MECANISMOS FINANCIEROS DEL AGUA EN AMÉRICA LATINA · 2012-06-12 · hay más de 80.000 organizaciones comunitarias que proveen agua a aproximada- ... libremente sus autoridades a

1MECANISMOS FINANCIEROS DEL AGUA EN AMÉRICA LATINA

MECANISMOS FINANCIEROS DEL AGUA

EN AMÉRICA LATINAResumen Ejecutivo

MECANISMOS FINANCIEROS DEL AGUA EN AMÉRICA LATINA

Resumen Ejecutivo

Primera edición

Autoría:

Valeria Dorado

Sergio Eguino

Marco Octavio Ribera

Samuel Sangüeza

Coordinación:

Paula Burt

Sonia Cammarata

Telma Rocha

Lil Soto

Pablo Vagliente

Fotografía de tapa:

ANTONIO GUARACHI MARCA/Sajama.

Concurso Fotográfico El Click FUNDESNAP 2008.

Fotografías de interiores:

Concurso Fotográfico El Click FUNDESNAP 2008.

FUNDESNAP 2011

Fundación Avina 2011

Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento siempre y cuando se cite la fuente y se notifique a las oficinas de FUNDESNAP ([email protected]) y Avina ([email protected])



EN AMÉRICA LATINA

Durante años, numerosas y diversas organizaciones sociales han trabajado para in-crementar el acceso al agua y al saneamiento en América Latina, invirtiendo primor-dialmente en infraestructura y en la instalación de sistemas de distribución del agua. Recientemente ha crecido con mayor fuerza la convicción de la necesidad de hacer énfasis en la construcción de capital humano y en el fortalecimiento de las comunida-des para que los esfuerzos e inversiones en infraestructura sean más sostenibles.

En este contexto, Fundación Avina ha identificado un conjunto de modelos de inter-vención basados en la participación comunitaria, que están produciendo resultados tangibles, sostenibles y replicables para incrementar el acceso al agua. Actualmente hay más de 80.000 organizaciones comunitarias que proveen agua a aproximada-mente 40 millones de personas en América Latina. Algunas de las principales ca-racterísticas de estas organizaciones es que son de carácter voluntario, que eligen libremente sus autoridades a iniciativa de la comunidad, horizontales en sus estruc-turas, y transparentes en la toma de decisiones. De esta manera buscan resolver la satisfacción de una necesidad humana básica, a la vez que profundizan las prácticas democráticas en el continente.

Uno de esos modelos de intervención es el que representan las Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento (OCSAS), quienes enfrentan fre-cuentemente diversos desafíos. Uno de esos es la falta de acceso a créditos y a otros mecanismos de financiación para invertir en tecnología, equipos y oportunidades de formación para mejorar la calidad y la cobertura de sus servicios. Avina y sus aliados buscan contribuir a reducir, de modo sostenible, este déficit de financiación para las OCSAS, expandiendo el acceso a mecanismos financieros –existentes o nuevos– por parte de estos actores comunitarios.

La Fundación para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (FUN-DESNAP), con el apoyo de Fundación Avina, desarrolló entre enero y septiembre de 2011 la recopilación de información sobre Mecanismos Financieros del Agua (MFA) en Latinoamérica, con el objetivo de identificar experiencias y actores que los de-sarrollan y los promueven, pretendiendo con ello sentar las bases para movilizar y gestionar recursos que amplíen la cobertura del acceso al agua, y fortaleciendo así la gestión democrática y socialmente responsable de las OCSAS.


Esta recopilación de información cuenta con 22 experiencias que ejemplifican distin-tos mecanismos financieros vinculados al agua de varios países de América Latina: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicara-gua, Perú, México, Paraguay y Brasil, entre otros. Los pilares de esta recopilación es-tán centrados en identificar la categoría y el tipo de MFA, su status actual, el tiempo de vigencia o implementación y el público meta con el que se trabaja. Asimismo, ofrece una descripción general de la experiencia, la descripción del mecanismo financiero y su funcionamiento, los actores principales, las observaciones a los distintos procesos, y lecciones aprendidas.

