POLICÍA DE EMERGENCIA

M a r t h a Z ill i d e M iran d a

Abogada, diploma de honor de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Be/grano. Magister en Derecho Administrativo de la Universidad Austral. Especialista en Derecho Ambiental, egresada de la primera promoción de esa Carrera de Especialización del Departamento de Posgrado de la Universi­dad Católica Argentina. En el ámbito académico es profesora en la asignatura Elementos de Derecho Admi­nistrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y en la materia Contratos Adminis­trativos de la Maestría de Derecho Administrativo de la Universidad Austral. Es autora de diversos artículos de la especialidad.Ha sido Directora de la Dirección General de la Mujer de la ex Municipalidad de la Ciudad de BuenosAires, a cargo del Servicio de Prevención y Asistencia de las Victimas de Violencia Familiar y Maltrato Infantil, habiendo participado como experto gubernamental por la República Argentina en esa materia ante la Organización de Estados Americanos. Fue asesora en el H. Congreso de la Nación en la Comisión Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento de las Privatizaciones; en la Comisión de Mujer, Familia y Minoridad y de la Presidencia de la Comisión de Derechos Humanos y Garantios de la H. Cámara de Diputados de la Nación. Fue asesora del Jefe de Gabinete del Ministro de Justicia de la Nación y del Consejero de la Magis­tratura en representación del Poder Ejecutivo Nacional. Desde febrero de 2002 se encuentra con licencia sin goce de haberes otorgada por la Auditoria General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la que se desempeñaba como Jefe del Departamento de Asuntos Jurídicos, en razón de haber sido designada por el Poder Ejecutivo Nacional como Sindico General Adjunto de la Sindicatura General de la Nación.

En primer término, deseo expresar mi agradecimiento al Presidente de estas Jornadas, profesor Julio Rodolfo Comadira, abnegado maestro y generoso amigo, por su invitación para participar en lo que ya constituye uno de los más trascendentes eventos académicos del país, tanto por sus contenidos como por el altísimo nivel científico que asegura la presencia de los participantes convocados para el tratamiento de cuestiones medulares del Derecho Administrativo.

I. IN T R O D U C C IÓ N

Es innegable que el tema que me ha sido propuesto: policía de emergencia, reviste en estos momentos una significación peculiar.

Las recientes decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos “Smi- ih” ', "Tobar”2 y “Provincia de San Luis”3 abren un nuevo capítulo en la materia, cuyos contornos,a mi juicio, tornan prematura una conclusión de carácter definitivo respecto de su proyección futura.Sin duda, un aspecto relevante en el tratamiento de la temática, se enlaza con la seguridad jurídica, valor clave en el Estado de Derecho, al tiempo que fin funcional del Derecho, pues como dice Recaséns Siches: “El Derecho es fabricado por los hombres sobre todo bajo el

'aftas: 325:28.* La Ley, 2002-E-425.•Suplemento Especial de La Ley del 6 de marzo de 2003.

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estímulo de una urgencia de certeza (saber a qué atenerse) y de seguridad (saber que eso a lo cual puede uno atenerse tendrá forzosamente que ser cumplido)^..]”“1.

Sobre estas cuestiones volveré al momento de las consideraciones finales derivadas deí presente análisis.

Mas, para reflexionar sobre la policía de emergencia hoy, es preciso analizar su devenir histórico, aún con las limitaciones impuestas por la extensión de esta exposición.

Y antes de ello, corresponde dejar claramente establecido cuál es la visión iusfilosófica de la que he de partir, teniendo en cuenta que desde la doctrina algunos autores sugieren b inutilidad de la noción de Poder de Policía, como Bidart Campos, quien entiende que en su sentido amplio resulta equivalente al Poder del Estado.5 Otros, como Agustín Gordilla dicen que esa función se ha distribuido dentro de toda la actividad estatal6.

Por mi parte, pienso, como sostienen Bidegain y Palazzo, que “ las funciones estatales exce­den el tema de los derechos de las personas, pues también implican relacionarse con otros Estados y sujetos externos, concretar tareas de organización interna y, aun en lo que se refiere a los derechos de los habitantes, además de regularlos, debe promoverlos y prestar servicios para su concreción, como, por ejemplo dirimir conflictos o realizar prestaciones”.1

También, considero con Cassagne que no reporta utilidad abandonar un término coma Poder de Policía, que en nuestro Derecho significa un valor convencional que traduce un poder estatal de limitación de los derechos individuales por causa de interés público8.

Desde otra perspectiva, hay, asimismo, quienes afirman, como Gustavo Kaufman, que la doctrina del Poder de Policía es “ la llave maestra” que permite al gobierno abrir cualquier “cerrojo de hierro” en los términos de Alberdi, quien, con esta expresión, aludía a tas barreras impuestas por nuestra Constitución de neto corte liberal, al avasallamiento de los derechos individuales y a la inviolabilidad de la propiedad.Esta línea de pensamiento se sustenta en una férrea defensa de la política económica liberé postulada por los constituyentes de 1853, aspecto sobre el que Alberdi afirmaba que li

* Recaséns Siches, Luis, Introducción al Estudio del Derecho, México, Editorial Porrua SA. 1977, p. 112. s Luego de señalar que el concepto amplio de Poder de Policía -proveniente del Derecho norteamericano- reedita la noción pura y simple de una competencia para promover el fin del bien común, advierte d constitucionalista: "Quede bien en claro que cuando proponemos suprimir la noción dilatada de ‘poder de policía’ sólo nos dirigimos a eliminar esa construcción doctrinaria (o ‘concepto’) pero en modo alguno negamos que por las mismas razones y causas que esa construcción postula se puedan limitar derechos". (Bidart Campos. Germán ]., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino.T. I, Buenos Aires, Ediar, 1988, p. 509).‘ Gordillo, Agustín, Derecho Administrativo de la Economía, p. 214, citado por Bidegain, Carlos María, Palazzo Eugenio Luis y otros, en Curso de Derecho Constitucional,T.V, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2001, p. 86.1 Bidegain C.M., Palazzo, E.L. y otros, ibidem.8 Lejos ya de la figura preconstitucional vigente en el llamado Estado gendarme y condicionado el poder estatal a partir de la instauración del Estado de Derecho. Como lo sostenía Juan Francisco Linares,“ todo hombre de derecho sabe que cuando se habla de ‘Poder de Policía’ se menciona la parte de las atribuciones del Estado que limitan la libertad individual según ciertas valoraciones pragmáticas y valoraciones jurídicas de justicia como orden, seguridad, paz y poder” (Cfr. Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo.T. II, Sexta Edición Actualiza­da, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2000, pp. 449/455).

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Constitución Nacional consagró, por vía del Artículo 14, el más amplio derecho de usar y disponer de la propiedad, echando un “cerrojo de hierro” a los errores del socialismo9.

Según Kaufman, para burlar ese “cerrojo” tuvieron que darse los siguientes pasos: a) soste­ner que los derechos constitucionales pueden ser restringidos en beneficio del“bien co- mún”, sobrepasando la barrera de los derechos individuales con supremacía constitucional;b) admitir que la Constitución puede ser reinterpretada; c) afirmar que a los jueces no les incumben los efectos económicos de los actos de otros poderes; d) sostener que, en una crisis, el Estado puede y debe hacer lo que sea necesario para solucionarla; y e) sustituir el control de constitucionalidad que cotejaba la norma en cuestión con el derecho constitu­cional en juego, por un mecanismo que sólo examina la “ razonabilidad” de la norma en relación a los fines gubernamentales tenidos en mira10.

No resulta oportuno -tanto por la finalidad como por la brevedad que enmarcan estas reflexiones- incursionar en una polémica con tan autorizada opinión.Sin embargo, no quiero dejar de hacer dos señalamientos.

Respecto del método de interpretación de nuestra Carta fundamental, coincido con Julio Oyhanarte -a quien se dirigen las críticas de Kaufman en este punto- en que “El sistema político de un país determinado en un momento determinado no es nunca el que surge literalmente de los textos constitucionales ni -mucho menos- el que los tratadistas de Derecho constitucional consideran legítimo. Las disposiciones de la Constitución, en su mayor parte, sólo establecen marcos normativos muy amplios y deliberadamente impreci­sos-tal vez sea éste el único medio de lograr perdurabilidad-, de donde resulta que, como consecuencia inevitable, el sistema real, efectivo, vigente, es el que proviene de las solucio­nes concretas que los intérpretes estatales de la Constitución extraen de aquellos marcos normativos genéricos e imponen mediante leyes, decretos y sentencias” 11.

* Cfr. Kaufman, Gustavo Ariel, Poder de policía y crisis del derecho constitucional, La Ley, 199 l-D-869. Afirma este autor que pese a la errónea impresión que tiene parte de la doctrina y jurisprudencia nacional “ de que la Constitución no opta por teoría económica alguna",Alberdi da cuenta de lo contrario, compartiendo el libera­lismo económico de los constituyentes norteamericanos y postulando su adopción para asegurar el progreso de nuestra república naciente.Agrega Kaufman que esta filosofía fue la que inspiró tanto a los constituyentes de Estados Unidos como a sus jueces hasta el caso “ Lochner vs. New York1’ (198 U.S. 45 (1905), que en el voto mayoritario del juez Peckman afirmó la doctrina de proteger las libertades económicas de las intrusiones guber­namentales. No obstante -sigue relatando-“en ese mismo caso, el juez Holmes produjo un voto en disidencia que dio origen a la teoría que sostiene que las constituciones no dan preferencia a teoría económica alguna: “ este caso está basado en una teoría económica con la que una amplia parte de este país no está de acuerdo...una Constitución no tiene intención de escoger una teoría económica particular, sea ésta una teoría paternalista que establezca una relación orgánica entre los ciudadanos y el Estado u otra de “ laissez faire". Una constitución está hecha para personas de puntos de vista fundamentalmente divergentes...Yo considero que la palabra “ libertad" en la Catorceava Enmienda es pervertida cuando ella es utilizada para impedir el resultado natural de la opinión pública dominante". Y, finalmente, expresa Kaufman:” La jurisprudencia posterior de dicha Corte siguió los lineamientos de Holmes y aceptó lo que conocemos como teoría del ejercicio "amplio” del poder de policía, aceptada tanto por esa Corte como por nuestra propia Corte Suprema".10 Ibídem, p. 869/871.11 Oyhanarte, Julio. Poder político y cambio estructural en la Argentina, Buenos Aires, Paidos, 1969, p. I I En similar orden de ideas se expresa la Corte Suprema de Justicia de la Nación al afirmar que"Con sabia prudencia, ha sostenido el tribunal —en el recordado y bien atinente caso “Kot” [...] “que las leyes no pueden ser interpre­tadas sólo históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su

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No pareciera que, razonablemente, pudiera atribuirse a estas afirmaciones el sentido de restarle significancia al texto constitucional, como lo entiende Kaufman.Mi otro disenso se refiere al cuestionamiento formulado por este autor respecto de la invocación del bien común como fundamento del ejercicio del Poder de Policía.

Así, sostiene Kaufman que un argumento de tal naturaleza no puede tener lugar “en una teoría constitucional en la cual la Constitución tenga supremacía, ni podría resultar acepta­ble en una sociedad en la cual los individuos en ningún caso sean sacrificados al Moloc del bien común. Con el avance de la filosofía y de las ciencias modernas establecimos que cada hombre es un fin en sí mismo y descubrimos que la única vía posible de lograr el crecimien­to económico es a través de garantizar la lihectad y la propiedad, superando viejas mitolo­gías que recomendaban arrojar del barco en la tormenta a algunos tripulantes indeseables para calmar a Los dioses. La teoría del Poder de Policía, en cambio, retrocede a sostener, en una tormenta, es moralmente aceptable sacrificar a algunos ciudadanos” .Sin perjuicio de reconocer que -como bien dice Cassagne- un abusivo e injustificado inter­vencionismo del Estado sobre la actuación privada es contrario al sistema que informa nues­tra Constitución, la subsistencia de las técnicas de limitación de los derechos privados, por causa de interés público, deviene, en ocasiones, fundamental “para asegurar la plena compati­bilidad entre el ejercicio de los derechos personales o individuales y el bien común, tal como lo demuestra la experiencia de lo acontecido en el Derecho comparado” 12.

