MEJORAMIENTODE ASENTAMIENTOS

PRECARIOSCondiciones para el desarrollo

de programas de amplia escala enAmérica Central

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Reconocimientos

La Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas paralos Asentamientos Humanos, UN-HABITAT, agradece a Joan Mac Donald, Consultora del Estudioy la Síntesis Regional; Fernando Patiño, Consultor Regional en Asentamientos Humanos,encargado de coordinar este proyecto durante la fase final; Jaime Barba, Consultor para ElSalvador; Manuel Morales Pérez, Consultor para Costa Rica; Sandra Drummond Lewis, Consultorapara Guatemala; Orlando Costa, Consultor para Panamá; Mario Martín, Consultor para Hondurasy Gabriel Nagy P, Consultor para Nicaragua.

Se destaca la participación especial de Roberto Ottolenghi, Jefe de UN-HABITAT/ROLAC hasta2002

Este libro está dedicado a la memoria de Andrés Necochea, Gerente del Proyecto entre 2001 y2002.

Descargo de Responsabilidad

El contenido de esta publicación no refleja necesariamente las opiniones o políticas de UN-HABITAT. Las designaciones empleadas y las presentaciones no denotan de modo alguno laopinión de UN-HABITAT con respecto a la situación jurídica de un país, territorio, ciudad o áreao de sus autoridades, o con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITATOficina Regional para América Latina y el Caribe, ROLACAv. Presidente Vargas 3131 sala 1304.Rio de Janeiro – BrasilCEP 20210-030Tel: (55-21) 2515-1700Fax: (55-21) 2515-1701Correo electrónico: contact@unhabitat-rolac.orgSitio en la web: www.unhabitat-rolac.org

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Ref: HS/700/04SISBN: 92-1-331050-1

CRÉDITOS

Diagramación portadaBruno Mendes

Diagramación, fotolito e impresiónEskrin Color Digital Ltda.

Fotografía portadaAnnalisa Crivellari

Integración del textoFernando Patiño

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PROLOGOCon el apoyo de la Alianza de las Ciudades (The Cities Alliance), la Oficina Regionalpara América Latina de UN-HABITAT implementó, entre octubre del 2000 y junio del2003, una iniciativa dirigida a analizar los marcos políticos e institucionales existentesen seis países centroamericanos, con el fin de evaluar los alcances y limitaciones delos programas de mejoramiento barrial. Esta evaluación implicó la revisión de lasnormativas institucionales, legales y regulatorias de cada uno de los países, así comola identificación de las barreras y cuellos de botella que limitan la acción gubernamentaly municipal en este campo.

La iniciativa contribuyó a fortalecer el nivel de conciencia de las autoridades sectorialesy otros actores claves sobre la urgencia y relevancia de incluir programas demejoramiento de asentamientos precarios como uno de los componentes centrales delas políticas nacionales de vivienda, que complementen las aproximacionesconvencionales, basadas exclusivamente en la provisión de nuevas viviendas.

Los organismos sectoriales (tanto gubernamentales como no-gubernamentales) cuentancon sólidos documentos de análisis y referencia que sintetizan las tendencias y loselementos claves que caracterizan las políticas y programas de mejoramiento en laregión.

Los eventos consultivos organizados en el marco de esta iniciativa contaron con laparticipación de las principales instituciones de la región involucradas en el tema, asícomo de las agencias de cooperación que apoyan proyectos en este campo. Suparticipación y el compromiso de todos ellos con las conclusiones de los estudios, seespera sean la base para procesos de convergencia que promuevan un papel másdestacado del tema en la agenda sectorial y una mayor coordinación intersectorial einteragencial en los proyectos nacionales y locales que se implementen en el futuro.

Por su correspondencia con los compromisos internacionales expresados en los Objetivosde Desarrollo del Milenio, específicamente con la Meta 11, destacamos dos de loscompromisos expresados por el conjunto de organismos participantes en el Seminariode Consulta Regional que validó la síntesis de los estudios nacionales preparados en elmarco del proyecto y que se celebró en San José de Costa Rica en agosto del 2002. Allílas autoridades nacionales y representantes municipales se comprometieron a “realizara través de las políticas sociales, urbanas y de vivienda, los esfuerzos necesarios paraque al año 2020, al menos el 50% de los hogares urbanos que habitan en asentamientosprecarios deteriorados, hayan mejorado de manera significativa su calidad de vidamediante acciones de mejoramiento barrial” y para tal propósito “iniciar, a nivel depaíses, un proceso de formulación y puesta en marcha de políticas nacionales yprogramas de mejoramiento de barrios, de modo que para que el año 2005 todos lospaíses cuenten con programas en operación”.

UN-HABITAT reconoce el trabajo de todos las autoridades y funcionarios de lasinstituciones nacionales y regionales que participaron en las entrevistas y eventosrealizados, a los consultores y consultoras encargados de los estudios nacionales y dela síntesis regional, así como a los funcionarios de la Oficina Regional, por sus valiosascontribuciones.

Especial reconocimiento hacemos a la contribución de los colegas del Banco Mundial ydel Secretariado de la Alianza de las Ciudades en Washington.

Nuestro compromiso con los resultados de esta iniciativa se viene expresando en losprogramas y proyectos que venimos formulando y poniendo en marcha en varios de lospaíses de la región.

Jorge GavidiaJefe

UN-HABITATOficina Regional para América Latina y el Caribe, ROLAC

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ÍNDICE GERAL

Créditos................................................................................................................................... 2

Prologo .................................................................................................................................... 3

SÍNTESIS FINAL DEL ESTUDIO SUB-REGIONAL ........................................... 71. DESARROLLO DE LA INICIATIVA CITIES ALLIANCE-CENTROAMERICA....................... 8

2. PANORAMA URBANO, SOCIAL Y HABITACIONAL CENTROAMERICA ......................... 10

3. BARRERAS PARA EL DESARROLLO DEL MEJORAMIENTO BARRIAL ........................ 18

4. ÁREAS DE COOPERACIÓN SUGERIDAS POR LOS ACTORES..................................... 23

5. OBSERVACIONES FINALES ....................................................................................... 30

ANEXO ESTADISTICO ............................................................................................... 32

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARAFACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO DEMEJORAMIENTO BARRIAL EN COSTA RICA ................................................ 35

1. MARCO SOCIOECONÓMICO Y URBANO DE LA POBLACIÓN META ........................... 37

2. MARCO INSTITUCIONAL: LEGAL, ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL .......................... 43

3. MARCO SUSTANTIVO DE RESPUESTAS A LAS NECESIDADES ................................. 54

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ................................................................. 57

ENTREVISTAS ........................................................................................................... 65

BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 67

ASENTAMIENTOS VISITADOS ................................................................................... 70

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARAFACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO DEMEJORAMIENTO BARRIAL EN EL SALVADOR............................................. 71

Antecedentes ............................................................................................................... 101

Acciones puntuales (Comunidad “Las Palmas”. 1997-2000) ........................................... 73

El desafío de la vulnerabilidad....................................................................................... 74

Legalización .................................................................................................................. 77

Recomendaciones ......................................................................................................... 79

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARAFACILITAR UN PROGRAMA MASIVO Y SOSTENIBLE DEMEJORAMIENTO BARRIAL URBANO EN GUATEMALA ................................ 81

1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 82

2. MARCO INSTITUCIONAL ............................................................................................ 85

3. COMPONENTES DE UN PROGRAMA DE MEJORAMIENTO BARRIAL ......................... 92

4. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 97

5. REFERENCIAS .......................................................................................................... 99

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HONDURAS: BARRERAS INSTITUCIONALES A LA INVERSION EN VIVIENDAURBANA INFORMAL .................................................................................. 101

a) CONTEXTO DE LA EVOLUCIÓN DEL SECTOR ........................................................ 101

b) OBSTÁCULOS ACTUALES ........................................................................................ 102

CONTEXTO PARA EL MEJORAMIENTO BARRIAL EN NICARAGUA ............ 1111. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 111

2. ANTECEDENTES ..................................................................................................... 112

3. REFORMA URBANA Y LEGALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD (MARCO JURÍDICO) .... 119

4. PROBLEMAS A ENFRENTAR .................................................................................... 129

5. RECOMENDACIONES PARA UN PROGRAMA DE APOYO AL

MEJORAMIENTO BARRIAL ...................................................................................... 131

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARA FACILITARUN PROGRAMA SOSTENIDO DE MEJORAMIENTO BARRIALEN PANAMÁ ............................................................................................... 133

1. Los Actores .............................................................................................................. 133

2. Ministerio de Vivienda.............................................................................................. 134

3. El Municipio de Panamá .......................................................................................... 143

4. La Cámara Panameña de la Construcción ................................................................ 144

5. Hallazgos ................................................................................................................. 146

LA ALIANZA DE LAS CIUDADES – THE CITIES ALLIANCE

REUNIÓN CONSULTIVA SOBRE CENTROAMÉRICANEW YORK, 9 DE JUNIO DEL 2001 ........................................................... 153

A) Antecedentes ........................................................................................................... 153

B) Desarrollo de la reunión ........................................................................................... 153

C) Segmento................................................................................................................. 155

HACIA UNA ESTRATEGIA ASOCIATIVA REGIONAL PARA LAIMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS MASIVOS DE MEJORAMIENTOBARRIAL EN CENTROAMERICA ................................................................. 157

ELEMENTOS RECOMENDADOS PARA LA ACCIÓN DE MEJORAMIENTO BARRIAL ...... 158

ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR UN PLAN DE RESPUESTA Y

FORMAS DE SEGUIMIENTO. ....................................................................................... 159

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SÍNTESIS FINAL DEL ESTUDIOSUB-REGIONAL

Joan Mac DonaldOctubre 2002

1. DESARROLLO DE LA INICIATIVA CITIES ALLIANCE-CENTROAMÉRICA ................. 8

1.1. Estudios nacionales y evaluación subregional ............................................ 8

1.2. Reunión consultiva con organismos de cooperación .................................... 8

1.3. Reunión multisectorial ............................................................................... 8

2. PANORAMA URBANO, SOCIAL Y HABITACIONAL CENTROAMERICANO ............... 10

2.1. Urbanización ............................................................................................ 10

2.1.1. Nivel de urbanización ..................................................................................... 10

2.1.2. Ocupación del territorio .................................................................................... 11

2.1.3. Ciudades ......................................................................................................... 12

2.2. Pobreza y desempleo ................................................................................. 13

2.2.1. Niveles de pobreza .......................................................................................... 13

2.2.2. Visión cualitativa de la pobreza ....................................................................... 14

2.2.3. Evolución del desempleo y la informalidad laboral .......................................... 14

2.3. Panorama Habitacional ............................................................................ 15

2.3.1. Necesidades de viviendas ................................................................................ 15

2.3.2. Oferta de viviendas.......................................................................................... 16

3. BARRERAS PARA EL DESARROLLO DEL MEJORAMIENTO BARRIAL........................ 18

3.1. Baja presencia política del sector ............................................................. 18

3.1.1. Gasto en vivienda escaso y fluctuante ............................................................. 18

3.1.2. Panorama institucional débil y fragmentado .................................................... 19

3.2. Limitaciones cualitativas de las políticas y programas .............................. 21

3.3. Limitaciones generadas a raíz de las emergencias ................................... 21

4. ÁREAS DE COOPERACIÓN SUGERIDAS POR LOS ACTORES ................................. 23

4.1. Prioridades de los países ........................................................................... 23

4.2. Aportes de la reunión multisectorial ......................................................... 24

4.2.1. Aportes de Panamá, Belice y El Salvador ......................................................... 24

4.2.2. Aportes de Guatemala y Costa Rica ................................................................. 25

4.2.3. Aportes de Nicaragua y Honduras ................................................................... 25

4.2.4. Acuerdos ministeriales .................................................................................... 27

4.2.5. Aportes de entidades internacionales .............................................................. 27

5. OBSERVACIONES FINALES ................................................................................. 30

ANEXO ESTADÍSTICO .............................................................................................. 32

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1. DESARROLLO DE LA INICIATIVA CITIESALLIANCE – CENTROMÉRICA (CA-CAM1 )En el marco de la iniciativa Alianza delas Ciudades, las Oficinas Regionalespara América Latina y el Caribe de UN-HABITAT y del Banco Mundialdesarrollaron, a partir de octubre del2000, una propuesta orientada aidentificar alternativas viables y

concertadas para la puesta en marchade programas masivos de mejoramientobarrial integral a escala urbana ynacional en Centroamérica. La iniciativase desarrolló en tres etapas, las cualesse describen a continuación.

1.1. Estudios nacionales y evaluación subregional

En una primera fase, se efectuó unanálisis de las potencialidades ylimitaciones implícitas en el marcoinstitucional del sector vivienda ydesarrollo urbano con que cuentan lospaíses centroamericanos para ampliar laescala de este tipo de programas. Dichoestudio, realizado por consultores localesen cada país, fue complementado conuna exploración de las posibilidades yacogida que tendría la instalación de

una instancia o modalidad sub-regionalde asesoría política e institucional a lasentidades sectoriales y locales deAmérica Central, orientada a promoverla implementación masiva de programasde mejoramiento barrial. Los resultadosde esta actividad, que se efectuó entreoctubre del año 2000 y enero del año2001, se recogieron en sucesivosdocumentos de trabajo de alcancenacional y regional.

1.2. Reunión consultiva con organismos de cooperación

Para avanzar en el desarrollo de lainiciativa CA-CAM, en Junio del 2001 seefectuó una reunión consultiva condiversos organismos donantes2 con el finde analizar la posibilidad de unacoordinación estratégica interagencial entorno al objetivo de masificar losprogramas de mejoramiento barrial en lasubregión centroamericana. En esta

reunión surgieron diversas ideas ysugerencias para encarar el tema de laprecariedad habitacional en los países,que enriquecieron la visión de losorganismos promotores en cuanto a laforma de encarar el desafío delmejoramiento barrial en AméricaCentral.

1En adelante, el proyecto del cual forma parte esta consultoría se identificará como CA-CAM2 Esta reunión consultiva fue convocada por la Oficina Regional de UN-HABITAT y Cities Alliance acontinuación de Hábitat+5, Nueva York, Junio de 2001.

1.3. Reunión multisectorial

La etapa final de la Iniciativa CA-CAMpara el mejoramiento barrial enCentroamérica la constituyó la reuniónmultisectorial centroamericana, que seefectuó en San José, Costa Rica, los días

8 y 9 de agosto de 2002. Se contó conuna amplia asistencia de autoridadessectoriales y locales, agencias donantesy representantes de la sociedad civil delos siete países centroamericanos. En

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este evento se presentaron, actualiza-ron y validaron los resultados de losestudios efectuados y se recogieronnuevos aportes de los asistentes a lareunión consultiva de organismos decooperación. A partir de esto, seelaboraron y acordaron propuestasque dieron lugar a una declaraciónconjunta sobre el tema. La coinciden-cia del seminario con la XIX reunióndel Consejo Centroamericano deMinistros de Vivienda y AsentamientosHumanos (CCVAH) permitió lograr enel más alto nivel los compromisospolíticos y acciones de seguimientonecesarias para concretar el propósitode la iniciativa, en el sentido deimpulsar la aplicación masiva deprogramas de mejoramiento de barriosen la subregión centroamericana.Además, la presencia de autoridadesde UN-HABITAT, el Banco Mundial yotras agencias internacionales decooperación permitió visualizar

posibilidades de futura colaboracióntécnica y financiera en esta área.

Las principales barreras para unaaplicación masiva de programas demejoramiento de los asentamientosprecarios en la subregión se relacionan,en primer lugar, con la complejidad delactual panorama habitacional yterritorial que prevalece en los 6 paísesanalizados, asociada a la evoluciónreciente de la urbanización, la pobrezaurbana, las carencias habitacionaleshistóricas y su agudización por losefectos que han tenido en épocasrecientes los desastres naturales. Ensegundo término, estas barreras tienenque ver con características que presentaen este momento la gestión habitacionalen esos países, que implicandebilidades políticas, institucionales,financieras y tecnológico-productivaspara hacer frente al cuadrohabitacional.

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2. PANORAMA URBANO, SOCIAL YHABITACIONAL CENTROAMERICANOA continuación se revisan de maneraselectiva algunos antecedentes

presentados y validados en la reuniónmultisectorial de San José. 3

2.1. Urbanización

2.1.1. Nivel de urbanización

El siguiente gráfico señala la evolución que ha tenido la urbanización en lospaíses analizados.

Gráfico 1

El Gráfico 1 y el Cuadro A1 del AnexoEstadístico señalan que a la fecha sóloGuatemala presenta un predominio de

población rural, mientras todos losdemás países tienen mayor porcentajede población urbana que rural. La

3 El diagnóstico que a continuación se presenta fue validado de manera explícita por todos los paísescentroamericanos presentes en la reunión multisectorial de agosto del 2003.

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ocurrencia más tardía del proceso deurbanización - si se lo compara con losucedido en otras subregiones deAmérica Latina – y la rapidez con quese desarrolló, hacen que la condicióncada vez más urbana de estos países nosea en general reconocida por lasinstituciones sectoriales. Por una parte,existe la percepción de que los

problemas de vivienda rural tendríanprioridad frente a la precariedadhabitacional urbana; por otra parte, laproblemática de las ciudades – queincluye el tema de los asentamientosprecarios urbanos – se recoge de maneraescasa o incipiente en las políticaspúblicas. 4

La gradual densificación del territoriode los países, en un contexto de relativarestricción de espacios habitables acausa de vulnerabilidades ambientales ycostos de urbanización, ha situado comoun desafío importante para el desarrolloterritorial sostenible, la utilizacióneficiente de los espacios urbanosocupados, así como con la existencia deplanes que permitan ampliar estosespacios de manera adecuada. Lasactuales políticas sectoriales no parecenhaber asumido este desafío, y continúan

promedio, a excepción de Panamá yNicaragua. (Cuadro 1). Destaca ElSalvador con el territorio másdensamente ocupado de América Latina(casi 250 habitantes por km2).

4 Se exceptúa la actuación de varias ONGs que han desarrollado interesantes experiencias de mejoramientode barrios precarios, las cuales sin embargo tienen en general carácter de proyectos piloto de escasa incidenciacuantitativa.

instalando los nuevos conjuntos enlocalizaciones periféricas o en áreasrurales cercanas a las ciudades. Desdeesa perspectiva, se requiere sensibilizara las autoridades políticas centro-americanas sobre los problemas que haacarreado a las ciudades sudamericanasla expansión indiscriminada de susterritorios, para que valoricen oportu-namente al mejoramiento del hábitatprecario ya existente como unaalternativa adecuada para desarrollarsus centros urbanos.

2.1.2. Ocupación del territorio

En un continente caracterizado engeneral por una baja ocupación delterritorio (21,5 habitantes por km2) lospaíses de América Central presentanuna densidad bastante mayor al

Cuadro 1

Ocupación del territorioHabitante por km2, 1950 a 1990

1950 1960 1970 1980 1990

América Latina 7.95 10.47 13.74 17.47 21.53

Costa Rica 16.87 24.19 33.87 44.70 59.37

El Salvador 92.38 122.38 170.86 215.48 246.29

Guatemala 27.26 36.40 48.17 63.52 84.45

Honduras 12.50 17.26 23.43 32.67 45.83

Nicaragua 8.53 11.55 15.87 21.55 28.28

Panamá 1.09 1.43 1.93 2.54 3.14

Fuente: CELADE

12

2.1.3. Ciudades

Las ciudades capitales de los paísesanalizados continúan presentando un

importante crecimiento (Gráfico 2), sibien más pausado que antes (Gráfico 3).

Nota: Población en miles de habitantes

Gráfico 2

Fuente: Proyecciones de CELADE

Gráfico 3

En términos de población, Ciudad deGuatemala se destaca ampliamente porla cantidad de personas que habitan eneste centro urbano. Pero como señala elGráfico 3, se anticipa que esta ciudad y

Tegucigalpa bajarán drásticamente lastasas anuales de crecimiento de ladécada pasada, para situarse en esteperíodo en ritmos más parecidos a SanJosé de Costa Rica y San Salvador,

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ciudades que ya en los años 90 hanpresentado un ritmo de crecimientomenor al 3%, y que tienden a mantenerestas cifras. Ello indicaría que en elfuturo, los mayores problemashabitacionales no tendrán que ver tantocon la necesidad de alojar a los que

migran desde el campo u otraslocalidades menores, sino con elhacinamiento, el deterioro y laprecariedad en que viven los habitantesactuales y el crecimiento endógeno deesta misma población.

2.2. Pobreza y desempleo

Desde la perspectiva de su actual nivelde pobreza, los países analizadosmuestran a fines de la década de losaños 90 situaciones muy diferentes enrelación al contexto regional. Un análisisde 17 países latinoamericanos, basadoen el procesamiento de encuestas dehogares de CEPAL, destaca a Costa Ricaen el grupo de 4 países con menos deun 20% de hogares pobres, junto conArgentina, Chile y Uruguay. El Salvador

y Panamá se incluyen en el conjunto depaíses cuya pobreza va del 20 al 40%,conformado además por Brasil, Méxicoy República Dominicana. En el grupo depaíses cuya pobreza supera al 40%encontramos a Guatemala, Honduras yNicaragua, acompañados por Bolivia,Colombia, Ecuador, Paraguay yVenezuela. A continuación se analiza enmayor detalle la pobreza urbanacentroamericana.

2.2.1. Niveles de pobreza

El panorama de pobreza urbana varíadesde una situación “crítica” paraHonduras (65,6%) y Nicaragua (59,3%)a otra “intermedia” en Guatemala(38,8%) y El Salvador (34%) hasta unamenor presencia de pobres en las áreasurbanas de Panamá (20,8%) y CostaRica (15,7%). Los índices tienen unaexpresión directa en la mayor o menorpresencia de asentamientos precariosurbanos, la preocupación central del

proyecto, por lo que se puede afirmarque estos son cuantitativamente muyimportantes en Honduras y Nicaragua,de relevancia algo menor en Guatemalay El Salvador, y no constituyen unproblema de expresión tan significativapara Panamá y Costa Rica. El Gráficosiguiente permite distinguir la presenciade la pobreza según los tamaños de laslocalidades.

Gráfico 4

POBREZA SEGÚN LOCALIDADES 1999, % DE POBLACIÓN TOTAL, CEPAL

14

De manera independiente a la gravedadde la pobreza en los países, en todosellos la presencia relativa de pobres esmenor en las ciudades capitales que enel conjunto de ciudades medianas omenores. Ello señalaría que aunque lostugurios pueden ser más grandes ofrecuentes en los grandes centros, nopuede desconocerse que en los otrostipos de localidades urbanas (pequeñas

y medianas) la situación puede ser aunmás crítica. Por otra parte, la gravedadde la pobreza rural centroamericanaagudiza la situación de losasentamientos precarios, al estimular eldesplazamiento contínuo de las familiascampesinas hacia los asentamientosinformales existentes en las áreasurbanas.

2.2.2. Visión cualitativa de la pobreza

Los antecedentes arriba expuestos encuanto a la pobreza en la subregión,sugieren determinadas prioridades ypropuestas para la iniciativa CA-CAM.Sin embargo, durante la reuniónconsultiva con organismos decooperación los asistentes estimaronconveniente complementar esta visióncuantitativa con otra más biencualitativa, que precisara los grupos dehogares pobres urbanos que interesaríaincluir en un potencial proyecto. Se

mencionaron, por ejemplo, a laspoblaciones desplazadas y migrantes, loshogares indígenas, los hogaresencabezados por mujeres, los hogares deancianos y otros grupos vulnerables.Dadas las características de diversidadque presenta la pobreza urbanacentroamericana, la sugerencia de losorganismos de cooperación parece muypertinente y debería incluirse en unfuturo avance de la propuesta.

2.2.3. Evolución del desempleo y la informalidad laboral

De acuerdo con lo señalado en elCuadro A-3 del Anexo Estadístico, lascifras de desempleo de la subregión hanevolucionado desde una situación másdesfavorable que el promedio regionala comienzos de los años 90, a un menordesempleo hacia finales de la década

pasada. Se exceptúa Nicaragua, paísque ha aumentado sostenidamente suproporción se desempleados hastasituarse en 1999 en un 10,7%. ElGráfico siguiente señala el aporteefectuado por el sector informal a laprovisión de empleos urbanos.

Fuente: Panorama social 2000-2001 de CEPAL

Gráfico 5

15

Déficit absoluto y relativo en los años 90

a) las cifras para El Salvador incorporan los efectos de los sismos de febrero 2001, los cuales implicaronun aumento significativo del déficit histórico.

5 Los tres países han visto su parque habitacional dañado por desastres recientes, como fue el HuracánMitch en 1999 y los terremotos en El Salvador en 2001.

2.3. Panorama Habitacional

2.3.1. Necesidades de viviendas

El Cuadro siguiente indica las magnitudes del déficit habitacional en los paísesanalizados.

Al concluir esta consultoría, el país quepresentaba el déficit relativo más alto eraEl Salvador (142 unidades por 1000habitante), seguido por Honduras yNicaragua.5 . A continuación se analizala magnitud de los componentes del

Gran parte de las personas ocupadaslaboran en empleos urbanos de bajaproductividad. En Nicaragua, más del60% se desempeñan en el sectorinformal. Al asociar estas cifras conaquellas de pobreza y precariedadhabitacional, se constata paraCentroamérica una informalidadbastante generalizada tanto en términoseconómicos como residenciales, ante la

cual es probable que aproximacionesconvencionales en cuanto a políticas dedesarrollo urbano y habitacionalresulten poco realistas y efectivas. Lainiciativa CA-CAM, que busca promoveracciones que permitan el desarrollo deprogramas masivos de mejoramiento deasentamientos precarios, se sitúaentonces como una respuesta adecuadaa esta realidad.

Población Déficit total Déf. /1000 habit.

Costa Rica 3.856.191 276.000 72

El Salvador (a) 6.046.257 860.000 142

Guatemala 10.553.326 1.038.889 98

Honduras 5.932.375 600.000 101

Panamá 2.815.644 187.000 66

Nicaragua 4.357.099 444.000 102

6 países 33.560.892 3.405.889 101

déficit habitacional: cuantitativo –necesidad de nuevas viviendas – ycualitativo – viviendas precarias querequieren mejoramiento o eventualreemplazo.

Cuadro 2

16

Para el conjunto de países lasdeficiencias cualitativas superan a lascuantitativas, lo que da base paraplantear la importancia de un enfoqueque apunte a mejorar las viviendasprecarias. Ello es especialmente válidopara El Salvador y Guatemala. En losotros países las necesidades de

producción de nuevos alojamientos sonsimilares o mayores que las demejoramientos; sin embargo, aún ahíuna estrategia de masificación deacciones de rehabilitación resultaríaconveniente para impactar positiva-mente el panorama habitacional.

2.3.2. Oferta de viviendas

Al comparar el incremento anual quetienen las necesidades habitacionales enlos países con la producción de viviendasconvencionales en los últimos años, se

puede establecer la capacidad quetendría el sector habitacional para hacerfrente al déficit por la vía de construirnuevas viviendas. (Cuadro 4)

Aumento anual Producción % denecesidades convencional cobertura

Costa Rica 23300 20000 85.8

El Salvador 30000 19000 63.3

Guatemala 40000 20000 50.0

Honduras 35000 7500 21.4

Panamá 15000 13000 86.7

Nicaragua 26000 2500 9.6

6 países 169300 82000 48.4

Fuente: Elaboración consultora con datos de informes nacionales

Cuadro 4

Necesidades habitacionales y producción de viviendasEvolución anual, a comienzos de la década

Déf. Déf.

cuantitativo (a) % cualitativo (b) % Déficit total

Costa Rica 160.000 58.0 116.000 42.0 276.000

El Salvador 400.000 46.5 460.000 53.5 860.000

Guatemala 328.978 31.7 709.911 68.3 1.038.889

Honduras 300.000 50.0 300.000 50.0 600.000

Panamá 110.330 59.0 76.670 41.0 187.000

Nicaragua 286.000 64.4 158..000 35.6 444.000

6 países 1.585.308 46.5 1.802.581 53.5 3.405.889

Fuente: Elaboración consultora sobre la base de estudios nacionales

Tipos de déficit habitacional en los años 90

Cuadro 3

17

Sólo Costa Rica y Panamá, y en menormedida El Salvador, demuestran unacapacidad de provisión de viviendasnuevas que se acerca a lo que demandael aumento anual de su déficitcuantitativo. Los demás países cubrenescasamente una parte de este aumento,

lo que indicaría que si no adoptanestrategias alternativas para manejar eldéficit, éste se agudizará año tras año.Esta constatación también afirma laimportancia de introducir el mejora-miento barrial como una parte centralde sus políticas.

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3. BARRERAS PARA EL DESARROLLO DELMEJORAMIENTO BARRIAL

3.1. Baja presencia política del sector

3.1.1. Gasto en vivienda escaso y fluctuante

El siguiente Gráfico permite compararlos montos de gasto público socialdestinados en cuatro países centro-

americanos, con el gasto promedio de unconjunto de 15 países de la región.

Gráfico 6

Fuente: CEPAL

La valoración política que se da al sectoren la subregión se refleja en el hecho deque sólo Costa Rica supera en dólaresper cápita el promedio regional de gastopúblico social en vivienda, mientras enlos tres países restantes se destina a

atender las necesidades sociales devivienda montos mucho menores. Lasfuertes variaciones que experimentan enel tiempo la proporción del gasto que seorienta a este fin, reflejan que se tratade un sector “de ajuste” para los otros

19

sectores sociales estimados de mayorrelevancia, cuyas necesidades derecursos determinan cuánto es posiblepreservar para la inversión pública envivienda.

La fluctuación del gasto social envivienda ha dificultado la consolidaciónde políticas estables y autónomas devivienda en estos países, de modo quelas acciones sectoriales sociales

dependen básicamente de recursos decooperación internacional y de lacapacidad de los propios hogares pobrespara movilizar activos para elmejoramiento de sus viviendas y barrios.Es urgente el impulso de iniciativasnacionales y subregionales quepromuevan la captación y canalizaciónmás amplia de recursos endógenos paramejorar el hábitat precario.

3.1.2. Panorama institucional débil y fragmentado

Los 6 países analizados muestrandiferentes niveles de institucionalizacióndel sector, que van desde situacionesbastante consolidadas a otras en queprevalece una aguda fragmentaciónsectorial y debilidad institucional. CostaRica cuenta con un Ministerio deVivienda y Asentamientos Humanos(MIVAH), creado en 1979 por un decretode emergencia. Sin un estatuto orgánicopropio, el MIVAH no posee suficienteflexibilidad para organizar su estructurainterna y líneas de trabajo, lo cual a suvez limita su consolidación. Por otraparte, el Banco Hipotecario para laVivienda (BANHVI), ente rector delSistema Financiero Nacional para laVivienda, es el organismo financierobásico de la política habitacional, denaturaleza jurídica de organismo públicono estatal, con bastante autonomíaadministrativa y económica y facultadespara llevar a cabo su actividad.

En El Salvador, el rol de liderar el sectorha sido asignado al Viceministerio deVivienda y Desarrollo Urbano, adscritoal Ministerio de Obras Públicas,Transporte y Vivienda. Sus lineamientosestratégicos y de política abarcan unagran cantidad de frentes y objetivos,aunque muchos de ellos no se hanimplementado. Las entidades operativasde vivienda son en este país el FondoNacional de Vivienda Popular FONAVIPOpara el área social, y el Fondo deVivienda Social FVS, que opera para unnivel medio. Sobre todo a raíz de lasemergencias causadas por desastresnaturales, El Salvador ha sido apoyadode manera importante con recursosexternos de cooperación multilateral ybilateral.

En Guatemala, la Ley de Vivienda yAsentamientos Humanos de 1996 define

las bases institucionales, técnicas yfinancieras para operar una política devivienda, y especifica lineamientosoperativos y financieros, como laprovisión, a partir de 1997, delequivalente de al menos 1.5% delpresupuesto de ingresos tributarios parasoluciones de tipo popular. Sin embargo,en la práctica esta normativa no ha dadolugar a un sector articulado y decompetencias definidas. A partir de 1997el Ministerio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda MICIVI es elórgano rector de la política habitacional;por su parte, el Fondo Guatemalteco deVivienda FOGUAVI es la instituciónfinanciera de segundo piso que canalizarecursos nacionales e internacionales ala provisión de vivienda sociales.

En Honduras la trayectoria de lainstitucionalidad pública que existedesde 1958 ha sido errática, sin permitiruna acumulación de experiencias. En elperíodo reciente se ha zanjado una largacompetencia entre dos organismos conatribuciones similares – la Secretaría deObras Públicas, Transporte y ViviendaSOPTRAVI y el Fondo Social de ViviendaFOSOVI – definiéndose al primero comoente rector de la política habitacional.Debido a estos ajustes, el sectorhabitacional hondureño requeriráprobablemente de un tiempo paraestructurar plenamente y validar unorganismo rector que coordine lasdiversas iniciativas habitacionales enmarcha.

El sector vivienda de Nicaragua tambiénse ha caracterizado históricamente poruna institucionalidad muy frágil, unaalta dispersión de los recursosfinancieros, humanos e institucionalesexistentes y una reducida capacidad deacumulación de sus propias

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experiencias. En los sucesivosescenarios políticos se han idodescartando los caminos antesexplorados para intentar otras aproxi-maciones. La prioridad política asignadaa la vivienda por los gobiernos ha sidodiscreta salvo en los puntualesmomentos de emergencia que hansucedido a los desastres naturales.Entre 1990 y 1995, el 58% de lasviviendas nuevas fueron provistas fueradel ámbito gubernamental pororganismos internacionales y ONGs. Lareciente transformación del Banco de laVivienda de Nicaragua BAVINIC enInstituto Nicaragüense de ViviendaUrbana y Rural INVUR, y el desarrollode las bases para un programahabitacional operado a través de dosfondos – el Fondo Nicaragüense de laVivienda FONIVI y el Fondo Social dela Vivienda FOSOVI – , son señales

6 Al momento de efectuar el análisis de campo, estaba en proceso de redefinición el papel del BancoHipotecario en el panorama habitacional, de acuerdo con criterios de eficiencia en el manejo de créditospara la vivienda social y compromisos con organizaciones internacionales de financiamiento.

alentadoras para la estructuración de uncontexto institucional más sólido.

En Panamá opera un sectorrelativamente consolidado sobre la basede sucesivos instrumentos legales yfinancieros. Desde la creación delMinisterio de Vivienda en 1973 seestablecieron durante la década de losaños 90 las bases de la Política Nacionalde Vivienda, el Programa de DesarrolloUrbano, la Ventanilla Única, la Comisiónde Acción para Áreas Revertidas, laComisión Interinstitucional paraUrbanizaciones y Lotificaciones, yfinalmente el Consejo Nacional deUrbanismo. 6

El Cuadro siguiente permite asociar losrangos en que se sitúa la entidad rectoradel sector habitacional con los logros depolítica.

Nivel Entidad rectora del sector Vivienda Coberturainstitucional programas (a)

Panamá Ministerio Ministerio de Vivienda 86,7específico

Costa Rica Ministerio Ministerio de Vivienda y 85,8específico Asentamientos Humanos

El Salvador Viceministerio Vice-Ministerio en Ministerio de 63,3en Ministerio Obras Públicas, Transporte y

Vivienda

Guatemala Viceministerio Viceministerio en Ministerio 50,0en Ministerio Infraestructura, Comunicaciones,

Vivienda

Honduras Viceministerio Viceministerio en Secr. Obras 21,4en Secretaría Públicas, Transporte y Vivienda

Nicaragua Instituto Instituto Nicaragüense de Vivienda 9,6Urbana y Rural

a) Cobertura como % de las nuevas necesidades anuales que representa la producción anual

Fuente: Informes nacionales y Cuadro 4

Cuadro 5

Nivel institucional de la entidad rectora sectorialy cobertura del programa(a)

La importancia de un marco institu-cional firme y políticamente validado sededuce de la constatación de que

Panamá y Costa Rica, los dos países quecuentan con una entidad públicasectorial de rango ministerial, presentan

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los mejores niveles de cobertura de susnecesidades habitacionales. Por unaparte, la importancia asignada a la tareade proveer vivienda se refleja en la

urbanas ocupadas, o de ejecutarestrategias operativas que favorezcan lacooperación horizontal entre institu-ciones, y vertical, entre el gobiernocentral y las entidades locales.

Considerando los altos niveles deinformalidad laboral y residencial queprevalecen en los países analizados, laspolíticas habitacionales requieren conurgencia incorporar el mejoramientohabitacional como un componente tanimportante, o aún más significativo,como la producción de nuevas viviendas.Así fue reconocido por los organismos decooperación convocados a la reuniónconsultiva de CA-CAM en junio del 2001,quienes sugirieron estudiar con mayorprecisión los tipos de asentamientosprecarios que requieren ser atendidoscon mayor urgencia o prioridad.8

7 Las políticas públicas no aprovechan en todo su potencial la notable experiencia acumulada por gruposprivados y ONGs en los 6 países, sobre articulación de iniciativas de promoción habitacional con otras deservicios urbanos y creación de empleos.8 Entre los tipos de asentamientos precarios que podrían considerarse en una primera etapa, los asistentesa la reunión consultiva mencionaron por ejemplo a los tugurios situados en áreas centrales de las principalesciudades, as aquellos en zonas de riesgo, los asentamientos informales de creación reciente, los que crecende manera explosiva en ciertas zonas limítrofes, y a aquellos de las ciudades medianas y menores de pobrezageneralizada.9 Los principales ejemplos tienen que ver con importantes programas y créditos habitacionales que fueronanclados durante la emergencia a instituciones ajenas al sector por razones de eficacia o eficiencia, y quehoy permanecen por fuera del mismo.

institucionalidad, y a su vez, el mayorpeso político de la institución parecefacilitar el desempeño de los respectivosprogramas.

3.2. Limitaciones cualitativas de las políticas y programas

Las principales limitaciones quepresentan las iniciativas públicas paraatender el déficit acumulado y lasnuevas necesidades ocasionadas por elaumento de hogares y el deterioro delparque habitacional, no se refieren soloa aspectos cuantitativos. En un planocualitativo, es notoria la rigidez paraatender a la creciente diversificación delas necesidades ocasionada por laurbanización. Es limitada la incidenciade estos programas sobre los cuadros depobreza e indigencia que aquejan a lasciudades, ya que ellos se centran en lasola provisión de nuevas viviendas, sincoordinarse con acciones de otrosministerios o instituciones.7 En uncontexto de creciente urbanización, nocuentan con la suficiente capacidadinstitucional para dar respuestasurbanas eficientes, tales como larenovación y densificación de áreas

3.3. Limitaciones generadas a raíz de las emergencias

Los desastres naturales acaecidos enalgunos países (Honduras, Nicaragua yEl Salvador a raíz del huracán Mitch en1998; El Salvador por los terremotos de2001) durante el período de análisisocasionaron por una parte unaemergencia habitacional que agudizó elcuadro histórico de carencias. Estaemergencia movilizó a la comunidadinternacional para que concurriera consu ayuda a proveer de vivienda a losafectados. Junto con apoyar lareconstrucción, la cooperación tuvoefectos contradictorios sobre lainstitucionalidad del sector habitacional

de los países, que en muchos aspectoslimitaron una adecuada consolidacióndel mismo, como lo corroboraron losparticipantes de la reunión multisecto-rial de agosto de 2002.

Un primer problema fue un mayordebilitamiento de la precaria institu-cionalidad sectorial a raíz de laconfusión y superposición de roles alinterior del sector público durante losperíodos de emergencias. En la mayoríade los casos, este debilitamiento no fuesuperado totalmente con el retorno a lanormalidad.9 Otro aspecto limitante

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tiene que ver con la atomización deinstituciones causada por una fuertecompetencia por los recursos decooperación que llegaron masivamente alos países. Aún cuando algunas agenciascooperantes establecieron exigenciaspara garantizar la debida articulación deactores en sus programas, en muchoscasos no se logró aunar esfuerzos yevitar las superposiciones.

La acentuación de la dependencia de laspolíticas del hábitat en estos paísesrespecto de recursos externos tambiénse puede asociar a la situación postemergencias. Aún cuando la captaciónde una importante cantidad definanciamiento pudo ser muy positivapara mejorar la situación habitacional,los programas implementados tienenescasas perspectivas de consolidación alcarecer de autonomía de recursos.Adicionalmente, los recursos financierosno siempre se vieron acompañados porel respaldo técnico, organizativo ypolítico requerido para concretarproyectos de tal magnitud, con lasconsecuentes limitaciones de eficacia yeficiencia.

Las prácticas puestas en marcha en elmarco de la cooperación reforzaron laadopción de un enfoque de política

habitacional que no se ajusta a lascaracterísticas del cuadro habitacionalde la subregión. Por una parte, seprivilegia hoy sobre todo la producciónde nuevas viviendas, sin dar la debidaimportancia al mejoramiento del parqueexistente. En segundo término, lagenerosidad de las “ofertas” de lacooperación internacional ha elevadolas expectativas sobre estándareshabitacionales a niveles poco realistasy sostenibles, lo que hace difícil hoyretomar programas en costos unitariosaccesibles para la población pobre. Demanera similar, los subsidios excesivosy aplicados sin criterios de focalizaciónestablecieron un precedente negativopara programas que consideran aportesrazonables de parte de sus bene-ficiarios.

Desde una perspectiva urbana, la mayorparte de los proyectos concretados bajolos criterios que imperan en momentosde emergencia se localizaron en terrenosalejados que ofrecen baja o nulaaccesibilidad a servicios urbanos yempleos. Si a ello se suma la escasaparticipación de la comunidad y losmunicipios en estas operaciones, sepueden visualizar considerables desafíospara reconstruir el tejido urbano eintegrar a los habitantes a la ciudad.

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4. ÁREAS DE COOPERACIÓN SUGERIDASPOR LOS ACTORES4.1. Prioridades de los países

Las misiones efectuadas entre octubre2000 y enero 2001 en Panamá,Honduras, El Salvador, Guatemala yCosta Rica permitieron identificar, sobrela base de un análisis del sector en cadapaís y de acuerdo con las entidades

sectoriales, los apoyos necesarios parael mejoramiento de los barrios urbanosprecarios. El siguiente cuadro entregauna visión general de los asuntos quepodrían incluirse en una futuracooperación.

TEMAS PROPUESTOS GUA HON ELS NIC COS PAN TOT

Fortalecimiento de la Institución Rectora SI SI 2

Diagnóstico Habitacional y de Precarios SI SI SI 3

Diseño de Programas de Vivienda SI SI SI SI SI 5

Diseño de Programas de Equipamiento SI SI SI 3

Ordenamiento Territorial/Gestión SI SI SI SI SI 5

del Riesgo

Diseño de Instrumentos SI SI 2

Monitoreo de Impactos SI SI 2

Vincular Programas Vivienda/Pobreza SI SI

Consolidación de Oferta Formal SI SI SI SI 4

Fortalecer Programas Municipales SI SI SI SI SI 5

Programas Regularización Tierras SI SI SI SI 4

Programas Pilotos de Densificación SI SI SI 3

Programas de Difusión SI SI 2

Cuadro 6

Prioridades nacionales

Elaborado sobre la base de Consultas y Entrevistas a Representantes de Instituciones Sectoriales,Octubre-Diciembre 2000 / Ajustes por F.Patiño, Mayo 2001

Como indica el Cuadro, los temasrecurrentes han sido el apoyo al diseñode programas, la ampliación de la ofertade viviendas y equipamento paraconsolidar los asentamientos, el

fortalecimiento de los municipios enmateria de ordenamiento territorial ymanejo de programas de consolidaciónde precarios, y la regularización de lapropiedad de la tierra. Con prioridad

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algo menor se menciona la cooperaciónpara mejorar y operacionalizar losdiagnósticos habitacionales y de

asentamientos, y el apoyo a programaspiloto de densificación de áreaspopulares en las principales ciudades.

4.2. Aportes de la reunión multisectorial

Durante las deliberaciones quetuvieron lugar en las diversasinstancias de la reunión multisectorialde San José (agosto 2002) se recogieronaportes de representantes de lasentidades públicas, gobiernos locales yONGs de los países analizados;contándose además con la presencia deBelice. En esa ocasión se lograronvalidar algunas prioridades detectadas

por la misión, e incorporar otras queresponden a las condiciones másrecientes imperantes en los países.

Se presentan a continuación losprincipales aportes que se originaron enel trabajo grupal por países, en laspresentaciones y discusiones institu-cionales y en los acuerdos adoptados porlas autoridades ministeriales.

4.2.1. Aportes de Panamá, Belice y El Salvador

El grupo conformado por representantesde estos países estimó que la ausenciade programas de mejoramiento barrialen las políticas de vivienda y desarrollourbano de los países de Centroaméricaconstituía una deficiencia que debecorregirse. Recomendó que en el diseñode este nuevo componente seincorporara a los municipios einstancias de participación ciudadana, yse considerara un espectro deintervenciones sobre infraestructura deservicios, bienes y espacios públicos, asícomo la legalización de la tenencia de latierra.

Para promover la masificación delmejoramiento de asentamientosprecarios 10 dentro de la política devivienda y desarrollo urbano, el gruporecomendó para una primera etapa eldiseño y ejecución de proyectos pilotosque permitan capitalizar experiencia,crear capacidades y articular relacionesinstitucionales para avanzar haciainiciativas de mayor escala. Asimismo,estimó necesario poner en marcha laformulación y o revisión del marco legal,reglamentario e institucional para hacerposible consolidar una línea programá-tica de mejoramiento barrial.

