJ in the Protection of Human Rights. Str. 860. U Alston Ph, Bustelo M. i Heenan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.

9


POVELJA O OSNOVNIM PRAVIMA EU

Povelju o osnovnim pravima EU originalno su usvojili Evropski savet, Evropski parlament i Komisija na

Samitu u Nici decembra 2000. Povelja tada nije ugrađena u Ugovor, ali se postavilo pitanje njenog

pravnog statusa. Iako je postojala namera da to bude pravno obavezujući instrument, pitanje pravnog

statusa i eventualne ugradnje u Ugovore stavljeno je na političku agendu do naredne međuvladine

konferencije. Iako je bila predviđena obaveznost Povelje za organe EU i države članice u primeni prava

EU, čime bi se rešili problemi odnosa sa EKLJP i nacionalnim ustavnim odredbama o zaštiti ljudskih

prava, do tog pitanja se nije ni došlo. Pravni status Povelje ostao je nerešen i nejasan.

Povelja nije bila bez ikakvog pravnog uticaja ili dejstva pre Ugovora iz Lisabona, jer je obavezivala

organe, naročito Komisiju, da vode računa o njenom poštovanju prilikom predlaganja i donošenja

različitih akata. Evropski ombudsman je takođe koristio Povelju u sprovođenju svojih nadležnosti.

Konačno, prva sudska presuda koja je uzela u obzir Povelju bila je odluka Opšteg suda (tada pod nazivom

Prvostepeni sud) od 31. januara 2002, u slučaju max.mobil Telekommunikation Service GmbH v.

Commission, koja je članove 41 do 47 Povelje navela kao potvrdu opštih pravnih načela zajedničkih za

države članice.

Ugovor iz Lisabona doneo je proboj u pogledu pravnog statusa Povelje. Ona prema slovu ugovora „ima

istu pravnu vrednost kao i Ugovori“, ali istovremeno „ne proširuje ni na koji način nadležnosti Unije

definisane Ugovorima“14. Pravna snaga Povelje time je strogo limitirana na oblast primene prava EU, a

čini se da je to bila posebna briga tvoraca Ugovora. Naime, u istom paragrafu UEU upućuje na poglavlje

VII same Povelje, u kojoj se nalaze opšte odredbe vezane za interpretaciju i primenu Povelje.

Poglavlje VII Povelje ponovo u članu 51(1) naglašava da se „odredbe Povelje odnose na institucije, tela,

kancelarije i agencije Unije uz posebno poštovanje principa supsidijarnosti i na države članice samo kada

primenjuju pravo Unije“15. Potom se u sledećem paragrafu ponovo pominje isto što i u članu 6(1) UEU, a

to je da Povelja „ne proširuje polje primene prava Unije izvan ovlašćenja Unije, ili uspostavlja bilo koje

novo ovlašćenje ili zadatak za Uniju, ili modifikuje ovlašćenja ili zadatke definisane Ugovorima“16.

14 Vidi član 6(1) UEU. 15 Član 51(1) Povelje o osnovnim pravima EU. Naglašavanje dodato.16 Član 51(2) Povelje o osnovnim pravima EU.

10


Kada se tome doda da istovetna odredba o ne proširivanju nadležnosti EU postoji i u odredbi koja reguliše

pristupanje Unije EKLjP17, a potom pre toga i u članovima 4(1) i 5(2) UEU, koji regulišu princip

prenošenja nadležnosti na Uniju, može se osetiti izvanredna briga tvoraca Ugovora prema mogućem rastu

moći i ovlašćenja EU: „Ove odredbe su izraz velike zabrinutosti, gotovo fobije bar nekih država članica

zabrinutih da osiguraju restriktivan pristup u pogledu nadležnosti EU. Neko može biti sumnjičav u

pogledu stvarnog značenja ovih principa ako autori Ugovora smatraju neophodnim da ponavljaju

ograničenje toliko mnogo puta.“18

U pogledu odnosa sa već uspostavljanim izvorima zaštite osnovnih prava, član 52(3) i 52(4) Povelje

određuje da će prava iz Povelje biti interpretirana u skladu sa EKLjP ukoliko im korespondiraju, odnosno

da u pogledu osnovnih prava koje Povelja prepoznaje i koja dolaze iz zajedničkih ustavnih tadicija država

članica, ona imaju biti „interpretirana u harmoniji sa tim tradicijama“ 19. I pored ovih odredbi, tvorci

Povelje otvorili su mogućnost da EU svojim aktima predvidi i viši nivo, odnosno više standarde

ostvarivanja prava od EKLjP.

Povelja o osnovim pravima EU, sa pravnom snagom koja je izjednačena osnivačkim ugovorima napravila

je konsolidaciju sistema zaštite osnovnih prava u EU. Najpre, ona nije uvodila dodatne garancije za

zaštitu pojedinih prava ili predvidela nova prava, već se oslanja na već prepoznate izvore za zaštitu

osnovnih prava i uvažava različite pravne tradicije država članica. Drugo, sa katalogom prava koji je

konsolidovan u jedinstven dokument, Povelja će olakšati pojedincu razumevanje i opseg osnovnih prava

koja su mu garantovana u pravnom sistemu EU. To može doprineti jačanju legitimnosti EU u odnosu na

građane. Treće, Povelja predstavlja obavezujući instrument kako za EU tako i za države članice u primeni

prava EU, koji država članica ili njeni organi ne mogu menjati osim po proceduri izmene osnivačkog

ugovora. Sud pravde EU u poslednjoj instanci odlučuje o interpretaciji prava iz Povelje, uz mogućnost da

mu se nacionalni sudovi obrate za donošenje odluke o prethodnom pitanju u pogledu njenog tumačenja,

koja je obavezujuća za nacionalni sud i sve nacionalne administracije.

Povelja menja tradicionalne postavke Veberijanske države, kako to primećuje Elspet Helt. Veber državu

definiše kroz teritoriju, stanovništvo, birokratiju i legitimni monopol fizičke sile: „Ono što Povelja

otkriva, u široj slici tranformacije kroz koju prolazi Evropska unija, je dezintegracija elemenata

Veberijanske države. Vlast, teritorija i ljudi ne uklapaju se više u koherentan jedinstven okvir. Umesto

17 Vidi član 6(2) UEU. 18 Pernice Ingolf. 2008. The Treaty of Lisbon and Fundamental Rights. Str. 243-244. U Griller S. i Ziller J. Ur. 2008. The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? Springer Wien. New York.19 Član 52(4) Povelje o osnovnim pravima EU.

11


toga ljudi uživaju prava koja proističu iz mnoštva izvora i koja se obezbeđuju kroz različite

mehanizme“20. Ove karakterisitke idu u prilog tezi da je evropski javni poredak trajno izmenjen stupanjem

na snagu Ugovora iz Lisabona, i sa njim Povelje o osnovnim pravima EU koja ima jednaku pravnu snagu.

Po prvi put građani EU, ali i stranci koji borave u EU, uživaju korpus prava putem instrumenta koji je

direktno primenjiv u nacionalnim pravnim poretcima kada se radi o primeni prava EU.

ZAJEDNIČKE USTAVNE TRADICIJE DRŽAVA ČLANICA

Ustavne tradicije zajedničke državama članicama kao izvor zaštite osnovnih prava danas su ugovorna

kategorija. Ugovorom iz Lisabona potvrđena je delatnost Suda pravde koji je zajedničke ustavne tradicije,

odnosno ustavno pravo država članica, uvrstio u izvor inspiracije za zaštitu osnovnih prava. Naime,

uprkos nedostatku instrumenata, odgovarajućih ugovornih odredbi, kao ni materijalnopravnih odredbi o

ljudskim pravima koje bi mogao primeniti, Sud pravde je 1969. godine započeo razvoj specifične

doktrine ljudskih prava, po mišljenju mnogih pravnika, pre zbog želje da zaštiti nadležnosti zajednica

nego da zaštiti individualne subjekte. Ratio legis za razvoj ovakve prakse, Sud je našao jer je postojeće

„perfektno razložno rešenje“ u kome su osnivački ugovori ostali gotovo nemi za zaštitu osnovnih ljudskih

prava, „počelo da proizvodi ozbiljne nedostatke ubrzo pošto je završen formativni period Zajednica.“21

Da bi prevazišao nedostatke nepostojanja bilo kakvih konkretnih odredbi koje se tiču zaštite ljudskih

prava, a istovremenio svestan narastajućih ovlašćenja koje se prenose na Zajednicu, a koje neposredno

dokidaju određena ljudska prava, time i neophodnosti da se ljudska prava uzimaju u obzir prilikom

tumačenja i primene komunitarnog prava, Sud pravde je inaugurisao nov koncept – koncept zaštite

osnovnih prava kao opšteg pravnog načela Zajednice: „Pitanje uloge Evropskog suda pravde u zaštiti

ljudskih prava u komunitarnom pravnom poretku je evergrin pravnih studija EZ. Njom se bave svi

zbornici o pravu EZ i takođe je bila analizirana u velikom broju specijalnih dokrtrinarnih studija.“ 22

Upravo je ovaj koncept u srži celokupnog koncepta zaštite ljudskih prava u pravnom sistemu EU.

Sud pravde nije od početka smatrao neophodnim da štiti osnovna prava. Njegov prvobitni otpor

odlučivanju u ovoj materiji jasno pokazuju prvi slučajevi koji su se pred sudom pojavili, a koji su doticali

20 Guild Elspeth. 2010. The European Union after the Treaty of Lisbon. Str. 7. Dostupno na stranici Centra za evropske političke studije: http://www.ceps.eu/book/fundamental-rights-and-eu-citizenship-after-treaty-lisbon, 22/10/2011 (datum pristupa). 21 Steiner Henry J. i Alston Philip. 2000. International Human Rights in Context – Law, Politics, Morals. Str. 787. Oxford University Press Inc, New York.22 De Witte Bruno. 1999. The Past and Future Role of the ECJ in the Protection of Human Rights. Str. 859. U Alston Ph, Bustelo M. i Heenan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.

12

http://www.ceps.eu/book/fundamental-rights-and-eu-citizenship-after-treaty-lisbon


pitanja zaštite osnovnih ljudskih prava. U vreme kada su donošene presude u slučajevima Stork23 i

Geitling24 (1958. i 1959. godina), Sud je već počeo voditi borbu za suprematiju komunitarnog prava nad

nacionalnim, što se konačno dogodilo u sada već čuvenom slučaju Costa v. ENEL25 1964. godine.

Uvođenje koncepta zaštite osnovnih prava kao opšteg pravnog načela komunitarnog prava vođeno je

odbranom koncepta nadređenosti (suprematije) konumnitarnog prava, radije nego stvarnom brigom Suda

oko kršenja osnovnih prava državljana država članica. Zašto? Problem za Sud bila je činjenica da bi izvor

za zaštitu osnovnih prava morao da potraži u nacionalnim ustavnim pravima i samim indirektno prihvati

podređenost komunitarnog prava nacionalnom ustavnom pravu država članica. Tako je u slučaju Stork, u

kome je podnosilac tvrdio da organi EZ u svom delovanju bezobzirno krše prava zagarantovana

nemačkim ustavnim pravom, Sud utvrdio da:

„Visoka vlast nije ovlašćena da ispituje osnove prigovora koje tvrde da je, prilikom usvajanja

svoje odluke, prekršila principe nemačkog ustavnog prava.“26

I dalje, nakon ovog slučaja, u kome je Sud odbio da raspravlja o pravima koja su garantovana ustavnim

pravom država članica, Sud je u slučaju Gajtling utvrdio:

„Komunitarno pravo, kako proizilazi iz Ugovora o EZUČ, ne sadrži ni jedno opšte načelo, iskaz ili bilo šta

drugo, što garantuje odbranu stečenih prava.“27

U slučaju Sgarlata28, Sud je stao na stanovište da odredbe Ugovora ne mogu biti derogirane drugim

načelima, čak iako su to načela zajednička pravnim sistemima svih država članica.

U prvim slučajevima koji su se ticali materije ostvarivanja osnovnih prava državljana država članica, Sud

je dakle odbio da odlučuje, jer ljudska prava nisu bila materija za koju je postojao izvor u komunitarnom

pravu. Takođe, Sud u tom momentu nije bio spreman da traži načela koja su bila izvan osnivačkih

ugovora ili opštih principa komunitarnog prava, kao što su to načela zajednička pravnim sistemima

država članica, jer je to moglo voditi de facto prihvatanju podređenosti komunitarnog prava nacionalnim

ustavnim pravima, što je za Sud bilo još manje prihvatljivo. Međutim, iz ovih prvih slučajeva jedna stvar

23 Slučaj 1/58. 1959. Federich Stork & Co. v. High Authority. ECR 17.24 Slučajevi 36, 37, 38, 40/59. 1960. Geitling Ruhrkohlen-Verhaufsgesellschaft mbH v. High Autjority. ECR 423. 25 Slučaj 6/64. 1964. Costa v. Ente Nazionale per l’energia elettrica (ENEL). ECR 585.26 Slučaj 1/58. 1959. Federich Stork & Co. v. High Authority. Para. 26. ECR 17.27 Slučajevi 36, 37, 38, 40/59. 1960. Geitling Ruhrkohlen-Verhaufsgesellschaft mbH v. High Autjority. Para. 2. ECR 423.28 Slučaj 40/64. 1965. Sgarlata and others v. Commission. ECR 215.

13


je bila jasna, a to je da situacija u kojoj bi organi EZ bili izuzeti iz obaveze poštovanja ljudskih prava nije

održiva na duži rok. Prvobitni otpor i ignorisanje sve češćih zahteva za zaštitom osnovnih prava, izmeniće

se u potpunosti samo nekoliko godina kasnije, kada je Sud u počeo da menja svoj prvobitni pristup

materiji zaštite osnovnih prava.