A ello debe agregarse que “el límite realmente fundamental al ejercicio de la potestad dd Estado que reglamenta o restringe los derechos de las personas es el relativo a la finalidad que orienta la actuación estatal, qué no es otro que la prosecución del bien común tempo­ral o interés público que instrumenta el ordenamiento objetivo” 13.Por otra parte, pienso que si se considera moralmente inaceptable el sacrificio del indivi­duo en aras del bien común, debería meditarse si no merece idéntico reproche el culto a un individualismo recalcitrante que ignore el principio de solidaridad social.

El principal significado de la idea de solidaridad reside en su función de suministrar una teoría sobre la relación entre el individuo y el conjunto y viceversa, o sea, en su función de teoría mediadora entre el individualismo y el colectivismo; en tal sentido.es la base socio- ética en la qtre se sustenta el principio del Estado Social moderno.Dice Cassagne, en opinión que comparto, que “Cuando la injerencia estatal está justificada, el correspondiente sacrificio impuesto al derecho privado por la prevalencia del bien común

sanciónalas leyes disponen para lo futuro” ,dice el artículo 3o del Código Civil, con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la consecuencia particular que el precepto extrae a continuación. Con mayor fundamento, la Constitución, que es la ley de las Leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción. Este avance de los principios constitucionales que es de natural desarrollo y no de contradicción, es la obra genuina de los intérpretes, en particular de los jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para los que fue dictada la Constitución (Fallos: 241:291- La Ley, 92-632-)” (considerando 20. en autos "Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía- Banco Central-" publicado en La Ley, 1991 -C-158).12 Cassagne, Juan Carlos, op. cit. p. 450/5 I .13 Ibídem. p. 458.

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temporal sobre el bien privado.se sustenta en las exigencias de la justicia general o legal, que determ ina los deberes y obligaciones de los individuos -como partes del todo social- res­pecto de la comunidad a la que pertenecen.Su fundamento es la solidaridad social"'*.En este sentido, he manifestado antes de ahora15 -al referirme al debate sobre la reformu- lacrón del rol estatal, en el contexto de las profundas transformaciones estructurales polí­ticas y económicas producidas en nuestro país- que no debe resignarse el atributo “social" como principio inspirador del Estado, sobre el que puede discutirse su alcance pero nunca su existencia.Si el ex cesivo intervencionismo estatal -en especial en materia económica- viola el princi­pio de libertad, creo que la deserción del Estado cuando su injerencia es socialmente necesaria, viola el principio de solidaridad, que permite una distribución equilibrada de las cargas dentro de la sociedad e iguala las posibilidades de todos los miembros de la comu­nidad de realizar sus oportunidades de vida, libre y responsablemente.

Así como la democracia no es posible sin el Estado de Derecho, tampoco será efectiva y estable si no existe una armonización entre los intereses sociales y económicos de una sociedad, que permita concretar el ideal de justicia social. Ello, porque -a diferencia de otros sistemas- la democracia vive de la legitimación a través del consenso de los involu­crados y sólo puede contar con él cuando el Estado cumple con su fin esencial: la realiza­ción de bien común16, línea directriz de la política democrática que se concreta en la relación de libertad individual con la integración del individuo en la sociedad.

H. EL P O D E R D E P O L IC ÍA E N L A E M E R G E N C IA

Esta manifestación del Poder de Policía habilita la reglamentación de los derechos con una particular intensidad -inadmisible en circunstancias normales- en situaciones de emergencia.

Con todo acierto, expresa García Pelayo17 que "El Estado de Derecho lleva en su propia dialéctica la necesidad de un derecho excepcional, es decir, de prever la excepción y nor- mativizar la misma excepción”,agregando que'‘Quizá quien haya expresado de una manera más clara y penetrante esta dialéctica interna del Estado de Derecho,sea Donoso Cortés”, en un trabajo que data de 1839.

Luego de dejar sentado que sólo en los pueblos libres puede este problema plantearse, dice Donoso Cortés:‘‘¿Cómo sujetar al inflexible yugo de las reglas determinadas y fijas un Estado en el que los vínculos sociales se disuelven, en el que la autoridad pierde su vigor y los mandatos su prestigio? ¿Cómo se ajustan los caprichosos movimientos de una socie-

H Ibídem.IS Zilli de Miranda. Martha, “La solidaridad social en dos fallos del fuero contencioso administrativo". El Derecho, Administrativo Serie Especio! del 21 -08-1998.

El bien común ha sido definido como " el conjunto de condiciones de la vida social que hace posible a las asociaciones y a los Individuos el logro más pleno y más fácil de su propia perfección" en Constitución Pastoral sobre la Iglesia en el Mundo Actual. Constituciones. Decretos. Declaraciones deí Concilio Vaticano II, Biblioteca de Autores Cristianos. Madrid, 1966, p. 243. citada por Julio R.Comadlra en Derecho Adminístratlvo.Abeledo Perrot, Bs.As., 1996. p. 90. quien sostiene que el “ bienestar general” mentado en el Preámbulo de la Constitución debe ser entendido, según ha indicado la Corte Suprema (folios. 179:113) como el “ bien común” de la filosofía clásica.

Garcia Pelayo. Derecho constitucional comparado. Madrid. Manuales de la Revista de Occidente. I964.p. 163.

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En la doctrina nacional, Comadira afirma que “El Estado de Derecho debe poseer sus propios mecanismos de auto-preservación, de modo que en su misma dinámica constitu­cional hallen respuesta las situaciones que por sus características no puedan resolverse eficazmente por medio de los procedimientos normales”23.Por su parte, Aída Kemelmajer de Carlucci -en su voto, en autos “ Merga”- ha dicho que “el llamado “estado de excepción” es una figura de gran importancia, en tanto que su legitimi­dad esencial radica en su objeto, cual es proteger el Estado de Derecho y los derechos esenciales de los individuos, amenazados por graves perturbaciones al orden público: dicho en otros términos, cuando se recurre a la emergencia se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden constitucional; la emergencia no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por medios extraordinarios”24.Ahora bien ¿cuál es el fundamento jurídico de este derecho excepcional o derecho de emergencia?Coincido con Néstor Pedro Sagúes25 en que el derecho de emergencia debe encuadrarse dentro del más amplio derecho de necesidad.Este distinguido constitucionalista expresa que el estado de emergencia caracteriza una situación de necesidad excepcional y transitoria.de índole, pues,accidental, siéndole aplica­ble, por ello, las pautas generales de la doctrina del estado de necesidad.26Agrega que la necesidad tiene en el mundo jurídico tres dimensiones:a) una fácíica, que contempla el acto necesario impuesto por las circunstancias y quien debe consumarlo (el sujeto necesitado, vale decir, el Estado);b) otra, normativa, que estudia las reglas -en caso de haberlas- que regulan la situación de necesidad, el sujeto necesitado y el acto necesario y su constitucionalidad;c) la tercera dimensión, de raíz axiológica, se vincula con los valores jurídico-políticos que legitiman o no a la primera y segunda dimensión.Respecto de esos valores, afirma Sagúes que la doctrina de la necesidad ha contado con un arsenal legitimatorio de distinta naturaleza, respecto del cual, en lo personal, sólo conside­ro posible adherir a la denominada «ética de mínima», en cuya virtud el estado de necesi­dad sólo puede legitimarse dentro de ciertas limitaciones.

23 Comadira,Julio R., op. cit.-p. 262.M SC Mendoza, sala I, febrero 15-994,“Merga, Fernando y otra c. Municipalidad de Las Heras” , punto IV. I , concita a Segovia.Juan Fernando, Emergencia económica y Constitución. El caso de Mendoza, El Derecho, 150-918. !S A quien seguiré en el desarrollo de este punto, sobre la base de su trabajo Derecho constitucional y derecho de emergencia, Lo Ley, 1990-D-1036. El tema puede ser ampliado consultando la medulosa obra de María Antonia Leonfanti, Derecho de necesidad, Buenos Aires,Astrea, 1980.u En este aspecto, vale la pena tener presente el concepto de emergencia propuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re “ Peralta", en su considerando 43, al sostener que aquélla abarca un “ hecho cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales de épocas y sitios. Se trata de una situación extraordina­ria que gravita sobre el orden económico-social; con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria e indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que poner fin” . En sentido similar, en el mismo pronunciamiento, el Tribunal afirmó que‘‘El fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto” (considerando 39).

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dad agitada por la fiebre al cuadro estrecho, proporcionado, inflexible de una ley o de un sistema?[...]” Y, sin embargo -añade-, esa ley imposible es una ley necesaria, porque si “d legislador que en tiempos de disturbios y trastornos aspira a gobernar con las leyes comu­nes es un imbécil, el que aun en tiempos de disturbios y trastornos aspira a gobernar sin ley es temerario. El Derecho común es la regla ordinaria de los hombres en tiempos de bo­nanza. El Derecho excepcional es su regla común en circunstancias excepcionales"18.

En la misma línea de pensamiento, la doctrina francesa en la voz de ProsperWeil, nos habla de la teoría de las “circunstancias excepcionales” -calificación aplicable a la emergencia- en la que se inscribe lo que denomina “ legalidad de recambio” . Así, expresa que “En virtud de una jurisprudencia que se remonta a la guerra de 1914 (Consejo de Estado, asunto Heyriés, 1918), las reglas de derecho que se imponen a la Administración no son las mismas en período de “circunstancias excepcionales” que en tiempo normal” .

Luego, agrega que según la fórmula del Consejo de Estado,“en circunstancias excepciona­les las autoridades administrativas pueden tomar medidas que trasciendan el círculo de sus atribuciones normales a fin de poder satisfacer urgentemente las necesidades del momen­to” . Las reglas de competencia y de forma se hacen más flexibles: medidas normalmente ilegales pueden ser tomadas válidamente; la Administración no contraerá responsabilidad por una actuación normalmente defectuosa. Sin embargo, el principio de legalidad no que­da descartado: una legalidad de recambio, una legalidad de crisis sustituye a la legalidad normal. Corresponde al juez verificar en cada caso si las circunstancias eran realmente excepcionales y si la buena marcha de los servicios públicos exigía la violación de la legali­dad normal. La teoría de las circunstancias excepcionales no constituye, pues una laguna, sino un simple correctivo de la legalidad” concluye ProsperWeil, citando a Laubadére19.Sobre este expresivo concepto de legalidad de recambio, dicen Osvaldo Imbrogno y María José Rodríguez, en un minucioso análisis de la emergencia en la jurisprudencia administra­tiva de la PTN -en opinión que comparto- que ella aparece receptada implícitamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos Videla Cuello20, pronunciamiento en el que el Tribunal sostuvo que cuando se configura una situación de grave perturbación eco­nómica, social o política que representa máximo peligro para el país, el Estado democrática tiene la potestad y aun el imperioso deber de poner el vigencia un derecho excepcional.o sea, un conjunto de derechos extraordinarios destinados a asegurar la autodefensa de b comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere21.Similar orden de ideas puede verse reflejado en el caso Perón, en el que la Corte sostuvo que lo tipificante de la emergencia es “su modo de ser extraordinario, la gravedad y ampli­tud de sus efectos y la necesidad imperiosa de establecer normas adecuadas para restable­cer los intereses públicos afectados”22.

18 García Pelayo, op. cit., p. cit.19 Weil, Prosper, Derecho Administrativo. Madrid, Cuadernos Civitas, 1986, p. 14 120 Fo//os, 313:1638.21 Imbrognp, Osvaldo; Rodríguez, María José, La emergencia en la jurisprudencia administrativa de la Procuración M Tesoro de la Nación, El Derecho Administrativo Serie Especial del 28.05.2003, nota 14.22 Fallos, 238:76.

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Visto desde el prisma de tal “ética de mínima”, concluye el autor: “Hay necesidad y debe actuarse en su consecuencia, si el bien común lo justifica y sólo en la medida que él lo requiera. Simultáneamente, la necesidad extrema y el correlativo derecho de necesidad.se explican naturalmente porque en ellos entra en juego la supervivencia del Estado (sin el cual no podría haber orden, justicia, ni seguridad ni libertad); pero la realización de tai necesidad debe compatibilizarse con otros valores jurídico-políticos, aunque estos, en ia emergencia, retraigan su vigor.”