De acuerdo a lo discutido por el grupo,estos programas de mejoramiento barrial

deberán incluir componentes dedesarrollo social que permitan generarcohesión social, pertenencia y sentidoterritorial, y promover los procesos departicipación comunitaria. Paragarantizar la focalización de recursos enlos estratos de menores ingresos, losprogramas de mejoramiento barrialdeberán articularse con los otrosprogramas de la política de vivienda ydesarrollo urbano.

Un elemento importante para favorecerla cohesión interna de las políticashabitacionales sería el apoyo a lacoordinación y articulación entre losdistintos niveles del Estado, por parte delos organismos internacionales definanciamiento, de modo que losproyectos que ellos promueven enmateria de vivienda y desarrollo urbano– incluyendo el mejoramiento barrial –sean complementarias entre sí yfavorezcan la coordinación al interior delsector, del aparato estatal y entre losactores.

Para que sea efectivo un apoyo desde elnivel subregional, se propone identificarrecursos internacionales de asistenciatécnica no reembolsable para lapreparación, formulación y seguimientode los proyectos de mejoramientobarrial. Además, se sugiere que las

10 Los asentamientos de atención prioritaria son, para este grupo, los barrios urbanos con hogares de bajosingresos y de estratos heterogéneos, sobre todo los barrios centrales deteriorados y las invasiones y espaciosgenerados por el mercado informal de tierras urbanas.

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instancias técnicas y políticasregionales orienten a los países en labúsqueda de recursos (internos yexternos) finan-cieros y técnicos para laejecución de los proyectos de

mejoramiento barrial. Por último, sepropone dar continuidad a losmecanismos de intercambio deexperiencias, de manera que losproyectos exitosos puedan ser referen-cias para el aprendizaje regional.

4.2.2. Aportes de Guatemala y CostaRica

El grupo integrado por Guatemala yCosta Rica, también afirmó la necesidadde incorporar en la agenda política de losgobiernos centrales, la estrategia delmejoramiento barrial como uno de losejes de alivio a la pobreza extrema, paralo cual se debe promover unacoordinación mayor con los gobiernoslocales.

El logro de efectividad de estosprogramas, como parte de una estrategiade alivio a la pobreza, exige operar elmejoramiento de barrios de maneraintersectorial, e incluir una activaparticipación de los habitantes paradarle continuidad. Desde unaperspectiva sectorial, los gobiernosdeberían comprender que elmejoramiento de barrios es uncomponente importante de la políticahabitacional, que implica una economíade escala y posee un efecto amplio queexcede al sector habitacional, porejemplo en cuanto a generación deempleo.

Entre las dificultades que deberánenfrentar las políticas habitacionalespara incorporar programas de mejora-miento de barrios precarios11 semencionó por una parte la heteroge-

neidad propia de estos asentamientos,que hace difícil una adecuadafocalización de recursos. Por otra parte,se mencionan los conflictos entre lascompetencias nacionales y aquellas quecaben a los municipios, la falta deinstrumentos efectivos para dar accesojurídico a la tierra, y la poca visibilidadque tienen estos programas frente aaquellos de vivienda nueva.

Las acciones propuestas se refieren enprimer lugar a aspectos institucionales:formalizar una estructura operativa parael mejoramiento de barrios, así como lasresponsabilidades y competencias de losdiferentes sectores. En segundo término,se propone gestionar recursos de origengubernamental central y local,empresarial privado, comunal, y decooperación internacional, para poner enmarcha este programa multisectorial. Sedebería asegurar además una capacidadde seguimiento, evaluación yretroalimentación sistemática de lasacciones de mejoramiento de barrios quese pongan en marcha, e informar sobresus resultados mediante informespúblicos regulares. Paralelamente, sesugiere actualizar en los paísescentroamericanos el diagnóstico sobre elestado actual de los asentamientoshumanos, particularmente los másdeteriorados, como base para el diseñode los programas de mejoramiento

barrial.

4.2.3. Aportes de Nicaragua yHonduras

Los representantes de Nicaragua yHonduras tomaron nota en primer lugarde dos importantes iniciativas enmarcha en estos países: un proyecto demejoramiento de 50.000 viviendas

precarias en Managua, y otro para60.000 viviendas precarias en Honduras.A partir de la experiencia de estos paísessobre las limitaciones que impone unainstitucionalidad frágil para estableceracciones en vivienda, se plantea comocondición previa la estructuración yvalidación de una entidad rectora de la

11 Estos países definen como grupo objetivo de estos programas a las familias que habitan en asentamientosprecarios, privilegiando a los asentamientos generados por invasiones recientes, a aquellos consolidadospero en deterioro, y a los barrios centrales tugurizados.

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planificación y gestión del desarrollourbano y la vivienda a nivel nacional,debidamente articulada con lasinstancias locales para poder ejecutar lapolítica y gestión de vivienda y desarrollourbano, a través de consejos de vivienday desarrollo urbano.

Otro prerrequisito sería la formulaciónde estrategias y planes de desarrolloterritorial y urbano en los diferentesniveles, contexto necesario paraestablecer y definir programas demejoramiento barrial. Junto con

12 Acuerdo titulado “Hacia una Estrategia Asociativa Regional para la Implementación de Programas Masivosde Mejoramiento Barrial en Centroamérica”; San José de Costa Rica, Agosto 200213 Se acuerda realizar esfuerzos para que al año 2020, al menos el 50% de los hogares urbanos que habitanen asentamientos precarios hayan mejorado de manera significativa su calidad de vida mediante accionesde mejoramiento barrial.

especificar sus alcances precisos en elmarco del desarrollo urbano, resultanecesario asegurar condicionesgenerales para su funcionamiento,como la existencia de mecanismos deregularización de la tenencia de latierra, de gestión y control al uso delsuelo urbano, instrumentos parafinanciar el desarrollo municipal y paraapoyar los programas de mejoramientobarrial, y de seguimiento a la gestión delos municipios y los asentamientoshumanos. Del mismo modo, se proponepromover instancias adecuadas paraasegurar la mejor prestación de los

servicios públicos y urbanos a la población.

4.2.4. Acuerdos ministeriales

Por último, el Acuerdo de San José 12

adoptado por las máximas autoridadessectoriales de los 7 países centro-americanos asistentes, reconoce larelevancia y oportunidad de la iniciativadesarrollada por los países deCentroamérica en conjunto con laAlianza de las Ciudades, orientada apromover la implementación deprogramas masivos de mejoramiento debarrios en la región. Reconoce losimpactos positivos que tienen lasacciones de mejoramiento barrial sobre;i) el mejoramiento de condicioneshabitacionales de los sectores deescasos recursos y en general, eldesarrollo de la política habitacional; ii)las estrategias de lucha contra lapobreza; iii) el ordenado crecimiento ydesarrollo de las ciudades; y iv) lapromoción de los procesos dedescentralización y participación.Además, señala la conveniencia deenfrentar el mejoramiento barrial demanera coordinada en la subregión.

En ese contexto se adoptan acuerdospara incorporar estos programas en lasrespectivas políticas sociales, urbanas yde vivienda, con el fin de lograr en elmediano plazo un impacto significativosobre los asentamientos precarios. 13

En el corto plazo se pondrían en marcha

políticas nacionales y programas demejoramiento de barrios, inscritas en unplan de acción regional que incluya ladefinición de responsabilidades,estrategias de identificación de recursos,e instrumentos de seguimiento ypromoción.

Para cumplir los propósitosmencionados, se acuerda en primerlugar ampliar la agenda sectorialintroduciendo dentro de la política devivienda el componente de mejoramientobarrial, y adecuando la institucionalidady normativa para este efecto. Además, seacuerda profundizar los procesos dedescentralización y participación demodo de incluir a los municipios y a lasociedad civil en el diseño de losprogramas de mejoramiento barrial. Seprevé una amplia participación delsector privado y del sector de laconstrucción para generar empleo yconsolidar la calidad de las obrasurbanas.

La población meta de estos programassería la población urbana de bajosingresos y de estratos heterogéneos, enbarrios centrales deteriorados,invasiones y espacios generados por elmercado informal de tierras urbanas.Las intervenciones consideraríanmejoramientos de la infraestructura deservicios, bienes y espacios públicos;

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legalización de la tenencia de la tierra;ejecución de proyectos pilotos quefaciliten avanzar hacia iniciativas de

14 Intervenciones de Mila Freire (Banco Mundial); Martha Pierce (BID) y Jorge Gavidia (UN-HABITAT)15 Se señaló a modo de ejemplo la adopción de criterios más adecuados a la realidad sobre tamaño mínimode lotes a raíz de las regularizaciones de asentamientos precarios.16 Aunque los planes de mejoramiento barrial con frecuencia no contemplan financiamiento directo deviviendas, la legalización de la propiedad y el acceso a los servicios urbanos ha demostrado según el BIDtener finalmente efectos importantes sobre la inversión pública y privada en vivienda.

mayor escala; componentes dedesarrollo social y participacióncomunitaria; y una articulación

especial con los otros programas sectoriales, urbanos, sociales y de empleo.

4.2.5. Aportes de entidadesinternacionalesTanto en la discusión desarrollada en elmarco de la reunión consultiva de losorganismos de cooperación en 2001,como en las presentaciones efectuadasdurante la reunión multisectorial en2002, las agencias internacionalesaportaron su visión estratégica paradesarrollar una iniciativa subregional enel sector, con apoyo de los socios de laAlianza de las Ciudades. Estos aportesse refieren a cuatro áreas: incorporacióndel componente a la agenda política, laselección del grupo meta, laoperacionalización del programa y elpapel de las instancias regionales.

El primer tema fue abordado por losrepresentantes del Banco Mundial, elBanco Interamericano de Desarrollo y laOficina Regional de UN-HABITAT en lareunión multisectorial14 . El BancoMundial señaló por una parte, el desafíoque enfrentan hoy las políticashabitacionales, de hacerse cargo no sólodel “flujo” de viviendas, proveyendonuevas unidades según las necesidadesy la demanda, sino también del “stock”existente, para que éste se mantenga enbuenas condiciones. Planteó además quela evolución del ingreso y de la pobrezaen el mundo distancian cada vez más alos pobres del acceso a alojamientosconvencionales, hecho agravado por loscostos cada vez más altos de lasviviendas y los terrenos. Por otra parte,relevó los beneficios del mejoramientobarrial en cuanto induce, en los paísesque los desarrollan, a una coordinacióninstitucional entre entidades nacionalesy entre el nivel central y local, conefectos positivos para la gestión pública

en general.

A su vez, el Banco Interamericano deDesarrollo destacó – sobre la base de suexperiencia con programas demejoramiento de barrios en la región –la importancia política de los programasde mejoramiento de barrios desde trespuntos de vista. En primer lugar,destacó su efectividad para aliviar lapobreza, ya que permiten focalizar elgasto social en los sectores visiblementepobres, y redistribuir los beneficiosurbanos. Señaló además que estosprogramas han demostrado incidirfavorablemente sobre el desarrollo de lasciudades, al colaborar en el control dela expansión urbana, empoderar a losmunicipios y flexibilizar prácticas ynormativas poco realistas quecaracterizan la operación de estos.15

Finalmente, el BID señaló que estosprogramas se van a situar en los añosvenideros como componentesimportantes de las políticas de viviendade la región, por sus efectos directos eindirectos sobre el panoramahabitacional.16

De acuerdo a lo expuesto por UN-HABITAT, el desafío político fundamentalen este tema consiste en encontrarargumentos sólidos que justifiquen lainclusión del mejoramiento barrial en lasactuales políticas habitacionales. Porello, una de las primeras tareas seráidentificar las ventajas sociales,urbanas, económicas, etc., querepresenta derivar recursos desde laproducción de nuevas viviendas – unárea ya validada ante la opinión políticay pública- hacia esta alternativa más

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compleja y que es desconocida poramplios sectores.Con respecto al tema de los grupos metade estos programas, los participantes dela reunión consultiva de Nueva Yorkenfatizaron la importancia de iniciar eldiseño de este nuevo componente demejoramiento barrial de las políticashabitacionales de los países centro-americanos seleccionando entre losdiversos tipos de asentamientosprecarios e informales existentes,aquellos asentamientos en condicionesprecarias que cada país abordará demanera prioritaria, y que constituirán elgrupo meta inicial de los programas demejoramiento barrial. La elaboracióndiagnóstica – sobre la base de lasencuestas de hogares, censos nacionalesy otras fuentes - resulta fundamentaly debería considerar la colaboración dediversas agencias, municipios, sectorprivado, ONGs y organismos de lacomunidad. Como resultado de estafase, deberían precisarse por una partelos subcomponentes o actividades delprograma. Por otra parte, el diagnósticoserviría de base para la negociación,ante las instancias gubernamentales, derecursos y apoyos a la nueva línea deatención.

En cuanto al montaje operativo de estecomponete de las políticas habita-cionales, la Oficina Regional deUN-HABITAT destacó durante lareunión de San José la necesariamultisectorialidad que deben tener losprogramas de mejoramiento barrial, loscuales de acuerdo a la experienciadesarrollada en otros paíseslatinoamericanos podría ser garantizadaa través de tres alternativasinstitucionales: i) la creación de una solaentidad de amplia cobertura queincluyera programas de diversanaturaleza; ii) la instalación de unacuerdo programático entre agenciassectoriales para colaborar conintervenciones sobre determinadosasentamientos; y iii) el traslado de las

competencias operativas a losmunicipios y entidades locales queasumirían la responsabilidad operativadel programa.

La ventaja de la primera alternativa seríauna probable mayor concertación entrelas diversas intervenciones; a su vez, sulimitación reside en la escasa viabilidadde crear un gran organismo multise-ctorial de cara a los esfuerzos dereducción del aparato estatal que tienenlugar en los países. La segundaalternativa, de un programa concertadoentre diversas entidades, aparece comouna posibilidad atractiva y eficiente,aunque ha demostrado en la prácticadificultades para permanecer en eltiempo y garantizar los aportesacordados al programa por las entidadescuando éstas replantean susprioridades. En cuanto a la terceraalternativa, UN-HABITAT señaló queuna operación más cercana a loshogares involucrados apoyaría losprocesos de descentralización ydemocratización que suceden en lospaíses latinoamericanos. Sin embargo,un desarrollo exitoso del mejoramientobarrial masivo bajo esta modalidadrequeriría superar la debilidad operativaque presentan en la subregión aquellasentidades locales en que mayorita-riamente se concentran los asenta-mientos precarios.

La posibilidad o conveniencia de unainstancia centroamericana que desde elnivel supranacional apoye laintroducción del componente en laspolíticas del hábitat, merece varioscomentarios. Por una parte, el estudiode campo indica que los paísesprivilegian un enfoque propio yparticular, ajustado a su cuadrohabitacional e institucional, por sobreun abordaje regional.17 Las agenciascooperantes coinciden con la percepciónanterior, y no visualizan, al menos enuna primera etapa, las ventajas deestablecer una instancia regional de

17 Esta constatación podría ser revisada a la luz del acuerdo de la reunión multisectorial de San José yacitado, que da cuenta de un interés explícito de los países por conformar una plataforma regional.

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apoyo. Más bien, sugieren abordar elmejoramiento barrial en uno o dospaíses que presentan ventajascomparativas, sobre todo en cuanto a lapresencia de líderes de opinión quepuedan colocar la idea de estecomponente en los contextos nacionales.

Pese a lo anterior, los estudios,actividades y entrevistas efectuados enel marco de la iniciativa CA-CAMsugieren la conveniencia de unaaproximación regional18 para alcanzarescalas de intervención y ámbitos dediscusión más potentes que aquellosposibles en cada uno de los países, parauna tarea que sin duda enfrentaráconsiderables dificultades.

18 Por ejemplo, durante la presentación de los resultados de esta consultoría a participantes de iniciativasde la Alianza de Ciudades de diversas regiones con motivo de Hábitat + 5, en Nueva York, se pudo captarun gran interés por las posibilidades que brinda el enfoque subregional para establecer intervencionesarticuladas a una mayor escala que lo usual en otros proyectos

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5. OBSERVACIONES FINALESconsolidación de marcos institucionalesy normativos en el tiempo, lo que a suvez impacta negativamente la capacidadde respuesta de los programas habita-cionales.

En el contexto anterior, la introducciónde un componente de mejoramientoshabitacional en las políticas de viviendaes oportuna para atender lasnecesidades habitacionales de AméricaCentral. Más aún, existen condicionesventajosas para que ello suceda. Por unlado, se cuenta en todos los países concierta experiencia desarrollada porONGs, municipios y organizaciones de lasociedad civil, que aunque de escalalimitada, ha generado instrumentos yexperiencias posibles de extender a unaatención masiva.

En segundo término, por el estadoincipiente de las políticas urbanas yhabitacionales en la subregión es posibleaprovechar “la ventaja del retraso”, paraintroducir en una etapa temprana unenfoque cualitativo y articulador.19 Porúltimo, la relativa permisividad quehasta ahora impera en las ciudadescentroamericanas para que los hogarespobres ocupen terrenos para construirsus viviendas, ha determinado quemuchos asentamientos precarios tenganlocalizaciones privilegiadas desde laperspectiva de accesibilidad a serviciosy empleos urbanos. El mejoramiento deestos tugurios tendrá por ello un granpotencial de inserción social para sushabitantes, así como podrá atenuar lastendencias a la segregación y exclusiónque hoy caracterizan a las grandesciudades de la Región.

De acuerdo con los antecedentesrecogidos durante el proceso de estudiosy consultas desarrollados por el proyectoCA-CAM a partir de octubre del año2000, existe en la subregión unconsenso relativamente generalizadoen cuanto a la necesidad de poner enmarcha de manera masiva losprogramas de mejoramiento barrial enlos países de América Central. Esteconsenso se basa, por una parte, en lapercepción de que ante el complicadocuadro habitacional y urbano – rápidaurbanización, extendida informalidad ypobreza urbana – no resultan factiblesni realistas las aproximacionesconvencionales, basadas exclusivamenteen la provisión de nuevas viviendas.

Las cifras de desempeño históricasseñalarían que la mayoría de los paísesno han sido capaces de una producciónde viviendas que atienda, al menos, unaparte significativa de las demandasgeneradas año a año; menos aún sepodría pensar en una absorción enplazos cercanos del déficit acumulado.La baja capacidad de respuesta se puedeasociar en primer lugar a la dependenciade las políticas de recursos externos, engran parte asociados a emergenciascausadas por los desastres naturalesrecientes.

Por otra parte, la escasa importanciapolítica asignada al sector en los paísesanalizados – influida en parte por suincidencia marginal en las iniciativas desuperación de la pobreza, dedescentralización y/o en los desafíosurbanos emergentes – ha impedido la

19 Téngase en cuenta que en países con políticas sectoriales más consolidadas la introducción delineamientos más cualitativos enfrenta considerables problemas asociados a una conceptualizaciónrígida con énfasis cuantitativo y a los intereses creados en el campo de la producción y el financiamientode la vivienda nueva.

31

La introducción oportuna decomponentes de mejoramiento de laprecariedad habitacional en los paísescentroamericanos será, en lo funda-mental, tarea de las instituciones queformulan y ejecutan las respectivaspolíticas habitacionales y urbanas, cuyoéxito dependerá de la acogida que estatarea tenga en las respectivas instanciaspolíticas. Un cierto nivel de articulacióny apoyo regional podría acelerar esteproceso en una primera etapa,promoviendo y monitoreando en lospaíses los avances logrados con relacióna los acuerdos de San José. Algunosaportes iniciales de mecanismosregionales de apoyo y coordinaciónpodrían ser los siguientes:

a. Colaborar con los países en lapreparación de diagnósticosoperativos sobre los asentamie-ntos urbanos en precariedad,estableciendo los indicadoresmás adecuados para su carac-terización, dimensionamiento yevolución en el marco delPrograma de Indicadores de UN-HABITAT y en el contexto de loscompromisos establecidos en las

Metas de Desarrollo del Milenio;b. Identificar los proyectos de

mejoramiento de barrios enmarcha o por iniciar en lospaíses con cooperación interna-cional, y confeccionar uninventario de situaciones, mon-tos y fuentes de recursos, einstituciones nacionales actual-mente responsables;

c. Organizar en la subregión unproceso de difusión de expe-riencias de mejoramiento deasentamientos precarios reali-zadas en América Latina, queincluya visitas de autoridades alos proyectos, documentación delos mismos, seminarios ypasantías;

d. Asesorar a las instituciones delsector vivienda en la actualiza-ción de sus políticas y programasde vivienda social, de modo deincluir el componente mejora-miento de asentamientos preca-rios y preparar los instrumentospara ejecutarlo, con especialénfasis en la articulación deestas políticas con iniciativas demejoramiento que están ejecu-tando otras instituciones nacio-nales por fuera del sector.

32

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Panamá 47.6 48.7 49.7 51.7 53.8 55.7 57.6 59.5 61.2 62.9 64.5

Nicaragua 46.8 48.8 50.1 51.4 52.5 53.9 55.3 56.7 58.1 59.4 60.6

El Salvador 39.0 41.5 44.1 47.0 49.8 52.5 55.2 57.8 60.3 62.6 64.7

Costa Rica 38.8 41.3 43.1 44.8 46.7 48.5 50.4 52.3 54.2 56.1 57.9

Honduras 29.0 32.0 35.0 37.7 40.8 44.4 48.2 52.1 55.9 59.5 62.7

Guatemala 36.2 36.7 37.2 37.5 38.0 38.6 39.4 39.9 40.5 41.2 41.8

Prom. simple 39.6 41.5 43.2 45.0 46.9 49.0 51.0 53.1 55.0 56.9 58.7

a 80% o más de población urbana en 2000;b Más de 70% y menos de 80% de población urbana en 2000;c De 50% a 70% de población urbana en 2000;d Menos de 50% de población urbana en 2000Fuente: CELADE, proyecciones de población vigentes.

Cuadro A- 1

Nivel de urbanización% de población urbana, 1970 a 2020

1980-85 1990-95 2000-05

Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural

Panamá 2.9 1.3 2.6 1.0 2.1 0.5

Nicaragua 3.6 2.5 3.4 2.3 3.2 2.0

El Salvador 2.0 -0.3 3.2 0.9 2.7 0.6

Costa Rica 3.7 2.3 3.9 2.4 2.8 1.2

Honduras 4.7 2.3 4.6 1.7 4.0 0.9

Guatemala 2.7 2.4 2.9 2.4 2.9 2.4

Promedio 3.3 1.8 3.4 1.8 2.9 1.3

Fuente: CELADE

Cuadro A-2

Tasa de aumento de la población urbana y rural% anual, 1980- 2005

33

Cuadro A-3

Desempleo urbano en los años 90% 1990 a 2000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

A. Latina 5.8 5.7 6.5 6.5 6.6 7.5 7.9 7.5 8.1 8.8 8.5

Costa Rica 5.4 6 4.3 4 4.3 5.7 6.6 5.9 5.4 6.2 5.3

El Salvador 10 7.9 8.2 8.1 7 7 7.5 7.5 7.6 6.9 6.5

Guatemala 6 4.2 1.6 2.6 3.5 3.9 5.2 5.1 3.8

Honduras 7.8 7.4 6 7 4 5.6 6.5 5.8 5.2 5.3

Nicaragua 7.6 11.5 14.4 17.8 17.1 16.9 16 14.3 13.2 10.7 9.8

Panamá 20 19.3 17.5 15.6 16 16.6 16.9 15.5 15.2 14 15.2

Cuadro A- 4

Importancia del empleo urbano informalPoblación urbana ocupada en empleos de baja productividad

como % de la población urbana ocupada, 1990 a 1999

1990 1994 1997 1999

Costa Rica 36.9 38 39.6 41.6

El Salvador 55.6 51 52.5 52.2

Guatemala 54.8 55.1

Honduras 53.3 49.9 34.3 55.2

Nicaragua 49.2 60.8

Panamá 37.9 35.4 36.6 37.3

Gráfico A-3

Gasto público social en vivienda

Países seleccionados de América Latina, 1998-1999

34

ANEXO ESTADÍSTICO

Cuadro A-5

Gasto Social y Gasto en ViviendaPaíses Seleccionados, 1990 a 1997

Gasto social real Gasto Vivienda Gasto Vivienda %per cápita* per cápita*

País 1990-91 1994-95 1996-97 1990-91 1996-97 1990-91 1996-97

Argentina 1222 1638 1570 106 110 8.7 7.0

Chile 451 612 725 38 59 8.4 8.1

Colombia 181 317 391 13 36 7.2 9.2

Costa Rica 445 513 550 44 52 9.9 9.5

El Salvador 87 117 147 3 5 3.4 3.4

México 283 360 352 … … … …

Nicaragua 48 56 49 6 9 12.5 18.4

R.Dominicana 66 100 107 19 7 28.8 6.5

Uruguay 929 1260 1371 17 30 1.8 2.2

Venezuela 338 287 317 61 47 18.0 14.8

Prom. Regional 359 454 484 37 44 10.3 9.1

* en dólares 1997 Fuente: Informe de Joan Mc Donald sobre Costa Rica, basado en CEPAL 1998: El Pacto Fiscal

35

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVERPARA FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO DEMEJORAMIENTO BARRIAL EN COSTA RICA

Consultor: Manuel Morales Pérez, Enero del 2001

SIGLAS.................................................................................................................... 36

PRESENTACIÓN ...................................................................................................... 37

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 37

1. MARCO SOCIOECONÓMICO Y URBANO DE LA POBLACIÓN META .................... 371.1 Población, pobreza y precarios. ................................................................. 371.2 Necesidades habitacionales. ...................................................................... 411.3 Necesidades del desarrollo urbano. ............................................................ 41

2. MARCO INSTITUCIONAL: LEGAL, ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL .................. 432.1 El Sector de Vivienda. ............................................................................... 432.2 El Sistema Nacional Financiero para la Vivienda (SFNV) ............................ 442.3 Modelo de atención a la vivienda, los tugurios y asentamientos

en precario................................................................................................ 452.4 Modelo de atención al planeamiento territorial y urbano. ........................... 52

3. MARCO SUSTANTIVO DE RESPUESTAS A LAS NECESIDADES .......................... 543.1 Políticas y programas de vivienda. ............................................................. 54

4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ............................................................ 574.1 La situación de pobreza y la política de vivienda y asentamientos

humanos. ................................................................................................. 574.2 La migración. ............................................................................................ 584.3 Estimación del déficit habitacional. ........................................................... 584.4 Programas de mejoramiento habitacional y de barrios. .............................. 584.5 Atención de precarios. ............................................................................... 594.6 Sistema de selección de los beneficiarios de los programas de

vivienda de interés social y de seguimiento de los recursos aplicados. ........ 594.7 La participación del sector privado desarrollador. ...................................... 604.8 Participación de las Municipalidades. ........................................................ 604.9 Participación de la comunidad organizada: procesos de

ayuda mutua y autoconstrucción. ............................................................. 604.10 Participación de la comunidad como agentes en el sistema financiero. ....... 614.11 Administración del factor tierra. ................................................................ 614.12 Renovación urbana. .................................................................................. 624.13 El sector de vivienda y asentamientos humanos. ....................................... 624.14 El Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. ...................................... 634.15 Captación de recursos por la vía de los ahorros. ........................................ 634.16 Manejo del subsidio habitacional. .............................................................. 644.17 Atención a la vivienda en el marco del planeamiento urbano. .................... 644.18 Planeamiento urbano nacional y regional. ................................................. 644.19 Planeamiento urbano local. ....................................................................... 65

ENTREVISTAS REALIZADAS.................................................................................... 65

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................ 66

36

ASENTAMIENTOS VISITADOS ................................................................................... 7

SIGLAS

BANHVI Banco Nacional Hipotecario para la Vivienda

BFV Bono Familiar para la Vivienda

CCC Cámara Costarricense de la Construcción

CCSS Caja Costarricense del Seguro Social

CGR Contraloría General de la República

CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz

CONADECO Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal

DESAF Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

DINADECO Dirección Nacional de Desarrollo Comunal

FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

FONAVI Fondo Nacional para la Vivienda

FOSUVI Fondo de Subsidios para la Vivienda

FUNBAMBÚ Fundación Bambú

FUPROVI Fundación Promotora de la Vivienda

GAM Gran Área Metropolitana

ICAA Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados

ICE Instituto Costarricense de Electricidad

IDA Instituto de Desarrollo Agrario

IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

INS Instituto Nacional de Seguros

INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

MEP Ministerio de Educación Pública

MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

MINAE Ministerio del Ambiente y Energía

MIVAH Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos

MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes

MS Ministerio de Salud

MSJ Municipalidad de San José

MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

PNDU Plan Nacional de Desarrollo Urbano

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PROFAC Proyecto de Fortalecimiento de la Autogestión Comunitaria

SAB Sistema de Administración de Beneficiarios

SIPO Sistema de Información sobre la Población Objetivo

SISVAH Sistema de Información para Vivienda y Asentamientos Humanos

SNAP Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo

UNGL Unión Nacional de Gobiernos Locales

UN-HABITAT Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

VIS Vivienda de Interés Social

37

idéntica a la de los capítulos anteriores.

1. MARCO SOCIOECONÓMICO Y URBANO DELA POBLACIÓN META.

1.1 Población, pobreza y precarios.

1.1.1 Población y pobreza.

20 Estimaciones del Programa Centroamericano de Población (PCP) de la Universidad de Costa Rica. Losresultados del Censo del 2000 están en proceso y permitirán a corto plazo ajustar estas cifras.21 Estos hogares han representado en promedio 19.3% de los hogares de la Encuesta de Hogares para elperíodo 1987-1999.

La población total registrada en CostaRica por el INEC para 1999 fue de3.412.613, con 1.576.288 (46.2%) en lazona urbana, y 1.836.325 (53.8%) en larural. Otro estudio suma para ese año3.856.191 habitantes20 . Excluyendo loshogares con ingreso cero o ignorado21 ,en ese año, un 20.6% (147.351) de loshogares vivía en condiciones de pobreza,mientras que 6.7% (47.805) se hallabaen la indigencia o pobreza extrema. Un23.7% de la población nacional (686.400personas), casi uno de cada cuatrohabitantes, se hallaba en situación depobreza, y un 7.5% (217.45 personas) en

estado de indigencia. En 1999 se dio unaumento de la pobreza en todo el país(tanto en intensidad como en severidad)y, aunque continuó la tendencia de unamayor pobreza en el área rural, seprodujo un incremento importante de laindigencia urbana, pues el porcentaje dehogares urbanos en esta situación pasódel 2.9% al 4.5%. No obstante, comotendencia histórica, es importantereconocer que la evolución del porcentajede hogares pobres se redujo desde un32% en 1991 hasta el 20% en el que seha estabilizado desde 1994.

Entre las características encontradas en

PRESENTACIÓNEl presente Informe procura detectarlas barreras y potencialidadesexistentes en Costa Rica, paraimplementar políticas y materializarprogramas de mejora-mientohabitacional en barrios marginales, conparticular énfasis en las ciudadesmayores.

La consultoría fue ejecutada entre el 18de diciembre del 2000 y el 31 de enerodel 2001. Aunque se apoyó en el examen

de la documentación más actualizada yrelevante disponible, se centróesencialmente en entrevistaspersonales realizadas a las autoridadespolíticas y técnicas del sector devivienda y asentamientos humanos, asícomo a representantes de otrasinstituciones u organismos que incidendirecta o indirectamente en laspolíticas y programas del sector. Ellistado de ambas fuentes deinformación se presenta en el Anexo.

INTRODUCCIÓN.El Informe consta de 4 capítulos:

En el primero se analiza el marco decondiciones socioeconómicas yurbanas que sirven de entorno a lapoblación meta de la política yprogramas de vivienda y asenta-mientos humanos.El segundo capítulo atiende elanálisis del marco institucional en

que opera el sector de vivienda yasentamientos humanos.El capítulo tercero está dedicado atratar las respuestas sustantivas delos agentes examinados antes, frentea las necesidades y contextos de lapoblación meta estudiados en elprimer capítulo.El cuarto capítulo presenta lasconclusiones y recomendaciones,siguiendo una estructura ysecuencia parecida aunque no

38

los hogares pobres y que poseen unaimportante incidencia en las estrategiasde atención de los precarios, cabedestacar: 1) que resultaron másnumerosos, con 4.7 miembros enpromedio, frente a 3.9 en los hogares nopobres; 2) que tienen una relación dedependencia demográfica de casi el dobleque la de los hogares no pobres (1,1 y0,6 respectivamente), es decir, con másniños y adultos mayores por cadapersona en edad laboral (de 15 a 64años); 3) que el 23.1% del total dehogares fue jefeado por mujeres,fenómeno que es principalmente urbano;y 4) que laboralmente se relacionan conactividades agrícolas tradicionales y notradicionales, así como de servicios.

En cuanto a la distribución territorial,el 65% de la pobreza es rural;prácticamente la mitad de todos loshogares pobres (47.2%) se ubicó en laRegión Central, con el 18.4% en el ÁreaMetropolitana; el 41% de los hogares enestado de indigencia estaban también en

esta Región. El PNUD ha preparado unMapa de la Pobreza con el cualidentificar los niveles de pobreza en loscantones del país y facilitar unacanalización más efectiva de los recursosde los programas para superación de lapobreza22 .

La estabilización del porcentaje dehogares pobres llama la atención en elcontexto de un importante crecimientoeconómico nacional, tal como elexperimentado en 199923 , así como elcrecimiento del gasto social en términosreales, aunque no como proporción delPIB (se mantienen en el 16%). Se estimaque anualmente el país inviertealrededor de US $ 200 millones en losprogramas sociales para atender lapobreza. La vivienda es uno de variosrubros incluidos en esa inversión y, aligual que en los otros sectores, nooperan sistemas de medición quepermitan determinar el impacto delgasto sectorial en la reducción de lapobreza, medida a través de los ingresos.

22 Este trabajo ha sido preparado por el PNUD con base en información reciente sobre la población del paísy el porcentaje de hogares pobres (estimados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INEC- einformación del Índice de Desarrollo Social elaborado por Mideplan. Se ha considerado el total de hogares yno el total de hogares con ingreso conocido, a fin de evitar la subestimación que se introduce en elsegundo caso.23 Entre otros factores, se ha señalado que el elevado crecimiento económico del 8% en 1999 obedeció alllamado “efecto Intel”, ya que con solo excluir a esta empresa se produce un resultado inferior.24 La metodología fue diseñada en 1996 por Gutiérrez y Vargas, quienes realizaron su medición para el período1980-1994. Este cálculo fue actualizado luego para el sexto Informe sobre el Estado de la Nación).

1.1.2 Accesibilidad a la vivienda.Tomando en cuenta las limitaciones enel conocimiento sobre el impacto realque el gasto en vivienda tiene sobre losniveles de pobreza, es interesanteestudiar el comportamiento de laaccesibilidad que tiene la población a lavivienda en condiciones de mercado. Lamás reciente actualización del índice deesta accesibilidad fue realizada para elperíodo 1992-199924 , mostrando dosetapas de reducción (de 1992 a 1995 y

de 1998 a 1999), y una de crecimiento(entre 1995 y 1998); sin embargo, yapara 1999 el comportamiento del índicese dio en una rango cercano al promediodel período. El intenso descenso en laprimera etapa representó la fase final deuna caída fuerte de la accesibilidad, queanteriormente se había detectado parael período 1980-1994, y que se relacionócon la disminución de los ingresosdisponibles, el encarecimiento de loscréditos y el aumento en los costos deproducción.

1.1.3 Migración.

La migración es un factor que estácobrando importancia creciente dentrode la dinámica demográfica, particular-

mente en cuanto a la población quemigra desde Nicaragua a Costa Rica.Recientemente, los problemas deseguridad en Colombia también están

39

ocasionando un flujo migratorio desdeese país a Costa Rica, aunque se estimaque se trata principalmente de familiasde clase media. La Encuesta de Hogaresde julio de 1999 estimó a los inmigrantesen 130.820 personas (no naturalizadas),es decir, un 3.8% de la poblaciónnacional medida con la mismaencuesta25 . Otra estimación cifra elnúmero de inmigrantes entre 300.000 y340.000 nicaragüenses26 , lo querepresentó un 7.8 y un 8.8% de lapoblación total proyectada de Costa Ricaa 1999. El 60% está en edad inferior alos 30 años y la estructura de edadrevela un incremento significativo de lapoblación infantil y adolescente. El51.1% son mujeres. El migrante que seubica en la zona urbana tiende aocuparse en labores de serviciodoméstico, seguridad y construcción.

Se ha detectado un incremento en latendencia de los migrantes a asentarseen el territorio nacional, lo que conllevaun proceso de atracción de otrosmiembros y la reunificación de familias.La estabilidad cada vez mayor de estamigración queda también indicada através del incremento en la población

nacida en Costa Rica de madresnicaragüenses. Estas características dela estructura de edad, los nacimientosy las reunificaciones, poseen un impactoimportante en términos de demanda deservicios públicos y vivienda, incluidasla infraestructura y el equipamientofísicos correspondientes. En el sector devivienda, su atención se ve limitada porinsuficiencia de recursos y pordisposiciones legales.

Considerando la naturaleza preponde-rantemente rural de la pobreza, y que laoferta de empleo se está generandoprincipalmente en la Región Central(más del 66%), las dos últimasadministraciones gubernamentales hantratado de revertir la tendencia decolocar la mayoría de los recursos enesta región, al tiempo que se procurafortalecer la economía agraria. Se deseaasí minimizar las migraciones internasdesde las zonas rurales hacia lasurbanas centrales. Las autoridadespolíticas del sector manifestaron que apesar de la importante inversión socialque Costa Rica está realizando enatención a la población migrante, no hayeco de parte de los organismos decooperación financiera internacional.

25 Es importante tomar en cuenta que la Encuesta de hogares capta a los inmigrantes que se han asentadoen el país, que cuentan con alguna documentación y que son residentes habituales.26 El MIVAH informó que los migrantes nicaragüenses podrían sumar hasta un millón de personas, sin contarunos 300.000 colombianos, hondureños y de otros países centroamericanos.

1.1.4 Asentamientos Precarios.Después de un período de estabilidadentre 1966 y finales de los años 70,durante la década del 80 se produjo unimportante crecimiento en el número deinvasiones, estimuladas en parte por lareserva de tierras que poseía el Estadoa través de instituciones dentro y fueradel sector vivienda, así como por unalegislación que en ese entonces facilitabala segregación de terrenos en cabezapropia. La magnitud de las invasiones seacrecentó en la segunda mitad de esadécada, catalizadas esta vez por unapolítica de gobierno que se centró en laatención del déficit cuantitativo devivienda. Las invasiones, que antesinvolucraban a grupos de hasta 200familias, pasaban ahora a integrar hastamás de 300 familias, entre ellas, algunasque no necesariamente tenían

necesidades habitacionales.En los años 90 las invasionesdisminuyeron, aunque empezó a incidiren la precariedad con mayor fuerza elfenómeno migratorio desde la regióncentroamericana y, especialmente, desdeNicaragua. Los asentamientos enprecario plantean ahora una grandiversidad de problemas físico-ambientales, y socioeconómicos,dependiendo, entre otros factores, de susniveles de pobreza, consolidación físicay organizacional, y de las característicasde los terrenos y su entorno. Enocasiones, la naturaleza de los terrenosdefine incluso situaciones depeligrosidad física que ameritan políticasde reasentamiento.

En el contexto de los antecedentesexpuestos, en Costa Rica se han

40

identificado 302 precarios en dondehabitan 33.000 familias, con casi lamitad en San José (49%) y más del 50%localizados sobre terrenos propiedad delEstado (véase Cuadro 1). En San José,asentamientos como La Carpio agrupan3.500 familias en terrenos de la CajaCostarricense del Seguro Social -CCSS-y, al igual que otras grandesconcentraciones (como la Finca SanJuan en Pavas), se desarrollaron enforma desordenada y sin permisos. Secalcula que San José puede reunir aunas 5.000 familias en precario, esdecir, cerca de 25.000 personas.

Estos asentamientos no sólo representanuna manifestación territorial de lapobreza comentada, sino que además, yen asocio a ella, están concentrando lamigración, pues se estima que el 42% de

sus habitantes son extranjeros, lamayoría de ellos nicaragüenses, lo querepresenta cerca de 70.000 personas ycasi 14.000 familias. En los casos denuevos precarios, se calcula que elporcentaje se puede incrementar hastaun 50%, aunque se reduce muchocuando el precario es antiguo. En 1997se encontró que tan solo en tresasentamientos precarios dentro del ÁreaMetropolitana: La Carpio, los barrios delsur y Rincón Grande de Pavas, elporcentaje de migrantes era del 47%,15% y 8% respectivamente, totalizando14.500 nicaragüenses.

La Dirección de Vivienda del MIVAHestima que alrededor del 60% de laspersonas que necesitan vivienda en losprecarios son migrantes, existiendocasos en que esa proporción puedealcanzar hasta el 90%.

Provincia No. de No. familias % del totalprecarios pobres de familias

San José 104 16215 48.9%

Alajuela 47 3027 9.4%

Cartago 32 4085 12.3%

Heredia 27 2728 8.2%

Guanacaste 26 1498 4.5%

Puntarenas 42 3447 10.4%

Limón 24 2095 6.3

Totales 302 33095 100.0%

Fuente: Informe de Precarios en Costa Rica.Dirección de Vivienda, MIVAH, 1999

Cuadro 1Resumen de Precarios en Costa Rica

(cantidad de precarios familias)

Esta situación de los precarios, aunadaal fenómeno de la migración,representa un importante reto para lapolítica y los programas de vivienda y,hasta la fecha, el Gobierno no posee unapolítica pública explícita sobre los

programas de vivienda popular queincorpore a la población migrante. Esfundamental, por ende, que se avanceen el estudio del comportamientoterritorial de la migración y, másparticularmente, sobre su repercusión

41

en los asentamientos precarios.1.2 Necesidades habitacionales.

zonas rurales del país.1.2.2 Información y conciencia pública.

27 El MIVAH informó que los migrantes nicaragüenses podrían sumar hasta un millón de personas, sincontar unos 300.000 colombianos, hondureños y de otros países centroamericanos

1.2.1 El déficit habitacional cuantitativo y cualitativo.

La cifras mencionadas por lasautoridades del sector vivienda ubicanal déficit entre las 150.000 y las 170.000viviendas27 . Sin embargo no fue posibleobtener un documento oficial que

plantease su cálculo.

En cuanto a los problemas cualitativos dela vivienda, el Cuadro 2 revela que losproblemas de tenencia predominan en lasáreas urbanas en proporción de 3 a 1,mientras que los de hacinamiento y carenciade servicios básicos se concentran más en

Zona Urbana % Zona Rural % Totales %

Total Viviendas 356,259 45 427,869 55 784,128 100.00

En precario 3,535 75 1,157 25 4,692 0.60

Con hacinamiento 17,745 31 39,241 69 56,986 7.27

Sin servicios básicos 4,851 21 18,334 79 23,185 2.96

Fuente: elaboración propia con base en datos de INEC: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples

Cuadro 2Problemas Cualitativos de la Vivienda en Costa Rica

según Zona Geográfica, 1997

(en valores absolutos y porcentuales)

Se han señalado que informaciónrelativa al déficit habitacional esconfusa. A esto debe agregarse otralimitación: la falta de información y deconciencia pública respecto a lamagnitud y las características de lasnecesidades habitacionales. El manejode las cifras y su publicación han estadoenmarcadas principalmente porcampañas políticas que centran suatención en el aspecto cuantitativo delproblema y en el logro de metas

igualmente cuantitativas. Las expecta-tivas de la población quedan asífocalizadas sobre lo que el gobierno deturno hará en materia de nuevasviviendas, pero muy poco sobre elmejoramiento de las viviendas existentesy de los barrios que se deterioran en lasciudades. Y así se va creando yconsolidando un círculo vicioso que nosólo atrapa al político en un juego decompetencia de cantidades, sino alpúblico en cuanto a la forma dedemandar respuestas.

1.3 Necesidades del desarrollo urbano.

1.3.1 Impactos de la políticahabitacional.La gravedad del déficit habitacional ha

provocado la necesidad de respuestasurgentes en la generación de solucionesfísicas. Sin embargo, se reconoce que

42

una atención demasiado sectorizadaúnicamente al campo habitacional hasido causa de importantes y costososimpactos ambientales, económicos ysociales en el entorno de muchos de losproyectos y acciones habitacionalesemprendidas en el pasado y que sedesarrollan actualmente.

Por otro lado, el desarrollo del campo delplaneamiento para el ordenamientoterritorial y urbano, además de lamencionada desintegración respecto alas políticas y procesos de desarrollohabitacional, ha mostrado seriasdebilidades institucionales y técnicasque han contribuido a su ineficacia paraorientar y regular el proceso decrecimiento y mejoramiento de losasentamientos humanos, especialmentecrítico en las mayores ciudades del paísen donde se acrecientan lasdisfuncionalidades y des-economíasurbanas, con impactos negativos a lacalidad de vida ciudadana. Los efectosde esta desintegración e ineficacia hanacrecentado la conciencia de losdistintos agentes involucrados y sureclamo por procesos más estratégicosy efectivos de planeamiento territorial,urbano y de asentamientos humanos,integrados con las políticas, planes y

programas habitacionales.

El énfasis cuantitativo de la políticahabitacional y el fenómeno deinvasiones y asentamientos precarioshan provocado que en algunos cantonescentrales, tales como Alajuelita yDesamparados, la cantidad de proyectoshabitacionales generados incrementarala población y demanda de serviciosurbanos en proporciones muy porencima de la capacidad de respuestalocal. Esta política introdujo reformaslegales que permitieron el desarrollo deproyectos habitacionales exentos depermisos de construcción, lo que en elcaso del Área Metropolitana produjo 32urbanizaciones no legalizadas. En 1991esta exención fue declaradainconstitucional. Esto, aunado al hechode que los proyectos de interés socialestán exentos del pago del impuestoterritorial, se traduce en la reacción uoposición municipal al desarrollo de másproyectos.