A partir del compendio y análisis de información secundaria, y para una mayor com-prensión, todas las iniciativas que se presentan en el documento se clasifican en tres categorías:

1. Protección de fuentes de agua: experiencias vinculadas al Pago por Servicios Ambientales/Compensación (PSA-CSA por servicios ambientales) y fondos semilla, de crédito y fiduciarios para la protección de fuentes de agua. 2. Acceso al agua: experiencias vinculadas a la facilitación de Acceso al Agua (captación y distribución). 3. Saneamiento: experiencias vinculadas específicamente a saneamiento (recolección, tratamiento, disposición final).

Los resultados de la sistematización, respecto a los tipos de MFA identificados reflejan una amplia variedad:


Experiencias vinculadas a la facilitación de acceso al agua (captación y distribución)

Fondo fiduciario Care - Comures – El Salvador

Fondo de crédito Care - Amanco – El Salvador

Fondo de microcrédito Care - Edyficar – Perú

Microcrédito comunal para el acueducto Acuaplus – Colombia

Créditos KIVA-Fundación Paraguaya – Paraguay

Experiencias de Protección de fuentes de agua

Iniciativas de PSA/CSA: Experiencias de Fondos Fiduciarios/Semilla:

Experiencias de Crédito:

Arreglos recíprocos de agua: Santa Rosa - Los Negros – Bolivia

Mecanismo de conservación de agua de Bogotá – Colombia

Fondo para préstamos ecológicos – Costa Rica

Proyecto de protección de ecosistemas críticos protectores de fuentes de agua en el Área Natural de Manejo Integrado: El Palmar de Chuquisaca – Bolivia

Fondo para la Protección del Agua – FONAG – Ecuador

Mercado centroamericano para la biodiversidad - Proyecto Cambio (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá)

Esquema de cobro y pago por el servicio ambiental hídrico en Heredia – Costa Rica

Fondo Regional del Agua - FORAGUA – Ecuador

Compensación por servicios ecosistémicos: microcuencas Mishiquiyacu, Rumiyacu y Almendra de la región San Martín – Perú

Fondo Nacional de Financiamiento forestal - FONAFIFO – Costa Rica

Contribución voluntaria para la protección de agua en la sierra de Zapalinamé – México

Fondo para el pago por protección y conservación de bosques nativos y páramos en Nueva América por los servicios ambientales de estos ecosistemas – Ecuador

Esquema general del Programa Estatal para la Compensación por Servicios Ecosistémicos (PECSE) – México

Experiencias vinculadas específicamente a Saneamiento (recolección, tratamiento, disposición final)

Programa de agua y saneamiento para comunidades rurales y pequeños municipios (PRAGUAS) – Ecuador

Fideicomiso del sistema de aguas residuales del alto Río Blanco – México

Mercados de saneamiento – Perú

Subsidios Prodes – Brasil


Del total, veinte experiencias se encuentran en proceso de implementación, y dos han concluido.

La recopilación de toda esta información permite estructurar un mapa de actores en el que se registran aquellas instituciones que participan en los distintos mecanismos financieros. De la misma forma, el mapa incluye información de experiencias no con-tenidas en el documento, pero que tienen componentes importantes que podrían ser aplicados a mecanismos financieros para el agua y saneamiento.

Marco conceptual del documento Los MFA deben ser comprendidos en el marco de un proceso habitual de financiamiento. Son herramientas diseñadas para captar, generar, movilizar o transferir recursos, tanto financieros como no financieros, que apoyen la implementación de procesos de conservación de las fuentes de agua, acceso al recurso y/o saneamiento. Se presentan a continuación conceptos clave para un mejor entendimiento de los mecanismos financieros y lo que se espera lograr con su implementación.

Sostenibilidad Financiera:• Disponibilidad permanente y continua de re-cursos financieros lograda a través de la conformación de un sistema o modelo de financiamiento dinámico, que incorpora diversos mecanismos financieros (fondo fiduciario, fondo de crédito) que permiten que el pro-ceso alcance continuidad y consolidación, además del desarrollo de una agenda específica (orientación común). En la construcción de la sosteni-bilidad financiera existen diferentes elementos que vinculan a los actores con los recursos financieros, o incluso no financieros: la responsabilidad compartida, una agenda común, la complementariedad, la concurrencia y el gasto estratégico.