En síntesis, que la necesidad no puede justificarlo todo, ni puede escapar al derecho.Es indispensable, entonces, que la emergencia sea valorada en función de su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución Nacional.

Así, nos recuerda Bidart Campos:“ los institutos de emergencia acrecen las competencias de poder y, paralelamente, aparejan una constricción y debilitamiento de los derechos y de sus garantías tuitivas, pero siempre de conformidad con la norma judicial de que la emer­gencia no autoriza el ejercicio por el gobierno de poderes que la constitución no le acuerda, pero sí proporciona ocasión para que los concedidos se empleen con un ejercicio pleno y a menuda diverso del ordinario”.27

En cuanto a las limitaciones para el ejercicio del poder de reglamentación particularmente intenso que reviste la policía de emergencia, ellas se derivan de las propias cláusulas cons­titucionales.

En nuestro ordenamiento jurídico se parte de la inexistencia de derechos absolutos, toda vez que el Artículo 14 de nuestra Carta Fundamental establece su carácter relativo, aJ disponer que “todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos confor­me a las leyes que reglamentan su ejercicio”28.

Por su parte, el Artículo 28 prevé que “ los principios, garantías y derechos reconocidos en los artículos anteriores, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejerci­cio”, consagrando la garantía de razonabilidad de las leyes reglamentarias de los derechos.Es decir, como plantea el profesor Marienhoff, si reglamentar un derecho de índole consti­tucional “significa supeditar el ejercicio de ese derecho a un criterio razonable” , en modo alguno puede significar “cercenar" o “suprimir" el ejercicio del derecho respectivo. En con­secuencia, añade:“ La “ reglamentación de un derecho supone, pues,“ejercicio” de ese dere­cho. La “pérdida” de éste, dispuesta por una ley reglamentaria, excede los límites conceptua­les de lo que ha de entenderse constitucionalmente por “ reglamentación". Tal es el sentido del Artículo 28 de la Constitución Nacional”29.

27 Bidart Campos, Germán J„ op. cit., p. 512.!8AI respecto, haciendo suyo el pensamiento de Benjamín Villegas Basavilbaso, ha dicho la Corte Suprema en el pronunciamiento recaído en la causa “ Peralta” que “el ejercicio del poder público sobre personas y bienes tiende en nuestro país,a la protección no sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende al ámbito económico y social en procura del bienestar general. En esta orientación es Incuestionable la influencn de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas. Pero su punto de partida es inconmovible. Ningún derecho reconocido por la Constitución tiene carácter absoluto. La limitación de los derechos individuales es una nece­sidad derivada de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulación legislativa de los derechos establea­dos en la Constitución, su uso y disposición en armonía con los intereses de la sociedad" (considerando 45).29 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Sexta edición actualizada, Buenos Aires, Abeledo- Perrot, 1997. p. 686/687.

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A ello correspondería agregar, como se ha sostenido desde la jurisprudencia que “ La ex- cepcionalidad de una determinada situación sólo juega en torno a la apreciación de la "razonabilidad” de los medios con los que se la enfrenta, es decir, respecto de la adecua­ción, correspondencia o proporcionalidad que el medio empleado “en la emergencia” debe guardar con el fin de conjurarla que se propuso la autoridad al adoptar la medida [...], tal como reiteradamente lo ha puesto de relieve la Corte Suprema de Justicia de la Nación en sus distintas integraciones”30.Al límite configurado por el principio de razonabilidad, ha de sumarse, siempre que se trate de reglamentar un derecho, el principio de legalidad que emerge del Artículo 19 de nuestra Constitución, al disponer que “ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe”.En este punto del desarrollo considero oportuno introducir una referencia respecto de los reglamentos de necesidad y urgencia previstos en el Artículo 99, inciso 3o de la Constitución Nacional, orientada a circunscribir más adecuadamente el tema que estamos analizando.Con acierto afirma Comadira, al tratar los referidos reglamentos, que si bien estos se fundan,al igual que las leyes de emergencia, en un estado de necesidad, unos y otros tienen distinta significación jurídico-política31.En efecto, la emergencia que justifica el Poder de Policía de emergencia, que tal como habrá de verse fue elaborada por nuestra Corte Suprema.se relaciona con un contenido legisla­tivo caracterizado por una intensa restricción de los derechos individuales.Por su parte, la necesidad y urgencia que justifica los reglamentos de ese nombre dictados por el Poder Ejecutivo, implican, en cambio, un desplazamiento de competencias constitucio­nales, en tanto aquel regula por decreto materias atribuidas por la Constitución al Congreso.Cierto es que mediante decretos de necesidad y urgencia se ha instrumentado en diversos casos la emergencia legitimadora de una mayor restricción de derechos, pero eso no signi­fica que la emergencia sea exigible para el dictado de dichos decretos, cuestión que convie­ne tener presente para no incurrir en lo que Cassagne advierte como un error bastante generalizado: el aplicar a esos reglamentos, sin las debidas precauciones, los contenidos doctrinarios y jurisprudenciales propios de la emergencia32.Otro aspecto que debe ser considerado, aunque sin la extensión que el tema mereceria.es que las emergencias se encuentran previstas en el contexto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

“ Expte. 1215/2002-“Vázquez, Patricia Silvia d E.N. Ley N ° 25.561 M° Economía Resol. 6/02 y 9/02 s/amparo Ley N ° 16.986- CNACAF, Sala 1,09/10/2002. Del voto del Dr. Néstor H.Buján (punto VII. 4), que en nota 24 amplía con singular claridad el concepto de “ razonabilidad” al decir que ésta “en definitiva, consiste en la adecuación de los medios utilizados por el legislador para obtener los fines que determinan la medida, a efectos de que tales medios -la apreciación de cuya conveniencia, oportunidad y mérito corresponde exclusivamente a la autoridad política, resultando ajena a la competencia del magistrado judicial- no aparezcan como desproporcionados y, por ello, infundados o arbitrarios, frente a las circunstancias de un concreto caso. Por ello, el establecer en cada caso en particular si se da esa correspondencia entre los medios utilizados y los fines que con ellos se pretenden alcanzar, es decir, determinar si se observó el “principio de razonabilidad” -lo que sí incumbe decidir a los jueces en ejercicio de su jurisdicción- es una cuestión de hecho que, en definitiva.se resuelve en base al buen criterio o recto juicio del intérprete, lo cual.por principio, por remitirá valores axiológicos de justicia, resulta opinable” . 51 Comadira.Julio R.,op. cit.,p.263 en adelante.JJ Cassagne, Juan. C.. cit. por Julio R. Comadira. en op. cit„ p. 264, nota 33.

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En este ámbito, adquieren relevancia dos Tratados que tienen jerarquía constitucional:□ El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé en su Art.4.1 que“En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación y cuya existencia haya sido proclama­da oficialmente, los Estados Parte en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que en b medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones con­traídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que le impone el derecho internacional y no entrañen discrimina­ción alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social” .Con relación a este instrumento internacional, debe ponerse de resalto que el Pacto Inter­nacional sólo alude a “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Na­ción” , sin tipificar tales situaciones.Anota la doctrina que de la reunión de expertos que tuvo lugar en Siracusa en 1984, surgiertm una serie de principios que -en lo que hace a las causales que tornan admisible la declaración dd estado de excepción- permiten interpretar que se entenderá que una situación constituye una amenaza a la vida de la Nación, cuando:a) afecte a toda la población y a todo el territorio del Estado o parte de él; yb) amenace la integridad física de la población, independencia política o la integridad territorial del Estado o la existencia o el funcionamiento básico de instituciones indispensables para asegurar y proteger los derechos reconocidos en el Pacto.A continuación se especifica que el conflicto interno o la agitación que no representen una amena­za grave o inminente a la vida de la Nación, no pueden justificar las derogaciones en virtud del Artículo 4 del Pacto33.Asimismo, Carranza Torres advierte que en lo que respecta a las dificultades económicas, se entiende que por sí solas no pueden justificar medidas de derogación, requiriéndose que, además de esa circunstancia, concurran los requisitos descriptos en a) y b).34

Por otra parte, O’Donnell agrega, sobre las causales de los estados de excepción en la doctrina universal, que en el informe de la primera Relatora Especial de Naciones Unidas sobre este tema, presentado en 1982, se plasmó la definición de “amenaza a la vida de la Nación” formulada en ef caso “Lawless”por la Comisión Europea, como así también los cuatro elementos básicos que integran ese concepto: I) la existencia de un peligro excepcional; 2) e inminente; 3) que afecte a la población en su totalidad; 4) mediante consecuencias para la vida organizada de la comunidad35.Cabe, además, consignar que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos omite reconocer el derecho de propiedad, cuestión que según destaca T.C. van Boven, ha sido el resultado de las diferencias de opinión no saldadas acerca de la concepción y naturaleza de este derecho36.

33 Albanese, Susana, Estado de Emergencia-Jurisdicción internacional en materia de protección del derecho de propiedad,en La emergencia económica 2002,2da. Parte, Revista de Derecho Público, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2002, p.56. 3,1 Carranza Torres, Luis R.,“ Caracterización constitucional de la emergencia económica” , £/ Derecho, 199-914.3S O ’donnell, Daniel, Protección Internacional de los Derechos Humonos, Comisión Andina de Juristas, Lima, 1988,p.399/400.3‘Cfr. Albanese, Susana, op. cit., p. 70, nota 39. Es importante tener en cuenta que tampoco se menciona este derecho en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales,aunque sí ha encontrado recep­ción a nivel positivo en tres instrumentos internacionales de derechos humanos en los que se le otorga tutela para impedir su despojo arbitrario: Declaración Universal de Derechos Humanos (Artículo 17), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Art. XXIII) y el Pacto de San José de Costa Rica (Artículo 21).

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□ El Artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “En caso de guerra.de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incom­patibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social” .

Resulta evidente que la redacción del Artículo 27 de la Convención Americana difiere del Pacto Internacional analizado, en tanto precisa tres tipos de causales que permiten la de­claración del estado de emergencia37.

A continuación, en el inciso 2 del Artículo 27, se enumeran un grupo de derechos funda­mentales, no suspendibles ni aun en situación de excepción o emergencia, que integran lo que se denomina “ núcleo intangible” , toda vez que no pueden ser objeto de restricciones, pues ello implicaría “una modificación perjudicial de los caracteres esenciales que debe revestir el Estado de Derecho”38.

Es importante señalar que el derecho de propiedad no se encuentra entre estos últimos derechos inderogables en cualquier situación de excepción, aunque sí se encuentra tutela­do en el Artículo 21 de la Convención el uso y goce de los bienes, los que pueden ser subordinados por la ley al interés social.

Este tipo de tratamiento responde a una visión más instrumentalista y restringida del derecho de propiedad, propia de la evolución que se ha dado en Estados Unidos y en todas bs democracias liberales39.

Un ejemplo de ello se manifiesta en la Constitución española de 1978 que ubica en el Artículo 33 de su Sección II (en la que se consagran meros derechos y deberes de los ciudadanos, distintos de los derechos fundamentales que se encuentran en la Sección I) al derecho a la propiedad privada, estableciendo que su función social delimitará su conteni­do de acuerdo con las leyes.También, hay que tener presente que la República Argentina, al ratificar la Convención Americana de Derechos Humanos, realizó una reserva respecto del referido Artículo 21,■Señala Susana Albanese (op.cit.,p.58) que el Artículo 27 "proviene de un amplio estudio sobre los estados de excepción llevado a cabo desde 1962 por la Comisión Interamericana” que, en primer término, se plasmó en 1968 en una resolución, la que luego sirvió de base al Artículo 24 del Anteproyecto de Convención presentado « i la conferencia especializada llevada a cabo en San José de Costa Rica. Esa norma, con reformas.se transformó en el Artículo 27 de la Convención que se viene analizando.■ Cfr. Carranza Torres, Luis R., op. cit.■ Cfr. Nino, Carlos S., quien expresa que esa evolución se ha concretado "a lo largo de amplios periodos y con orientaciones definidas. En cambio, en la Argentina los alcances del reconocimiento efectivo de estos derechos han sido mucho más tornadizos, confusos y contradictorios [...] De este modo la historia argentina de las últimas décadas estuvo dominada por una tensión permanente y constante entre quienes conciben a la propiedad privada y al merca­do como el principal derecho natural en aras del cual se justifica el más radical sacrificio de los demás derechos y quienes suponen que una justicia social, concebida en términos antagónicos con las libertades individuales, exige un sistema económico cerrado y protegido” . Esta lucha ideológica -agrega- se ha reflejado en la jurisprudencia de nuestros tribunales,a su juicio,“con oscilaciones bruscas que, obviamente, afectaron tanto la aplicación coherente de consideraciones de justicia como la eficiencia del mercado” (Fundamentos de Derecho Constitucional-Análisis filoso­feo, jurídico y politològico de la práctica constitucional. Buenos Aires. Astrea. 1992. pp. 378/397).