Odluka Komisije od 12. februara 1969, po kojoj su države članice ovlašćene da prodaju buter po cenama

nižim od tržišnih za određene kategorije potrošača, bila je sprovedena izdavanjem kupona korisnicima,

koje su oni mogli zameniti u prodavnicama koje prodaju buter po nižim cenama. Erih Štauder, državljanin

Nemačke, bio je korisnik ove vrste socijalne pomoći, kao žrtva rata. Nemačka je sprovela odluku

Komisije izdajući kupone korisnicima na ime, što je g. Štaudera dovodilo u poziciju da otkriva svoj

identitet u prodavnicama koje su prodavale buter po povlašćenim cenama. Ovakva praksa je po njegovom

viđenju kršila njegovo ustavno pravo na privatnost. On je podneo tužbu protiv grada Ulma po ovom

osnovu. 18. juna 1969. Administrativni sud u Štutgartu je poslao zahtev Sudu pravde za donošenje odluke

o prethodnom pitanju, sa pitanjem da li je otkrivanje imena korisnika pomoći prodavcima u skladu sa

opštim načelima komunitarnog prava. Sud u ovom slučaju nije odbio da raspravlja o primenjivosti ove

vrste načela, kako je to učinio u prethodnim slučajevima koji su se ticali materije zaštite osnovnih

ljudskih prava, ali Sud nije ni utvrdio da je Komisija svojom odlukom prekršila pravo na privatnost. Sud

je ispitujući verzije na različitim jezicima, kojima je odluka Komisije sprovedena, utvrdio da se ništa u

odluci Komisije ne može interpretirati kao da zahteva ili zabranjuje identifikaciju korisnika pomoći po

imenu. Ostavljeno je državama članicama da utvrde način na koji će se kupon odnositi na neposrednog

korisnika. Konačno, u završnom paragrafu presude, Sud je utvrdio:

„Interpretirana na ovakav način odredba u pitanju ne sadrži ništa što bi moglo ugroziti osnovna

ljudska prava sadržana u opštim načelima komunitarnog prava i začtićena od strane Suda.”29

Drugim rečima, „povreda proističe iz nesaglasnosti između meritornog teksta odluke i nemačkog teksta

odluke. Ali da je povreda proistekla iz odluke Komisije, može se zaključiti iz slova paragrafa 7, Sud bi,

kao sastavni deo svoje pravosudne funkcije, istupio u zaštitu tih prava jer su ona sastavni deo

komunitarnog prava.”30

Presuda u slučaju Štauder smatra se početkom konstituisanja koncepta osnovnih prava kao opšteg načela

komunitarnog prava. Interesantno je primetiti da Sud nije dao nikakav dalji komentar o sadržaju ili prirodi 29 Slučaj 29/69. 1969. Stauder v. City of Ulm. Para. 7. ECR 419.30 Knežević-Predić Vesna, 1998. Praksa Suda pravde Evropskih zajednica u materiji ostvarivanja prava državljana država članica. Str. 249. U: Mitrović D. Ur. 1998. Pravo Evropske unije. Udruženje za pravo Evropske unije i Centar za međunarodne studije. Beograd.

14


ovog novog načela, inaugurisanog poslednjim paragrafom presude, koja je predstavljala prekretnicu.

Naročito imajući u vidu činjenicu da je u prethodno navedenim slučajevima Sud eksplicitno odbio da

uzme u razmatranje slučajeve koji su se direktno ili indirektno pozivali na prava koja nisu bila deo

osnivačkih ugovora ili drugih opštih načela. „Inicijalni okidač za izjavu Suda da su osnovna prava deo

pravnog poretka EZ bio je izazov postavljen suprematiji komunitarnog prava nadležnostima država

članica, koje su osećale da je zakonodavstvo EC ugrožavalo važna prava zaštićena nacionalnim pravom.

Poduhvat Suda pravde je inicijalno dobio podršku država članica, jer je zaštita ovih prava bila uvedena od

strane Suda pravde u komunitarno pravo kao ograničenje ovlaščenjima institucija Zajednice, pre nego

ograničenje državama članicama.“31

Pitanje prirode novog koncepta koji je Sud najavio u presudi u slučaju Štauder, nije dugo čekalo na

odgovor. Već sledeće 1970. na dnevni red Suda došao je slučaj Internacionale Handelsgezelšaft mbH32.

Ovaj spor je značajan iz više aspekata. Prvo, njime je pobliže objašnjena priroda koncepta osnovnih prava

kao opšteg načela komunitarnog prava koji je otvoren slučajem Štauder; drugo, može li se akt organa EZ

oboriti usled nesaglasnosti sa osnovnim pravima; i konačno, ni do danas zatvoreno poglavlje

komunitarnog prava – pitanje suprematije prava EZ nad nacionalnim pravnim sistemima, posebno u

svetlu već donete presude u slučaju Kosta, nekih pet godina ranije.

Regulativa Zajednice, usvojena 1967. u okviru Zajedničke poljoprivredne politike, propisivala je

izdavanje izvozne dozvole za pravna i fizička lica pre izvoza određenih poljoprivrednih dobara. U cilju

prijavljivanja samo ozbiljno zainteresovanih stranaka, propisano je polaganje depozita prilikom

prijavljivanja za dobijanje dozvole. U slučaju da se odobrena količina ne izveze u toku perioda važenja

dozvole, osim u slučaju više sile, depozit bi bio oduzet. Internacionale Handelsgezelšaft mbH je bila

izvozno-uvozna firma sa sedištem u Nemačkoj, koja je dobila dozvolu za izvoz 20.000 tona kukuruznih

obroka u avgustu 1967, a izvoz je imala obaviti do kraja godine. Usled okolnosti koji se nisu mogli

pripisati višoj sili, ali ni podnosiocu žalbe, dozvola je istekla, a izvezen je samo deo dozvoljene količine,

pa je nadležni administrativni organ zaplenio depozit u iznosu od 17.026,47 tadašnjih nemačkih maraka.

Firma Internacionale Handelsgezelšaft mbH je podnela žalbu lokalnom nemačkom administrativnom

sudu za ukidanje ove odluke. Administrativni sud je sumnjao u validnost regulative Zajednice, zbog

njenog mogućeg nesklada sa principima slobode delovanja i raspolaganja, ekonomske slobode, i

31 Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 319. Oxford University Press Inc. New York.32 Slučaj 11/70. 1970. Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr und Vorratstelle fur Getreide und Futtermittel. ECR 1125.

15


proporcionalnosti, koji su garantovani nemačkim ustavnim pravom. Administrativni sud je uputio niz

pitanja Sudu pravde.

Već je pomenuto da sadržina ljudskih prava definisanih kao deo opštih načela komunitarnog prava, u

presudi Štauder, nije bila određena. Zbog toga je Sud pravde u ovom drugom koraku, pokušao da bliže

objasni prirodu ovog koncepta kao i sadržinu prava koje štiti:

„Poštovanje osnovnih prava čini integralni deo opštih pravnih načela koje štiti Sud pravde. Zaštita

ovih prava, i to inspirisana ustavnim tradicijama zajedničkim za države članice, mora biti

obezbeđena u okviru strukture i ciljeva Zajednice. Mora se u tom smislu utvrditi, u svetlu sumnji

izraženih od strane Administrativnog suda, da li je sistem depozita prekršio prava osnovne prirode,

za koje mora biti obezbeđeno poštovanje u pravnom sistemu Zajednice.”33

Bar tri zaključka mogu biti izvedena iz ovog paragrafa: prvo, potvrđeno je da su osnovna prava integralni

deo opštih pravnih načela; drugo, da su smernice iz kojih Sud crpi inspiraciju za zaštitu osnovnih prava

upravo tradicije nacionalnih ustavnih prava zajedničkih državama članicama (one o kojima je nekoliko

godina ranije govorio da se nalaze van osnivačkih ugovora i načela koje su institucije Zajednice u obavezi

da poštuju); i treće, da se poštovanje osnovnih prava ima štititi na nivou Zajednice. Konačno, ono što

logički sledi, jeste da je Sud pravde organ koji u poslednjoj instanci diktira nivo zaštite osnovnih prava,

odnosno pravni standard u zaštiti osnovnih ljudskih prava, u skladu sa već ustanovljenim osnovnim

principom suprematije komunitarnog prava nad pravnim sistemima država članica. Kako u pravu

Zajednice nije bilo normi koje su se bavile ljudskim pravima kao takvim, Sud je ipak morao da nađe

izvore inspiracije u nacionalnim pravnim tradicijama zaštite ljudskih prava.

U slučaju Internacionale Handelsgezelšaft mbH Sud je utvrdio da nije bilo prekršaja prava koje je

garantovano normama nemačkog ustavnog prava, kao i da ograničenje prava na slobodu trgovine nije

prekršeno, jer mera nije bila disproporcionalna opštem interesu koji se brani odnosnom regulativom

Zajednice. Ovakav stav Suda pravde, uz prateće obrazloženje pokrenuo je lavinu u nemačkom ustavnom

sudstvu, i ponovo vratio na dnevni red pitanje suprematije komunitarnog prava. Ovaj slučaj jasno

odražava vezu između pitanja suprematije komunitarnog prava i osnovnih prava koje štiti Sud pravde.

Zbog toga je bitno odrediti pravnu prirodu koncepta osnovnih prava, kako bi se na najbolji način shvatilo

mesto koje on zauzima u pravnom poretku Evropske unije.

33 Isto. Para. 4. Naglašavanje dodato.

16


EVROPSKA KONVENCIJA I OSTALI MEĐUNARODNI UGOVORI

EKLjP je međunarodni ugovor koji danas predstavlja temelj zaštite ljudskih prava u Evropi. Koncept

zaštite ljudskih prava na evropskom nivou polazio je od zajedničkih vrednosti evropskih država, ali su

podsticaj bili i politički razlozi.

Prvi od njih bila je potreba celovitog regionalnog odgovora na drastično iskustvo Drugog svetskog rata,

koje je uverilo vlade država osnivača SE da je obezbeđivaje poštovanja ljudskih prava na unutrašnjem

planu uslov da se ta prava ne ugrožavaju prema spolja. Drugo, ideja integracija u Evropi nakon rata imala

je za jedan od ciljeva da u stvarima od zajedničkog interesa sarađuju neprijatelji iz najvećih evropskih

ratova, kako bi se bilo kakav budući konflikt učinio nezamislivim. Treći razlog za stvaranje sistema

Evropske konvencije, bio je „da približi nekomunističke zemlje Evrope u zajedničku ideološku matricu i

da konsoliduje njihovo jedinstvo pred komunističkom pretnjom.“34

Donošenje Evropske konvencije bilo je deo šireg međunarodnog napora da se na naddržavnom nivou

obezbede mehanizmi koji bi ograničavali ponašanje države prema drugim državama, ali i prema

sopstvenim građanima. To je bilo zasnovano na premisi da države krše ljudska prava svojih građana. I

pored ustavnih odredbi o zaštiti i garancijama ljudskih prava, kao i razvijenih i efikasnih mehanizama za

zaštitu, država je bila i ostala organizacija koja je najveća pretnja ljudskim pravima. Država koja

sistematski krši prava svojih građana najčešće vremenom generiše unutrašnju nestabilnost, koja se potom

odražava i na neposredno okruženje, čime može postati pretnja za međunarodni mir i bezbednost. Ovo je i

osnovni razlog nagle proliferacije dokumenata i instrumenata u međunarodnom pravu nakon Drugog

svetskog rata, koji se tiču zaštite i garantovanja osnovnih ljudskih prava. Najdalje je otišao SE.

EKLjP se dokazala kao veoma uspešan ugovor. Prava koja se štite Konvencijom, uglavnom građanska i

politička, nabrojana su u prvom delu, a tokom godina Konvencija je dopunjavana protokolima35.

34 Steiner Henry J. i Alston Philip. 2000. International Human Rights in Context – Law, Politics, Morals. Str. 787. Oxford University Press Inc, New York.35 To su: pravo na život (čl. 2); zabrana mučenja, nečovečnog i ponižavajućeg postupanja (čl. 3); zabrana ropstva i prinudnog rada (čl. 4); pravo na slobodu i sigurnost (čl. 5); pravo na pravično suđenje (čl. 6); kažnjavanje samo na osnovu zakona (čl. 7); pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života (čl. 8); sloboda misli, savesti i veroispovesti (čl. 9); sloboda izražavanja (čl. 10); sloboda okupljanja i udruživanja (čl. 11); pravo na sklapanje braka (čl. 12); pravo na delotvorni pravni lek (čl. 13); zabrana diskriminacije u primeni odredaba Evropske konvencije (čl. 14). Protokoli predviđaju: pravo na imovinu i njenu zaštitu, pravo na obrazovanje i pravo na slobodne izbore (protokol I); zabranu zatvora za dug, slobodu kretanja, zabranu proterivanja sopstvenih državljana i zabranu grupnog proterivanja stranaca (protokol IV); ukidanje smrtne kazne (protokol VI); priznavanje zaštite u postupku proterivanja stranaca, pravo na žalbu u krivičnim stvarima, pravo na naknadu za pogrešnu osudu, pravo da se ne bude osuđen ili kažnjen dva puta za isto delo, jednakost supružnika (protokol VII); opštu zabranu diskriminacije (protokol XII); ukidanje smrtne kazne u svim okolnostima (protokol XIII).

17


Posebnost sistema Evropske konvencije istakao je i Evropski sud za ljudska prava (ESLjP), naglasivši u

jednoj od svojih presuda da:

„suprotno od klasičnih međunarodnih ugovora, Konvencija predstavlja više od običnih recipročnih

obaveza između strana ugovonica. Ona tvori, izvan i iznad svega mrežu uzajamnih i bilateralnih

poduhvata, objektivnih obaveza, koje po rečima preambule, imaju prednost u 'zajedničkom

ostvarivanju“.36

Štaviše, ESLjP je u jednom slučaju kvalifikovao Evropsku konvenciju kao „konstitucionalni instrument

evropskog javnog poretka“37. Nekoliko je obeležja sistema Evropske konvencije od suštinskog značaja.

