1

Mehanizam za nezavisno izveštavanje (MNI): Izveštaj o dizajnu za Srbiju 2018-2020. Dragana Bajić, Vanja Dolapčev, Milena Lazarević, Centar za evropske politike (CEP)

Sadržaj Sažetak: Srbija 2 I. Uvod 5 III. Rukovođenje i proces učešća više zainteresovanih strana 10 IV. Obaveze 18

1. Objavljivanje Zakona o budžetu u mašinski čitljivom formatu 20 2. E-kalendar za finansiranje civilnog društva 23 3. Objaviti podatke o fondovima za zaštitu životne sredine 25 4. Otvaranje podataka iz javnih poziva za finansiranje rada udruženja i razvoj medija 28 5. Otvoreni podaci o izveštajima o OCD 31 6. Izmena pravilnika o registraciji medija 34 7. Pomoć i praćenje procesa usvajanja LAP 38 8. Ažuriranje biračkog spiska 41 9. ePAPIR 44 10. Elektronske oglasne table 47 11. Unapređenje proaktivne transparentnosti – Informatora o radu 49 12. Izmena zakona o pristupu informacijama 49 13. Saradnja sa OCD u primeni propisa 53 14. Elektronski sistem za e-građansko izjašnjavanje 56 15. Transparentnost i učešće u odborima parlamenta 58

V. Opšte preporuke 61 VI. Metodologija i izvori 67 Aneks I. Pregled učinka Srbije tokom izrade akcionog plana 69

Sažetak: Srbija

Partnerstvo za otvorenu upravu (POU) jeste globalno partnerstvo koje okuplja reformski usmerene predstavnike državne uprave i lidere iz civilnog društva, kako bi izradili akcione planove koji upravu čine inkluzivnijom, responzivnijom i odgovornijim. Mehanizam za nezavisno izveštavanje (MNI) prati sve akcione planove kako bi osigurao da vlade poštuju mere na koje su se obavezale. Srbija se pridružila POU 2013. Od tada je sprovela dva akciona plana. Ovaj izveštaj ocenjuje dizajn trećeg akcionog plana Srbije. Opšti pregled akcionog plana

Otvorenost uprave u Srbiji nije se značajno promenila u poređenju sa prethodnim ciklusima POU. Dok javna uprava nastavlja da povećava napore ka otvaranju podataka i digitalizaciji, problematično stanje vladavine prava i pogoršanje slobode medija utiče na okruženje za otvaranje uprave. Iako su doneta dva važna zakona koja se odnose na bolje participativne mehanizme, u praksi, građani imaju malo mogućnosti da kritički ispitaju učinak Vlade u ključnim oblastima javnih politika. Tokom zajedničke izrade akcionog plana unapredio se kvalitet komunikacije i otvorenost predstavnika Vlade prema predlozima organizacija civilnog društva. Proces konsultacija između više različitih zainteresovanih strana u Srbiji je inkluzivan i obuhvata učesnike iz Vlade i nevladinog sektora, koji imaju jednaka prava da predlažu obaveze, postavljaju dnevni red i učestvuju u donošenju odluka.

Proces konsultacija između više različitih zainteresovanih strana znatno se poboljšao u Srbiji i ostvario je bolji odjek u javnosti, uključujući i na lokalnom nivou. Međutim, akcioni plan većinom nastavlja inicijative iz prethodnog plana i uglavnom uz mere koje imaju ograničenu ambiciju. Istaknute obaveze obuhvataju transparentnost finansiranja medija, izmene i dopune zakona o pristupu informacijama i proaktivno objavljivanje informacija. Efektivno sprovođenje će zavisiti od kontinuirane saradnje, dok je politička podrška na visokom nivou neophodna za ambicioznije obaveze.

Tabela 1. Na prvi pogled Zemlja učesnica od: 2013. Akcioni plan koji se razmatra: Treći Tip izveštaja: Dizajn Broj obaveza: 15 Izrada akcionog plana Da li postoji forum više zainteresovanih strana: Da Stepen javnog uticaja: Saradnja Deluje suprotno procesu POU: Ne Dizajn akcionog plana Obaveze značajne za vrednosti POU 14 (93%) Transformativne obaveze 1 (7%) Obaveze sa potencijalnom zvezdom 1 (7%) Sprovođenje Akcionog plana Obaveze sa zvezdom: N/A Ispunjene obaveze: N/A Obaveze sa ocenom “Znatno“ u merenju DLUO*: N/A Obaveze sa ocenom „Izuzetno” u merenju DLUO*: N/A *DLUO: Da li je uprava otvorenija?

3

Iako je Radna grupa za POU sprovela opsežne konsultacije, neki državni organi nadležni za važne oblasti javnih politika, poput fiskalne transparentnosti, nisu pristali da preuzmu odgovornost za obaveze koje je predložilo civilno društvo, time ograničavajući sveukupnu ambiciju akcionog plana. Kao rezultat toga, čak i one obaveze koje obuhvataju ključne teme, kao što je vlasništvo nad medijima, usmerene su na mala tehnološka poboljšanja i nemaju dovoljno resursa za delotvorno sprovođenje. Neke obaveze su prenete iz prethodnih akcionih planova, ali nisu poboljšane na način koji bi sprečio da se prethodni izazovi ponove. Tabela 2. Istaknute obaveze

Opis obaveze Napredak Status na kraju ciklusa sprovođenja.

Obaveza 6: Izmena pravilnika o registraciji medija Povećati transparentnost trošenja budžetskog novca na medije i osigurati kvalitet i tačnost podataka izmenom pravila za registraciju u registru medija, a zatim poboljšati tehničke funkcije Registra za bolji prikaz podataka.

Tokove javnog novca u medijskom sektoru je teško pratiti, a pravni okvir za te tokove stvara prostor za zloupotrebe. Ova obaveza bi mogla da pomogne u rasvetljavanju javnog finansiranja medijskih organizacija, ali su potrebne reforme koje direktno primenjuju mere odgovornosti za ovakvo finansiranje. Mehanizmi predviđeni u ovoj obavezi su korak u pravom smeru dok se priprema novi zakon. Buduće obaveze bi mogle da se usmere na jačanje mehanizama odgovornosti u medijima.

Beleška: Biće ocenjeno na kraju ciklusa akcionog plana.

Obaveza 11: Unapređenje proaktivne transparentnosti Objaviti informatore o radu sa strogo određenim sadržajem i rokovima.

Ova obaveza je jedina potencijalno transformativna obaveza u ovom akcionom planu. Ona bi obavezala sve organe javne vlasti da objavljuju i ažuriraju elektronski informator o radu, koji bi prikazivao informacije o prihodima i rashodima, javnim nabavkama i drugim visoko relevantnim podacima u standardizovanom, doslednom i otvorenom formatu. Ova obaveza se prenosi iz prethodnog akcionog plana i trebalo bi da joj se ukaže prioritet tokom sprovođenja.

Beleška: Biće ocenjeno na kraju ciklusa akcionog plana.

Obaveza 12: Izmena zakona o pristupu informacijama Izmeniti zakon kako bi se osigurao delotvoran nadzor nad njegovom primenom i proširiti krug organa koji podležu zakonu

Izmene bi donele značajna poboljšanja, uključujući proširenje opsega organa koji su predmet zakona, smanjenje broja potencijalnih razloga za odbijanje zahteva za slobodan pristup informacijama i obavezno pribavljanje mišljenja poverenika za nacrte zakona. Civilno društvo naglašava da će konačni ishod zavisiti od sadržaja konačnog nacrta zakona.

Beleška: Biće ocenjeno na kraju ciklusa akcionog plana.

Preporuke Cilj preporuka MNI jeste da pruže smernice koje će pomoći razvoju sledećeg i sprovođenju trenutnog akcionog plana. Tabela 3. Pet KLJUČNIH preporuka MNI 1 Osigurati snažniju podršku nacionalnom procesu POU na višem političkom

nivou 2 Uvećati raznovrsnost vodećih institucija u sprovođenju obaveza i uveriti

ključna tela koja odlučuju o predlozima obaveza da aktivno učestvuju u razmatranjima Radne grupe i da deluju u pravcu konsenzusa.

3 Povećati broj obaveza koje su prevashodno usmerene na javnu odgovornost, neposredno uključivanje građana i javne usluge od značaja za građane.

4 Uključiti obaveze koje se, pored izmena propisa, odnose i na njihovo sprovođenje i primenu.

5 Usmeriti se na ponovnu upotrebu otvorenih podataka. O AUTORIMA

Dragana Bajić i Vanja Dolapčev su istraživači u Centru za evropske politike (CEP http://cep.org.rs/). Oni se bave temama koje između ostalog obuhvataju reformu javne uprave, evropske integracije, javnu odgovornost, dobro upravljanje, kao i druge oblasti. CEP je nezavisna, neprofitna, nevladina think tank organizacija koja deluje u Srbiji i u zemljama Zapadnog Balkana. Milena Lazarević je programska direktorka Centra za evropske politike. Partnerstvo za otvorenu upravu (POU) nastoji da od država obezbedi konkretne obaveze koje promovišu transparentnost, osnažuju građane, bore se protiv korupcije i koriste nove tehnologije radi jačanja sistema upravljanja. Mehanizam za nezavisno izveštavanje Partnerstva za otvorenu upravu ocenjuje razvoj i sprovođenje nacionalnih akcionih planova kako bi se negovao dijalog između zainteresovanih strana i unapredila odgovornost.

I. Uvod Partnerstvo za otvorenu upravu (POU) jeste globalno partnerstvo koje okuplja reformski usmerene predstavnike državne uprave i lidere iz civilnog društva, kako bi izradili akcione planove koji upravu čine inkluzivnijom, responzivnijom i odgovornijim. Mehanizam za nezavisno izveštavanje (MNI) prati sve akcione planove kako bi osigurao da vlade poštuju mere na koje su se obavezale. Srbija se pridružila POU 2013. Od tada je sprovela dva akciona plana. Ovaj izveštaj ocenjuje dizajn trećeg akcionog plana Srbije. Obaveze iz akcionog plana mogu se nadovezivati na postojeće napore, određivati nove korake za završetak tekućih reformi ili pokretati aktivnosti u potpuno novoj oblasti. Mehanizam za nezavisno izveštavanje POU prati sve akcione planove kako bi osigurao da vlade poštuju svoje obaveze. Lideri iz civilnog društva i državne uprave primenjuju evaluacije kako bi razmotrili sopstveni napredak i utvrdili da li su aktivnosti imale uticaja na živote ljudi. Srbija se pridružila POU 2013. Ovaj izveštaj pokriva izradu i dizajn trećeg akcionog plana Srbije za period 2018-2020. Mehanizam za nezavisno izveštavanje POU je ostvario partnerstvo sa Centrom za evropske politike (CEP) iz Beograda, Srbija, koji je izvršio ovu evaluaciju. Cilj MNI je da pruži informacije za potrebe tekućeg dijaloga o izradi i ispunjavanju budućih obaveza. Za potpuni opis metodologije MNI posetite https://www.opengovpartnership.org/about/independent-reporting-mechanism.