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por la que “El gobierno argentino establece que no quedarán sujetas a revisión de un Tribunal Internacional cuestiones inherentes a la política económica del gobierno”40.

II. EL D E V E N IR H IS T Ó R IC O D E L A P O L IC ÍA D E E M E R G E N C IA

Toca ahora examinar cómo se conformó la doctrina de la emergencia, a tenor de la ctai pueden determinarse requisitos y límites que debe satisfacer esta exteriorización del Po­der de Policía, a efectos de su armonización con los principios constitucionales.Lo cierto es que a lo largo del Siglo XX, tuvieron lugar en nuestro país distintas circunstan­cias que impactaron fuertemente en el orden económico y social y que llevaron al legisla­dor, con el propósito de atenuar sus efectos, a restringir con mayor intensidad determina­dos derechos y libertades, ejerciendo, de este modo, un Poder de Policía más amplio que el admitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, entre fines del Siglo X IX y princi­pios del XX, orientado a tutelar sólo determinados bienes jurídicos como la moralidad, Ib

seguridad y la salubridad públicas.Es sabido que en la doctrina y la jurisprudencia se manifiestan dos criterios sobre el even­tual contenido del Poder de Policía.Un criterio restringido, denominado narrow, dominante en Europa, en virtud del cual li limitación de los derechos individuales sólo puede encontrar su legitimación en razones de moralidad, seguridad y salubridad públicas. Otro criterio, amplio, llamado broad and plenary, vigente hasta hoy en los Estados Unidos de Norteamérica, que alcanza, además de los objetivos precedentes, a la defensa y promoción de los intereses económicos de la comu­nidad y todos aquellos que hagan a su bienestar general.En la evolución plasmada en la jurisprudencia de la Corte Suprema.se advierte que origina­riamente el Tribunal adhiere al primero de los criterios mencionados, en el clásico pronun­ciamiento del año 1869 en el que opinó a favor de la norma de la Provincia de Buenos Aires, prohibiendo las corridas de toros41. En 1922, se produce un punto de inflexión, con la adopción de un criterio amplio, al sostener que el Estado tiene no sólo la obligación de atender la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino también de tutelar los intereses económicos de la comunidad42.

10 Sobre el tema de la incompatibilidad de las reservas con el objeto y fin de los tratados de derechos humanos, vale la pena hacer una acotación que,en mi opinión,adquiere singular relevancia en países que,como el nuestra, vienen atravesando en forma recurrente crisis políticas y económicas. Como bien señala González Campaña.!» Corte Interamericana de Derechos Humanos -en ejercicio de su competencias consultivas, reguladas en et Artículo 64 de la Convención- ha establecido que “toda reserva destinada a permitir al Estado la suspensión de uno de los derechos fundamentales, cuya derogación está en toda hipótesis prohibida, debe ser considerada como incompatible con el objeto y fin de la Convención y, en consecuencia, no autorizada por ésta” (Corte I.D.H.,“ Restricciones a la pena de muerte” , Opinión Consultiva OC-3/83,del 8 de setiembre de 1983, Serie A; N ° 3, párr. 61). En específica referencia al derecho de propiedad y teniendo en cuenta la reserva efectuada por Argentina al momento de ratificar la Convención Americana, apunta el autor citado que la vulneración de ese derecho “ habilita el proceso transnacional, pudiendo la Comisión Interamericana acumular las denuncias simila­res que se presenten por causas conexas con el objeto, sujeto y tiempo, pero cuidando -máxime en el caso ds nuestro país- de hacer recomendaciones que se limiten a las medidas positivas de derecho interno (Art. 2C. CADH), que no impliquen la exigencia de adopción de determinadas políticas económicas” (énfasis agregado) (González Campaña, Germán, El final de la doctrina Chocobar. La reducción de jubilaciones por emergencia previsional frente a la Corte Interamericana, La Ley, 2003-D-453).11 Fallos, 7:150.n Cfr. Marienhoff, Miguel S., op. cit.. pp. 537/539.

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S ervicio P úblico , P olicía y Fomento

Como dice Julio Oyhanarteja jurisprudencia de nuestra Corte federal es uno de los más seguros caminos de entrada al territorio de la realidad jurídica.Nada más cierto a la hora de analizar la denominada doctrina de la emergencia, pues ella no es sino el resultado de la creación pretoriana de la Corte Suprema -con una fuerte influencia de la doctrina elaborada por su par norteamericana43- desarrollada por más de 80 años, de la que dan cuenta sus decisiones originadas en los conflictos a que dieron lugar las normas que declararon las sucesivas emergencias.En el marco d« esta exposición sólo haré una breve referencia a algunos de los que unáni­memente se señalan como fallos que constituyeron hitos en la doctrina de nuestro máxi­mo Tribunal sobre la materia que examinamos.Situaré el punto de partida del análisis de esa jurisprudencia en la decisión dictada en el ya anticipado caso de 1922 “ Ercolano c/Lanteri de Renshaw”44, en el que la Corte se aparta del concepto restringido o continental europeo del Poder de Policía y admite que las restricciones pueden ser más intensas en situaciones de emergencia económica y social. En esta sentencia se cita expresamente el caso“ Munn vs. Illinois” (94 U.S. I 13) en el que la Corte norteamericana ya había expresado, en 1877, una posición favorable a la legislación progresista restrictiva de la propiedad privada45.En “ Ercolano” se cuestionaba la Ley N ° I 1.157 que intervino en los contratos de locación celebrados entre particulares, congelando por dos años el precio de los alquileres de casas, piezas y departamentos, destinados a habitación, comercio o industria.Cabe aclarar que las emergencias económicas aparecen en nuestro país con mucha antela­ción a la crisis de viviendas que culmina con la decisión de la Corte en “ Ercolano” , pero lo destacable en lo que aquí interesa es que en este pronunciamiento el Alto Tribunal, luego de sostener que “ Ni el derecho de usar y disponer de la propiedad, ni ningún otro derecho reconocido per la Constitución, reviste el carácter de absoluto” pues “un derecho ilimita­do sería una concepción antisocial” , reconoce que la Constitución ha confiado al Poder Legislativo la misión de reglamentar su ejercicio, poniendo al mismo tiempo un límite a esa facultad reguladora, todo ello con arreglo a los Artículos 14 y 28 de nuestra Ley Funda­mental. El pronunciamiento culmina declarando la constitucionalidad de la ley de marras.

En 1934, será el turno del que podría llamarse el fallo paradigmático de la emergencia económica, en el caso“Avico c.De la Pesa”46, en el que la Corte sostuvo la validez de la Ley N ° I 1.741 que había dispuesto la prórroga por tres años del vencimiento de los contratos

,JVer, en este sentido. Linares Quintana, Segundo V., La Legislación de Emergencia en el Derecho Argentino y Compa­rado, La Ley, 30-907.« Fallos, 136:161.45 En"Munn v. Illinois” , la Corte Suprema de los EE UU consideró constitucional una ley estadual que establecía la fijación de precios máximos por el almacenaje de granos, sosteniendo que los elevadores terminales de granos eran de interés público y ello autorizaba al legislador a fijar precios máximos a su criterio. Ver, con mayores referencias y el contexto histórico en el que se inscribe este fallo, Maljar, Daniel E„ Antecedentes jurisprudenciales de la CS sobre el derecho de emergencia. El principio de razonabilidad utilizado como limite, El Derecho, 197-799.Afirma este autor que “ Munn v. Illinois” es un fallo de extraordinaria importancia histórica que “ impul­sará la creación de las empresas denominadas ‘‘Public Utilities"y dará también origen en EE UU, a una extensión del “ Poder de Policía” , que tendrá por objeto, a partir de entonces, promover el bienestar general de la pobla­ción".* Fallos, I 72:2 I .

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de mutuo con garantía hipotecaria y, simultáneamente, la reducción de la tasa de interés al 6% durante ese período.Este extenso fallo se caracteriza por la transcripción de largos párrafos de su fuente direc­ta que es la decisión de la Corte norteamericana en “Home Building and Loan Association vs. Blaisdell” (290 U.S. 398)47.

De ellos selecciono dos, que considero más que expresivos del rumbo por el que avanza nuestro más Alto Tribunal.

Así, se lee: ” [...] la prohibición de las leyes que alteren las obligaciones de los contratos, no impide al Estado ejercer los poderes de los que se halla investido para promover el bien público o que son necesarios para el bienestar general del público aunque por ello puedan ser afectados los contratos celebrados entre individuos. Este poder que en sus varias ramifi­caciones es conocido como el poder de policía es un ejercicio del soberano derecho del gobierno para proteger la vida, salud, moral, solaz (confort) y bienestar general del pueblo y es superior a cualesquiera derechos emergentes de los contratos entre los individuos” .

En un tramo siguiente de la cita a la jurisprudencia de “Home Building", se sostiene:“ [...] si el poder del Estado existe para dar alivio temporario contra la ejecución de los contratos en presencia de desastres debidos a causas físicas, como fuego, inundación o terremoto.no puede decirse que ese poder s a inexistente cuando necesidades públicas urgentes que requieran el mismo alivio, son producidas por causas económicas” .

Analizado el precedente de su par norteamericana, nuestra Corte Suprema, sostendrá: “De las doctrinas contrapuestas antes referidas, aceptamos la más amplia, porque ella es la que está más de acuerdo con nuestra Constitución que no ha reconocido derechos abso­lutos de propiedad, ni de libertad, sino limitados por las leyes reglamentarias de los mis­mos, en la forma y extensión que el Congreso, en uso de su atribución legislativa (arts. 14, 28 y 67 de la Constitución) lo estime conveniente a fin de asegurar el bienestar general” .Y para resolver en el caso concreto, concluye que “la gravedad y extensión de la crisis econó­mica justifica ampliamente la ley impugnada; todas sus disposiciones se proponen salvaguar­dar en lo posible un fin legítimo, como es el interés público en esta grave emergencia y que los medios empleados, la moratoria para el pago del capital por tres años, y del pago de los intereses por seis meses vencidos, así como el seis por ciento de la tasa de interés, son justos y razonables, como reglamentación o regulación de los derechos contractuales” .También, como es sabido, del Dictamen del Procurador General Horacio R. Larreta, surgen los presupuestos necesarios para que la legislación de emergencia se mantenga dentro de los límites constitucionales.

Los cuatro recaudos allí puntualizados son:1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad;2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos;

<7 En este caso se controvertía la validez de una ley estadual que había establecido una moratoria hipotecaria.

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3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; y

4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria.

La doctrina constitucional agrega que a estos requisitos, los tratados internacionales de derechos humanos han adicionado un quinto recaudo: la información a organismos inter­nacionales y Estados que sean parte en determinados convenios, como es el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (según Artículo 27, inciso 3) y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 4o, inciso 3y*.

Diez años más tarde, la Corte convalidó en el caso “Inchauspe Hnos. c. Junta Nacional de Carnes,M9, la Ley N ° I 1.747 que creaba la Junta como ente regulador del comercio del ganado, autorizando, asimismo, a la Junta para crear una corporación de naturaleza privada, cuyo objeto era contribuir a la defensa del comercio de carnes.de innegable gravitación en la economía nacional, a la que los ganaderos quedaban incorporados automáticamente, mediante una contribución obligatoria sobre el importe de las ventas de hacienda.

