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Master Qualità della Normazione Comitato per la Legislazione Struttura, funzioni e attività 2010

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Comitato per la LegislazioneComitato per la Legislazione

Struttura, funzioni e attivitàStruttura, funzioni e attività

20102010

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ComposizioneComposizione (art. 16-(art. 16-bisbis, comma 1, Reg.), comma 1, Reg.)

È composto di 1010 deputati, scelti dal Presidente della Camera in numero egualenumero eguale fra i rappresentanti di Gruppi parlamentari di maggioranzamaggioranza e di opposizione.opposizione.

È presieduto a turnopresieduto a turno da uno dei suoi componenti, i quali si alternanosi alternano tra appartenenti a gruppi di maggioranzamaggioranza e di opposizione opposizione ogni 1010 mesi. mesi.(parere della Giunta per il regolamento del 16/10/2001).

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La struttura organizzativaLa struttura organizzativa

La segreteria del Comitatosegreteria del Comitato è affidata all’Ufficio del Ufficio del RegolamentoRegolamento, che cura anche una parte delle rilevazioni statisticherilevazioni statistiche dell’attività dell’organo.

La documentazionedocumentazione relativa all’esame di ciascun provvedimento ed altre rilevazioni statisticherilevazioni statistiche sull’attività sono predisposte dall’OsservatorioOsservatorio sulla sulla LegislazioneLegislazione, struttura incardinata nel Servizio Studi.

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La funzione consultivaLa funzione consultiva

Il Comitato esprime pareripareri “sulla qualità dei testiqualità dei testi, con riguardo alla loro omogeneitàomogeneità, alla semplicità, chiarezzachiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all’efficacia per la semplificazioneefficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente” (art. 16-bis, comma 4, Regolamento CD).

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Il Comitato non ricorre a votazioniIl Comitato non ricorre a votazioni

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Opinioni dissenzientiOpinioni dissenzienti

Su richiesta di uno o più membri del Comitato che abbiano espresso opinioni dissenzientiopinioni dissenzienti, il parere dà conto di esse e delle loro motivazioni. Nel corso della XVIXVI legislatura tale circostanza si è verificata in 3 si è verificata in 3 occasionioccasioni.

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Il Comitato si esprime Il Comitato si esprime obbligatoriamenteobbligatoriamente su:su:

progetti di legge che contengono norme di delega delega legislativa o di delegificazionedelegificazione;

disegni di legge di conversione dei decreti-decreti-legge legge (entro 55 giorni);

programma legislativo dell’Unione europea.

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Su richiestaSu richiestadi di un quintoun quinto dei componenti della Commissione dei componenti della Commissione

su progetti di legge “ordinari”progetti di legge “ordinari”;

sugli schemi di atti normativischemi di atti normativi del Governo.

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La valutazione della qualità dei testi La valutazione della qualità dei testi riguarda:riguarda:

omogeneitàomogeneità e semplicità;

chiarezzachiarezza e proprietà della formulazione;

efficacia per la semplificazione semplificazione e il riordinamentoriordinamento della legislazione vigente.

specificitàspecificità, omogeneitàomogeneità e rispetto dei limitilimiti di contenuto dei decreti-legge.

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I parametri di valutazioneI parametri di valutazione

la Costituzione Costituzione, la legge n. 400/1988 legge n. 400/1988 e la legge n. legge n. 212/2000212/2000 – Statuto del contribuente;

la Circolare Circolare sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi.

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L’articolazione dei pareriL’articolazione dei pareri Il Comitato non esprime parenon esprime parerri favorevoli o contrari.i favorevoli o contrari.

La premessapremessa dà conto, in particolare, dell’ impatto impatto normativonormativo del provvedimento e del rispetto della CircolareCircolare; reca eventuali suggerimentisuggerimenti per il miglioramento del testo; segnala la presenza di AIRAIR e ATNATN;

il parere reca eventuali condizionicondizioni e osservazioniosservazioni sulla difformità del testo rispetto ai parametri di qualità;

reca, inoltre, eventuali raccomandazioniraccomandazioni al legislatore (di solito al Governo), su un corretto uso degli strumenti normativi a sua disposizione.

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Effetti dei pareriEffetti dei pareri

In sede legislativa sede legislativa – ove la Commissione non ritenga di aderire alle condizioni contenute nel parere (ed il Comitato le confermi), il progetto di legge è rimesso all’Assemblearimesso all’Assemblea (art. 93, comma 3, Reg.art. 93, comma 3, Reg.).