Sistemas/Modelos Financieros: • Conjunto de mecanismos financieros, financiadores y modalidades de canalización de recursos que funcionan enlazados bajo una “agenda común”. A través de los sistemas financieros se canalizan recursos económicos al proceso que se apoyará o imple-mentará.

Mecanismos Financieros:• Herramientas diseñadas para captar, ge-nerar, movilizar y/o transferir recursos financieros o no financieros que apoyen la implementación de una agenda común (objetivos comparti-dos de los actores involucrados). Los mecanismos financieros no deben ser considerados de manera limitada ni aislada como fondos, o cuentas, o simplemente procesos de canalización de recursos financieros, pues responden a una serie de elementos que los definen, integran y les dan su plena funcionalidad: una agenda específica, un marco institucional y


político, un marco financiero y una o más estructuras de implementación en tres niveles: local, regional y global.

Fuentes de Financiamiento: • Instituciones privadas o públicas, de ca-rácter nacional o internacional, o individuos que pueden constituirse en posibles fuentes de ingresos para la actividad que se desea desarrollar ya sea por medio de donaciones, inversiones u otros mecanismos.

Sistematización de estudios de caso Acceso al agua y saneamiento

El papel del Estado en la provisión de infraestructura básica para el saneamiento y el acceso al agua es primordial; cuando esta presencia no se efectiviza, se busca el apoyo de entidades privadas y locales para el acceso al agua o a infraestructura de saneamiento. En los casos de gestión local de recursos hídricos y en el contexto de los modelos de descentralización, el papel de los gobiernos locales es primordial para facilitar el acceso al agua ya que es uno de los más próximos a sus intereses en cuanto a temas de salud y a procesos productivos (agricultura). A pesar de esto, el estudio realizado nos muestra que no existen mecanismos financieros propuestos por entes públicos y que, en su mayoría, los mecanismos innovadores son iniciativa de la sociedad civil adaptando alternativas financieras que pueden llegar a ser accesibles a poblaciones de escasos recursos (tal es el caso de los microcréditos).

La mayoría de los casos registrados están basados en modelos simples de acceso al agua, modelos dirigidos a poblaciones rurales y periurbanas que requieren mejorar su calidad de vida. A pesar de que estos modelos funcionan bajo modelos de crédito, re-quieren importantes niveles de subvenciones y donaciones. Es importante reconocer que más allá de los logros alcanzados bajo estos modelos, existen algunos riesgos, como la posibilidad de reemplazar o eximir de responsabilidades de inversión pública a las oficinas estatales, ya sean nacionales o locales.

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En base a la información recopilada, hay una tendencia clara de dimensionar la pro-blemática del agua desde una perspectiva integral, esto por la complejidad del tema y la necesidad de involucrar en las soluciones a actores de diferentes ámbitos. Esta perspectiva integral se refiere a trabajar el concepto desde un enfoque de Gestión In-tegral del Recurso Hídrico que incluye abastecimiento, consumo, tratamiento y reuti-lización del agua tratada.

Muchos de los estudios de casos trabajan el tema agua desde una perspectiva de cuenca hidrográfica donde se pueden relacionar iniciativas de ecosistemas y provisión de agua, ciudades o poblaciones que la utilizan, necesidades de acceso y saneamien-to, procesos de tratamiento de aguas y un nuevo ciclo de manejo en los usuarios de la parte baja de la cuenca. Bajo este enfoque y en un contexto de cuenca se ve como oportunidad el desarrollo de iniciativas integrales para el manejo del recurso agua.

Claramente, se ha podido evidenciar que son muy pocos los mecanismos financieros desarrollados para facilitar el acceso al agua y al saneamiento. Es probable que esto se deba a que todavía se espera que el Estado sea capaz de cubrir esta necesidad. Sin embargo, la realidad en Latinoamérica es distinta y es necesario explorar alter-nativas más allá de las subvenciones por parte de la cooperación y el microcrédito; alternativas que permitan una gestión integral del recurso y réplicas fácilmente apli-cables a la realidad de nuestros países. Los mecanismos financieros vinculados a la protección de fuentes de agua muestran potencial de adaptación para el ámbito de acceso y saneamiento y pueden constituirse en la base para la estructuración de mecanismos que sean capaces de gestionar el recurso hídrico desde la cuenca hasta su disposición final.