De tal modo, la Corte rechazó -con sustento en precedentes de la Corte norteamericana como “Nebbia vs. New York” (291 U.S. 502) y “West Coast Hotel Co. vs. Parrish”50- la pretensión de la empresa actora, que impugnaba la constitucionalidad de la ley, aduciendo que violaba el derecho de trabajar, de asociarse libremente, de ejercer industria lícita, de comerciar y de propiedad privada.

Afirmó el Tribunal que “ la agremiación obligatoria de los ganaderos no aparece como una imposición arbitraria o caprichosa del legislador, sino como el medio de salvaguardar sus intereses y también los de todos los habitantes del país y la economía nacional, afectados por la crisis de la ganadería [...] En nombre de un remoto interés privado no sería posible cerrar los ojos ante el interés público y el positivo de millares de ganaderos empeñados en la defensa de la ley tachada de inconstitucionalidad”.

"Ver Bidegain-Palazzo y otros, en op. cit.,p. 93.* Fallos, 199.483.® En "Nebbia vs. New York", la Corte sostuvo que " la constitución no garantiza en absoluto el privilegio de encarar o dirigir un negocio como uno quiera. Ciertas clases de negocios pueden ser prohibidos; y el derecho de conducir un negocio o de ejercer una profesión puede ser reglamentado. De la misma manera puede justificarse la reglamentación de un negocio para Impedir la ruina de las fuentes de riqueza del estado. Igualmente pueden ser reglamentados los términos a que deben ajustarse en los contratos quienes manejan negocios o imponiendo requisitos si entran en »cuerdos, todo lo cual es de la competencia del Estado” .Y en "West Coast Hotel Co. vs. Parrish" afirmó que “ [...] la ■iolación alegada por los que atacan la regulación del salario mínimo de las mujeres es la privacidad de la libertad ffreedom") de contratar. Qué es esta libertad? La constitución no habla de libertad (“ freedom’) de contratar. Habla de liberad (“ liberty") y prohíbe la privación de esta libertad sin el debido procedimiento legal. Al prohibir dicha ■MTvación la Constitución no reconoce una libertad absoluta e incontrolable. La libertad en cada una de sus fases tiene su historia y connotación. Pero la libertad salvaguardada es la libertad que en una organización social requiere la -fotección de la ley contra los males que amenazan la salud.seguridad. moral y bienestar del puebla La libertad,según b c o n s t i t u c i ó n , está , p u es, necesariamente sujeta a las restricciones del debido procedimiento, y una regulación que sea razonable en relación a su objeto y se adopte en interés de la comunidad equivale a dicho debido procedimiento. Esta limitación esencial de la libertad en general gobierna la libertad de contratar en particular. Hace más de veinticin­co años sentamos el principio aplicable de estas palabras [...] la libertad de contratar es un derecho calificado y no -¿jsoluto.No existe libertad absoluta para proceder como se desea o para contratar como se prefiere. La garantía de ta libertad no quita de la vigilancia legislativa ese amplio campo de actividad que consiste en la celebración de contra­es, ni deniega al gobierno el poder de establecer salvaguardias restrictivas. Libertad implica ausencia de restricción wbítraria, no inmunidad de regulaciones y prohibiciones razonables impuestas en el interés de la comunidad".

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Del fallo “ Inchauspe” interesa destacar, como aspecto que contribuye a la consolidación de la doctrina de la emergencia en la elaboración de la Corte, el contenido amplio que asigna a la razonabilidad como límite al ejercicio de la policía de emergencia, al afirmar que la restricción deberá estar justificada por los hechos y las circunstancias que le han dado origen y por la necesidad de salvaguardar el interés público comprometido y proporciona­da a los fines que se procura alcanzar con esa reglamentación.En el caso “ Russo c. Delledonne"51 del año 1959, la Corte sostuvo la constitucionalidad del Art. I °de la Ley N ° 14.442, prorrogado por las Leyes N ° 14.556 y 14.775, en cuya virtud se habían suspendido por 120 días los desalojos ordenados por sentencia judicial firme.Para ello argumentó que esas leyes suspendían transitoriamente la ejecución de la senten­cia por razones de una grave emergencia social, sin alcanzar a provocar una verdadera frustración de derechos que alteraran la sustancia de una decisión judicial firme52.En el considerando I I del meduloso voto de los doctores Oyhanarte yAráoz de Lamadrid.d Tribunal deja sentado un aspecto liminar para la valoración sobre la constitucionalidad de la norma de emergencia:“ [...] con toda evidencia, la seguridad jurídica sería dañada si la ley alterara o degradara la sustancia de una decisión judicial.es decir, si anulara el pronunciamiento impera­tivo sobre el derecho litigioso contenido en la sentencia o privara a ésta de eficacia ejecutiva".Al año siguiente, en 1960, la Corte se pronuncia en el recordado caso “Cine Callao”53, afirmando la razonabilidad de la Ley N ° 14.226, cuya constitucionalidad se cuestionaba por obligar a los propietarios de las salas de cine a incluir en los intervalos del espectáculo habitual un llamado “número vivo” , lo que exigía, cuando fuere necesario, la adaptación de la sala para la actuación de los actores, cuya contratación era obligatoria, pues la finalidad de la regulación era la ocupación de artistas desempleados y el aseguramiento del patri­monio artístico de la sociedad.A los argumentos que se han venido delineando en los precedentes anteriores, se agrega en Cine Callao, la invocación por la Corte de la cláusula de progreso del actual Art. 75, inc. 18 de la Constitución Nacional, como base de sustanciación del Poder de Policía, dentro del cual cabe considerar legítimamente incluida “ la facultad de sancionar disposiciones legales encaminadas a prevenir, impedir, morigerar o contrarrestar, en forma permanente o transitoria, los graves daños económicos o sociales susceptibles de ser originados por la desocupación en mediana o gran escala” .Asimismo, es interesante tomar nota del señalamiento que formula Maljar, cuando recuer­da que “el Dr. Boffi Boggero, en su disidencia, expresó que la Ley N ° 14.226 había sido sancionada cuando se encontraba vigente la Constitución de 1949 y que dicha Carta Mag­na concebía a la función social de la propiedad con un contenido mucho más amplio que la de 1853/60, vigente al momento de fallarse el caso.5451 Fallos, 243:472.52 No está de más enfatizar que la suspensión de los derechos constitucionales es válida cuando se la funda en la emergencia y que ello no sucede con la frustración de tales derechos. En Fallos, 200:450, expresaba el Dr. Boffi Boggero en su voto, que las leyes de emergencia reglamentan los derechos constitucionales (como el de propiedad) de igual modo que las leyes ordinarias, vale decir, a tenor del Artículo 14 de la Constitución Nacional. En ese quehacer regulatorio, la ley de emergencia no podría frustrar un derecho constitucional, pero podría suspender su gozo, razonablemente. Ello, en cuanto la suspensión no importa desnaturalización del derecho constitucional regulado.13 Fallos, 247:1 21.M Maljar, D. E., op. cit.

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Ror su parte,Alejandro Pérez Hualde se refiere a la etapa conformada por las decisiones de b Corte en esta materia en el período analizado, como caracterizada por el ejercicio rfectivo del Poder de Policía de emergencia por parte del Poder Legislativo, mientras que de 1983 en adelante se abre una nueva etapa signada por un cambio de roles de actores tastitucionales55.lomando como punto de partida el año 1985 en que se dicta el Decreto de Necesidad y Urgencia 1.096, que instauró el plan Austral, explica este autor que el derecho de la emergen­cia adopta un nuevo cariz, signado por la iniciativa del Poder Ejecutivo materializada en la constante y progresiva inflación de decretos de necesidad y urgencia, muchos de los cuales Sieron emitidos para afrontar distintas y sucesivas situaciones de crisis socio económicas.Comparto con Pérez Hualde que el Poder Legislativo asumió un rol de acompañamiento o de habilitación de mecanismos en forma previa, de lo que da cuenta la sanción de las denominadas leyes de emergencia: 23.696 de reforma del Estado, la Ley N ° 23.697 de emergencia económica; la Ley N ° 23.928 de convertibilidad y la ley de consolidación de deudas N ° 23.982.Y también que la Corte Suprema con sus fallos colaboró ampliamente en el acompaña­miento al Poder Ejecutivo, que asumió la facultad del Congreso de legislar sobre la emer­gencia a través de decretos de necesidad y urgencia.fe este contexto.se inscribe la decisión del Alto Tribunal en el insoslayable caso “ Peralta”56 que, como todos recuerdan, declaró la constitucionalidad del DNU N ° 36 de 1990, que ordenó devolver los plazos fijos superiores a un millón de australes en bonos en dólares con vencimiento a diez años.

Por más de una razón no voy a adentrarme en el análisis de ese paradigmático fallo, aun zsjando se trate una referencia ineludible en la policía de emergencia.

la primera razón es que ríos de tinta han corrido durante los años que siguieron a su íctado57; los suficientes como para no dudar de que el auditorio tiene presente los trazos «senciales de este pronunciamiento de una extensión innecesaria, a menos que se asuma cue la Corte resolvió ejercer su función gubernativa, explicitando la decisión política de otorgar viabilidad jurídica a la regulación de la emergencia por el Poder Ejecutivo, lo que se vio confirmado en los años que siguieron a través de numerosas decisiones.

A título de ejemplo, menciono los casos “Video Club Dreams” ,“ Rodríguez” ,“Verrocchi” , y “Guida”58.

■ Pérez Hualde, Alejandro, en su lúcido y conciso trabajo, Smith, o el final del "sistema"jurídico de la emergencia. La Iíjf,2002-B-969.■ «=0/(03, 313: 1513.* Remito, por todos, al recordado trabajo de Alberto B. Bianchi, La Corte ha establecido su tesis oficial sobre la emergencia económica, La Ley, 1991 -C-14 1.■ Para el análisis de estas decisiones de la Corte, puede verse: Canda, Fabián O.,“ El control de los reglamentos de necesidad y urgencia por la Corte Suprema a través de ciertos precedentes paradigmáticos", El Derecho, 186- G I ; Gellil, María Angélica.’’Controles sobre los decretos de necesidad y urgencia”-De " ’Rodríguez a “Verrocchi” fB regreso de "Peralta"?-, La Ley, 2000-A-86; Midón, Mario A.R.,“Guida": otro caso de necesidad y urgencia en el que b Corte detrae el control de constitucionalidad y Gil Domínguez,Andrés, Decretos de necesidad y urgencia y control de onstitucionalidad. La Corte Suprema de Justicia y un nuevo retroceso, ambos trabajos en La Ley, Suplemento de Derecho Constitucional especial del 04.08.2000.

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Pero, además, por si nuestra memoria no fuera suficiente, el reciente y también insoslayable fallo “Smith” del Io de febrero de 200259 -sobre el que también se ha escrito hasta ■ saturación, aunque en un lapso mucho más breve— vuelve a poner la decisión de la C or* en “ Peralta” nuevamente sobre el escenario.

Otra de mis razones es que “Peralta” receptó los principios jurisprudenciales derivados de los fallos que brevemente he venido examinando, reiterando su doctrina anterior.No obstante, merece destacarse que, en “Peralta”, la Corte se esmeró en demostrar ia más amplia aceptación constitucional tanto respecto de las restricciones establecidas par el Decreto N ° 36/1990 -dedicando los considerandos 32 a 51 al desarrollo de la doctrina de la emergencia-, como de los reglamentos de necesidad y urgencia,a cuyo tratamiento ic destinó los considerandos I 5 a 3 I .