Desde 1997 la tendencia del sectorvivienda es a la construcción deproyectos en las zonas periféricas de laGAM, incluyendo en ocasiones áreasprotegidas, con lo cual se provocancostos económicos y ambientalesimportantes, especialmente si se tomaen cuenta la coincidencia de este

territorio con las fuentes hidrográficas.

1.3.2 Disfuncionalidades internas yexpansión de la mancha urbanametropolitana.Ubicada en el Valle Central del país, entérminos de asentamiento urbano, laGran Área Metropolitana (GAM) es elgran imán nacional, concentrando hastael 60% o 70% de la población nacional(unos 2 millones de habitantes), y 80%de la producción, así como a 32municipalidades, en una estructura queconurbaniza a cuatro áreas metropoli-tanas (San José, Alajuela, Heredia yCartago) de forma radial-concéntrica. Lamayor de estas áreas, la de San José,agrupa a 12 municipalidades.

Las ciudades dentro de la GAMmanifiestan un evidente caos en algunos

de sus sistemas urbanos que setraducen en importantes costos físicos,económicos, sociales y ambientales. Amodo de ejemplo, en materia detránsito vehicular, las horas pico sehacen cada vez más extensas y seestima que ocurren dos muertes por díadebido a los accidentes de tránsito. ElÁrea Metropolitana presenta unevidente deterioro físico y social enalgunas de sus zonas y barrioscéntricos. Barrios como Cristo Rey, LosÁngeles, Barrio Luján y Barrio Méxicono sólo manifiestan un marcadodeterioro en la vivienda, sino queademás sufren el abandono progresivode sus habitantes, con lo cual las zonasse deprimen económicamente y seincrementan los niveles de inseguridad

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2. MARCO INSTITUCIONAL (LEGAL,ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL).

2.1 El Sector de Vivienda.

2.1.1 Entidades participantes.

Las entidades que integran y participandel sector vivienda son:

La Caja Costarricense del SeguroSocial (CCSS). En 1945 la Ley deHabitación trasladó al DepartamentoHabitacional de esta entidad la tareade centralizar esfuerzos paraaumentar y mejorar la viviendapopular en todo el país. Pese a lacreación posterior del InstitutoNacional de Vivienda y Urbanismo(INVU) y de otras entidadesespecializadas, desde esa fecha laCCSS ha continuado desarrollandosus propios programas.

El Sistema Nacional de Ahorro yPréstamo (SNAP). Creado como unsistema de seis mutuales en 1969, sededicó a otorgar créditos paravivienda, con el Departamento Centralde Ahorro y Préstamo (DECAP) comocaja central en materia deregulaciones y financiamiento.

El Instituto Mixto de Ayuda Social(IMAS). Fue creado en 1971 con laley 4760, su finalidad fue la decombatir la pobreza. Su participa-ción en el sector vivienda obedeció aque fue legalmente autorizada paratraspasar y segregar terrenos paraproyectos habitacionales, tanto aasociaciones municipales y comitésde vivienda legalizados comodirectamente a beneficiarios.

El Instituto Nacional de Seguros(INS). Esta entidad ha operado suspropios programas de viviendadurante más de 18 años, a modo deincentivo para quienes adquieranpólizas de seguros.

Los Bancos del Sistema BancarioNacional. El sistema incluye alBanco Nacional de Costa Rica, alBanco Crédito Agrícola de Cartago,al Banco de Costa Rica y al BancoAnglo Costarricense.

También participan otras instituci-ones tales como las AsociacionesSolidaristas, las Cooperativas, y elBanco Popular y de DesarrolloComunal.

El Ministerio de Vivienda yAsentamientos Humanos (MIVAH),creado como ministerio sin cartera ycomo Programa de Vivienda yAsentamientos Humanos en 1979,por medio de la Ley de PresupuestoNacional, a fin de dirigir toda laactividad gubernamental en materiade vivienda y asentamientoshumanos.

En adición a estas entidades, en 1986el sector creó una instancia extraor-dinaria denominada Comisión Especialde Vivienda, con el fin de desarrollar elprograma de erradicación de tugurios.Esta instancia y otros programas omecanismos de tipo coyuntural son

ciudadana. Sin embargo, mientras quealgunas de las zonas urbanas céntricasson aban-donadas por sus habitantes, yase mencionó cómo, en forma paralela,se construyen proyectos habitacionalesen zonas periféricas de la GAM y seproducen impactos de distinto tipo.

El MIVAH se encuentra preparando unperfil para solicitar cooperación técnicay financiera internacional en materia demejoramiento de barrios, considerandocomo casos piloto el sector Noroeste delcasco central de San José, así como parala renovación urbana de sectores comola zona en torno al ferrocarril al Pacíficoy a las instalaciones del Ministerio deObras Públicas y Transportes.

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examinados más de cerca en elapartado de atención a precarios.

2.1.2 Mecanismos de coordinación.

El sector cuenta con mecanismos parala coordinación intra-sectorial, tanto a

nivel político-decisorio (Concejo), comoa nivel técnico (Comité TécnicoCoordinador). La primera instancia seestá reuniendo cada dos meses y lasegunda lo hace de manera menossistemática y en función a problemasespecíficos. Un funcionario es designadopor el MIVAH para ejercer la secretaríaejecutiva de estas instancias.

2.2 El Sistema FinancieroNacional para la Vivienda(SFNV).

2.2.1 Antecedentes y creación.

El SFNV se creó en 1986 con la Ley7052, cuyo propósito principal fueconstituir un sistema integrado definanciamiento habitacional paraejecutar políticas habitacionalesuniformes y movilizar recursos en granescala. El sistema implicaba latransformación y articulación de muydiversos organismos. Quedó compuestopor el Banco Hipotecario de la Vivienda(BANHVI), de segundo piso y concarácter de ente rector; y por un grupode instituciones denominadas “entidadesautorizadas”.

La creación del SNFV provocó cambiosimportantes en la estructura institu-cional de atención:

Apertura de la estructura a lasfamilias de menores ingresos (deciles1 a 3), corrigiendo además la brechacreada a mitad de la década de losochenta en la atención a los deciles6 y 7.Ampliación de la estructurainstitucional con la participación denuevas entidades de financiamientohabitacional, públicas y privadas.Entre ellas, la Comisión Especial deVivienda (CEV) y el ProgramaNacional de Bambú.Atención por una parte importantede la estructura institucional a lasnecesidades de vivienda de lasfamilias de bajos ingresos, tarea quehabía estado supeditada principal-mente al INVU y al IMAS. Para el

final de la década, un amplio grupo de instituciones participaba en elfinanciamiento de la vivienda para las familias elegibles al subsidio habitacional:

mutuales, fundaciones,cooperativas, bancos públicos.

2.2.2 Objetivos y funciones delBANHVI.

Como entidad rectora del sistema, elBANHVI debe operar como entidadfinanciera de segundo piso, con plenalibertad para gestionar recursos hacia elsector vivienda y distribuirlos entre lasentidades autorizadas, a las cuales tienela obligación de orientar y supervisar.Sin embargo, modificaciones realizadasa la Ley de Creación del SFNV,especialmente las de 1991 (Ley 7208) y1995 (Ley 7558), alteraron drásti-camente el alcance de sus funciones; la

primera, al eliminar la exigencia de quelos beneficiarios del subsidiohabitacional suscribiesen una hipotecaen segundo grado a favor del Banco, loque le permitía a éste recuperar algunosrecursos para reinversión en programashabitacionales; y la segunda, altraspasar las funciones de supervisióny control de las entidades autorizadas ala Superintendencia General deEntidades Financieras (SUGEF).

Por otra parte, la función planificadoraterritorial del BANHVI es muy reducida.Si bien el Artículo 59 de su leyconstitutiva le da cierta capacidad deorientar los recursos de acuerdo aestrategias específicas, los funcionarios

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opinan que su capacidad de maniobra es muy baja, quedando las decisiones en manosde las entidades autorizadas, las cuales aplican el bono de acuerdo con sus cuotas.

con programas habitacionales, comoposibles entidades autorizadas. El SNFVmanifiesta una tendencia a unacreciente participación de entidadespúblicas en la atención habitacional, conun predominio progresivo de lasentidades privadas.

Las entidades autorizadas tienen comofunción canalizar los recursos crediticiosdel Sistema tanto a las familiasbeneficiarias como a los desarrolladoresprivados de proyectos, quienesconstruyen las viviendas. El Estado nointerviene en la producción material ofísica de las viviendas. Su función es lade canalizar recursos (para subsidios ycréditos) y regular la actividad de losdistintos agentes que participan en elsector mediante la definición de lascaracterísticas de las viviendas a

2.2.3 Composición, objetivos yfunciones de las EntidadesAutorizadas del SNFV.

Entre las entidades autorizadas delSFNV, se incluyeron asociacionesmutualistas de ahorro y préstamo,cooperativas, bancos estatales yprivados, el Banco Popular y deDesarrollo Comunal y otros organismospúblicos especializados en elfinanciamiento de viviendas, como elInstituto Nacional de Seguros (INS) y elInstituto Nacional de Vivienda yUrbanismo (INVU). Una reformaposterior del artículo 66 de la Ley 7208en 1991 permitió considerar a aquellasfundaciones constituidas con fondosdonados del extranjero y que contasen

financiar, tanto en costo como en calidad. Las entidades van adquiriendo cierto gradode especialización según el tipo de solución y población meta asociada a la cual dirigensus esfuerzos.

2.2.4 Reformas legales conincidencia en el SFNV.

Además de las ya mencionadasreformas legales (Ley 7208 y Ley 7558),se han promulgado otras leyes quealteran el funcionamiento del SFNV;entre ellas, las leyes 7293 (LeyReguladora de todas las exoneracionesvigentes, su derogatoria y susexcepciones) y la ley 7225 (Ley generalde arrendamientos urbanos ysuburbanos).

Los criterios de regulación de laSuperintendencia General de EntidadesFinancieras (SUGEF) sobre las entidades

autorizadas del SFNV están conduciendoa que éstas muestren un comporta-miento más cauteloso y de menor riesgo.Mientras unos opinan que el sistema decontrol aplicado riñe con los objetivos deinterés social del sistema, otros son deun enfoque más liberal y consideran queeste tipo de entidad debe ser tratada eniguales condiciones que las del restooperando en el mercado financiero.

Frente a la serie de reformas legales quese venían dando y a su impacto en eldebilitamiento o desgaste del SFNV, elMinisterio de Vivienda y AsentamientosHumanos (MIVAH), en su carácter rectordel sector, emitió en 1996 un conjuntode lineamientos con los cuales ampliabala tipología de soluciones habitacionales

ofrecidas por el sistema y procuraba mejorar la captación de recursos financieros.

2.3 Modelo de atención a la vivienda, los tugurios y asentamientosen precario.

2.3.1 Modelo institucional yfuncional.

Actualmente el tema de los asenta-mientos precarios es administradodirectamente por el Ministerio deVivienda y Asentamientos Humanos(MIVAH) con el apoyo financiero del

SNFV y del mecanismo de subsidio oBono Familiar para la Vivienda (BFV),y en coordinación con otras entidadesdel sector. El modelo de intervención seapoya financieramente en la aplicaciónde una fórmula extraordinaria para elBFV, que el artículo 59 de la Ley delSFNV permite en el caso de precarios, y

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nuevas y en propiedad, en detrimentode la heterogeneidad implícita en lademanda de asentamientos en precariocon distintos grados de evolución físicay consolidación legal. Dependiendo de lasituación de las familias demandantes,los proyectos son preparados por elEstado o, principalmente, porempresarios desarrolladores encoordinación con las organizacionescomunales implicadas. Los desarro-lladores se involucran incluso en lapreparación de los expedientes de lasfamilias que desean aplicar al BFV y, enel caso de una de las empresas queposee mayor participación, se vende aterceros el servicio de tramitación deestos expedientes. Tanto las propuestasde proyecto como los expedientes son

favorece la ejecución de obras medianteproyectos habitacionales o viviendas enconjunto, a través de empresasdesarrolladoras contratadas, dándoseprioridad a nuevos conjuntos y a larapidez de ejecución. Con ello, si bien seha aumentado la eficiencia constructiva,se ha disminuido significativamente laparticipación activa que las organiza-ciones comunales han tenido en otrosmomentos en el proceso de desarrollo delos proyectos, especialmente a través delas modalidades de ayuda mutua yautogestión.

En el modelo actual, la participación delas Municipalidades también resultamarginal. Asimismo, se ha reducido latipología de respuestas, para atender lomás típico de soluciones habitacionales

elevados a algunas de las entidades autorizadas para que se tramite su aprobación.

2.3.2. Participación del sectorpúblico gubernamental.

Se ha indicado ya que el MIVAH tieneseñalado por ley su rol de rector delsector. Junto al INVU, al IMAS y alBANHVI, conforma el conjunto deinstituciones públicas con mayorinjerencia directa en el campo de laatención a las necesidades habita-cionales de las familias más pobres,

incluyendo los programas para erradicartugurios y atender precarios. De acuerdoa su misión constitutiva, las autoridadesdel sector coinciden en ver a estasentidades como las encargadas de definirlas políticas (MIVAH), desarrollarproyectos de vivienda de interés socialy el planeamiento urbano (INVU),atender a la pobreza (IMAS), y regirsobre el Sistema Financiero Nacional

para la Vivienda (BANHVI).

El MIVAH.

Como resultado de unareestructuración organizativa que se lesaprobó en diciembre del 2000, el MIVAHestá organizado actualmente en tresDirecciones para atender los temassustantivos de Vivienda, de Asenta-mientos Humanos y de Finanzas. LaDirección de Vivienda es considerada porla autoridad política actual del MIVAHcomo el eje central y tiene la función defiscalizar, controlar y dar seguimiento alos proyectos de vivienda promovidos. LaDirección de Asentamientos Humanos esconsiderada como el resultado deinstitucionalizar el Proyecto deFortalecimiento de la AutogestiónComunitaria (PROFAC) el cual tuvo sedeen el MIVAH y trabajó durante 7 añosen distintas comunidades, con el apoyo

de UN-HABITAT.

La autoridad política considera que elcampo de los asentamientos humanosha sido descuidado tradicionalmente yque se requiere más capacitación ydesarrollo de metodologías que permitanla atención integral de asentamientoscon un fuerte componente departicipación comunal. El recursohumano disponible es pequeño y, enprincipio, se percibe como insuficientepara abordar las tareas de planeamiento,supervisión y control, evaluación ygestión, de manera integral, sistemáticay rigurosa. En el caso del MIVAH, laautoridad política actual considera quese han reducido en un 50% lasfunciones que ejercía la entidad en 1998,con una disminución presupuestaria del

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400%. Actualmente el MIVAH cuentacon 70 funcionarios, con el 55% al 60%como administrativos. Esta debilidad setraduce, a modo de ejemplos, en:

La dificultad para documentarsistemáticamente las políticas,programas y estrategias del sector;Una estrategia de atención aprecarios basada en una tipología desoluciones simplificada para operarcon proyectos habitacionales nuevosy no tanto para la atenciónprogresiva de las necesidadescualitativas en asentamientos conalgún grado de consolidación;La carencia de sistemas einstrumentos modernos de informa-ción para el ejercicio eficaz de sufunción rectora;La débil gestión para estimular y

coordinar la participación activa delos sectores municipal y comunal;Un enfoque sobre los asentamientoshumanos que no parece tener elalcance sustantivo y territorialnecesarios para orientar y gestionarla coordinación con otros sectoresgubernamentales y no gubernamen-tales, ni aprovecha instrumentosestratégicos de la política crediticiafinanciera; tampoco parece clara ladiferencia del enfoque que debedarse a este nivel con el tema deordenamiento territorial y urbanoque practica el INVU.

Para sentar bases más sólidas en elprograma de erradicación de tugurios, elMIVAH y el IMAS participan actualmentecon el PNUD en la preparación de uninventario de asentamientos en precario(referirse al capítulo sobre el marco

sustantivo de respuestas).

El INVU.

El INVU, por su parte se ha idocentrando esencialmente en torno aproyectos de vivienda de interés social,el sistema de ahorro y préstamo para laclase media, y el planeamiento urbano.Al igual que en el caso del MIVAH, elINVU también ha reducido su personalen más de 100 funcionarios paraquedarse con 380, y éste no parece sersuficiente para atender la complejidadimplicada en sus responsabilidades,especialmente en materia de planea-miento urbano.

Aunque resulta clara la autoridadpolítica del MIVAH, las funciones de estaentidad no siempre se percibenclaramente diferenciadas de lo que haceel INVU. Debido a esta zona deintersección difusa, algunas autoridadesdel sector opinan que hay redundancia

y llegan incluso a considerar que ambasdeberían fundirse, manteniendo alBANHVI como brazo financiero. Unaposición apunta a que el INVU sea unaentidad adscrita al MIVAH, manteniendofunciones de fiscalización en laaplicación de los Planes Reguladores.En palabras de uno de sus directivos,INVU se ha convertido en un entefinanciero del gobierno para los pobres,pues financian proyectos de vivienda queotras entidades desechan. Los proyectosde erradicación de tugurios sonmanejados por medio de licitaciones.El proceso conlleva el que, por logeneral, las empresas asistan a lasasociaciones comunales en lapreparación y presentación de proyectosal INVU. Si el INVU está de acuerdoconviene con la asociación el desarrollodel proyecto con recursos del BANHVI.Una vez asegurada la financiación, laasociación procede a contratar una

empresa.

El IMAS

La participación del IMAS en el sectorse mantiene especialmente por laadministración que aún hace de losterrenos a favor de los programas devivienda de interés social, pues hadejado de participar en la ejecución

directa de proyectos como lo hizo en elpasado, con interesantes experiencias enel campo de la autoconstrucción. Sinembargo, su autoridad política es de laopinión que debiera centrarse en elregistro y calificación de la pobreza. Enconsecuencia con esta postura, estánobteniendo el apoyo técnico del PNUD en

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el desarrollo del Sistema de Informaciónpara la Población Objetivo (SIPO).

administrativa exclusivamente sobre elFondo de Subsidios para la Vivienda(FOSUVI), destinado en un 97% a laatención de las familias con ingresospor debajo de un salario y mediomínimo, es decir, una vez y medio elsalario de un obrero especializado de laconstrucción. También señala laconveniencia de integrar los recursosde asignaciones familiares (DESAF) bajola administra-ción del BANHVI, con locual se acerca a la idea de un banco

para atención de la pobreza.

El IFAM.

El IFAM no está promoviendo programaso proyectos de vivienda con lasmunicipalidades, sino que procura unapoyo multisectorial que contribuya alfortalecimiento de la gestión del gobiernolocal. En el marco de una reforma deEstado que impulsa la administración,los rectores de esta entidad manifiestanuna firme creencia en ladescentralización y en la necesidad deasegurar una transferencia del poderpolítico al nivel local. Creen que a estocontribuirán significativamente lasreformas que conducirán a que en elfuturo, tanto el Alcalde como losmiembros de los Concejos de Distrito,

sean nombrados por elección popular, ya la facultad de que estas instanciasmanejen directamente las partidasespecíficas.

Como parte de las reformas queconducen a la descentralización, el IFAMpasaría eventualmente a ser una entidadautónoma del régimen municipal, con suJunta Directiva compuesta por Alcaldes.Desde la perspectiva municipal y de lasautoridades del IFAM, este organismo hasufrido una politización que la aleja delos fines de descentralización. Oficialesde la Municipalidad de San Joséconsideran que el IFAM es una entidadagotada en su modelo de intervención yque las municipalidades deberíancoordinar directamente con las JuntasComunales adscritas a las municipa-

lidades.

2.3.3 Participación del sector privado desarrollador.La actividad privada de construcción enel sector de vivienda es aún incipientey depende mucho de las orientacionesemanadas del SFNV en términos del tipoy calidad de las construcciones. Hayescasa competencia entre las empresasen un marco de adjudicaciones delfinanciamiento para proyectos habita-cionales populares o de interés socialque brinda el SFNV. Hay pocasegmentación del mercado. Estadependencia explica el por qué, a pesarde la tendencia creciente en el númerode construcciones habitacionales,cuando se entra en crisis, el sector dela construcción se contrae.

Algunos agentes privados que operan enel sector de vivienda tienen la opinión de

que un pequeño grupo de desarrolla-dores (en el orden de 5 a 7 empresas)están monopolizando la atención deproyectos habitacionales subsidiados porel BFV debido a su participación comointermediarios forzados. Consideran quese está siguiendo un procedimiento queata la aplicación de subsidios aproyectos que son gestionados desde elinicio por las mismas empresas. Dadoque son estas empresas las que estánrealizando la coordinación directamentecon las comunidades o poblaciónbeneficiaria, incluyendo la preparaciónde los expedientes para la aplicación delBFV, ponen en duda que el beneficiariorealmente tenga opciones en cuanto aldesarrollador. El cuestionamientoestaría implicando, por ende, tanto uncomportamiento monopolístico, como la

El BANHVI.

Los objetivos y funciones del BANHVI yahan sido comentadas, incluyendo elimpacto institucional que se desprendede algunas reformas legales. Noobstante, es interesante anotar laopinión expresada por la Gerencia conreferencia a los dos fondos fundamen-tales establecidos por ley (FOSUVI YFONAVI), en el sentido de que dichaentidad debería concentrar su atención

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falta de información y libertad para elbeneficiario.

En franca oposición a los criteriosanteriores, otros agentes opinan queel tamaño del mercado, lasdeficiencias en la agilidad de pagodentro del SFNV y la pocarentabilidad (salvo por proyectosvoluminosos), son algunas de lascaracterísticas que desincentivan olimitan una mayor participación delsector privado de la construcción enlos programas de erradicación detugurios del sector de vivienda yasentamientos humanos. Siguiendoesta corriente de opinión,funcionarios gubernamentales, asícomo de mutuales, informan que elMIVAH mantiene un registro deempresas y que su designación paraque coordinen con los gruposbeneficiarios e inicien la preparaciónde los expedientes para el subsidio,depende de la manera en que lostienen calificados, así como de lazona geográfica en la cual operanesas empresas.

Los constructores tienen como principalorganismo gremial a la CámaraCostarricense de la Construcción (CCC),

la tercera en fuerza en el ámbitonacional, y que agrupa a 240 asociados,de los cuales 125 operan en el campo dela construcción propiamente tal,mientras que los restantes sedistribuyen entre industriales,consultores, mutuales, fideicomisos, etc.Entre 35 y 40 empresas se dedican a lavivienda; sólo dos afiliadas a la CCCatienden el campo de la vivienda deinterés social y constituyen la clientelaprincipal en la venta de elementosprefabricados de la empresa Productosde Concreto. La Cámara considera queson varios los factores que en Costa Ricahan desestimulado una mayorparticipación empresarial en el campo dela vivienda de interés social: burocracia,falta de pago oportuno, poca rentabilidado rentabilidad marginal, saturación delmercado por el pequeño tamaño del país.

Actualmente, este organismo participaen un equipo temporal que estárevisando toda la legislación (leyes yreglamentos) relacionada con el sector dela construcción, con miras a identificarincongruencias o anomalías yrecomendar una actualización integral.La CCC también está participando enuna comisión conjunta con el gobiernoque tiene el propósito de actualizar y

2.3.4 Participación de lasMunicipalidades

Las Municipalidades participan en losprogramas y proyectos de viviendaprincipalmente a través del aporte deterrenos, por medio de la zonificaciónaprobada en los Planos Reguladores, ypor el trámite de los permisos deconstrucción. Carecen, en general, derecursos financieros propios como paragenerar proyectos habitacionales o demejoramiento de barrios independientes,por lo que su participación se produceprincipalmente en coordinación con eldiputado local, con las organizaciones oasociaciones comunales interesadas enlos proyectos, y con los representantesdel gobierno central. La situación de losrecursos municipales puede llegar acambiar significativamente si se termina

de aprobar un proyecto de ley queautoriza el traslado del 10% delpresupuesto nacional al régimenmunicipal mediante transferenciasanuales. Ya fue aprobado en primerdebate, pero falta la definición de la leymarco sobre las competencias atrasladar desde el gobierno central almunicipal. De aprobarse este proyecto,la situación de recursos municipalessufriría una significativa transformación.

En algunos cantones urbanos, como enlos casos de Alajuelita o deDesamparados, la cantidad de proyectoshabitacionales desarrollados o endesarrollo para erradicación de tuguriosy precarios, se convierte en parte delproblema de recursos de lasmunicipalidades, pues por su naturalezade interés social, las disposiciones

coordinar las estadísticas del sector.

50legales vigentes no permiten el cobro de impuestos, pese a la demanda de serviciosque representan.

2.3.5 Participación y fortalecimiento de la comunidad organizada.

Frentes de Vivienda.

La política de vivienda, con losprogramas y proyectos generadosespecialmente a partir de mediados dela década de los ochenta, contó con unaparticipación importante de frentes devivienda, ideológicamente definidos en elcampo político, bien organizados,asistidos por profesionales miembros, yestrechamente coordinados o enfrenta-dos a las autoridades del sector. Ha sido

cuestionado si la intermediaciónpolítica de estas organizacionesrepresentó una verdadera participacióncomunal, o si se trató de un mecanismoa través del cual las familiasmarginadas encontraron el únicovehículo efectivo, ajeno a los trámitesburocráticos tradicionales, de presiónpor sus demandas de vivienda. Encualquier caso, estos frentes fueron unfenómeno histórico más biencoyuntural, asociado a la prioridadpolítica asignada a la vivienda amediados de los ochenta y hoyprácticamente no operan.

Ayuda Mutua y Autoconstrucción.

En el marco de una prioridad asignadaa la intervención empresarial en laconstrucción de los proyectos habita-cionales de interés social, los procesosde ayuda mutua y autoconstrucción hansido criticados o desvalorizados,aludiendo, entre otras razones: a sulentitud; a los costos de organizaciónimplicados; a la carencia de tiempo porparte de la población meta y, por ende,a un factor de injusticia implicado endistraer ese tiempo de actividadeslaborales que podrían generarleingresos; a la facilitación deintervenciones perversas por parte delíderes inescrupulosos que manipulanlos esfuerzos comunales a su favorpersonal; a las dificultades que elmétodo representa para las mujeressolas, o a la dificultad de mantenercontrol de calidad. Problemas deliderazgo inescrupuloso han sido ligadosa algunas de las intermediacionespracticadas por los frentes organizadospara la vivienda, especialmente en elperíodo 1986-1990, conduciendo porextensión a una desvalorización de losprocesos autogestionarios queacompañaron esas intervenciones. Todoello ha facilitado transitar sin escalasintermedias desde un modelo a otro, esdecir, desde una práctica bastante

intensa de procesos de ayuda mutua yautoconstrucción, incluyendo prácticasmixtas (empresas y autoconstrucción),hasta el de una práctica constructivabastante exclusiva y por contrataciónprivada, con escaso o ningúncomponente de organización comunal.

Entre los organismos no gubernamen-tales que aún persiguen elfortalecimiento de las organizacionescomunales y operan con este enfoqueen el campo de la vivienda seencuentra la Fundación Promotora deVivienda (FUPROVI), una ONG creada enel período 1986-1990 con capital semilladonado por el Gobierno de Suecia.Después de evaluar la primera etapa desu experiencia en materia deautoconstrucción, ha replanteado lametodología. En lugar de unaparticipación total de las familiasbeneficiarias de un proyectohabitacional en actividades deautoconstrucción, como requisito paraobtener vivienda, ahora se practica unesquema mixto que deja libertad paraque las familias que pueden construirsu vivienda con sus propios medios asílo hagan. El fortalecimiento de lacomunidad se practica como un procesoparalelo pero que no debe amarrarse ocondicionarse a la construcción devivienda, con lo cual han logradoacelerar los procesos de construcciónsin descuidar la atención al tema social.

Por otro lado, aprovechando la modulación y prefabricación, la experiencia ha permitido

optimizar la construcción.

Asociaciones de Desarrollo Comunal.

Durante la década del 70 y la primeramitad de los 80, asociaciones y comitésde desarrollo comunal empezaron a

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preparar proyectos de vivienda por supropia cuenta. Sin embargo, debido abarreras financieras y de trámite estosesfuerzos no fructificaron. Ya en lasegunda mitad de los 80, la altaprioridad política otorgada por el Estadoal tema de la vivienda y las nuevasopciones de financiamiento quesurgieron con el Sistema FinancieroNacional para la Vivienda, posibilitaronque se perfilara un sector de desarrollocomunal más consolidado en el campode la vivienda. Sin embargo,formalismos y trámites engorrososrequeridos a las asociaciones dedesarrollo comunal, por entidadesestatales como DINADECO, motivaron alos asociados a la búsqueda de nuevasopciones organizacionales. Así surgieronorganizaciones de vivienda (frentes) quecompetían con las asociaciones por losrecursos y por la representatividad,debilitándose la estructura delmovimiento de desarrollo comunal.

A principios de los 90 se planteó unapropuesta que culminó en 1995 con lacreación de una mutual de ahorro ypréstamo denominada AsociaciónMutualista de Desarrollo Comunal,amparada por la Confederación deAsociaciones de Desarrollo Comunal(CONADECO). Este organismo, creado1998, es él más alto en la punta de unapirámide estructurada sobre 9federaciones regionales y provinciales,70 uniones cantonales y 1700asociaciones de base. La nueva mutualtenía como sus fiadores a las 1700asociaciones miembro y, al momento desu creación, contó con la promesapolítica de que, por su medio,importantes sumas de dinero seríancanalizadas a soluciones de vivienda.

En el mismo año de creación de estamutual, la rectoría del BANHVI sobre elsistema financiero fue afectada porcambios a la Ley Orgánica del Banco

Central, cuando la SUGEF pasó acontrolar a las entidades autorizadascon criterios financieros más rigurososde los que hasta entonces se veníanaplicando. La mutual inició operacionescon el aporte de 12 millones de colonesde las mismas asociaciones, suma quehabía sido requerida por el BANHVI parapermitir su fundación. Los recursosgubernamentales esperados no llegaron.Por su parte, las asociaciones teníanpoca capacidad de capitalización. Setrató de atender sólo a casos queincluían la asignación del BFV e hicieronalianza con FUPROVI para que lessirviese de brazo técnico-operativo, asícomo con el Banco Popular y deDesarrollo Comunal, entidad que perdióinterés en las operaciones con bonodespués de dificultades que tuvieronpara su pago. Otras entidadesinteresadas en el bono, comoFUNBAMBU y Hábitat para la Humani-dad, llegaron a participar en el otorga-miento de los créditos complementarios.

A inicios de 1997 la mutual trató decaptar ahorros, aprovechando unesquema que el gobierno introducíadenominado ahorro-bono. En términosfinancieros, la entidad sobrevivía de lascomisiones cobradas por el trámite debonos, así como por la administraciónfinanciera de los recursos adelantadospara el subsidio, sumas que sedesembolsaban conforme al avance deobras. Sin embargo, una directriz delBANHVI a inicios de 1997 obligó acanalizar a favor de los beneficiarios losintereses que fueran captados por esavía. Además del impacto financiero querepresentó esta medida para la mutual,en el período 1997-1998 se produjo unadisminución en el flujo financiero porconcepto de bono desde el BANHVI, a loque se agregó el hecho de que susindicadores financieros no alcanzaronlos niveles requeridos por la SUGEF,debiendo finalmente cerrar operaciones.Esta experiencia hizo concluir al

BANHVI que no era conveniente trabajar con ventanillas.

2.3.6 Participación de OrganismosNo Gubernamentales.La Fundación Promotora de Vivienda(FUPROVI), la Fundación Costa Rica-Canadá y la Fundación Bambú

(FUNBAMBÚ) han sido tres organismosno gubernamentales que han tenido unaimportante participación dentro delsector de vivienda y asentamientoshumanos. Estos organismos seconstituyeron con capital semilla donado

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por países amigos: Suecia en el caso deFUPROVI, Canadá en el caso de laFundación Costa Rica-Canadá yHolanda en el caso de FUNBAMBÚ. Estaúltima fue intervenida recientementepor problemas financieros y no opera enla actualidad.

La Fundación Costa Rica – Canadá estáespecializada en la atención de lavivienda rural y constituye una de lasentidades autorizadas del SFNV con unaparticipación alta y efectiva en laaplicación del BFV. Tanto lasfundaciones como las cooperativas hanempleado el esquema de Bono Familiar

para la Vivienda (BFV) adelantado para capital de trabajo.

2.3.8 Participación multisectorialpor medio de convenios decooperación.

La Sociedad Alemana de CooperaciónTécnica (GTZ) está realizando unacooperación técnica para el desarrollolocal participativo a través de unproyecto que dio inicio en el 2000 y que

se espera extender por 3 a 4 años. Elproyecto se ejecuta en asociación conel IFAM, CONADECO y la UniónNacional de Gobiernos Locales, y centrasu atención en tres áreas: ladescentralización, la modernización y eldesarrollo local. Si bien no plantea unaintervención directa en el campo de lavivienda o del ordenamiento urbano,tiene desde luego el potencial de incidir

en estos campos a través de los procesos que impulsa.

2.4 Modelo de atención al planeamiento territorial y urbano.

2.4.1 Planeamiento urbano nacionaly regional.

El planeamiento urbano ha sidolegalmente encomendado al InstitutoNacional de Vivienda y urbanismo(INVU). Sin embargo, en el ordennacional, a esta fecha aún no se haproducido uno de los mandatoscentrales de la Ley de PlanificaciónUrbana, la cual es la preparación de unPlan Nacional de Desarrollo Urbano(PNDU). Esto preocupa a las autoridadesen materia de urbanismo, pues el paísya tiene aprobados o en proceso otrosplanes de escala nacional con los cualesse debería empatar: el Plan Nacional deMedio Ambiente, el Plan Nacional deSalud, el Plan Nacional para la ZonaMarítimo Terrestre (en proceso) y el PlanNacional Forestal.

En el orden regional, la GAM es elterritorio que concentra la mayorproporción de la población nacional y laque, por su conurbación, disfunciona-lidades y des-economías urbanas,representa uno de los mayores retos entérminos de planeamiento urbano en

esta escala territorial. Bajo un marcojurídico muy amplio, dos actoresprincipales intervienen en elplaneamiento de este territorio: elgobierno nacional y lasmunicipalidades. De las 81municipalidades del país, 31 estáncomprendidas dentro de esta área, con11 dentro del Área Metropolitana;incluye, además, 4 cabeceras deprovincia y muchas cabeceras decantón.

Para preparar el PNDU y actualizar elPlan GAM (de 1983), el Gobierno haconstituido, por vía de decreto ejecutivo,un Consejo de Planificación Urbana,presidido por el Ministro de ObrasPúblicas y Transportes (MOPT) y en elque participan: INVU, MIDEPLAN,MOPT, IFAM, ICE, CNFL, UNGL, MS,MINAE, MEP, ICAA. El decretocorrespondiente también prevé laparticipación de las municipalidades através de la Unión Nacional deGobiernos Locales (UNGL), así como delas universidades. La Municipalidad deSan José, pese su importancia política-administrativa dentro del territorio bajoplaneamiento, no se integró al Consejo;lo mismo ocurre con otras

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municipalidades, que deberán usar elmecanismo de la UNGL para intervenir.Se trata, por ende, de una instancia decarácter fuertemente centralista.

2.4.2 Planeamiento urbano local.

El instrumento establecido por la Ley dePlanificación Urbana para orientar yregular el desarrollo urbano local es elPlan Regulador, y la política esconvertirlo en una responsabilidadprimordial de las municipalidades. Sinembargo, la Ley faculta a lasmunicipalidades a contratar supreparación, ya sea por medio del INVUo de una empresa consultora privada.

Pese a todo lo anterior, de las 81municipalidades que existen en el país,sólo 25 cantones cuentan con PlanRegulador. El INVU es la entidad a laque, por las funciones legalmenteencomendadas, le corresponde asistir enla preparación de estos planes, tarea queocupa actualmente mucha de laatención de la Unidad de AsistenciaTécnica de la Dirección de DesarrolloUrbano de esa entidad. Sin embargo,dado que se trata de una producción quesupera por mucho la capacidad vigentede recurso humano y técnico del INVUy de la mayoría de las municipalidades,se ha promovido la participación deempresas consultoras y actualmente unconjunto incipiente interviene de hechoen la preparación de estos instrumentos.

Independientemente del avancecuantitativo en la formulación de losPlanes Reguladores, debe preocupartambién la capacidad de administrar elinstrumento una vez formulado y

aprobado. En el pasado, una de las másserias debilidades se dio precisamenteen este aspecto y condujo a que unaserie de planes quedaran literalmentecomo documentos y planos adornandoestantes y paredes. Aún hoy se dansituaciones en que municipalidadescontravienen abiertamente lasdisposiciones de un Plan Regulador pormedio de sus permisos de construcción,ocasionando el rechazo posterior de losproyectos habitacionales en el procesode visado de planos.

En 1998 se diagnosticó que lasmunicipalidades sufrían una crisisfinanciera y ya en 1999, 44 de ellas nopudieron cerrar su ciclo presupuestario.Este fenómeno está muy relacionado conla falta de sistemas de catastro ysistemas de administración tributaria y,por ende, con la dificultad de lasmunicipalidades para conocer y registrarlos bienes cantonales, valorarlos y podercaptar recursos. Por ser complemen-tarios a los planes reguladores, la faltade estos sistemas reduce la efectividaddel proceso integral de planeamientourbano local. Sin embargo, la falta de loscatastros y, por ende, de másdisponibilidad de recursos municipales,ha sido parte de un círculo vicioso, puesno se han podido implantar precisa-mente por falta de recursos económicosy humanos.

En materia de cooperación externa en eltema del planeamiento urbano local, laMunicipalidad de San José es la queinforma de una serie de enlaces yrecursos, en distintas fases de progreso,con origen en Canadá, Francia, Méxicoy Chile. Algunos de los temas incluyenel de “ciudades sostenibles”, recupera-ción de cuencas, plan regulador, ytalleres urbanos.

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3. MARCO SUSTANTIVO DE RESPUESTAS ALAS NECESIDADES.

a enfatizar dentro de su política lasuperación de las necesidadeshabitacionales, aunque con un énfasismarcado en el componente cuantitativodel déficit habitacional. La prioridadadjudicada está demostrada por el gastoorientado al sector vivienda (Cuadro 3)y por las decisiones políticas que hanproducido una importante movilizaciónde recursos internos al sector vivienda,particularmente con la creación delSistema Financiero Nacional para laVivienda en 1986.

3.1 Políticas y programas devivienda.

3.1.1 Prioridad política otorgada alsector vivienda.

Costa Rica ha mostrado una tendencia

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Gasto 13654.5 12961.1 15366.4 19846.8 25586.7 30015.1 33746.6 47294.9 48731.4 56621.0 65735.0Social

Gasto 21655.9 16743.4 14945.7 15416. 17611.3 17224.2 15736.9 18307.1 16263.0 16527.3 17046.6Social

Real per

cápita

Fuente: 6to. Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible

Cuadro 3Gasto Social en Vivienda, 1989-1999

(en millones de colones)

La capacidad del sistema habitacionalpúblico y privado para proveersoluciones habitacionales, mediantelas actividades de construcción y finan-ciamiento (atención habitacional), se

había contraído muy significativamentea mediados de la década de los ochenta.Las dos administraciones públicas quemarcaron el período 1986 a 1994 ledieron una alta prioridad al sectorvivienda. A partir de 1994, el gobiernose plantea como prioridad una políticasocial integral, convirtiendo a laatención habitacional de las zonasurbanas en un componente más acombinar con acciones en otros campos(salud, educación, combate de la

pobreza), y por ende, sujeta a competir por recursos. La actual administración otorganueva-mente énfasis a la superación del déficit cuantitativo.

3.1.2 Tipología de solucioneshabitacionales.

Actualmente las mutuales de ahorro ypréstamo están canalizando recursos

por medio de líneas destinadas a:

la compra de lote;la construcción en lote propio;la compra de lote y construcción;la compra de vivienda hecha;la cancelación de hipotecas;

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reparaciones, ampliaciones ymejoras.

Toda esta tipología puede aplicar elbono, con excepción de la cancelación dehipotecas. Las que consumen la mayorcantidad de los recursos y las que a lavez representan la mayor seguridad para

la entidad autorizada en la operacióncrediticia, son la compra de lote yconstrucción y la compra de viviendahecha. Adicionalmente, las mutualeshan introducido una línea que sedenomina “bienestar familiar” pararubros variados como electrodomésticos,arreglo de casa, gastos médicos,pequeñas empresas, compra de

automóvil, etc. Aplica cuando hay posibilidad de respaldo hipotecario en segundo gradosobre la casa de habitación del beneficiario.

3.1.3 Programa para erradicartugurios y precarios.

Nuevos proyectos habitacionales consoluciones subsidiadas “llave en mano”.

El Gobierno está desarrollando unPrograma de Erradicación de Tugurios,aprovechando las disposiciones legalesque establecen que el 20% del FOSUVIpuede destinarse a la atención deemergencias y precarios (Art. 59 de laLey del SFNV), es decir, para atender auna población por debajo del salario ymedio mínimo y que se aproxima a los100.000 colones (Aprox. UD $315).

En este nivel de ingresos familiares, laestrategia del BANHVI es evitar desde uninicio la asignación de créditos que a lalarga resultarán irrecuperables, o de

recuperación muy costosa, debido a lascondiciones socioeconómicas de lasfamilias atendidas.

Dentro de la atención al tugurio y alprecario, la actual política del BANHVIes la de canalizar los recursos desubsidio de modo preferencial aproyectos habitacionales y no asoluciones de vivienda individual, porconsiderar que estas últimasrepresentan mayores costos y un menorimpacto en la atención del problema. ElBANHVI considera que el pago expeditodel bono y la economía de escala queproveen los proyectos habitaciones, sondos condiciones atractivas paraincentivar la participación de losdesarrolladores privados en el campo dela vivienda de interés social. Los nuevosconjuntos habitacionales promovidos

bajo el enfoque comentado alcanzan untamaño promedio de 250 unidades devivienda.

Administración del factor tierra.

Tres procedimientos se detectaron entorno a la administración del factortierra en el desarrollo de proyectosdestinados a resolver situaciones detugurios y asentamientos precarios. Elprimero se basa en el aprovechamientode terrenos que son propiedad delEstado y que involucra, por ende, laparticipación directa en su negociaciónde las entidades del gobierno central queson dueñas. El segundo implica laintermediación de los desarrolladores encoordinación con organizacionescomunales interesadas en resolver suproblema habitacional. El terceroinvolucra la gestión inicial de diputados,municipalidades y asociacionescomunales en el nivel local, para

transitar a estudios y acuerdos que secelebran finalmente con instituciones delnivel nacional. Dentro de esta modalidades posible tanto la adquisición de nuevosterrenos como el aporte de terrenosmunicipales.

La administración gubernamental actualprocura agotar estas reservas mediantelos proyectos habitacionales yamencionados, destinados a laerradicación de tugurios. La estrategiaes la de no adquirir terrenos que noestén urbanizados (terrenos “en verde”),evitando que el Estado intervenga enprocesos de urbanización, tal y como sepropició con políticas pasadas y endonde se demostró su ineficiencia eneste campo.

Los costos de los lotes urbanizadosdentro de la Gran Área Metropolitana

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(GAM) son elevados en comparación conel de terrenos en zonas alejadas de esteterritorio. Por esta razón el Gobierno hadecidido que no resulta efectivoaprovechar las disposiciones especialesdel Artículo 59 de la Ley del SFNV en laadquisición de terrenos dentro de laGAM para los proyectos habitacionales.En consecuencia, se está propiciando la

adquisición de terrenos alejados de laGAM, pero próximos a los centrosurbanos principales de las regionesperiféricas, en ciudades como Cañas,Liberia, Nicoya, Golfito, Puntarenas yLimón. El Gobierno considera que conesta estrategia favorecen una mitigaciónde los movimientos migratorios desdeesas ciudades a la Región Central delpaís, al tiempo que apoyan procesos de

fortalecimiento y consolidación de polos de desarrollo en las regiones correspon-dientesa esas ciudades.

3.1.4 Mejoramiento de Barrios yRenovación Urbana.

A pesar de la magnitud del déficithabitacional cualitativo, así como deldeterioro manifiesto en zonas urbanascéntricas del Área Metropolitana, elsector vivienda no tiene diseñados ni enejecución programas sistemáticos ypermanentes dirigidos al mejoramientode barrios y zonas urbanas deprimidas,que incluyan tanto a los componentesfísicos (de vivienda, infraestructura paraservicios básicos y equipamiento paraservicios públicos), como sociales yeconómicos (seguridad ciudadana,estrategias de reactivación económica,etc.). Tampoco se dispone de informaciónprecisa y actualizada sobre los niveles dedeterioro que ha alcanzado el stockhabitacional existente ni sobre losniveles de depresión de zonas urbanascéntricas.

Durante el período 1997-1998 el sectorvivienda prestó atención al mejoramientohabitacional a través de la aplicación delBono Familiar para la Vivienda, conénfasis en 16 comunidades a las que seasignó prioridad. 8.000 de estos bonosfueron aplicados a través de laFundación Promotora de Vivienda(FUPROVI), organismo no guberna-mental que se ha interesado ydesarrollado experiencia importante enel tema, pero la cantidad de reparacionesque se alcanzaron a realizar resultaronser muy pocas en proporción a lamagnitud de las necesidades.