EDUARDO FLORES GARCIA/ Cotapata

ConcursoFotográficoElClickFUNDESNAP2008.


ProteccióndeFuentesdeAgua

De manera general, y bajo la revisión de las experiencias sistematizadas, es posible afirmar que los mecanismos de Pago por Servicios Ambientales y Compensación por Servicios Ambientales (PSA-CSA) han adquirido relevancia en Costa Rica, Ecuador, Colombia y México, países que ostentan modelos altamente desarrollados y con una clara tendencia de sostenibilidad. Se observa menor desarrollo en las experiencias llevadas a cabo en Nicaragua, Honduras, Perú y Bolivia.

Por lo general, las experiencias que involucran la participación de instituciones gran-des, o de empresas de servicios públicos de saneamiento, tienen gran cobertura, potencial de escalamiento e importantes horizontes de sostenibilidad. Esto no implica que experiencias de menor escala carezcan de proyecciones de éxito y sostenibili-dad.

El papel de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) locales e internacionales es también de mucha importancia, especialmente como impulsoras de las propues-tas, y contribuyentes directas de fondos semilla y organización de fideicomisos. En algunos casos son facilitadoras y catalizadoras de los procesos de constitución del mecanismo. Asimismo, es destacable el papel de los gobiernos municipales y de otras instituciones estatales en la emisión de ordenanzas que activan los fondos o las tasas ambientales, en las contrapartes presupuestarias y en el apoyo político en general.

Varias experiencias PSA-CSA recogidas en el documento se relacionan directa o indi-rectamente con la conservación y el fortalecimiento de áreas protegidas. En algunos casos las compensaciones y los pagos son dirigidos a los productores locales de las zonas de influencia de las áreas protegidas. En otros casos, los beneficios se orien-tan a apoyar la gestión de las áreas protegidas. Otros procesos PSA en las zonas de producción de agua se relacionan con la protección y conservación de bosques, o con acciones de reforestación y recuperación de ecosistemas.

Llama la atención respecto a las iniciativas PSA o CSA, que salvo muy pocas excep-ciones, durante la recopilación de información no se encontraron descripciones regu-larmente detalladas sobre las comunidades o familias proveedoras de los servicios ambientales (aquellas que protegen los ecosistemas productores de agua en zonas de bosques, páramos, etc.). Este hecho impide la visualización de las situaciones claves de los actores ofertantes del servicio ambiental. Asimismo, en pocos casos es mencionada la participación directa de los actores locales (beneficiarios del PSA-CSA) en los comités o consejos de administración del fondo y del proceso.


En el marco de las reflexiones, es importante destacar que varias experiencias se de-sarrollan mediante compensaciones no monetarias. Debido a esto, resulta necesario un análisis sobre las ventajas y desventajas de la modalidad de pago monetario versus las compensaciones no monetarias, análisis prácticamente inexistente en la actualidad. Asimismo, es importante considerar que para que estos procesos no sean interpreta-dos como subsidios o asistencialismo y se pueda lograr la apropiación por parte de los actores clave, es importante hacer énfasis en procesos de sensibilización e información hacia los actores ofertantes del servicio de agua y otros involucrados.

Otras características escasamente mencionadas en las descripciones y argumentacio-nes sobre los PSA-CSA, son los efectos y riesgos del cambio climático a nivel global, que han impactado severamente las dinámicas de acceso y abastecimiento de agua en diversas regiones latinoamericanas. Este es un aspecto que no puede dejar de ser con-siderado en el futuro. A la par, en las dinámicas PSA-CSA revisadas, no se han observa-do referencias a otros servicios ambientales o ecosistémicos derivados de la protección de cuencas y bosques protectores, tales como la regulación de caudales y el control de inundaciones o riadas.