In sede redigente,sede redigente, se la Commissione non si sia uniformata, il Comitato può presentare un apposito ordine del giornoordine del giorno, su cui l’Assemblea delibera.

In sede referente,sede referente, il parere è stampato e allegatostampato e allegato alla relazione per l’Assemblea. Vi è l’obbligo di motivare il mancato accoglimento delle condizioni.

I pareri espressi dal Comitato sono equiparati a quelli delle Commissioni “filtro”Commissioni “filtro”

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Efficacia dei pareriEfficacia dei pareri

La non vincolatività dei pareri e le strategiestrategie per rafforzarne l’efficacia:

la cooperazione tra i Servizi;

le iniziative politiche:

la presenza del relatore e del Governo; la presentazione di emendamenti; la presentazione di ordini del giorno.

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Tasso di recepimentoTasso di recepimentoXIV legislaturaXIV legislatura XV legislaturaXV legislatura XVI legislaturaXVI legislatura

(fino al 31/12/2009) *(fino al 31/12/2009) *

PareriPareri 308308 5050 5959

Condizioni Condizioni formulateformulate

327327 3636 6666

Condizioni Condizioni recepiterecepite

100100

(30,6 %30,6 %)

2020

(55,6 %55,6 %)

3838

(58 %58 %)

Osservazioni Osservazioni formulateformulate

10111011 119119 252252

Osservazioni Osservazioni recepiterecepite

204204

(20,2 %20,2 %)

5555

(46,2 %46,2 %)

6868

(27 %27 %)

* Non sono considerati i pareri espressi sui provvedimenti per i quali non sia intervenuta la * Non sono considerati i pareri espressi sui provvedimenti per i quali non sia intervenuta la deliberazione finale dell’Assemblea e sui decreti-legge ritirati dal Governo o decaduti.deliberazione finale dell’Assemblea e sui decreti-legge ritirati dal Governo o decaduti.

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Principali Principali parametriparametri di valutazione di valutazione

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Circolare sulla formulazione tecnica dei Circolare sulla formulazione tecnica dei testi normativitesti normativi

Tra le varie disposizioni contenute nella Circolare, si segnalano le seguenti:

Titolo dell’atto legislativoTitolo dell’atto legislativo

Nel titolo dell’atto legislativo è esplicitato almeno esplicitato almeno l’oggetto principalel’oggetto principale della disciplina normativa. Non sono quindi adottate né espressioni genericheespressioni generiche, né semplici citazioni per data e numero di promulgazione citazioni per data e numero di promulgazione o emanazioneo emanazione di leggi e decreti (c.d. “titoli mutititoli muti”).

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Aspetti generali dell’atto legislativoAspetti generali dell’atto legislativo

Ogni precetto normativo contenuto nell’atto è formulato evitando qualsiasi ambiguità semantica e ambiguità semantica e sintatticasintattica e rispettando, per quanto possibile, sia il principio della semplicitàsemplicità che quello della precisioneprecisione.

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Rapporti tra atti normativiRapporti tra atti normativia) È privilegiata la modifica testuale (“novella”)modifica testuale (“novella”) di atti legislativi

vigenti, evitando modifiche implicite o indiretteevitando modifiche implicite o indirette.b) La cosiddetta formula abrogativa esplicita innominataformula abrogativa esplicita innominata (“tutte le

disposizioni incompatibili con la presente legge sono abrogate”) non è utilizzata. Essa è superflua, essendo una inutile e, al limite, equivoca ripetizione del principio stabilito, in via generale, sulla abrogazione implicita dall’art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale.

c)c) L’unità minima del testo da sostituireL’unità minima del testo da sostituire con una “novella” è preferibilmente il commacomma (o comunque un periodoperiodo, o una lettera di lettera di un commaun comma, o un numero contenuto in una letteranumero contenuto in una lettera), anche quando si tratti di modificare una singola parola o un insieme di parole.

d) Non si ricorre all’atto legislativo per apportare modifiche modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di leggeframmentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di “resistenza”diverso grado di “resistenza” ad interventi modificativi successivi.

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L’art. 13-L’art. 13-bis bis della legge n. 400 del 1988:della legge n. 400 del 1988:Chiarezza dei testi normativiChiarezza dei testi normativi

1. Il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede a che:

a) ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigentisostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghederoghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate;

b) ogni rinvio ad altre normerinvio ad altre norme contenuto in disposizioni legislative, nonché in regolamenti, decreti o circolari emanati dalla pubblica amministrazione, contestualmente indichi, in forma integrale o in forma sintetica e di chiara comprensione, il testo ovvero la materia alla quale le disposizioni fanno riferimento o il principio, contenuto nelle norme cui si rinvia, che esse intendono richiamare.