Dos proyectos de mejoramiento debarrios que se ejecutaron exitosamentefueron emprendidos en 1999 por el IMASpor medio de la contratación deFUPROVI en los proyectos La Aurora y

La Paz en el cantón de Alajuelita, unode los cantones centrales con mayornivel de pobreza. Estos proyectosreflejaban las consecuencias de unaetapa de intervención institucional(IMAS) caracterizada por la construccióny legalización de vivienda sin quenecesariamente se hubiese resuelto lainfraestructura. La metodología deintervención de la ONG implicó laatención de la infraestructura física ysocial y una vez concluida, los barriosavanzaron en labores de mejoramientopor medio de la autogestión; noobstante, la participación directa de losfuncionarios del IMAS no tuvo laintensidad deseada y no hubo elseguimiento necesario para instituciona-lizar la experiencia a través deprogramas sistemáticos y permanentes.Por otra parte, debido a atrasos en elpago, la fundación se vio obligadaincluso a trabajar con recursos propios.

En el contexto de la actual política desubsidio habitacional y de lacomposición de los barrios deteriorados,uno de los problemas de fondo quetendría que enfrentar una estrategia demejoramiento de barrios, consiste en lamanera de movilizar recursos desde lapoblación beneficiaria para cubrir loscostos de mejorar infraestructura.Aunque todos viven en el mismo barrio,debido a la diversidad de situacionesrespecto a sus viviendas, algunos deellos estarían en condiciones de recibirel Bono Familiar para la Viviendamientras que otros no. ¿Estarándispuestos los que no reciben el subsidioa sufragar costos de la infraestructuracomunal? Es importante, por ende,plantear esquemas alternativos en laaplicación de subsidios que preveansituaciones de este tipo y de muchosotros que integran el menú típico de

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barrios con necesidades de mejora-miento en su componente habitacionaly de infraestructura urbana.

Algunos esfuerzos aislados también sehan emprendido en torno a programasde renovación urbana con componentehabitacional, de nuevo con la injerenciade FUPROVI, pero por falta de recursos,compromiso entre las partesinvolucradas, u otros factores, no hanlogrado sostenerse. Entre ellos, unconvenio celebrado entre esta Fundacióny la Municipalidad de San José. A partirde un barrio específico de San José comocaso piloto (Cristo Rey, a escaso 1 Kmdel Parque Central de San José), lamunicipalidad aportaría terrenos y el

aprovechamiento de normas especialespara proyectos piloto, mientras la ONGrealizaría el trabajo de tipo local para lapreparación de diagnósticos y laformulación de proyectos en camposdiversos: Adultos mayores, vivienda,medio ambiente, seguridad ciudadana,niños, micro-empresas, etc.

El enfoque procuraba ir más allá de laatención a los aspectos físicos, ypromover la densificación mediante lainversión en condominios de medianaaltura; también se quería lograr laincorporación de otros barrios (comoBarrio Cuba y Los Ángeles). Por otrolado, la Municipalidad de San Josécontinúa estudiando 297 barrios querepresentan zonas urbanas homogéneasen el cantón central de San José y

plantea una política que procura repoblar el casco urbano central de San José.

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

4.1 La situación de pobreza yla política de vivienda yasentamientos humanosAunque la mayoría de los hogarespobres se localizan en las áreas rurales,con el mapa de la pobreza revelando lapreponderancia de cantones pobres enlas zonas periféricas y limítrofes delterritorio nacional, la políticahabitacional y de asentamientoshumanos no debe descuidar elincremento que aún mantiene laindigencia urbana, ni el hecho de queprácticamente la mitad de los hogarespobres se han concentrado en la RegiónCentral del país. Por otra parte, debecontemplar que, por sus característicasdemográficas y socioeconómicas, estasfamilias pobres ejercen una demandaextraordinaria en materia de vivienda,infraestructura para servicios básicos,equipamiento y organización comunal.

Considerando que en Costa Rica losanálisis de pobreza permiten constatarque el proceso de creación decapacidades sociales no es resultado dela inversión focalizada tradicional,conviene repensar las estrategias deinversión focalizada del subsidio envivienda a fin de que se inserten en

políticas y programas que aplican estosimportantes recursos locales concarácter multi e intersectorial, en elmarco de una atención prioritaria a lapobreza.

El comportamiento descendente yerrático de la accesibilidad a la vivienda,en condiciones de mercado, refuerza laimportancia y hace recomendablemantener el Bono Familiar para laVivienda como recurso compensatoriofrente a las limitaciones de accesibilidada la vivienda que enfrentan las familiasde ingresos medios y bajos.

Para minimizar los impactos negativosde fluctuaciones en la atención de lasnecesidades de vivienda, asentamientoshumanos y desarrollo urbano,fluctuaciones que están sujetas al gradode prioridad que otorguen los gobiernosde turno, es recomendable realizar y/oactualizar estudios nacionales quedemuestren el impacto que la mejora enla vivienda y en los asentamientoshumanos posee para elevar la calidad devida y el desarrollo humano de sushabitantes, especialmente en losestratos de la pobreza, dentro de una

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planificación y programaciónmultisectorial e integral para eldesarrollo.4.2 La migración

La migración a Costa Rica de poblacióncentroamericana, especialmentenicaragüense, y, más recientemente, depoblación colombiana, alcanza dimen-siones cuantitativas muy significativasen proporción a la población costarri-cense. Existe prácticamente unconsenso entre las autoridades delsector de que este fenómeno es quizásel mayor problema nacional que seenfrenta en la actualidad, pues demandauna inversión pública multisectorialimportante, especialmente en camposcomo el de la salud, la educación y lavivienda.

Considerando la disponibilidad deinformación y los análisis realizados en

esta materia, sería recomendableemprender estudios a mayor profundi-dad sobre el comportamiento territorialde esta migración y su impactoespecífico (social, económico y físico-ambiental) en términos de la demanday atención al déficit cuantitativo ycualitativo de la vivienda y losasentamientos humanos, a efecto detraducirlos en programas concretos conlos cuales justificar y gestionar lamovilización de recursos externos yatender las necesidades generadas.

Es recomendable que los estudios sobrela migración también contemplen elanálisis acerca del impacto real que lainversión del sector vivienda tiene sobrela mitigación de la migración desde lasáreas rurales a las urbanas, verificandocon ello una de las hipótesis básicas enque se está sustentando la actual

política habitacional.

4.3 Estimación del déficithabitacional

La medición del déficit habitacionaldel país ha sido objeto de distintosenfoques y metodologías, lo que a suvez ha producido una diversidad deinterpretaciones y resultados queproducen confusión y poca claridadsobre la magnitud real de lasnecesidades habitacionales cuantita-

tivas y cualitativas. Se agrega a todoello el manejo de diversas cifrassobre la magnitud del fenómenomigratorio, el cual se haacrecentado en los últimos añospara cobrar una importanciasignificativa en el gasto público enbienes y servicios, incluida lavivienda. Por lo tanto, yaprovechando que se acaba derealizar el último Censo Nacional(2000) y que sus resultados están

próximos a conocerse, se recomienda apoyar la revisión y actualización de un

diagnóstico habitacional.

4.4 Programas demejoramiento habitacional yde barrios

El sector vivienda ha logrado unsignificativo avance en la solución delproblema habitacional cuantitativo,especialmente a partir de la creación delSistema Financiero Nacional para laVivienda y los recursos nacionales quemovilizó al sector. No obstante, y sindemérito del esfuerzo mencionado, sereconoce que la atención a los problemascualitativos del stock habitacionalvigente ha sido proporcionalmenteinsignificante, a pesar de que lasestadísticas demuestran una partici-pación importante y creciente del

deterioro cualitativo, y al hecho de queel tema figura entre las demandasexplícitas de la población.

La poca prioridad dada al manteni-miento, mejoramiento y/o ampliaciónde las unidades habitacionales quecomponen el actual parque habitacional,especialmente en las ciudades másimportantes dentro de la GAM, puedeconducir con el tiempo a grados dedeterioro irreversibles en una parteimportante de este capital fijo. Ello, a suvez, obligaría a la reposición total de esecomponente deteriorado con vivienda einfraestructura urbanística nuevas, acostos muy superiores a los que estabanimplicados en las fases que aúnadmitían intervenciones de mejora-miento. Es recomendable que este

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proceso de deterioro sea evaluadorigurosamente y se midan los impactoseconómico, social y físico-ambiental deese vacío cualitativo que se estáproduciendo dentro de una atencióncentrada en la vivienda nueva.En consonancia con lo anterior, esrecomendable apoyar el diseño de unaestrategia de concientización pública

con la cual emprender programasdestinados a divulgar y explicarinformación sobre los aspectoscualitativos de las demandas,incluyendo la importancia delmejoramiento habitacional y de barrios,demostrando el estado de deterioroprogresivo que viven las ciudades frentea la falta de mantenimiento y

mejoramiento de su estructurahabitacional e infraestructuraurbanística, así como los distintoscostos que resultan de ello y susimplicaciones negativas para la calidadde vida ciudadana.

4.5 Atención de precarios

Los asentamientos en precario, productode nuevas invasiones, se han reducidosignificativamente durante los años 90.No obstante, el país aún debe enfrentar302 asentamientos con 33.000 familiasen condiciones precarias, la mitad de lascuales se localizan en San José y seubican en terrenos estatales. En adiciónal problema, cuatro de cada diezhabitantes en estos asentamientos sonextranjeros.

Las invasiones y la política de atencióna los asentamientos en precario conénfasis en la resolución de los aspectoscuantitativos, han creado laanimadversión y renuencia de una seriede municipalidades, especialmente enáreas urbanas centrales, frente a losprogramas del sector, pues muchos delos proyectos culminaron con laconcentración de miles de familias enasentamientos que no satisfacíannecesidades básicas en materia de

infraestructura para servicios básicos,equipamiento para servicios sociales yotras actividades comunales, además deproblemas de tenencia, de ordenambiental y de orden financiero, noresueltos. Estas municipalidadesurbanas han quedado así enfrentadas ala paradójica situación de que, por unlado, deben prestarle servicios a unapoblación que representó una demandaincrementada rápida y despropor-cionadamente respecto a la poblaciónprevia del cantón; y de que, por otro, nopueden cobrar impuestos para movilizarrecursos a la prestación de esosservicios, dadas las exencionesespeciales establecidas para losproyectos de interés social.

El modelo de atención actual al precarioha reducido la tipología de respuestas,para atender lo más típico de solucioneshabitacionales nuevas y en propiedad,en detrimento de la heterogeneidadimplícita en la demanda de asenta-mientos en precario con distintos gradosde evolución física y consolidación legal.

Por ende, aprovechando antecedentes yexperiencias desarrolladas con elProyecto PROFAC, así como con elProyecto de Desarrollo Local que

ejecutan IFAM, la Unión Nacional de Gobiernos Locales y CONADECO, con apoyo de laGTZ, es recomendable, apoyar al MIVAH en el replanteamiento de la estrategia deatención a los asentamientos en precario.

4.6 Sistema de selección de losbeneficiarios de los programasde vivienda de interés social yde seguimiento de los recursosaplicadosEl sector vivienda ha presentadodeficiencias en sus sistemas deselección de beneficiarios de lossubsidios habitacionales que aplica a

través del Bono Familiar para laVivienda (BFV), y en los mecanismos através de los cuales da seguimiento alas adjudicaciones. No obstante, elGobierno realiza importantes esfuerzos,con la cooperación del PNUD, para llevarestos sistemas a su mayortransparencia y efectividad. Esaltamente recomendable avanzar conlos proyectos para completar el Sistema

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de Información para la PoblaciónObjetivo (SIPO), el Sistema deAdministración de Beneficiarios (SAB) y

los estudios para depurar la base dedatos de los asentamientos en precario,agregando a la información física lainformación pertinente sobre las

se efectúen a través de sistemas quehagan uso integrado de estos tresinstrumentos.

4.7 La participación del sectorprivado desarrollador.

La participación del sector privadodesarrollador, especialmente a través deun pequeño grupo de empresasdedicadas a la vivienda de interés social,ha recibido prioridad en el proceso deintermediación con las comunidadesbeneficiarias de los subsidios habita-cionales, así como en el desarrollo de losproyectos correspondientes. Estaintermediación ha sustituido la querealizaban anteriormente algunasorganizaciones de vivienda, ha reempla-zado los procesos de ayuda mutua yautoconstrucción, e incrementado laeficiencia constructiva.

Existe la percepción por parte dealgunos agentes operando en el sector,de que esta intermediación favoreceexclusivamente a un mismo grupo deempresarios, con lo cual también selimita la libertad de los beneficiarios yla transparencia del proceso deasignación del subsidio. Esrecomendable que se estudie laaccesibilidad real de las comunidades

organizadas a la información sobre losrequisitos y trámites del BFV, así comoel impacto que sobre esa accesibilidadejercen los procedimientos deintermediación del sector privadodesarrollador, en procura de meca-nismos que faciliten transparencia yequidad en la asignación del subsidio.Considerando la discusión en torno a lasventajas y desventajas del mercado dela vivienda de interés social para elsector empresarial desarrollador, alcarácter monopolístico o no queadquiere, y a lo pequeño del grupo deempresas que actualmente operan eneste campo, es recomendable emprenderun estudio sobre las condiciones realesdel comportamiento de este mercado, afin de recomendar medidas específicaspara estimular, si es el caso, una mayorparticipación. Este trabajo podríadesarrollarse en convenio con la CámaraCostarricense de la Construcción.

Es recomendable estimular laparticipación de un mayor número deempresas en la atención de la viviendade interés social, en general, y de losprecarios en particular. Para ello, esnecesario formular una tipología derespuestas capaz de atender de manerarealista a la heterogénea demanda desoluciones implicadas en asentamientos

o barrios con diversos grados de consolidación. Esa tipología podría conducir a lainvestigación aplicada y desarrollo de nuevos productos industrializados en torno a

componentes de vivienda y deinfraestructura urbanística paraservicios básicos.

4.8 Participación de lasMunicipalidades.Pese a un discurso político y a unalegislación que histórica y progresiva-mente crecen en el reconocimiento de lanecesidad y de las bondades de ladescentralización en Costa Rica, en lapráctica cotidiana, y salvo por pocasexcepciones, las municipalidades delpaís mantienen una débil injerencia yparticipación en los procesos de

planeamiento, ejecución y seguimientode las políticas, programas y proyectosque afectan a su área de jurisdicciónterritorial y a la población que ahí seasienta.

La situación de recursos municipalespuede llegar a cambiar significa-tivamente si se termina de aprobar unproyecto de ley que autoriza el trasladodel 10% del presupuesto nacional alrégimen municipal. En atención a estasimportantes reformas constitucionales, ydesde la perspectiva del sector vivienda

familias. Es recomendable que los procesos de asignación del bono en casos de precarios

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y asentamientos humanos, serecomienda preparar un estudio queproduzca recomendaciones de contenidoa la ley marco sobre las competencias

que serían trasladadas desde el gobiernocentral al municipal.Es recomendable que el sector vivienda,a través del MIVAH, dé seguimiento a

los avances del programa de catastro municipal que promueve el IFAM para fortalecera futuro la capacidad municipal en la captación y adminis-tración de recursosfinancieros.

4.9 Participación de lacomunidad organizada:procesos de ayuda mutua yautoconstrucción.En el marco de la prioridad asignada a laintervención empresarial en laconstrucción de los proyectos habita-cionales de interés social, los procesos deayuda mutua y auto- construcción hansido criticados o desvalorizados,aludiendo, entre otras razones: a sulentitud; a los costos de organizaciónimplicados; a la carencia de tiempo porparte de la población meta y, por ende, aun factor de injusticia implicado endistraer ese tiempo de actividadeslaborales que podrían generarle ingresos;o a la facilitación de intervenciones

perversas por parte de líderes inescru-pulosos que manipulan los esfuerzoscomunales a su favor personal.

Todo ello ha facilitado transitar sinescalas intermedias desde un modelo aotro, es decir, desde una prácticabastante intensa de procesos de ayudamutua y autoconstrucción, incluyendoprácticas mixtas (empresas yautoconstrucción), hasta el de unapráctica constructiva bastante exclusivay por contratación privada, con escasoo ningún componente de organizacióncomunal.

Considerando los antecedentesestudiados, se recomienda diseñar unprograma que impulse y apoye losprocesos de fortalecimiento de la

organización comunal y de la autoconstrucción de viviendas, infraes-tructura yequipamiento comunal con métodos y prácticas que han demostrado ser exitosos.

4.10 Participación de lacomunidad como agentes en elsistema financiero.

Las asociaciones de desarrollo comunalhan visto debilitado progresivamente surol en el campo de la vivienda. A ello hancontribuido situaciones de crisisfinancieras como las sufridas por elsector cooperativo y por las asociaciones

cuando éstas decidieron incursionar enla constitución y operación de la MutualComunal durante dos años y mediohasta su quiebra. Debería examinarsecon cuidado cuáles fueron lasdebilidades institucionales quemotivaron los problemas y proponermecanismos que rescaten el aporte derecursos desde este sector para sercombinados en operaciones efectivas conlos que genera el sistema financiero. La

capacitación en la administración financiera es fundamental en estos casos.4.11 Administración del factortierra..El énfasis cuantitativo señalado antesen la atención al déficit habitacional,abarca el campo de los asentamientosen precario y de la erradicación deltugurio, pues el programagubernamental destinado a este ámbitoestá concebido para procurar,principalmente, la generación deconjuntos habitacionales con viviendasnuevas construidas en terrenosurbanizados y lotificados (conjuntos a los

cuales las entidades del sectordenominan “proyectos habita-cionales”).Este modelo está presionando elprograma hacia la adquisición deterrenos más baratos que losencontrados en las áreas centrales de laGran Área Metropolitana (GAM) y, porende, al desarrollo de los proyectoshabitacionales conjuntos en las áreasperiféricas de la GAM y en áreas ruralesexternas a la GAM.

En cuanto a la ubicación de los terrenos

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en respuesta a su costo, es cierto queconforme se produce un alejamiento delas áreas urbanas centrales es más fácilencontrar terrenos más baratos y, porende, producir soluciones habitacionalesde menor costo y con mejor probabilidadde ser cubiertas con el monto delsubsidio básico. No obstante, no esnecesariamente cierto que, en términosde economía urbana, este tipo deintervención sea la respuesta másefectiva, pues no están siendocontemplados una serie de otros factoresy costos asociados, tales como el dellevar los servicios urbanos a los nuevosconjuntos periféricos, el derivado de las

necesidades de transporte de lapoblación asentada o reasentada, elasociado con la accesibilidad a los sitiosde empleo, el que genera la presión ysustitución de otros usos del suelo (queen ocasiones resultan más aptos a lascondiciones físico-ambientales quepropiamente el uso residencial), o losimpactos que se generan sobre losvalores inmobiliarios y su posiblerepercusión sobre la accesibilidadhabitacional de otros sectores de lapoblación.

Por lo tanto, es recomendable evaluar yreplantear una estrategia en torno a laadministración del factor tierra dentro

de la política de vivienda y asenta-mientos humanos.

4.12 Renovación urbana.

Tanto en el ámbito político como técnico,existe una clara preocupación porrescatar los centros urbanos,especialmente de zonas que son objetode un progresivo y acelerado abandono;proceso que a su vez es acompañado porel deterioro físico de su infraestructurahabitacional y de otros usos, y por la

depresión económica de su entornourbano inmediato. Además, se handesarrollado experiencias interesantespero aisladas en materia demejoramiento de barrios y renovaciónurbana.

Es recomendable, por ende, apoyar lainiciativa del MIVAH, de formular con elapoyo de recursos externos, unprograma de renovación urbana enbarrios céntricos seleccionados, a modo

de casos piloto, en el casco urbano central de San José.

4.13 El sector de vivienda yasentamientos humanos.

En función de su dinámica actualprincipal, el sector de vivienda yasentamientos humanos estáestructurado en torno a dos bloquesinstitucionales. Por una parte, el de ungrupo de organismos públicosgubernamentales que han venidooperando por bastante tiempo en elcampo de la vivienda y el desarrollourbano; por otro lado, un conjunto deentidades públicas, privadas y no-gubernamentales que se desempeñandentro de la mecánica del SistemaFinanciero Nacional para la Vivienda, yasea en carácter de rectoría o comoentidades autorizadas para aplicar elBono Familiar para la Vivienda,principal vehículo de la política desubsidio habitacional directo.

Es fundamental institucionalizar, de

manera sistemática y sostenida,programas para la atención de tuguriosy precarios que resulten exitosos en eltodo o en algunos de sus componentes.En el marco de su política, el actualGobierno podría interesarse en y apoyarla formulación y ejecución de unprograma piloto urbano de mejoramientode barrios, basado en el principio detriangular esfuerzos entre los actoresprincipales, con miras a institucionalizarmétodos que enriquezcan la actualpráctica de énfasis sectoral en vivienda.

El sector vivienda cuenta conmecanismos de coordinación intra-sectorial, tanto a nivel político comotécnico. La coordinación intersectorial,así como aquella entre el sector, lasmunicipalidades y las organizacionescomunales se produce de una maneramenos estructurada y sistemática.

Tanto en su estructura como en susmecanismos de coordinación, el sector

63

de vivienda y asentamientos manifiestaun perfil que es más propio de un agente“viviendista” que de uno abocado a unenfoque más integral de asentamientoshumanos. Tomando en cuenta lapolítica gubernamental explícita ysostenida ya por algún tiempo, quebusca la descentralización y eldesarrollo local, es recomendable que seestudien y propongan reformas al sectorpara lograr:

Una participación y coordinaciónmás fuertes con las municipalidadesy comunidades en la formulación ydesarrollo de las políticas yprogramas.

El diseño y operacionalización demetodologías que motiven y facilitenla participación sistemática de lasorganizaciones comunales y de lasmunicipalidades en el diseño,ejecución y evaluación de losprogramas.

El diseño e implementación demecanismos de coordinaciónpermanentes y efectivos con lasinstancias públicas gubernamentalesque afectan, en el ámbito central ydescentralizado, la mayoría de lasinfraestructuras y equipamientos deservicios básicos, o que a través desu impacto sobre el comportamientode los usos del suelo, inciden enforma determinante sobre ladinámica del crecimiento de las ciudades.

4.14 El Sistema FinancieroNacional para la Vivienda.

El SFNV constituye una de las partesfundamentales de la actual estructuradel sector vivienda y constituye lamanifestación más importante de laúltima década acerca de la voluntadpolítica de asignar prioridad al tema dela vivienda.

El BANHVI, ente rector de este sistema,se ha visto institucionalmente debilitadoen sus funciones de supervisión, debidoa la transferencia de sus funcionesfiscalizadoras sobre las entidadesautorizadas del sistema a laSuperintendencia General de EntidadesFinancieras (SUGEF), y a la pérdida dela posibilidad de captar el recurso quese originaba en una hipoteca en segundogrado a favor del Banco, que se requeríaoriginalmente y por ley de los

beneficiarios del subsidio habitacional.Reformas legales como las de hacer elBFV gratuito y los ajustes a los límitesmáximos del subsidio, han sidocriticadas como manejo político-electoral del instrumento clave delsistema y, en esa medida, se resalta elriesgo del impacto que medidas de esetipo puede llegar a tener sobre lasostenibilidad del FOSUVI.

Por su importante impacto sobre laatención del problema habitacional enCosta Rica, es recomendable mantenery optimizar el marco institucional yoperacional del SFNV, como mecanismotransparente y efectivo en la atención dela demanda habitacional de los sectoresde ingresos medios y bajos. Asimismo,es recomendable mantener unaconstante revisión de la ley constitutivadel SFNV a la luz de todas lasmodificaciones posteriores, especial-mente considerando que muchas de esas

alteraciones se producen sin visión de conjunto.

4.15 Captación de recursos porla vía de los ahorros.

Considerando un contexto sectorialdébil en cuanto a los esquemas deahorro para la vivienda, esrecomendable estudiar y definirestrategias concretas para incrementarla movilización de recursos para elsector vivienda, independientes delpresupuesto nacional, por la vía delahorro previo de las familias que desean

crédito para vivienda nueva, o paramejorar y ampliar su vivienda. Estasestrategias debieran diferenciarse paralas familias ubicadas en el estrato deingresos inferior a los cuatro salariosmínimos y el de las que están porencima de ese ámbito, dada laasociación o no que esa ubicacióndetermina para el ahorro previo comorequisito de acceso a un créditosubsidiado con el Bono Familiar para laVivienda (BFV).

64

Entre los componentes a examinar,debiera prestarse especial atención aldesarrollo de campañas deconcientización y motivación al ahorrodirigidas a la población meta de lasentidades financieras del sector,atendiendo a las característicassocioeconómicas de los distintos grupos;al estudio de las características de las

tasas de interés para generarrendimientos positivos y para evitardesequilibrios entre la competencia delos recursos públicos y la atención desolicitudes de vivienda; a la valoracióndel potencial de los esquemas de ahorrocontractual, con los cuales se requiereuna meta mínima de ahorro antes deacceder a un crédito hipotecario; y a laadecuación de los instrumentos decaptación para que contemplen un

seguro de vida y de invalidez para garantizar a los beneficiarios del asegurado el pagode las cuotas faltantes del plan de ahorro.

4.16 Manejo del subsidiohabitacional.

Es recomendable que se estudie laaccesibilidad real de las comunidadesorganizadas a la información sobre losrequisitos y trámites del BFV, así comoel impacto que sobre esa accesibilidadejercen los procedimientos deintermediación del sector privadodesarrollador, en procura demecanismos que faciliten transparenciay equidad en la asignación del subsidio.Si bien se detectaron algunos esfuerzos

en este sentido, es necesario mejorarel acceso de la población (enasentamientos en precario), a lainformación acerca de la tipología desoluciones en oferta dentro del SFNV ya los mecanismos de tramitaciónimplicados.

Esta información debiera traducirse enuna mayor libertad de opciones sobre lasolución y la mecánica de ejecución, yuna mayor transparencia en losprocesos de tramitación del BFV.Conviene desconcentrar laintermediación que realizan losdesarrolladores, con mecanismos que

abran posibilidades de mayor participación a organizaciones de las mismascomunidades y de las municipalidades interesadas.

4.17 Atención a la vivienda enel marco del planeamientourbano.

Pese a todas las experiencias negativasanalizadas en este informe sobre eltema, las políticas en vivienda aún noimpiden que muchos proyectoshabitacionales continúen desarrollán-dose sin la debida atención a susimpactos territoriales y urbanísticos. Enconsecuencia, el sector no ha logradoestablecer mecanismos sistemáticos ysostenidos en el tiempo para lacoordinación intersectorial en materia de

atención integral a los asentamientosprecarios, tugurios o marginados quecontinúan creciendo o que han surgidorecientemente en las áreas urbanas delpaís. También persiste la ausencia demecanismos financieros para atender yrecuperar inversiones en mejoras deinfraestructura y para promover ladensificación urbana, así como depolíticas para mantener y mejorar elstock habitacional existente.

Las implicaciones de estos vacíos en lapolítica de vivienda son el deterioro dela infraestructura urbana existente y lacontinua expansión de la manchaurbana en las ciudades, con un patrónde baja densidad, especialmente en la

GAM, lo que en conjunto significa desaprovechar la infraestructura existente ydeteriorar la economía urbana.

4.18 Planeamiento urbanonacional y regional.

Siendo la GAM el único territorio de

orden regional (dentro de la RegiónCentral) que está recibiendo atención enmateria de planeamiento urbano, serecomienda que este nivel deplaneamiento regional sea abordado afin de: 1) orientar la formulación de losPlanes Reguladores, instrumentos

65

propios del siguiente nivel cantonal-local; y 2) permitir la planificación desistemas urbanos que por su naturalezasuperan la escala cantonal y suadministración municipal independiente.

Para efectos de su administración,también es recomendable establecermecanismos que remedien la falta deautoridades de orden supra-municipal,de escala regional y metropolitana,aprovechando para ello la experiencia enmateria de coordinación intermunicipal

desarrollada en torno a la resolución deproblemas específicos, tales como el dela recolección y tratamiento de losdesechos sólidos.Si no llega a diseñarse y acordarse lacreación y operación de un órganosupra-municipal que involucre activa eintensamente la participación de losgobiernos locales, existe el riesgo de queel actual ejercicio de planificación entorno a la GAM vuelva a quedar comouno más dentro de los que ha realizadoel gobierno central, generando, en elmejor de los casos, un producto técnico

valioso que puede, incluso, legalizarse, pero carente de un componente institucionalfundamental para asegurar la gestión del desarrollo en el nivel local y en el marco de

ese instrumento.

4.19 Planeamiento urbanolocal.

Siendo el Plan Regulador el principalinstrumento legal para ordenar el uso

del suelo en el nivel local, lasautoridades están realizando un esfuerzopor lograr que las municipalidadesasuman la responsabilidad deproducirlos y administrarlos. Pese aestos esfuerzos, la conclusión es que latarea supera los recursos humanos yacciones en marcha y que persistendebilidades metodológicas, de donde sehace recomendable estructurar un

ENTREVISTAS REALIZADAS

Banco Interamericano de Desarrollo

BANHVI

Cámara Costarricense de la ConstrucciónCCCComisión de Desarrollo del Gran ÁreaMetropolitana CODEGAMConfederación Nacional de Asociaciones deDesarrollo ComunalCOPANGTZ – Proyecto de Desarrollo Local

Estado de la NaciónFederación de Mutuales de Ahorro y Préstamode Costa RicaFundación Promotora de Vivienda FUPROVI

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

Instituto Mixto de Ayuda Social IMASInstituto Nacional de Vivienda y UrbanismoINVU

1. Betsy Murray, Coordinadora de Proyectos2. Jorge Montero, Especialista Sectorial

Local3. Ricardo León, Gerente General4. Juan de Dios Rojas, Director FOSUVI5. Jaime Molina U., Presidente6. Randall Murillo, Gerente General7. Eduardo Brenes Mata, Director Ejecutivo

8. Ronny Monge B., Presidente

9. Daniel Morgan10. Annette Bähring, Asesora Principal

Proyecto11. Luis Angel Acevedo12. Jorge Vargas Cullell, Consultor13. Lilliam Agüero V., Directora Ejecutiva

14. Eloísa Ulibarri, Directora Ejecutiva15. Carmen González16. Minor Rodríguez R., Director Operaciones17. Carlos Calvo Q., Presidente Ejecutivo18. Maribel Sequeira, Directora Ejecutiva19. Roxana Víquez, Presidenta Ejecutiva20. Gerardo Alvarez H, Presidente Ejecutivo21. Miguel A. Porras, Gerente22. Miguel A. Wong S., Director de

Planificación Urbana

66

Defensoría de los Habitantes

Constructora privada de vivienda de interéssocialMinisterio de Planificación Nacional y PolíticaEconómicaMinisterio de Vivienda y AsentamientosHumanos

Municipalidad de San José

Mutual HerediaPrograma de Naciones Unidas para elDesarrollo PNUD

23. Sandra Pisk, Defensora de los Habitantes24. Juan Carlos Cordero, Asesor25. Liliana Arrieta26. Maggie Cercone

27. Rogelio Palomo Asch, Estudios

28. Hernán R. Zamora, Viceministro29. Jesús Fernández, Director de Vivienda30. Marlen Rueda, Directora de

Asentamientos Humanos31. César Díaz, Director Secretaría Ejecutiva

de Planificación Social32. Juan Luis Jiménez Succa, Asesor del Sr.

Alcalde33. Mario Vargas, Asesor del Sr. Alcalde34. Vladimir Klochkov, Director de Urbanismo35. Ofelia Taitelbaum J., Gerente General36. Alfredo Marty, Representante Residente

Adjunto37. Lorenzo Guadamuz, Asesor Técnico38. William Rodríguez, Proyecto Erradicación

de Precarios39. Helio Fallas, Experto Nacional, Mapa de

Pobreza40. Johny Meoño, Consultor Reforma del

Estado

67

programa de asistencia técnica para fortalecer el proceso de planeamiento con mirasal desarrollo urbano local

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Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:Adición de un Artículo 67 bis a la Leydel Sistema Financiero Nacional para laVivienda, Ley No. 7052. Expediente No.13.649. Costa Rica.

Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:Adición de un Artículo 59 bis de la LeyNo. 7052, Ley del Sistema FinancieroNacional para la Vivienda. ExpedienteNo. 13.947. Costa Rica.

Asamblea Legislativa. Proyecto deLey: Reforma del Artículo 59 bis dela Ley No. 7052, Ley del SistemaFinanciero Nac ional para laVivienda, reformado mediante LeyNo. 7950 del 7 de diciembre de 1999.Costa Rica.

Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:Reforma de la Ley del SistemaFinanciero Nacional para la Vivienda No.7052. Expediente No. 14.105. CostaRica.

Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:Reformas de la Ley del SistemaFinanciero Nacional para la Vivienda,No. 7052. Expediente No. 14.004. CostaRica.

Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:Regulación de la Declaratoria deViviendas de Interés Social. ExpedienteNo. 13.939. Costa Rica.

Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:Autorización al Instituto Nacional deVivienda y Urbanismo la condonación

total de las multas e intereses de las deudas pendientes sobre Viviendas de InterésSocial. Expediente No. 14.102. Costa Rica.

ASENTAMIENTOS VISITADOS

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Orowe, Los Hijos de Ricardo, La Capri, Nísperos, Guararí.

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVERPARA FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDODE MEJORAMIENTO BARRIAL ENEL SALVADOR

Por: Jaime Barba (Febrero, 2001)

problemas que afectaban a lapoblación de menores recursos en elÁrea Metropolitana de San Salvadorse podían desagregar de la siguientemanera28 :

Empleo limitado e inestable y porlo tanto un ingreso mensualfamiliar insuficiente. Secalculaba que para 1976 lapoblación residente enasentamientos populares ensituación precaria29 era de344,400 personas, lo quecorrespondía al 47 por ciento dela población total del ÁreaMetropolitana de San Salvador.

Consumo de agua potable muylimitado. Por ejemplo en ungrupo de colonias ilegales, dondevivían 3,300 personas, ningúnlote estaba conectado a la red deagua potable. Las familiascompraban agua a particularesfuera de la zona a un preciomensual promedio 300 porciento más que el consumoformal.

La oferta habitacional tambiénera muy limitada. Para un pocomás del 50 por ciento de lasfamilias de San Salvador, lasúnicas opciones eran los

ANTECEDENTES

Programa de Rehabilitación de Asentamientos Marginales (1977-78)

28 Se elaboraron diversos documentos para la formulación del Programa de Rehabilitación de losAsentamientos Marginales del Área Metropolitana de San Salvador, las referencias fácticas que aquí seretoman provienen del Informe de la Fase I. San Salvador, febrero de 1977.29 Estos asentamientos populares eran de diverso tipo: mesones, tugurios, colonias ilegales (invasiones detierras privadas o públicas, lotificaciones no aprobadas, etc.). La proporción mayor, para aquellos años laconstituían los mesones y en segundo lugar los tugurios, y el menor porcentaje lo constituían las otrasmodalidades de asentamientos. Además de ser el municipio de San Salvador (asiento de la ciudad de SanSalvador) el territorio que concentraba la mayor parte de todos los asentamientos populares en situaciónprecaria.

1. A finales de los años setenta, ycontando con el patrocinio delPrograma de las Naciones Unidaspara el Desarrollo y el BancoMundial, se propició la formulaciónde un importante estudio dedesarrollo urbano y regionaldenominado Programa deRehabilitación de los AsentamientosMarginales del Área Metropolitana deSan Salvador. Dicho Programaconstituye, hasta el día de hoy laúnica plataforma de amplio alcanceque se ha diseñado en El Salvadoren materia de rehabilitación urbana.

2. Por tratarse de un diseño bastantecompleto, vale la pena en estedocumento esbozar algunascaracterizaciones, objetivos yalcances del Programa deRehabilitación de los AsentamientosMarginales del Área Metropolitana deSan Salvador, a fin de tener una ideade la magnitud del desafío actual,sobre todo, si se considera que hanpasado desde aquella formulacióncasi veinticinco años, y losdinamismos urbanos han dado lugarahora a escenarios verdaderamentecomplicados y explosivos.

3. Para el referido Programa lasdimensiones de algunos de los

72

mesones, tugurios y coloniasilegales. La única excepción laconstituían los proyectos de laFundación Salvadoreña deDesarrollo y Vivienda Mínima ylos dos proyectos derehabilitación del ente estatalautónomo Instituto de ViviendaUrbana.

La movilidad social, para estospobladores en precario, enmuchos casos era hacia abajo;por ejemplo, cuando una familiadebía moverse desde un mesóna un tugurio porque no podíacontinuar pagando la cuotamensual regular.

Un porcentaje considerable delas familias de estosasentamientos populares enprecario no poseía títulos depropiedad sobre los lotes dondeviven. En muchas de las coloniasilegales, a pesar de que enalgunos casos se pagaban cuotasmensuales, los dueños de esastierras (o los lotificadores) noformalizaban legalmente estosarrendamientos con lacorrespondiente promesa deventa.

4. El Programa de Rehabilitación de los

Asentamientos Marginales del ÁreaMetropolitana de San Salvador seplanteó objetivos dirigidos a laintegración económica y social, talescomo:

Mejorar los niveles de consumode estos sectores populares.

Mejorar la participación de lapoblación de estos asentamientosen las decisiones que afectabanel desarrollo urbano y másparticularmente de estascomunidades.

Reducir los riesgos físicos yeconómicos de los habitantes deestos asentamientos.

5. Este Programa tenía alcancesespecíficos y señaló claramente lasproporciones del tipo deasentamientos que serían sujeto derehabilitación, y esto en relación conel peso específico de cada uno(Cuadro 1).

6. Resulta interesante destacar lamodalidad de acción que el Programase proponía:

Para la rehabilitación demesones y viviendas viejas no sepreveían proyectos específicos en

Tipo de Área N° actual % del N° total N° potencial % del N° totalasentamiento de fam. de fam. en el de fam. en de fam. en

tipo en 1976 sitios selec. proyectado

tipo En 1987

Tugurios 25.5 3,447 43% 3,670 23%

Campamentos 2.1 486 11% 490 13%

Mesones y 9.4 5,100 15% 5,500 13%

viviendas viejas

Colonias Ilegales 180 3,734 16% 7,880 13%

TOTAL 217 12,767 17% 17,540 14%

FUENTE: Estudio de Desarrollo Urbano y Regional (Proyecto ELS/73/008), Programa de Rehabilitación delos Asentamientos Marginales del Área Metropolitana de San Salvador, Informe de la fase I, DocumentoNo. 4/EDURES (E), San Salvador, febrero de 1977, p. 6 (Cuadro 1).

Cuadro 1

ASENTAMIENTOS SELECCIONADOS PARA REHABILITACIÓN INMEDIATA(Programa de 18 meses)

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áreas delimitadas, sino medidaslegales a nivel de la ciudad paraproteger los derechos de losinquilinos y dueños y medidasfinancieras y legales.La participación del sectorprivado en cuanto a contribuir alaumento del empleo por mediodel sector formal e informal, lamovilización del capital, elaumento de la oferta del terrenopero bajo normas apropiadas yderechos a la firme tenencia,obras físicas y aumento de laoferta habitacional.

No obstante la pertinencia yprecisión de algunos de losseñalamientos de este estudio, ésteno se puso en práctica comoPrograma. Las razones de ello sonvariadas e intrincadas, pero no cabeduda que un componente esencial loconstituyó la falta de voluntadpolítica para emprender un procesode rehabilitación urbana que dealgún modo impactara de formasensible el tejido social urbano, ya enaquellos años en franco proceso dedeterioro.

7. El Proyecto de Rehabilitación de laComunidad “Las Palmas”, es quizásel único proyecto de mejoramientobarrial en el país. El territorio de lacomunidad es de un área de 9.6hectáreas que albergan a uno de losmás antiguos tugurios de la ciudadde San Salvador. Sin embargo, elproyecto se concentró en construirsoluciones habitacionales de altura(tres y cuatro niveles) para 84familias, lo que de entrada limitó susalcances, ya que la modificación delentorno es sólo parcial. Cadaapartamento tipo mide 42.78 metroscuadrados de área de uso múltiple,para actividades de estar, comer ydormir; y un área adicional de 1.60x 4.2 metros para lavar ropa y aseopersonal. Siendo el área total delapartamento de 49.5 metroscuadrados.

Aunque se logró garantizar unfinanciamiento en buenascondiciones a partir de laCooperación Alemana (que aportó el97.3 por ciento), la verdad es queesto se tradujo en undesdibujamiento de la ampliaexperiencia de ayuda mutua quetiene la institución responsable delproyecto, Fundación Salvadoreña deDesarrollo y Vivienda Mínima,FUNDASAL, ya que la ayuda mutua setrocó por el llamado ahorro previo,que consistió en ahorrar durante 8meses el equivalente a 8 cuotas delapartamento nuevo. Y aunque elaporte en el total del financiamientoes insignificante (2.4 por ciento), locierto es que esta modalidad drenaaún más las ya disminuidas fibrasorganizativas de los sectorespopulares más empobrecidos.

Los vacíos de una política pública, el problema fundamental

Antes de 1950 el panorama de la vivienda en El Salvador mostraba, por un lado,la persistente precariedad de la mayoría de las casas campesinas dispersas portodo el país, entre las cuales resaltaban las pocas mansiones de gran valor de lospropietarios de fincas y haciendas; por el otro, la creciente heterogeneidadhabitacional en las ciudades, donde los barrios populares eran segregados cadadía más de las nuevas colonias de los grupos sociales de ingresos medios y altos.En este contexto encontramos un mercado habitacional poco desarrollado y unadébil intervención pública y social en torno a esta problemática.

Esta situación va a cambiar drásticamente a partir de mediados del siglo XX debidoal crecimiento económico, la urbanización y la modernización del Estado. Se creanel Instituto de Vivienda Urbana (IVU), que dará un fuerte impulso a los programaspúblicos de vivienda iniciados en la década de los años 30, la Financiera Nacionalpara la Vivienda (FNV), que desde los años 60 constituirá la base para la

Acciones puntuales (Comunidad “Las Palmas”, 1997-2000)

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conformación de un importante número de empresas privadas dedicadas a laconstrucción de proyectos de vivienda de gran envergadura dirigidos principalmentehacia grupos sociales de ingresos medios, y en 1973 el Fondo Social para la Vivienda(FSV), instituido como un programa con la participación del Estado, los patronosy los trabajadores formales con ingresos hasta tres salarios mínimos, orientado afinanciar vivienda para los asalariados de ingresos más bajos. Se va configurandoasí un mercado habitacional de relativo dinamismo y una importante capacidadde gestión de este tipo de proyectos, mientras las políticas públicas para la viviendaalcanzan su mayor nivel de desarrollo.

La crisis de finales de los años 70, la guerra durante la década siguiente y lareestructuración de la economía y la sociedad luego de los Acuerdos de Paz,enmarcan una larga transición hacia el momento actual, en que la política devivienda que se había ido estructurando en las décadas anteriores se desdibujapaulatinamente y el mercado enfrenta obstáculos de difícil resolución.

El panorama de la vivienda al iniciarse el siglo XXI con dos impactantes terremotoses radicalmente diferente. El campo salvadoreño se ha ido poblando durante lasdos últimas décadas de lotificaciones ilegales entre las cuales es difícil distinguirlos asentamientos construidos al calor de los Acuerdos de Paz y el Programa deTransferencia de Tierras. En las áreas urbanas los mesones han dejado paso a lostugurios y las colonias ilegales (Zschaebitz et al, 1995), mientras emergen, comoen la mayoría de ciudades latinoamericanas, nuevas expresiones de segregaciónurbana, entre ellas los condominios cerrados (Lungo y Baires, 2001).

Así los terremotos, más allá de la magnitud de la destrucción y los daños materiales,económicos y sociales causados, pusieron al desnudo las limitaciones de la accióngubernamental que se caracteriza por los vacíos de la política de vivienda actual yel desfase de la institucionalidad responsable de la misma. Por esta razón, unanálisis integral de esta problemática exige observar sus múltiples dimensiones ylas contradictorias relaciones entre las mismas

Fuente: Tomado de Mario Lungo, Revista ECA, UCA, Septiembre de 2001

El desafío de la vulnerabilidad

El marco de la actividad sísmica

8. El terremoto del 13 de enero de2001, así como la serie de eventossísmicos acaecidos desde esa fecha(sobre todo el del 13 de febrero quetuvo como área de afectaciónprivilegiada la zona paracentral delpaís), exigen cambiar drásticamentela perspectiva de cualquier proyectode intervención urbana en El

Salvador. La peculiar modalidad deafectación que han tenido estossismos sobre la franja litoral ycentral del país, ha dejado aldescubierto la fragilidad de diversosasentamientos humanos30 . Y no essólo el hecho de que muchas familiassalvadoreñas vivan en un hábitatdonde la vivienda y los servicios sean

30 Los dos terremotos habidos en El Salvador habidos a principios de 2001 (13 de enero y 13 de febrero), entérminos habitacionales tuvieron mayor afectación entre la población rural del país y ciudades pequeñasdel interior. «Previo al[os] terremoto[s] y de acuerdo a cifras oficiales, en el área rural se identificaba el 52por ciento del déficit habitacional nacional, concentrándose en la población con ingresos por debajo de losdos salarios mínimos [145 dólares, aproximadamente] el 78 por ciento de dicho déficit. Los aspectos negati-vos del déficit no se referían exclusivamente a carencias físicas de techo, piso o paredes en viviendas, sinotambién a la falta de acceso a los servicios básicos como agua potable, energía eléctrica, evacuación e desechossólidos, falta de suficientes espacios públicos y recreativos, así como, a aspectos menos tangibles, así comoa aspectos menos tangibles como son el hacinamiento, la insalubridad y la marginación social». “FIDAVIP.Federación de Instituciones de Apoyo a la Vivienda Popular”, El Diario de Hoy, martes 27 de febrero de2001, San Salvador, p. 51.