Prvi je taj što je EKLjP uvela najpotpuniji sistem zaštite ljudskih prava na svetu, osnivanjem ESLjP.

Drugi je taj što je EKLjP uvela mogućnost da se pojedinac neposredno žali sudu na povredu ljudskih

prava kada iscrpi sva pravna sredstva u svojoj državi, „čime je mogućnost obraćanja međunarodnim

telima, do tada rezervisana isključivo za države, proširena i na pojedince kao aktivno legitimisane

učesnike u međunarodno pravnom postupku.“38 Presuda je obavezujuća za strane u postupku, i pošto

postane pravosnažna, ima karakter izvršnog naslova. ESLjP je sud poslednje instance. Treće obeležje je

direktno dejstvo EKLjP, jer su je gotovo sve države inkorporisale u svoj unutrašnji pravni poredak. To

dalje znači da je omogućeno i dozvoljeno domaćim sudovima da je interpretiraju na način i uz nadzor

ESLjP-a i ostalih institucija u Strazburu.

Državama je na ovaj način bitno ograničen suverenitet u oblasti zaštite ljudskih prava, materiji koja je

tradicionalno vezivana za državni suverenitet, kao i mogućnosti za njihovo kršenje. Međutim, to se nije

dogodilo preko noći: „Prvobitni entuzijazam ubrzo je splasnuo brigama oko suvereniteta i sumnjičavosti

da koncept odgovornosti država ide predaleko. Zbog toga je poziv Kongresa Evrope iz 1948. za

usvajanjem Povelje o ljudskim pravima koju bi sprovodio Sud pravde 'sa adekvatnim sankcijama za

implementaciju ove Povelje' otišao dalje od onoga do čega su zapadnoevropske vlade bile spremne da

idu... Poslednjih godina, velike reforme institucionalnih odredbi u Konvenciji pomogle su da da se sistem

približi onome što su predviđali maksimalisti iz ranih pedesetih.“39

Stvaranjem sistema Evropske konvencije postavljena su ograničenja za državu i njeno kršenje ljudskih

prava pojedinaca. Međutim, u Evropi su se osim država vremenom razvili i drugi entiteti sposobni da krše

36 Slučaj Ireland v. United Kingdom. 1978. Para. 239. ECHR Series A 25.37 Slučaj Loizidou v. Turkey. 1995. Para. 75. ECHR Series A 310.38 Papić Tatjana. 2002. Zbirka odluka o ljudskim pravima II. Str. 12. Beogradski centar za ljudska prava. Beograd.39 Steiner Henry J. i Alston Philip. 2000. International Human Rights in Context – Law, Politics, Morals. Str. 787. Oxford University Press Inc, New York.

18


određena ljudska prava – evropske zajednice, kasnije EU. Razlika između EU i njenih država članica bila

je ta što EU nije bila formalno vezana sistemom Evropske konvencije. Stoga se postavilo opravdano

pitanje koji bi mehanizam bio primenjen na kršenje ljudskih prava od strane organa EU, ili država članica

u primeni komunitarnog prava? Ako su države članice EU sve od reda vezane EKLjP, da li to znači da je

njome vezana i EU? Ukoliko jeste, koji je sud nadležan da raspravlja o ljudskim pravima kada ih krši

institucija EU ili država članica kada primenjuje komunitarno pravo: da li je to Sud pravde u

Luksemburgu, koji je sud poslednje instance kada se radi o primeni prava EU, ili je to ESLjP u Strasburu,

koji se sud poslednje instance kada se radi o zaštiti ljudskih prava u Evropi? Ukoliko nije, da li to znači da

organi EU i države članice u primeni komunitarnog prava nisu uobavezi da poštuju ljudska prava? Sve u

svemu, kao što država u sprovođenju svojih nadležnosti često krši ljudska prava, tako je i Sud pravde EU

vrlo rano ustanovio potrebu da se ljudska prava moraju štititi i u sprovođenju nadležnosti EU.

Ugovorom iz Lisabona EKLjP je dobila privilegovanu poziciju u pravnom sistemu EU. Iako su predlozi

za reformu i sveobuhvatnu promenu politike EU u pogledu ljudskih prava bili brojni tokom poslednjih 60

godina, uključujući u tu reformu i uvođenje potpune pravne zaštite ljudskih prava, do Ugovora iz

Lisabona svi od reda su bili neuspešni.

Jedan od najznačajnijih predloga bio je da se, upravo zbog specifične pozicije u pravnom sistemu EU,

EKLjP pridoda Ugovoru, a drugi da EU pristupi sistemu Evropske konvencije. Prva opcija je završila

donošenjem posebne povelje o pravima u EU koja je danas sastavni deo ugovora (videti u prethodnom

odeljku), dok su mogućnosti druge opcije ograničene nakon donošenja mišljenja Suda pravde o

mogućnostima pistupanja Konvenciji. U svom mišljenju, Sud pravde je to pitanje pretvorio u pitanje

nadležnosti Zajednice da pristupi EKLjP. Tako u mišljenju najpre ističe sledeće:

„Nijedna odredba Ugovora ne omogućava institucijama Zajednice ijedno opšte ovlašćenje da

donesu pravila o ljudskim pravima ili da zaključe međunarodnu konvenciju u ovom polju.“40

Kako je utvrdio da takva odredba ne postoji, Sud je potražio mogući izlaz u članu 352 (čl. 235. u vreme

donošenja mišljenja) UFEU (tada Ugovora o osnivanju Evropske zajednice), koji glasi:

„Ako se mera Unije pokaže neophodnom, u okviru politika definisanih u Ugovorima, radi

postizanja jednog od ciljeva određenih Ugovorima, i Ugovori nisu obezbedili neophodna

40 Mišljenje 2/94. 1996. Para. 27. ECR I 1759.

19


ovlašćenja, Savet, delujući jednoglasno na predlog Komisije i nakon dobijanja saglasnosti

Evropskog parlamenta, donosi odgovarajuće mere.“41

Nakon ovoga, Sudu je ostalo da utvrdi da li se pristupanje EKLjP može podvesti pod uslove propisane

članom 352 (u to vreme članom 235). Odgovor je bio negativan:

„Pristupanje Konvenciji bi... donelo značajnu izmenu u postojećem sistemu Zajednice u zaštiti

ljudskih prava,.. kao i integraciju svih odredaba Konvencije u komunitarni pravni poredak,.. sa

jednako suštinskim institucionalnim implikacijama za Zajednicu i državu članicu,.. od

konstitucionalne važnosti i bilo bi takvo da bi izašlo izvan domena člana 235. Ono se može izvršiti

jedino amandmanima na Ugovor.“42

Mišljenje je da je ovakva odluka Suda vođena ne samo pravnim, već i nekim vanpravnim motivima: „Nije

preterano pretpostaviti da je najznačajnija i najmanje prihvatljiva posledica ′od konstitucionalne važnosti′

koju je Sud imao u vidu rezultirajući ulazak u... nezavisan i specifičan pravosudni sistem zaštite ljudskih

prava predviđen EKLjP. Nije opravdano pretpostaviti da je Sud prevideo tu činjenicu i rezultirajuće

posledice. I nije opravdano pretpostaviti da bi Sud, nakon svih svojih napora da postane i ostane poslednji

i finalni sudija u pitanjima zaštite ljudskih prava od kršenja od strane institucije Zajednice, bio spreman

da tu poziciju prepusti drugoj sudskoj instanci.“43 Stoga je pristupanje EKLjP ostavljeno da se kao

mogućnost predvidi u nekom budućem ugovoru, što je Ugovor iz Lisabon konačno razrešio:

„Unija će pristupiti Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Takvo

pristupanje neće uticati na nadležnosti Unije definisane u Ugovorima.“44

Postupajući po ovoj odredbi UEU, Komisija je pokrenula proceduru za pristupanje EKLjP. Samo

pristupanje neće biti bez posledica: iako će time biti razrešen pravni status EKLjP u pravnom poretku EU,

još uvek nije jasno kakav će to proizvesti odnos između dva evropska suda – u Luksemburgu i Strasburu,

jer su u materijama u kojima odlučuju oba sudovi poslednje instance. Takođe, pristup člana 6(2) UEU je

restriktivan: on sugeriše da pristupanje EKLjP neće uticati na proširivanje nadležnosti EU, odnosno da će

se EKLjP primenjivati samo u okviru postojećih nadležnosti. Kako je konačni tumač onoga što potpada

pod nadležnost EU Sud pravde u Luksemburgu, problem može proizaći iz činjenice da s druge strane, 41 Član 352 UFEU.42 Mišljenje 2/94. 1996. Paras. 34-35. ECR I 1759.43 Knežević-Predić Vesna, 2005. Some Messages of the Matthews Case: The European System of Judicial Protection of Human Rights – One, Two or... . Str. 40. U: Radivojević Z. Ur. 2005. Evropski sistem zaštite ljudskih prava – iskustva i novi izazovi, Centar za publikacije Pravnog fakulteta u Nišu. Niš.44 Član 6(2) UEU.

20


ESLjP u Strasburu može donositi presude samo na osnovu Evropske konvencije, bez mogućnosti da

tumači druge ugovore, uključujući i UEU. Uređenje odnosa između dve jurisdikcije predstavlja jedan od

razloga zbog koga se pristupanje EU sistemu Evrooske konvencije još uvek nije dogodilo.

Iako joj EU formalno nikada nije pristupila, EKLjP je odigrala važnu ulogu u uspostavljanju sistema

poštovanja osnovnih prava kao opšteg načela prava EU. Nakon slučaja Internacionale Handelsgezelšaft

mbH45, u kome je Sud pravde prvi put sadržinski uputio na izvore inspiracije za koncept osnovnih prava,

tvrdeći da koncept, iako autonoman i nezavisan kao opšte načelo komunitarnog prava, nije u potpunosti

nezavisan od zajedničkih ustavnih tradicija država članica, Sud je u slučaju Nold 46 uveo novi izvor

inspiracije.

U slučaju Nold, podnosilac žalbe tvrdio je da odluka Komisije, koja je ovlastila rursku agenciju za

prodaju uglja da zahteva od proizvođača uglja zaključivanje dvogodišnjih ugovore o snabdevanju sa

veletrgovcima (što je bio g. Nold), krši njegovo pravo na svojinu i slobodno vršenje ekonomskih

aktivnosti, jer on nije bio u finansijskoj mogućnosti da takav ugovor zaključi. Iako nije utvrđena povreda

prava u ovom slučaju, značaj ovog slučaja je u činjenici da je Sud identifikovao i drugi važan izvor iz

kojeg crpi inspiraciju za zaštitu osnovnih prava. To su međunarodni ugovori za zaštitu ljudskih prava koji

obavezuju države članice:

„Osnovna prava čine sastavni deo opštih pravnih načela, čije poštovanje obezbeđuje … Sud –

prim.aut.. U zaštiti ovih prava, Sud je obavezan da se inspiriše iz ustavnih tradicija zajedničkih

državama članicama, i ne može stoga podržati mere koje su u suprotnosti sa osnovnim pravima,

priznatim i zaštićenim ustavima tih država. Slično tome, međunarodni ugovori za zaštitu ljudskih

prava na kojima su države članice sarađivale ili čije su potpisnice, mogu pružiti smernice koje

treba pratiti u okviru komunitarnog prava.”47

U potonjim slučajevima, kao što je slučaj Rutili48, Sud je naglašavao da se osnovna prava, kao opšte

načelo koje poštuje pravni sistem EZ, mogu identifikovati u EKLjP. Ovakvo direktno pozivanje na prava

zaštićena EKLjP otvorilo je pitanje da li je Sud pravde svojom praksom zapravo inkorporirao ovaj ugovor

kao formalni izvor komunitarnog prava?

45 Činjenice slučaja videti u prethodnom odeljuku.46 Slučaj 4/73. 1974. Nold v. Commission. ECR 491.47 Isto. Para. 13.48 Slučaj 36/75. 1975. Rutili v. Minister for the Interior. ECR 1219.

21


Sud pravde je izvorima inspiracije želeo da pokaže da su osnovna prava, kao opšte načelo komunitarnog

prava, utemeljena u zajedničkim ustavnim tradicijama. Otišao je i korak dalje, dokazujući da su upravo

međunarodni ugovori koji zajednički obavezuju države članice, izvori koji dokazuju da te zajedničke

tradicije postoje. „Važnost međunarodnih deklaracija o pravima kao što je EKLjP ne leži u njihovom

karakteru kao direktnih izvora komunitarnog prava, već u činjenici da oni predstavljaju osnovne principe i

zajedničke vrednosti kojima su posvećene sve države potpisnice Konvencije. Na ovaj način će Sud

održati autonomiju i suprematiju komunitarnog prava, i izbegeavajući optužbu da je sudski inkorporirao

Konvenciju bez saglasnosti država članica, može u isto vreme ukazati na jak konsenzus među državama

članicama u pogledu osnova za opšta načela komunitarnog prava.”49 Zajednička izjava Evropskog

parlamenta, Saveta i Komisije iz 1977. godine, kojom je podržana delatnost Suda pravde u pogledu

poštovanja osnovnih prava kao opšteg načela komunitarnog prava, iako pravno neobavezujuća, bila je

simbolički snažna politička podrška praksi Suda pravde.