2. Le disposizioni della presente legge in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o abrogate se non in modo esplicitoabrogate se non in modo esplicito.

3. Periodicamente, e comunque almeno ogni sette anni, si provvede all’aggiornamento dei all’aggiornamento dei codici e dei testi unicicodici e dei testi unici con i medesimi criteri e procedure previsti nell’articolo 17-bis adottando, nel corpo del testo aggiornato, le opportune evidenziazioni.

4. La Presidenza del Consiglio dei ministri adotta atti di indirizzo e coordinamentoatti di indirizzo e coordinamento per assicurare che gli interventi normativi incidenti sulle materie oggetto di riordinomaterie oggetto di riordino, mediante l’adozione di codici e di testi unici, siano attuati esclusivamente mediante modifica o integrazione delle disposizioni contenute nei corrispondenti codici e testi unici.

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L’art. 15, comma 2 della legge n. 400 del L’art. 15, comma 2 della legge n. 400 del 19881988

2. Il Governo non puònon può, mediante decreto-legge:

a)a) conferire deleghe legislativeconferire deleghe legislative ai sensi dell’art. 76 della Costituzione;

b) provvedere nelle materie indicate nell’art. 72, comma 4nell’art. 72, comma 4, della Costituzione (leggi costituzionali, elettorali, di delegazione, di ratifica di trattati

internazionali, di bilanci e consuntivi);

c)c) rinnovare le disposizioni di decreti-leggerinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere;

d) regolare i rapporti giuridici sortii rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti;

e)e) ripristinare l’efficaciaripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittimedisposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.

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Per il Comitato, questi sono limitilimiti:

di contenuto dei disegni di leggedisegni di legge di conversione;

di emendabilitàemendabilità del testo.

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Il Presidente della CameraPresidente della Camera ha precisato che “la valutazione dei requisiti costituzionali di necessità e urgenzarequisiti costituzionali di necessità e urgenza per l’adozione dei decreti-leggedecreti-legge è dall’art. 96-art. 96-bisbis, comma 2, comma 2 del Regolamento, espressamente riservata alla Commissione cui il disegno di legge di conversione risulta assegnato in in sede referentesede referente, in ragione della stretta connessione che intercorre tra l’esame degli aspetti relativi al merito del merito del provvedimentoprovvedimento e l’apprezzamento delle esigenze che legittimano il ricorso alla decretazione d’urgenza”

(lettera del 15 gennaio 1998).(lettera del 15 gennaio 1998).

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Art. 15, comma 3 della legge n. 400 del 1988Art. 15, comma 3 della legge n. 400 del 1988

3. I decreti devono contenere misure di immediata applicazioneimmediata applicazione e il loro contenutocontenuto deve essere specificospecifico, omogeneoomogeneo e corrispondente al titolocorrispondente al titolo.

Corte costituzionale n. 171/2007Corte costituzionale n. 171/2007: La ratio della citata norma, oltre che ribadire quella sottesa all'articolo 77 della Costituzioneall'articolo 77 della Costituzione, mira ad evitare che nei decreti-legge possano confluire interventi che, sulla base di indici intrinseci ed estrinseci, quali l'epigrafe, il preambolo ovvero il contenuto prevalente dell'articolato non siano intrinsecamente correlati alle ragioni di straordinaria necessità ed urgenzastraordinaria necessità ed urgenza che giustificano l'esercizio del potere di decretazione d'urgenza nelle fattispecie concreta.

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AC 2852 (materia finanziaria; DL n. 81/2007) raccomandazione del AC 2852 (materia finanziaria; DL n. 81/2007) raccomandazione del Comitato:Comitato:

“Si considerino con particolare attenzione le prescrizioni contenute nell'articolo 15 della citata legge n. 400 del 1988 che, nell'intento di razionalizzare l'esercizio della potestà normativa del Governo, stabiliscono - in ragione delle peculiarità dello strumento - che il contenuto dei decreti-leggecontenuto dei decreti-legge deve essere specifico e omogeneospecifico e omogeneo, nonché rispondente al titolorispondente al titolo. La ratio della citata norma, oltre che ribadire quella sottesa all'articolo 77 della Costituzione, mira ad evitare che nei decreti-legge possano confluire interventi che, sulla base di indici intrinseci ed estrinseci, quali l'epigrafe, il preambolo ovvero il contenuto prevalente dell'articolato (come sottolineato della recente sentenza della Corte costituzionale n. 171/2007), non siano intrinsecamente correlati alle ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che giustificano l'esercizio del potere di decretazione d'urgenza nelle fattispecie concreta”.