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precarios, es que muchos lugaresde poblamiento se encuentran ensituación de riesgo, dadas lascaracterísticas geológicas del país.Esto adquiere dimensiones mayoressi se considera el tipo de crecimientourbano que El Salvador ha tenido enlos últimos cincuenta años y dondelos últimos veinticinco se puededecir, sin ambages, que han estadoregidos por la falta de planificación,la carencia de criterios coherentes degestión urbana y la poca considera-ción del cuadro geológico del país.

9. Debe considerase que el terremotodel 10 octubre de 1986, que tuvo suprincipal radio de afectación en elmunicipio de San Salvador y otrosmunicipios metropolitanos adyacen-tes, contribuyó a que se modificara

sensiblemente la composición deltipo de asentamientos populares enbuena parte del Área Metropolitanade San Salvador. Así, si antes de1986 un poco más del 50 por cientode la población de precarios recursoseconómicos vivía en mesones, ya aprincipios de los años noventa delsiglo xx la situación se habíaalterado, puesto que la modalidadllamada colonias ilegales se habíavuelto predominante, sobre tododebido a que muchos mesones, comoefecto inmediato del sismo sederrumbaron, y como no hubo departe del Estado una respuestaamplia y profunda a la situación delhábitat popular, entonces laemergencia de las colonias ilegalesasí como la expansión de algunostugurios no se hizo esperar.

Modalidad de 1971 1986 1993Vivienda

Colonia ilegal 108,993 156,471 183,299

Tugurio 50,334 70,842 130,379

Mesón 178,853 81,381 86,297

FUENTE: Ulrike Zschaebitz et al, Documentos de Estudios de FUNDASAL, No. 15/vol. I: La vivienda popularurbana del Área Metropolitana de San Salvador, 1971-1993. Estadísticas básicas de los asentamientospopulares urbanos del Área Metropolitana de San Salvador, 1968-1993, pp. 58, 58 a, 58 b.

Cuadro 2

POBLACIÓN Y MODALIDAD DE VIVIENDA POPULAR EN EL ÁREAMETROPOLITANA DE SAN SALVADOR (1971-1993)

10. Además, hay que agregar quetambién se vio modificada laubicación geográfica de estosasentamientos populares, dado queahora alrededor del 70 por ciento delas colonias ilegales, por ejemplo, seencuentran ubicadas en losmunicipios de San Salvador,Mejicanos, Soyapango y CiudadDelgado. Esto hace que unimportante agregado de población sereproduzca socialmente en estascondiciones.

11. Por otra parte, se advierte que se haproducido una imbricación territorial

entre las modalidades de viviendapopular y los proyectoshabitacionales impulsados por elsector construcción. Ahora, en unmismo territorio existen, casiindiferenciadamente coloniasilegales, tugurios, algunos mesones,proyectos habitacionales parasectores populares auspiciados pororganismos no-gubernamentales(Fundación Salvadoreña para laVivienda Mínima, por ejemplo),proyectos residenciales paracotizantes del Fondo Social para laVivienda (entidad estatal), proyectosresidenciales para sectores medios y

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viejas áreas de vivienda (al menos25 años) que se han deteriorado eincluso segmentos de parqueindustrial u otros dispositivoseconómicos como las áreas demaquila.

Esto no se presentaba de esta formacuando se pensó en la propuesta demejoramiento barrial que seproponía en los años setenta delsiglo XX (EDURES). De ahí que unanueva propuesta de rehabilitación debarrios debe incorporar estasdecisivas modificaciones ocurridasen el espacio metropolitano, parapoder contribuir a la gestión deterritorios con creciente complejidadeconómica y social.

12. Después de la intensa actividadsísmica que se presentó a partir del13 de enero también han quedado aldescubierto algunos aspectosinstitucionales que deberían hacerparte de las políticas de vivienda, almenos en las áreas urbanas de laRegión Metropolitana de SanSalvador.

De este modo, dada la desastrosaevidencia de lo sucedido en LaColina, se hace urgente revisar ymodificar los parámetros vigentes eimpulsar una redefinición delordenamiento territorial en lasprincipales ciudades metropolitanas

Aunque aún no hay estudioscientíficos concluyentes respecto a losucedido en La Colina, el informepreliminar anteriormente citadoseñala que todas las evidenciasapuntan a pensar que no seconsideraron suficientemente lascaracterísticas geológicas de la zona.El informe indica que la existenciade mantos acuíferos en la Cordilleradel Bálsamo hace, entre otrosfactores, que la composición delsuelo sea menos compacta. Y estosugiere que el tipo de construccionesy el volumen de los asentamientosimplantados debieron de haberseevaluado de forma más equilibrada,sin dejar que los meros intereseseconómicos (desidia gubernamental,constructoras y bancos) seimpusieran.

Esta situación debería implicar unarevisión exhaustiva del actualpoblamiento metropolitano que se havenido dando en laderas, cerros,quebradas y otros lugaresirregulares, y donde las empresasinvolucradas en el sectorconstrucción y entidades estatalescorrespondientes han hecho,muchas veces, caso omiso de lasrecomendaciones para construirestablecidas por la ley.

Es hasta los años noventa, alfortalecerse la capacidad de laOficina de Planificación del ÁreaMetropolitana de San Salvador,institución dependiente del Consejode Alcaldes del Área Metropolitanade San Salvador, que lasdisposiciones legales han podidoaplicarse con mayor amplitud. Alestablecerse estas áreas de riesgo,sin duda que tendrá que iniciarse unproceso de reordenamientoterritorial.

Es más, habría que comenzar porseguir las recomendaciones surgidasdel amplio esfuerzo de indagaciónurbana y regional que emanó delPlan Maestro de Desarrollo Urbano— plamadur, realizado bajo elauspicio del Viceministerio deVivienda y Desarrollo Urbano, en elcual se que establecieron parámetrosbásicos para el crecimiento urbanodel país. En la información derivadade plamadur, para 1997, ya seidentificaba el cordón habitacionalque va desde Utila hasta Pinares deSuiza, pasando por La Colina, comoárea propensa a derrumbes. Ademáseste argumento se ve reforzado conla divulgación del mapa sísmico dela ciudad de San Salvador (que fueelaborado por una misión geológicaalemana a finales de la década delsesenta del siglo xx), en el cual estánclaramente establecido los riesgos dehabitar en San Salvador y susalrededores.

13. Lo que se prevé, según lasdeclaraciones de funcionarios delGobierno Central, es que tendrálugar un incremento en laconstrucción de viviendas, sobretodo para dar respuesta a losafectados directamente por los

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terremotos de enero y febrero del2001. Las cifras preliminares de lasque se está hablando andanalrededor de los 2,800 millones dedólares para enfrentar lareconstrucción del país.

Desafortunadamente, esto no pareceestar articulado a un genuinoproceso de ordenamiento territorialcon el cual se tendría la posibilidad,después de muchos años, deestablecer un ritmo y modo menos“salvaje” del crecimiento urbano31 .

Debiera considerase de formaestratégica el alcance de la actividadsísmica desatada a partir del 13 deenero del 2001. En ese sentido, nopuede obviarse, en ningún momentolas características sísmicas queafectan al país: a) Los tiempos de laactividad sísmica, no son humanos,sino geológicos, esto quiere decir quesi el estudio científico de laestructura geológica correspondiente

a El Salvador no es considerado demanera responsable a efectos delpoblamiento en el territorio, siemprese estará al garete y lasconsecuencias, en términos de vidahumana, al producirse eventossísmicos (que no es posible predecircon exactitud milimétrica), serángraves. Lo sucedido en enero de2001 fue producto del movimientode la placa Cocos (ubicada en elocéano Pacífico), la cula en unproceso de subducción (se entiendepor introducción en otra placa, pordebajo) afectó la placa Caribe y esesto lo que originó el fuerte sismo de7.6 en la Escala de Ritcher y quetuvo un radio de acción de amplioespectro sobre la costa y franjacentral del territorio de El Salvador.Como consecuencia de ello, lasdiversas fallas existen sobre elterritorio nacional se vieronreactivadas y son las causantes delos sismos posteriores.

31 Lo que se trata es de señalar que éste es el cuadro crítico que debe considerarse al momento de establecerel poblamiento en el país y en las ciudades, especialmente: b) Además, debe ubicarse El Salvador en unescenario sísmico mucho más amplio donde en los últimos 30 años han tenido lugar eventos sísmicos designificación: i) 1972: terremoto que destruyó la zona central de Managua, Nicaragua; ii) 1976, terremoto enciudad de Guatemala de gran magnitud; iii) 1986, terremoto en San Salvador; 1990, iv) terremoto frente aCosta Rica en el océano Pacífico que produjo durante casi cuatro años aproximadamente 20,000 sismos dediferente magnitud; v) terremoto frente a Nicaragua en el océano Pacífico, que provocó elevadas mareas sobrela zona de Pochomil y sus alrededores y: vi) ahora este terremoto del 13 de enero de 2001 frente a El Salvadoren el océano Pacífico. Y es que Centroamérica está sujeta a una serie de fracturas geotectónicas a escalaglobal y también se encuentra expuesta a fallamientos locales. Por el norte, en el océano Atlántico, seencuentran interactuando la Placa de Norteamérica y la Placa del Caribe, divididas por la Fosa del GranCaimán. En la parte sur, en el océano Pacífico, se distingue la Placa de Cocos a lo largo de todos los paísescentroamericanos (zona de subducción) formando la Fosa de Mesoamérica. Esta estructura geológica llegahasta la cresta de Cocos al nivel de la frontera entre Costa Rica y Panamá. La Placa de Nazca actúa a nivelde Panamá, a través de la Placa galápagos con movimiento paralelo al bloque de Panamá que afecta tambiéna Costa Rica a través de una falla transcurrente y ha provocado grandes temblores destructivos en la regióncentroamericana. De este modo, ignorar dicho escenario sísmico significaría una absoluta irresponsabilidad.

Legalización

14. Un aspecto principal que no puededesconocerse al momento deimpulsar un programa derehabiltación de barrios es que unporcentaje amplio del poblamiento dela Región Metropolitana de SanSalvador no está regularizado, esparte de la urbanización informal.Sobre todo en los asentamientosllamados colonias ilegales. Estosasentamientos tienen dos vías deconstitución: a) por usurpación deterrenos públicos (estatales omunicipales) y privados y b) porprocesos de compra-venta sinrespaldo jurídico.

Los casos que requieren mayoratención, por la poblacióninvolucrada y el volumen detransacciones efectuadas, es el queatañe a los procesos de compra-venta. Aquí, sucede que unlotificador privado parcela terrenos ylos vende al público, pero obviandoel procedimiento legal, tanto de laoperación de compra-venta, como elproceso de inscripción de inmueblesde cada terreno vendido. Esto haceque los asentamientos humanos enlas colonias ilegales sean amorfos,irregulares y desequilibrados.

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Algunos cuentan con provisión deservicios básicos, pero otros no.Muchos de ellos están ubicados enzonas de riesgo, con el agravante queya llevan años pagándole allotificador por esas tierras.

Debe decirse que existe un mercadoformal de lotificaciones donde seubican empresas de coberturanacional como ARGOZ, LOTIVERSA,entre otras, que siguen la normativalegal vigente. Y también existe unmercado informal de lotificacionesque es el que hay que procurarabordar, para desentrabar lailegalización de tierras. En la RegiónMetropolitana de San Salvador, sonpredominantes este tipo delotificaciones y son las que, dehecho, han venido configurando lascaracterísticas peculiares delpoblamiento precario y haciendo delos pequeños núcleos urbanosenredados enjambres de asenta-mientos superpuestos conimportantes déficit en provisión deservicios básicos. Municipios comoApopa, Delgado, Soyapango,Quezaltepeque y Colón son ejemplosclaros de esto. Ahora, dado el cuadrode actividad sísmica del país, losaspectos de riesgo para estosasentamientos experimentarán uncrecimiento exponencial y lascuestiones legales bajarán su perfil,pero no obstante ello, la legalizaciónserá imprescindible y el núcleo delproblema no se concentra en lostrámites que deben efectuarse u otrotipo de aspectos administrativos,sino en la voluntad del lotificador,que es al actor que debe prestárselebastante atención, tanto para elcumplimiento de la normativacorrespondiente, como para tenderalgunos puentes de estímulo quefaciliten la legalización.

15. Aunque es obvio que la interlocuciónpara un programa de rehabilitaciónde barrios debe tener al Estado como

vínculo principal, debe considerarseque dado el carácter complejo de lasituación salvadoreña, deberácontarse con enlaces en variasdirecciones y con diversos sectoresdel país, para garantizar laaplicabilidad del posible programa32 .Además, dado el curso de ladinámica de reconstrucción del país,los fondos asignados por institu-ciones como el Banco Interamericanode Desarrollo se verán redefinidos,ya que la demanda de viviendatemporal y permanente queoficialmente se está considerandoalcanza la cifra de 100,000viviendas.

De ahí que un programa derehabilitación tenga que establecerprioridades y ejes direccionalesespecíficos para poder ser efectivo.La asignación de recursos del BancoInteramericano de Desarrollo que sediscutía antes de enero del 2001, yque giraba entorno a los 90 millonesde dólares, para ser destinados a larehabilitación de vivienda precaria,con seguridad se verá redefinida.

16. No obstante ello, debe tenerse claroque un programa de rehabilitacióndebe contribuir a romper el círculovicioso de asistencialismo, mercan-tilización y precariedad que caracte-riza a un importante segmento deintervenciones existentes en este tipode asentamientos, sobre todo encolonias ilegales. Y aquí es dondehay que recuperar experienciaslocales e internacionales quepueden, con seguridad, servir demarco referencial, aunque ampliadoa una escala mucho mayor ytratando de evaluar sin prejuicios losyerros y aciertos del quehacergubernamental y no-gubernamental(así como considerar la experienciade las diversas iglesias (Católica yLuterana, sobre todo) que se hanvenido comprometiendo en este tipode intervenciones.

32 El partido más importante de oposición, y de izquierda, el Frente Farabundo Martí para la LiberaciónNacional, FMLN, como consecuencia de la nueva situación del país después de la actividad sísmica desde el13 de enero, también ha estructurado su propia propuesta de reconstrucción nacional y aunque hay puntosde entronque con lo sugerido por el gobierno central, también hay diferencias sustanciales que, dada lacorrelación de fuerzas de este partido en la Asamblea Legislativa y el control que ejerce en los más importantesconcejos municipales del país, hacen presumir que habrá de darse un escenario crítico para cualquierreconstrucción nacional que se emprenda.

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Además, para que haya novedad enun programa de rehabilitaciónurbana en El Salvador, tiene que irsemás allá de la mera construcciónfísica de viviendas (por ayuda mutuau otra modalidad) y contribuir a la

reconstitución del tejido social, ytodo ello, considerando las coorde-nadas estratégicas de la actualexpansión metropolitana de SanSalvador.

Recomendaciones

17. La propuesta de intervenciónpara la rehabilitación urbanadeberá de tener claramenteestablecidos ejes direccionalesprincipales y habrá de focalizarseen territorios estratégicos de laRegión Metro-politana de SanSalvador, a fin de poder construirun modelo a emular en caso deobtener éxito en la tentativa.

18. Para que el programa derehabilitación urbana puedaacertar, resulta imprescindibleejecutar estudios de apreciaciónglobal y temática que permitanabrir camino a la propuesta, sobretodo ahora después de losterremotos de comienzos del 2001.

19. Un programa de este tipo tendrámejores resultados si:

1 Se hace escalonado;

2 Si se provoca el involucramientomultisectorial (de los municipios,la empresa privada, las ONGs, lasiglesias, y principalmente de lasorganizaciones populares debase), lo que garantizaría lainstalación permanente de unamesa de trabajo capaz dedesmadejar las desavenenciaspolíticas que habrán de darse;

3 Si atrás de las ejecucionesmateriales existen considera-ciones importantes de teoríasocial; y

4 Si el programa es evaluado deforma permanente para provocar,en el futuro inmediato, réplicas enotros lugares del país.

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BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVERPARA FACILITAR UN PROGRAMA MASIVO YSOSTENIBLE DE MEJORAMIENTO BARRIALURBANO EN GUATEMALA

Consultora: Sandra Drummond Lewis

Fecha: Enero 2001

1. INTRODUCCIÓN

1.1 La urbanización en Guatemala

1.2 Los asentamientos precarios

1.3 Marco contextual de la vivienda

2. MARCO INSTITUCIONAL

2.1 El Gobierno Central

2.2 El Gobierno Local

2.3 La sociedad civil

2.4 El sector privado

2.5 La cooperación internacional

3. COMPONENTES DE UN PROGRAMA DE MEJORAMIENTO BARRIAL

3.1 Sistemas de información y diagnóstico de los asentamientos precarios

3.2 Reordenamiento urbano

3.3 Legalización de la tierra

3.4 Dotación de infraestructura y vivienda

3.5 Programas de Mejoramiento Barrial

3.6 Alivio a la Pobreza

3.7 Características generales de la intervención institucional en los asentamientos

precarios

4. CONCLUSIONES

5. REFERENCIAS

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1. INTRODUCCIÓN

El objetivo de este informe es el deidentificar, a través del análisis delmarco operativo actual de la vivienda ydel papel que los diferentes actoresinvolucrados en la problemáticahabitacional urbana, los obstáculosinstitucionales a remover para facilitarun “programa masivo y sostenido demejoramiento barrial urbano enGuatemala”. En el caso de Guatemala,el área metropolitana presenta unafuerte primacía urbana y concentra unalto porcentaje de hogares viviendo ensituación de pobreza y pobreza extrema.Por esta razón este informe se

concentrará en el estudio del ÁreaMetropolitana de Guatemala, donde esurgente la facilitación de acciones quecontribuyan al mejoramiento de lacalidad de vida de la población ensituación de pobreza y extrema pobreza,principalmente en los municipios deGuatemala, Mixco, Villa Nueva yChinautla que son los que presentanuna mayor concentración de asenta-mientos precarios.

En este informe se incluye un anexo enel que se amplía la información de losdiferentes temas abordados.

1.1 La urbanización en Guatemala

Según el censo de 1994, la poblaciónurbana en el país apenas habíaalcanzado 35%33 , mientras el promedioen la región latinoamericana habíaalcanzado ya un 74%. Junto a esta bajadinámica de crecimiento urbano, laocupación territorial se caracteriza poruna alta concentración de la poblaciónen el Área Metropolitana de Guatemala- AMG34 en contraste con una ausenciade ciudades intermedias. En 1994, el28% del total de la población urbana enel país se concentraba en el municipiode Guatemala, y el 44% en eldepartamento de Guatemala. Entérminos de primacía, de la capital,(municipio de Guatemala), con relacióna la segunda ciudad en jerarquía delpaís (Quetzaltenango) era de 9.1, y conla inclusión de la población urbana dela Región Metropolitana, el índiceaumentaba hasta 13. 5% (Elias, Gellert,Pape, Reyes, 1997). Además el AMG, a

pesar de ser un área con un procesotardío de metropolización, es el área másindustrializada del país y haconcentrado, la administración delEstado y la mayoría de institucionespúblicas35 .

Durante los últimos años, la tasa decrecimiento ha disminuido enmunicipios como la Ciudad Guatemala(0.8%), mientras que se ha incrementadoen municipios del sur del AMG comoVilla Nueva (17%) (ver tabla en anexos).Para el año 2010, de acuerdo a laMunicipalidad de Guatemala, alrededordel 60% de la población del AMG viviráen los municipios del sur de estametrópoli.

En relación a la formación de hogares,la Encuesta Nacional de Ingresos yGastos Familiares 1998-1999 -ENIGFAM, apuntó que a nivel nacional

33 El aumento del grado de urbanización en Guatemala que manifestó una dinámica relativamente alta enlos años 1950-60, posteriormente sufrió una desaceleración.34 Generalmente existen once municipios, de los dieciséis que conforman el departamento de Guatemala,que son incluidos en el AMG. Estos son: en primer lugar los más conurbados, Ciudad de Guatemala, Mixcoy Villa Nueva, y luego los de Chinautla, San Pedro Sacatepéquez, Santa Catarina Pinula, San José Pinula,Villa Canales, Petapa, Fraijanes y Amatitlán. La Región Metropolitana está conformada por el departamentode Guatemala35 En 1994 la Región Metropolitana recibía el 78 por ciento de la inversión nacional privada, el 45 por cientodel empleo; concentraba el 79 por ciento de la producción industrial, el 85 por ciento de la construcción, el80 por ciento de la economía informal y el 90 por ciento de las actividades comerciales

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el promedio de personas por hogar erade 5.3 y de 4.7 en la RegiónMetropolitana. Tomando estos datoscomo base, podemos asumir que en el

departamento de Guatemala se formancada año alrededor de 13,600 familiasde las cuales unas 9,700 se ubicarán enel área urbana.

1.2 Los asentamientos precarios

En el AMG, un alto porcentaje de supoblación habita en áreas socialmentemarginadas, en condiciones de pobreza.Estas áreas marginales, conocidas comoasentamientos precarios o ilegales secaracterizan por: inseguridad en latenencia de la tierra; ubicación en áreasde alto riesgo a desastres naturalescomo terremotos, deslizamientos,derrumbes, inundaciones, contamina-ción ambiental; una alta precariedadhabitacional que responde al déficitcualitativo de las viviendas; y unaausencia o inadecuada provisión deservicios públicos básicos urbanos, comoagua, drenajes, electricidad, calles,transporte público y equipamientocomunitario.

En cuanto a la ubicación geográfica delos asentamientos precarios, la Ciudadde Guatemala ha sido hasta ahora elprincipal escenario para las ocupacionesde tierra urbana por los pobres. Estoresponde en definitiva a: la cercanía afuentes de trabajo, principalmente en elsector informal; y a una mayordisponibilidad de recursos y serviciospúblicos como salud, educación einfraestructura con que cuenta estemunicipio. Sin embargo, debido a laescasez de tierra en la Ciudad deGuatemala, en los últimos años latendencia de los sectores pobres enbusca de una solución a su problema devivienda se han dirigido, siguiendo elpatrón de crecimiento del AMCG, hacia

otros municipios, principalmenteMixco, Villa Nueva y Chinautla.

Aunque no existe una cifra oficial sobreel número de personas que habitan enlos asentamientos precarios, ya que estavaría de acuerdo a la definición deasentamiento precario que utilicen lasdistintas instituciones, informalmente sedice que alrededor de un millón depersonas habitan en estas áreas. Unestudio (BID, 2000) apuntó que 180,000de un total de 464,000 familias en 1999,vivían en condiciones precarias, enasentamientos ilegales en la Ciudad deGuatemala.

En lo que se refiere a la tenencia de latierra, la ilegalidad es una característicacomún de los asentamientos precarios oilegales, que en su mayoría se hanestablecido por invasiones en tierras delestado o municipales.

Un estudio (COINAP, UNICEF 1997)indicó que de 161 áreas consideradascomo las más precarias en seismunicipios del AMG, el 93% correspondea invasiones de terrenos sin serviciosbásicos y con viviendas todavíaimprovisadas; alrededor del 70 %surgieron durante el período de 1992 a1997; el propietario de las tierras, en un76% era el Estado, en un 15% lasmunicipalidades y en solo 8% de loscasos era propiedad privada.

1.3 Marco contextual del sector vivienda

Para 1995, el déficit habitacionalcuantitativo (25%) y cualitativo (75%)acumulado era de 1,390,000 unidades,de las cuales 34% se ubicaban en el áreaurbana del país y el 14% correspondíanal Departamento de Guatemala. Y secalculaba que el crecimiento de estedéficit sería de 43,000 unidades por año,durante el período 1996-2000(Viceministerio de la Vivienda -SEGEPLAN, 1996). Dentro de las causasdeterminantes de esta situación se

anotaban la falta, a través de la historia,de políticas e instituciones eficientespara atender las demandas de lossectores de bajos ingresos, un marcoregulatorio y legal inadecuado, unsistema financiero muy rígido paravivienda de bajo costo en contraste conla limitada capacidad de pago de estosgrupos y la baja participación del sectorprivado en el segmento del mercadodirigido a la población pobre.

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36 Artículo 2 Decreto 120-9637 Inciso D de la Sección II del Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria38 Artículo 6 Decreto 120-96 y Artículo 3 Acuerdo Gubernativo 286-98

Como reacción al fracaso de lasintervenciones públicas en vivienda enel país, el estado a través de la “Ley deVivienda y Asentamientos Humanos” -Decreto 120-96, estableció la baseinstitucional, técnica y financiera queen principio debería permitir a todafamilia guatemalteca el acceso a unasolución habitacional digna y adecuada.Dentro de los principios rectores de estaLey, entre otros están36 : elreconocimiento del derecho a unavivienda adecuada como un derechohumano, correspondiendo al Estado laresponsabilidad de facilitar su ejercicio;la responsabilidad del Estado en cuantoa propiciar sistemas accesibles parafinanciamiento de vivienda a todos loshabitantes, así como garantizarles elreconocimiento legal y el ejercicio depropiedad sobre la vivienda; y, lacorresponsabilidad de las municipa-

lidades en materia de vivienda yasentamientos humanos.

La Ley anterior, fue influidaposteriormente por los compromisosadquiridos por el gobierno en diciembrede 1996 a través de los Acuerdos dePaz, los cuales sobre el tema específicode la vivienda37 incluyen: llevar a cabouna estrecha articulación con políticasde ordenamiento territorial; reformar lanormativa actual que garantice lacalidad y seguridad de la vivienda;incrementar la oferta; crear nuevosmecanismos de financiamiento;fomentar la participación comunitaria;promover la regularización de la tierra;y dedicar a la política de fomento de lavivienda, a partir de 1997, el equivalentede no menos del 1.5% del presupuestode ingresos tributarios, con prioridad alsubsidio de la demanda de soluciones detipo popular.

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2. MARCO INSTITUCIONALEn esta sección se hace unadescripción del marco institucional dela vivienda y asentamientos humanos

en base a sus características, el papelque desem-peñan los distintos actoresinvolucrados en este tema y sucapacidad institucional.

2.1 El Gobierno CentralLa Ley de Vivienda y AsentamientosHumanos al ser creada, designó alMinisterio de Economía como el enterector y supervisor del sector, el cualdesarrolló estas funciones - a través delViceministerio de Vivienda - hasta agostode 1997, cuando el Congreso, a travésdel Decreto 74-97, transfirió estaresponsabilidad al Ministerio deComunicaciones, Infraestructura yVivienda – MICIVI.

Dentro de las funciones del MICIVI38 ,entre otras, están: el formular la PolíticaNacional de Vivienda y AsentamientosHumanos; coordinar a las institucionespúblicas y privadas para ordenar yregular los asentamientos humanos y lavivienda; proponer los mecanismos ygestionar los recursos necesarios parafinanciar la vivienda en formasubsidiaria y el establecimiento deinstituciones financieras; la cooperacióntécnica y financiera nacional einternacional; e impulsar la aplicaciónde tecnologías que reduzcan los costosy mejore la calidad de la urbanización,la construcción, la infraestructura yequipamiento comunitario, y lamodernización de los sistemas de

titulación, registro y catastro de lapropiedad inmobiliaria habitacional.El Decreto 120-96 creó también ElFondo Guatemalteco de la ViviendaFOGUAVI, institución financiera desegundo piso adscrita actualmente alMICIVI, con el objeto de otorgar subsidiodirecto y facilitar el acceso al crédito alas familias en situación de pobreza yextrema pobreza que carecen de unasolución habitacional adecuada.

En 1987 se creó la Dirección deAsentamientos Humanos y ViviendaDAHVI, unidad ejecutora adscritaactualmente a la Secretaría Ejecutiva dela Presidencia. Su objetivo es el mejorarel nivel de vida a las comunidadesurbanas de mayor precariedad en elAMG, a través de la dotación deinfraestructura básica.Otras instituciones del Gobierno Centralque están involucradas en la actualidaden la problemática habitacional del AMGson39 : la Dirección de AsentamientosHumanos y Vivienda – DAHVI, el BancoNacional de la Vivienda – BANVI, laSecretaría de Planificación yProgramación de la Presidencia –SEGEPLAN, y el Consejo de DesarrolloUrbano y Rural de la Región

Metropolitana.

2.1.1 Capacidad institucional a nivel del Gobierno Central (limitaciones y

avances)Ausencia de un ente rector: Cuando eltema de la vivienda fue transferido alMICIVI, la figura de un Viceministerioespecífico de vivienda desapareció,creando un vacío institucional que fue

agravado, durante la administraciónanterior, cuando la responsabilidad deeste sector fue dejada en el FOGUAVI,que como institución financiera desegundo piso, si limitó a otorgarsubsidios a través de las entidades

39 Ver en Anexos en la sección Instituciones identificadas, la descripción de las funciones específicas decada una de estas instituciones.

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40 Hasta ahora, las acciones que ha tomado el Viceministerio no han sido respaldadas en forma oficial porel ministro del MICIVI, lo que en alguna medida pone en riesgo la legitimidad de estas acciones

intermediarias. Actualmente, conflictosinternos dentro del MICIVI40 , continúanobstaculizando la consolidación de lafigura de un ente rector de la vivienda.A este tema debe agregarse, el pocopersonal profesional técnico con quecuenta el MICIVI para la formulación,desarrollo y coordinación de los planesy programas sobre vivienda yasentamientos humanos a nivelnacional.

A pesar de las limitaciones anteriores, enla actualidad se está desarrollandoesfuerzos para fortalecer el Vice-ministerio como institución rectora ycoordinadora del sector en el país. Lanecesidad de fortalecer el sector einstitucionalizar la figura delViceministerio, ha sido expresada adiferentes niveles. A nivel de lacooperación internacional, el Vice-ministerio ha contado con el apoyo dela Misión de Verificación de las NacionesUnidas en Guatemala, y del BancoInteramericano de Desarrollo – BID,quién cuenta con recursos disponiblespara apoyo inmediato al fortalecimientoinstitucional del sector.

Falta de coordinación interinstitu-cional: Aunque a todo nivel se reconoceque existe un divorcio institucional, lafalta de coordinación es una fuertelimitante en la intervención institu-cional en vivienda y asentamientoshumanos. En general, los programasy proyectos de vivienda se realizan enun marco de dispersión y poca coordi-nación interinstitucional, por lo que lasacciones que ejecuta cada instituciónademás de ser parciales en suconcepción no fortalecen o comple-mentan acciones iniciadas por otrasinstituciones. Hasta ahora ha sido difícilestablecer alianzas institucionales parala formulación y ejecución de accionesdirigidas al mejoramiento habitacional.

Politización de programas: Todas las

acciones que se desarrollan por elGobierno Central dirigidas almejoramiento comunitario, tienen unalto riesgo de ser politizadas, y se sabede muchos y proyectos donde esto hasucedido. Este riesgo es más alto eninstituciones más cercanas a los nivelesmás altos de gobierno, como el caso laDAHVI, que según opinión de algunossectores, sus acciones responden a lasdemandas que son canalizadas a travésdel Presidente de la República.

Formulación de la Política Nacional deVivienda y Asentamientos Humanos,PNVAH: En diciembre 2000 el MICIVI,a través del Viceministerio responsablede la vivienda, elaboró un borrador finalde la Política, resultado de un procesoque contó con una significativaparticipación de los diferentes sectoresinvolucrados en el tema de la vivienda(el gobierno central, las municipalidades,el sector privado, la sociedad civil, elsector académico y la cooperacióninternacional), la cual se desarrolló através de consultas, propuestas ydiscusiones a lo largo de tres meses.

La Política incluye seis componentes –estrategias específicas – que son:desarrollo urbano, acceso a la tierra,financiamiento habitacional, subsidiodirecto, producción y calidad devivienda, y el fortalecimiento y reformadel marco operativo de la vivienda.

A la par de la formulación de la política,el MICIVI elaboró las directrices para laelaboración de un Plan de Acción deVivienda y Asentamientos Humanos, quese espera se concretice durante losprimeros meses del 2001. Dentro de losprogramas se incluye programas de:apoyo a la planificación del desarrollolocal; regularización (legalización de latierra); infraestructura urbana ydisminución del riesgo ambiental;subsidios directos y producciónhabitacional.

2.2 El Gobierno Local

La Constitución de la República

establece que los municipios soninstituciones autónomas, que tienendentro de sus funciones, el obtener y

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disponer de sus recursos; y atender losservicios públicos locales y elordenamiento territorial de sujurisdicción. El Código Municipal,apunta dentro de las responsabilidadesde las municipalidades, entre otras: laplanificación y ejecución de planes dedesarrollo urbanos y rurales; regla-mentos y ordenanzas de urbanismo, asícomo el control de la construcciónpública y privada; el establecimiento,regulación y atención de los serviciospúblicos locales como, caminos urbanos,agua, drenajes, disposición de desechossólidos; regulación del transporte; yequipamiento como rastros, mercados ycementerios.

A nivel metropolitano, la ConstituciónPolítica de la República41 , establece la

conformación de la región metropolitanaen la capital de la República y su áreade influencia, dejando lo relativo a sujurisdicción territorial y organizaciónadministrativa a ser determinadas poruna ley de la materia, que hasta la fechano ha sido sancionada. Existe ademásla figura del Consejo de DesarrolloUrbano y Rural de la RegiónMetropolitana, que tiene dentro de susresponsabilidades42 el velar por elcrecimiento urbano metropolitanoordenado y racional, estimulando ladescentralización e impulsando proye-ctos que sean de beneficio regional.

El fortalecimiento de la capacidad degestión de las municipalidades esresponsabilidad del Instituto deFomento Municipal – INFOM, y laAsociación Nacional de Municipalidades

metropolitano, el nivel de cooperación ycoordinación que existe entre lasmunicipalidades del AMG es bastantebajo. Se han dado algunos esfuerzos decrear convenios intermunicipales decooperación, sin embargo estos no hanprosperado, por falta de voluntad políticay en algunos casos por el temor de lasmunicipalidades de arriesgar suautonomía. Como resultado cada una delas municipalidades que conforman elAMG, está actuando a nivel local sintomar en cuenta el impacto quecualquier acción pueda tener a nivelmetropolitano.

Conflictos de autonomía: Sobre el temade la autonomía municipal, existenconflictos también entre el gobiernocentral y las municipalidades. Un casoconcreto se da con los Consejos deDesarrollo debido a que muchas vecesestas instituciones, consideradas poralgunos como centralistas y autoritarias,intervienen en los municipios sincoordinación y aprobación de lasmunicipalidades

Conflictos políticos: Sobre este temahay dos aspectos; de un lado el riesgoque tiene cualquier acción de

41 Artículo 23142 Artículos 18, 28 y 29 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

de la República de Guatemala – ANAM.

2.2.1 Capacidad institucional a niveldel Gobierno Local (Limitaciones yavances)Ausencia de un cuerpo metropolitano:La falta de una figura institucional anivel del AMG que tome laresponsabilidad de la gestión de estecuerpo ha impedido la formulación deplanes y programas de desarrollometropolitanos. La Municipalidad de laCiudad Guatemala ha tratado de tomarla dirección en la gestión del áreametropolitana, con acciones como elplan de desarrollo Metrópolis 2010 elcual, aunque es progresivo en suestructura, tiene un alcance local (demunicipio), lo que resulta contradictoriocon su propuesta para un enfoqueintegral de los problemas de lametrópoli.

Igualmente, los proyectos que haimplementado hasta la fecha el Consejode Desarrollo Urbano y RuralMetropolitano, a pesar que dentro de susobjetivos está el impulsar iniciativas quesean de beneficio regional, han sidotambién limitados al ámbito municipal.

Falta de cooperación y coordinación:Influido por la falta de un cuerpo

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43 Esto responde en gran parte a que a nivel de país el AMG es el área política más importante. En el casode la municipalidad de la Ciudad de Guatemala, esta se ha usado algunas veces como trampolín parala presidencia del país.44 Estos instrumentos son: la Ley de Parcelamientos Urbanos (1961), el Reglamento de Urbanización yFraccionamiento en el Municipio y Área de Influencia Urbana de la Ciudad de Guatemala (1959), la LeyPreliminar de Urbanismo (1956), la Ley Orgánica del Deporte y su Reglamento (1969-1972), la Ley Orgánica

intervención de ser politizada43 . Y delotro, los conflictos político –institucionales que se dan cuando lasmunicipalidades no pertenecen alpartido oficial, produciéndose undivorcio total entre estos dos niveles degobierno.

Falta de Recursos: Las municipalidadesse caracterizan en general por tener unafuerte dependencia financiera delgobierno central y poca capacidad paracaptar recursos. De acuerdo a paraalgunas municipalidades del AMG(ÁreaMetropolitana de Guatemala), estasituación está influida por el hecho quela mayoría de la población que reside enestos municipios no están avecindada(registrada) en estas dependencias. Loque significa captación de menosrecursos asignados por población para lamunicipalidad, versus responsabilidadde dotar de servicios a toda la poblaciónresidente en su jurisdicción.

Fuerte desequilibrio de la inversiónpública en el AMG: El municipio deGuatemala concentró hasta 1990 el85.3 % la inversión pública en viviendaen el AMCG, seguido por Mixco con 9.2% y Villa Nueva con 5.5 %. El resto demunicipios del área metropolitana nohabían experimentado hasta esa fechaningún tipo de intervención pública envivienda.

Baja capacidad de gestión: En general,los gobiernos locales del país secaracterizan por la falta de capacidadinstitucional y técnica. En el caso de lasmunicipalidades del AMG, estas estántrabajando en el fortalecimiento de suscapacidades, sin embargo, (conexcepción de la Municipalidad deGuatemala) sus capacidades técnicas yadministrativas son aún débiles.

Marco regulatorio obsoleto: En elAMG, la mayoría de las municipalidadeshan venido solucionando la regulaciónurbana con base en instrumentosobsoletos emitidos hace más de cuatrodécadas.44 En lo que se refiere a áreasprecarias, no se cuenta con instru-mentos específicos adecuados para suplanificación y regulación.

Ausencia de planes de ordenamiento:El catastro y los sistemas de informacióncon que se cuentan a nivel de país, sonbastante deficientes y en muchos casosinexistentes, lo que impide avanzar oiniciar procesos de ordenamientoterritorial en los municipios. A nivel delAMG, aunque en algunas munici-palidades ya se ha iniciado laelaboración del catastro, es laMunicipalidad de Guatemala donde esteproceso esta más avanzado; sin embargoa la fecha, se ha priorizado suelaboración para captación de recursosmunicipales, por lo que se haconcentrado en las llamadas zonas declase alta de la ciudad.

Falta de una política de atención a losasentamientos precarios: Lasmunicipalidades (con excepción de la deGuatemala) no cuentan con políticas yprogramas para la atención de estasáreas. De cierta forma, esta falta deatención esta influida en que por seráreas ilegales, las municipalidades noasumen (sienten) la responsabilidad deatender sus demandas.

Descentralización. En el marco delproceso de descentralización se handado algunos avances positivos; laautonomía municipal de que gozan lasmunicipalidades; la adjudicación de undiez por ciento de los fondos del gobierno

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a las municipalidades del país; y la descentralización de la recaudación del ImpuestoÚnico Sobre Inmuebles – IUSI hacia las municipalidades.2.3 La Sociedad Civil

Limitaciones y fortalezas

Tal como apunta un estudio (Gellert, yPalma 1999), en estos momentos enGuatemala las organizacionescomunitarias se caracterizan por unafuerte dependencia hacia otros actores,lo que limita su capacidad paragestionar sus proyectos, y por laprevalencia de una postura autoritariao utilitatista ejercida por quienesapoyan esas gestiones desde afuera delas comunidades, sea como interme-diarios, sea para ofrecer servicios o paraaportar financiamiento para la eje-cución de planes.

De forma puntal, algunas de lasprincipales limitaciones y fortalezas quetienen estas organizaciones son:

Vulnerabilidad política: Las organiza-ciones comunitarias son bastanteinfluenciables políticamente.

Poca capacidad técnica y de gestión:estas organizaciones tienen grandeslimitaciones para la formulación ygestión de proyectos.

2.3. 1 Las OrganizacionesComunitarias

La mayoría de asentamientos precariosen el AMG cuentan con algún tipo deorganización, la cual es la responsablede la gestión de proyectos de mejo-ramiento de sus comunidades ante otrasinstituciones públicas o privadas. De

estas organizaciones se han logradocrear algunas federaciones o asocia-ciones que concentran diferentesorganizaciones comunitarias, como elFrente de Pobladores de Guatemala –FREPOGUA (que reúne once organiza-ciones), la Coordinadora Nacional deAsentamientos de Guatemala – CONAG,y recientemente la Instancia Pro-Vivienda que reúne asociaciones de

pobladores y ONG involucradas en la problemática de la vivienda.

Conflictos internos: Causados por elejercicio del liderazgo, por la falta decredibilidad de la comunidad en estasorganizaciones o por la existencia demás de una organización en una mismacomunidad.

Espacio político: Recientemente lasorganizaciones comunitarias han venidoganando, aunque en forma lenta, unespacio de negociación en diferentesniveles del gobierno. Como ejemplo, enel año 2000 se logró a nivel del ejecutivoque se creara una Comisión de AltoNivel, con en objetivo de atenderproblemáticas puntuales en losasentamientos precarios del AMG(desalojos, damnificados del Mitch,reubicaciones y legalización de la tierra).A nivel del MICIVI, se abrió las puertasa estas organizaciones quienesparticiparon de forma activa en laformulación de la política.

Participación: A nivel interno, engeneral la participación de la comunidaden los proyectos de mejoramiento de losasentamientos es bastante alta,principalmente por parte de las mujeresquienes juegan un papel importante en

el mejoramiento de sus comunidades.

2.3.2 Organizaciones NoGubernamentales – ONG

A pesar de que la mayor parte de lasONG existentes en el país tienen su sedeen el AMG, en su mayoría orientan susactividades a las áreas rurales, siendopocas las ONG que están involucradasen el mejoramiento habitacional de los

asentamientos precarios. Dentro de susfunciones en estas áreas están:acompañar a las comunidades en losprocesos del mejoramiento de suscomunidades y apoyar el fortalecimientode la organización comunitaria.

Capacidad institucional de las ONG(limitaciones y avances)

90

Poca capacidad de negociación: Hastaahora el papel de las ONG en cuanto alos programas gubernamentales se halimitado a ser ejecutoras de losprogramas y proyectos públicos, sin quehayan logrado negociar su participacióncomo socios en la formulación depolíticas y acciones.

Poca capacidad técnica: En general, lasONG no cuentan con suficiente personalprofesional capacitado para todas susdiversas áreas de acción. Esto se refleja,de un lado, en una visión limitada(objetivos a corto plazo) que resulta eniniciativas aisladas a respuestasinmediatas. Y, de otro, en una baja

capacidad de análisis y de sistematiza-ción de sus experiencias.

Alta dependencia financiera deinstituciones de cooperación externaversus poco apoyo por parte delgobierno. Un estudio ( Gellert y Palma,1999) resaltó que un 89% de las ONGobtienen fondos de la cooperaciónexterna; un 54% utiliza recursospropios; 32% se apoya con recurso dela propia comunidad; y 25% obtienefondos del gobierno.

Papel clave en el mejoramientocomunitario: Aunque son pocas lasONG dedicadas al mejoramientohabitacional urbano, el papel quedesempeñan ha sido clave en la gestióny facilitación de programas y proyectosde mejoramiento en los asentamientos precarios.

2.4 El sector privado

2.4.1 El sector construcción

El reciente cambio del papel delgobierno, de productor y financiador afacilitador de la vivienda, motivó unamayor participación del sector formal dela construcción en la producción devivienda popular. De una producción de9,000 viviendas en 1997, en 1998 estacifra se incrementó a 27,240 unidades,situándose su tasa de crecimiento anualen alrededor de un 200%. A nivel delsector informal de la construcción(producción social), este ha desempe-ñado un papel importante; se calculaque hasta ahora cubre alrededor de un

40% de la producción habitacional en elAMG.

En lo que se refiere a la industria de laconstrucción, en condiciones favorablesexiste la capacidad instalada pararesponder a la demanda de los diferentessectores del mercado habitacional en elpaís, con la limitante que para el sectorprivado el mejoramiento habitacional noaparece como algo atractivo, únicamentelo es la producción de nuevas viviendasa gran escala.

Sobre los precios de construcción, enla actualidad se calcula que el valorpromedio de una vivienda popular en elAMG en el mercado formal (elequivalente a US $8,000), es dos vecesel valor de promedio de una vivienda en

el sector informal.

2.4.2 El sector financieroEn el país, el financiamiento bancariopara vivienda es casi inexistente; elporcentaje de créditos destinados a lavivienda del total de créditos destinadosa la construcción por el sistemabancario, disminuyó del 7% en 1994 al4.5 % en 1999. Además, este bajo

porcentaje de crédito otorgado al sectorno esta orientado a vivienda popular.Por otro lado existen en el paísinstituciones no bancarias que dedicanparte de sus recursos a la vivienda yservicios básicos a través de micro-créditos accesibles a población deescasos recursos, la cual es una buenaalternativa para el acceso a financia-miento habitacional para la poblaciónde escasos recursos.

2.5 Instituciones deCooperación Internacional

De las instituciones de cooperaciónexterna o internacional que operan en elpaís, son pocas las que dentro de sus

91

programas apoyan el mejoramientohabitacional urbano. Este hecho se hizomás evidente en los últimos años, ya quecomo resultado de la Firma de la Paz en1996, las organizacionesinternacionales reorientaron lacanalización de sus recursos a travésdel gobierno para la zona rural que fuela más castigada por el conflicto armadointerno. Actualmente en los programasde mejoramiento habitacional urbanoen las áreas precarias en el AMG, a

gran escala, únicamente el BID estáinvolucrado. Instituciones como laCooperación Española y Hábitat para laHumanidad están trabajando enpequeños proyectos de mejoramientoen áreas específicas.