Jedan od najvažnijih slučajeva, u kojem se osetio pozitivistički pristup Suda pravde materiji osnovnih

prava, u evaluaciji i primeni uporedno-ustavnog pristupa u kombinaciji sa primenom EKLjP, bio je slučaj

Hauer50. Gđa Hauer, državljanka Nemačke, bila je vlasnica parčeta zemlje u vinarskoj oblasti pokrajine

Rajna-Palatinat. Kada je podnela zahtev za dozvolu da uzgaja vinovu lozu, zahtev joj je bio odbijen u

skladu sa Regulativom 1162/76 EZ, koja je zabranjivala uzgajanje određenih sorti vinove loze uključujući

i onu koja se gajila u tom regionu, u periodu od nekoliko godina. Gdja Hauer se žalila Administrativnom

sudu, s tvrdnjom da takva odluka nije u skladu sa njenim ustavnim pravom na svojinu i slobodom izbora

profesije, kako joj je to garantovano nemačkim ustavom. Administrativni sud je poslao zahtev Sudu

pravde za donošenje odluke o prethodnom pitanju.

U ovom slučaju Sud pravde je najpre evaluirao upućena mu pitanja u svetlu prava koje proističe iz

EKLjP, a potom je prešao na analizu uporednih rešenja u materiji zaštite prava iz ustava i zakona država

članica:

„Pravo na svojinu je garantovano u komunitarnom pravnom poretku u skladu sa zajedničkim

idejama iz ustava država članica, koja se takođe odražavaju u prvom protokolu Evropske

konvencije za zaštitu ljudskih prava. Protokol prihvata u principu legalnost ograničenja uživanja

svojine, dok u isto vreme limitira takva ograničenja na obim koji se može smatrati ’neophodnim’ u

državi za zaštitu ’opšteg interesa’.”51

49 Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 324. Oxford University Press Inc. New York.50 Slučaj 44/79. 1979. Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pfalz. ECR 3727.51 Isto. Para. 19.

22


Pošto je utvrdio način na koji je EKLjP i Protokol I regulisao pravo na svojinu, ali i ograničenja ovog

prava, Sud pravde je utvrdio da pozivanje na ova pravila neće biti kompletno, ukoliko se ne uzmu u obzir

i zajedničke ustavne tradicije država članica o pitanju prava na svojinu, što je drugi važan izvor

inspiracije:

„Da bi bio sposoban da odgovori na pitanje Sud pravde – prim.aut., neophodno je takođe

razmotriti smernice koje obezbeđuju ustavna pravila i prakse devet52 država članica.“53

Sud potom analizira i ovaj drugi značajan izvor:

„Ova pravila i prakse dozvoljavaju zakonodavcu da kontroliše upotrebu privatne svojine u skladu

sa opštim interesom. Tako se neki ustavi pozivaju na obaveze koje proističu iz vlasništva nad

svojinom (nemački Osnovni zakon, član 14(2), prva rečenica), na njegovu socijalnu funkciju

(italijanski ustav, član 42(2)), na podređenost njegove upotrebe zahtevima zajedničkog dobra

(nemački Osnovni zakon, član 14(2), druga rečenica, i irski ustav, član 43.2.2), ili socijalnu

pravdu (irski ustav, član 43.2.1).“54

Ovom komparativnom analizom ustavnih rešenja Sud pravde pokazuje na koji način u primeni na pitanja

konkretnog slučaja Sud koristi EKLjP, odnosno zajedničke ustavne tradicije. U ovom konkretnom

slučaju, analiza je pomogla Sudu da utvrdi da ograničenje prava na svojinu nije ništa neuobičajeno u

ustavnoj praksi država članica, niti je protivno nekim drugim formalnim izvorima prava čije su strane

ugovornice države članice (EKLjP). Mutatis mutandis, zaključak je Suda pravde, pravo na svojinu može

biti ograničeno i zakonodavstvom EZ. Nakon što je utvdio ovu činjenicu, Sud se u drugom delu presude

posvetio ispitivanju da li je odnosna regulativa bila proporcionalna cilju koji je trebala da postigne, o

čemu će biti reči u sledećem odeljku.

OPŠTA NAČELA PRAVA EU

Iz istih razloga zbog kojih je Sud pravde pre priznavanja principa nadređenosti komunitarnog prava u

slučaju Kosta55 odbijao da se bavi pitanjima koja se tiču osnovnih ljudskih prava, Sud je morao nakon

uspostavljanja ovog principa da aktivno pristupi njihovoj zaštiti. Sud pravde je iz razloga bojazni da će

52 Presuda je doneta 1979. godine, kada je EZ činilo devet država članica.53 Slučaj 44/79. 1979. Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pfalz. Para. 20. ECR 3727.54 Isto. Para. 20.55 Slučaj 6/64. 1964. Costa v. Ente Nazionale per l’energia elettrica (ENEL). ECR 585.

23


komunitarno pravo izgubiti bitku za suprematijom odbio da tumači odredbe nacionalnih pravnih sistema o

ljudskim pravima, zato što bi takve akcije mogle potkopati krhku autonomiju komunitarnog pravnog

poretka i indirektno priznati njegovu podređenost nacionalnim pravnim sistemima.

Međutim, nakon što je koncept nadređenosti inaugurisan, ponovo je odbrana suprematije nalagala

uspostavljanje zaštite osnovnih prava na komunitarnom nivou. Slučaj Internacionale Handelsgezelšaft

mbH jasno ukazuje na opasnosti koje za koncept nadređenosti komunitarnog prava nosi neadekvatno

tumačenje odredbi nacionalnih pravnih sistema, koje štite osnovna ljudska prava. Kao što je već

pomenuto, osnivački ugovori bili su nemi za zaštitu osnovnih ljudskih prava sve do kraja osamdesetih,

odnosno početka devedesetih godina. To je moguće i bila namera osnivača kako bi se zaštita osnovnih

ljudskih prava, tradicionalno vezana za državu i njen suverenitet, zadržala na tom nivou: „Ali, ako je ovo

bila namera, ona je uskoro postala inkompatibilna sa principom nadređenosti komunitarnog prava, kako je

on bio formulisan 60-tih od strane Evropskog suda pravde; ako akti Zajednice treba da pretegnu nad

nacionalnim pravom, uključujući nacionalno ustavno pravo, onda ispitivanje ustavnosti takvih

komunitarnih akata može biti bazirano jedino na komunitarnom pravu. Zbog toga je Sud pravde odlučio

da popuni ovu preteću prazninu u pravnoj zaštiti pojedinaca formulisanjem sopstvene doktrine zaštite

osnovnih prava kao nepisanog prava komunitarnog pravnog poretka.”56

Kada je Sud pravde doneo presudu u sporu Kosta 1964, on je to učinio tvrdeći da su osnivački ugovori

stvorili novi pravni poredak, koji je postao „integralni deo pravnih sistema država članica”57. U ovom

svetlu, utvrdiće Sud, države članice su ograničile svoja suverena prava trajno, i stvorile „korpus prava

koji vezuje kako njihove državljane, tako i njih”58. Bilo bi u suprotnosti sa duhom Ugovora, nastaviće

Sud, da se komunitarno pravo primenjuje na način koji nije jedinstven u svim državama članicama i na

način da nacionalni zakoni mogu da utiču, ili čak i da derogiraju bilo koju meru Zajednice. Konačno,

stanovište o pitanju suprematije Sud je iskazao rečima koje je ponovio nebrojeno puta u kasnijim

slučajevima:

„Pravo koje proističe iz Ugovora, nezavisnog izvora prava, ne može zbog svoje specifične i

izvorne prirode, biti prevladano odredbama domaćeg zakonodavstva, bez obzira na formu, a da ne

bude lišeno svog komunitarnog karaktera i da sama osnova Zajednice ne bude dovedena u

pitanje.”59

56 De Witte Bruno. 1999. The Past and Future Role of the ECJ in the Protection of Human Rights. Str. 859. U Alston Ph, Bustelo M. i Heenan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.57 Slučaj 6/64. 1964. Costa v. Ente Nazionale per l’energia elettrica (ENEL). Para. 8. ECR 585.58 Isto. Para. 9. 59 Isto. Para 13.

24


Sud pravde se nije ovde zaustavio u definisanju nadređenosti komunitarnog prava. U slučaju, koji je za

ovu raspravu posebno važan jer se tiče osnovnih prava, već pomenuti Internacionale Handelsgezelšaft

mbH, Sud pravde je izazvao oštru reakciju nemačkog ustavnog suda, tvrdnjom da mere EZ ne mogu biti

pogođene tvrdnjama da su u suprotnosti sa i principima nacionalnih ustavnih normi. Time je pitanje

suprematije, doduše u ograničenom opsegu – materiji koja se tiče osnovnih prava, vratio na početak. U

potonjem slučaju Simental60, Sud je otišao i korak dalje, tvrdeći da „svaki nacionalni sud mora… ostaviti

po strani bilo koju odredbu nacionalnog prava“ koja može biti u suprotnosti sa komunitarnim pravom.

No vratimo se slučaju Internacionale Handelsgezelšaft mbH. Sud je u ovom slučaju, pošto je ponovio već

citiran deo iz slučaja Kosta o prirodi prava koje proističe iz Ugovora, nastavio:

„Na validnost mere Zajednice ili njenog efekta u državi članici ne mogu uticati tvrdnje da ona

deluje protiv osnovnih prava formulisanih ustavom te države ili principa nacionalne ustavne

strukture.”61

Kada je ova i ovakva presuda Suda pravde doneta, kojom je eksplicitno iskazan stav Suda pravde da ni

zagarantovana ustavna prava pojedinaca bilo kog nacionalnog ustavnog sistema ne mogu uticati na

validnost mera Zajednice, u nemačkom Administrativnom sudu zazvonilo je za uzbunu. Administrativni

sud je u daljem postupku došao do drugačijeg zaključka od Suda pravde, presudio je da je regulativa

Zajednice prekršila osnovne principe nemačkog ustavnog prava i prosledio slučaj na odlučivanje

nemačkom Saveznom ustavnom sudu.

Možda najčuveniji slučajevi koji su obeležili konflikt između jednog od ustavnih sudova i Suda pravde,

jesu Zolange I, i Zolange II presude, koje je doneo Savezni ustavni sud, a tiču se upravo zaštite osnovnih

ljudskih prava. U reakciji na odluku Suda pravde u slučaju Internacionale Handelsgezelšaft mbH, Savezni

ustavni sud je 1974. presudio (Zolange I):

„Deo Ustava koji se bavi osnovnim pravima je neotuđiva suštinska karakteristika postojećeg

Ustava… U hipotetičkom slučaju sukoba između komunitarnog prava i… garantovanih osnovnih

60 Slučaj 106/77. 1978. Amministracione delle Finance dello Stato v. Simmental SpA. ECR 629.61 Case 11/70. 1970. Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr und Vorratstelle fur Getreide und Futtermittel. Para. 3. ECR 1125.

25


prava iz Ustava… garancija osnovnih prava u Ustavu preovlađuje sve dok nadležni organi

Zajednice ne uklone sukob normi u skladu sa mehanizmom iz Ugovora.”62

Ovom presudom je praktično stavljena van snage suprematija komunitarnog prava sve dok institucije

Zajednice ne budu poštovale osnovna prava. U tzv. Zolange II presudi 12 godina kasnije (1986), nakon

što su institucije Zajednice, uključujući tu i Sud pravde, dokazale da će štititi osnovna prava, Savezni

ustavni sud je zaključio da:

„sve dok Evropske zajednice, posebno u slučajevima Suda pravde, u osnovi obezbeđuju efektivnu

zaštitu osnovnih prava u odnosu na suverena ovlašćenja Zajednica,… i sve dok one u osnovi štite

suštinski sadržaj osnovnih prava, Savezni ustavni sud više neće sprovoditi svoju nadležnost da

odlučuje o primenjivosti sekundarnog zakonodavstva Zajednice.”63

Ovo nije značilo, po mišljenju nekih pravnika64, da se Nemačka odrekla svoje nadležnosti, već samo da je

pod navedenim uslovima neće sprovoditi. Ovo prihvatanje uslovne suprematije komunitarnog prava, nije

karakterističkno samo za Nemačku, već i za druge države članice. Kada se govori o suprematiji, važno je

napomenuti da i dalje postoji dvodimenzionalno gledanje, jedno iz ugla Suda pravde, a drugo iz ugla

država članica. Naime, nacionalni ustavni sudovi najčešće ne opravdavaju suprematiju komunitarnog

prava njegovom posebnom prirodom, kako to čini Sud pravde, već radije interpretirajući odredbe

sopstvenih ustava, koje govore o primatu međunarodnog prava nad domaćim pravom. Dalje, nacionalni

sudovi su zadržali poslednju reč u tumačenju granica do koje se prostiru ovlašćenja Zajednice. Ipak, teško

je oteti se utisku da su ove mogućnosti više u domenu ustavne teorije, nego prakse, i da je sa praktične

strane posmatrano, pitanje nadređenosti komunitarnog prava gotova stvar.

Od značaja za ovu raspravu jeste da su ustavni sudovi pokazali veći senzibilitet za odbranu osnovnih

ljudskih prava, koja su deo nacionalnih ustavnih sistema. Ta činjenica dovoljno govori o značaju zaštite

osnovnih prava u komunitarnom pravnom poretku. Uz principe nadređenosti i direktnog dejstva

komunitarnog prava, i uz tesnu povezanost sa načelima proporcionalnosti i nediskriminacije, osnovna

prava predstvljaju opšte pravno načelo koje je po pravnoj snazi u hijerarhiji pravnih normi EU, smešteno

odmah iza osnivačkih ugovora. Slučaj Internacionale Handelsgezelšaft mbH na jasan način ukazuje na

62 Presuda Zolange I. 1974. U Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 291. Oxford University Press Inc. New York. Naglašavanje dodato.63 Presuda Zolange II. 1974. U Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 292. Oxford University Press Inc. New York. Naglašavanje dodato.64 Vidi komentar Frowein J. Solange II. Str. 292. U Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 292. Oxford University Press Inc. New York.

26


„dijalektičko jedinstvo između pitanja nadređenosti prava [EU] i zaštite osnovnih prava”65, odnosno na

njihovu tesnu povezanost.