6

II. Kontekst otvorene uprave u Srbiji Otvorenost uprave u Srbiji danas nije znatno drugačija u poređenju s prethodnim ciklusima POU. Javna uprava je povećala napore ka digitalizaciji i otvaranju većeg broja podataka, ali problematično stanje vladavine prava i pogoršanje slobode medija utiče na okolnosti za ostvarivanje otvorene uprave. Iako su doneta dva važna zakona koji unapređuju učešće građana u donošenju odluka, građani imaju malo prilika da kritički preispitaju učinak Vlade u važnim oblastima javnih politika. Ukupno učešće Srbije u POU odvija se paralelno s reformama podstaknutim pristupanjem Evropskoj uniji (prvenstveno u pogledu političkih kriterijuma1 i reforme javne uprave koju obuhvata opsežan strateški okvir2). Od 2014. godine Srbija je zemlja kandidat koja pregovara o pristupanju Evropskoj uniji (dalje u tekstu: EU). Pre dobijanja statusa kandidata, država je već́ preduzela značajne korake u stvaranju povoljnog zakonodavnog i političkog okruženja za slobodu informacija i transparentnost vlasti, kao što je donošenje Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji je međunarodno proglašen za jedan od najboljih u ovoj oblasti.3 Sveukupno gledano, Srbija je visoko rangirana prema kriterijumima učešća u POU, koji pokrivaju oblasti slobode pristupa informacijama, transparentnosti budžeta, građanskih sloboda i imovinskih izjava javnih funkcionera. Međutim, država se i dalje suočava sa izazovima u svakoj od ovih oblasti. Iako je srpski Zakon o slobodnom pristupu informacijama jedan od najboljih u svetu, odgovornost za poštovanje odredbi ovog zakona jedan je od ključnih razloga za zabrinutost. Civilno društvo smatra da su kazne za kršenje prava na pristup informacijama nedelotvorne.4 Civilno društvo i služba Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, koji je odgovoran za sprovođenje Zakona o slobodnom pristupu informacijama, zagovarali su poboljšanja mehanizama kojima bi se osiguralo da organi javnih vlasti poštuju odluke Poverenika.5 Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (u daljem tekstu: MDULS) 2018. godine je započelo izradu nacrta izmena Zakona o pristupu informacijama i otvorilo javnu raspravu.6 Međutim, zainteresovane strane su osporile neke predložene izmene, jer su iz obaveze pružanja slobodnog pristupa informacijama isključena preduzeća koja su delom u vlasništvu države i Narodna banka Srbije.7 Stoga, iako Srbija ostaje visoko rangirana prema kriterijumima učešća u POU, sa 15 od ukupno 16 bodova, predložene izmene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja mogu da dovedu do nazadovanja. Paralelno s tim, pozicija Poverenika je bila upražnjena8 od 22. decembra 2018. do 26. jula 2019. godine. Tokom pisanja ovog izveštaja, Narodna skupština nije pokazivala nikakav napor da izabere novog Poverenika. Ovo je podstaklo grupu OCD da započnu kampanju pod nazivom „Hoću poverenika, a ne poslušnika!“. Kampanja je imala za cilj da podstakne Skupštinu da započne transparentan proces izbora osobe koja, na osnovu svojih prethodnih zasluga, odgovara mestu novog Poverenika.9

Pored ove, i drugim oblicima javne odgovornosti u zemlji takođe nedostaje dovoljan napredak:

• U najnovijem izveštaju za 2018. godinu, Evropska komisija je ukazala na probleme transparentnosti koje bi trebalo razmotriti i ojačati.10 Prema izveštaju programa SIGMA iz 2017. godine,11 država pokazuje slab učinak u oblasti odgovornosti i organizacije centralne uprave.12 Civilno društvo, mediji i šira javnost imaju malo mogućnosti da kritički ispitaju rezultate rada Vlade, jer izveštaji o aktivnostima i rezultatima nisu dostupni ili nisu redovni.13

• Pored toga, poslednjih godina, Skupština izbegava da razmatra godišnje izveštaje nezavisnih nadzornih institucija, kao što su Zaštitnik građana, Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Državna revizorska institucija, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, itd.14

7

• Postoji ograničeni napredak kada je reč o naporima države u borbi protiv korupcije, koja ostaje sveprisutan problem u zemlji.15 Bilo je ozbiljnih kašnjenja u usvajanju novog zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije,16 dok je Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije istekla krajem 2018. godine.17 Trenutno, sprečavanje korupcije u Srbiji vođeno je Akcionim planom za poglavlje 23 u pregovorima Srbije sa EU (potpoglavlje Borba protiv korupcije) i Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije. Obaveza broj sedam u trećem akcionom planu za POU bavi se sprečavanjem korupcije na lokalnom nivou.

• U toku su značajni napori ka izmeni Ustava kao deo reforme pravosuđa. Postoje dva suprotstavljena stava o kvalitetu ovog procesa. Dok je s jedne strane postojao formalni proces konsultacija, neki akteri, uključujući advokate, sudije, stručnjake i OCD, povukli su se navodeći potencijalnu politizaciju pravosuđa, posebno u slučaju predloga izmena koji se tiču izbora nesudskih članova Visokog saveta sudstva.18 S druge strane, predstavnici Ministarstva pravde, koje koordiniše ovaj proces, navode da je osigurana inkluzivnost i potpuna transparentnost konsultativnog procesa. Takođe su izjavili da su svi primljeni komentari razmotreni i da su se o njima konsultovali sa ekspertom Saveta Evrope prilikom izrade ustavnih izmena. Nakon dobijanja negativnog mišljenja Venecijanske komisije,19 u kojem je navela „određeni broj istaknutih problema“ u vezi sa Visokim savetom sudstva i Državnim većem tužilaca, nova verzija je pokušala da primeni preporuke Komisije i dodatne sugestije koje su dali nacionalni akteri koji su učestvovali u procesu. Ministarstvo je objavilo da je najnovija verzija nacrta izmena dobila pozitivno mišljenje od strane Sekretarijata Venecijanske komisije.20 Ipak, neke OCD su smatrale da Ministarstvo nije u pravu jer je Sekretarijat Venecijanske komisije zadužen za tehničke i administrativne poslove, a ne za ocenu usklađenosti izmena s međunarodnim pravnim standardima (što je odgovornost članova Komisije, a ne njenog sekretarijata).21

U pogledu prostora za građansko učešće i delovanje, sloboda okupljanja i sloboda udruživanja su zakonski omogućeni i poštuju se,22 iako je potrebno više usklađivanja sa Smernicama o slobodi mirnog okupljanja.23 Izveštaj Evropske komisije o Srbiji iz 2018. godine ukazuje na nedostatak napretka u uspostavljanju podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, i ističe da je potrebno preduzeti više mera kako bi se „obezbedila sistemska saradnja između vlade i civilnog društva”.24 Javne rasprave o predlozima zakona često se sprovode radi forme i u kasnoj fazi procesa, što ne ostavlja mogućnosti svim zainteresovanim stranama da pruže pravovremeni i kvalitetni doprinos.25 To je bio slučaj sa zakonima usvojenim u hitnoj skupštinskoj proceduri, kao što je novi Zakon o zaštiti podataka o ličnosti i Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći.26 Samo 2% su učestvovali u javnim raspravama na republičkom nivou ili otvorenim diskusijama u jedinicama lokalne samouprave.27 Poslednjih godina, prostor za građansko delovanje i sloboda medija u Srbiji postali su pitanja od posebnog značaja. Sve je veći broj nevladinih organizacija bliskih vlasti (GONGO - governmentally organized non-governmental organizations), medijskih kampanja koje šire klevete, a koje su u bliskoj vezi sa koalicijom vladajućih političkih stranaka,28 slučajeva pretnji i nasilja nad novinarima, i problema u vezi sa finansiranjem medija. Prema najnovijem izveštaju Reportera bez granica, Srbija je rangirana kao 76. u medijskim slobodama, što je pad za 24 mesta od 2017.29 Evropska komisija takođe nije zabeležila napredak u slobodi medija u svojim nedavnim ocenama,30 dok je izveštaj organizacije „Freedom House“ označio Srbiju kao jednu od zemalja sa najvećim padom u pogledu stanja prava i sloboda.31 Trenutno, Srbija priprema novu medijsku strategiju. Međutim, zbog raznih kontroverzi u radu, medijska udruženja su odbila da nastave da učestvuju u radnoj grupi zaduženoj za izradu Strategije.32 Od prošle godine, Kabinet Premijerke zamenio je Ministarstvo kulture i informisanja u vođenju konsultacija, što je dovelo do napretka u saradnji i razvoju nacrta dokumenta. 33 Obaveze pod rednim brojevima četiri i šest u sadašnjem Akcionom planu za POU pokušavaju da odgovore na ključna pitanja slobode medija u zemlji, ali ne idu dovoljno daleko da se uhvate u koštac sa inherentnim problemima u medijskom okruženju.

8

Takođe, očekuje se poboljšanje postupka javnih rasprava, zahvaljujući izmenama i dopunama Zakona o državnoj upravi34 i donošenjem Zakona o planskom sistemu u 2018. godini.35 Ovim zakonskim okvirom uređuje se učešće javnosti u zvaničnim javnim raspravama i uvode konsultacije kao mehanizam učešća na početku procesa izrade zakona.36 Obaveze pod rednim brojem dva, trinaest i petnaest bave se ovim temama. Transparentnost budžeta i izjave o imovini i dalje predstavljaju uzroke niskog položaja Srbije u međunarodnom rangiranju. Prema Indeksu o otvorenosti budžeta za 2017. godinu (Open Budget Survey), Srbija objavljuje ograničene informacije o državnom budžetu i u tom pogledu ima 43 od 100 bodova, što je niže od susednih zemalja, poput Hrvatske, Slovenije ili Albanije. Dalje, Srbija je postigla samo 2 od 100 bodova kada je reč o učešću javnosti, jer pruža jako malo mogućnosti da se javnost uključi u proces planiranja i praćenja sprovođenja budžeta.37 Agencija za borbu protiv korupcije je 2017. godine podnela 86 zahteva za prijavu imovine, jer funkcioneri nisu dostavili svoje izjave na vreme. To je više nego što je to bio slučaj u 2016. godini (80 zahteva), ali je broj krivičnih prijava koje je podnela Agencija niži (od 17 u 2016. godini na 15 u 2017. godini). Česti vanredni izbori u Srbiji nose veliki broj nepravilnosti. Prema izveštajima Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS), Srbija je imala značajne nepravilnosti u ažuriranju biračkog spiska, javnom nadzoru nad biračkim spiskovima i medijskom prostoru za izbore 2016. (parlamentarni izbori) i 2017. godine (predsednički izbori).38 Od decembra 2018, talas opozicionih protesta pod nazivom „Jedan od pet miliona“ širi se širom zemlje. Zahtevi demonstranata vezani su za izborne uslove i procedure, ali i za reformu javnog medijskog servisa.39 Obaveza pod rednim brojem osam u tekućem akcionom planu bavi se upravo ažuriranjem biračkog spiska kako bi se osigurala njegova tačnost.