Un obstáculo en la cooperación externa,es el que en algunos casos, variasagencias apoyan un mismo tema oproblemática en una misma región, através de diferentes sectores en elgobierno, lo que obstaculiza el usoeficiente de los recursos y la coordina-ción interinstitucional.

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3. COMPONENTES DE UN PROGRAMA DEMEJORAMIENTO BARRIAL

Sobre la base del marco operativo vigente se describen los componentes de un programade mejoramiento barrial.

3.1 Sistemas de información y diagnóstico de los asentamientos

45 La información del ultimo censo poblacional en 1994, causó gran polémica ya que presentó un total depoblación más bajo de lo estimado.46 En la sección de Anexos se incluye descripción de estos instrumentos normativos47 En la sección de Anexos se incluyen las experiencias de procesos de legalización

precarios

La información contendida en loscensos de población45 y encuestasespecíficas (como la Encuesta Nacionalde Ingresos y Gastos - ENIGFAM 1998-1999), tiene la limitante que los datosque manejan son a nivel regional ydepartamental, lo que no permite haceruna lectura de los diferentesasentamientos humanos (con base enel nivel socio-económico) ubicados enun mismo territorio.

A nivel de los asentamientos precariosdel AMG, no existen censos quepermitan focalizar y priorizar social yterritorialmente las acciones con lasque se debe intervenir en estas áreas.Durante los últimos años, institucionespúblicas, académicas, ONG, yorganizaciones internacionales hanrealizado encuestas y diagnósticos sobrelas áreas precarias, con la limitante quesólo permiten caracterizar en formageneral estas zonas, y obtenerinformación específica de las áreas

metas de interés para estas institu-ciones.

3.2 Reordenamiento urbano

Las municipalidades del AMG no cuentancon instrumentos de planificación ynormas específicas para las áreasprecarias, por lo que los procesos deregularización que se han desarrollado hansido debilitados por una deficientereestructuración del uso del suelo, en lacual no se ha dado importancia a lautilización de espacios mínimos adecuados,al mejoramiento de la seguridad delasentamiento (reducción de riesgos) y a la

planificación para la dotación de serviciosbásicos, infraestructura y espacios paraequipamiento comunitario.

La municipalidad de Guatemala cuentacon dos instrumentos, una normativaespecífica para viviendas de interéssocial46 , que no es aplicable a estasáreas, y un reglamento de controlurbano para zonas en riesgo, queademás de sobreestimar las áreas queestán en alto riesgo, por el afán deconservar grandes extensiones de áreasverdes o ecológicas, obstaculiza los

procesos de mejoramiento barrial en los asentamientos precarios.

3.3 Legalización de la tierra47

Hasta 1997, los mecanismos legalespara la transferencia de tierra a familias

asentadas en tierras públicas oprivadas producto de invasiones, erande carácter individual, lo que impidió laimplementación de programas de

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legalización a gran escala. Hastaentonces, diferentes institucioneslegalizaron áreas a través de procesosbastante largos, que en algunos casosaún no se encuentran finalizados.

A través del Decreto 3-97, susmodificaciones y ampliaciones, elCongreso de la República autorizó laventa de los terrenos urbanos o ruralespropiedad del Estado, de la Nación, delas Municipalidades y de las entidadesautónomas y descentralizadas, que esténocupados por familias en situación depobreza o extrema pobreza, para serdestinados exclusivamente para suvivienda. Posteriormente a través delAcuerdo Gubernativo 50-98 se aprobó sureglamento, en el cual se creó laVentanilla Social, como su unidadadministrativa adscrita al MICIVI.

A pesar de que este marco legal abría elespacio para la implementación deprocesos masivos de legalización(únicamente para tierra pública), tienealgunas deficiencias como son:

Vigencia de corto plazo: Este marcolegal tiene vigencia hasta mediados del2001, por lo que en estos momentoses urgente la creación y aprobación deun nuevo marco legal para lalegalización de la tierra.

Falta de una visión social en el preciode venta de los terrenos: El precio de

venta es fijado en forma individual, deacuerdo al valor del mercado, en lugarde un precio adaptado a los ingresosfamiliares como se había planteadoinicialmente.

Falta de claridad administrativa –institucional: A pesar que la VentanillaSocial es la responsable de laadministración de los procesos delegalización, otras instituciones públicasestán llevando a cabo estos procesos.En el caso del Banco Nacional de laVivienda - BANVI, (institución enproceso de liquidación), por ser aúnpropietario de la mayoría de tierrasinvadidas en el AMG (las cuales deberíaestar trasladando ya al MICIVI),continúa legalizando asentamientos, enuna forma que muchos juzgan comoforma irresponsable, limitándose a unacompraventa donde el BANVI comodueño transfiere la tierra a lospobladores.

Deficiente cobertura: A finales de 1999,a través de la Ventanilla Social,solamente se había logrado legalizaralrededor de 9,000 familias en 62asentamientos (ubicados en su mayoríaen el AMG), lo que representa menos del20% de la meta inicial de 50,000 loteslegalizados en el período 1998-1999.Esto ha tenido un impacto negativo enla población de los asentamientosprecarios, quienes habían incrementadosus expectativas de ser propietarios

cuando se aprobó este marco legal.

3.4 Dotación deinfraestructura y vivienda

Como se mencionó anteriormente, lasmunicipalidades son las responsablesdel establecimiento, regulación yatención de servicios públicos localescomo caminos urbanos, agua, drenajes,disposición de desechos sólidos,regulación del transporte y equipamientocomunitario.

A nivel del gobierno central, la Ley deVivienda y Asentamientos Humanosestablece que los recursos proporcio-nados por FOGUAVI (subsidios), a

través de entidades intermediarias,deben ser utilizados por los beneficiariosúnicamente para financiar solucioneshabitacionales, que pueden ser lotes cono sin servicios básicos; construcción oadquisición de vivienda; mejoramiento,ampliación y reparación de vivienda; eintroducción de servicios básicos deapoyo a la vivienda.

Otras instituciones involucradas son: laDAHVI, que se creó con el objetivo demejorar el nivel de vida en losasentamientos precarios del AMG, através de la dotación de infraestructurabásica; y, aunque en número reducido,las ONG y organizaciones internacio-

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nales que han apoyado la dotación deinfraestructura básica y vivienda en lasáreas precarias del AMG.

En general la intervención institucionalen infraestructura y vivienda en lasáreas precarias se ha caracterizado por:

Falta de coordinación interinstitucio-nal: Esto ha resultado en algunos casosen concentración de programas yproyectos en algunas comunidades,generando el uso ineficiente y a veces eldesperdicio de recursos, mientras porotro lado hay un déficit de atención enotras comunidades.

Baja participación: Aunque a nivel delgobierno central y local el término departicipación es incluido en los planesy programas, en general los procesos departicipación son excluyentes. A nivelde las ONG, la participación se limita aactuar como ejecutores de los programasde gobierno, y en el caso de lascomunidades, su participación ha sidolimitada a programas de autoayuda.

Solución parcial y deficiente de losproblemas: Las intervenciones en elmejoramiento físico de los asentamientosresponden a proyectos puntualesaislados, que no se enmarcan dentro deun programa integral de desarrollo omejoramiento de estas áreas. Un ejemploson las redes de drenajes de aguasservidas, las cuales en su mayoría sehan hecho sobre la base de normasmunicipales inadecuadas a la realidadfísica de los asentamientos, y estasdesaguan directamente a barrancos yriachuelos, lo que pone en alto riesgoel medio ambiente y la salud de los que

habitan en estas comunidades.

Poca atención a la reducción deriesgos: A pesar de que la mayoría delos asentamientos precarios estánubicados en áreas de riesgo, elmejoramiento de los asentamientos através de obras físicas de prevencióncomo la construcción de muros decontención, cunetas y bordillos para lacanalización de las aguas pluviales; y lareforestación de los taludes, no formanparte aún de los programas que se hanimplementado en respuesta a desastres,como sucedió con la Tormenta TropicalMitch.

En el caso específico del programa desubsidios de FOGUAVI, que se desarrollódurante el período 1998-1999, resaltandos aspectos:

(i) Un mal enfoque del uso delsubsidio directo, lo que permitióun incremento significativo tantoen el valor de la tierra como enel precio de las viviendas,impidiendo que este programallegara a las familias más pobres.

(ii) Una deficitaria calidad de laoferta – lotes y viviendas,debido a la falta de supervisiónpor parte de FOGUAVI de lacalidad de los proyectos que seejecutaron dentro de esteprograma. Las lotificacionesnuevas que se desarrollaron en elAMG se caracterizaron por: unaprovisión deficitaria de serviciosbásicos como agua, drenajes yelectricidad; y difícil acceso,tanto por la mala infraestructuravial como por la ausencia o

48 En la sección de anexos se amplia la descripción ( logros y limitaciones) de estos programas.

deficiente servicio de transporte público.

3.5 Programas de Mejoramiento Barrial48

3.5.1 Programa de Subsidios (MICIVI,FOGUAVI, BID)

A partir del 2001 se tiene programadocontinuar con el programa de subsidiosdirectos, a través del sistema financiero

integrado (aporte previo + subsidiodirecto + crédito complementario). Comouna nueva modalidad, se estácontemplando implementar (conrecursos del BID) subsidios colectivoso indirectos, dirigidos al mejoramiento

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49 Es importante analizar los costos de inversión que se manejarán en un programa de mejoramientobarrial para que este sea sostenible. En este caso, la inversión por familia ( sin incluir vivienda) secalcula será igual al equivalente a $us 3,000 mientras cinco años atrás, este costo en el PROUMEfue de el equivalente a $us1,200 ( incluyendo algunas viviendas nuevas y mejoramiento).50 La experiencia del Mezquital es considerada como una experiencia exitosa, por lo que es importante suevaluación- lecciones aprendidas y replicabilidad, previo a la implementación de un programa demejoramiento barrial en el país.

comunitario (dotación de servicios básicos) en barrios urbanos precarios.

3.5.2 Programa de Combate a la Pobreza Urbana Proyecto GU-0155 fase I (2001).Mejoramiento Barrial Urbano49 . Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,

permitieron su vialización, así como pordesacuerdos del gobierno central con laposición del Banco Mundial en dosaspectos básicos: por un lado, que elprograma, tomando como marco elproceso de descentralización, sefundamentaba en una alta participaciónde la comunidad y las municipalidades,mientras el Gobierno Central queríacentralizar el programa y manejo derecursos. Y del otro, que la comunidaddebería pagar de alguna forma ladotación de los servicios, mientras lapostura del gobierno era que no se podíacobrar a los pobres, cuando a otrossectores de la población con recursos seles dotaba de estos servicios sin ningún

DHAVI, BID ( propuesta)

Este programa esta orientado a lasolución de los problemas deinfraestructura, ambientales y sociales,de barrios peri-urbanos en los

municipios de Guatemala, Chinautla,Mixco y Villa Nueva. A través de doscomponentes: los no–físicos, quecomprenden el reordenamiento urbanoy la legalización de la tierra; y los físicos,que comprenden, agua, drenajes,mejoramiento vial y equipamiento

comunitario.

3.5.3 Programa de Mejoramiento de Barrios del Área Metropolitana de Guatemala- PROMEBA – 1999. Municipalidades, Ministerio de Finanzas Públicas, Banco Mundial(Suspendido)

El PROMEBA fue concebido para quefinanciara proyectos en los municipiosde Guatemala, Chinautla, Villa Nueva yMixco, con una cobertura estimada demás de 30,000 familias, a través de unprograma que incluía los componentesde: estudios y procesos de reor-denamiento urbano; procesos delegalización de tierras; proyectos deagua, drenajes y plantas de tratamiento;proyectos de redes viales internas.

Este programa se suspendió porconsideraciones de tipo político que no

costo.

3.5.4 Programa de Urbanización de ElMezquital - PROUME50 1995 – 1997.DAHVI, Sociedad Civil, UNICEF, BancoMundial (finalizado)

Este fue un programa que nació de lagestión comunitaria y concluyó en unconvenio de cooperación interins-titucional a través del cual sedesarrollaron los componentes delegalización de la tenencia de la tierra;consolidación y fortalecimiento de lasorganizaciones comunitarias ejecutoras;diseño del reordenamiento urbano;infraestructura y servicios básicos

mejoramiento de la vivienda;reubicación de los posantes; yequipamiento comunitario. El costoaproximado de inversión por familia fuedel equivalente a US $1,200.

De acuerdo a una evaluación ( ICAS,1999) las lecciones aprendidas de esteprograma, desde el punto de vista de lasorganizaciones comunitarias fueron: unaescasa presencia institucional delgobierno a nivel cuantitativo; versusmayor apoyo de las ONG e instituciones

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internacionales participantes; la noconsideración de proyectos productivos;la falta de una consulta más amplia conla población, sobre todo en la fase dediseño de los programas.

3.6 Alivio a la pobreza

Hasta ahora, los planes y programas quese están implementado, no estánenmarcados dentro de una estrategia dealivio a la pobreza a nivel nacional ylocal. Recientemente se comenzó atrabajar en la formulación de unaestrategia nacional, a través deSEGEPLAN, pero los avances que se han

dado se limitan a la identificación delineamientos de acción de la estrategiay la elaboración de un mapa de pobrezabastante general, que no reflejará lasdistintas realidades socio-económicasque se presentan dentro de un mismoterritorio. Además, se está planteandoa través de un equipo externo, fuera deun marco interinstitucional que pudieragarantizar desde el inicio dar un enfoqueintegral para abordar esta problemática.

En lo que se refiere a los proyectos yprogramas de mejoramiento en los

asentamientos precarios del AMG, en general se interviene, en los aspectos de lapobreza relacionados al desarrollo de infraestructura, pero no sobre la problemática demanera integral.

3.7 Características generalesde la intervencióninstitucional en losasentamientos precarios

Déficit de atención. El impacto de laintervención institucional en estasáreas ha sido bastante deficitario y noequitativo. Un estudio (UNICEF,COINAP, 1997) resaltó que a esa fechalas instituciones públicas apenasatendían 46% de las áreas (lasmunicipalidades fueron las institucionesque aparecieron con mayor presencia);las ONG únicamente tenían presenciaen un 32% de ellas; las institucionesinternacionales en 14%; las religiosas en

10% y otras instituciones como launiversidad, únicamente en 6%.

Disminución en cobertura. Un estudio(Gellert y Palma, 1999) apunta que enlos últimos diez años ha habido unadisminución drástica del total depresencias institucionales en áreasprecarias: de un número de 687 para139 asentamiento en 1988 (promedio de4.9 instituciones por asentamiento) a172 para 161 áreas en 1997 (promediode 1.1 instituciones por asentamiento).

Concentración de proyectos en elmejoramiento habitacional. Un estudio(UNICEF, COINAP, 1997) resaltó que deltotal de proyectos que habían ejecutadoa la fecha de la encuesta en esascomunidades, el 96 % se relacionabancon el mejoramiento del hábitat delasentamiento, a través de proyectos deagua, drenajes, energía eléctrica,legalización de la tierra, equipamientocomunitario, caminos y muros decontención.

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Barreras Institucionales

La falta de coordinación interinstitucional

Baja capacidad de gestión a nivel de lasmunicipalidades (con excepción de laMunicipalidad de Guatemala), las ONG y lasorganizaciones comunitarias.

Débil participación de todos los actores a nivelde la toma de decisión e intervención en losasentamientos precarios

Ausencia de diagnósticos operativos quepermitan focalizar y priorizar las acciones.

Falta de recursos para intervenir en losasentamientos precarios

Falta de un marco legal para la regularizaciónde la tenencia de la tierra

Acciones

Fortalecimiento del ente rector en el MICIVIApoyo a la formación de una UnidadTécnica a nivel metropolitano1 , que tengaentre sus mandatos la planificación de unprograma de mejoramiento urbanoCreación de una Unidad Ejecutora paraProgramas de Mejoramiento Barrial2

Apoyar el fortalecimiento de lasmunicipalidades a través de institucionescomo la ANAM-FEMICA e INFOM.Apoyar la facilitación de programas defortalecimiento a ONG y organizacionescomunitariasApoyar la capacitación de pequeñosempresarios para la ejecución de las obrasde mejoramiento barrial3

Establecer, a través de normativas,procesos más participativos donde esténclaramente definidas las responsabilidadesque tendrán a nivel de decisión,coordinación, supervisión, administración yde ejecución, los distintos actoresinvolucrados.

Crear un sistema de información operativo

Promover que el gobierno se comprometaa destinar más fondos para la atención deestas áreas

Crear un marco legal y un programa parala regularización de la tierra

4. CONCLUSIONES

Para concluir se presentan losprincipales obstáculos o barreras

51 La experiencia de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador -OPAMSS en SanSalvador debería evaluarse.52 El DAHVI podría desarrollar estas funciones, ya que coincide con sus objetivos sin embargo para suadecuado funcionamiento debería establecerse una mayor coordinación con el MICIVI y las municipalidades,o evaluar el traslado de esta institución al MICIVI.53 Una opción es a través del Instituto de Capacitación y Productividad en la Industria de la Construcción –ICYPIC que maneja la Cámara Guatemalteca de la Construcción y el INTECAP.

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institucionales y operativas a removerpara facilitar un Programa Masivo ySostenible de Mejoramiento BarrialUrbano en el AMG de Guatemala, a lapar de acciones que podrían consi-derarse para su superación:Los Programas de Mejoramiento Barrialen el AMG deben tomar en cuenta laslecciones aprendidas en programasanteriores que se han desarrollado en elpaís, como es el caso del PROUME enel Mezquital; algunas de estas son:

La especificidad de cada asenta-miento en cuanto a su origen,composición social, relaciones depoder y formas organizativas.La superación de aspectos queocasionaron problemas; tales comoel individualismo y la toma dedecisiones de manera vertical o pocorepresentativa.

La consideración de componentesque quedaron incompletos o nofueron abordados, como condicionesde empleo, nivel de ingresos y unabordaje integral del problema de lapobreza.

Como reflexión final es importanteapuntar, que la estructuración de unprograma masivo de mejoramientobarrial debe partir de una definicióncomún de la problemática urbana porparte de todos los actores, ya que si haycontradicciones muy fuertes en lasvisiones (conceptualización) de lasdiferentes instituciones involucradas,será difícil establecer una estrategiacomún de intervención. Dentro de estaconceptualización, es importante tomaren cuenta, en la definición de lasestrategias de intervención, el conceptode barrio y de mejoramiento barrial -¿donde quieren o sueñan vivir? – quetienen los y las pobladoras, que son en

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última los principales destinatarios de estas acciones. No debe dejarse la definicióndel mejoramiento barrial únicamente en manos de los actores externos.

5. REFERENCIAS

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Vamonos a la Capital. Guatemala: Cuadernos de investigación, No. 7.

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y Guías de Acción, Contexto económico, político y social del sector vivienda, Angel

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BID (1997) Programa de Vivienda (GU - 0032) Resumen Ejecutivo. Guatemala.

Comisión Interinstitucional para la Atención a las Áreas Precarias Urbanas –COINAP

Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia – UNICEF (1997) Estudio Cuantitativo

de las Áreas Urbano Marginales del Área Metropolitana de Guatemala, Guatemala

Drummond, Sandra (1999) El Acceso Legal a la Tierra para los Pobres en el Área

Metropolitana de la Ciudad de Guatemala. Estudios Sociales No62 Instituto de

Investigaciones Económicas y sociales, Universidad Rafael Landivar, Guatemala

Elías S., Gellert G., Pape E., Reyes E. (1997) Evaluación de la Sostenibilidad en

Guatemala. FLACSO, Guatemala

Gellert, G. Y Palma S (1999). Precariedad Urbana, Desarrollo Comunitario y Mujeres

en el Área Metropolitana de Guatemala. Debate 46. FLACSO, Guatemala

Instituto Nacional de Estadística – INE (1999). Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos

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Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) (1997) Acuerdos

de Paz. Guatemala: Universidad Rafael Landivar, Instituto de Investigaciones

Económicas y Sociales.

ONU. Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala (2000) Guatemala: la fuerza

incluyente del desarrollo humano. Informe de Desarrollo Humano, Guatemala.

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101

HONDURAS: BARRERAS INSTITUCIONALES ALA INVERSION EN VIVIENDA URBANAINFORMAL

Mario MartínNoviembre, 2000

demandantes de solucioneshabitacionales, se abrió espacio asu participación en la instancia dedefinición de las políticas, elnuevo Consejo Nacional para laVivienda.

2. Ante la falta de recursos frescospara impulsar el sector, se lodeclara prioritario entre lossectores sociales, transformandolos activos de la ineficienteinstitución del Estado,consistentes en las carteras delInstituto Nacional de la Viviendaque a la sazón sumaban cerca de130 millones de lempiras, creandolas bases para un subsidio, yautorizando el funcionamiento desistemas formales de pre ahorro.

3. Frente al bloqueo de las tierrascon tenencia irregular, peroocupadas o destinadas para lavivienda urbana, se pone enmarcha el programa PROLOTE,iniciado en 1990, con el cual sebusca desbloquear miles deterrenos ocupados sin título oescritura viable sobre la base dela cual se puede hipotecar, unavez regularizadas, nuevasinversiones en vivienda yservicios.

4. Frente a la exclusividad delEstado en atender las crecientesnecesidades de vivienda para lospobres, bien sea en materia deproducción de viviendas de bajocosto o en el mejoramiento de las

a) CONTEXTO DE EVOLUCIÓN DEL SECTOR

El marco promotor y regulador del sectorvivienda se origina en los tiempos de laAlianza para el Progreso. Su baseconsistía en un ente oficial autónomo ydescentralizado a cargo de laconstrucción, financiamiento yrecuperación de las inversiones delsector. Ese ente operó en Hondurasdesde 1957 hasta 1990, en la forma delInstituto Nacional de la Vivienda, INVA.

En 1990 se inicia un cambio sustancial,con la adopción de un marco estructuraldiferente para el sector. Este marcoresponde a la visión que considera lareducción de la extrema injerencia delgobierno como un requisito para poderresponder a las necesidades de todos lossectores sociales, lo cual pasa porprivatizar parcialmente la gestión yconducir su capitalización y direccióncon la participación de todos los actoresprincipales del sector habitacional:demandantes, oferentes, financiadores yejecutores.

Las limitaciones, obstáculos yrestricciones que se reconocían en esemomento se enfrentaron y trataron decorregir por medio de una nueva ley delsector. En 1991 se propuso al CongresoNacional la Ley del Fondo Social para laVivienda que fue aprobada en 1992. Enesa ley se dispone, en forma consistentecon la modernización de la economía,reducir los obstáculos que hasta elmomento mantenían al sector en unasituación ineficiente, enfatizando en lossiguientes aspectos:

1. Frente a la limitada participacióny beligerancia de los sectores

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existentes, se plantea abrircampo a la iniciativa de otrosejecutores de la Sociedad Civil.

A pesar de estas disposiciones, entre1993 y 2000, por falta de una mayordefinición política por parte delGobierno, la aplicación de los correctivoscontenidos en esta Ley del FOSOVI noentró en efecto. La instanciaparticipativa, el Consejo Nacional parala Vivienda, perdió efectividad al nonombrarse o renovarse sus miembros.

Al año 2000, la situación se ha agravadodebido a los efectos del huracán Mitchde octubre de 1989, que vino aaumentar el déficit y a generardesplazamientos de habitantes de losbarrios y colonias afectadas, enproporciones inesperadas. La necesidadde programas masivos de provisión deviviendas y servicios es aún mayor ahoraen todo el territorio nacional.

En este momento se discute a niveltécnico, y con la asistencia externa delgobierno alemán, una nueva ley para el

sector vivienda. Este nuevo esfuerzo sedirige a crear una nueva estructurainstitucional, estableciendo el enteregulador y de definición de políticas enla forma de una subsecretaria oministerio de la vivienda, derivada de laactual Secretaria de Obras Públicas,Transportes y Vivienda, SOPTRAVI y elestablecimiento de un mecanismo parala operación de un nuevo esquema desubsidio habitacional.

El texto en discusión actualmente1 ,aunque crea nuevas instanciasburocráticas y recomienda nuevosaportes fiscales a la vivienda de interéssocial, no innova en políticas para elsector, no elimina los obstáculosacumulados, ni propone nuevosinstrumentos para mejorar la gestión delos actores sectoriales. Sería razonablecompaginar la ley existente del FOSOVIcon las nuevas iniciativas, evitando latradicional generalidad que se limita aenunciar que “quedan derogadas todaslas leyes o disposiciones que se leopongan”.

b) OBSTÁCULOS ACTUALES

El sector en general no ha tenidocambios sustanciales durante losúltimos 8 años, a pesar de los nuevosretos que el país enfrenta por causas delos desastres naturales. No obstante, convistas a influenciar nuevas políticasnacionales y el correspondiente

financiamiento externo, se perciben lassiguientes necesidades y posibilidades deremover obstáculos y cambiar lasituación. Estas posibilidades requierenacciones en lo legal, lo operativo y en laformación de capacidades de gestión enlos actores sectoriales.

Obstáculo 1: Inseguridad en la tenencia de la tierra

Este problema de naturaleza legal,acumulado por décadas, consiste en laincertidumbre sobre la validez de latenencia de un número indefinido perosignificativo de terrenos que, aunquetitulados y registrados en su mayoría,están sujetos a registros duplicados o areclamos no resueltos por otros dueños.El obstáculo surge cuando, al intentardesarrollar un proyecto habitacional, yasea por el ocupante individual o por elinversionista, emergen dudas sobre suextensión real en el terreno o la certezade su propiedad 2 . El efecto es laincapacidad de hipotecarlo y por lo tantola ausencia de garantía para invertir omejorar la vivienda. Posiblemente milesde millones de lempiras de capital

urbano están de esta manerabloqueados y por fuera de las cuentasnacionales, contribuyendo a lainestabilidad social y al desarrollourbano informal.

Esta condición de registro no confiableestá agravada por la existencia de milesde predios que, por no tener dueñoreconocido, han sido invadidos en lasmodalidades típicas conocidas en todaAmérica Latina, a raíz de losfenómenos migratorios hacia lasciudades. Solo en el área urbana deTegucigalpa se estima que cerca de un40% de las viviendas no estánamparadas por un título válido del loteque ocupan. Una proporción

103

considerable puede estar amparado bajolos derechos municipales a terrenosejidales, todavía sin definición prácticaen los registros catastrales y de lapropiedad.3

Una de las causas de este problema esel deficiente registro de la propiedadinmueble por medio de escrituras, elcual es manejado por el Poder Judicial.Este sistema de registro, sujetoactualmente a posibles reformas Laexclusividad del Estado en atender lasnecesidades de vivienda para los pobresentre las cuales se incluye suprivatización, es lento y ha acumuladovicios y errores, lo cual va a requerir unproceso de modernización de variosaños. Aunque el problema se vieneacumulando, ni el gobierno central ni losmunicipios han sistematizado laoperación de rescate de los activosurbanos representados en los miles detítulos que no están registrados sobreuna base legal firme, lo cual impide eldesarrollo de estas propiedades y suconversión en base tributaria efectiva.Dentro del área urbana legalmenteestablecida en el Municipio del DistritoCentral (AMDC), menos de 60% de lospredios están debidamente catastradosy evaluados.

Las soluciones a esta problemáticapueden requerir varios componentes. Elmás intensivo en cuanto a inversióntecnológica sería el sistema de registrocomputarizado que puede adquirirse,instalarse y manejarse solamentedespués de un considerable esfuerzo decapacitación de personal nacional 4 . Eneste campo, una empresa privada hainstalado una base de datos digitalizaday geo referenciada en la mayoría de las

áreas urbanas, la cual puede tambiénser un componente útil para laregularización y titulación de prediosurbanos.

Reactivar el programa de titulaciónconocido como PROLOTE es viable, dadala importante experiencia acumulada yla positiva recepción por parte del sectorprivado. Algunos bancos no sólo hanaceptado descontar las hipotecasgeneradas por el programa sino que, enpor lo menos un caso, han promovido larecuperación de títulos en coloniasenteras, a favor de los municipios.

No habiéndose hecho efectivo el fondo degarantía original, el cual hubierapermitido iniciar los estudios y lasnegociaciones para los casos derecuperación de terrenos ocupadosirregularmente, se puede volver apromoverlo para proceder a la compra,siguiendo las fuerzas del mercado, de losterrenos invadidos y marginados de lacapitalización urbana formal.

Un ejemplo de rescate de valoresurbanos se está iniciando en Tegucigalpacon el patrocinio y financiamiento delBID5 . Se han tomado 3 colonias cuyastierras han estado ocupadasirregularmente por décadas, pararegularizar la tenencia, favoreciendo a laAlcaldía, a los dueños privados delterreno original y, por supuesto, a lospobladores. Esta reactivación delprograma PROLOTE permitiría favorecerla inversión en vivienda de bajo costo,además de desbloquear los activosconsistentes en tierras y de apoyar a laMunicipalidad en la recuperación vía elcatastro de bienes sub-valuados o no

registrados.

Obstáculo 2: Recursos financieroslimitadosEl volumen de recursos que la economíahondureña ha movilizado para el sectorvivienda ha variado, según las políticasestatales y las condiciones macroeco-nómicas generales. En este momento,las estrategias para atender la crecientedemanda no están claramente definidas.Por un lado, el país ha venido recibiendo

apoyo externo para aliviar los efectosdestructivos del Huracán Mitch,especialmente en viviendas y servicios,pero por otro no se ha definido comoinvertir en forma sistemática ysostenible estos recursos, con miras adinamizar el proceso a largo plazo.

Actualmente, no hay disponibilidad denuevas líneas de redescuento para

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construir o mejorar viviendas, exceptolas derivadas de las hipotecas queeventualmente se generarán enaquellos proyectos que preveen unarecuperación de las donacionesexternas. La mayor fuente de ahorropara la vivienda, el Régimen deAportaciones Privadas (RAP), enfrentalimitaciones para cumplir su objetivodebido a los altos costos de lassoluciones ofrecidas al mercado. Másimportante aún, recaudando susrecursos de trabajadores formalesafiliados pero de bajo ingreso, no puedeatenderlos en sus necesidades devivienda debido a su baja capacidad depago, comparada con el costo de lassoluciones formales.

Un esquema de subsidio por el Estado,complemento al RAP, que es en efectouna cuenta individual de ahorro para lavivienda, ayudaría a ampliar la clientelade bajos ingresos, así como unapromoción de tecnología y sistemasconstructivos apropiados.

El nuevo fondo de segundo piso,orientado nominalmente a la produccióny la vivienda, no ha dedicado suficienteslíneas que puedan atender la viviendainformal6 . Los intermediariostradicionales, las ONGs, no estáncalificando con FONAPROVI para volvera atender los pobres urbanos. Engeneral, el acceso al financiamiento paralas viviendas de bajo costo estáseriamente limitado.

Pero hay obstáculos de fondo queinhiben una mayor participación privadaen el financiamiento de viviendas,especialmente las que pueden pagar lasfamilias pobres. Estos obstáculos orequerimientos duros o inflexibles sedefinen desde hace unos 5 años por unaComisión de Banca y Seguros en la queno participa el sector privado e incluyendesde márgenes de intermediación alargo plazo hasta calificación degarantías.

Entre las condiciones desfavorables paraampliar el financiamiento para viviendaseconómicas, además de las determi-nadas por la coyuntura macro econó-mica del país, están las siguientes:

1. Las regulaciones seguidas por elBanco Central y la Comisión deBanca y Seguros establecen que,en la ponderación de los activospor riesgo de los bancos privados,los créditos para adquirir viviendapropia requieren un 50% desuficiencia, mientras que para laconstrucción de viviendasrequieren un 100%.

2. En la colocación de los fondos deaportantes a largo plazo,conducida siguiendo estrategiasoficiales incluyendo los fondos dejubilaciones y pensiones, la bancaprivada no tiene acceso encondiciones rentables para ellargo plazo ya que los fondosbuscan ganancias a corto plazo.Lo mismo sucede en el manejo delcapital de los entes autónomos delEstado.

3. En el manejo de las garantías,también en gran parte determi-nadas por la Comisión, afectadecisivamente la calidad de lasgarantías, particularmente laconfiabilidad de los títulos de latierra y la agilidad en ejecución delas mismas. (Ver referenciaanterior al tema de titulación detierras urbanas).

4. No existe una cultura solidaristabien desarrollada para facilitar loscréditos con garantía de grupo.

5. No existe aún el mercadosecundario de hipotecas.

Adicionalmente, el mercado demateriales de construcción no opera enforma libre, sin distorsiones. Existentendencias monopolísticas, no hay libreimportación de materiales competitivoscomo el cemento, por ejemplo, y no hayuna política de incentivo a laincorporación de nuevas tecnologías enlas industrias de la construcción. Losfinancieros sugieren que la falta decompetencia mantiene los precios de losmateriales altos, así como la ineficienciaen la mano de obra y en la gerencia delas construcciones no permiten reducirlos costos de la vivienda de interéssocial7 . Asociado a estos factores está elcosto de la “permisología” que tanto losconstructores como los financierosreconocen contribuyen a mantener los

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costos demasiado altos.

La política del Estado sobre la viviendano ha eliminado algunas trabas o costosindirectos que dependenexclusivamente del sistema tributario o

de la administración pública, pero queniegan la alta prioridad social que elsector merece. Tal es el hecho que cadapréstamo para vivienda, independientedel costo de terreno y construcción,paga impuestos de tradición delinmueble, timbres de contratación,

timbres de registro, además de los honorarios legales, todo lo cual suma más del 5%del costo de la vivienda.

Obstáculo 3: Baja capacidad deregulación positiva

A partir del modelo centralista degestión, financiamiento y regulaciónpara la vivienda y los asentamientoshumanos iniciado en 1957 con el INVA,en el país se han dado cambiostendientes a desplazar lasresponsabilidades de regular el sector.Para comenzar, muchas de lasatribuciones relativas al ambiente, losservicios urbanos y el manejo delrecurso suelo pasaron a lasmunicipalidades, según la Ley de 1992.Adicionalmente, con la creación de laSecretaría de Recursos Naturales yAmbiente, SERNA, la regulación deproyectos exige un estudio de impactoambiental en todos los niveles y escalasel cual, naturalmente, afecta y complicael proceso de invertir en viviendas.

En este momento, como corolario de laemergencia del Mitch, hay un retrasoserio en la aprobación de proyectoshabitacionales, debido a losrequerimientos y trámites que exige laLey General del Ambiente de 1992. Poromisión, le ha tocado al Ministerio deFinanzas y a SOPTRAVI manejar losrecursos externos para la reconstrucciónde los asentamientos a nivel nacional,después que SETCO manejó elsustancial flujo de donaciones deemergencia, que fue manejado poragencias donantes, ONGs e iglesias. Nose ha adscrito a ninguna municipalidadni ente sectorial de vivienda, el manejode los programas de emergencia, a pesarde la inevitable tendencia adescentralizar este tipo de inversiones ygestiones.

Los municipios, por otro lado, no hancomenzado a participar en el proceso deregular y ordenar los nuevosasentamientos, ni siquiera en laprovisión de servicios y la normalización

de los terrenos necesarios. Uno de losobstáculos mayores en la construcciónde nuevos barrios para alojar a losdesplazados del Mitch ha sido la falta deterrenos bien escriturados que, ni porexpropiación, ni por disposiciónmunicipal, ni por la compra en elmercado abierto, han permitido localizaradecuadamente las viviendas que - porotro lado - están financiadas porrecursos externos de donación ofinanciamiento blando. En efecto, elmercado de tierras sufre una inflacióndebido a la escasez artificial y la falta deconfianza causada por el deficienteregistro de la propiedad.

Este obstáculo está relacionado con laausencia de un juego de normas oestándares razonables para asegurarcalidad mínima para las inversiones envivienda y servicios. La situación de lanormativa es confusa, falta de direcciónen cuanto a política y estrategia.Mientras en los servicios urbanosprevalece el mandato de los entesautónomos como el SANAA y la ENEE,gradualmente entrando en el proceso demunicipalización o privatización, en elaspecto urbano rutinario, el de lospermisos de construcción, urbanizacióny zonificación, las municipalidades aunno asumen integralmente laresponsabilidad que les da la Ley deMunicipalidades de 1992. En resumen,no se aplican normas ni regulacionespor ausencia de entes responsables concriterio, no por ausencia de leyes.

En 1992 el Congreso Nacional aprobó undecreto que sienta normas para tresaspectos de regulación del crecimientourbano. Aunque fue dirigido alcrecimiento de la ciudad capitalTegucigalpa, constituye un precedenteimportante para las demás áreasurbanas del país. La excepción, laMunicipalidad de San Pedro Sula,adoptó ordenanzas e instrumentos queobserva dentro de su área urbana con

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relativa eficiencia pero sin coordinacióncon las normas nacionales. Las normasrelativas al ambiente, manejadas porSERNA, ofrece la oportunidad dearticular con las municipalidades perono existen mecanismos efectivos paraasegurar la aplicación de amboscriterios, el nacional y el local, en formacoordinada y ágil.

Tampoco existe el elemento mástrascendente para la regulación, que esla participación de la sociedad civil.Ninguna de las normas en vigor han sidoadecuadamente concertadas antes deadoptarlas. La tendencia actual sobre losreglamentos de construcción, porejemplo, consiste en preparar undocumento altamente tecnificado,inspirado en los códigos de los paísesmas avanzados, traducirlos y enviarlosal Congreso Nacional para ser adoptadoa nivel nacional, sin hacer el esfuerzo deconcertarlo con los usuarios, ajustarlo alas realidades del desarrollo local, muchomenos a los requisitos de la vivienda delos pobres.

De todos modos, en el entendido que lasnormas y regulaciones pueden serpositivas, en el sentido no de restringirsino de incentivar la innovación y elajuste a las condiciones económicas ysociales de los beneficiarios, la situaciónactual es que lo poco que existe atrasa8 , lo cual deriva en que las iniciativasno son asumidas por los entes degobierno correspondientes que soninevitablemente las municipalidades. Laampliación de nuevas áreas deasentamientos causadas por lanecesidad de reubicar los barriosvulnerables a desastres ha aumentadola presión por normas adecuadas paraconstruir y regular el uso del suelo.

A pesar de las nuevas estructuraspropuestas para el Ministerio o ViceMinisterio de Vivienda, actualmente endiscusión dentro del Congreso, elproceso de modernización parece estar

estancado, resultando en retrasos seriosen la solución de emergencia, a la vezque se produce una serie de malasinversiones en términos de localización,riesgos naturales y malaadministración de los nuevosasentamientos. En efecto, a la fecha, nohay ente único ni descentralizado quevigile normas y parámetros para laconstrucción de las nuevas viviendas yservicios.

El proceso normal de atender lacreciente demanda, de financiar lasinversiones y de poner en el terreno lasviviendas está aun confuso. Por un ladoel Estado pretende mantener laatribución, como en tiempos pasados.Por otro, el sector privado no siente quehay suficientes garantías e incentivospara entrar en la provisión de viviendasde bajo costo. La falta de garantía de lastierras es uno de los escollos. Lainconsistencia en las políticas de créditoes otro. Y la falta de agilidad ypriorización para las inversiones en elsector es un tercer escollo importante.

Una de las provisiones de la Ley delFOSOVI, la creación del Régimen deAportaciones Privadas (RAP) en 1992, hapermitido, no obstante, poner enoperación un esquema de ahorrosistemático para la vivienda formal, esdecir del trabajador con ingresoconstante. El RAP ha desarrollado unacapacidad de atender parte de lademanda de los trabajadores formales enáreas urbanas, exceptuando aquellos deingresos más bajos.

El Estado ha venido tratando de poneren operación un esquema de subsidiopara la vivienda, que es aspiración de lospobres, las organizaciones de base, losempleadores y hasta los políticos. Apesar de los 10 años de experimentos yapoyos de los organismosinternacionales, las autoridades delsector no han podido hacer ni siquieraun experimento en este aspecto, exceptoel Programa de Vivienda Complemento

al Esfuerzo Propio de 1999, aún por iniciarse, que responde a las necesidades de los

damnificados por el huracán Mitch.

Obstáculo 4: Baja capacidad deejecución a nivel de los sectores máspobres

Aunque la iniciativa de proveerviviendas económicas ha venidopasando lentamente del sector gobiernoal privado, la capacidad de construirproyectos de vivienda de bajo costo no

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ha aumentado sustancial niconsistentemente por falta deincentivos. La demanda se ha producidoen términos de soluciones deemergencia, con importantescomponentes de organización social, locual no es atractivo para la empresaprivada de la construcción. Perotampoco hay unidades ejecutoras delgobierno que respondan por estafunción.

Gracias a programas dirigidos aincentivar a las ONGs (también llamadasOrganizaciones Privadas de Desarrolloen Honduras, OPDs), este tipo deejecutores de vivienda ha venidocreciendo, con altos y bajos desde suaparición en el sector vivienda a finalesde los años 80. En este momento, enrespuesta a la demanda ocasionada porel huracán Mitch, los ejecutores hansido en casi la totalidad, las ONG/OPDs,extranjeras y nacionales, incluyendoiglesias. Gran parte de los programasmasivos han sido financiados yejecutados por importantes donantesreligiosos como la Bolsa Samaritana queha entregado más de 3,000 viviendas enlos últimos 18 meses y así como lasdiversas Cruces Rojas.

Si bien la ejecución de varios proyectosmasivos, es decir el proceso constructivoen gran escala 9 , está todavía porcontratarse, la parte importante de lagestión, incluyendo sortear losobstáculos de la provisión de serviciosurbanos básicos, así como lapermisología, no ha sido muy eficientesni adecuados para atender a la clientelasocial.

Esta ejecutividad para desembolsar bajopresión, aunque masiva en ciertomomento, no deja capacidad de gestióninstalada en el país. Tampoco hay visióno estrategia para dejar procedimientosestablecidos que permitan ampliar la

oferta de vivienda para la poblaciónmarginal. La mayor parte de losgestores de los proyectos de vivienda deemergencia vinieron al país y seretirarán una vez cumplida su misión.Son pocos las empresas privadas deconstrucción que participaron yacumularon experiencia en este nivelde viviendas a raíz del Mitch. En lo querespecta a las ONG/OPDs nacionales, laexperiencia ha sido mixta, en gran partepor la falta de mecanismos eficientes yde incentivos para producir solucionesdonde el componente social se valorizatanto como el financiero o constructivo.

Una parte notable de la deficiencia ofalta de capacidad de gestión tiene quever con el diseño. La mayoría de losproyectos mayores de 30 unidades, quese supone incluyan el equipamientocomunitario mínimo necesario, carecende él en gran parte por falta de normasmás que de financiamiento.Adicionalmente, debido a la falta deexperiencia y capacidad local, el diseñotanto de las unidades de vivienda comode la urbanización misma y susservicios, dejan mucho que desear. Eneste tema hay grandes vacíos por llenar,especialmente en formación deprofesionales, capacitación de mano deobra e incorporación de tecnologías.

Finalmente, en los aspectos deorganización comunitaria previa a laadjudicación de las viviendas, durante eltraslado o en preparación para el manejodel nuevo asentamiento, la experienciano registra ejemplos exitosos oadecuados excepto en casos raros. Losgobierno locales pertinentes tampocohan asumido la responsabilidad por elgobierno de estos nuevos asentamientos,excepto en unas pocas excepciones.

La solución a este obstáculo radica enuna política bien definida sobre loscomponentes y relativo peso de losfactores sociales (la participación y

organización de la demanda), el financiero y el tecnológico-constructivo. A la fecha noexiste una estrategia para el sector, lo cual corresponde al Gobierno proponer y poneren ejecución.

Obstáculo 5: Falta de visión yvoluntad política

Los últimos gobiernos en Honduras handemostrado una débil voluntad en

relación a la vivienda de interés social.La única iniciativa apreciable desde1993 es la actual propuesta de asignarla acción habitacional al ministerio deObras Públicas, Transporte y Vivienda,SOPTRAVI, creado en 1997. La creacióndel fondo de segundo piso denominado

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FONAPROVI, que entró en operación afinales de 1987, está hasta ahorarespondiendo principalmente a lanecesidad o coyuntura de financiar elsector productivo, más bien el agrícola.Es notorio que lo poco que ha ido a lavivienda económica ha sufrido muchasrestricciones en la calificación deintermediarios los cuales, especialmentelos más cercanos a la población pobre,se quejan de exigencias extremas enaspectos de liquidez, movilización previade fondos, garantías y exiguo flujo decaja para atender a sus clientes. Lainiciativa más reciente es la delPrograma de Vivienda Complemento alEsfuerzo Propio de 1999 que incluye, en

su declaración, un subsidio para losdamnificados del huracán Mitch enforma de prima o bono para la vivienda,en su mayoría financiado por donacionesexternas.Los avances en visión y rendimientosobre la vivienda social han dependidode los programas financiadosexternamente, principalmente los delgobierno alemán (mejoramiento -PRIMHUR y vivienda mínima rural -PVMR) los cuales son, en efecto, unsubsidio en tasas de interés para gruposmás o menos caracterizados. Lacapitalización del FOSOVI no ha sidoefectiva, la plataforma de políticassectoriales - el Consejo Nacional para la

Vivienda - no se ha reunido siquiera en los últimos 3 años, y el programa de titulaciónde lotes no ha aumentado su alcance desde 1997.