Na sličan način se osnovna prava ne mogu razdvojiti od ostalih opštih načela prava EU. Čak i Sud pravde

u svojoj jurisprudenciji ne čini jasnom razliku između opštih načela. Posebno bitna za načelo zaštite

osnovnih prava, pored principa suprematije, jesu opšta načela jednakosti ili nediskriminacije, i načelo

proporcionalnosti. Pored ovih načela, Sud je koristio i pojedina načela koja bi se mogla svrstati u pod-

kategoriju načela poštovanja osnovnih prava, kao što su sloboda izražavanja, pravo na privatnost, pravo

na svojinu, itd: „Konačno, tu su i slobode zajedničkog tržišta (sloboda kretanja robe, ljudi, usluga i

kapitala), koje je Sud pravde postepeno pretvorio u osnovne slobode, koje imaju, po nekim autorima,

karakter kvazi ljudskih prava.”66

Odredbe Ugovora iz Lisabona iz kojih se mogu izvesti odredbe o ljudskim pravima, a tiču se zabrane

diskriminacije, mogu se podeliti u četiri osnovna polja:

a) Zabrana diskriminacije bazirane na državljanstvu (član 18 UFEU), posebno u vezi sa

članovima 45, 49 i 56-57 UFEU, koji regulišu slobodu kretanja lica;

b) Jednakost naknade za jednak rad ili rad jednake vrednosti muških i ženskih radnika/ca (član

157 UFEU);

c) Zabrana diskriminacije između proizvođača i potrošača na zajedničkom tržištu

poljoprivrednih proizvoda (član 40 UFEU);

d) Afirmativna akcija institucija EU usmerena na borbu protiv diskriminacije bazirane na polu,

rasnom i etničkom poreklu, religiji ili verovanju, invaliditetu, godinama ili seksualnoj

orijentaciji (član 19 UFEU);

Pitanjima diskriminacije posvećen je zavidan broj slučajeva koji su se pojavili pred Sudom pravde.

Najdirektniju vezu načela nediskriminacije sa načelom osnovnih prava koje priznaje komunitarno pravo

ima član 157 UFEU, koji predviđa zabranu diskriminacije između muškaraca i žena u pogledu naknade za

jednaki rad ili rad jednake vrednosti. U slučaju Dafren II67, Sud pravde je najpre potvrdio direktnu

primenu člana 157 UFEU (tada člana 119 UEZ), a potom i da usled toga odnosni član: „može… stvoriti

pojedinačna prava koje sudovi moraju štititi.”68

65 De Witte Bruno. 1999. The Past and Future Role of the ECJ in the Protection of Human Rights. Str. 863. U Alston Ph, Bustelo M. i Heenan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.66 Isto. Str. 863.67 Slučaj 43/73. 1976. Gabrielle Defrenne v. Societe Anonyme Belge de Navigation Aerienne Sabena. ECR 455.68 Isto. Para 24.

27


Sud ovome još dodaje:

„Na načelo jednake naknade sadržano u članu 119 može se pozvati pred nacionalnim sudovima i

ovi sudovi imaju dužnost da obezbede zaštitu prava koje ova odredba dodeljuje pojedincima,

posebno u smislu onih oblika diskriminacije koji direktno proističu iz zakonodavnih odredbi ili

kolektivnih radničkih ugovora, kao i u slučajevima u kojima muškarci i žene dobijaju nejednaku

naknadu za jednak rad koji se obavlja u istoj organizaciji ili službi, bilo privatnoj ili javnoj.“69

Iz slučaja Dafren II možemo izvesti bar tri zaključka: (1) da princip nediskriminacije sadržan u

osnivačkom ugovoru, ukoliko ima direktnu primenu, može stvoriti prava za individualne subjekte, s jedne

strane, i obavezu za nacionalne sudove da obezbede njegovo poštovanje direktno primenjujući odredbe

Ugovora, s druge; (2) da nacionalni sudovi moraju obezbediti primenu prava individualnih subjekata kako

vertikalno – vis-à-vis države članice, tako i horizontalno – između samih individualnih subjekata,

odnosno da su i države članice, a ne samo institucije EU, u obavezi da poštuju osnovna prava koje

priznaje komunitarni pravni poredak; (3) da se ljudska prava u praksi Suda pravde ne štite samo na

osnovu opštih pravnih načela, kao nepisanih pravila komunitarnog pravnog poretka, već da su određena

ljudska prava deo pisanih izvora komunitarnog prava, tj. ugovora.

Kada se radi o načelu proporcionalnosti, važno je napomenuti da se na ovo načelo u komunitarnom pravu

EU može gledati dvojako. Jedan je slučaj kada Sud pravde proporcionalnost upotrebljava kao test ili

kriterijum pri odlučivanju o slučajevima koji se tiču osnovnih prava. Sasvim druga stvar je kada Sud

ispituje kršenje načela proporcionalnosti kao odvojene osnove, kada se ispituje da li određena mera Unije

prekoračuje „ono što je neophodno da se postignu ciljevi iz Ugovora“ 70, što je praksa Suda pravde u

daleko većem broju slučajeva. U ovoj raspravi, nas prevashodno zanima primena načela

proporcionalnosti u prvom kontekstu. Vodeći slučaj u praksi Suda pravde je slučaj Hauer71.

Kao što je u prethodnom odeljku analizirano, Sud pravde je najpre ispitivao da li regulativa EU u principu

uopšte može ograničiti pravo na svojinu. Sud je to učinio ispitujući prethodno identivikovane izvore

inspiracije, a to su međunarodni ugovori za zaštitu osnovnih prava – poimence EKLjP, kao i ustavne

tradicije zajedničke državama članicama. Pošto je utvrdio da ni u sistemu Evropske konvencije, niti u

nacionalnim pravnim sistemima, nije neuobičajeno da se pravo na svojinu ograničava, ukoliko je

69 Isto. Para. 40.70 Član 5(4) UEU. 71 Činjenice slučaja videti u prethodnom odeljku.

28


ograničenje neophodno i u opštem interesu (zahtevi Protokola I uz EKLjP), ili ispunjava određene

socijalne funkcije (italijanski ustav) ili socijalnu pravdu (irski ustav), ili pravo na svojinu može biti

podređeno zahtevima opšteg dobra (nemački ustav), Sud pravde je zaključio:

„Činjenica da je Regulativa 1162/76 nametnula ograničenja novog gajenja vinove loze ne može

biti osporena u principu. To je oblik ograničenja koji je poznat i priznat kao zakonit, u identičnim

ili sličnim formama, u ustavnim strukturama svih država članica.”72

Sud potom prelazi na drugo pitanje:

„I dalje je neophodno ispitati da li ograničenja nametnuta spornim odredbama činjenično

odgovaraju ciljevima opšteg interesa kojima teži Zajednica ili da li, s obzirom na ciljeve kojima

teži, ona čine neproporcionalno i nedozvoljeno mešanje u prava vlasništva, udarajući na osnovnu

sadržinu prava na svojinu.”73

Da bi došao do rešenja, Sud pravde je primenio test proporcionalnosti. To podrazumeva korišćenje bar

dve tehnike, koje Sud koristi. Jedna je tehnika balansiranja, kojom Sud odmerava između prava na

svojinu i svrhe i ciljeva koji se žele postići aktom Zajednice, čime se ispituje da li je mera proporcionalna

ciljevima koje želi ostvariti. Druga tehnika jeste metod koji je jedan od zaštitinih znakova Suda pravde, a

to je ciljno ili teleološko tumačenje odredbi Ugovora, odnosno sekundarnih pravnih akata.

Primenom ovih tehnika, Sud će doći do odgovora na pitanje da li ograničenja prava odgovaraju opštem

interesu odnosno ciljevima zbog kojih je Zajednica osnovana, ili su ona neproporcionalna i ugrožavaju

suštinu prava u pitanju: „Proporcionalnost je sada uspostavljena kao opšte načelo komunitarnog prava.

Proporcionalnost tako može biti upotrebljavana da ospori aktivnosti same Zajednice, i takođe da ospori

legalnost aktivnosti države, koja potpada u oblast primene komunitarnog prava. U bilo kom ispitivanju

proporcionalnosti moraju biti identifikovani značajni interesi, i tu će biti određenog pridavanja težine ili

važnosti tim interesima, pošto je ovo neophodan uslov koji prethodi bilo kojoj tehnici balansiranja. Ovo

će normalno zahtevati da odlučimo:

1) Da li je mera primerena da ostvari željeni cilj;

2) Da li je neophodna da ostvari željeni cilj;

72 Slučaj 44/79. 1979. Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pfalz. Para. 22. ECR 3727.73 Isto. Para. 23. Naglašavanje dodato.

29


3) Da li mera nameće teret pojedincu koji je prekomeran u odnosu na cilj koji se želi dostići

(proporcionalnost stricto sensu).”74

Na taj način, test proporcionalnosti koji akt Zajednice mora da prođe da bi bio u skladu sa osnovnim

pravima sadrži dva elementa: ciljevi moraju da budu legitimni – što znači da moraju da budu u skladu sa

opštim interesom i ciljevima EU, a sredstva moraju biti neophodna i primerena ostvarivanju cilja – što

znači da teret za pojedinca ne sme biti prekomeren u odnosu na cilj koji se želi postići, kao i da se ne sme

ugroziti suština prava u pitanju. Ovaj standard testa proporcionalnosti je veoma visok, što znači da

potencijalna ograničenja određenih prava, koje nameću akti EU, nužno moraju biti pažljivo dizajnirani i

svedeni na minimum. Ovakav test nameće obaveze sudovima da u slučajevima kada su nekom

komunitarnom merom ograničena osnovna prava primenjuju tzv. intenzivno preispitivanje odnosne mere.

Iz prethodne rasprave, jasno je da osnovna prava, iako ih Sud pravde naglašava kao autonomni i

nezavisan izvor prava, ne mogu biti posmatrana odvojeno od principa i opštih načela prava EU. Granice

između ovih različitih izvora ni u praksi Suda pravde nisu oštro povučene, pa se u nekim slučajevima

teško može i razaznati koje načelo Sud zapravo primenjuje. Stoga nije bezrazložno govoriti o tome da

primena opštih načela, na način kako ih je formulisao Sud, može štetiti pravnoj sigurnosti. Posebno

imajući u vidu preovlađujuću tehniku koju Sud koristi u svojoj praksi, a to je ciljna ili teleološka, odnosno

svrsishodna interpretacija.

Međutim, treba uzeti u obzir i činjenicu da su opšta načela i principi izvedeni od strane Suda pravde

upravo iz razloga popunjavanja pravnih praznina u novom pravnom poretku, koji je nastao stvaranjem

evropskih zajednica, kasnije EU. Kako je oblast delovanja EU supstancijalno proširivana tokom godina,

ovo je proizvodilo ozbiljne nedostatke u uniformnoj i efikasnoj primeni normi. Stoga je Sud pravde

morao da u nedostatku pisanih pravnih pravila bude fleksibilan, na takav način da obezbedi efikasnu

primenu pravnih pravila koja su komunitarizovana, a da istovremeno ne ugrozi pravnu sigurnost. Čini se

da je izvođenjem principa i opštih pravnih načela, kao nepisanih pravnih pravila, Sud postigao dobar

balans. Sud je morao da napravi izbor – da bude fleksibilan i da ide u korak sa narastajućim ovlašćenjima

EU koja su zahtevala efikasan pravni poredak, ili da striktno tumačeći odredbe pisanih izvora

komunitarnog prava, a zarad rigidno shvaćenog načela pravne sigurnosti, dovede u pitanje efikasnost i

fleksibilnost novog pravnog poretka.

74 Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 372. Oxford University Press Inc. New York. Naglašavanje dodato.

30


SUBJEKTI KOJE OBAVEZUJU OSNOVNA PRAVA

Subjekti komunitarnog prava su EU i njeni organi, države članice i pojedinci, odnosno fizička i pravna

lica koja imaju državljanstvo ili prebivalište na teritoriji EU.

ORGANI EU I DRŽAVE ČLANICE

Još od slučaja Štauder, nije bilo sporno da osnovna prava obavezju organe EU u njihovom delovaju.

Države članice su u tom smislu na početku snažno pozdravile nastojanja Suda pravde da opšte načelo

poštovanja osnovnih prava pre svega obavezuje organe EU.

Međutim, Sud pravde je ubrzo počeo da u određenim slučajevima primenjuje koncept osnovnih prava i na

akte država članica u primeni prava EU. Ovo svakako nije prošlo bez otpora država članica: „Dok je prvi

korak razvitka osnovnih prava kao ograničenja aktivnostima EZ bio pozdavljen od strane većine država,

drugi korak – u podređivanju aktivnosti država članica, čak i u polju primene komunitarnog prava,

nepisanom i nesigurnom paketu zakonskih prava – bio je sasvim druga stvar.“75 Ove akcije Suda pravde

mogu delovati logično, jer se kao izvori inspiracije za osnovna prava, upotrebljavaju upravo elementi koji

su zajednički državama članicama, kroz zajedničke ustavne tradicije i EKLjP. Ali prepustiti Sudu pravde,

nad kojim države članice nemaju kontrolu, da primenjuje pravna načela apstraktnog i u dobroj meri

neodređenog koncepta i na akte država članica, bilo je teško prihvatiti.