1 Dolapčev, Vanja, Lazarević, Milena, Reforma javne uprave i gde je naći, Grubješić, Suzana (ur.), Nacionalni konvent o Evropskoj uniji, knjiga preporuka 2017/2018, Evropski pokret u Srbiji, Belgrade, 2019, str. 287-302, http://eukonvent.org/wp-content/uploads/2019/01/Knjiga-preporuka-Nacionalnog-konventa-o-EU-2017-2018.pdf (15.3.2019); 2 Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji, Službeni glasnik RS br. 9/2014, 42/2014, 54/2018, Beograd, 2014, 2018, http://www.srbija.gov.rs/extfile/sr/45685/strategija_drzavna_uprava_cyr.zip (15.3.2019); 3 Global Right to Information Ranking, Access Info Europe, Madrid, https://www.rti-rating.org/rating/ (15.3.2019); 4 Đinđić, Miloš, Bajić Dragana, National PAR Monitor Serbia 2017/2018, Centar za evropske politike, Beograd, 2018, str. 9, https://cep.org.rs/wp-content/uploads/2018/11/national_par_monitor_-_serbia-edited.pdf (15.3.2019); 5 Nenadić, Nemanja, Slobodan pristup informacijama u Srbiji: iskustva, problemi i perspektive, Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost, 2019, str. 12, https://crta.rs/wp-content/uploads/2019/01/Slobodan-pristup-informacijama-u-Srbiji-iskustva-problemi-i-perspektive.pdf (15.3.2019); 6 Poziv za učešće u javnoj raspravi o Nacrtu zakona o izmenama i dopuniama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, MDULS, Vlada Republike Srbije, Beograd, 2018 http://mduls.gov.rs/obavestenja/poziv-za-ucesce-u-javnoj-raspravi-o-nacrtu-zakona-o-izmenama-i-dopunama-zakona-o-slobodnom-pristupu-informacijama-od-javnog-znacaja/?script=lat (15.3.2019); 7 Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, MDULS, https://civilnodrustvo.gov.rs/upload/Nacrt%20zakona.DOCX, 2019 (15.3.2019); 8 „Upoznajte poverenika“, veb-stranica Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Beograd, https://www.poverenik.rs/sr-yu/upoznajte-poverenika.html (15.3.2019); 9 „Hoću poverenika a ne poslušnika!“, Beograd, https://srbijadoinformacija.rs/ (15.3.2019); 10 Evropska komisija, Serbia 2018 Report, Evropska unija, Brisel, 2018, str. 7, dostupno na: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20180417-serbia-report.pdf (15.3.2019); 11 Program „Sigma“ predstavlja zajedničku inicijativu Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj i EU. U okviru svog rada i pružanjem stručne podrške Inicijativa ima za cilj jačanje i unapređenje sistema javne uprave u državama koje su susedi državama članicama EU kao i u državama koje pristupaju EU. 12 Monitoring Report 2017 Serbia, Program “Sigma”, Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj, Evropska komisija, 2017, str. 95-97, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf (15.3.2019); 13 Đinđić, Miloš, Bajić, Dragana, op.cit, str. 42; 14 Evropska komisija, Serbia 2018 Report, op cit., str. 3; 15 Serbia Corruption Index, Trading Economics, https://tradingeconomics.com/serbia/corruption-index (15.3.2019) 16 Evropska komisija, Serbia 2018 Report, op cit., str. 19;

9

17 Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018., Službeni glasnik Republike Srbije broj 57/2013, Beograd, 2013, http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2010/06/Nacionalna_strategija_za_borbu_protiv_korupcije.pdf (15.3.2019); 18 Dragana Boljević, „Uvažavanje struke je put do boljeg ustava“, Društvo sudija Srbije, dostupno na: http://www.sudije.rs/index.php/480-uv-z-v-nj-s-ru-pu-d-b-lj-g-us-v.html 19 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Serbia Opinion on the Draft Amendments to the Constitutional Provisions on The Judiciary, CDL-AD(2018)011, Strasbourg, 25. Jun 2018, dostupno na https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2018)011-e 20 Doprinos koji je poslalo Ministarstvo pravde istraživačima MNI 12. Jula 2019 21 Reakcija na tvrdnju Ministarstva pravde o pozitivnoj oceni Venecijanske komisije, Udruženje javnih tužailca i zamenika javnih tužilaca Srbije, Društvo sudija Srbije, Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM), Centar za pravosudna istraživanja, Beogradski centar za ljudska prava, Evropski pokret u Srbiji, Transparentnost Srbija , Beograd, Sebija, 25. Oktobar 2018, https://bit.ly/2Y1zgGj (15.3.2019); 22 Evropska komisija, Serbia 2018 Report, op cit., str. 26; 23 Kancelarija za demokratske institucije i ljudska prava, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly: Second Edition, OEBS, Varšava, 2010, https://www.osce.org/odihr/73405?download=true (15.3.2019); 24 Evropska komisija, Serbia 2018 Report, op cit., str. 8 25 Ibid, str. 9; 26 Tepavac, Tara, Narodna Skupština: Hram ili paravan demokratije, Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost, Beograd, 2019, str. 9, https://crta.rs/wp-content/uploads/2019/01/Narodna-skup%C5%A1tina-Republike-Srbije-hram-ili-paravan-demokratije.pdf (15.3.2019); 27 Centar za instraživanje, transparentnost i odgovornost, Učešće građana u demokratskim procesima u Srbiji 2017, Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost, Beograd, 2017, str. 22, https://crta.rs/wp-content/uploads/2018/02/Ucesce-gradjana-u-demokratskim-procesima-u-Srbiji-2017.pdf (15.3.2019); 28 Nacionalna koalicija za decentralizaciju, Indeks održivosti organizacija civilnog društva 2017, Niš, 2018, str. 7 i 10, http://nkd.rs/wp-content/uploads/2018/10/IO-OCD-2017-Srbija.pdf (15.3.2019); 29 2018 World Press Freedom Index, Reporters without Borders, Paris, https://rsf.org/en/serbia (accessed on 18th of April 2019); 30 Evropska komisija, Serbia 2018 Report, op cit., str. 25; 31 Freedom House, Feedom in the World 2019 Report, Freedom House, Okrug Kolumbija, Vašington, https://freedomhouse.org/sites/default/files/Feb2019_FH_FITW_2019_Report_ForWeb-compressed.pdf (accessed on 15th of March 2019); 32 Insajder, „Novinarska i medijska udruženja predala uslove za učešće u izradi medijske strategije”, Beograd, 16. avgust 2018, https://insajder.net/sr/sajt/vazno/11942/ (15.3.2019); 33 Javna rasprava o Nacrtu medijske strategije, veb stranica Vlade Republike Srbije, https://www.srbija.gov.rs/specijal/362240 (22.4.2019); 34 Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik Republike Srbije broj 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018, 47/2018, Beograd, 2018, http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2018/2386-17%20lat.pdf (15.3.2019); 35 Zakon o planskom sistemu Republike Srbije, Službeni glasnik Republike Srbije broj 30/2018, Beograd, 2018, http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2018/2386-17%20lat.pdf (15.3.2019); 36 Ibid; 37 Open Budget Survey 2017 for Serbia Summary, International Budget Partnership, Vašington, Okrug Kolumbija, 2018, https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/serbia-open-budget-survey-2017-summary.pdf (accessed on 15th of March 2019); 38 OEBS/ODIHR, Election Assessment Mission Final Report on Presidential Election held on 2nd of April 2017 in the Republic of Serbia, 2017, str. 1 i 2, https://www.osce.org/odihr/elections/serbia (15.3.2019); 39 N1, “Organizatori protesta izneli zahteve i poručili da su spremni za dijalog”, Beograd, 13. april 2019, http://rs.n1info.com/Vesti/a476032/Zahtevi-protesta-1-od-5-miliona.html (19.4.2019).

10

III. Rukovođenje i proces učešća zainteresovanih strana Proces učešća više različitih zainteresovanih strana u procesu POU u Srbiji jeste transparentan i inkluzivan, a predstavnici Vlade i nevladinog sektora imaju jednaka prava da predlažu obaveze, postavljaju dnevni red i učestvuju u donošenju odluka. Kvalitet komunikacije i otvorenost uprave prema predlozima organizacija civilnog društva značajno su se uvećali. Međutim, mere u oblastima koje je Radna grupa utvrdi kao prioritetne nisu uvek relevantne za resorna ministarstva, što ukazuje na potrebu da se obezbedi podrška na višem nivou i veće institucionalno angažovanje.

3.1 Rukovođenje Ovaj pododeljak opisuje rukovođenje i institucionalni kontekst POU u Srbiji. Kao i u prethodnim ciklusima akcionih planova, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (MDULS) vodeće je telo Vlade za POU u Srbiji. Radna grupa za POU služi kao forum sa više različitih zainteresovanih strana (detaljno objašnjen u nastavku). MDULS ima zvanično ovlašćenje da koordiniše proces POU u zemlji,1 i u praksi ovo ministarstvo uspešno koordiniše aktivnosti POU s obzirom na svoju nadležnost za državnu upravu i lokalnu samoupravu u Srbiji. Istovremeno, MDULS ima ograničeni autoritet nad drugim ministarstvima, budući da oni u praksi imaju konačno pravo veta na predloge iz svoje nadležnosti, bez obzira na članstvo u Radnoj grupi za POU. Ministarstvo finansija ima posebno odlučujuću ulogu, jer daje formalna mišljenja o sadržaju kao i finansijskim aspektima akcionog plana.2 Jedinice lokalne samouprave imaju Ustavom i zakonom zagarantovane nadležnosti i pravo na samostalno uređivanje svojih organa i javnih službi, stoga je izazov obezbediti da jedinice lokalne samouprave ispunjavaju obaveze. To bi se moglo promeniti u budućnosti, budući da se pet predstavnika jedinica lokalne samouprave pridružilo članstvu Radne grupe za POU, a rastu napori i na razvoju inicijative za otvaranje uprave na lokalnom nivou.3 Iako je tokom 2018. godine bilo učešća visokih zvaničnika Srbije u događajima vezanim za POU, nedostaje sveukupna promocija nacionalnih napora u POU od strane visokih predstavnika vlasti. Predsednica Vlade je učestvovala na Samitu POU u Tbilisiju u julu 2018. godine i formalno potpisala zaključak Vlade o usvajanju Akcionog plana. Samo su u dva navrata 2018. godine šefica Vlade i drugi predstavnik na visokom nivou prisustvovali događajima ili dali izjave u vezi s napretkom države u POU. Jedan od pomoćnika ministara u MDULS otvorio je konstitutivnu sednicu Radne grupe za POU i govorio na nekoliko konsultativnih sastanaka na lokalnom nivou.4 MDULS je primio sektorsku budžetsku podršku EU za 2018. godinu za povećanje vidljivosti reforme javne uprave u Srbiji, što će obuhvatiti napore za promociju nacionalnog procesa POU.5 Ne postoji poseban budžet za aktivnosti koje pripadaju procesu POU. Zainteresovanim stranama je predočeno da je aktivnosti koje zahtevaju sredstva potrebno da budu već planirane (i finansirane) negde drugde,6 stoga su obično deo drugih strateških dokumenata i/ili projekata Vlade,7 ili im nije potrebno finansiranje. Kontakt osoba Vlade za POU iz MDULS je jedina pozicija izvršioca za sve poslove u vezi sa POU,8 zbog kontinuiranog smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru i odluka Vlade o maksimalnom broju stalno zaposlenih državnih službenika. U narednom periodu očekuje se nova odluka, koja bi mogla omogućiti angažovanje dodatne osobe u aktivnostima POU.9 U praksi, grupa organizacija civilnog društva (OCD) na čelu sa Građanskim inicijativama trenutno podržava kontakt osobu za POU u poslovima komunikacije sa OCD, zahvaljujući nagradi Multidonatorskog fonda POU.10

3.2 Proces učešća zainteresovanih strana tokom razvoja akcionog plana U 2017. godini, POU je usvojilo Standarde za zajedničko stvaranje i učestvovanje, čiji je cilj da podrži učešće civilnog društva i zajedničko ostvarivanje rezultata tokom svih faza ciklusa

11

POU. Od svih država učesnica POU očekuje se da ispune ove standarde. Njihov cilj je da podignu ambiciju i kvalitet učešća u izradi, sprovođenju i reviziji akcionih planova za POU. Odredbe o upravljanju POU (OGP’s Articles of Governance) takođe utvrđuju zahteve za učešće i zajedničko stvaranje koje zemlja ili entitet moraju da ispune prilikom izrade i sprovođenja svojih akcionih planova, da bi delovali u skladu sa procesom POU. Srbija nije delovala suprotno procesu POU.11 Pogledajte Aneks I ovog izveštaja koji daje pregled učinka Srbije u sprovođenju Standarda za zajedničko stvaranje i učestvovanje tokom izrade akcionog plana. Tabela [3.2]: Stepen uticaja javnosti MNI je prilagodio „Spektar učešća” Međunarodnog udruženja za učešće javnosti (IAP2) kako bi ga primenio u kontekstu POU. 12 Ovaj spektar pokazuje potencijalni nivo javnog uticaja na sadržaj akcionog plana. U duhu POU, većina zemalja treba da teži „saradnji“.

Stepen uticaja javnosti Tokom izrade akcionog plana

Osnaživanje Vlada je predala moć donošenja odluka pripadnicima javnosti.

Saradnja Postojao je učestali dijalog i javnost je pomogla postavljanju agende.