III. L A P O L IC ÍA D E E M E R G E N C IA , H O Y

A modo de colofón quiero formular algunas reflexiones vinculadas a nuestra más recien«i emergencia y al abrupto y decisivo cambio protagonizado por la Corte Suprema en sia últimos pronunciamientos.Al respecto, tengo pocas certezas y demasiados interrogantes que me permitan hablar pretenciosamente de conclusiones.En sentido contrario al de quienes contribuyen entusiastamente con un cúmulo de opinio­nes vertidas en publicaciones jurídicas y aun en la prensa diaria, casi simultáneas al cúmulo de normas de emergencia que desafían nuestro entendimiento desde fines de 2001 hasta li fecha, pienso que este proceso aún debe decantar y que para analizarlo seriamente y en profundidad nos falta la perspectiva que impide tener el hecho de estar aún inmersos en ta crisis que generó la realidad jurídica que hoy debemos desentrañar.Una de mis certezas es que esa crisis, en cuyo contexto se dictaron las sucesivas medidas de emergencia, tales como la restricción a la libre disponibilidad de los depósitos, la pesifi- cación o la reprogramación de los depósitos existentes en el sistema bancario, por ejem­plificarlas de modo sintético, es inédita por su gravedad60.Como descarnadamente manifestaba el pasado año la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales He Buenos Aires, “además de una grave emergencia, el país enfrenta el riesgo de su desintegración como comunidad jurídicamente organizada” , en consonancia con las palabras del Obispo primado de la Argentina, Monseñor Bergoglio, pronunciadas en su homilía durante el Tedeum del 25 de mayo de 2002, en donde expresaba que “Hoy, como nunca, el peligro de la disolución social está a nuestras puertas”61.Para palpar el sustento fáctico de esas afirmaciones.es conveniente no olvidar-a efectos de que las apreciaciones de carácter jurídico incluyan como variables de análisis los datos

M La Ley, 2002-A-770.40 Así también lo admitía el Ministro Fayt en su voto en ‘'Smith" (considerando 8), al afirmar que se encontraba fuera de discusión en el caso, la existencia de una crisis económica sin precedentes en la historia argentina.61 Cit. por Casiello.juan José. El impacto de las normas de emergencia en el derecho monetario. La "pesificación". La Ley,2002-E-I 145.

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de la realidad del país en las que se formulan- que a fines de enero de 2003, el INDEC ofrecía una radiografía estremecedora de la pobreza en la Argentina, al informar que casi el 58% de la población -más de veinte millones de personas- es pobre; y de ellos, casi diez millones viven bajo la línea de indigencia, lo que equivale a decir que los ingresos percibidos en sus hogares no alcanzan siquiera para obtener la alimentación básica.Las cifras indicadas constituyen un triste récord, revelando que “entre octubre de 2001 e guai mes de 2002 -cuando se realizan las mediciones oficiales-, 6.960.000 personas traspa­saron la barrera y se convirtieron en los nuevos pobres de un país de 36 millones de habitan­tes que vive la peor crisis de su historia, con estallido social, descomposición política, devalua­ción, pesificación y quiebre de contratos. En tanto,a la fila de indigentes se sumaron 5.040.000”62. Sobre bases tales, coincido con la conceptualización que formula la doctrina de una crisis de la naturaleza descripta, como “sistèmica” , entendiendo por ella la que afecta a todo el conjunto y no singularmente a alguna de sus partes, vale decir,al Estado, al sistema financie­ro y a los particulares, reflejándose entonces en la pérdida del valor de la moneda y la insolvencia generalizada, lo que supone el incumplimiento del Estado, la quiebra del sistema financiero, el deterioro de las fuentes de producción y un estado de incumplimiento gene­ralizado de las obligaciones entre particulares63.Creo, por otra parte, que como sociedad nos afecta una dualidad rayana en la hipocresía, que, como no podría ser de otro modo.se proyecta en nuestras instituciones.Adviértase que del brevísimo repaso de nuestro derecho de la emergencia construido paso a paso por el máximoTribunal a lo largo de ocho décadas, surge con toda claridad que en la tensión entre emergencia y derechos individuales, estos últimos fueron claramente resignados al privilegiarse la aplicación irrestricta de las normas de emergencia.O podría interpretarse de modo diverso la decisión de nuestra Corte de 1993 en la causa ■"Fernández, Encarnación Pilar”64, en la que a la actora, jubilada con cáncer terminal, se le lechazo el amparo deducido con el objeto de obviar el cumplimiento de la ley de consoli­dación N ° 23.982, en virtud de la cual los haberes jubilatorios adeudados por el Estado por incorrecta liquidación, le serían entregados en bonos pagaderos a 10 años?Dije entonces que la inconstitucionalidad de la ley resultaba claramente de la frustración y no de la mera suspensión del derecho, debido a la extensión del plazo dispuesto por la norma65.Recuerdo, además, que la sentencia de primera instancia, confirmada por la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo66 -que el alto Tribunal revocó- había ordena­do el pago en efectivo del crédito adeudado.

* Publicado en La Nación, Suplemento de Economía & Negocios, sábado 1° de febrero de 2003.B Cfr. Rivera, Julio César (h ), Introducción histórico comparativa al estudio de la crisis. La Ley, del 12.02.2003 y del13.02.2003.mEl Derecho 153-433.“ Zilli de Miranda, Martha, Crédito, empréstito y deuda públicos: reflexiones actuales, Derecho Tributario, Doctrina y ^isprudencia (judicial y administrativa),Tomo X-58-abril 1995, p.212.“ Ver ambos decisorios en El Derecho, 149-341.b\ el sentido apuntado, decía el diputado Ortiz Pellegrini en el transcurso del debate parlamentario de la Ley U “ 23.982: "Es necesario que la emergencia sea transitoria y no es posible considerar en la Argentina de hoy que un tapso de 16 años es transitorio. Esto es legislar con permanencia, con estabilidad en el tiempo: un período de 16 años ■o puede ser considerado transitorio en ninguna parte del mundo: es una generación, como decía Ortega y Gasset” táL por Crivelli, Julio C., “ Consolidación de pasivos del Estado” , Buenos Aires, Àbaco, 1992, p. 5 I ).

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Y también recuerdo los comentarios críticos a la decisión de la mayoría de la Corte de Amanda Caubet67 y de Daniel Herrendorf68, como así también el acuerdo de Walter F Camota69 con el voto en disidencia de los Ministros Fayt, Cavagna Martínez y Moliné O ’Connor, en el que se sostenía que “En el presente caso, el régimen instituido por las normas cuestionadas conduce a un diferimiento en la percepción del crédito, postergación que no resulta “ razonable” en el lenguaje de los fallos recordados pues imposibilitaría su empleo útil para la preservación de aquellos fines para los cuales han sido concebidas las prestaciones previsionales. En tales términos, al no ser posible compatibilizar la letra de la ley con la preservación de la sustancia de los derechos que han sido reconocidos a la beneficiaría, el estado de emergencia que justifica la sanción de la norma, cede ante el estado de necesidad de la actora” .

No recuerdo, en cambio, respecto a iniquidades palmarias como aquélla -por invocar sólo este caso, dado el límite de tiempo— la profusión que hoy advierto en muchas piezas de doctrina y en ciertas sentencias, de argumentaciones y sobre argumentaciones a favor d«fl derecho de propiedad, cuya defensa pareciera irrenunciable cuando, por ejemplo, se traca de los titulares de depósitos bancarios.

Pero, bien vale recordar que, en este supuesto y en cualquier otro en que el derecho de propiedad se halle en juego, como lo dijera la Corte en 1947 en la causa “ Inocencio Caste­llanos”70, áquel “es inviolable en tanto y en cuanto su ejercicio no obste al bien común, fundamento de todo derecho individual y, por ende, anterior y superior a ellos” .

Con relación a la decisión de la Corte en el caso “Smith” , pese al aparente triunfo dd principio de razonabilidad, pienso que no se ajusta a la verdad la afirmación del Tribunal cuando sostiene que las circunstancias exceden en mucho las que se presentaron en b causa “Peralta” .En principio, porque las características de la crisis socio económica, en la que se inscribe h político institucional, a la que hiciera referencia al inicio de este punto, no pueden ser en modo alguno equiparadas a las propias del contexto histórico en el que se enmarca “Peralta”

Además, porque como acertadamente razona Pérez Hualde, conforme el Decreto 1.570 de 2001 -con las modificaciones del Dec. N ° 71 de 2002 y la Resolución N ° 6/02 dd Ministerio de Economía, antes de ser modificada por la Resolución N ° 46/02- los plazos di reprogramación no llegaban a septiembre de 2005 y eran pagaderos con dólar billete co* intereses. Esto no era más gravoso para los derechos individuales que el Plan Bonex dd caso “ Peralta” , en virtud del cual los depositantes tampoco pudieron disponer de los depó­sitos -ni siquiera de una parte- y sufrieron una prórroga en el pago, instrumentado ea títulos públicos, que alcanzaba a los diez años. Sin embargo, en “Peralta” la Corte dijo qua la constitucionalidad de la norma derivaba, en lo fundamental, en que no producía una quia de los depósitos, sino una fuerte reprogramación en los pagos71.

47 Caubet,Amanda, La emergencia económica y el estado de necesidad, Doctrina Laboral, año VIII, 94, Buenos A i * Erre par.68 Herrendorf, Daniel, La Corte se enfrenta con los derechos humanos, Boletín de La Ley Actualidad del 26.1 I.I9M69 Camota,Walter F., Los "Bocones"de cara al derecho constitucional de la seguridad social. El Derecho. 153-433.70 Fallos. 208:413.71 Cfr. Pérez Hualde, Alejandro, op. cit.

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Agrega, en este sentido, Juan Cianciardo que “No se advierte cuál es la diferencia esencial entre este caso y lo que debía analizarse en “Smith” . Lo mínimo que cabe exigir de los tribunales en situaciones de grave inseguridad económica y jurídica es coherencia con sus anteriores decisiones. Más aún: si bien se ve, la transformación de plazos fijos decidida mediante el Decreto N ° 36/1990 fue una medida mucho más difícil de justificar desde la juridicidad constitucional que el “corralito” , que permitió disponer, al menos.de una parte de los depósitos”72.¿Por qué, entonces, luego de la reiteración de su anterior doctrina, el Tribunal tacha de inconstitucional el conjunto normativo denominado “corralito” ? ¿Por qué se aparta abrup­tamente de sus propios precedentes, en el marco de la grave crisis que conmueve los cimientos de la República, generando una señal opuesta a la flexibilización gradual decidida por el Gobierno? ¿Ha decidido dar otra señal de su función gubernativa, en el sentido de abandonar el acompañamiento que en materia de policía de emergencia prestó hasta en­tonces al Poder Ejecutivo?María Angélica Gelli, entre otros autores, ha desarrollado un interesante análisis sobre las complejas razones de la decisión en “Smith”73.Creo que no está demás recordar que a principios de enero de 2002, una encuesta de Catterberg y Asociados señalaba que la Corte Suprema recogía un 65% de imagen negativa en la ciudadanía y que un 75% de ella manifestaba su deseo de que sus nueve miembros renunciaran.Afirma Gordillo, a los efectos de interpretar adecuadamente lo que dicen las decisiones judiciales, que “hay que estar por un lado siempre atento a lo que ocurre en la realidad, seguir las novedades del mundo real, prestar atención a las descripciones periodísticas

n Cianciardo,Juan, Una aplicación cuestionable del principio de razonabilidad, La Ley, 2002-B-953. Otro aspecto que f>»erece la crítica del autor respecto de los argumentos dados por la Corte para justificar la irrazonabilidad de bs normas en juego.es que éstas violarían un derecho adquirido por los ahorristas a partir del dictado de la Ley W 25.466 de ¡ntangibilidad de los depósitos con carácter previo a la legislación controvertida en “Smith". Pese a considerar que éste es quizá el único argumento de cierto peso de todo el fallo, afirma que ello se ve relativizado, Boda vez que “en situaciones de emergencia las determinaciones concretas del derecho de propiedad-que tienen, como acabo de decir, fuente en legislación infraconstitucional o en acuerdos privados- pueden ser restringidas o fcnitadas por razones de bien común en una medida extraordinaria,en la medida, en definitiva, que sea adecuada y -ecesaria para acabar con la emergencia, y con la obligación de afectar lo menos posible la igualdad en la distribu­ción de cargas. Dicho en otras palabras,en la medida en que no se afecte la formulación del principio de razonabilidad” . Respecto de esta cuestión, opino que la sanción de la mentada ley de intangibilidad de los depósitos, publicada en el Boletín Oficial el 25 de setiembre de 2001 es cuando menos la manifestación de un voluntarismo miope, mediante el zxal el Poder Legislativo quiso otorgarle a un instrumento legal efectos cuasi mágicos, si se tiene presente que el 5 de taubre de 2001, el común de los mortales tomamos conocimiento, a través de los medios, que habían salido de los Soncos 540 millones de pesos -o dólares-, de los cuales 96 millones correspondían a plazos fijos y 377 fueron rescates lelos fondos comunes de inversión (Fuente:diario La Nación del I l . l 0.2001,sección Economía & Negocios,p. I,citado por Carlos S. Cerscovich, Sobre la inconstitucíonalidad del “ ..orralito” declarada por la Corte, Jurisprudencia Argentina, 2002 -1-244).Cabe,entonces,preguntarse:;resulta creíble que nuestros legisladores ignoraran esa información vital al momento de sancionar la Ley N ° 25.466,pocos días antes de su publicación en la prensa? ¿Podía pensarse con algún grado de «írteza que esa norma iba a ser respetada en el contexto fáctico en el que vio la luz? ¿Se intentó tapar el sol con ta mano o irresponsablemente se trató de trasladar a otro Poder los efectos de una norma impracticable?Nada de esto mereció la atención de la Corte que, en cambio, se limitó en su pronunciamiento a resaltar en torma vehemente la tutela a los derechos adquiridos proveniente de la referida ley.73Ver Gelli, María Angélica, El Caso “Smith"(o la razonabilidad cuestionada), La Ley del 20.02.2002.