Drugi problem u ovom smislu je sa praktične strane mnogo važniji, a to je problem što Sud pravde ima

sužene mogućnosti da kontroliše aktivnosti država članica – jedan način je kroz postupak davanja

mišljenja o prethodnom pitanju (član 267 UFEU), i drugi je kroz žalbu Komisiji, koja potom kao

privilegovani tužilac može pokrenuti postupak protiv države članice (čl. 258-260 UFEU), ukoliko ova ne

ispunjava obaveze iz Ugovora: „Međutim, nije izvesno da li te obaveze iz Ugovora podrazumevaju i

relativno neodređena opšta pravna načela koja su razvijena kroz sudsku praksu. Države članice su bile

sklone da smatraju da su obaveze pre svega one obaveze koje se izričito pominju u Ugovoru i propisima

koje su doneli organi Zajednice.“76

75 Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 338. Oxford University Press Inc. New York.76 Dimitrijević Vojin i Đerić Vladimir. 1998. Zaštita ljudskih prava u pravu Evropske unije. Str. 200. U Mitrović D. Ur. 1998. Pravo Evropske unije – Fizička i pravna lica. Udruženje za pravo Evropske unije i Centar za međunarodne studije. Beograd.

31


Sud pravde je u prvim slučajevima koji su otvorili pitanje odgovorosti države članice za poštovanje

osnovnih prava stajao na stanovištu da su države članice ogovorne da poštuju standarde zaštite osnovnih

prava koji se odnose na institucije EU. Ovi standardi ne mogu biti niži ni u slučajevima kada država

članica deluje kao agent EU, odnosno kada sprovodi mere u skladu sa komunitarnim pravom. Ovo je Sud

prvi put jasno istakao u slučaju Vahauf77.

G. Vahauf bio je zakupac farme koji je, po okončanju svog zakupa, zatražio isplatu kompenzacije za

prestanak proizvodnje mleka. Nemački zakon u ovoj materiji bio je usvojen u skladu sa regulativom

857/84 Saveta, koja je propisivala da se kompenzacija za prestanak proizvodnje mleka zakupcu farme

može isplatiti pod uslovom da zakupodavac farme da svoj pristanak. Gazda g. Vahaufa nije dao ovakav

pristanak iako nikada nije bio proizvođač mleka, niti je učestvovao u stvaranju farme. Zahtev za

kompenzacijom je bio odbijen. G. Vahauf se žalio nemačkom Administrativnom sudu, koji je potom

uputio zahtev Sudu pravde za donošenjem odluke o prethodnom pitanju:

„Mora se primetiti da bi komunitarna pravila koja su, pošto zakup istekne, imala za efekat

lišavanje zakupca plodova njegovog rada i njegovih ulaganja u zakupljeni objekat bez

komenzacije, bila u neskladu sa zahtevima za zaštitom osnovnih prava u komunitarnom pravnom

poretku. Kako ti zahtevi takođe obavezuju države članice kada one sprovode komunitarna pravila,

države članice moraju, koliko je god to moguće, da primenjuju ta pravila u skladu sa tim

zahtevima.“78

Sud je u daljoj praksi pokušao da proširi nadležnost i na slučajeve kada države članice zakonskim aktima

pokušavaju da derogiraju neke od odredbi komunitarnog pravnog poretka. Slučaj Sinotek79 pokazuje da je

Sud u početku bio skloniji restriktivnom stavu po ovom pitanju.

Francuski zakon je propisivao da se filmovi koji se prikazuju u bioskopima ne mogu u prvih dvanaest

meseci distribuirati i preko video kaseta. Distributerskoj kući „Sinotek“ su, u skladu sa zakonom,

zaplenjene sve video kasete, što je bio povod za akciju kompanije pred sudom. Firma se žalila po dva

osnova. Jedan je bio ograničenje slobode kretanja robe u suprotnosti sa članovima 34 i 36 UFEU. Drugi

osnov bilo je kršenje člana 10 EKLjP, koja je garantovala slobodu izražavanja. Sud je u ovom slučaju

morao da odgovori da li francuski zakon na dozvoljen način odstupa od ugovorom garantovane slobode

kretanja robe. Ukoliko bi odgovor bio potvdan, to bi značilo da zakon spada u domen komunitarnog

77 Slučaj 5/88. 1989. Wachauf v. Germany. ECR 2609.78 Isto. Para. 19.79 Slučajevi 60, 61/84. 1985. Cinetheque v. Federation Nationale des Cinemas Francais. ECR 2605.

32


prava, a time i da je podložan preispitivanju i sa stanovišta opštih pravnih načela, a time i člana 10

EKLjP.

Što se tiče prvog pitanja, Sud je stao na stanovište da su ograničenja slobodi kretanja robe ovim zakonom

opravdana, jer su bila nediskriminatorna po prirodi i imala su za cilj da podstaknu prikazivanje filmova u

bioskopima. Što se tiče drugog pitanja Sud je, uprkos mišljenju opšteg pravobranioca Slina i Komisije da

zakon treba tumačiti u svetlu odredbi EKLjP, stao na sledeće stanvište:

„Iako je tačno da je obaveza Suda da obezbedi poštovanje osnovnih prava u oblasti komunitarnog

prava, on nema ovlašćenje da ispituje usklađenost sa Evropskom konvencijom nacionalnog

zakona koji uređuje, kao u ovom slučaju, oblast koja potpada pod nadležnost nacionalnog

zakonodavstva.“80

Ovom formulacijom iz poslednjih redova paragrafa 26 presude, Sud je pažljivo otvorio pitanje šta će se

dogoditi kada se pojavi nacionalni zakon koji ne potpada pod nadležnost nacionalnog zakonodavstva?

Čini se da je Sud, iako primenjujući oprezno restriktivni pristup, ipak razmišljao strateški. U slučaju

Demirel81 Sud je u nekoliko izmenio svoju formulaciju iz slučaja Sinetek, jer je preciznije definisao pod

čiju to nadležnost može da potpada nacionalni zakon:

„Iako je obaveza Suda da obezbedi poštovanje osnovnih prava u oblasti komunitarnog prava, on

nema ovlašćenje da ispituje usklađenost sa Evropskom konvencijom nacionalnog zakonodavstva

koje se nalazi van obuhvata komunitarnog prava.“82

Šta je uradio Sud: „Upravo je ova, na prvi pogled mala, promena u prvobitnoj formulaciji u slučaju

Sinetek otvorila Sudu mogućnost da proširi polje primene ljudskih prava kao opštih načela u pogledu

mera država članica. Jer, ako Sud nema nadležnost da ispituje da li su nacionalni propisi koji se nalaze

van obuhvata prava Zajednice saglasni s Evropskom konvencijom, onda a contrario on ima nadležnost da

ispituje saglasnost onih nacionalnih propisa koji se nalaze u polju obuhvata prava Zajednice.“83

Finale je došlo u slučaju ERT84. Ovaj slučaj predstavlja odlučujući korak u kome je Sud pravde zasnovao

praksu preispitivanja zakona država članica ukoliko oni regulišu oblasti koje potpadaju pod komunitarno 80 Isto. Para. 26.81 Slučaj 12/86. 1987. Demirel v. Stadt Schwabisch Gmund. ECR 3719.82 Isto. Para. 28.83 Dimitrijević Vojin i Đerić Vladimir. 1998. Zaštita ljudskih prava u pravu Evropske unije. Str. 201. U Mitrović D. Ur. 1998. Pravo Evropske unije – Fizička i pravna lica. Udruženje za pravo Evropske unije i Centar za međunarodne studije. Beograd.

33


pravo, odnosno koji implementiraju komunitarno pravo. Drugim rečima, to uključuje da zakonodavni akti

država članica moraju biti u skladu sa osnovnim pravima baš kao i akti institucija EU. Ovaj slučaj važan

je i zbog toga što u nekoliko ključnih paragrafa presude, na neki način, sumirao čitavu filozofiju zaštite

osnovnih prava. Smatra se da je ova presuda predstavljala odlučujući pomak u odnosu na restriktivni stav

slučaja Sinetek.

ERT je grčka nacionalna radio-televizijska stanica kojoj je, po zakonu, grčka vlada dala ekskluzivno

pravo emitovanja TV programa. Kada su gradonačelnik Soluna i druga televizijska kuća doneli odluku i

počeli da emituju svoj program, ERT je pokrenula postupak pred sudom. Odbrana je zastupala stanovište

da je monopol u neskladu sa odredbama komunitarnog prava, koje reguliše slobodno kretanje robe, i

pravila zabrane nelojalne konkurencije i zabrane monopola, kao i da monopol predstavlja kršenje člana 10

EKLjP, koji garantuje slobodu izražavanja. Grčka vlada zasnovala je zakon na odredbama članova 52 (u

to vreme čl. 56) i 62 (u to vreme čl. 66) UFEU, koje su dopuštale odstupanje od pravila o slobodnom

kretanju robe, zabrane monopola i nelojalne konkurencije, ukoliko je to propisano zakonom, i u interesu

javnog poretka, bezbednosti i zdravlja.

Sud je najpre sumirao dotadašnju praksu koja se tiče pitanja da li država članica ima obavezu da poštuje

opšte načelo osnovnih prava:

„Kao što je Sud već presudio (vidi slučajeve C-60&61/84 Cinetheque, paragraf 25 i slučaj C-12/86

Demirel v. Stadt Schwabisch Gmund, paragraf 28), on nema ovlašćenje da ispituje usklađenost sa

Evropskom konvencijom o ljudskim pravima nacionalnih pravila koji ne potpadaju pod obuhvat

komunitarnog prava. S druge strane, kada takva pravila potpadaju pod obuhvat komunitarnog

prava, i upućen je zahtav Sudu za prethodnim pitanjem, on mora obezbediti sve kriterijume

interpretacije potrebne nacionalnom sudu da odredi da li su ta pravila u skladu sa osnovnim

pravima čije poštovanje obezbeđuje Sud i koja se izvode naročito iz Evropske konvencije o

ljudskim pravima.“85

Nakon ovog sumiranja dosadašnje prakse Suda, može se uočiti i ključna razlika u odnosu na slučajeve

Sinetek i Demirel, a to je da je Sud eksplicitno, a ne više implicitno, istakao da ukoliko neki nacionalni

zakon ili pravilo potpada pod obuhvat komunitarnog prava, Sud ima nadležnost da ispituje njegovu

84 Slučaj C-260/89. 1991. Elliniki Radiophonia Tileorassi (ERT) AE v. Dimotiki Etairia Pliroforissis and Sotiros Kouvelas. ECR I-2925.85 Isto. Para. 42.

34


saglasnost sa odredbama, između ostalog, opšteg načela zaštite osnovnih prava. Potom Sud u presudi

primenjuje ovo svoje stanovište na činjenice konkretnog slučaja:

„Kada se država članica oslanja na kombinovane odredbe članova 56 i 66 u cilju opravdavanja

pravila koja će verovatno sprečiti vršenje slobode pružanja usluga, takvo opravdanje, koje pruža

komunitarno pravo, mora biti tumačeno u svetlu opštih pravnih načela i posebno osnovnih prava.

Zato nacionalna pravila u pitanju mogu da potpadnu pod izuzetke koje pružaju kombinovane

odredbe članova 56 i 66, samo ukoliko su u skladu sa osnovnim pravima, čije poštovanje

obezbeđuje Sud.86

Sud zaključuje da kada se država članica donošenjem nekog zakonskog akta ili pravila oslanja na

komunitarno pravo, ona to mora činiti osloncem ne samo na pisana pravila, već i osloncem na opšta

pravna načela. To je od suštinske važnosti i kada se radi o izuzetku od pravila koje dozvoljava neka

odredba komunitarnog prava.

Tako se mogu identifikovati tri osnovna slučaja kada Sud pravde može imati nadležnost da odlučuje da li

su mere usvojene od strane države članice u skladu sa osnovnim pravima: (1) kada država primenjuje

odredbe komunitarnog prava koje se zasnivaju na ljudskim pravima (npr. odredbe o zabrani

diskriminacije); (2) kada država članica nastupa kao agent EU, odnosno sprovodi politike EU i

interpretira pravila EU (vodeći slučaj: Vahauf); i (3) kada država članica primenjuje izuzetke od pravila

koje dozvoljava komunitarno pravo (vodeći slučaj: ERT).

FIZIČKA I PRAVNA LICA

Pojedinci (pravna i fizička lica) se mogu pojaviti pred Sudom pravde direktno i indirektno. Kada se radi o

kršenju osnovnih prava od strane neke institucije EU, pojedinci imaju pravo da pokrenu postupak pred

Sudom na osnovu člana 263 UFEU, direktno, osopravajući konkretnu meru organa EU. Problem sa ovom

vrstom direktnih tužbi Sudu jeste što je praksa Suda pokazala da su mogućnosti pojavljivanja pojedinaca

(pravnih i fizičkih lica) po ovom postupku veoma ograničene, i restriktivno tumačene od strane Suda. Po

ovom postupku, drugim rečima, pojedinac je tzv. neprivilegovan tužilac, i mora uvek dokazivati da

poseduje locus standi, što nije slučaj sa privilegovanim tužiocima – državom članicom, ili institucijama

EU, koji su privilegovani u ovom smislu. Sud je stao na stanovište da pojedinci moraju da dokažu da su

86 Isto. Para. 43.

35


individualno i direktno pogođeni određenom merom, što je test koji najčešće pravna i naročito fizička lica

ne mogu da prođu.

Slično je i sa postupkom za nečinjenje iz člana 265 UFEU. Ono što pojedinci mogu protiv mera organa

EU jeste da pokrenu postupak za naknadu štete, po članovima 268, odnosno 340 UFEU. Kada je reč o

merama države članice, države su se dodatno zaštitile, i učinile direktnu akciju pojedinaca pred Sudom

nemogućom. Članovima 258-260 UFEU, predviđeno je da jedini, odnosno privilegovani tužioci protiv

akata države članice, mogu biti organi EU ili druga država članica. Pravna i fizčka lica nemaju ovu

mogućnost. Time možemo izvesti zaključak da pojedinac veoma teško, u slučaju kršenja od strane organa

EU, i nikako, u slučaju kršenja od strane države člance, može pokrenuti postupak direktno pred Sudom

pravde, ukoliko mu je prekršeno neko osnovno ljudsko pravo.