✔

Uključivanje Vlada je dostavila povratnu informaciju o tome kako su doprinosi javnosti razmatrani.

Konsultovanje Javnost je mogla da pruži doprinos.

Informisanje Vlada je pružila informacije javnosti o akcionom planu.

Bez konsultacija Bez konsultacija

Forum više različitih zainteresovanih strana Srbija ima forum sa više različitih vrsta zainteresovanih strana, koji formalno funkcioniše kao Radna grupa za POU, koja razvija akcioni plan, prati njegovo sprovođenje, izrađuje izveštaje o samoproceni i konsultuje se sa civilnim društvom. Nakon usaglašavanja mišljenja državnih organa i pratećeg procesa javnih konsultacija, konačni nacrt akcionog plana dostavlja se Vladi na formalno usvajanje u obliku zaključka. Ministar državne uprave i lokalne samouprave uspostavlja ovu „Radnu grupu“ za svaki ciklus akcionog plana.13 Drugim rečima, trenutna radna grupa će prestati da postoji kada Vlada počne da planira sledeći akcioni plan (tj. formira novu radnu grupu). Ova promena će se poklopiti sa sprovođenjem prethodnog akcionog plana, što će za rezultat imati da nova radna grupa preuzme i diskusiju o sprovođenju postojećeg plana. Trenutna radna grupa za POU osnovana je 15. marta 2018. godine14 i formalno je zadužena za podršku ciklusu Akcionog plana POU za period 2018-2020.15 U skladu s jednom od glavnih preporuka prethodnog izveštaja MNI, Radna grupa za POU je usvojila i objavila zvanični Poslovnik o radu16 koji upravlja procesom učešća i donošenja odluka. Ova pravila, između ostalog, propisuju:

• Da se odluke donose konsenzusom i da svi članovi grupe imaju jednaka prava da predlažu obaveze, određuju dnevni red radne grupe i učestvuju u procesima diskusije i odlučivanja.

• Da se sastanci organizuju najmanje kvartalno (plenarno ili u okviru podgrupa), bilo licem u lice ili elektronskim putem.

12

• Način na koji se vrši primopredaja članova u slučaju kadrovskih izmena. • Da su sastanci otvoreni za druge pozvane aktere da razmotre pitanja iz svoje stručne

oblasti. • Način na koji se obezbeđuje transparentnost grupe, objavljivanjem zapisnika, izjava i

saopštenja, konferencija za novinare i konsultativnih sastanaka sa civilnim društvom ili drugim zainteresovanim stranama.

Kako bi uspostavilo Radnu grupu, MDULS je poslalo zvanične pozive za visoke predstavnike organa državne uprave relevantnih za POU,17 kao i jedinicama lokalne samouprave koje su prethodno, predvođene međunarodnom organizacijom OEBS i nevladinom organizacijom CRTA, pilotirale lokalne akcione planove POU. U decembru 2017. godine, MDULS i Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom (u daljem tekstu: KOCD) objavili su poziv organizacijama civilnog društva za članstvo u Radnoj grupi,18 i distribuirali ga putem direktnih mejlova svim OCD iz baze podataka KOCD. Poziv je bio otvoren 21 kalendarski dan, a prijave su prihvaćene isključivo poštom. Poziv je izričito ograničio broj slobodnih mesta na sedam organizacija civilnog društva i obuhvatio je raznovrsne kriterijume.19 Prema MDULS, kriterijumi su odražavali nameru da se uključe organizacije koje su najrelevantnije za vrednosti i teme POU, kako bi posao bio efikasan s obzirom na veliki broj OCD u Srbiji.20 Komisija sastavljena od predstavnika KOCD i MDULS donela je konačnu odluku o članstvu u Radnoj grupi, koja je objavljena onlajn uz listu rangiranih kandidata.21 Svih šest OCD koje su se prijavile jesu i prihvaćene. To, s obzirom na sedam predviđenih mesta, s jedne strane ukazuje na nisku zainteresovanost ili svest civilnog društva za učešće u POU, dok s druge strane ukazuje na potencijalni nedostatak motivacije ovih organizacije da se prijave zbog kriterijuma za članstvo. Sadašnja radna grupa za POU ima 37 članova i 33 zamenika iz različitih organa državne uprave, jedinica lokalne samouprave i civilnog društva.22 Međutim, formalno članstvo nije potrebno za učešće i drugih zainteresovanih strana na ravnopravnoj osnovi.23 Preciznije, institucije Vlade koje nisu bile formalne članice (npr. Agencija za privredne registre) konsultovane su i pozvane na sastanke. Takođe, neke OCD (npr. Transparentnost Srbija, Edukacioni centar Leskovac), su postepeno pristupile Radnoj grupi zahvaljujući svojoj ulozi u konzorcijumu organizacija koje su prethodno osvojile grant za zajedničko kreiranje POU procesa u Srbiji koji dodeljuje Multidonatorski fond POU.24 Predstavnici civilnog društva smatraju da je pomenuti grant poboljšao kvalitet sveukupnog procesa konsultacija.25 Pomogao je da se organizuje veći broj konsultativnih događaja u odnosu na prethodne cikluse, posebno na lokalnom nivou. Više aktivnosti povećalo je vidljivost POU i doprinelo da ova inicijativa dopre do više ljudi. Ove aktivnosti su takođe podstakle interesovanje nekih jedinica lokalne samouprave da prihvate dobre prakse otvaranja uprave i razviju sopstvene planove za otvorenu upravu na lokalnom nivou. Naime, od 11 jedinica lokalne samouprave koje su se prijavile da rade sa konzorcijumom na razvoju lokalnih akcionih planova, pet je izabrano (Novi Pazar, Sombor, Vlasotince, Lapovo i Bela Palanka). Konzorcijum je smatrao da će reforma lokalnih zajednica dovesti do bržih rezultata, dok su jedinice lokalne samouprave videle proces kao prirodni nastavak svojih prethodnih aktivnosti.26 Na nacionalnom nivou, OCD u konzorcijumu su dobile sredstva za organizaciju pomenutih konsultativnih sastanaka, što je pružilo značajnu podršku MDULS tokom faze zajedničkog kreiranja zbog nedostatka budžeta za POU.27 Pored toga, konzorcijum koji je primio grant obuhvatio je i neke organizacije koje pre toga nisu bile deo procesa POU (Transparentnost Srbija i Edukacioni centar Leskovac), koje su postale aktivne u zajedničkom kreiranju i na taj način ojačale članstvo civilnog društva u Radnoj grupi za POU. Konačno, poboljšana komunikacija kroz redovne konsultacije dovela je do toga da u ovaj akcioni plan uđe veći broj tema koje su predložile OCD. Ipak, pored jednake rodne zastupljenosti, proces nije značajno povećao tematsku raznolikost tipova OCD koje su se pridružile Radnoj grupi, (pored registrovanih organizacija stručnih u oblasti transparentnosti, odgovornosti, javne uprave i njene reforme i kreiranja javnih politika, i slično). Kvalitet Akcionog plana je slabo unapređen, budući da većina

13

obaveza još uvek ima nizak stepen ambicioznosti, a nekoliko njih je preuzeto iz prethodnog akcionog plana. Međutim, došlo je do poboljšanja u pogledu geografske raznolikosti OCD koje učestvuju u ukupnom procesu konsultacija, zahvaljujući događajima organizovanim izvan Beograda. Učešće Narodne skupštine i jedinica lokalne samouprave je poboljšanje u odnosu na prethodne cikluse, što doprinosi umnožavanju zastupljenih interesa. Međutim, iako je Privredna komora Srbije zvanično članica, ona nije učestvovala ni na jednom sastanku radne grupe.28 Nekoliko drugih relevantnih institucija su ili neaktivne (npr. Ministarstvo za evropske integracije) ili nisu članovi (npr. Kabinet ministra zaduženog za inovacije i tehnološki razvoj ili Kancelarija Poverenika za zaštitu ravnopravnosti). Pored neposrednih sastanaka tokom procesa konsultacija, Radna grupa je koristila alate za učešće na daljinu kao što su konferencijski pozivi i glasanje putem elektronske pošte. Učešće i angažovanost tokom izrade akcionog plana Prvi konsultativni sastanak između članova radne grupe i drugih zainteresovanih strana, uključujući OCD, održan je 13. aprila 2018. godine u glavnom gradu Beogradu. Ovaj sastanak je održan pre početka izrade nacrta, gde su organizacije civilnog društva pomogle da se odrede prioriteti i dale predloge za osmišljavanje obaveza. Kasnije su održani lokalni sastanci u Nišu (5. oktobar 2018. godine) i Šapcu (8. oktobar 2018. godine) kako bi se prikupili komentari o već definisanim obavezama i dobili dodatni predlozi za nove obaveze. Konsultativni događaji su široko promovisani. MDULS je obezbedilo informativni materijal za buduće učesnike,29 i objavilo konsultacije kroz mejling listu KOCD i veb stranice nacionalnog procesa POU,30 MDULS31 i KOCD.32 Pozive su dodatno objavile Građanske inicijative,33 organizacija civilnog društva koja je preuzela organizaciju konsultacija van glavnog grada Beograda. Učesnici su imali dovoljno vremena za pripremu za konsultacije. Prosečno, pozivi su oglašavani osam kalendarskih dana unapred, uz najkraći period od 6 dana u slučaju jednog događaja na lokalnom nivou. Na negativnoj strani, međutim, društveni mediji nisu bili dovoljno korišćeni da se dopre do šire publike, budući da je pregled aktivnosti pomenutih institucija na društvenim medijima pokazao samo pet objava vezanih za tri sastanka i proces prikupljanja doprinosa e-poštom.34 Štaviše, jezik poziva je formulisan u pretežno administrativnom stilu i nedostaje mu opšti vremenski okvir ključnih faza procesa i donošenja odluka (iako su ove informacije podeljene na početku svakog konsultativnog sastanka).35 Poziv za glavni događaj u glavnom gradu bio je izričito usmeren prema civilnom društvu, previđajući druge relevantne aktere kao što su akademska zajednica, privatni sektor, stručnjaci, mediji, itd. Nešto više od polovine učesnika u tri konsultativna sastanka bili su nedržavni akteri, uključujući OCD koje su bile članice Radne grupe, što ukazuje na uravnoteženu zastupljenost i mogućnosti za značajnu razmenu mišljenja. S druge strane, nizak procenat (samo 30%) organizacija izvan Radne grupe ukazuje na potrebu da se povećaju komunikacijske aktivnosti. Predstavnici OCD koji sprovode grant Multidonatorskog fonda POU smatraju da je učešće visoko i zadovoljavajuće i potvrđuju da je kvalitet komunikacije i otvorenost Vlade prema saradnji u velikoj meri poboljšan.36 Štaviše, oni naglašavaju da je glavno ograničenje veće uključenosti OCD, posebno onih koje rade na sektorskim politikama, uzak okvir/opseg/obim/usko shvatanje koje Vlada pridaje POU. Ograničenost tema obrađivanih u Akcionom planu, po njihovom mišljenju, utiče na nedostatak interesa sektorskih OCD da se uključe u proces POU.37 I nacionalna veb stranica POU i veb stranica MDULS izvestile su o konsultacijama i objavile zapisnike sa sednica Radne grupe. Nakon završetka izrade nacrta izveštaja, MDULS,38 KOCD,39 Građanske inicijative40 i nacionalna veb stranica POU41 najavili su završne javne konsultacije koje je trebalo da se održe putem podnošenja komentara imejlom i na direktnim sastancima u Beogradu (4. decembar 2018), Novi Sad ( 7. decembra 2018) i Kragujevcu