Obstáculo 6: Visión limitada para elproblema de la vivienda marginal

En general, la visión de lasinstituciones, los programas y laspromesas de gobierno ha sido limitada10 .No ha habido un diálogo, a excepción delas reuniones del Consejo Nacional parala Vivienda entre 1992 y 1994, sobreuna estrategia para asumir laresponsabilidad integral de mejorar lacalidad de vida de la población marginalurbana. La integración de los factorestierra, servicios, empleo, micro empresasdomésticas, servicios básicos sociales, enun ente regulador, no se ha producidocomo tampoco se ha construidocapacidad en entidades o fundacionesespecializadas.

El ejemplo más notable y oneroso deproyectos de vivienda de bajo costo queno fueron concebidos ni manejados enforma integral, es el de Ciudad Mateo(2.500 unidades), diseñado y construidoen 1992. Este proyecto, hecho enrelativamente poco tiempo en losalrededores de Tegucigalpa, contratadoy diseñado por varias empresas privadascon fondos de jubilaciones de losempleados públicos, tiene más de 8 añosde estar paralizado por una acción legaliniciada por el Estado mismo paraproteger la cuenca que alimenta una delas principales fuentes de provisión deagua para Tegucigalpa.

Dados todos estos antecedentes y antes

de iniciar nuevas operacionesambiciosas de financiar el sector, sevuelve necesario educar y concertarnuevamente con los actores principales,con una agenda que permitaconsistencia en la política urbana,habitacional, financiera y reguladora delgobierno, para poder avanzar en laprovisión de vivienda mínima para lospobres.

En este momento, debido al retraso enasumir la responsabilidad frente a laspérdidas de viviendas y servicioscausados por el huracán Mitch, lasposibilidades de aprovechar la demandade emergencia para sentar las bases deuna nueva política, se están perdiendo.Solamente contestar a la pregunta decómo administrar y recuperar lasinversiones, o por lo menos como poneren marcha un proceso razonable degestión para las nuevas comunidades,requeriría un esfuerzo concentrado yuna serie de medidas a ser definidas acorto plazo.

En la descoordinación y patente falta departicipación de los actores másinteresados (comunidades, empresaprivada, municipios y cooperantesexternos), yace el riesgo mayor dedesperdicio, y de pérdida de control delo que puede ser un procesotransformador del sector entero.

Volver a tomar el propósito del ConsejoNacional para la Vivienda, o unainstancia similar de concertación y

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análisis de los problemas en formaintegral, es una iniciativa que puedemejorar las posibilidades decomprometer fondos nuevos para

combatir la pobreza urbana en lasciudades principales del país. Formarconciencia y educar a los actores delsector habitacional y de losasentamientos, preparando las bases

para definir una política viable para resolver el problema, sigue siendo una tarea de

alta prioridad.

Otros obstáculos inmediatosAunque el fenómeno natural que causóla mayor destrucción urbana y pérdidade viviendas en Honduras se puedeconsiderar extraordinario, digamosrepetible una vez cada 100 años, lavulnerabilidad y su reducción debe serobjetivo de política explícita enHonduras. El fenómeno descubrió lo malubicados y construidos que vienenhaciéndose los asentamientos en todo elpaís, particularmente en las ciudadesmayores.

Una revisión de las bases de políticahabitacional y de desarrollo urbano debeincluir el tema del uso del suelohabitacional, de las condiciones mínimasnecesarias para considerar los lotes osectores donde puede llevarse a cabo laextensión de las áreas urbanas. Esteproceso, parte de la práctica actual desupervisión por el Ministerio deGobernación hacia las municipalidades,no tiene una base técnica ni unaconsideración de política general deordenamiento territorial, por lo queconstituye una oportunidad perdidapara manejar el proceso de urbanizacióny asegurar la calidad de los nuevosasentamientos o ensanchamientosurbanos.

En los últimos meses, en vista de laevidente carencia de criterios paradelimitar áreas urbanizables, vista lavulnerabilidad demostrada por el Mitch,se han iniciado esfuerzos con fondosinternacionales, para montar unaagencia de manejo de emergencias.Dicha agencia en ciernes discute la

posible identificación y mapeo de áreasvulnerables y de adopción de códigos deconstrucción. Nuevamente, la iniciativadepende hasta ahora de las autoridadescentrales, sin participación efectiva delas locales.

Pero, la responsabilidad de estasprevisiones cae desde hace 10 años, enel ámbito municipal. La Ley deMunicipalidades no deja duda que elmanejo de las áreas urbanas y suexpansión descansa enteramente en lasautoridades locales. En el momento seconsidera también una ley deordenamiento territorial que buscaracionalizar el territorio para preservarlos recursos e incentivar la inversión, sinresolver la disyuntiva sobre quien debedecidir sobre estos temas detrascendental importancia para elcrecimiento y la localización de losnuevos asentamientos.

La experiencia en los diversos ámbitosmunicipales no es coherente. Por unlado la segunda ciudad en tamaño, SanPedro Sula, maneja su expansión y usodel suelo de una manera razonable yautónoma pudiendo influenciar laconformación del fenómeno demetropolización del Valle de Sula. Lacapital, Tegucigalpa, por otro lado, haperdido la capacidad técnica y lavoluntad política para administrar susrecursos de espacio y la calidad yseguridad de sus ampliaciones urbanas.El resto de las municipalidades, connúcleos urbanos menores a los 100,000habitantes, necesitan una inducción encuanto a principios de planificaciónespacial y de prácticas de manejoeficiente de sus recursos de espacio,basados en la autonomía yresponsabilidad de sus propiasautoridades y ciudadanos.

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Notas

1 Ley de Modernización del Sector Vivienda y Asentamientos Humanos y deFortalecimiento del Programa de Vivienda Complementario al Esfuerzo Propio, juniode 2000.

2 El caso más ilustrativo es el de una empresa con experiencia en otro paíscentroamericano que escogió no menos de 20 sitios potenciales para desarrollarproyectos de vivienda económica a raíz del Mitch, y terminó, después de unaexhaustiva y costosa verificación de riesgos, con solo 2 terrenos razonablementebien titulados.

3 Un ex Alcalde sostiene la conveniencia de admitir solo dos categorías de tenencia: laprivada y la nacional, eliminando las aspiraciones de revertir a los terrenos ejidalescuya validez, en la práctica, no es sostenible.

4 En El Salvador, con la ayuda del Banco Mundial se ha instalado un sistema georeferenciado y computarizado que permite el registro exacto y único de las propiedadesen todo el país, comenzando con las rurales.

5 BID, Programa de Desarrollo Municipal para el Distrito Central y San Pedro Sula,1999

6 De los fondos manejados por FONAPROVI, nomás de un 32% han sido asignadospara construir viviendas en los 3 años de operación del Fondo.

7 En 1991, una comparación entre los costos de viviendas económicas en Honduras yen Costa Rica mostró un costo una y media veces mayor en el primer país.

8 Por varios años el sector privado de la construcción ha considerado que el costo y lapérdida de tiempo más dañino en el proceso de desarrollo de inversiones urbanas hasido la deficiente y poco transparente permisología, especialmente a nivel municipal.

9 Particularmente los proyectos financiados por el gobierno de China (Nacionalista) enun monto de 6.0 millones de dólares, probablemente en un solo sitio.

10 Entre las promesas hechas en los últimas campañas sobresale la de construir 50,000viviendas para las parejas jóvenes.

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CONTEXTO PARA EL MEJORAMIENTOBARRIAL EN NICARAGUA

Gabriel Nagy P.Febrero, 2001

De conformidad con los términos dereferencia se solicitó a la consultoríadetectar los problemas y limitacionesque enfrentan las entidades sectorialesy las municipalidades de Nicaragua, entérminos de cuellos de botella institucio-nales, para el impulso a programas demejoramiento de asentamientos espon-táneos.

Ante la ausencia de una política nacio-nal habitacional y de desarrollo urbanoque enmarque la adopción delmejoramiento barrial como instrumen-to para atender el déficit cualitativo devivienda, la consultoría abordó el estudiode la reforma urbana y la legislaciónexpedidas desde la década de losochenta, la política de reforma urbanavigente y actualizada en la Ley 309 de1999.

Para el cumplimiento de sus objetivos,esta consultoría se concentró en elestudio de la legislación urbana, el mar-co de descentralización y las competen-cias institucionales, así como de algunasde las principales características de laurbanización en Nicaragua.

En términos territoriales, la consultoríase enfocó en el estudio de la legislaciónnacional y sus efectos en la capital delpaís, Managua. Las principales razonespara limitar esta perspectiva fueron:

1. En la ciudad capital se concentrala mayor cantidad de títulosurbanos.

2. Se trata de la ciudad que padeceen mayor grado los efectos de laurbanización ilegal y espontánea.

3. El déficit cualitativo, la margina-lidad, la carencia de espaciopúblico e infraestructura, la malacalidad de vida y la deficienciaconstructiva afecta a más del 44%de la propiedad urbana de lacapital.

El documento de la consultoría analizaen el primer capítulo el proceso deurbanización nicaragüense y enparticular las transformaciones de lacapital, como consecuencia de laausencia de responsabilidades nacio-nales y locales para el desarrollo y elordenamiento territorial.

En el segundo capítulo se describen losresponsables y las medidas jurídicaspara ordenar la urbanización, el mejora-miento y regulación de la propiedad.

Finalmente, en el último capítulo sehacen algunas observaciones sobre lasprincipales limitaciones para laimplementación de un programa demejoramiento barrial, así como, algunasrecomendaciones sobre aspectos quepodrían atenderse en este tipo deprogramas.

1. INTRODUCCIÓN

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2. ANTECEDENTES

A. LA URBANIZACIÓN EN NICARAGUA

problemas derivados del crecimientourbano.

Los gobiernos en la región reaccionarona este reto concentrando en el nivel cen-tral, los recursos, la capacitación y lasintervenciones. Con el propósito de aten-der las crecientes demandas urbanas, secrearon organismos y agencias delgobierno central que consumieron losescasos recursos en una creciente bu-rocracia, sustituyendo el papel delmunicipio como proveedor de serviciosa nivel local.

A partir de los años 30, la estrategia deindustrialización bajo la fórmula de lasustitución de importaciones fueliderada por los gobiernoslatinoamericanos, lo que se reflejó en elámbito poblacional en una rápidaurbanización. Durante la década de lossetenta, la región enfrentó diversassituaciones coyunturales: la recesióneconómica, la crisis fiscal, la caída deprecios de las manufacturas y productosagrícolas. Estas dinámicas negativas,amplificadas por las guerras y losdesastres naturales que azotaron avarios países, agravaron aún más los

El Terremoto de 1972

La destrucción del centro de Managuay ALTO el número de víctimas (10,000)del terremoto del 23 de Diciembre de1972, generó temor entre la poblaciónque buscó ubicarse en zonas másabiertas y menos vulnerables. Lasfamilias que quedaron sin viviendafueron trasladadas a asentamientostemporales en casas de construcciónliviana y provisional, principalmente enla zona este y oeste de la capital. Poco a

poco, estos asentamientos seconvirtieron en permanentes y lasfamilias fueron haciendo mejoras a lasconstrucciones provisionales. En loshechos, la construcción de vivienda paraatender la emergencia y loscampamentos de afectados dieron origena las nuevas urbanizaciones de la capi-tal. Los lotes temporales fueron trans-formados en residencias permanentes.

El período sandinista

Dadas las limitaciones económicas, du-rante la década de los 80 las inversionese intervenciones del Estado Nicaragüen-se en vivienda, infraestructura yservicios básicos domiciliarios, se vieronprácticamente paralizadas. La atencióna aquellos segmentos de población deescasos ingresos se limitó a la provisiónde tierras. La estrechez de la inversión,y la atención de otras prioridades másrentables, afectaron la eficiencia y laefectividad de los programas y agenciasdel estado. Escasearon los subsidios yla iliquidez del mercado financieroincrementó el costo del crédito paravivienda.

La crisis fiscal golpeó primero algobierno central, reduciendo la inversióny la capacitación de personal. Sin em-bargo, las limitaciones fiscales tambiéndebilitaron a los gobiernos locales,

quienes vieron reducir drásticamente lasoperaciones de mercado y la generaciónde ingresos en actividades de sucompetencia tales como el registro civil,inmobiliario y de propiedades.

A partir de Julio de 1979, en materiaurbana se presentan tres aspectos rele-vantes y contradictorios:

Primero, la apropiación de viviendas entodas las ciudades del país. Loscombatientes y simpatizantes de larevolución ocuparon viviendas defamilias que fueron acusadas de“somocistas” (funcionarios de gobierno,militares y allegados al gobierno deSomoza). Esto disminuyó la presión porviviendas, pero trajo como efecto unaocupación distorsionada respecto al niveleconómico de las familias nuevas que lasocuparon. Esta situación intentó ser re-

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gularizada durante los diez años degobierno Sandinista. Algunos ocupantespasaron a mejorar su situacióneconómica. En algunos casos sereubicaron las familias en localizacionesy viviendas mas acordes con sucapacidad de ingresos y su situacióneconómica. Sin embargo, no toda estaocupación fue normalizada.

Segundo, desde los primeros años pos-teriores al triunfo Sandinista, se generóuna guerra civil que obligó a gran partede la población rural a emigrar a lasprincipales cabeceras departamentales,generando una demanda excesiva devivienda, principalmente en Managua ylas principales ciudades del norte delpaís.

Tercero, se promulgaron leyes para laprotección de la posesión de familias deescasos recursos. Se fortaleció a losmunicipios, para que coordinadamentecon las instituciones del gobierno cen-tral, especialmente el BAVINIC(institución que sustituyó al INVI),regularizaran la propiedad de los ocu-pantes de lotes urbanos y la posesión deviviendas afectadas por las leyes deexpropiación y confiscación de bienes.

La limitación de recursos, los efectos delconflicto interno, así como la vocacióncentralista de los gobiernos de la déca-da de los ochenta y finales de los noven-ta, promovió y orientó las iniciativassectoriales hacia una soluciónviviendista. Con un limitadoentendimiento de la dinámicapoblacional y la urbanización, las polí-ticas habitacionales fueron orientadasmás como instrumento electoral quecomo propósito de desarrollo.

La demanda de suelo urbano aumentódramáticamente. Por un lado el conflictoarmado redujo la producción del camponicaragüense, expulsando a propietariosy jornaleros hacia las cabecerasmunicipales, principalmente haciaManagua. Para la atención del déficithabitacional, los gobiernos promovieronque los nuevos habitantes de la capitalse ubicaran en áreas abandonadas, zo-nas de riesgo, terrenos baldíos oexpropiados. Aún hoy, estos terrenosmarginales carecen de servicios básicos,generando buena parte de lainsalubridad de la ciudad. Esta solucióna medias es el principal foco de violenciay marginalidad urbana de la Managuamoderna.

El cambio de Gobierno de 1990.

La década siguiente, a pesar de lapacificación del país, no estuvo exentade eventos que estimularon aún más laurbanización. El atractivo de lasciudades y las oportunidades, así comola lenta atención de las tragediassufridas en los noventa, produjo untercer flujo migratorio significativo haciaManagua. La ausencia de una ofertahabitacional y una política de gobierno,orientada principalmente a los gruposde menores recursos, trajo consigo unaumento en la toma ilegal de terrenos yla construcción de vivienda sub-estándar. En estos asentamientospredominan hasta el día de hoy, lainseguridad en la tenencia, ladesatención de servicios, la perdida devalor del inmueble, la escasa inversiónen mejoras y ampliaciones, el riesgo decrédito y la descapitalización de losposeedores.

Con el triunfo electoral de la Unión Na-cional Opositora (UNO), se dio un nuevo

fenómeno en el tema de la propiedadtanto urbana como rural. Sepromulgaron las Leyes 85 y 86 del 90,por las cuales se establecía la titulacióna favor de los ocupantes que estuvieranen posesión de inmuebles (casa, lotes oterrenos) administradas por el gobiernoy en cabeza del Estado. La familiasserían tituladas por las municipalidadesy el BAVINIC, según el caso.

Se recurrió a la emisión de estas dosleyes como una medida que buscabaproteger las ocupaciones existentes yevitar acciones reivindicatorias de partede los propietarios originales. Al permi-tir el traspaso de dominio, sin llenar losprocedimientos de la legislación civilordinaria, podía interpretarse de hechocomo una ley de expropiación, sin pre-via indemnización.

Para aquellas propiedades de 100 metroscuadrados de área, se determinó unadonación gratuita. Sin embargo, a pe-

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sar de que este proceso pretendíaagilizar la titulación en los casos de me-nor área, aun existen algunas viviendasque después de diez años de vigencia de

dichas leyes, no cuentan con el título osolvencia de disposición. Parapropiedades de mayor área, seestableció un pago, que aunque bajo,obligaba al ocupante a pagar a plazos.

Los desastres naturales y la urbanización

Para atender la destrucción causada pordesastres naturales y reponer elinventario de vivienda, el gobierno cen-tral convirtió la reposición de viviendasen una estrategia política de atención deldéficit habitacional. Mientras lasciudades se urbanizaban, los escasosrecursos para las inversiones envivienda se entregaron donde mejor seobtuvieran dividendos políticos. Seconcentraron los esfuerzos enintervenciones parciales que pococontribuyeron a resolver la precariedaddel urbanización, el riesgo inminente yla calidad de la vivienda.

La atención de emergencias ha sido una

distorsión en la política habitacional,desviando la atención de lasnecesidades más estructurales. Laslimitaciones de la gestión municipaldurante la pasada última década seevidenciaron aún más con los eventostrágicos del huracán Mitch. En el casonicaragüense, la falta de atención deldéficit habitacional, la ausencia deprogramas de mejoramiento yprevención de riesgos y la carencia deuna planificación multisectrorial, pusoal descubierto la vulnerabilidad yprecariedad del inventario de vivienda.Sin embargo, la cooperación de organis-mos multilaterales y de asistencia téc-nica que se viene dando desde la déca-da de los 80 permitió que la atención dela tragedia fuera mejor.

B. LA URBANIZACIÓN EN MANAGUA

Managua es una ciudad con altos índi-ces de pobreza, insalubridad, violenciay marginalidad. Los costos sociales deuna urbanización desordenada, caóticay marginal son tan altos, que tan soloun escaso margen de la población tieneacceso a las ventajas que le ofrece laciudad.

El VII Censo de Población y el III devivienda de 1995 estableció la cifra de903,100 habitantes para el municipio deManagua. A su vez el Instituto Nacionalde Estadística y Censos (INEC) estimó lapoblación en 1,024,842 habitantes parael año 2000.

En Managua se concentra alrededor del30 % de la población del país y el 42%del área para vivienda urbana del país1 .El proceso de urbanización superóampliamente la capacidad de planeacióny gestión de la autoridad de la ciudad.Aunque las tasas de crecimiento previs-tas son menores a las cifras de las tres

décadas anteriores, el crecimiento de lavulnerabilidad y la marginalidad puedensuperar ampliamente los actuales pro-blemas urbanos. La demanda devivienda se incrementa anualmente en26.000 unidades por formación denuevos hogares2 . Al menos Managuarequerirá 10.000 nuevas unidadesanuales.

Managua requiere por tanto, unaatención especifica por la complejidad delos problemas de gestión urbana, por elserio déficit en infraestructura yservicios y por el problema irresuelto dela ilegalidad e inseguridad en latenencia. Este último fenómeno afectaalrededor del 35% de la población urba-na (con alto porcentaje de mujeres jefesde hogar), hoy día sujeta a un conjuntode factores de vulnerabilidad social, hu-mana, económica y ambiental.

En el caso de Managua, de acuerdo conla Encuesta Nacional de Hogares, el44.3% de las viviendas de la ciudad son

1 40% del área para vivienda urbana se encuentran en Managua. Encuesta Nacional de Hogares sobreMedición de Nivel de vida 1998. Instituto Nacional de Estadística – INEC. Nicaragua, Marzo 2000.2 Informe técnico para Apoyo al Fortalecimiento del Sector de la Vivienda en Nicaragua. PNUD-Hábitat. JoanMac Donald, Marzo 1999.

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terior realizado por el BID3 , el déficitcuantitativo deja de ser alarmante.

De acuerdo al III Censo de Vivienda de1995, de las 168.000 viviendas4 ocupa-das particularmente en Managua, el9.3% son viviendas improvisadas,cuartos en cuarterías y locales usadoscomo vivienda. El Plan General deDesarrollo de Managua define estasituación como construccionesinadecuadas para vivir. El inventario detipologías de vivienda incluye en estacategoría 192, 000 viviendas, incluyendoCiudad Sandino. Las urbanizacionesprogresivas y los asentamientosespontáneos suman mas de 70,000viviendas.

Un análisis del inventario de viviendasugiere que en el caso de Managua elnúmero de viviendas que están en zonasresidenciales pero que no estén encondiciones para ser habitadasdignamente, puede estar por encima del44% del inventario total de unidades

propias pero sin escrituras. Este es sinduda un problema significativo queafecta la inversión en mejoras y laformación de un mercado regularinmobiliario. Sin detallar losinconvenientes relativos a la calidad delas viviendas, que por carecer deelementos de seguridad en la tenenciay el traspaso se mantienen encondiciones precarias, inestables einsalubres.

Como se indica en el cuadro anterior elnúmero de viviendas con escritura esmuy cercano al de las viviendas sin do-cumento de propiedad. Sin embargo esimportante destacar que a pesar de undéficit endémico en la producción devivienda en Nicaragua, cuatro de cadacinco, el 87.6% de las viviendas sonpropias. Si bien la propiedad no es deltodo clara, según lo sugieren el estudioya citado de Joan MacDonald y otro an-

Managua, distribución porcentual por tipo de tenencia

Con Sin Amortizán Cedida o Recibida Posando Alquiladaescritura escritura dose prestada por

Servicios

Viviendas 43.3 44.3 0.5 4.5 0.9 1.6 4.8

Población 46.4 43.3 0.4 3.3 0.7 1.8 4.0

Total 89.7 87.6 0.9 7.8 1.6 3.4 8.8

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición del Nivel de Vida 1998. Inec, Marzo 2000.

3 Ángel (Diciembre 1998) afirma que Nicaragua posee uno de los porcentajes de tenencia más altos del mundo.4 168,000 viviendas particulares ocupadas en el municipio parece una cifra muy baja. De acuerdo al Censode 1995 el total de unidades habitacionales del área urbana del país era de 427,500 viviendas. Managuarepresentaría el 39.30% de las viviendas urbanas de Nicaragua. Cifra levemente por debajo del 40%establecido en la Encuesta Nacional de Hogares del INEC. Sin considerar el incremento del inventario deviviendas desde 1995.

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Oeste con los asentamientos de los añosochenta; b) hacia el Este de la ciudadpredominantemente en asentamientosde los años noventa y; c) en la costa dellago y carretera Norte.5

Los niveles de pobreza más altos de laciudad se encuentran en estosasentamientos, tienen limitado acceso alos servicios básicos, un alto nivel dedescomposición social producto deldesempleo (alrededor del 70% de la PEAde estos asentamientos está endesempleo y sub-empleo). De acuerdo ainvestigaciones realizadas, el ingresofamiliar promedio mensual es deC$1,500.00, lo que no alcanza paracubrir el costo de la canasta básica(C$1,800.00).

En buen estado se consideran lasviviendas que no requieren reparacionessustanciales, solamente trabajos de

habitacionales.

Un 33% de las viviendas en Managua seencuentran en estado regular,requiriendo reparaciones yadecuaciones mínimas para tenercondiciones de habitabilidad adecuadas.En este grupo se ubican las de tipologíapopular aislada y tradicional.

El 20% (17,700) de las viviendasprecarias de las urbanizacionesprogresivas y los asentamientosespontáneos se encuentran en zona dealta peligrosidad, al borde de los cauces,debajo de cables de alta tensión, zonasde deslaves y una zonas costeras dellago, donde todos los inviernos con lacrecida del lago se produceninundaciones. Estas viviendas se ubicanprincipalmente en 3 sectores: a) al Sur-

5 La denominación que maneja la alcaldía de Managua es la de la alta peligrosidad de las amenazas naturales.Sin embargo estos asentamientos no pueden ser considerados de alto riesgo sin medir la posibilidad y lossotos de la mitigación del riesgo. Muchos de estos asentamientos son recuperables ejecutando las obrasnecesarias de mitigación. Los alcances de la consultoría no permitieron precisar más las necesidades y losmontos para incorporar estas áreas al desarrollo y al uso habitacional.

Tipología de Barrios Managua (Consolidado Distritos I al VI)

Tipología N° de Barrios N° de viviendas N° de habitantes Densidad h/v

Residencial Aislada “A” 23 2,815 18,531 6.58

Residencial Aislada “B” 15 2,733 13,946 5.10

Residencial en Serie 49 12,964 75,343 5.81

Tradicional 13 12,712 90,029 7.08

Popular Aislada 72 46,123 365,316 7.92

Popular en serie “A” 36 16,009 114,655 7.16

Popular en serie “B” 10 10,220 62,483 6.11

Urbanización Progresiva 126 28,047 191,157 6.81

Asentamiento Espontáneo 253 42,763 262,843 6.14

Popular en serie 3 643 3,661 5.69

Comarcas 27 17,209 106,543 6.19

Total 627 192,238 1,304,507 6.78

Fuente: Alcaldía de Managua. 1999. * Incluye Ciudad Sandino

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mantenimiento y que se ubican en las tipología residencial popular y en serie.

3.5 a 20 metros a cada lado de lalocalización del cable. Las líneasprincipales de transmisión afectanaproximadamente 1,100 viviendasubicadas principalmente en la ColoniaCentroamérica – entrada Jardines deVeracruz, Barrio Los Torres – PlantaManagua y Colonia Morazán – BataholaNorte, etc

Hay aproximadamente 25,500 viviendasque están en uso de suelo que noguarda conformidad con lareglamentación, destacándose laocupación de áreas comunales,residenciales, equipamiento y zonas deuso industrial.

Igualmente el 44% del inventario devivienda en Managua es ocupado pormás de una familia y estas viviendascuentan con sólo un dormitorio. Lademanda por vivienda no se ha reducidoy la construcción ilegal es mayor que elritmo de crecimiento poblacional, ya queentre 1971 y 1995 se ha reducido elíndice de habitantes por vivienda de 6.6a 5.4 respectivamente. Esta cifra noindica una mejora en las condiciones devida de los habitantes pobres de laciudad; por el contrario, indica unamayor presión sobre la tierra disponibleen el municipio, ya que un númeroimportante de miembros de una familiaestá en la búsqueda de su propio lote osolar.

Viviendas y restricciones físicas

Las restricciones físicas más vinculadasa las viviendas son: fallas sísmicas,ubicación en cauces, cables detransmisión eléctrica y laincompatibilidad de uso según planRegulador de la Alcaldía de Managua.

Managua es atravesada por trece fallassísmicas principales y otras de menorimportancia que han producido grandesafectaciones en la vivienda (terremotos1931 y 1972). Aproximadamente hay 33asentamientos espontáneos ilegales y 34urbanizaciones progresivas ubicadas enfallas sísmicas (Barrios Dinamarca,Daniel Chavarría, La Cascada, ChicoPelón, etc).

Aproximadamente existen unas 8,000viviendas ubicadas sobre el derecho devía de los cauces de Managua, los cualesse encuentran sujetos a ser inundadoso arrastrados por las aguas de losmismos.

Se consideran además unas 12,000viviendas en riesgo por inundación,especialmente por pendientes menoresdel 1% localizadas sobre todo en CiudadSandino, Costa del Lago y Este de laciudad.

Los cables de transmisión eléctrica,afectan a todas las viviendas colocadasen la zona de seguridad que va de un

Un muestreo del Movimiento ComunalNicaragüense en cinco barrios de origenilegal o urbanizaciones progresivas deManagua, escogidos por tener el mayornúmero de lotes escriturados yregistrados, nos indica la precariedad

Situación de la Vivienda en Managua

1 dormitorio Ocupantes/ Conexión Conexión Letrina Conexióndormitorio domiciliaria de ilegal de agua ilegal energía

agua por fuera (habitantes) (barrios)de la vivienda

% de 44.7 4.5 36.1 30 40.3 14viviendas

Fuente: Plan General de Desarrollo Municipal PGDM - ALMA

de la vivienda y los asentamientos.Como se señala en el siguiente cuadro,a pesar del esfuerzo de legalización aúnmas de la mitad de los lotes, 8,191solares están sin legalizar. 4,921 lotespermanecen sin desarrollar o sus

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habitantes viven en viviendasconstruidas con cartones o materialesno permanentes. Más del 44% de lasviviendas están construidas conelementos precarios. Más de 9 milviviendas deben ser construidas oreparadas. 1,182 familias derivan susustento de actividades comercialesderivadas de sus mismos solares. Lamejora de la construcción y la viviendapodría traer consigo un elevamientoimportante en los ingresos denumerosas familias pobres de estosbarrios y de los más de 250asentamientos de la ciudad.

La encuesta no preguntó por lascondiciones de infraestructura yequipamiento comunal de losasentamientos. La Encuesta Nacionalde Hogares tampoco lo hace. No hay enNicaragua cifras que pongan en

evidencia las carencias del desarrollourbano. Sin embargo, un recorridobasta para constatar la carencia deespacio público, parques, escuelas yarborización. Todos estos elementosmejoran la calidad de vida de loshabitantes de una ciudad. Atender estasnecesidades debe ser una prioridad paramejorar la calidad de vida de losciudadanos y devolver la credibilidad enla inversión y gestión pública.

El 57% de las familias encuestadasperciben entre 62 y 98 dólares deingresos mensuales. Tan sólo 4% tieneningresos de 200 dólares y el 11% de lasfamilias ganan hasta 25 dólares. En lamayoría de casos, según la encuesta,habitan en promedio dos familias porvivienda y tan sólo dos de los miembrosde los grupos familiares en un domicilioperciben ingresos.

Situación de la vivienda en cinco barrios de Managua

Barrio Lotes Viviendas Promedio Títulos Vivienda Luz ilegal Aguamts 2 lote precaria ilegal

Villa 1501 1483 200 1501 1186 1483 1483Libertad

Jorge 2200 2200 180 1870 1100 1100 1100Dimitrov

Bello 2200 1845 300 1082 374 ND NDAmanecer

Villa 4750 4600 200 1600 1380 1500 3100Reconcilia-ción

Laureles 5129 731 300 1539 702 670 5129Sur

Total 15780 10859 NA 7589 4742 4753 10812

Fuente: Movimiento Comunal Nicaragüense. Febrero 2001. Encuesta Estudio BID para programa de vivienda. Nota: El total de vivienda precaria se toma con base en las deficiencias en paredes, techo y piso.

Es obvio que los segmentos marginadosno son atendidos por la producciónformal de vivienda. Las cifras paraNicaragua son preocupantes. Durante laprimera mitad de la década de losnoventa, el parque habitacional seincrementó en 85.000 viviendas, segúnlo señalo lo Comisión Nacional deVivienda y Asentamientos Humanos –

CONAVIAH. De estas viviendas, sólo el14%, es decir 12.065 unidadescorresponden a desarrollos del sectorformal u oficial. Por otra parte,informalmente, ya sea espontáneamenteo a través de la promoción de agenciasdel gobierno y organizaciones de base,se generaron cerca de 73.000 viviendasen este período.

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Otros problemas asociados a los barrios subnormales

Entre las causas más importantes quehan originado este problema sedestacan: el bajo nivel de ingreso y eldesempleo; la mala calidad de lavivienda, las deficiencias enequipamiento comunitario, infraes-tructura y servicios públicos; lailegalidad de la tenencia; la organizacióncomunitaria insuficiente; intervencionesen el terreno acordes con las condicionestopográficas, de suelo y las afectaciones;la ausencia de instituciones y programaspara el mejoramiento urbano en laadministración central y municipal.

Por dedicar mayor profundidad al análisisde la demanda de vivienda nueva se hadescuidado el estudio y la atención de lamala calidad y la marginalidad de laciudad. La mala calidad de vida de losbarrios subnormales se refleja eninsalubridad y en muchos casos altosniveles de drogadicción. Son altos losniveles de violencia, abuso y maltratofísico así como, la inseguridad. Existeuna desconfianza hacia las autoridadesa nivel central y local. Finalmentemuchos de los habitantes de estosbarrios viven en alto riesgo a merced delos eventos naturales.

3. REFORMA URBANA Y LEGALIZACION DE LA PROPIEDAD(Marco Jurídico)

Es necesario destacar que no existe undocumento del gobierno sobre políticaspara el desarrollo y la gestión urbana.Sin embargo, el marco jurídico de lareforma urbana y la legalización de lapropiedad introducen la necesidad delmejoramiento barrial como un propósitoinicialmente del gobierno central yposteriormente como competencia de lasmunicipalidades:

• La política y el marco legal másimportante en materia urbanaes la regulación de los derechosde propiedad de los ocupantesde viviendas, lotes y solares.

• Antes de la promulgación de laLey 309 de 1999, exisitía unapolítica clara para atender latitulación y la indemnización depropiedades, a través de lascompetencias asignadas a laOficina de OrdenamientoTerritorial (OOT), la Oficina deTitulación Urbana (OTU) y laProcuraduría de Justicia.

• A partir de la Ley deAsentamientos HumanosEspontáneos (309 de 1999) seconcluye la función asumidapor la Oficina de Cuantificación

Nacional de Indenmizaciones(OCI) en cuanto a lasindemnizaciones y se trasladaesta función a los municipiospartiendo de dos premisasimportantes: a) los municipiosson recaudadores del impuestosobre bienes inmuebles, b) latendencia a entregar tierrasurbanas únicamente a familiasde escasos recursos y a cobrarprecios favorables a familias demejor situación de ingresos.

A pesar de las modificaciones de la Ley,la responsabilidad de revisión semantiene centralizada en las entidadesdel gobierno central, quizás bajo elconcepto de que una vez revisado elpaquete de lotes y casas bajo suresponsabilidad, la asignación ytitulación pasa a ser responsabilidad delmunicipio.

No quedó igualmente clara en la Ley lafunción de otorgamiento de los títuloscuando la responsabilidad total pase alas alcaldías. Sin embargo, en la Ley demunicipios se les otorga la facultad dehacer donaciones bajo el concepto detierras municipales.

A. LEY 278 DE 1997

Esta Ley regula la tenencia, ejercicio,cargas y extinción del derecho adquiridosobre bienes en posesión del Estado, alamparo de medidas anteriores sobre latransferencia de la propiedad urbana yreforma agraria y otras intervenciones

Los altos índices de ocupación de lotesy solares sin soporte en la propiedad, asícomo las reclamaciones de propietariosoriginales de predios, dieron origen a laLey 278 de Diciembre de 1997 sobrepropiedad reformada urbana y rural.

120

como los programas de incorporación ydesmovilización de ex-combatientes.También regula el ejercicio de cualquieracción de los antiguos propietarios parareclamar la restitución del bien o el pagode indemnización.

Asimismo regula los AsentamientosHumanos Espontáneos que se hayanconsolidado hasta el año 1995.

La Ley otorga competencia y establece elprocedimiento para que la Oficina deTitulación Urbana (OTU) en coordinacióncon la Procuraduría General de Justicia,el Instituto Nicaragüense de EstudiosTerritoriales (INETER), el Ministerio deConstrucción y Transporte (MCT) y otrasentidades estatales involucradas,establezcan un Plan General deTitulación Urbana tanto en la ciudad deManagua como en las demás ciudadesde la República. La Oficina deOrdenamiento Territorial (OOT) emitirá,cuando sea el caso, la Solvencia deRevisión y Disposición. Por su parte elINETER extenderá los certificadoscatastrales. Donde no existan mapascatastrales, hará los estudiostopográficos necesarios para laidentificación del inmueble matriz y delos lotes a desmembrarse.

La Solvencia se refiere a una revisión dela documentación de traspaso y posesiónde beneficiarios de reforma urbana orural. Cuando la Oficina de TitulaciónUrbana (OTU), dentro del proceso detitulación de un reparto intervenido,urbanización progresiva o barrio popularconsolidado, detecte anomalías,trasladará el caso de oficio a la Oficinade Ordenamiento Territorial. De igualmanera el gobierno central impulsaráalternativas de solución urbana quepermitan la reubicación y reasignaciónde lotes a las personas que a través delproceso de Revisión se hayan hechoacreedoras a la correspondienteSolvencia y beneficio de titulación y quepor restricciones urbanísticas sedictamine su necesaria reubicación.

En este último caso, la Solvenciareconoce mediante acto administrativo elbeneficio de titulación sobre un prediocon afectaciones o riesgo y reconociendode hecho una doble indemnización.Primero al beneficiario original,reconociéndole valor a un lote nourbanizable. Segundo al beneficiario del

título, trasladándolo y reubicándolo enuna propiedad de mayor valor.

La Ley establece que mediante unreglamento oficial se determinará laextensión y reubicación de los lotes enfunción de la clase y calidad dedesarrollo urbano y de los serviciospúblicos que comprenda. Si bien la Leycarece de un propósito de ordenamientoterritorial y uso apropiado del suelo,destaca en su artículo 96 el propósito deno obstaculizar, entorpecer o frenar,mediante la titulación indebida, eldesarrollo de las ciudades. No ha sido,ni será prioridad de las entidadesnacionales, con competencia en la Ley,el ordenamiento territorial y la mejora dela calidad de vida de los barriossubnormales.

El carácter de la Ley es netamenteprocedimental y pretende tan solo elproblema de la propiedad de losasentamientos espontáneos consoli-dados antes de 1995, las urbanizacionesprogresivas y barrios popularesconsolidados. De acuerdo con la Ley278, le corresponde al gobierno centralotorgar títulos e indemnizacionescuando fuere del caso, a más de cien millotes urbanos en el departamento deManagua. Sin ninguna coordinación conlas autoridades locales, sinconsideración de las zonas de riesgo nomitigable ni teniendo en cuenta losplanes de expansión de los serviciospúblicos y la infraestructura comunal yde servicios se está interviniendo en másde 100 barrios.

A pesar de la Ley, la agilización de losprocesos y la limitación de competen-cias, el número de lotes escritos einscritos a la fecha es aún bajo. Esto nosindica, las dificultades institucionales,operativas y de procedimiento de unprograma de titulación. También nosseñala las limitaciones para un posibleprograma de mejoramiento donde lalegalización de la tenencia sea uno delos objetivos predominantes.

De acuerdo al informe del proceso detitulación, a Diciembre del 2000, laOficina de Titulación Urbana adscrita alMinisterio de Hacienda y Crédito Públicoy la Intendencia de la Propiedad reportópara el Departamento de Managua25,246 lotes escriturados, quedandopendiente por escriturar 49,475solicitudes recepcionadas.

121

sugiere que a partir de la fecha latitulación en Managua no será unaprioridad del gobierno nacional, a menosque, la intensifique con el propósito deabsorber dividendos electorales. Estesería un riesgo muy grave quepostergaría la solución al problema de lapropiedad y la puesta en marcha de unprograma de mejoramiento.

Desde que comenzó el programa detitulación en 1994 y a pesar de lasmodificaciones sugeridas por la Ley 278de 1997, en Managua, durante el mejoraño, tan solo se titularon un poco masde 6,000 propiedades. Con el propósitode agilizar aún más el proceso cursaante la Asamblea un proyectomodificatorio. Sin embargo el carácterpolítico que se le ha dado al programa

Creación de la Comisión Nacional de Revisión de Confiscaciones

El día 11 de Mayo de 1990 se promulgael Decreto Ley No. 11-90, este tiene porobjeto establecer una Comisión Nacionalde Revisión de Confiscaciones, creaday nombrada por Poder Ejecutivo, con lafinalidad de revisar la aplicación o nocorrecta de las leyes confiscatorias,expropiatorias y aún las apropiacionesno legales realizadas por el GobiernoSandinista durante el periodo Julio de1979, hasta Abril 25 de 1990. A pesardel carácter administrativo de la revisiónordenada por este Decreto Ley, en suartículo 7 y 11 se establece que lasresoluciones que dicha comisión adopteson inscribibles en los Registros Públicosde la Propiedad.

Con fecha 9 de Septiembre de 1992 seaprueba el Decreto 47-92, por medio delcual se restablece la Comisión Nacional

de Revisión de Confiscaciones (CNRC),para recibir los reclamos porafectaciones efectuadas antes de Abril de1990, tanto urbanas como rurales.

Aceptado el reclamo, procede a verificarcon las instituciones que administran elbien para determinar la factibilidad dedevolución o no devolución, para adoptarsu resolución de devolución ocompensación. Si la propiedad es factiblede devolución, la procuraduríacoordinará e impulsará la ejecución dedicha entrega formal y legal.

Resuelta una indemnización, pasa elexpediente a la OCI, para que haga elavalúo y proceda a proponer el pago enbonos conforme el Sistema deCompensaciones que se describeadelante.

Creación de la Oficina de Cuantificación Nacional de Indemnizaciones (OCI)

Creada con Decreto Presidencial 47–92,el 9 de Septiembre de 1992, su funciónes cuantificar el monto de lasindemnizaciones de propiedades apagarse bajo el sistema decompensaciones descrito adelante. Así

mismo se publicaron: el DecretoPresidencial 51–92, Acuerdo Presidencial248–92, que instruían la resoluciónfavorable de todas las indemnizaciones;así mismo el Decreto 7–93, Reglamentode la OCI.

Proceso de Titulación Urbana en el Departamento de ManaguaAl 31 de Diciembre del 2000

Departamento Solicitudes de Solvencia Lotes con levantamiento Lotes escriturados

recepcionadas topográfico e inscritos

Managua 74,721 69,785 25,246

Total 74,721 69,785 25,246

Fuente: Oficina de Titulación Urbana (OTU), Ministerio de Hacienda y Crédito Público

122

Creación del Sistema Nacional de Compensaciones.

Por medio de Decreto Ejecutivo No. 35–91, del 19 de Agosto de 1991, se creóla Oficina de Ordenamiento Territorial,como una dependencia del Ministerio deFinanzas, hoy Ministerio de Hacienda yCrédito Público MHCP, agrupada dentrode la Intendencia de la Propiedad.

Su función principal es revisar que lasadquisiciones hechas al amparo de lasleyes 85, para las viviendas; 86, paralos lotes urbanos y 88, para laspropiedades rurales y todos de 1990;hayan sido ajustadas a los términos deestas leyes.

Por medio del Decreto 56–92, se creó unsistema de compensaciones paraindemnizar a los propietarios afectadosantes de Abril de 1990. Este sistemaconsiste en la emisión de bonos deindemnización, redimibles en tiemposdesde 10 a 20 años de plazo, con uninterés del 3% anual. Sistema que seha venido mejorando para crearcondiciones de redimirlos en menor

tiempo e incentivos para pagar algunosimpuestos, deudas con la bancanacional. En los últimos años se hanrespaldado para que seancomercializables en las bolsas de valoresinternacionales.A pesar de estos esfuerzos, haconstituido un mecanismo de pocaaceptación de parte de los afectados.

Creación de la Oficina de Ordenamiento Territorial.

La OOT, cuenta con una ComisiónPresidencial que apoya la toma dedecisiones de acuerdo a las funcionesestablecidas.

La ley de concertación política del 1 deDiciembre de 1995, Ley 209 y laposterior ley 278 también del mes deDiciembre pero del año 1998, vienen aelevar todas las disposiciones hechas endecretos y acuerdos ejecutivos a rangode ley, además se agrega a las funcionesde la OOT, la revisión de las permutashechas por el Estado desde el punto devista de la relación de valores de losbienes permutados.

Creación de la Oficina de Titulación Urbana.

En Septiembre 13 de 1994, se publica elDecreto 39 –94, por medio del cual secrea la Oficina de Titulación Urbana,dependencia del Ministerio de Finanzas,hoy MHCP, como efecto de la Ley 290.Su finalidad es coordinar el proceso detitulación urbana derivada de las leyes85 y 86 del año 90. Cuenta con unacomisión interinstitucional conformadapor las principales institucionesvinculadas a la titulación urbana.

Es importante destacar que todos lasinstituciones de revisión creadas pordecretos que fueron objetados e inclusivesujetos de recursos de amparo porinconstitucionalidad puesto que unDecreto no puede poner a revisar lodispuesto por una ley anterior, fueron

ratificadas por la Ley 209 y Ley 278, bajoel argumento de gobierno de que larevisión no es sobre la vigencia de la ley,sino que la actuación o lo dado en virtudde las mismas. Estas leyes sonconsideradas como operativas.

El único elemento nuevo fue la creaciónde los tribunales de la Propiedad, queestablecen un procedimiento sumario decorto plazo y con derecho a apelación desegunda instancia como fin del proceso,sin derecho a casación. Además se creala mediación como requisito previo aljuicio y la alternativa de las partes parasometerse a un proceso arbitramiento.

(Ver cuadros en la página siguiente)

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B. LEY DE ASENTAMIENTOS HUMANOS ESPONTÁNEOS

intervención, acción y gestión urbana:es necesario ordenar, regular y titular.Finalmente la ley orienta este esfuerzohacia un plan de desarrollo participativoque promueve la igualdad departicipación en los beneficios de laciudad, la competitividad y la mejora enlas condiciones de vida de sushabitantes.

La ley es la herramienta más concretade empoderamiento para atender eldéficit habitacional y la provisión desuelo desde la competencia municipal.Para ellos es necesario dotar a losmunicipios de mecanismos de gestiónlocal, planificación, participación ylegalización, en el marco de su nuevacompetencia.

Actualmente la débil institucionalidad, laausencia de mecanismos participativosy los escasos instrumentos de gestión dela Alcaldía de Managua limitan sucapacidad para atender a los principalesproblemas de sus habitantes. La ciudadha vivido una aguda crisis en losservicios públicos, un alto déficithabitacional, riesgo ambiental,inseguridad e ilegalidad en la tenencia.