Ova sumorna slika o nemogućnosti pojedinca da zaštiti svoja osnovna prava direktno pred Sudom

donekle ublažava postojanje indirektnih akcija – kroz postupak davanja mišljenja Suda o prethodnom

pitanju. Sud pravde smatra da je sistem pravnih lekova time kompletan, naglašavajući da pojedinac može

uvek započeti proceduru pred domaćim sudom, koji potom može uputiti zahtev za prethodnim pitanjem

Sudu pravde ili Opštem sudu, predviđenog članom 267 UFEU, što je elaborirao u slučaju Zeleni protiv

Evropskog parlamenta87: „Sud je naznačio u svojoj jurisprudenciji da pojedinci mogu uvek potražiti lek

pred nacionalnim sudovima koji mogu, ili u predviđenim okolnostima moraju, poslati zahtev Evropskom

sudu pravde po članu [267]. Ali ekspanzija i kompleksnost nadležnosti Zajednice je pokazala da

komplementarnost članova [263] i [267] nije više obezbeđena. Nema garancije da će nacionalni sudovi

uvek poslati prejudicijelni zahtev.“88

Zaista, razlika rešenja ponuđenog u ovom slučaju i prakse, gde je odluka da li da se pošalje zahtev za

odlukom o prethodnom pitanju u potpunosti ostavljena na volju nacionalnog suda, ipak je drastična.

Ovakav pristup je ozbiljno kritikovao Opšti pravobranilac Fransis Džofri Džejkobs u slučaju UPA 89.

Prema njegovom mišljenju, pojedinac mora imati priliku da brani svoja prava pred Sudom pravde. On

predlaže kopernikanski obrt u praksi Suda po ovom pitanju: „Jedino zadovoljavajuće rešenje“, sugerisaće

Džejkobs, „jeste da se prihvati da je podnosilac individualno pogođen merom Zajednice kada ta mera

ima, ili bi mogla da ima, suštinski negativan efekat po njegove interese“90.

87 Slučaj 296/83. 1986. Parti ecologiste 'Les Verts' v. European Parliament. ECR 1339.88 Alston Philip i Weiler J. H. H. 1999. An EU Human Rights Policy. Str. 52. U Alston Ph, Bustelo M. i Henan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.89 Slučaj C-50/00 P. 2002. Union de Pequenos Agricultores (UPA) v. Council. Neobjavljeno.90 Mišljenje opšteg pravobranioca Fransisa Dž. Džejkobsa u slučaju C-50/00 P. 2002. Union de Pequenos Agricultores (UPA) v. Council. Para.102 (4). Naglašavanje dodato.

36


Ipak, u dosadašnjoj praksi, ovo je bio jedini postupak u kome su pojedinci, koji su se žalili na kršenje

osnovnih ljudskih prava, došli do pravnog leka. Ovim postupkom se bitno ublažava nemogućnost

pojedinca za direktnom zaštitom svojih prava pred Sudom pravde. Ovu tvrdnju pojačava i činjenica da je

obaveznost, a ne samo mogućnost, za nacionalne sudove da zahtevaju donošenje odluka o prethodnom

pitanju, proširena na gotovo sve oblasti delovanja EU.

Čini se opravdanom kritika da ovakav sistem pravosudne zaštite ljudskih prava, koji je suštinski

ograničen faktičkom nemogućnošću pojedinca da direktno pred Sudom pravde zaštiti svoja prava, kao i

ograničenostima postupka donošenja odluka o prethodnom pitanju, ne obezbeđuje adekvatan pristup

pravdi pojedinaca u materiji ljudskih prava. Predlozi za reformu ovakvog sistema pre svega kreću se u

pravcu zahteva Sudu pravde za revizijom restriktivnog tumačenja postupka po članu 263 UFEU, kako bi

se pojedincima obezbedila veća mogućnost za pravosudnom zaštitom osnovnih prava, u skladu sa

zahtevima iz članova 6 i 13 EKLjP, koji garantuju pravo na pravično suđenje i pravo na delotvorni pravni

lek. Takođe brine i često odbijanje nacionalnih sudova država članica da upute zahtev za donošenje

odluke o prethodnom pitanju Sudu pravde, kada se radi o kršenju osnovnih ljudskih prava od strane

države članice u primeni komunitarnog prava.

Postoji postupak koji obebeđuje pojedincima pravo žalbe Komisiji, koja potom po članu 258 UFEU može

dati obrazloženo mišljenje, a potom, ukoliko država članica ne postupi u skladu sa mišljenjem, i izvesti

državu članicu pred Sud. Ovo je svakako nedovoljno. Kada je prekršeno određeno osnovno pravo,

pojedinci bi morali imati pristup Sudu koji nije njihov nacionalni, jer nacionalni sudovi nisu uvek voljni

da postupe po proceduri iz člana 267 UFEU. Time se u praksi suspenduju osnovna ljudska prava u

nadležnostima prenetim na EU, koja su se proširivala tokom godina, što ozbiljno narušava princip pravne

sigurnosti i pravne jednakosti. Nekoliko rešenja se čine posebno važnim: „U smislu slučajeva koji se tiču

kršenja od strane Zajednice, već je predloženo da Evropski sud pravde preispita svoju praksu koja se

odnosi na član [263]. Ali ovo neće pomoći vis-a-vis država članica. Ono što je potrebno jeste amandman

na Ugovor na član [259] koji bi dozvolio u određenim slučajevima priznatim javnim interesnim grupama

da pokrenu akciju pred Evropskim sudom pravde – iako samo pošto Komisija sama odbije da to uradi.“91

STANDARDI ZAŠTITE OSNOVNIH PRAVA

91 Alston Philip i Weiler J. H. H. 1999. An EU Human Rights Policy. Str. 54. U Alston Ph, Bustelo M. i Henan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.

37


Način na koji Sud pravde izvodi osnovna prava iz izvora inspiracije osnovni je kriterijum za određivanje

standarda zaštite osnovnih prava, odnosno za određenje sadržine prava koje Sud štiti. Kao što je

napomenuto u slučaju Nold, ovi izvori inspiracije, prevashodno zajedničke ustavne tradicije država

članica i međunarodni ugovori, s fokusom na EKLjP, služe kao smernice, što znači da ih Sud ne

primenjuje neposredno: „Zato se može zaključiti da oprezne formulacije pre svega treba da postignu da

Sud ne bude primoran da neposredno primenjuje odredbe o ljudskim pravima iz ustava i međunarodnih

ugovora, a takođe i da mu ostane određena sloboda pri utvrđivanju sadržine ljudskih prava kao prava

Zajednice. Jer, za razliku od Evropskog suda za ljudska prava, Evropski sud pravde mora da vodi računa i

o ciljevima Evropske zajednice i evropske integracije i u tom svetlu da posmatra ljudska prava.“92

Kada se radi o EKLjP, rano je otvoreno pitanje pred Sudom pravde koji je to nivo, odnosno, koji standard

u zaštiti ljudskih prava garanuje EKLjP. Najčešće pominjano upozorenje jeste da EKLjP predstavlja

najniži zajednički standard zaštite koji vezuje države ugovornice, dok su mnogi zagovarali stanovište da

Sud pravde treba da pruži najviši standard, odnosno maksimalni zajednički standard u zaštiti osnovnih

ljudskih prava, odnosno da ide i preko standarda zaštite koji pruža EKLjP. Zanimljivo je u tom smislu

pomenuti i mišljenje opšteg pravobranioca Karla Otoa Lensa, iz slučaja Muč93, koji je izneo mišljenje da

Sud pravde može ići i izvan standarda EKLjP, ukoliko je to povoljnije za pojedinca:

„U oblasti osnovnih prava Sud je svakako izvodio smernice iz Konvencije, u smislu da je držao da

Konvencija obezbeđuje minimalni zajednički standard. Nije u suprotnosti sa Evropskom

konvencijom za ljudska prava da komunitarno pravo pruži širu zaštitu pravima pojedinaca. Zaista,

Sud je stajao na stanovištu da komunitarno pravo ima prednost nad drugim sporazumima

zaključenim u okviru Saveta Evrope do sada, ukoliko je ono povoljnije za pojedince.“94

EKLjP, kao jedan od najvažnijih izvora inspiracije, i sudsku praksu ESLjP, Sud pravde i Opšti sud nisu u

obavezi da slede, iako je praksa u poslednjim slučajevima pokazala da su oba tela pravosudnog sistema

EU sledila argumentaciju i interpretaciju ESLjP-a, iako ograđujući se od direktne primene odredbi

EKLjP. Stoga je i odnos dva sistema zaštite ostao nerazjašnjen i pravno višeznačan.

92 Dimitrijević Vojin i Đerić Vladimir. 1998. Zaštita ljudskih prava u pravu Evropske unije. Str. 204. U Mitrović D. Ur. 1998. Pravo Evropske unije – Fizička i pravna lica. Udruženje za pravo Evropske unije i Centar za međunarodne studije. Beograd.93 Slučaj 137/84. 1985. Ministere Public v. Mutsch. ECR 2681.94 Mišljenje opšteg pravobranioca Karla O. Lensa u slučaju 137/84. 1985. Ministere Public v. Mutsch. Citirano iz: Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 328. Oxford University Press Inc. New York.

38


Ukoliko EKLjP predstavlja najmanji zajednički standard za zaštitu ljudskih prava, onda je bilo razložno

upitati se da li drugi bazični izvor inspiracije, a to su zajedničke ustavne tradicije mogu poslužiti kao

smernica za izvođenje najvišeg zajedničkog standarda zaštite. Već na početku je bilo jasno da Sud ne

može crpeti kao izvor inspiracije pravo koje postoji i štiti se u samo jednoj državi članici. To bi

podrazumevalo da Sud štiti svako individualno pravo koje štiti bilo koji ustav država članica, odnosno da

neko ljudsko pravo štiti po standardu koji važi u samo jednoj državi članici. I dalje, time se svakako

otvara i pitanje ne vodi li takav pristup u potpuno drugu krajnost, odnosno u nametanje ne samo pravnih,

već i moralnih standarda, kao i određenoj unifikaciji moralnih vrednosti koje važe u jednoj državi članici.

Ono što je moralna vrednost i što se štiti kao deo javnog poretka u određenoj državi članici, ne može biti

uvek prihvatljivo za drugu državu članicu: „Kao primer se može navesti ustavna zabrana pobačaja u

Republici Irskoj. Šta bi se desilo da se pravni standadi ostalih evropskih zemalja primene na Irsku...? Ili,

šta bi se desilo kada bi se irski standardi primenili na ostatak Evrope? Takav pristup sigurno ne bi

doprinosio evropskoj integraciji. Zbog toga se može očekivati da Evropski sud pravde ostavlja široko

polje slobodne procene državama članicama, i ne insistira na unifikaciji moralnih vrednosti na evropskom

nivou.“95 Sud je tako odbacio i tzv. najviši zajednički standard, jer takav pristup ne bi doveo do

unifikacije, već bi najverovanije ugrozio jedinstvenost komunitarnog pravnog poretka.

U skorijem slučaju Manesmanrohen-Verke96, Opšti sud je odbacio primenu tzv. najvišeg zajedničkog

standarda, tvrdnjom da iako je pravo u pitanju deo nemačkog pravnog sistema, ono ne postoji u

nacionalnim normama država članica. Samim tim, ono se ne može shvatiti kao izvor inspiracije u smislu

zajedničkih ustavnih tradicija. Međutim, u slučaju AM & S Evropa Ltd.97, Sud pravde je proizveo

suprotan efekat – tvrdeći da je poverljivost komunikacije između klijenta i advokata deo osnovnih prava,

iako je, sasvim jasno, imao na umu englesku pravnu tradiciju. Ovo je izazvalo reakciju francuske vlade

koja je tvrdila da presuda suda nije doneta na osnovu zajedničkih ustavnih niti zakonskih tradicija, već

samo na osnovu engleskog prava. Drugim rečma, Sud pravde je upravo učinio ono što je Opšti sud odbio

da učini u kasnijem slučaju Manesmanrohen-Verke. Ovaj prikaz pokazuje da je razložno upitati se da li

zaista postoji pravni standard u primeni osnovnih prava iz navedenih izvora inspiracije.

U mišljenjima mnogih autora može se identifikovati oštra kritika standarda primene osnovnih prava Suda

pravde EU. Kada se govori o EKLjP, najčešće se naglašava činjenica da sudska praksa ESLjP, koja

predstavlja osnovu za tumačenje pravnog standarda sistema Evropske konvencije nije uvažavana od 95 Dimitrijević Vojin i Đerić Vladimir. 1998. Zaštita ljudskih prava u pravu Evropske unije. Str. 204. U Mitrović D. Ur. 1998. Pravo Evropske unije – Fizička i pravna lica. Udruženje za pravo Evropske unije i Centar za međunarodne studije. Beograd.96 Slučaj T-112/98. 2001. Mannesmannrohen-Werke v. Commission. ECR-II-729. 97 Slučaj 155/79. 1982. AM & S Europe Ltd. v. Commission. ECR 1575.