14

(13. decembra 2018). Sveukupne konsultacije, uključujući i onlajn, trajale su od 28. novembra do 12. decembra 2018. godine, što je predstavljalo dovoljno vremena za pripremu i doprinos. Međutim, ne postoje javno dostupni izveštaji o završnim konsultacijama o nacrtu AP, osim veb-članaka koji izveštavaju o sadržaju rasprave.42 Kontakt osoba za proces POU saopštila je da nije bilo pisanih doprinosa u čitavom procesu konsultacija.43 Civilno društvo je predložilo sedam od 15 obaveza koje postoje u trenutnom Akcionom planu. Te obaveze se odnose na praćenje lokalnih planova za borbu protiv korupcije, ažuriranje biračkog spiska, otvaranje podataka iz Zakona o budžetu, unapređenje registracije medija, uvođenje mehanizama za e-participaciju i e-oglasnih tabli i otvaranje podataka o finansiranju OCD. Međutim, odgovorne institucije Vlade su ublažile neke početne ideje za obaveze. Predstavnik OCD koji je bio uključen u Radnu grupu potvrdio je da su obaveze 14 (e-participacija) i 9 (medijski registar) ušle u AP slabijeg, manje ambicioznog oblika.44 Nedostatak finansijskih sredstava za POU zahtevao je da finansiranje, gde je bilo potrebno, mora biti unapred planirano u drugim strateškim dokumentima ili projektima Vlade kako bi se obaveza nastavila. Na primer, obaveze 7 i 12 iz trenutnog Akcionog plana za POU kopirane su iz Akcionog plana za poglavlje 23 u pregovorima o pristupanju Srbije EU. Neki akteri ne odobravaju ovaj pristup, navodeći da obaveze treba da prevaziđu napore koji već postoje paralelno sa POU. 45 Donošenje odluka izvan Radne grupe znatno je odredilo, a u nekim slučajevima i narušilo, kvalitet sadržaja akcionog plana. Naime, intervjui sa članovima radne grupe su otkrili da su neki značajni predlozi obaveza na kraju odbačeni od strane organa koji bi bili odgovorni za njihovo sprovođenje (bez obzira da li su bili od početka uključeni u Radnu grupu ili ne), čak i kada je ostatak članova Radne grupe bio saglasan s predlogom. Iako su razlozi za odbacivanje bili saopšteni, oni su obično bili ili previše formalni ili su organi odbili da preuzmu odgovornost, navodeći nepostojanje nadležnosti nad tim obavezama.46 Jedna takva odbijena obaveza vezana je za sprečavanje sukoba interesa uvođenjem etičkog kodeksa za zaposlene u javnim preduzećima, koji je predložila organizacija Transparentnost Srbija. Ministarstvo privrede, koje nije član Radne grupe, odbacilo je predlog uz obrazloženje da je on izvan njihove nadležnosti jer nije predviđen Zakonom o javnim preduzećima. Predstavnik Transparentnosti Srbija ipak smatra da Ministarstvo nije voljno da se bavi ovim pitanjem, jer je suština bila upravo uvođenje takvog pravila u zakon. Predstavnik Agencije za borbu protiv korupcije potvrdio je da je ova obaveza veoma važna, ali nepravedno izostavljena, jer je to pitanje potpuno neregulisano u Srbiji. Još jedna izostavljena obaveza odnosi se na online platformu za praćenje trošenja javnih sredstava po uzoru na slovenački „Erar“.47 Ova obaveza je već bila predložena u prethodnom ciklusu, ali je Ministarstvo finansija ponovo odbilo zbog navodnog nedostatka pravnog osnova. Radna grupa nije objavila jasno objašnjenje o načinu na koji su komentari javnosti razmatrani. Izveštaji o konsultativnim sastancima i zapisnici sa sednica Radne grupe izveštavaju o diskusiji, ali ih je teško koristiti za praćenje koji razlozi stoje iza konačnih odluka. Ovo se posebno odnosi na one obaveze koje su odgovorni organi na kraju odbacili, budući da obrazloženja nisu objavljena. Preporuke za zajedničko stvaranje i učešće u izradi Akcionog plana Srbija je postigla značajan rezultat u vođenju konsultacija s više zainteresovanih strana, u komunikaciji i širenju kruga učesnika tokom izrade akcionog plana. Na primer, Radna grupa se redovno sastajala tokom posmatranog perioda i organizovala konsultacije sa civilnim društvom pre, tokom i nakon procesa izrade. Štaviše, nevladini članovi Radne grupe izabrani su kroz fer i transparentan proces, a Grupa je bila otvorena za doprinos od svakog učesnika izvan formalnog procesa. Konačno, Radna grupa je saopštavala javnosti podatke o svom učinku tako što je redovno objavljivala zapisnike sa sastanaka i izveštaje sa konsultacija, vesti i najave.

15

Pojedine oblasti koje Srbija može da unapredi su sledeće:

• Sastav Radne grupe. U Forumu više zainteresovanih strana nema ravnomerne zastupljenosti predstavnika Vlade i nevladinog sektora. Takođe, dva visoka predstavnika državne uprave su članovi Foruma, ali je samo jedan od njih aktivan.

• Način rada Radne grupe. Radna grupa jednoglasno odlučuje o obavezama, ali predloženi nosioci obaveza, bez obzira na to da li su članovi Grupe ili ne, imaju pravo veta nad predlozima za obaveze, koje mogu koristiti u bilo kom trenutku procesa. Pojedinačnim nosiocima obaveza je prepušteno da odluče da li žele da učestvuju u daljim diskusijama kako bi uskladili suprotstavljena mišljenja.

• Komunikacijski domašaj (prvenstveno od uključenih OCD ka javnosti/civilnom društvu). Vlada nije dobila nikakve pisane doprinose tokom procesa zajedničkog stvaranja. I dalje postoji ograničeni broj predstavnika civilnog društva koji prisustvuju konsultacijama, a posebno onih koji nisu direktno fokusirani na POU (npr. životna sredina, zdravlje, pristupačnost, rodna pitanja).

Da bi se poboljšao učinak u ovim oblastima, istraživači MNI predlažu da Radna grupa za POU u narednom periodu preduzme sledeće korake:

• Postići ravnomernu predstavljenost Vlade i nevladinog sektora objavljivanjem stalno otvorenog poziva za članstvo OCD u Radnoj grupi, gde će se prijave razmatrati kako koja stigne i prihvatati ako su ispunjeni propisani zahtevi. Redovno promovisati poziv.

• Proširiti zastupljenost interesa u Radnoj grupi uključivanjem drugih interesnih grupa kao što su pokreti, neformalne građanske inicijative, organizacije koje okupljaju ugrožene grupe poput osoba sa invaliditetom, akademska zajednica, privatni sektor, stručnjaci ili organi pokrajinske vlade.

• Osigurati političku posvećenost i podršku nacionalnom procesu POU od samog početka. Pored Radne grupe, uvesti mehanizme podrške i praćenja POU na višem političkom nivou, npr. kroz različite odbore (radna tela) Vlade, ili čak neposredno tokom sednica Vlade. Na primer, Savet za reformu javne uprave, politička struktura za koordinaciju reforme javne uprave koju čine predsednik vlade, ministri, direktori posebnih organizacija i generalni sekretar Vlade, može poslužiti kao platforma za razmatranje POU. Za bilo koji sporni predlog obaveze, ako većina članova Radne grupe podrži predlog a odgovorna institucija ga odbije, organizovati dodatne sastanke radi usklađivanja stavova i postizanja zajedničke osnove. Ovakva situacija bi takođe trebalo da pokrene postavljanje spornog pitanja na višu, političku, agendu donosilaca odluka radi rešenja problema.

• Izraditi zapisnike i izveštaje o završnom procesu konsultacija i učiniti ih javno dostupnim.

• OCD koje učestvuju u procesu POU treba da pomognu upravi da postigne veći odziv civilnog društva u procesu zajedničkog stvaranja, na sledeći način:

o Objaviti pozive najmanje 15 dana unapred i aktivno ih promovisati na društvenim medijima.

o Pisati pozive za konsultacije jednostavnim jezikom, dizajnirane na atraktivan način, uključujući grafikone i druge vizuelne elemente.

o Raditi na objašnjavanju zašto je uključivanje u POU važno za raznovrsnost oblasti u kojima deluju OCD (pod uslovom da Akcioni plan proširuje svoj fokus na širi spektar pitanja nego što je to sada slučaj).

o Prikupljati doprinose putem besplatnih onlajn alata za diskusiju, anketiranje i daljinsko sastajanje.

1 Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu državne uprave i lokalne samourapve Republike Srbije, dostupan na http://mduls.gov.rs/o-ministarstvu/ 2 Predstavnik MDULS, intervjuisan od istraživača MNI, 19. februar 2019.

16

3 Za više informacija, pogledati https://bit.ly/2NJDIRw 4 Zapisnik sa sastanka Radne grupe za POU, dostupan na http://mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave/unapredjenje-transparentnosti-uprave/partnerstvo-za-otvorenu-upravu/partnerstvo-za-otvorenu-upravu-akcioni-plan-2018-2020/ 5 Kontakt osoba Vlade, intervjuisana od istraživača MNI, 18. februar 2019. 6 Predstavnik MDULS na Konsultativnom sastanku sa OCD, 13. april 2018. Zapisnik sa sastanka dostupan na http://mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave/unapredjenje-transparentnosti-uprave/partnerstvo-za-otvorenu-upravu/partnerstvo-za-otvorenu-upravu-akcioni-plan-2018-2020/ 7 Na primer, tekst obaveze broj 9 postojećeg Akcionog plana prikazuje da su sredstva osigurana iz 4 donatorska projekta i da su aktivnosti deo Akcionog plana za implementaciju Strategije za regulatornu reformu i unapređenje sistema upravljanja javnim politikama 2016-2017. 8 Prema Pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, zadaci su sledeći: koordiniše, usmerava i učestvuje u pripremi akcionih planova, učestvuje u međunarodnim događajima radi promocije akcionih planova, učestvuje u uspostavljanju mehanizama za uključivanje organizacija civilnog društva u proces pripreme i praćenja realizacije akcionih planova i sarađuje sa organima sa i službenicima Partnerstva za otvorenu upravu tokom pripreme i realizacije akcionih planova; prati, koordinira rad organa i priprema izveštaje o realizaciji akcionih planova, analizira i predlaže mere za otklanjanje uočenih problema u realizaciji. 9 Kontakt osoba Vlade, intervjuisana od istraživača MNI, 18. februar 2019. 10 Videti više na https://www.opengovpartnership.org/about/ogp-multi-donor-trust-fund/co-creation 11 Delovati suprotno procesu – Država nije ispunila (1) “uključivanje” tokom izrade ili “informisanje” tokom sprovođenja Nacionalnog akcionog plana (2) Vlada ne uspeva da sakuplja, objavljuje i dokumentuje repozitorijum na nacionalnoj veb-stranici za POU u skladu sa smernicama MNI. 12 “IAP2’s Public Participation Spectrum,” IAP2, 2014. http://c.ymcdn.com/sites/www.iap2.org/resource/resmgr/foundations_course/IAP2_P2_Spectrum_FINAL.pdf 13 Posebna međuministarska radna grupa za izradu trećeg Akcionog plana za period 2018-2020. godine i realizaciju učešća Republike Srbije u inicijativi Partnerstvo za otvorenu upravu 14 Nakon usvajanja Rešenja o osnivanju Posebne međuministarske radne grupe za izradu trećeg Akcionog plana za period 2018-2020. godine i realizaciju učešća Republike Srbije u inicijativi Partnerstvo za otvorenu upravu 15 Odluka o osnivanju Posebne međuministarske radne grupe, dostupna na http://mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave/unapredjenje-transparentnosti-uprave/partnerstvo-za-otvorenu-upravu/partnerstvo-za-otvorenu-upravu-akcioni-plan-2018-2020/ 16 Javno dostupno na http://mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave/unapredjenje-transparentnosti-uprave/partnerstvo-za-otvorenu-upravu/partnerstvo-za-otvorenu-upravu-akcioni-plan-2018-2020/ 17 Kontakt osoba Vlade, intervjuisana od istraživača MNI, 18. februar 2019. 18 Javno dostupno na veb-stranicama MDULS I KOCD Available online on the web pages of MPALSG and OCCS: http://civilnodrustvo.gov.rs/poziv/partnerstvo-za-otvorenu-upravu:-javni-poziv-organizacijama-civilnog-dru%C5%A1tva-za-%C4%8Dlanstvo-u-posebnoj-me%C4%91uministarskoj-radnoj-grupi-za-izradu-akcionog-plana-za-period-20182020-godine.39.html?invitationId=466 and 19 Obuhvaćeni kriterijumi: registrovani najmanje 3 godine pre poziva; ciljevi relevantni za oblasti POU (dostupnost podataka, pristup informacijama, mediji i informisanje, fiskalna transparentnost, javno zagovaranje i javna politika, jačanje vladavine prava i širenje svesti građana, borba protiv korupcije, razvoj novih tehnologija i inovacija u cilju razmjene informacija, poboljšanje javnih usluga i uključivanje građana u donošenje odluka, otvoreni podaci, reforma javne uprave, Partnerstvo za otvorenu upravu); projektno iskustvo i ekspertiza u navedenim oblastima; iskustvo u radnim/savetodavnim telima državne uprave; iskustvo u saradnji sa drugim organizacijama civilnog društva i članstva u mrežama organizacija civilnog društva ili drugim asocijacijama organizacija civilnog društva. 20 Akcioni plan za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za period 2018-2020, str. 7. 21 Odluka i rang lista dostupne su na veb-stranici KOCD: https://bit.ly/2TELIcQ; https://bit.ly/2UDPgIE; 22 Ovo obuhvata 11 od 18 ministarstava, šest institucija Vlade, pet jedinica lokalne samouprave, Kabinet predsednika Vlade, Generalni sekretarijat Vlade, Nacionalna agencija za borbu protiv korupcije, Narodna skupština, Privredna komora Srbije, šest OCD i Program ujedinjenih nacija za razvoj. 23 Kontakt osoba Vlade, intervjuisana od istraživača MNI, 18. februar 2019; Zapisnik sa sastanka Radne grupe, dostupan na http://mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave/unapredjenje-transparentnosti-uprave/partnerstvo-za-otvorenu-upravu/partnerstvo-za-otvorenu-upravu-akcioni-plan-2018-2020/ 24 Videti više na https://www.opengovpartnership.org/about/ogp-multi-donor-trust-fund/co-creation 25 Predstavnik OCD uključene u Radnu grupu, intervjuisan od istraživača MNI, 11. februar 2019. R 26 Predstavnik konzorcijuma koji je dobio sredstva.. 27 Ibid. 28 Zapisnici sa sastanaka Radne grupe za POU, dostupni na http://mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave/unapredjenje-transparentnosti-uprave/partnerstvo-za-otvorenu-upravu/partnerstvo-za-otvorenu-upravu-akcioni-plan-2018-2020/