Finalmente, es relevante asumir las líneas de cuestionamiento y crítica a los procesos y dinámicas PSA-CSA, las cuales consideran riesgos e impactos de mercantilización de la naturaleza, cooptación y manipulación de las poblaciones locales entre otros efectos negativos. En estos casos el debate y la clarificación son importantes.

Con todo lo señalado, es importante rescatar las lecciones aprendidas de estos proce-sos:

Es importante promover un proceso de negociación claro y abierto, con • acuerdos concretos y fáciles de comprender para todas las partes y todos los actores.

Contar con una definición precisa de los roles y responsabilidades de cada • actor involucrado en el proceso.

Conferir una clara identidad institucional y organizacional a la propuesta o • mecanismo que se plantea desarrollar. Por ejemplo, la creación de un fondo o un programa con denominación propia.


Promover la participación de representantes de los pobladores locales de • las cuencas a ser protegidas en las instancias de control y vigilancia del MFA.

Tener en consideración de los cambios que pueden darse en el tiempo, en • la posición, percepción y comprensión de las comunidades locales en las zonas a ser protegidas, así como de los planes con visión adaptativa.

Enfatizar las acciones de seguimiento a los procesos, considerando la efec-• tividad de las medidas de protección, así como la calidad y cantidad del caudal bajo protección.

No subestimar la relevancia que pueden alcanzar las acciones de comuni-• cación, educación ambiental y sensibilización a lo largo de todo el proce-so.

Asegurarse que la comunicación e información sobre el MFA esté en “len-• guaje fácil”, para que sea comprendido por todos los actores, en especial por los pobladores locales de las zonas bajo protección y los usuarios que reciben el servicio y erogan la tasa. Es especialmente importante explicar con claridad las tasas tarifarias.


Enfatizar la visión ecosistémica, y no solamente sobre el recurso del agua, • con el fin de consolidar las visiones y proyecciones de conservación de la integridad de las cuencas.

No descuidar la continuidad de los procesos de posteriores negociaciones y • acuerdos para asegurar la sostenibilidad, más allá de los límites definidos.

Las instancias de participación deben gozar de plena credibilidad y confian-• za de todos los actores que participan en el proceso.

Es importante fortalecer las alianzas o nezos de buena coordinación entre • municipalidad-ONG o municipalidad-empresa de servicios, para favorecer el desarrollo de la iniciativa.

Modelos base de Mecanismos Financieros del AguaLos modelos que se expresan en el documento han sido estructurados rescatando las características principales de cada uno y su adecuación a las necesidades de las OCSAS. El objetivo es que los MFA ayuden a las OCSAS a invertir en la expansión de los sistemas de agua para que más familias en las comunidades tengan acceso a agua segura. Para ello, se han desarrollado los siguientes modelos:

a. FondoRotatorioCapitalizable

El modelo del Fondo Rotatorio Capitalizable incluye distintos mecanismos finan-cieros para generar un círculo que pueda facilitar el acceso al financiamiento para las OCSAS, y las interacciones entre actores y el mecanismo. El modelo parte de un fondo semilla (un monto de dinero inicial invertido para un fin) forma-do con el aporte de varias fuentes de financiamiento que da paso a la conforma-ción de un fondo rotatorio que, a partir del desembolso y suministro del crédito a la OCSAS, financia actividades priorizadas. El retorno del capital, sumado al interés, permite la capitalización del fondo y la generación de mayores recursos para ampliar la cobertura del mismo.

El gráfico que describe el mecanismo, así como los aspectos generales, los actores principales, los financiadores, la administración del fondo, la relación OCSAS-asociados, y la relación Fondo Rotatorio-OCSAS, se encuentran en la página 126 del documento completo, en el CD adjunto.

FondoSemilla

FONDO REVOLVENTEO ROTATORIO

Financiador(es)

ADM

OCSAS

Tarifa regulada cuota familiar(sin impuesto)

GobiernoLocal

Usuarios delagua

Crédito

PagoK-I

OCSAS

ONG’s -Cooperación internacional

EstadoEmpresas

b. FondoFiduciarioydeCrédito

El Fondo Fiduciario y de Crédito ha sido generado a fin de que los rendimientos puedan constituirse en créditos, los cuales, al ser reembolsados conjuntamente con el interés, puedan capitalizar el fondo. Asimismo, se plantea el apalancamiento de fondos para invertir en acciones concretas. La base impulsora de este mecanismo son los fondos semilla. El gráfico que describe el mecanismo, así como los aspectos generales, los actores principales, los financiadores, la administración del fondo, la relación OCSAS- asociados, y la relación Fondo Rotatorio-OCSAS, se encuentran en la página 131 del documento completo, en el CD adjunto.