39


strane Suda pravde i Opšteg suda sve do nedavno.98 Kada se radi o zajedničkim ustavnim tradicijama ili

principima, mišljenje je da je metod Suda pravde do sada bio selektivan, odnosno da se ovaj izvor

inspiracije crpeo iz zajedničke prakse samo nekih država, ne i svih,99 što svakako otvara pitanje

konzistentnosti pristupa Suda pravde interpretaciji ovog izvora inspiracije. Vredan je pomena i sledeći

zaključak: „Jedni su se zalagali da ECJ razvija ’najviši zajednički standard’ dok su drugi upozoravali

protiv rizika najmanjeg zajedničkog imenitelja. Dok Sud veoma očigledno okleva da u pravu EC odbije

priznanje principa koji su važni u brojnim državama članicama, on se nikad nije jasno opredelio ni za

maksimalistički niti za minimalistički pristup. U zamenu, izgleda da razvija relativno autonomne principe

komunitarnog prava po principu od-slučaja-do-slučaja.“100

ZAKLJUČAK

Uloga koju je Sud pravde EU odigrao od osnivanja prve zajednice do danas može se smatrati vanredno

velikom, dalekosežnom i presudnom za karakter Unije. Kao organ koji je ovlašćen da sudi u sporovima

oko tumačenja i primene osnivačkih ugovora i pravnih akata organizacije, čije su presude konačne i

izvršne, čija je nezavisnost izvan svake sumnje, Sud je stekao poziciju da sam određuje granice do kojih

dosežu njegove nadležnosti. Kada govorimo o nadnacionalnom karakteru EU, često se smetne sa uma da

je suština nadnacionalnosti u tome što se o nadležnostima prenetim na EU u poslednjoj instanci odlučuje

na tom nivou, a ne u državama članicama. Za to je zaslužan upravo Sud pravde koji je fleksibilno i

kreativno tumačeći svoje nadležnosti, na momente i van slova osnivačkih ugovora, odlučujuće doprineo

stvaranju pravnog poretka koji ima suprematiju nad nacionalnim: „U osnovi takvog postupka leži ideja o

zaštiti organizacije na račun država članica. Nezavisnost Suda u odnosu na druge glavne organe je izvan

svake sumnje. Cilj ove strategije je pružiti zaštitu subjektu čiji je položaj u trijanglu država članica –

organizacija – pojedinačni subjekt najslabiji – pravnim i fizičkim licima.“101 Ovo će se pokazati naročito

značajnim kroz slučajeve u kojima se postavljalo pitanje zaštite osnovnih prava.

Sud je u smislu zaštite osnovnih prava naglasak stavio na postupak odlučivanja u prethodnom pitanju,

širokim tumačenjem odredbi iz člana 267 UFEU kojim se uređuje ovaj postupak. Smatra se da je u

pojedinim slučajevima Sud tumačio ovaj član na takav način da nije primenjivao već stvarao pravo,

98 De Witte Bruno. 1999. The Past and Future Role of the ECJ in the Protection of Human Rights. Str. 878. U Alston Ph, Bustelo M. i Heenan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.99 Isto. Str. 878.100 Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 337. Oxford University Press Inc. New York.101 Knežević-Predić Vesna. 2001. Ogled o suverenosti – Suverenost i Evropska unija. Str. 248. Institut za političke studije. Beograd.

40


proširujući oblast primene i krug subjekata koji moraju tražiti donošenje odluke o prethodnom pitanju.

Na taj način je Sud uveo mnoge bazične koncepte koji danas čine osnove komunitarnog pravnog poretka.

Da nije bilo ovog postupka, verovatno se nikada ne bi otvorila pitanja poštovanja osnovnih prava u

primeni prava EU.

Sud je kroz odredbe člana 19 UEU možda i najdirektnije proširio sferu svog uticaja: „[Sud pravde] je

tokom godina koristio ovu odredbu da svoju ulogu definiše široko. Ovaj član propisuje da '[Sud pravde

Evropske unije] obezbeđuje da se u tumačenju i primeni [Ugovora] poštuje pravo'. Sud je iskoristio ovu

odredbu da proširi svoju nadzornu ulogu da obuhvati tela koja nisu jasno podložna tome, i na mere koje

nisu navedene u Ugovoru. U ime obezbeđivanja 'vladavine prava' u Zajednici, Sud je proširio svoje

funkcije izvan jasno istaknutih u Ugovoru po kome je i osnovan.“102 Sud je proširivši tako svoj uticaj,

igrao i najznačajniju ulogu u popunjavanju praznina razvijajući opšta pravna načela, koja su ustavne

prirode u pravu EU, kao i osnovni principi.

Iako same akcije Suda pravde i Opšteg suda treba pozdraviti, zaštita osnovnih prava kao opšte načelo

prava EU pati od ozbiljnih manjkavosti. Broj slučajeva u kojima se kao pitanje postavlja zaštita osnovnih

prava srazmerno je mali, ukoliko se uporedi sa brojem slučajeva koje rešavaju nacionalni sudovi u

materiji ljudskih prava. Ova kritika može delovati neprimereno, jer je teško porediti dva nivoa, ali je i

sam Sud u svojim presudama naglašavao da primarna uloga u zaštiti osnovnih prava pripada upravo

njemu. Ako je Sud već stajao na takvom stanovištu, opravdano je pitanje zbog čega je broj slučajeva koji

se tiču zaštite osnovnih prava nesrazmeran. Kao dodatak ovoj liniji kritike, često se naglašava da je broj

slučajeva u kojoj je Sud utvrdio povredu osnovnih prava mali u odnosu na ukupan broj slučajeva koji su

se pred Sudom pojavili.

Dalje, sudske procedure vezane za locus standi pred Sudom ne dozvoljavaju da se pitanje zaštite

osnovnih ljudskih prava uopšte pokrene u većini slučajeva. A čak i ako takve mogućnosti postoje,

opravdani su i zahtevi za većom vidljivošću samog opšteg načela osnovnih prava, jer ga je često teško

identifikovati. Stupanje na snagu Ugovora iz Lisabona i sa njim Povelje o osnovnim pravima EU

doprineće da se vidljivost normi o zaštiti osnovnim pravima u pravu EU poveća.

102 Craig Paul i De Burca Grainne. 2003. EU Law – Texts, Cases and Materials. Str. 96-97. Oxford University Press Inc. New York.

41


Konačno, pokazalo se da su sami Sud pravde i Opšti sud oprezni, neki autori upotrebljavaju i izraz

„stidljivi“103, kada se radi o slučajevima zaštite osnovnih prava, pa to deluje obeshrabrujuće za nove

zahteve za preispitivanjem akata EU sa stanovišta kršenja osnovnih prava.

Postavilo se i pitanje da li je opseg preispitaivanja nacionalnih mera u implementaciji prava EU bio

dovoljan. Sud je u dosadašnjoj praksi najčešće zahtevao suviše usku vezu između povrede osnovnih prava

i akata EU, a naročito nacionalnih mera u primeni komunitarnog prava. Ovo bi se ograničenje moglo

donekle nadoknaditi ukoliko bi nacionalni sudovi direktno primenjivali opšta načela i stavljali van snage

nacionalne mere u neskladu sa osnovnim pravima, bez upućivanja zahteva za donošenje odluke o

prethodnom pitanju. Konačno, pitanje horizontalnog dejstva opšteg načela osnovnih prava je i dalje

otvoreno, i ovaj problem je naročito težak kada se ima u vidu da su mnoga prava kršena od strane

privatnih lica ili kompanija, za koje je nejasno da li su obavezane osnovnim pravima.

Da sumiramo. Dva pitanja čine se naročito važnim.

Jedno je vezano za pitanje standarda u zaštiti osnovnih prava. Već je navedeno da je pitanje maksimalnog

ili minimalnog standarda Sud pravde EU rešavao od slučaja do slučaja. Ovo nije zadovoljavajuće rešenje.

Iako se Sud u velikom broju slučajeva pozivao na standarde zaštite iz EKLjP, „slučajevi Evropskog suda

ili ranije Komisije za ljudska prava, koji su krv i meso Konvencije, nisu citirani ili uzimani u obzir sve do

skoro.“104 Takođe, prigovori su usmereni i na činjenicu da „Sud pravde nije zaista zainteresovan u

saznavanju postoji li 'zajednička tradicija' među državama članicama oko pravnog režima pojedinog

pravila. Ukazivanja na pojedine nacionalne pravne sisteme su rutinska i bez reda. Presuda nekog

nacionalnog ustavnog suda nije nikad citirana.“105

Drugo važno i ozbiljnije pitanje jeste tzv. pristup pravdi pojedinaca. Procedura po direktnim tužbama, u

skladu sa članom 263 UFEU je učinjena prakično nemogućom, jer je teško ispuniti kriterijum

individualne i direktne pogođenosti odnosnom merom EU. Sud je uvek tvrdio da je sistem pravnih lekova

kompletan, imajući u vidu da pojedinci uvek mogu pokrenuti postupak pred domaćim sudom, koji se

potom može obratiti Sudu pravde ili Prvostepenom sudu. Međutim, ovde se može uočiti razlika između

rešenja koja je Sud pravde ponudio u ovom slučaju, i prakse, kada je prečesto ostavljeno na volju

nacionalnom sudu da odluči da li će pitanje uopšte biti upućeno Sudu pravde.

103 De Witte Bruno. 1999. The Past and Future Role of the ECJ in the Protection of Human Rights. Str. 870. U Alston Ph, Bustelo M. i Heenan J. Ur. 1999. The EU and Human Rights. Oxford University Press Inc. New York.104 Isto. Str. 878.105 Isto. Str. 878.

42


Među evropskim pravnicima i politikolozima, uloga Suda, rezonovanje, pristup i način rada, kao i

njegove odluke tema su oko koje postoje podeljena mišljenja. Ono što brine neke teoretičare jeste da se

uticaj Suda toliko proširio, da se može slobodno govoriti o sudokatiji u komunitarnom pravu,

prevashodno jer postoji razlika između slova osnivačkih ugovora i prakse koju je Sud primenjivao:

„Postojanje te razlike... navodi na zaključak da Sud nije inaugurisao koncepte bazirane na komunitarnom

pravu, već da su ti koncepti inovacija komunitarnog prava. [Takav zaključak] implicira da je Sud izašao

iz svoje pravosudne funkcije i preuzeo funkciju zakonodavca, da je komunitarno pravo stasalo u

precedensno pravo. U političkoj verziji, on bi nužno doveo do zaključka da su Zajednice postale

judokratski sistem.“106 Citirani autor ne prihvata takav zaključak, već se objašnjenje ili opravdanje za

akcije Suda pravde kod ovog, ali i drugih autora, traži u specifičnoj metodi interpretacije. I zaista, često se

za pristup tumačenju od strane Suda može čuti da je ciljni, ili teleološki.

Autor ovog priloga stoji na stanovištu da nije moguće i nije poželjno izbeći ciljni ili teleološki pristup

kada se radi o materiji zaštite ljudskih prava. Norme koje se tiču zaštite ljudskih prava, generalno

posmatrano, pisane su najčešće takvim jezikom da ih je nemoguće pravilno interpretirati ukoliko se ne

uzima u obzir njihova ciljna dimenzija. Ciljno tumačenje stoga opravdano je koliko i neizbežno. U tom

smislu, aktivnosti sudskih tela pravosudnog sistema EU, u smislu pristupa tumačenju, neophodno je

shvatati kao pozitivan primer.

Kontroverze oko koncepta zaštite osnovnih prava kao opšteg pravnog načela komunitarnog pravnog

poretka ostaju u žiži interesovanja. Očekuju se i prvi efekti primene Povelje o osnovnim pravima EU u

pravu EU. Kontroverze oko pristupa EKLjP se i dalje ne stišavaju, nošene s jedne strane potrebom za

celishodnom i koherentnom zaštitom ljudskih prava u komunitarnom pravu, a s druge strane, praksom

koja je pokazala da su se u određenim slučajevima sukobile jurisdikcije luksemburškog i strasburškog

suda. Mogućnosti pristupa EKLjP otvorene su Ugovorom iz Lisabona, ali ostaje pitanje šta bi u

praktičnom smislu donelo pristupanje Evropske unije EKLjP.

U takvim okolnostima, treba posvetiti dužnu pažnju daljim postupcima Suda pravde i Opšteg suda u

praksi zaštite osnovnih prava kao opšteg načela prava EU. Iako sa mnogo nedostataka, ovaj pristup je do

sada bio jedini stabilan osnov za zaštitu osnovnih ljudskih prava u pravnom poretku Evropske unije.

106 Knežević-Predić Vesna, 1998. Praksa Suda pravde Evropskih zajednica u materiji ostvarivanja prava državljana država članica. Str. 250. U: Mitrović D. Ur. 1998. Pravo Evropske unije. Udruženje za pravo Evropske unije i Centar za međunarodne studije. Beograd.

43


REFERENCE

1. Alston Philip, Bustelo Mara i Heenan James. Ur. The EU and Human Rights. Oxford University Press

Inc. New York. 1999.

2. Craig Paul i De Burca Grainne. EU Law – Texts, Cases and Materials. Oxford University Press Inc.

New York. 2003.

3. Griller Stefan i Ziller Jaques. Ur. The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional

Treaty? Springer Wien. New York. 2008.

4. Knežević-Predić Vesna. Ogled o suverenosti: Suverenost i Evropska unija. Institut za političke

studije. Beograd, 2001.

5. Mitrović, Dobrosav M. Ur. Pravo Evropske unije: Fizička i pravna lica. Udruženje za pravo

Evropske unije i Centar za međunarodne studije. Beograd. 1998.

6. Papić Tatjana. Ur. Zbirka odluka o ljudskim pravima II. Beogradski centar za ljudska prava. Beograd.

2002.

7. Petrović Vesna. Međunarodni postupci za zaštitu ljudskih prava. Beogradski centar za ljudska prava.

Beograd. 2001.

8. Radivojević Zoran. Ur. Evropski sistem zaštite ljudskih prava – iskustva i novi izazovi. Centar za

publikacije Pravnog fakulteta u Nišu. Niš. 2005.

9. Steiner Henry J. i Alston Philip. International Human Rights in Context – Law, Politics, Morals.

Oxford University Press Inc. New York. 2000.

10. Tridimas Takis. The General Principles of EC Law. Oxford University Press Inc. New York. 1999.

44

Documents

Marko VUJAČIĆ · Web viewmarko vujaČiĆ. zaŠtita osnovnih prava u evropskoj uniji – prvih 60 godina. sadrŽaj. rezime3. beleŠka o autoru4. uvod5. izvori zaŠtite osnovnih prava