17

29 Za informisanje učesnika o inicijativi POU i učešću Srbije i postavljena su relevantna dokumenta za preuzimanje, uključujući uputstva za razvoj akcionog plana, vodič kroz vrednosti POU, preporuke MNI, dnevni red sastanka, obrasce za izradu obaveza i obrasce za dostavljanje doprinosa elektronskim putem. 30https://bit.ly/2UafS41, https://bit.ly/2BVhxmV 31 https://bit.ly/2BV982R, https://bit.ly/2TkWaVT, https://bit.ly/2U5uzVQ. 32 https://bit.ly/2TkXI29, https://bit.ly/2XuOeR0 33 https://bit.ly/2IDYLGd, https://bit.ly/2BXQur8 34 https://bit.ly/2NyIcdz, https://bit.ly/2BYS0cp; https://bit.ly/2JgwQg5; https://bit.ly/2HnVARM; https://bit.ly/2HA8BXM 35 Izveštaji sa procesa konsultacija, dosupni na http://mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave/unapredjenje-transparentnosti-uprave/partnerstvo-za-otvorenu-upravu/partnerstvo-za-otvorenu-upravu-akcioni-plan-2018-2020/ 36 Predstavnik OCD uključene u Radnu grupu, intervjuisan od istraživača MNI, 11. februar 2019. 37 Predstavnici OCD koji su uključeni u Radnu grupu i bave se otvorenim podacima, intervjuisani od istraživača MNI, 11. februar 2019. 38 https://bit.ly/2EzY7FE i https://bit.ly/2IFS72v 39 https://bit.ly/2BSsntO i https://bit.ly/2U6Qxba 40 https://bit.ly/2T2JSlJ 41 http://ogp.rs/vesti/javni-poziv-za-ucesce-u-finalnim-konsultacijama-povodom-izrade-akcionog-plana-za-sprovodenje-pou-inicijative-u-rs-2018-2020/ 42 Veb-stranica nacionalnog procesa POU, završne konsultacije u Beogradu, https://bit.ly/2DgtQLl, Kragujevcu https://bit.ly/2D54PCp, i Novom Sadu https://bit.ly/2KoKfmH 43 Intervjuisan od istraživača MNI, 18. februar 2019. 44 Ibid. 45 Predstavnik OCD uključene u Radnu grupu za POU, intervjuisan od istraživača MNI, 11. februar 2019; Predstavnik Agencije za borbu protiv korupcije, intervjuisan od istraživača MNI, 13. februar 2019. 46 Ibid. 47 Videti više na https://erar.si/

18

IV. Obaveze Sve vlade učesnice POU razvijaju akcione planove za sprovođenje POU, koji obuhvataju konkretne obaveze u periodu od dve godine. Vlade počinju svoje akcione planove za POU prikazivanjem postojećih napora ka otvaranju uprave, uključujući i posebne strategije i tekuće programe. Obaveze treba da odgovaraju jedinstvenim okolnostima i izazovima svake zemlje. POU obaveze treba da odgovaraju vrednostima POU koje su izložene u Odredbama o upravljanju POU i Deklaraciji otvorene uprave, koje su potpisale sve zemlje učesnice. 1 Indikatori i metod koje MNI koristi u istraživanju mogu se naći u Priručniku o procedurama MNI. 2 Sažetak ključnih indikatora koje MNI ocenjuje nalazi se ispod:

• Proverljivost: o Nije dovoljno konkretno da bi se moglo proveriti: Da li ciljevima koji su

navedeni i aktivnostima koje su predložene, onako kako postoje u tekstu obaveze, nedostaje jasnoće i konkretnosti da bi se njihovo ispunjenje objektivno proverilo kroz proces merenja?

o Dovoljno konkretno da bi se moglo proveriti: Da li su ciljevi koji su navedeni i aktivnosti koje su predložene, onako kako postoje u tekstu obaveze, dovoljno jasni i konkretni da bi se njihovo ispunjenje objektivno proverilo kroz proces merenja?

• Značaj: Ova promenljiva ocenjuje značaj obaveze za vrednosti POU. Na osnovu pažljivog čitanja teksta obaveza u akcionom planu, ključna pitanja za utvrđivanje značaja jesu:

o Pristup informacijama: Da li će vlada objaviti više informacija ili poboljšati kvalitet informacija dostupnih javnosti?

o Učešće građana: Da li će vlada stvoriti ili poboljšati mogućnosti ili sposobnosti javnosti da informiše donosioce odluka ili utiče na donošenje odluka/kreiranje javnih politika?

o Javna odgovornost: Da li će vlada stvoriti ili poboljšati javno dostupne mogućnosti da se funkcioneri pozivaju na odgovornost za svoje postupke?

o Tehnologija i inovacije za transparentnost i odgovornost: Da li će se tehnološke inovacije koristiti u kombinaciji sa jednom od ostale tri vrednosti POU za unapređenje transparentnosti ili odgovornosti?

• Potencijalni uticaj: Ova promenljiva procenjuje potencijalni uticaj obaveze ako bude ispunjena onako kako je napisana. Istraživači MNI koriste tekst akcionog plana kako bi:

o Utvrdili socijalni, ekonomski, politički ili ekološki problem; o Utvrdili postojeće stanje na početku sprovođenja akcionog plana; o Procenili stepen do kog bi obaveza, ako bi bila ispunjena, uticala na učinak i

rešenje problema. • Ispunjenost: Ova promenljiva procenjuje ispunjavanje i napredak svake obaveze.

Ona se procenjuje na kraju ciklusa akcionog plana, u Izveštaju MNI o implementaciji. • Da li je uprava otvorenija?: Ova varijabla pokušava da napravi korak dalje od

merenja neposrednih rezultata i sagleda na koji način je praksa administracije drugačija kao rezultat ispunjavanja pojedinačnih obaveza. Ova varijabla se procenjuje na kraju ciklusa akcionog plana, u Izveštaju MNI o implementaciji.

Šta čini obavezu sa mogućom zvezdom? Obaveze sa mogućom zvezdom imaju veći potencijal da budu ambiciozne i da budu ispunjene. Dobra obaveza je ona koja na jasan način opisuje:

1. Problem: Koji je ekonomski, socijalni, politički ili ekološki problem, pre nego opis alata ili problema unutar državne uprave (npr. “Loša raspodela sredstava socijalne pomoći” mnogo bolje ukazuje na problem od “nepostojanja veb-stranice”).

19

2. Status quo: Utvrditi postojeće stanje problema javne politike na početku sprovođenja akcionog plana (npr., „26 odsto žalbi na korupciju u pravosuđu trenutno nije obrađeno”)?

3. Promenu: Umesto navođenja srednjoročnih rezultata, kakva je ciljana promena ponašanja koja se očekuje od ispunjenja obaveze (npr. „Udvostručavanje broja odgovora na zahteve za informacije“ je značajniji cilj od „objavljivanja protokola za davanje odgovora“)?

Na osnovu ovih kriterijuma, akcioni plan Srbije sadrži jednu obavezu sa mogućom zvezdom:

• Obaveza 11: Unapređenje proaktivne transparentnosti – informatora o radu. Obaveze sa zvezdom Jedno merilo – „obaveza označena zvezdom” (✪) – zaslužuje detaljnije objašnjenje jer je u posebnom interesu čitalaca i zato što podstiče takmičarski duh između zemalja učesnica POU. Obaveze označene zvezdom se smatraju primerima kako POU obaveze treba da izgledaju. Da bi obaveza dobila zvezdu, ona mora da ispuni nekoliko kriterijuma:

• Moguća zvezda: dizajn obaveze treba da bude proverljiv, značajan za vrednosti POU, i treba da ima potencijalno transformativan uticaj.

• Vlada mora da ostvari značajan napredak u ispunjavanju ove obaveze tokom sprovođenja akcionog plana, što se ogleda u oceni ispunjenosti „u znatnoj meri” ili „potpuno”.

Ova varijabla se procenjuje na kraju ciklusa akcionog plana, u Izveštaju MNI o implementaciji.

Opšti pregled obaveza Akcioni plan obuhvata pet širokih oblasti. Prva oblast otvorenih podataka i fiskalne transparentnosti prednjači u akcionom planu sa najvećim brojem obaveza. Ostale oblasti se odnose na integritet vlasti, javne usluge, pristup informacijama i učešće građana. Vlada je prenela tri obaveze iz prethodnog akcionog plana: Pojednostavljenje administrativnih procedura i propisa - ePapir (obaveza 9); Poboljšanje proaktivne transparentnosti – Informator o radu (obaveza 11); i Izmene i dopune Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (obaveza 12). Imajući u vidu da ispunjavanje obaveza 11 i 12 zavisi od zajedničkog rezultata (usvajanje Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja), ove dve obaveze su grupisane i analizirane zajedno u ovom izveštaju.