FondoSemilla

FONDO REVOLVENTEO ROTATORIO

Financiador(es)

ADM

OCSAS

Tarifa regulada cuota familiar(sin impuesto)

GobiernoLocal

Usuarios delagua

Crédito

PagoK-I

OCSAS

ONG’s -Cooperación internacional

EstadoEmpresas

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c. Microcrédito

El microcrédito es uno de los mecanismos con mayor potencial, pues es en el que se han registrado más experiencias exitosas respecto al acceso al agua. En su proceso, las ONG juegan un papel fundamental para acceder al financiamiento.

Es importante considerar que el microcrédito es un mecanismo que debe ser evaluado antes de su solicitud e implementación. Se debe señalar que las tasas de interés (plan-teadas ahora como tasas de sostenibilidad) no deben exceder a la tasa de interés del mercado de entidades financieras, es decir, debe existir una relación con el mercado.

Algunos factores clave respecto al microcrédito son:

Garantías solidarias, reales o hipotecarias: las personas que no tienen una fuente • fija de ingreso y que no son propietarios del terreno donde viven, dan como garantía una letra de cambio o firman un contrato, en el que el usuario asume el compromiso de pago. Es también posible hacer esto mediante un aval de la junta de vecinos. Otro mecanismo es el pago en especie, considerado un mecanismo

Facilitadores(ONG)

Financiador(es)

Secretaria Técnica

OCSAS

FondoSemilla

CooperaciónInternacional

GobiernoLocal

EmpresasPrivadas

Apalancamientode fondos

para acciones concretas

FONDO FIDUCIARIO

CréditosProyectos

Usuarios delagua

Tarifa regulada ocuota familiar(sin impuesto)

PagoK + I


CooperaciónInternacional

Gobiernos

Locales

Garantías

FONDO DE CRÉDITOSubsidio

Fondo de Arranque

PagoK + I

OCSAS Tarifa regulada ocuota familiar(sin impuesto)

Usuarios delagua

Tasas de Interés

Fideicomiso

ADMINISTRADOR DELFONDO

efectivo para las personas en situación de pobreza.

Cobranza terciarizada: es posible terciarizar el servicio de cobranza a una entidad • financiera que realiza el cobro del servicio.

Transferencias electrónicas: se facilita el pago del crédito a través de transferencias • vía celular o cajeros automáticos.

Los plazos de pago son negociables; los fijan las familias y/o las OCSAS.•

Es necesario analizar el mercado interno; ello definirá los montos y procedimientos • a seguir.

Un ejemplo de un fondo de microcrédito es la iniciativa desarrollada en el 2002 a través del apoyo de CARE. Con el objetivo de identificar soluciones de saneamiento y acceso al agua en comunidades rurales pobres de la zona de Ancash, Perú, CARE moviliza recursos para el desarrollo de inversiones, estableciendo acuerdos con los gobiernos locales para los procesos de complementación. Se trata de un mecanismo de microcrédito familiar y solidario para la comunidad, con un tiempo de vigencia de nueve años, y cuya administración es realizada por EDYFICAR, una organización asociada a CARE. El programa logró afianzar 30 microcréditos en 31 comunidades, con un porcentaje de recuperación mayor al 70 %, y está respaldado por una red de agentes económicos.

El levantamiento de información sobre MFA, los actores involucrados y los modelos base de MFA se ecuentran en el documento que esta en el CD adjunto. Asimismo, se podrá enconrar la Memoria del Taller de MFA realizado en Santa Cruz - Bolivia, donde se sentarion las bases para los modelos de MFA presentados en el documento.vv


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Los invitamos a leer el contenido completo del documento en el CD adjunto y en los sitios institucionales: www.avina.net y www.fundesnap.org

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