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sobre las discusiones internas del tribunal, etc. Por otro lado es indispensable no quedar atrapado en el lectura de lo que quedó en el fallo como fundamentación [...]”74.También me parece atinado atender al agudo comentario de Alberto B. Bianchi, relaciona­do con el fallo “Tobar” del 22 de agosto de 20 0 275 (a escasos meses de“Smith” ),en el que el autor hace mérito no sólo de razones de índole estrictamente jurídicas para explicar el porqué de esta sentencia “dictada en la turbulencia de una fuerte controversia entre el tribunal y el Presidente” , quien había impulsado un juicio político -que había quedado estancado- contra los miembros de aquél.Sugiere Bianchi que no debería olvidarse una enseñanza.“Si es preciso gobernar en medio de la emergencia no se puede prescindir de la Corte. Ella es la intérprete final de la Cons­titución y, como sintetizó Robert Jackson, un lúcido miembro del alto tribunal norteameri­cano, “nos somos jueces finales porque seamos infalibles, somos infalibles porque somos los finales”76.Con relación al caso “Tobar”77, la Corte opta por un camino diverso del que la llevara a resolver a favor de la constitucionalidad del ejercicio del ius variandi por parte del Poder Ejecutivo respecto del contrato de empleo público en la causa “Guida”7B.

Para ello, utiliza el argumento del agravamiento de la situación económica y la falta de limitaciones temporales y cuantitativas para la afectación de los salarios de los agentes públicos79.

74 Gordillo,Agustín, Cómo leer una sentencia, Introducción al Derecho, Cap.V, FDA, 2001, p. 29 y sig.75 Publicado en La Ley. Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, p. 53, con comentario de Claudio Cavallo Esto...¿será justicia? Una visión sobre la decisión de la Corte acerca del recorte de haberes del sector público y jubilados. Otro interesante análisis sobre este fallo puede verse en Ivanega. Miriam M„ El caso Tobar: ¿Emergencia o imprevisión en la programación presupuestaria?, Jurisprudencia Argentina, suplemento fascículo I I .11.09.2002. p. 805.74 Bianchi, Alberto B .De Cuida a Tobar, Jurisprudencia Argentina, 2002-111-287.77 En esta causa, la Corte confirmó las decisiones de primera y segunda instancia que habían hecho lugar a un amparo interpuesto por un empleado civil del Ejército Argentino afectado en la reducción de sus haberes en un 13%. La alzada, había declarado la inconstitucionalidad de los Artículos 1° del Decreto N ° 896/2001 y 10 de la Ley N ° 25.453, modificatorios de la Ley N ° 24.156 -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atenderlas-, ordenando restituir las sumas descontadas al actor por tratarse de normas contrarias a la Constitución Nacional, en tanto difieren a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la fijación de remuneraciones y haberes previsionales como una herramienta de política económica destinada a reducir el gasto público. La Corte ordenó al Estado nacional cesar con los descuentos sobre los haberes mensuales del actor, reintegrando las sumas descontadas a partir del 30.08.2001."‘ Fallos 323:1566.79 Así,dice elTribunal, en uno y otro sentido:"Las razones y circunstancias tenidas en cuenta por esta Corte en el aludido precedente para sostener la constitucionalidad de las normas que habían dispuesto una reducción salarial, na se configuran respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el sub lite . Es más, han variado dramáticamente. En efecto, la devaluación operada a partir del presente año, el acelerado envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones explican y justifican el apartamiento que el Tribunal consagró in re “ Guida" (considerando 7) [,..]“ No se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido, pues la facultad de ejercer el ius variandi en el contrato de empleo público encuentra su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado hasta desvirtuarla. La legislación cuestionada ha transgredido esos limites, al no imponer una limitación razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes públicos, fundada en razones de emergencia y en el interés general, sino que los somete a una indefini­ción de los márgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve así irremediablemente perdido uno de los elementos básicos que definen el desempeño laboral” (considerando 15).

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Sin variar, en realidad, lo sustancial de su jurisprudencia anterior in re “Guida", introduce un elemento fáctico: “la devaluación operada a partir del presente año, el acelerado envileci­miento de los sueldos, jubilaciones y pensiones” que, como con sagacidad infiere la doctri­na, “podría constituir un elemento de indudable valor ponderativo que la Corte se ha reservado para un eventual decreto con el cual el Poder Ejecutivo ahora o en el futuro quisiera evadir el cumplimiento de lo decidido en Tobar”80.

En suma, puede inferirse que el caso “Smith” operó como una suerte de mensaje de la Corte al Poder Ejecutivo que tuvo como respuesta el dictado del Decreto N ° 214. Estos factores político institucionales impiden efectuar un análisis estrictamente jurídico de la decisión, que prescinda de la incidencia determinante que los intereses que exceden este carácter tuvieron en aquélla81.

Asimismo, considero que en “Smith” la Corte -como punto de partida- soslayó el estado de necesidad causado por la emergencia, del igual modo que lo ha hecho o posteriori al resolver la inconstitucionalidad de la “pesificación” de los depósitos bancarios dispuesta por el Decreto N ° 214 de 2002, aplicada a las deudas del sistema financiero, en la causa “Provincia de San Luis” del 5 de marzo de 2003.

No comparto las conclusiones a las que el Alto Tribunal llega en este último pronuncia­miento, entre otras razones, porque la Corte no proporciona suficiente fundamentación fáctica y jurídica para justificar el drástico cambio de la doctrina que le insumió más de 80 años abonar, como tampoco lo hizo en la causa “Smith”82. Ello, con el dato adicional de que ninguno de ambos decisorios fue suscripto por la totalidad de sus miembros.

00 Cfr. Bianchi,Alberto B., De Cuida a..cit.81 Respecto de los factores señalados, ratifica su existencia la posición asumida por los Ministros de la Corte que no suscribieron el pronunciamiento en “Smith". Así, observa Horacio M. Lynch que“ [..,] quizás lo más grave que se ha dicho contra este fallo surgió de sus mismos integrantes: en los escritos de descargo de los tres Ministros que no lo firmaron y para justificar su abstención, presentados ante la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados, demuestran sin lugar a dudas que la Corte actuó politicamente en la causa "Smith". Los ministros cuestionaron la ligereza con que se dictó (no había ninguna urgencia especial, razón por la cual es obvio que se dictó por el problema político de la Corte), era inoportuna porque se debía esperar un traslado y se contrade­cía con el antecedente “ Kiper" (Emergencia, Derecho, Justicia y Seguridad Jurídica (reflexiones sobre la crisis y las libertades económicas), La Ley, 2002-C1287).82 Singularmente expresivo de esa ausencia de fundamentos, considero el razonamiento vertido en la sentencia dictada por el titular de Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N ° 4, Dr. Osvaldo C. Guglielmino, en autos “ BBVA Banco Francés c. M.E." (La Ley, 2002-A-903), en la que el magistrado advierte que su pronunciamiento no va a basarse en lo resuelto por la Corte en“Smith” ,por cuanto las circunstancias fácticas que lo nutren, permiten un conocimiento diferente del que tuvo el Alto Tribunal, toda vez que, debe aclararse, el mencionado juez tuvo la prudencia de solicitar en forma previa un informe oficial al B.C.R.A. sobre la situación. En virtud de lo anterior.estimo relevante,como elemento para el análisis que nos ocupa,incorporar la trascripción de algunos párrafos sustanciales del mentado decisorio.Así, dice el Dr. Gugliemino:“ En el caso "Smith" la Corte Suprema sostuvo que el Decreto 1.570/2001 afecta las garantías reconocías por los Arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional y agregó que conculca también, el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica. Que conculca el derecho de propiedad garantizado por el art. 17 de la Constitución Nacional, no es un hecho controvertido, puesto que está reconocido en el Considerando del propio Decreto N ° 1570/2001 (no advierto, sino de un modo quizá reflejo, la vinculación de los derechos reconocidos por el Art. 14 bis de la Carta Magna con el ámbito material sobre el que proyecta sus efectos el mencionado decreto de necesidad y urgencia). Sin embargo, aquellos elementos sirven para comprender que a un juez le resulta imposible calificar de irrazonables las medidas que se han tomado partiendo de esa cruel realidad, sin saber si se podría intentar el conjuro de esa grave situación a través de mecanismos tan razonables,

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Digo esto sin que ello implique justificar que esa doctrina haya servido en algunos casos para legitimar abusos y vulneraciones a derechos constitucionalmente protegi­dos, mediante normas de emergencia en materia económica que no cumplían con los requisitos de razonabilidad y/o de temporalidad exigibles para su conformidad con la Ley Fundamental.

Pero, según surge de las consideraciones vertidas hasta aquí, la convalidación de las leyes de emergencia, a imagen y semejanza de los precedentes provenientes de la jurispruden­cia norteamericana, se encuentra enraizada en la práctica constitucional argentina, al punto de llevar a decir a nuestra Corte -como lo señala Kemelmajer de Carlucci83-: “Hállase en juego, pues, una tradición hondamente arraigada y revestida de la autoridad institucional que es inherente a la jurisprudencia de esta Corte y que constituye un importante factor de seguridad y previsibilidad jurídicas (CS, 27/12/1990, Videla Cuello Marcelo Suc.de c. Gobierno de La Rioja p/daños y perjucios, El Derecho, 142-1 19” . Y ha sostenido la doctrina, en similar orden de ¡deas, como también lo recuerda la prestigiosa magistrada de la Corte mendocina, que “ En Argentina bien puede reputarse que hay un derecho constitucional consuetudinario a la validez constitucional del derecho de emer­gencia, satisfechas ciertas condiciones: realidad de la emergencia, legitimidad intrínseca de la norma de emergencia, transitoriedad de ella (Sagües, Néstor P.“ Derecho constitu­cional y derecho de emergencia” , La Ley, 1990-D-1056)” .De las múltiples aristas que el decisorio en “Provincia de San Luis” ofrece y que, segura­mente, serán objeto de sucesivos análisis por parte de la doctrina, opto por referirme al vinculado con la seguridad jurídica, cuya tutela el Tribunal se empeña en destacar en el considerando 49.

Así, la mayoría, en su voto, contraponiendo los argumentos de la emergencia con el dere­cho de la propiedad (considerandos 40/43), estimó: “La emergencia -como lo ha sosteni­do reiteradamente y desde antiguo esta Corte- no ampara el desconocimiento de tales derechos, por lo que no podría esperarse que el avasallamiento del derecho de propiedad fuese tolerado por el Tribunal.”