1 “Open Government Partnership: Articles of Governance,” OGP, June 2012 (Updated March 2014 and April 2015), https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/OGP_Articles-Gov_Apr-21-2015.pdf 2 “IRM Procedures Manual,” OGP, https://www.opengovpartnership.org/documents/irm-procedures-manual

20

1. Objavljivanje Zakona o budžetu u mašinski čitljivom formatu Tekst obaveze kako se pojavljuje u Akcionom planu: Naslov: Objavljivanje Zakona o budžetu Republike Srbije u mašinski čitljivom formatu Budžet Republike Srbije se ne objavljuje u mašinski čitljivom formatu. Ministarstvo finansija će objavljivati Zakon obudžetu RS pored postojećeg načina iskazivanja u PDF formatu, i u WORD i EXCEL formatu. Za potpuni tekst obaveze, molimo pogledajte Nacionalni akcioni plan na http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/AP-POU-2018%E2%80%932020..pdf?script=latf Datum početka: IV kvartal 2018. godine Datum završetka: I kvartal 2019. godine

Pregled obaveze

Proverljivost Značaj za vrednosti POU (kako je napisano)

Potencijalni uticaj Ispunjenost Da li je uprava otvorenija?

Ned

ovol

jno

konk

retn

o da

bi s

e m

oglo

pro

verit

i

Dov

oljn

o ko

nkre

tno

da

bi s

e m

oglo

pro

verit

i

Pris

tup

info

rmac

ijam

a

Uče

šće

građ

ana

Javn

a od

govo

rnos

t

Tehn

olog

ija i

inov

acije

za

tran

spar

entn

ost i

od

govo

rnos

t

Ne

post

oji

Nez

nata

n

Um

eren

Tran

sfor

mat

ivan

Nije

poč

elo

U o

gran

ičen

oj m

eri

U z

natn

oj m

eri

Potp

uno

Pogo

ršan

je

Bez

prom

ene

Nez

natn

o

Znat

no

Izuz

etno

1. Sveukupno ✔ ✔ ✔ Biće ocenjeno na kraju sprovođenja akcionog plana.

Biće ocenjeno na kraju sprovođenja akcionog plana.

Kontekst i ciljevi Srbija ima nizak nivo transparentnosti podataka o budžetu, uz slabe mogućnosti za građane da se uključe u budžetske procese. Država je ostvarila 43% otvorenosti budžeta prema merenju Open Budget Index,1 a državnom budžetu nedostaje oznaka otvorene licence u mašinski čitljivom formatu.2 Loš nadzor od strane zakonodavne vlasti pogoršava problem, budući da je Zakon o budžetu dve godine zaredom usvojen bez svrsishodne skupštinske rasprave, zbog ometanja postupka.3 Uprkos nekim pozitivnim pomacima, problem dostupnosti i čitljivosti budžetskih podataka i dalje je prisutan. Na primer, iako je Ministarstvo finansija (MF) objavilo pojednostavljeni građanski budžet za 2018. godinu,4 zajedno sa nekim brojem finansijskih podataka u Excel formatima, njihova analiza zahteva dane kopiranja i ručnog poređenja nekoliko različitih dokumenata.5 Cilj ove obaveze jeste da se olakša pristup Zakonu o budžetu Srbije, pojednostavi obrada i ponovna upotreba podataka i omogući javnosti da ih tumači na pravilan način. U tom cilju, Vlada se obavezala da na internet stranici Ministarstva finansija objavi Zakon o budžetu u dva dodatna formata (.docx i .xlsx). Iako obaveza opisuje precizne aktivnosti koje treba preduzeti i koje je moguće proveriti, iz teksta obaveze nije jasno da li će podaci biti deo zvaničnog Portala otvorenih podataka Vlade,6 u skladu s Zakonom o e-upravi,7 koji je nedavno stupio na snagu, s obzirom da do sada MF nije imalo otvorene baze podataka na ovom portalu. Obaveza je značajna za povećanje mogućnosti pristupa i (ponovnog) korišćenja podataka. Međutim, ako se u potpunosti ispuni u skladu s planom, ova obaveza bi ipak imala mali uticaj na promenu trenutnog stanja budžetske otvorenosti u zemlji. U pozitivnom smislu, ona bi omogućila stručnjacima da analiziraju, tumače i vizualizuju podatke o budžetu.8 Ako se

21

uspešno ispuni, obaveza takođe može motivisati lokalnu samoupravu da otvori sopstvene budžete i objavljuje otvorene podatke o budžetskim rashodima.9 Istovremeno, ova obaveza ima zanemarljiv opseg u odnosu na ono što je potrebno za usklađivanje sa vodećim svetskim trendovima o dostupnosti budžetskih podataka.10 Stručnjaci koje su konsultovali istraživači MNI smatraju da ova obaveza predstavlja minimalni standard dostupnosti podataka.11 Prema jednom predstavniku OCD, obaveza je nedovoljna da bi se postigla transparentnost budžeta, jer se ona ne odnosi na izvršenje budžeta, već samo na sredstva odobrena Zakonom.12 Drugi stručnjaci navode da je Vlada predložila Microsoft formate koji nisu potpuno otvoreni i besplatni kao na primer CSV. Sveukupno gledano, istraživači MNI ocenjuju da objavljivanje Zakona o budžetu samo u jednom priznatom mašinski čitljivom formatu pokazuje nedostatak ambicije da se dostignu međunarodni standardi u otvorenosti budžetskih podataka. Ova obaveza predstavlja mali korak ka većoj ponudi podataka, bez pokušaja da se na celovit način sagledaju potencijali ponovnog korišćenja podataka i neophodnih dodatnih napora da se takva upotreba omogući. Istraživači MNI nisu mogli da dobiju zvanični stav o ovim pitanjima, jer nadležno telo, Ministarstvo finansija, nije prihvatilo zahtev za intervju.

Dalji koraci Istraživači MNI smatraju da ova obaveza predstavlja prvi korak ka unapređenju otvorenosti podataka o budžetu kroz naredne cikluse POU. Kako je navelo udruženje Transparentnost Srbija, ambicioznija posvećenost ovoj temi ne samo da bi podstakla ekonomiju znanja, već bi i pomogla Vladi da dobije vredne povratne informacije, koje se mogu koristiti za poboljšanje kvaliteta podataka, bolje razumevanje potreba korisnika i bolje formulisanje i sprovođenje javnih politika.13 Istraživači MNI preporučuju da se preduzmu sledeće aktivnosti kako bi se poboljšao dizajn obaveza u budućim akcionim planovima: • Da bi se povećale konkretnost (proverljivost) i preciznost, Ministarstvo finansija bi trebalo

da se obaveže i izričito najavi obavezu objavljivanja podataka na Portalu otvorenih podataka, u skladu sa Zakonom o e-upravi14 i Uredbom o načinu rada Portala otvorenih podataka.15 Na ovaj način, podaci će postati dostupni na centralnom mestu. Usklađenost sa Uredbom značiće da su podaci ažurirani i dostupni u propisanim otvorenim formatima.

• Za povećanje ambicije i obuhvata: o MF može da poveća raznolikost dostupnih otvorenih formata. Open data standards

directory16 izričito navodi da DOC(X) ne predstavlja mašinski čitljiv format, tj. onaj koji osigurava da se podaci mogu čitati i da se njima može manipulisati, bez potrebe za preciznim softverom koji zahteva vlasnička prava, kao što su XSML, RSS feed, CSV, RDF, JSON, TKST, KSLS (X) i KML.17

o Radna grupa za POU, MF i civilno društvo treba da preduzmu aktivnosti koje otvoreno podstiču (ponovno) korišćenje budžetskih podataka, kao što je vizualizacija Nacrta zakona o budžetu za 2018. i 2019. godinu,18 ili pionirska inicijativu „Otvoreni budžet u vašem gradu“19 koji prikazuju budžetski suficit i deficit na uzorku lokalnih zajednica. Dodatne aktivnosti mogu obuhvatiti: organizovanje hakatona, podsticanje stručnjaka za rad s podacima, objavljivanje poziva za inovativne infografike, aplikacije, informativne listove i interaktivne mape.

o Ministarstvo finansija može učiti iz relevantnih međunarodnih praksi, kao što je Open Data Standards Directory, o tome kako vlade mogu objaviti budžetske podatke.

o MF treba da objavi druge dokumente relevantne za fiskalnu transparentnost u mašinski čitljivim formatima. Kao primer, objavljivanje Zakona o završnom računu (koji u Srbiji nije usvojen više od jedne decenije) u otvorenom formatu može popuniti ključni nedostatak.20 Ostali dokumenti se odnose na:

• Fiskalnu strategiju • Građanski budžet • Mesečne izveštaje o izvršenju budžeta

22

• Polugodišnje izveštaje o izvršenju budžeta • Godišnje izveštaje o izvršenju budžeta • Završni račun

Pored toga, Transparentnost Srbija je predložila sledeća dokumenta za objavljivanje u otvorenom formatu:

• Nacrt zakona o budžetu • Predlog zakona o budžetu • Drugi radni dokumenti (tabele) izrađeni tokom pripreme i izvršenja budžeta • Podaci ostvareni od pojedinačnih izvora prihoda kao što su takse, naknade,

prihodi nastali upotrebom javnih sredstava, primanja od prodaje nefinansijske imovine, primanja od zaduživanja i prodaje finansijske imovine.

• Izmenama o Poslovnika Narodne skupštine i njegovom pravilnom primenom, poslanici treba da obezbede pravne i praktične mehanizme koji sprečavaju ometanje parlamentarne rasprave, posebno kada se odlučuje o kritičnim nacionalnim dokumentima kao što je Zakon o budžetu.

1 The Open Budget Survey, Serbia, dostupno na https://bit.ly/2E0FtHS i https://bit.ly/2Hdw01y 2 Global Open Data Index, Serbia, dostupno na https://index.okfn.org/place/rs/budget/ 3 Poslanici su imali 62 tačke na dnevnom redu za petočasovnu raspravu. Vladajuća većina podnela je 500 amandmana na dva nacrta zakona koja su prethodila Zakonu o budžetu, dodatno ograničavajući vreme. Konačno, Vlada je podnela Nacrt zakona o budžetu koji je sadržao stotine stranica, par dana pre sednice Skupštine. Za više detalja u ovom slučaju pogledajte: Istinomer, “Crta i Otvoreni parlament: Opet bez sveobuhvatne rasprave o budžetu”, dostupno na https://bit.ly/2VQSZTC. 4 Ministarstvo finansija, Građanski budžet, dostupan na https://bit.ly/2NVPatp. 5 Raša Nedeljkov, CRTA, panel diskusija „Zašto su nam podaci važni,“, 6.11.2016, https://crta.rs/tag/podaci/. 6 Dostupno nahttps://data.gov.rs/sr/ 7 Član 27 propisuje da su organi dužni da objavljuju otvorene podatke iz svog delokruga na Portalu otvorenih podataka, na način koji omogućava njihovo jednostavno pretraživanje i ponovnu upotrebu. Zakon o elektronskoj upravi, Službeni glasnik Republike Srbije 27/2018-25. 8 Fokus grupa sa civilnim društvom, novinarima i stručnjacima, 20.2.2019. 9 Predstavnici organizacija civilnog društva uključeni u radnu grupu za POU, intervjuisani od istraživača MNI, 8.3.2019. 10 Pogledajte poređenja između zemalja u vezi sa dostupnosti državnog budžeta u mašinski čitljivom formatu: https://index.okfn.org/dataset/budget/ 11 Fokus grupa sa civilnim društvom, novinarima i stručnjacima, 20.2.2019. 12 Predstavnik organizacije civilnog društva koja se bavi transparentnošću, intervjuisan od istraživača MNI, 20.2.2019. 13 Transparency Serbia, Initiative to the Ministry of Finance regarding the publishing of data on preparation and execution of the budget in open data format, which enables comparison and free use, available (in Serbian) at https://bit.ly/2NRmyS0 Transparentnost Srbija, Inicijativa Ministarstvu finansija u vezi sa objavljivanjem podataka o pripremi i izvršenju budžeta u formi otvorenih podataka koji omogućavaju uporedivost i slobodno korišćenje, dostupno na https://bit.ly/2NRmyS0 14 Službeni glasnik Republike Srbije, 27/2018-25. 15 Službeni glasnik Republike Srbije, 104-2018-9. 16 Open Data Standards Directory, dostupno na https://bit.ly/2UpQPKo 17 Open Data Charter, dostupno na https://bit.ly/2CIcSn3 18 Dostupno na http://odi.rs/sta-nedostaje-predlogu-zakona-o-budzetu/ 19 Videti više na http://www.otvoreni-porezi.rs/otvoreni-budzet.html 20 Predstavnik organizacije civilnog društva koja prati upravljanje javnim finansijama u Srbiji, intervjuisan od strane MNI, 21.2.2019.