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L’art. 17, comma 1,L’art. 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988:della legge n. 400 del 1988:

RegolamentiRegolamenti 1.1. Con decreto del Presidente della Repubblicadecreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei

ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare:

a)a) l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari;

b)b) l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale;

c)c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge;

d)d) l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge.

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L’art. 17, comma 2,L’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988della legge n. 400 del 1988

2.2. Con decreto del Presidente della Repubblicadecreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del

Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle

Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro

trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle

materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione,

per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà

regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della

materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata

in vigore delle norme regolamentari.

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L’art. 17-L’art. 17-bisbis, comma 1,, comma 1, della legge n. 400 del 1988:della legge n. 400 del 1988:Testi unici compilativiTesti unici compilativi

1.1. Il Governo provvede, mediante testi unici compilativitesti unici compilativi, a raccogliere le disposizioni aventi forza di legge regolanti materie e settori omogenei, attenendosi ai seguenti criteri:

a) puntuale individuazione del testo vigente delle norme;

b) ricognizione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni;

c) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti in modo da garantire la coerenza logica e sistematica della normativa;

d) ricognizione delle disposizioni, non inserite nel testo unico, che restano comunque in vigore.

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L’art. 17-L’art. 17-bisbis, comma 2,, comma 2, della legge n. 400 del 1988della legge n. 400 del 1988

2.2. Lo schemaschema di ciascun testo unico è deliberato dal Consiglio dei ministri,

valutato il parere che il Consiglio di Stato deve esprimere entro quarantacinque

giorni dalla richiesta. Ciascun testo unico è emanato con decreto del

Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei

ministri, previa ulteriore deliberazione del Consiglio dei ministri.

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L’art. 17-L’art. 17-bisbis, comma 3,, comma 3, della legge n. 400 del 1988della legge n. 400 del 1988

3.3. Il Governo può demandare la redazione degli schemi di testi unicila redazione degli schemi di testi unici ai sensi

dell’articolo 14, numero 2°, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di

cui al regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, al Consiglio di StatoConsiglio di Stato, che ha

facoltà di avvalersi di esperti, in discipline non giuridiche, in numero non

superiore a cinque, nell’ambito dei propri ordinari stanziamenti di bilancio e,

comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Sugli

schemi redatti dal Consiglio di Stato non è acquisito il parere dello stesso,

previsto ai sensi dell’articolo 16, primo comma, numero 3°, del citato testo

unico di cui al regio decreto n. 1054 del 1924, dell’articolo 17, comma 25, della

legge 15 maggio 1997, n. 127, e del comma 2 del presente articolo.

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Statuto del contribuenteStatuto del contribuente(Legge n. 212 del 2000)(Legge n. 212 del 2000)

Art. 1 (Princìpi generali)Art. 1 (Princìpi generali)1. Le disposizioni della presente legge, in attuazione attuazione

degli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzionedegli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione, costituiscono princìpi generali dell’ordinamento ordinamento tributariotributario e possono essere derogate o modificate derogate o modificate solo espressamentesolo espressamente e mai da leggi speciali.

2. L’adozione di norme interpretative in materia norme interpretative in materia tributariatributaria può essere disposta soltanto in casi in casi eccezionalieccezionali e con legge ordinariacon legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica.

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Art. 2 (Chiarezza e trasparenza delle disposizioni Art. 2 (Chiarezza e trasparenza delle disposizioni tributarie)tributarie)1. Le leggi e gli atti aventi forza di legge che contengono

disposizioni tributarie devono menzionarne l’oggetto nel titolol’oggetto nel titolo; la rubricarubrica delle partizioni interne e dei singoli articoli deve menzionare l’oggetto delle disposizioni ivi contenute.

2. Le leggi e gli atti aventi forza di legge che non hanno un non hanno un oggetto tributario non possono contenere disposizioni di oggetto tributario non possono contenere disposizioni di carattere tributariocarattere tributario, fatte salve quelle strettamente inerenti all’oggetto della legge medesima.

3. I richiamirichiami di altre disposizioni contenuti nei provvedimenti normativi in materia tributaria si fanno indicando anche il contenuto sinteticocontenuto sintetico della disposizione alla quale si intende fare rinvio.

4. Le disposizioni modificative di leggi tributariedisposizioni modificative di leggi tributarie debbono essere introdotte riportando il testoriportando il testo conseguentemente modificato.