Con base en los argumentos esgrimidos, se concluye que:

a) “ [...] el poder administrador, al margen de las directivas establecidas por el Poder Legis­lativo (Art. 6o, Ley N ° 25.561), desconoció -contra legem-, la sustancia de los depósitos

que permitan demostrar que los elegidos hasta ahora no lo son. Las pruebas que, a diferencia de la Corte Suprema, tengo a la vista (válidas, al amparo del Art. 12 de la Ley N ° 19.549), impiden imputarle a aquel acto la violación del Art. 21 del citado pacto internacional, puesto que en éste se establece que “ la ley puede subordinar tal uso y goce (de sus bienes) al interés social" -punto I- y “ Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto...por razones de utilidad pública o interés social” -punto 2-, Destaco la trascendencia que tiene la circunstancia de contar con documentos probatorios oficiales, para que se comprenda que este fallo no debe interpretarse como contradictor del dictado por la Corte Suprema. Por el contrario, encuentro claro que el Alto Tribunal hubiera resuelto como lo hago ahora si hubiera podido valorar las pruebas arrimadas por el BCRA ya citadas más arriba y que permiten conocer que desde el dictado dfl Decreto N ° 1.570/2001 hasta el presentemos autores de las sucesivas normas se han encontrado contextualizados por aquel lamentable balan­ce. Desde esa perspectiva carece de sentido imputarle inconstitucionalidad en abstracto a normas por el solo hecho de reflejar aquella situación económico-financiera dolorosa pero verdadera[...]”8Í Su voto, punto IV 3, in re “ Merga” , cit.

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bancarios efectuados en moneda extranjera,al ordenar su eventual -y postergada- restitu­ción a un valor arbitrariamente fijado por ese mismo poder estatal, como parte de un complejo programa de “pesificación asimétrica” cuyo mérito y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que se proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho constitucional de propiedad” (considerando 39);

b) el sistema jurídico impugnado, fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garantía constitucional de la propiedad y destruido el presupuesto, también consti­tucionalmente establecido, de la seguridad jurídica con total olvido de que cuando se recu­rre a los poderes de emergencia se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido pues ella no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por vía de remedios extraordinarios (considerando 47, primera parte);

c) el efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia, ya que en estas situaciones, el Estado no puede válidamen­te trasponer el límite que señala el Artículo 28 de la Constitución Nacional. Las nor­mas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías recono­cidas por los Artículos 14 bis y 17 de la Constitución Nacional (considerando 47, segunda parte).

A mi juicio, las constantes apelaciones al derecho de la propiedad vulnerado, como las contenidas en los considerandos 41 a 43, por sólo señalar algunas, no podrían ser cuestio­nadas, salvo que el análisis se inscribiera en la doctrina de la emergencia que la Corte consolidó -vuelvo a reiterar- a lo largo de más de ocho decenios y que, ahora, práctica­mente pulveriza, acudiendo al trámite de utilizar sólo ciertas remisiones claramente par­cializadas a sus propios precedentes.

Tan cierto como que se sacrifica una porción del derecho de propiedad, aunque no pueda afirmarse que lo sea de modo definitivo (porque cabe la posibilidad de que la diferencia entre la restitución al tipo de cambio del dólar libre y la devolución a $ 1,40 + CER+ interés -que hoy representa una disminución de alrededor del 30%- se vea compensada a través de la emisión de un bono), es que esa restricción se produce en el marco de una emergencia ocasionada por una crisis a la que he calificado como “sistèmica” , por abarcar la casi totalidad de los aspectos del desenvolvimiento nacional, como nunca antes se había registrado, situación que algunos han descripto como estado preanárquico que ha puesto al Estado al borde de su disolución.

Todo ello no merece mayor consideración para la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Por otra parte, en la misma actitud negatoria de su propia doctrina de la emergencia, el Tribunal, en mi opinión, distorsiona, también a través de referencias parciales, los preceden­tes de su par norteamericana, a cuya sombra fue elaborando la doctrina vigente en nuestro país hasta el fallo “Smith” .

Nuestra Corte, en la causa "Provincia de San Luis” omite citar -así como lo hace con “Perry vs. USA”- otras sentencias mediante las que el alto Tribunal norteamericano conva­lidó la "Joint Resolution” del 5 de junio de 1933, por la que se abrogó la cláusula oro contenida en los títulos y contratos, tanto de la Nación y de los Estados como de los

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particulares, incluyendo los acreedores extranjeros, sin considerar situaciones especiales y admitiendo que el deudor se liberaba entregando billetes dólar, de acuerdo al valor fijado por el Congreso.

La simetría con la pesificación pareciera clara84, pese a la negativa de la Corte Suprema, en el considerando 36 de la mayoría.

En una de esas sentencias,“ Norman vs. Baltimore & Ohio Railroad Co", la Corte de EE.UU. sostuvo85:

□ Que en cuanto a la Enmienda Quinta, que regula la expropiación, asegurando que nadie puede ser privado de la propiedad sin justa compensación y debido proceso legal, no se refiere a las pérdidas privadas, por grandes que sean, que deriven de una ley.

□ En cuanto al valor de la cláusula oro, frente a la decisión del Congreso, la cláusula oro no conserva eficacia, pues los contratos aun cuando sean expresos, no pueden afectar la autoridad de aquél; asimismo, que los contratos pueden crear derechos privados, pero si versan sobre materias cuyo resorte exclusivo es del Congreso, están afectados por una debilidad congènita.

□ Que la inserción de la cláusula oro en los contratos está amparada por el derecho de propiedad, pero al respecto el Congreso tiene el poder de invalidar los contratos si ellos se cruzan en el camino de su política monetaria.

Por lo demás, creo que tampoco puede ignorarse la discordancia entre lo resuelto en el caso “Peralta” , en donde se sostuvo que la devolución reprogramada en bonos a varios años no afectaba la sustancia del derecho de los depositantes; mientras que, ahora, una devolución más inmediata, aunque disminuida.se afirma que sí lo hace.

Esto exigiría un análisis profundo desde el punto de vista económico financiero. Pero, al menos liminarmente, me parece claro que sólo desde una visión muy limitada del derecho de propiedad se puede prescindir del valor del tiempo en cuanto a su disponibilidad.

El interrogante a dilucidar es: ¿puede sostenerse válidamente que una quita afecta la sustan­cia del derecho y una demora de muchos años en la devolución, no? ¿No dependerá ello de las circunstancias de cada caso?En cuanto a la asimetría de la pesificación, es claro que ésta resulta particularmente observa­ble pues, en vez de hacer recaer el mayor peso en la parte menos débil de la relación (como era común que sucediera en las antiguas emergencias, declaradas para proteger al inquilino,al deudor hipotecario, al artista de teatro, etc.), la hace residir en la más débil (el depositante).

Sin perjuicio de lo expuesto.es del caso recordar que la jurisprudencia de la Corte no ha sido severa a la hora de evaluar si la emergencia es igualitariamente soportada por todos, pues siempre ha habido un sector que la padeció con mayor intensidad (vgr., en los casos antes citados, los propietarios de inmuebles locados, los titulares de créditos hipotecarios, etc.).

Esta similitud es reconocida por autores como Conesa, Eduardo, El caos monetario argentino y su resolución (Ad imposìbìlìa nemo ter¡:wr).Ls Ley del Io de julio de 2002. En contra, Liendo (h),HoracioTomás,Los pesificadores reniegan de su tempestad, La Ley, 2002-F-1299.85 Cfr. Rivera (h). Julio César, op.cit., al tratar dentro de la eliminación de las clásulas oro, los "golden clause cases'' en Estados Unidos de Norteamérica. Este autor también considera legitimo recurrir a la analogía en los casos de la “Joint Resolution” y la pesificación.

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En síntesis, como ya lo anticipara, considero manifiesto que el voto de la mayoría en el caso “Provincia de San Luis” -del mismo modo que en“Smith”- no ha justificado suficientemen­te, ni desde lo fáctico.ni desde lo jurídico, el abrupto cambio de una doctrina sólidamente arraigada.Esta falta de justificación para la modificación de la doctrina de la emergencia, fundada en una serie de principios constitucionales, puede ser vista como fuente de inseguridad jurídi­ca, toda vez que genera incertidumbre acerca de la previsibilidad de futuros pronuncia­mientos en esta materia.En ese orden de ideas, decía en la parte introductoria de este análisis que un aspecto relevante en el tratamiento de la temática residía en su vinculación con la seguridad jurídi­ca, que, para su existencia, requiere de dos elementos: saber a qué atenerse y que aquello a lo que uno debe atenerse, forzosamente habrá de cumplirse86.

No quiero concluir estas modestas consideraciones, sin traer el pensamiento de voces autorizadas que, desde diversas vertientes, enriquecen la reflexión.

La primera corresponde al maestro Pedro J. Frías que con sabiduría advierte que "La segu­ridad jurídica no encuentra buen asilo en una sociedad transgresora.que respeta las reglas según su humor. Cuando asoma la discrecionalidad y se asocia al despilfarro, la tercera “d” del paradigma es el desencanto y a veces el deshonor”87.Por su parte, Jorge R.Vanoss¡, a¡ tratar el poder constitucional de los jueces, se expresa sobre la necesidad de que ellos respondan a determinadas preeminencias axiológicas y que, entonces, “la Corte Suprema como cabeza visible del poder judicial y como intérprete final de la ley Suprema tenga el acierto de explicitar los valores que vivencia la comunidad, hoy y acá. Una actitud así - explícita y coherente- permite saber con certeza qué defiende la Corte y qué no está protegido por ella. Porque la predictibilidad de las grandes líneas interpretativas es fundamental para el buen funcionamiento del sistema institucional. Más aún, esa predictibilidad forma parte de la “seguridad jurídica", que es un bien tutelado constitucionalmente (Fallos: t. 243, p.265, Rev. La Ley, t. 97, p.l)”88.A su vez, Silvia Adriana Díaz sostiene que “Algo es seguro cuando está libre y exento de todo peligro.Algo es jurídico cuando es ajustado a derecho. El derecho no sólo es la norma, sino la interpretación y aplicación que de ella se hace. Es producto del esfuerzo que gober­nantes, legisladores y jueces debemos realizar. Ese será el único modo para que la seguri­dad jurídica no se constituya en una simple expresión de deseo”89.

84 Se ha sostenido que los componentes que integran este instituto liminar de las garantías que sustentan el Estado de Derecho, son: a) la seguridad física; b) la regularidad y eficacia en los mecanismos de aplicación del derecho (el sistema ¡udicial);c) la claridad y coherencia del sistema legal;y d) la estabilidad del orden jurídico. Cfr. Olivera,Julio H., Crecimien­to económico y seguridad jurídica, estudio expuesto en su incorporación a la Academia Nacional de Derecho yCiencias Sociales, el 23.06.1965, cit. por Horacio M. Lynch, en op. cit.87 Frías, Pedro J., en prólogo a la obra de Alberto B. Bianchí, “ Dinámica del Estado de Derecho- La seguridad jurídica ante las emergencias", Buenos Aires, Ábaco de Rodolfo Depalma, 1996, p. 15.88 Vanossi, Jorge Reinaldo, "El poder constitucional de los jueces, con particular referencia al control de constitucionalidad",La Ley, I977-D-I0I9.95 En La seguridad jurídica y el derecho privado en la actual emergencia argentina. La Ley del 20.12.2002.

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M artha Z illi de M iranda

Finalmente, dos ministros de ia Corte Suprema -que no integraron el voto de la mayoría en “ Provincia de San Luis”— han tenido oportunidad de reflejar su pensamiento en el tema que nos ocupa, al tratar el deber de los jueces de conformar sus decisiones a las sentencias de la Corte. El seguimiento de los fallos aun frente a eventuales cambios de composición se funda en que la presunción de verdad y justicia de estas sentencias comprometen al propio tribunal, pues ha de creerse que “ellas -decían los Dres. Petracchi y Belluscio— no son el fruto de la ocasión, presto a ser desechado sin más y en cualquier momento, sino el resultado de una deliberación reflexiva y ejemplar, que tiende a informar a los gobernados sobre las razones de los actos de los gobernantes y a hacer previsibles y confiables los comportamientos de éstos, de modo tal que, como decía el“justice” Roberts, los criterios de la Corte no pueden estar en la misma clase que los boletos de ferrocarril, válidos para este viaje y día solamente”90.

Para concluir, el derrotero y los alcances que habrá se asumir la policía de emergencia en la jurisprudencia de la Corte Suprema -a la luz de sus más recientes decisiones- en mi opinión, no son enteramente predecibles en el momento actual.

La modificación de las circunstancias político institucionales que han servido de contexto a esos fallos y los eventuales cambios que pudieran producirse en la composición del Tribunal, confirmarán o no si se ha dado una vuelta de página en la materia.

” Su voto en “ Rossi Cibils” del 08.09.1992 (La Ley I993-B-457), cit. en fallo "Merga", punto IV de la Dra. Kemelmajer de Carluccl.