23

2. E-kalendar za finansiranje civilnog društva Tekst obaveze kako se pojavljuje u Akcionom planu:

Naslov: Izrada E-Kalendara javnih konkursa za finansiranje projekata i programa organizacija civilnog društva iz sredstava budžeta organa javne uprave Republike Srbije Obaveza podrazumeva izradu elektronskog Kalendara konkursa u vidu aplikacije putem koje bi nadležni organi sa svih nivoa vlasti objavljivali: •podatke o planiranim javnim konkursima namenjenim finansiranju OCD u tekućoj godini, u skladu sa odredbama Uredbe (pre njihovog raspisivanja, početkom godine); •raspisane konkurse sa svom konkursnom dokumentacijom (ili linkom ka mestu na internetu na kojem se oni mogu pronaći); •rezultate objavljenih konkursa, uključujući i osnovne podatke o podržanim projektima/programima i korisnicima; Za ceo tekst obaveze, molimo pogledajte Nacionalni akcioni plan na: http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/AP-POU-2018%E2%80%932020..pdf?script=latf. Datum početka: IV kvartal 2018. godine Datum završetka: I kvartal 2020. godine

Pregled obaveze

Proverljivost Značaj za vrednosti POU (kako je napisano)

Potencijalni uticaj Ispunjenost Da li je uprava otvorenija?

Ned

ovol

jno

konk

retn

o da

bi s

e m

oglo

pro

verit

i

Dov

oljn

o ko

nkre

tno

da

bi s

e m

oglo

pro

verit

i

Pris

tup

info

rmac

ijam

a

Uče

šće

građ

ana

Javn

a od

govo

rnos

t

Tehn

olog

ija i

inov

acije

za

tran

spar

entn

ost i

od

govo

rnos

t

Ne

post

oji

Nez

nata

n

Um

eren

Tran

sfor

mat

ivan

Nije

poč

elo

U o

gran

ičen

oj m

eri

U z

natn

oj m

eri

Potp

uno

Pogo

ršan

je

Bez

prom

ene

Nez

natn

o

Znat

no

Izuz

etno

2. Sveukupno ✔ ✔ ✔ ✔ Biće ocenjeno na kraju sprovođenja akcionog plana.

Biće ocenjeno na kraju sprovođenja akcionog plana.

Kontekst i ciljevi Svake godine, značajan iznos sredstava iz budžeta javne uprave dostupan je organizacijama civilnog društva (OCD). U 2016. godini, lokalni, pokrajinski i državni organi raspodelili su više od 16 milijardi srpskih dinara (oko 144,8 miliona dolara1) za OCD.2 Informacije o javnim pozivima za podnošenje prijava za ova sredstva objavljuju se u .xls formatu. Postojeći propisi zahtevaju da se informacije o svakom javnom pozivu i planu njihovog objavljivanja dostave KOCD do 31. januara.3 Ovakva praksa se pokazala kao dobar način da se svi javni pozivi prikupe na jednom mestu. Međutim, podaci nisu mogli da se pretražuju na lak način, što je zahtevalo da se izradi posebna kalendarska aplikacija koja bi bila prikladnija kako za korisnike (potencijalne podnosioce zahteva)4 tako i za davaoce podataka (organe javne uprave)5. Ova obaveza je konkretna i ima jasne aktivnosti. U periodu koji sledi, sve informacije koje su potrebne potencijalnom tražiocu bespovratne pomoći biće prikupljene putem

24

elektronske ankete6 i objavljene kao elektronski kalendar7 koji je jednostavan za korišćenje. Kalendar će obuhvatiti samo informacije prikupljene od javnih institucija (uključujući državnu, pokrajinsku i lokalnu upravu). Aplikaciju će sve vreme moći da menjaju i ažuriraju javne institucije, dok će njome upravljati KOCD.8 KOCD planira da integriše elektronski kalendar sa nacionalnim Portalom otvorenih podataka.9 Kada je reč o vrednostima POU, ova obaveza se odnosi na pristup informacijama (pružanje podataka iz javnih poziva) i tehnologiju i inovacije (uvođenje elektronske aplikacije i elektronske ankete za unos podataka u aplikaciju). Iako predstavlja poboljšanje, predstavnici tela koji učestvuju u ispunjavanju ove obaveze smatraju da će biti lako postići predviđene ciljeve.10 Istraživači MNI smatraju da bi pretvaranje trenutnog .xls kalendara u aplikaciju za pretraživanje, moglo dovesti do neznatnih izmena postojeće prakse. KOCD objavljuje ove informacije od 2014. godine, a ova obaveza bi samo dodala funkciju pretraživanja.

Dalji koraci Na osnovu teksta obaveze i intervjua sa zainteresovanim stranama, kalendarskoj aplikaciji nedostaje nekoliko pojedinosti. Istraživači MNI-a preporučuju:

• KOCD: - Da se aplikaciji doda odeljak „Pitanja i odgovori“, koji KOCD može da

uređuje kao prostor za sve potencijalne podnosioce prijava koji imaju bilo kakve nedoumice. Uz to, korisna bi bila i funkcija povratnih informacija o novim pitanjima;

- Da se unapredi aplikacija i transformiše u platformu za podnošenje predloga projekata, kao što je to platforma Evropske komisije „Prospect“.11 Potencijalni podnosioci bi imali svoje osnovne podatke i reference o sličnim projektima u okviru svog naloga i trebalo bi im manje vremena za popunjavanje budućih obrazaca za prijavu predloga projekata.12

1 Konvertor valuta iz srpskog dinara u američke dolare, kurs za 2016, „InforEuro“ veb stranica, Inforeuro, Evropska komisija, Evropska unija, ec.europa.eu/budg/inforeuro (15.3.2019). 2 Godišnji izveštaj o trošenju sredstava za pružanje podrške programskim aktivnostima, platnim udruženjima i drugim organizacijama civilnog društva iz budžeta Republike Srbije za 2016 godinu, Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom, Vlada Republike Srbije, Beograd, 2018; 3 Uredba o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja, Službeni glasnik Republike Srbije broj 16/2018, Beograd, 2018, http://demo.paragraf.rs/WebParagrafDemo/?did=424823 (15.3.2019); 4 Predstavnici organizacija civilnog društva uključeni u radnu grupu, koji se bave se otvorenim podacima, intervjuisani od istraživača MNI, 11.2.2019; 5 Predstavnik Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom, intervjuisan od istraživača MNI, 13.02.2019; 6 Ibid; 7 Treći akcioni plan za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za period 2018-2020. godine, Službeni glasnik Republike Srbije broj 105/2018, Beograd, 2018, https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Serbia_Action-Plan_2018-2020_EN.pdf (15.3.2019); 8 Predstavnik Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom, intervjuisan od istraživača MNI, 13.02.2019; 9 Ibid; 10 Ibid; 11 „e-Calls Prospect”, Evropska komisija, Evropska unija, Brisel, https://ec.europa.eu/europeaid/prospect_en (15.3.2019). 12 Izvorno preporučio intervjuisani predstavnik organizacije civilnog društva koja je uključena u radnu grupu i koja se bavi otvorenim podacima.

25

3. Objaviti podatke o fondovima za zaštitu životne sredine Tekst obaveze kako se pojavljuje u Akcionom planu:

Naslov: Obezbeđivanje dostupnosti podataka o planiranim i utrošenim sredstvima u okviru lokalnih fondova za zaštitu životne sredine Obaveza podrazumeva otvaranje podataka o planiranim i utrošenim sredstvima u okviru lokalnih fondova za zaštitu životne sredine. Cilj obaveze je poboljšanje sistema finansiranja zaštite životne sredine kroz uspostavljanje odgovornog trošenja javnih sredstava. Rezultat sprovođenja obaveze koji se očekuje je postizanje transparentnog upravljanja sredstvima opredeljenim za zaštitu životne sredine. Za potpuni tekst obaveze, molimo pogledajte Nacionalni akcioni plan na http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/AP-POU-2018%E2%80%932020..pdf?script=latf. Datum početka: IV kvartal 2018. godine Datum završetka: II kvartal 2020. godine

Pregled obaveze

Proverljivost Značaj za vrednosti POU (kako je napisano)

Potencijalni uticaj Ispunjenost Da li je uprava otvorenija?

Ned

ovol

jno

konk

retn

o da

bi s

e m

oglo

pro

verit

i

Dov

oljn

o ko

nkre

tno

da

bi s

e m

oglo

pro

verit

i

Pris

tup

info

rmac

ijam

a

Uče

šće

građ

ana

Javn

a od

govo

rnos

t

Tehn

olog

ija i

inov

acije

za

tran

spar

entn

ost i

od

govo

rnos

t

Ne

post

oji

Nez

nata

n

Um

eren

Tran

sfor

mat

ivan

Nije

poč

elo

U o

gran

ičen

oj m

eri

U z

natn

oj m

eri

Potp

uno

Pogo

ršan

je

Bez

prom

ene

Nez

natn

o

Znat

no

Izuz

etno

3. Sveukupno ✔ ✔ ✔ ✔ Biće ocenjeno na kraju sprovođenja akcionog plana.

Biće ocenjeno na kraju sprovođenja akcionog plana.

Kontekst i ciljevi Prema Zakonu o zaštiti životne sredine, svaka jedinica lokalne samouprave u Srbiji ima obavezu da uspostavi i obezbedi sredstva za unapređenje zaštite životne sredine kroz lokalne programe za zaštitu životne sredine.1 Glavni izvor prihoda za ove programe potiče od naknada za zaštitu životne sredine.2 Ova sredstva se često dodeljuju na nejasan i netransparentan način:

• U podacima iz 2017. godine, 70 od 145 jedinica lokalne samouprave je usvojilo ove programe u okviru izvršnog tela,3 a samo 60 je to uradilo preko skupštine grada/opštine, tj. na način koji je bliži građanima, te kako bi mogli da vrše određeni nadzor.4

• Na osnovu izjava koje su dali predstavnici Ministarstva zaštite životne sredine, ovi programi imaju prilično nejasna pravila i kriterijume. Drugim rečima, ovi programi mogu da se odobre sve dok sadrže bilo koju meru koja može da se dovede u vezu sa zaštitom životne sredine u određenoj jedinici lokalne samouprave (poput izgradnje puteva).5 Takođe, ovi

26

programi nisu kreirani kroz širu raspravu ili kroz razmatranje ekoloških potreba i okolnosti.6

• Na kraju sprovođenja programa, svaka jedinica lokalne samouprave treba da podnese izveštaj Ministarstvu.7 Ovi izveštaji nisu javno dostupni,8 a jedini način da se dođe do njih jeste kroz dugotrajan proces upućivanja i odobrenja zahteva za pristup informacijama.9 Takođe, izveštaji nisu jednolični, a neki predstavljaju samo jednostrani sažetak o planiranim i utrošenim sredstvima.10

• Jedini dostupan izvor za objavljene izveštaje jeste baza podataka koja se nalazi na internetu pod nazivom “Lokalni zeleni fondovi”. Ovu bazu je razvila OCD, Institut za industrijske odnose.11

Ova obaveza bi trebala da pruži značajan doprinos rešavanju pomenutog problema tako što bi se podaci o planiranim i utrošeni