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Art. 3 (Efficacia temporale delle norme tributarie)Art. 3 (Efficacia temporale delle norme tributarie)1. Salvo quanto previsto dall’articolo 1, comma 2, le disposizioni le disposizioni

tributarie non hanno effetto retroattivotributarie non hanno effetto retroattivo. Relativamente ai tributi tributi periodiciperiodici le modifiche introdotte si applicano solo a partire dal periodo d’imposta successivoperiodo d’imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono.

2. In ogni caso, le disposizioni tributarie non possono prevedere adempimenti a carico dei contribuentiadempimenti a carico dei contribuenti la cui scadenza sia fissata anteriormente al sessantesimo giornosessantesimo giorno dalla data della loro entrata in vigore o dell’adozione dei provvedimenti di attuazione in esse espressamente previsti.

3. I termini di prescrizionetermini di prescrizione e di decadenzadecadenza per gli accertamenti di imposta non possono essere prorogatinon possono essere prorogati.

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Il rapporto con il Governo: le audizioniIl rapporto con il Governo: le audizioni

Nel corso delle varie legislature il Comitato ha proceduto all’audizione, ai sensi dell’art. 143, comma 2, del Regolamento, dei Ministri competenti in relazione alle modalità di modalità di produzione normativa di origine governativaproduzione normativa di origine governativa, con particolare riguardo all’uso della decretazione decretazione d’urgenzad’urgenza e degli altri strumenti di normazione primaria o secondaria a disposizione del Governo.

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Il rapporto sull’attività svoltaIl rapporto sull’attività svolta

È consuetudine che – al termine del proprio mandato – il Presidente presenti al Comitato un rapporto rapporto conclusivoconclusivo nel quale sono riepilogate le principali linee linee evolutive e giurisprudenzialievolutive e giurisprudenziali seguite nel corso del periodo considerato, nonché le principali attività attività esterneesterne realizzate nel corso del turno di presidenza.

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Le iniziative esterneLe iniziative esterne

Il Comitato, a latere della ordinaria attività consultiva, si è reso promotore – fin dalla sua nascita – di iniziative a carattere iniziative a carattere interistituzionaleinteristituzionale.

Tali iniziative hanno finalità di riflessione sui problemi di metodo problemi di metodo della legislazionedella legislazione e sulle principali tendenzetendenze che si manifestano nella dinamica dei fenomeni decisionalidinamica dei fenomeni decisionali pubblici.

Esse si propongono di gettare le basi per un dialogo su questi dialogo su questi temitemi tra esponenti istituzionali appartenenti ai diversi livelli diversi livelli dell’ordinamentodell’ordinamento e più impegnati su problemi specifici di funzionamento del nostro sistema istituzionale.

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Le pubblicazioni del ComitatoLe pubblicazioni del Comitato

Ha assunto un’importanza centrale nell’attività esterna del Comitato la preparazione del rapporto annualerapporto annuale.

Il Rapporto nasce da un’iniziativa di collaborazione tra la collaborazione tra la Camera e le Assemblee legislative regionaliCamera e le Assemblee legislative regionali, aperta al concorso di altre istituzioni e dei centri scientifici esternicentri scientifici esterni.

Il Rapporto è lo strumento attraverso il quale vengono individuate le tendenze più recenti della produzione le tendenze più recenti della produzione normativanormativa italiana.

Il Rapporto sulla legislazioneIl Rapporto sulla legislazione

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Le pubblicazioni del ComitatoLe pubblicazioni del Comitato

La collana “Appunti del Comitato per la legislazione” contiene approfondimentiapprofondimenti utili al lavoro del Comitato ed offre una riflessione ad ampio spettro sulla qualità della qualità della produzione normativaproduzione normativa.

Ogni fascicolofascicolo è composto da due partidue parti: la prima dà conto, in forma sintetica, della produzione normativaproduzione normativa realizzata nel corso della legislatura; la seconda consiste in un focusfocus volto ad approfondire di volta in volta specifiche tematichespecifiche tematiche.

Gli Appunti del ComitatoGli Appunti del Comitato

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Il Comitato è promotore di riunioni interistituzionaliriunioni interistituzionali sui metodi della legislazionemetodi della legislazione o finalizzate alla elaborazione e quindi alla presentazione del Rapporto Rapporto annuale sulla legislazioneannuale sulla legislazione.

Il Comitato promuove anche attività seminariali ed attività seminariali ed incontriincontri, nel perseguimento della propria finalità istituzionale di affermare i valori della qualità i valori della qualità legislativalegislativa.