En julio de 1999 la Asamblea Nacionalde Nicaragua aprobó la Ley deRegulación, Ordenamiento y Titulaciónde Asentamientos HumanosEspontáneos. Esta ley da un claromandato a las municipalidades paraordenar y legalizar la situación de losasentamientos espontáneos. Igualmentese dispone en la Ley, la reubicación delas viviendas ubicadas en zonas deriesgo, la formulación del plan deordenamiento y posteriormente un plande desarrollo de los asentamientos.

La Ley tiene como finalidad establecerun marco jurídico e institucional quepermita la gestión urbana, elordenamiento, la regularización, lademarcación y la titulación de losasentamientos espontáneos, los cualesdeberán ser sometidos a un proceso desaneamiento físico y también a unproceso de saneamientos legal; elprimero comprende todas las actividadesfísicas de renovación urbana, mientrasel segundo comprende la legalización deterrenos y las actividades conexas,culminando el proceso global.

La ley por lo tanto da competencia a losmunicipios y enuncia el marco de

126

C. LEY DE MUNICIPIOS

participativas y administrativas creadospor ellas mismas. Esta autonomía serefiere a cualquier materia que incida enel desarrollo socioeconómico delterritorio municipal y cualquier funciónque pueda ser cumplida de maneraeficiente dentro de su jurisdicción.

Entre otras les compete a lasmunicipalidades la elaboración de planesde desarrollo; regular y controlar el usodel suelo urbano; dictar ordenanzas yresoluciones; autorizar y supervisarproyectos de inversión pública; aprobarel Plan de Arbitrios Municipales; aprobarel presupuesto anual del Municipio;controlar las normas de construcción;construir y mantener los espaciospúblicos; aprobar el manual deorganización y funcionamiento; construiry mantener los acueductos, redes deagua, de alcantarillado y de energía;constituir los Comités Municipales deEmergencia; monitorear el uso delsubsuelo; desarrollar, conservar ycontrolar el uso del medio ambiente y losrecursos naturales; coordinar la

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MARCO INSTITUCIONALANTES DE LA LEY 309

MARCO INSTITUICONALDESPUÉS DE LA LEY 309

En 1998 fue aprobada la Ley deMunicipios, de conformidad con laConstitución política de 1987. En ella seseñala al municipio como la unidad basede la división política administrativa delpaís, el cual se organiza y funciona através de la participación popular. Seintroduce como elemento básico de laautonomía la elección directa de lasautoridades locales. Además, porprimera vez, se expresa el derecho de losciudadanos a participar plena yeficazmente en la gestión del gobiernomunicipal, haciendo sugerencias deactuación y denunciando anomalías,entre otros.

De acuerdo con la citada Ley, Nicaraguase divide en 147 municipios, formando17 Departamentos y dos RegionesAutónomas. El Municipio es pordefinición la unidad base de la divisiónpolítico - administrativa y goza de plenaautonomía que se expresa en laexistencia de Concejos Municipales,Alcaldes y Vicealcaldes electos por loshabitantes y en las estructuras

127

construcción y mantenimiento de lospuestos y centros de salud; coordinar laorganización ciudadana de prevenciónfrente a riesgos naturales.

Para la ejecución de estas competenciaslos municipios pueden contactar laprestación de servicios con otrasinstituciones del Estado y otorgarconcesiones previa licitación reserván-dose las funciones normativas y decontrol. Sin embargo la capacidadtécnica y financiera para asumircorrectamente tales competencias es,en la mayoría de casos, muy escasa.

Si bien las atribuciones de la Ley deMunicipios de 1998 fueron restringidasa la provisión de servicios básicos, estono impidió que los municipios aportaranterrenos, recursos técnicos y para laejecución de obras y financiamiento parael desarrollo de proyectos de viviendacon la colaboración de los donantesextranjeros. Pocos fueron los proyectosoriginados en la cooperación integradosa la coordinación y orientación de lapolítica habitacional. Principalmente, porque no la había. Cualquier intervencióndebe asegurar el cumplimiento de laplanificación, regulación y acuerdos parael desarrollo del sector.

La Ley en su Título II define lascompetencias municipales, particular-mente el numeral 5to., en sus literalesc. Regular y controlar el uso del suelo,d. Monitorear el uso del suelo, e.Establece el control de construcciones y

f. Garantizar el ornato público serefieren a asuntos de la gestiónmunicipal para el desarrollo. Sinembargo no se incorpora elmejoramiento. Al menos tanclaramente como se indica en la Ley deAsentamientos Humanos Espontáneos.

La intención de destacar cumple trespropósitos. Primero, la Ley demunicipios original desconoció la gestiónpara la renovación y el mejoramientourbano. Esta es incorporada posterior-mente en la Ley de AsentamientosEspontáneos.

Segundo, no contemplar las competen-cias en el mejoramiento, impide quehaya una estructura para aplicar ycoordinar adecuadamente losprogramas e iniciativas nacionales ylocales tales como el código deconstrucciones, financiamiento para lasmejoras, legalización de la tenencia yampliación de redes.

Tercero, el mejoramiento como gestiónpermanente del municipio y laadministración local y no como resultadode una coyuntura política como laexpresada en la Ley 309 de 1999.

En Nicaragua, la autonomía municipalno se está desarrollando con una plenaefectividad. Pese al amplio programa dedescentralización actual, este es aúnmuy centralista especialmente en lacantidad de recursos que maneja y suestructura no favorece la autonomía nilas nuevas competencias.

Fortalecimiento institucional, el INVUR

El tema habitacional durante losúltimos años ha estado suscrita a laactuación del gobierno central. En latrayectoria institucional de atención alsector habitacional nicaragüense sedistinguen al menos cuatro períodosimportantes en su evolución.

Un primer período, desde los años 60 alos años 70, corresponde al desarrollo elSistema Nacional de Ahorro y Préstamoy la creación del BAVINIC como principalactor institucional de la política devivienda.

A partir de 1995 se realizaron algunosintentos por mejorar la planificación y

coordinación del sector y,paralelamente, en esta segunda mitadde la década tuvo lugar una incipientevigorización del sector en los tramos devivienda de mayor valor. Al mismotiempo la transformación sectorial delPoder Ejecutivo de 98, otorgó funcionespolíticas sectoriales al Ministerio de laFamilia y creó el Instituto de ViviendaUrbana y Rural (INVUR) como un entedescentralizado adscrito a la Presidenciade la República.

Sin embargo no es sino hasta 1998,cuando los efectos del huracán Mitch yla atención de la emergencia, renuevanuna preocupación por el tema. El

128

importante volumen de recursosfinancieros y técnicos que llegóprocedente del exterior, encontró en elpropio sector canales de ejecución conlimitada capacidad de asumir proyectosmasivos. No existía en Nicaraguaninguna agencia del gobierno centralque asuma una coordinación sectorial:habitantes, constructores, prestamistas,gobiernos municipales, cooperantes yagencias del estado funcionan todas a lavez estableciendo sus propios procesos.

El Instituto Nicaragüense de ViviendaUrbana y Rural (INVUR) es un entegubernamental descentralizado bajola rectoría sectorial de la Presidenciade la República. Fue creado en1998, según la Ley 290 6 .Actualmente se estudian susfunciones para convertirlo en el enterector y se ha comenzado latransición del BAVINIC hacia elnuevo organismo.

Mientras se define la estructura yfunciones del INVUR, la entidad haenunciado una política que se traza lameta de alcanzar un desarrollo fuerte ysostenible con equidad y de elevar lacalidad de vida de la población conénfasis en los grupos de menoresingresos. Esta política fija comoobjetivos: reactivar y ordenar el sistemainstitucional; incentivar la creación deun sistema financiero inmobiliario;promover una ocupación equilibrada ysostenible; apoyar la conformación deuna industria eficiente y competente; yfacilitar el proceso de preparación deleyes nacionales.

De otra parte, el proyecto de LeyOrgánica del INVUR7 establece comoobjetivos la coordinación de laconstrucción y mejora de viviendas deinterés social con otras institucionesoficiales o con entidades privadas,

incluyendo la dotación y la calidad delos servicios básicos y de lainfraestructura comunal, de manera quelas obras que se edifiquen estén ensintonía con los objetivos globales de lapolítica económica y social del país.

El literal C. de los objetivos prevee laparticipación del INVUR comocoordinador, impulsor e instrumentoactivo de todos los programas deconstrucción y mejoramiento de viviendaen el país. En el literal F. se estableceel fomento del mejoramiento de lasituación habitacional y extender lasventajas de una vivienda digna a lamayor parte posible de la población.Promoviendo tal y como se establece enel literal L., la participación de lasfamilias individuales, de los grupos deciudadanos, de las organizacionescomunitarias, las organizaciones sinfines de lucro y de las municipalidadesen la resolución de los problemashabitacionales.

Si bien los objetivos de la ley son claros,se mantiene una definición centralistade los planes de mejoramiento. Estos seven como un programa de iniciativa delgobierno central con una participacióndiscrecional de la administración local.Sin embargo, la Ley institucionaliza auna entidad responsable de lacoordinación de los programas demejoramiento. El INVUR al igual que losmunicipios con mayor problemáticahabitacional deben ser incluidos en unprograma de formación, capacitación yfortalecimiento de la gestión para elmejoramiento barrial.

En el caso de Managua no existe hastaahora una entidad ni una política clarapara atender el mejoramiento barrial yadministrar el proceso de urbanizacióny crecimiento urbano. Como respuestaa las necesidades de implementar la Leyde Asentamientos Humanos Espontá-neos se creó una dirección para laejecución de proyectos específicos. Sinembargo, la dirección no cuenta con los

6 Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo.7 Proyecto de Ley Orgánica del Instituto de la Vivienda Urbana y Rural. Programa para vivienda, BID, Enero2001.

129

instrumentos legales ni los recursosfinanciaros para una intervención

Institucionalidad y ausencia de unapolítica para el mejoramiento

En el caso de Nicaragua particular-mente, cualquier programa demejoramiento barrial debe tener comocomponente el problema de la legalidadde la tenencia. Es condición necesariaantes o durante el proceso demejoramiento, la clarificación decompetencias, beneficiarios, acciones yresultados.

A pesar de la gravedad del problemahabitacional y particularmente la malacalidad de vida de los barriossubnormales en Nicaragua no existe unaentidad a nivel central y local, quecoordine los esfuerzos para elmejoramiento urbano.

El municipio Nicaragüense no tiene la

elementos. Asumir el mejoramientocomo programa específico para atenderel déficit habitacional y la calidad de vidade los ciudadanos, ha sido una prioridadausente de la gestión institucional delgobierno central y el municipioNicaragüense. No existe unacoordinación que permita mejorar laeficiencia y efectividad de las acciones.No existe claridad de las responsabi-lidades, ni están creadas al menoslocalmente, las instituciones para

integral en el desarrollo de la ciudad.

4. PROBLEMAS AENFRENTAR

La revisión del contexto para unprograma de mejoramiento barrial hapermitido evaluar el proceso deurbanización nicaragüense yparticularmente el caso de Managua.Hemos dado también un vistazo a lamarginalidad urbana y sus principales

asumirlas. No existen los canales de participación que permitan convocar la iniciativapopular de manera organizada y sistemática.

competencia, la estructura, ni losrecursos, para adelantar programas demejoramiento y renovación urbana.Estos se ven como parte de losprogramas sociales del gobierno centraly no como posibles estrategias localespara mejorar la calidad de vida de loshabitantes de la ciudad y generarcondiciones apropiadas de producción ycompetitividad.

No existen mecanismos apropiados parafinanciar la desmarginalización, tampocoinstrumentos de coordinación quepermitan orientar los esfuerzos yrecursos del nivel central en unainiciativa de mejoramiento de origenlocal. Es necesario definircuidadosamente las instituciones,entidades u organismos para cada unade las funciones de un programa demejoramiento barrial, incluyendo latesorería de recursos, desembolsos,

control y seguimiento, ejecución de obras y registro de zonas beneficiadas (catastro).

Precariedad urbanaManagua es el lugar más importante dedestino de los principales flujosmigratorios. De mantenerse lastendencias y condiciones actuales deinsuficiente control del desarrollourbano y falta de políticas de accesoequitativo a la tierra urbana, es fácilprever una proliferación de asenta-mientos informales, carencias

dramáticas de servicios básicos, bajosíndices generalizados de salud pública,creciente segregación espacial y socialy graves tensiones civiles.

Si bien el servicio de agua potable esaccesible para la casi la totalidad de lasviviendas8 , el número de viviendasconectadas al sistema de alcantarilladosanitario es limitado y muchas de ellasutilizan letrinas aumentando la

8 Un estudio mas detallado del desarrollo de urbanizaciones marginales podría localizar un alto porcentajede ellos en el antiguo casco urbano de Managua el cual fue destruido durante el terremoto del 72. Estazona contaba con servicios de suministro de acueducto pero era limitado el manejo de aguas servidas ypluviales.

130

contaminación del suelo y las fuentessubterráneas de agua.El municipio nicaragüenseactualmente no cuenta con losinstrumentos para coordinar y orientarel funcionamiento de las empresasprestadoras de servicios. Con excepcióndel servicio de aseo, los demás serviciospúblicos son manejados por entidadesdel Estado y en consecuencia de losintereses del gobierno central.Predominan los criterios políticos, antesque los técnicos y económicos. En

los suelos, crean las condiciones paralos deslaves y aluviones que afectan alos habitantes de las partes altas de laciudad. Por otra parte, las zonas bajasaledañas al Lago son susceptibles deinundaciones. La mayor parte de losasentamientos localizados en las costasdel lago tienen origen espontáneo por lotanto son un factor de riesgo constante.

Geológicamente Managua se encuentraen una zona de hundimientosrelacionados con fenómenos tectónicos,en lo que se ha denominado el“Triángulo Tectónico de Managua”. Elterritorio presenta 15 fallas principales,todas ellas representan un serio riesgopara la población y las edificaciones quese construyan sin la normatividadnecesaria. La situación geológica de laciudad ha destruido parcialmente a laciudad en dos ocasiones en el siglo XX.

Los municipios no cuentan con unamicrozonificación del riesgo y nocuentan con los instrumentos paraproteger y limitar el uso de los suelos

Nicaragua la ampliación ymejoramiento de redes la hace elmunicipio. Con los escasos recursos delpresupuesto local, se cierra el círculo dela mediocridad y marginalidad delservicio.

Verificar el cumplimiento de las normasque garantizan el control de la calidades una competencia que la Alcaldía noestá en capacidad de hacer cumplir. Elinventario actual de vivienda esinestable y poco seguro. El código de la

construcción es obsoleto e inadecuado a la realidad del país.

Ilegalidad e inseguridad de latenencia

Alrededor del 35% de la población deManagua vive en aproximadamente256 asentamientos informales, enausencia de un título formal depropiedad y en condiciones deinseguridad. La existencia de uninstrumento de ley (Ley 309) quepermite al Municipio de operar unproceso de legalización es unaoportunidad para enfrentar de manerasistemática el problema de la

marginalidad urbana. Actualmente seestán llevando a cabo esfuerzosinstitucionales para legalizar la mayoríade las viviendas, a través de laaplicación de la Ley 309 y la Ley 278sobre Propiedad Reformada Urbana yAgraria.

Sin embargo, los municipios no tienenninguna participación en el programa delegalización previsto en la Ley 278 de1997. La ejecución del programa esexclusivamente nacional. Susprioridades, programación y facultades

están por encima de programas y reglamentaciones locales. Finalmente el esfuerzono se integra ni complementa otras iniciativas de mejoramiento.

Alto nivel de vulnerabilidad medio-ambiental. Alto riesgo mitigable.

El modelo de desarrollo urbano con bajosíndices de densidad constructiva hacomplicado artificialmente el acceso asuelos urbanizables y vivienda para unporcentaje considerable de la población;la invasión de áreas marginales,inadecuadas para asentamientos ysujetas, en la mayoría, a alguna formade riesgo ambiental, resultó la únicaalternativa posible para los grupos máspobres de recién urbanización. Faltantodavía datos completos y satisfactoriossobre el nivel de vulnerabilidad queafecta a los distintos asentamientosmarginales, información necesaria paraque la Alcaldía pueda proceder aformular planes de mejoramiento y/oreubicación.

Dos problemas diferentes se originan porlos niveles de pluviosidad en el territoriodel Municipio de Managua: por unaparte la degradación y la pendiente de

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restringidos. Aún más, no tiene claridad sobre la definición de riesgo y mucho menosuna ponderación de aquellos mitigables y a que costos.

MEJORAMIENTO BARRIAL

Después de haber hecho un análisis dela situación del país en lo relacionadoal desarrollo urbano, se han encontradoque en la problemática pesanprincipalmente dos factores: a) Laprecariedad de las viviendas y b) Elestado crítico de la infraestructuracomunal.

Entre los dos, lo que parece tener mayorincidencia en la agilización del mercadode tierras urbanas sería el mejoramientode la infraestructura. Esta afirmación sejustifica en el hecho de que se encontróun buen número de viviendas situadasen barrios subnormales, las cuales apesar de estar en buenas condiciones nopueden ser vendidas debido a que laspersonas que tienen capacidad decomprar prefieren invertir en barrios orepartos con mejores condicionescomunales (calles, agua potable, luzeléctrica domiciliar y pública etc.)

Los gobiernos locales, así como susagencias tiene un papel esencial en laprovisión de bienes públicos, facilitandoun uso eficiente y equitativo de la tierra,

desbordado la capacidad de control de lasautoridades locales. Lo anterior implicaexplorar mecanismos para adoptar undesarrollo urbano ordenado ycontrolable, estableciendo al mismotiempo bancos de tierra urbanizable,accesibles a los grupos de menoresingresos.

Los bienes privados inmobiliarios hacenparte del inventario habitacional de unaciudad. De la calidad y valor de estosbienes dependen varios de los ingresoscorrientes de la administración local. Noapoyar las iniciativas de mejoramientosignifica reducir los ingresos de laciudad, disminuyendo la efectividad dela gestión urbana. Los marginadosurbanos pagan un alto costo por estasituación. El llegar a buena parte de lapoblación con programas que mejorensu calidad de vida permitirá, con eltiempo, que los ciudadanos paguen lo

Escaso valor de capital

El propietario o tenedor de la viviendano capitaliza la inversión en elinmueble. En la mayoría de los casos elinmueble está por fuera de las normasde desarrollo y marginado de laprestación de servicios públicos lo querestringe su valor comercial. La falta deun instrumento eficiente deplanificación, ordenamiento ydefinición del uso del suelo urbano hapropiciado un excelente negocio para losurbanizadores a costa de un altísimocosto para la administración pública yel conjunto de la sociedad de Managua.La ciudad es cada vez más extensa ymenos densa. No hay un uso eficientede los servicios públicos domiciliarios ymás del 50% de la ciudad estamarginada total o parcialmente de ellos.De igual manera, el crecimiento ha

que puedan por las oportunidades de desarrollo.

5. RECOMENDACIONES PARA UN PROGRAMA DE APOYO AL

asegurando esto a través de laplaneación y una adecuada política.Estas funciones requieren que losgobiernos locales apoyen los mercadosy orienten políticas donde se requiera,promoviendo la participación ciudadanapara expresar sus necesidades y poderresolver sus problemas a través demecanismos menos convencionales.Regulaciones inapropiadas puedenresultar en altos costos de operación yexcluir de las soluciones a las personasde menores ingresos. Por lo tanto unaadministración local debe estar en lacapacidad de cumplir a cabalidad susresponsabilidades, con conocimiento,habilidades, recursos y procedimientosadecuados.

Es necesario que el municipio deManagua asuma las responsabilidadesbásicas de la gobernabilidad a susniveles más directos, distribuyendobeneficios, invirtiendo recursos ypromoviendo equidad social, dentro deun marco formulado y asignado por losniveles más altos de gobierno (queasigna funciones y responsabilidadesfiscales), asegurando la distribución deservicios y bienes públicos locales, a

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través de asociaciones y convenios conel sector público y la sociedad civil.Es necesario desarrollar un programamasivo de mejoramiento para adecuarlas condiciones de la población marginalde Managua. En el pasado, lasintervenciones en la política habitacionalhan sido mal orientadas e incompletas.Instrumentos legales como la Ley 309 deasentamientos humanos espontáneospermiten una intervención coherente,integral y eficaz en los asentamientossub-estándar. Con la Ley se generan lascondiciones, para una intervención engrandes proporciones y verdaderoimpacto. La Ley permite que se asumaa nivel local la responsabilidad deatender todos los componentes delmejoramiento barrial. No excluye laparticipación del gobierno central y susrecursos, sino por el contrario es unaclara oportunidad para coordinaresfuerzos y atender el grave problemahabitacional Nicaragüense. Pero hechala Ley es necesario afinar losinstrumentos y procedimientos deintervención, donde estén claras lascompetencias y obligaciones, losobjetivos del mejoramiento, losbeneficiarios del programa y losmecanismos de medición de losresultados.

Descritos los antecedentes y losproblemas asociados a los barriossubnormales es posible describir cincocomponentes para un programa integralde mejoramiento barrial para Managua:

• Institucionalizar el mejoramientourbano como función de la gestióny la administración local: Brindarasistencia técnica a los municipiospara la ejecución de programas demejoramiento. Definir las competen-cias de las instancias del gobiernocentral para apoyar y complementarlos programas de mejoramiento, de

acuerdo a las necesidadesmunicipales. Permitir el acceso a losrecursos del presupuesto nacionalpara programas de titulación ymejoramiento, en coordinación conlas entidades nacionales relevantes.Fortalecer la planificación y gestiónparticipativa de los programas demejoramiento. Establecer el procesode reconocimiento urbanístico dentrode la administración local, como pasoprevio a la legalización de lapropiedad.

• Mejoramiento barrial para completarla infraestructura y los servicios:integrar acciones de mejora en lasredes vial y de transporte, losservicios públicos, realizar obras deprotección y estabilización. Coordina-ción con las entidades prestadoras deservicios. Dotar o adecuar losequipamientos comunitarios paraeducación, salud y recreación.

• Refuerzo y reubicación deviviendas: Mejoramiento barrial quepermita mayor densificación oactividades comerciales de bajoimpacto pero que permitan mejorar elingreso de la población beneficiaria.Atención prioritaria a las viviendaslocalizadas en terrenos de alto riesgono recuperable y en espaciospúblicos.

• Legalización de la tenencia:Definición de competencias, acceso arecursos de programas del ordennacional y apoyo técnico a las oficinasjurídicas para la revisión y estudio detítulos. Agilizar el proceso de entregay registro de escrituras.

• Mitigación del riesgo: Definición dezonas de intervención con base amicrozonificación de riesgosmitigables y elaboración de campañaseducativas de manejo ambiental.

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Viceministerio de la Vivienda / SEGEPLAN (1996) Estrategia de Desarrollo del Sector

Vivienda 1996-2000. Ministerio de Economía, Viceministerio de Vivienda, Secretaria

General de Planificación Económica. Guatemala.

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVERPARA FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDODE MEJORAMIENTO BARRIAL EN PANAMÁ

cional para el mejoramiento yplanificación de las Áreas Revertidas delCanal.

Los municipios y en especial elMunicipio de Panamá, quien administraterritorialmente el mayor asentamientourbano del país, son también objeto deanálisis. En el Municipio de Panamá sedocumentó una iniciativa (en formula-ción) para la estructuración de unprograma de mejoramiento barrial. Esteproyecto es apoyado con recursos delBanco Interamericano de Desarrollo enlas modalidades de asistencia técnica yrecursos financieros. De maneracomplementaria se expone informaciónproveniente de organizaciones munici-pales que aglutinan a la totalidad de lasmunicipalidades del país.

La Cámara Panameña de la Construc-ción destaca en su papel de representarel interés y las tendencias del sectorprivado de la construcción y susreflexiones en cuanto al papel y carácterde su intervención en el proceso deproducción de vivienda social yprogramas de mejoramiento habita-cional. De la CAPAC se recogieroninteresantes planteamientos sobre losmecanismos para generar y aprovecharnichos de participación en el proceso deproducción de vivienda para sectoressociales.

No fueron cubiertas instancias como el

Por: Orlando Acosta, Enero de 2001 Objetivo de la consultoría

Detectar las barreras institucionalesexistentes para que se materialicen en

Panamá programas masivos deregularización y mejoramiento de lavivienda informal en las áreasperiféricas de las ciudades del país.

1. LOS ACTORES

El diagnóstico identificó a un grupo deactores principales en el proceso deproducción de vivienda social ymejoramiento barrial. Destaca demanera protagónica el Ministerio deVivienda, quien es revestido por la Leypara cumplir con las responsabilidadessustantivas en los temas de vivienda yurbanismo a escala nacional. Seatendieron y examinaron, especialmentelos programas existentes demejoramiento de vivienda: Programa deApoyo Rápido para Viviendas de InterésSocial (PARVIS); Programa de Viviendacon Subsidios y Ahorro ( PROVISA) y elPrograma de Financiamiento Conjunto(PROFINCO).

En el ámbito de la Dirección deDesarrollo Urbano se recurrió ainteresantes iniciativas en diferentesetapas de planificación: Proyecto deRehabilitación de Barrios “ Alto de laTorre” ( Plan de Trabajo) y un Estudiode Rehabilitación Urbana, Caso deNuevo Belén (Identificación). Seexaminó adicionalmente, el PlanConcertado de Desarrollo Local de lasÁreas Revertidas de Arraiján y Veracruz,valorado como una interesanteexperiencia de una comisión interinstitu-

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Fondo de Inversión Social y el BancoHipotecario. La primera de ella tieneintervenciones puntuales, orientadasprincipalmente a la atención desituaciones en el ámbito rural. El BancoHipotecario no fue considerado por lainminente redefinición de su papel enel panorama nacional, en atención aresponder a criterios de eficiencia enel manejo de créditos para la viviendasocial y por compromisos conorganizaciones internacionales de

financiamiento. Sin embargo no sedescarta su potencial participación enlas posibles iniciativas de mejoramientobarrial.

Las competencias y atribuciones de otrosactores en el proceso, tales como elMinisterio de Salud y la AutoridadNacional del Ambiente, y los entes dedotación de servicios de agua, energía ytelefonía, se incorporan en el análisis apartir del conocimiento propio, sobredichas funciones y competencias.

Las conclusiones y recomendacionessobre los principales hallazgos, sepresentan en el cuerpo del informe.

2 MINISTERIO DE VIVIENDA

El Ministerio de Vivienda es la entidaddel Estado panameño responsable de lostemas de vivienda y urbanismo en laRepública de Panamá. Fue creado por laLey N° 9 de 25 de enero de 1973. Tieneclaras y definidas atribuciones a escala

nacional para determinar la política de desarrollo urbano de todas las institu-cionespúblicas del país, así como para orientar la política de las inversiones privadas y

públicas.

2.1. Atribuciones del Ministerio deVivienda

Las principales atribuciones específicasdel Ministerio de Vivienda son:

«Determinar y dirigir la políticahabitacional y de desarrollo urbanode todas las instituciones públicas delpaís y orientar la política de lasinversiones privadas en estosaspectos». Esta es una funciónmúltiple que lo convierte claramenteen el rector único de la materia aescala nacional.

Para cumplir las tareas señaladas enel párrafo anterior, el mismo artículodefine como otra de las funciones delMinisterio de Vivienda la de «adoptarlas medidas del caso para facilitar larealización de programas masivos desoluciones habitacionales de interéssocial por parte de las diferentesdependencias y entidades del sectorpúblico y privado, mediante laformulación de políticas crediticiasespeciales y la creación de incentivosde todo orden”.

La Ley le atribuye la función de

“aprobar programas globales deinversión y metas físicas a corto y largoplazo para las dependencias yentidades del sector público en materiade vivienda y desarrollo urbano”.El Ministerio tiene la atribución de«promover la inversión de capitalesdel sector privado para el financia-miento de vivienda y desarrollourbano a través de los incentivos queotorgue la ley, tales como exoneraciónde los impuestos sobre la propiedadinmueble, el descuento obligatorio enfavor de los propietarios y de lasentidades hipotecarias estatales yprivadas de los alquileres y lasamortizaciones sobre las hipotecas,respectivamente; las concesiones queliberalicen la importación o fomentenla producción nacional de materialesde construcción y la garantía de unrendimiento razonable de susinversiones».

La Ley señala la función de«implantar y ejecutar los planes dedesarrollo urbano y viviendaaprobados por el Órgano Ejecutivo;aplicar y velar por el cumplimiento delas disposiciones legales sobre lamateria». Son funciones del Ministerio

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la de «establecer las normas sobrezonificación consultando con losorganismos nacionales, regionales ylocales pertinentes».Corresponde al Ministerio el«reglamentar, aprobar e inspeccionaren colaboración con los Municipiosafectados, las urbanizacionespúblicas y privadas».

Entre otras funciones se encuentra lade «elaborar los planes de vivienda ydesarrollo urbano en el ámbitonacional, regional y local y los planesy programas de vivienda rural con laresponsabilidad de preparar,mantener y coordinar la programa-ción financiera y física de todas lasdependencias del sector público».

Otra importante función es la de«proceder al planeamiento y aldesarrollo ordenado de las áreasurbanas y centros poblados y

formular planes de inversión en obrasde uso público con el propósito deprovocar un mejor uso en las tierras,localización adecuada de áreaspúblicas para servicios comunales yotros fines y el establecimiento desistemas funcionales de vías decomunicación».

Es función del Ministerio la de«Levantar, regular y dirigir los planosreguladores, lotificaciones, zonifica-ciones, urbanizaciones, mapasoficiales que requiera la planificaciónde las ciudades, con la cooperación delos Municipios y otras entidadespúblicas».

El Ministerio tiene la función de«colaborar con los Municipios, lasJuntas Comunales y los organismospopulares de usuarios para estimulary promover su progresiva participa-ción en el desarrollo urbano, y en los

programas de vivienda de sus respectivas comunidades, especial-mente a travésde cooperativas y sistemas de autoconstrucción».

2.2. Organización del Ministerio deVivienda.

La Ley contempla las siguientesDirecciones:

1. Dirección General de Desarrollo

Urbano.2. Dirección General de

Programación y Presupuesto.3. Dirección General de

Valorización.

Las funciones de valorización fuerontraspasadas al Ministerio de Obras

Públicas por Ley posterior, y el artículo 56 de la Ley N° 93 de 4 de octubre de 1973crea la Dirección General de Arrendamientos.

Consejo Nacional de UrbanismoCONAUR.

El CONAUR se crea para reemplazar alanterior Consejo Técnico de Urbanismo,mediante Decreto Ejecutivo No. 44 de 25de junio de 1999. Se erige el CONAURcomo ente rector de la política dedesarrollo urbano en el ámbito nacional.El propósito de su creación lofundamenta una acción de fortale-cimiento al organismo rector de laplanificación urbana en el ámbitonacional para dirigir y aprobar, ycoordinar las acciones que debanrealizar todas las instituciones de

gobierno central, las descentralizadas ylas privadas que tienen incidencia en elproceso de planificación urbana en elámbito nacional.

El CONAUR se integra por:

1. El Ministro de Vivienda, quien lopreside

2. El Ministro de la Presidencia.3. El Ministro de Obras Públicas.4. El Administrador de la

Autoridad Nacional delAmbiente.

5. El Administrador de laAutoridad de la RegiónInteroceánica.

6. El Director Nacional de Tránsito

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y Transporte Terrestre,7. El Director de Desarrollo

Urbano, en calidad desecretario.

La Ventanilla Única.

El Decreto Ejecutivo N° 266 de 24 denoviembre de 1994 creó y reglamentó elfuncionamiento de la Oficina deVentanilla Única «para la aprobación deParcelaciones y Urbanizaciones en sustres etapas: Provisionales, PIanos deConstrucción y PIanos de Inscripción» yle señaló como su sede la DirecciónGeneral de Desarrollo Urbano del

Ministerio de Vivienda.

Esta dependencia está integrada porrepresentantes de:

1. Ministerio de Vivienda,2. Ministerio de Obras Públicas,3. lnstituto de Acueductos y

Alcantarillados Nacionales,4. Ministerio de Salud,5. lnstituto de Recursos Hidráulicos

y Electrificación, (Empresaprivada)

6. lnstituto Nacional deTelecomunicaciones y (Empresa

Ambiente).

Comisión de Acción para ÁreasRevertidas.Por medio del Decreto Ejecutivo N° 37 demarzo de 1995, se crea la Comisión deAcción Para Áreas Revertidas (PolígonosAR-3, AR-4, AR-8 y AR-9), denominadatambién Comisión Interins-titucionalde Alto Nivel formada por:

1. El Ministerio de Vivienda,2. La Autoridad de la Región

Interoceánica,3. El Banco Hipotecario Nacional,4. El Ministerio de Salud,5. El Ministerio de Educación,6. El lnstituto de Recursos

Hidráulicos y Electrificación,(Empresa privada).

7. El lnstituto Nacional deTelecomunicaciones, (Empresaprivada).

8. El lnstituto de Acueductos yAlcantarillados Nacionales,

9. El Ministerio de Obras Públicas,10. El Ministerio de Planificación y

Política Económica,11. El lnstituto de Recursos

Naturales Renovables,(Autoridad Nacional delAmbiente).

12. El Ministerio de Gobiemo yJusticia

13. Y los Municipios de Arraiján yColon.

Además de las acciones de regulación,planificación y coordinación inter-institucional que desarrolla en los

polígonos de terreno indicados en sutítulo, tiene la responsabilidad degarantizar mecanismos de control yseguimiento de todos los planes yprogramas que se establezcan para lasáreas revertidas.

Comisión interinstitucional para laaprobación de urbanizaciones ylotificaciones.

El Decreto Ejecutivo N° 70 de 31 deoctubre de 1995 creó la “ComisiónInterinstitucional para atender laAprobación de Urbanizaciones yLotificaciones ya Construidas en laRepública “, presidida por el Ministro deVivienda e integrada por:

1. El Ministerio de Vivienda,2. La Dirección General de

Catastro,3. El Ministerio de Obras Públicas,4. El Ministerio de Salud,5. El lnstituto de Acueductos y

Alcantarillados Nacionales,6. El Banco Hipotecario Nacional,7. El lnstituto de Recursos

Hidráulicos y Electrificación y(Empresa privada)

8. El Registro Público.

Podemos considerar que las comisionesmencionadas, creadas por decretos delOrgano Ejecutivo, se ajustan alprocedimiento señalado por la Ley, peroes conveniente observar que hasta elpresente la organización interna delMinisterio no ha sido estructurada

privada).7. lnstituto Nacional de Recursos Naturales Renovables. (Autoridad Nacional del

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mediante reglamento dictado por elOrgano Ejecutivo, con base en lasfunciones y atribuciones que le asignala Ley 9 de 1973.Destaca de los diagnósticos recientes alMIVI, los mismos concluyen que elorganigrama actual no corresponde alcontenido de la ley ni a los decretos aquícitados. Se afirma que el Ministerio deVivienda no tiene una estructuraajustada a los mandatos de su leyorgánica. Adicionalmente mucho de losaspectos de la Ley no han sidoreglamentados, es el caso de la reciéncreación del CONAUR cuyo

funcionamiento y operación aún no hasido reglamentado.

También resulta indispensableconfrontar ese organigrama con lanecesidad de modernizar el Ministeriopara que cumpla con eficacia los retoscada vez mayores de una sociedad quedemanda soluciones eficaces para elproblema de la carencia de viviendaspara las familias de escasos recursos yde clase media, respondiendo a aspectosurgentes como: la definición del grado eintensidad de relaciones con el sectorprivado y no-gubernamental y la revisión

de los mecanismos de coordinación con las otras entidades públicas que tienen algúngrado de participación en el campo del desarrollo urbano y habitacional.

2.2. Programa de ViviendaIntegrada.

La Coordinación Nacional de Proyectos,ha sido creada como el entecoordinador de los programas queadelanta el Ministerio de Vivienda, conénfasis en aquellos que son financiadospor organismos internacionales.

Esta unidad, adscrita al Despacho delMinistro, administra en la actualidad losPréstamos 220/IC-PN y 949/0C-PN, conlos cuales se financia el Programa de

Vivienda Integrado con una inversióntotal, entre el BID y el Gobierno dePanamá, de B/.69.87 millones.Igualmente se supervisan otrosprogramas concernientes a estaInstitución.

A través del Programa citado sefinancian cuatro componentes a saber:Programa de Apoyo Rápido paraViviendas de Interés Social (PARVIS),Programa de Vivienda con Subsidio yAhorro (PROVISA), Programa deFinanciamiento Conjunto (PROFINCO) yReforma Institucional ( MIVI, BHN. yCSS). Cabe señalar que el 14 de enero

de 1999 se le incorpora un quinto componente, denominado Fondo del Fenómeno delNiño.

Programa de Apoyo Rápido paraViviendas de Interés social (PARVIS):

El Programa de Apoyo Rápido paraViviendas de Interés Social (PARVIS),

se inserta dentro de las accionesconsideradas como de subsidiohabitacional directo. Atiende a sectorespopulares para la obtención desoluciones de viviendas en sectoresmarginales de pobreza y extrema

pobreza, proveyendo condiciones de acceso a lotes servidos, infraestructura o materialespara el mejoramiento habitacional.

El programa PARVIS ofrece losiguiente:

1. Ofrece subsidio (no reembolsable), alos grupos familiares con ingresosmensuales inferiores a los B/.300.00; dándole prioridad a los demenos de B/.200.00.

2. Facilita la consecución de materiales

para la construcción, terminación omejora de la vivienda, por un montomáximo de B/.1000.00.

3. Requiere, para su aprobación, que elsolicitante disponga de un lote deterreno propio, con acceso directo alservicio de agua potable.

4. Cuenta con que el beneficiarioaporte la mano de obra para laconstrucción de la vivienda y facilite

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el transporte para el acarreo demateriales.

5. No permite la participación debeneficiarios que hayan recibido otrotipo de subsidio habitacional porparte del Gobierno.

Los proyectos PARVIS tendrán quecontar con las siguientes características:

Al completarse el proyecto losbeneficiarios contarán, por lo menos,con servicio de agua y letrinización,además del terreno legalizado.Garantía de que se cuente con losacuerdos institucionales o las plazasy los recursos suficientes para

sufragar el personal y los costos deoperación y mantenimiento.

El Programa PARVIS tienerestricciones, sus recursos no podrándestinarse a:

Pagos o refinanciamiento de deudas,dividendos de recuperaciones decapital.Compra de acciones, derechos deempresa, bonos u otros valoresmobiliarios.Pagos para bienes y serviciosadquiridos, sin seguir losprocedimientos establecidos en lalegislación nacional aplicable alPARVIS.

Inversiones elegibles

Mejoramiento Habitacional

Mejoramiento de barriosen zonas urbanas

Letrinación, servicios deagua y drenaje

Adquisición de lotesservidos

Mensura y legalización detierras

Descripción de Inversión

Dotación de materialesde construcción para laedificación,rehabilitación y mejorade vivienda

Suministro deinfraestructura básica(agua, serviciossanitarios, drenajes,etc.)

Instalación y/orehabilitación de lossistemas de distribuciónde agua potable,alcantarillado sanitario yletrinas en zonas ruralesy en zonas urbanasperiféricas.

Habilitación y/odisposición de lotes consus correspondientesservicios básicos parafamilias sin otrapropiedad

Ejecución de unprograma de mensura ylegalización de terrenosocupados

Características

Las solicitudes puedenpresentarseindividualmente o porgrupo

Podría incluirsecapacitación de lacomunidad enoperación ymantenimiento deacuerdosinstitucionales.

Incluye capacitación dela comunidad en laoperación ymantenimiento.

Incluye capacitación dela comunidad enoperación ymantenimiento

Incluye capacitación dela comunidad enoperación ymantenimiento

Compra de bienes usados

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A continuación un cuadro que agregaelementos descriptivos del ProgramaPARVIS.

Programa PARVISEn el período 1999-200 tuvo unaasignación de B/.34.5 millones, siendoel pari-passu 50% para ambas partes(Gobierno de Panama y B.I.D.). Esteprograma está dirigido, específicamente,a los sectores en condiciones de pobreza

y extrema pobreza de nuestro país. Fue aprobado bajo el Decreto Ejecutivo No.45 del 20de Diciembre de 1996; formando parte del Sistema Nacional de Subsidio para Viviendas

de Interés Social - SINASVIS.

Resultados del PARVIS

El resultado de las acciones realizadasbajo la coordinación de esta unidad seresume a continuación:

1. Se aprobó y tramitó la compra demateriales para 4,757 nuevossubsidios por un montoaproximado de B/.1.4 millones.

2. Se entregaron 6,746 subsidios porun monto de B/: 4,962,010.35 enmateriales que permiten construiruna vivienda.

3. Se dio seguimiento al proceso deconstrucción de viviendas conmateriales del PARVIS, entregadosdesde el inicio del Programa, a8,322 familias en toda laRepública, con el fin de verificarque se estén utilizando adecua-

damente los materiales y apoyara los más necesitados en laconclusión de sus viviendas.

4. Se creó la Base de Datos delPrograma con la captura deinformación de mas de 100,000registros que incluyen: Solici-tantes de PARVIS, Ordenes deCompras, Recepciones deMateriales y Comprobantes deDespacho de Almacén.

Por otra parte, se justificó ante el BID,para este componente, la suma de B/11,542,132, de esta cifra el 95%corresponde, exclusivamente, a laadquisición de materiales deconstrucción y el 5% restante representagastos aplicados al alquiler de autos ycamiones como apoyo al programa,

utilizados en el acarreo de materiales e inspecciones de campo.

Programa de Vivienda con Subsidio yAhorro (PROVISA).

Se entiende por subsidio habitacionaldel programa PROVISA, la ayuda estataldirecta sin cargo de restitución, que seda por una sola vez a los beneficiariospor intermedio de las EntidadesFinancieras Autorizadas. Constituye uncomplemento del ahorro del postulantey del crédito hipotecario que obtengapara financiar la compra de una nuevaSolución Habitacional Mínima (SHM),destinada a la habitación permanente dela familia o del grupo familiar, en lasáreas urbanas y suburbanas que sedefinan al respecto.

La población neta de este programa laconstituyen los grupos familiares deingresos mensuales medios.

El monto del subsidio está en relación

directa al monto de los recursosaportados por la familia beneficiada encalidad de ahorro o enganche. Al iniciodel programa esta proporción norebasará la suma de dos balboas (B/.2.00) de subsidio por cada balboa (B/.1.00 ) de ahorro, y el subsidio máximodirecto no podrá ser mayor de cuatro milbalboas (B/.4,000)

El Programa de Vivienda con Subsidioy Ahorro (PROVISA), tiene unaasignación dentro de los Prestamos deB/ 1.15.0 millones. Se creó medianteDecreto Ejecutivo N° 45 del 20 dediciembre de 1996.

Consiste en ofrecer un subsidio o ayudadirecta a las familias con ingresosmedios, es decir entre B/1300.00 y B/1600.00 a través de la emisión decertificados canjeables en las entidadesfinancieras autorizadas, para así

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complementar con el ahorro y el créditohipotecario.

RESULTADOS DEL PROVISA.

1. Se promovió el Programa a nivelNacional y específicamente en elsector Cooperativo.

2. Se publicó el inicio del Programa enlos medios de comunicación (T.V.Radio).

3. Se realizaron los entrenamientosnecesarios a través de charlas en lasCooperativas y Bancos.

4. Se elaboró: un compendio de los

documentos que serán utilizadoscomo base para el programa, asícomo los necesarios para eldesarrollo del mismo, se preparó unfolleto para uso del publico y seprepararon los formularios.

5. Se Ilegó a un acuerdo para eltraspaso de los subsidios con elAgente Financiero del MIVI, el BancoNacional de Panamá y con lasentidades financieras autorizadas.

6. Se formalizaron las entidadesfinancieras autorizadas y setramitaron las cuentas de las

mismas en el Banco Nacional de Panamá.

Programa de FinanciemientoConjunto (PROFINCO).

PROFINCO es un esfuerzo del gobiernoy de la iniciativa privada de la Repúblicade Panamá, que fue concebido como unasolución institucional, permanente yautosuficiente. Es un programa dirigidoa atender las necesidades definanciamiento de amplios sectoressociales del país, cuya principaldificultad para acceder a un créditohipotecario radica en la imposibilidad deaportar el pago inicial solicitado por labanca privada hipotecaria.

El programa conjuga fuentes definanciamiento público y privado parafacilitar financiamiento a las familias coningresos menores de B/.1,000.00. Elobjetivo de este programa se dirige a laadquisición de viviendas dignas parafamilias con capacidad de pagar lasmensualidades de sus hipotecas, peroque no cuentan con un ahorro previopara pagar un abono inicial. Elprograma puede facilitar un financia-miento que alcanza cerca del 100% delprecio de la vivienda. Con rangos departicipación de la banca privada quevan desde 80% hasta 90% delfinanciamiento y de la banca oficial queinician en 10% hasta 20% del precio dela vivienda.

Aunque este programa no puedecalificarse con la figura de subsidiodirecto, si creemos importante subrayarque se destinaron 12 millones debalboas para el primer año delprograma.

Este Programa se creó a través de laResolución de Gabinete N° 222 del 26 dejulio de 1995 (Gaceta Oficial N9 22,840,del 3 de agosto de 1995), la cual establecelos lineamientos básicos para lacreación de un fondo hipotecarioaprovechando la disponibilidad de Iosrecursos de las Instituciones Financierasdel Estado, y estableciendo un respaldoque será de un 20 % del valor del créditohipotecario.

Pueden participar todas las empresasque se dediquen a la promoción deviviendas de interés social, y que esténorganizadas bajo cualquiera de lasformas previstas por la Ley (personanatural o jurídica).

Para poder participar en el Programa, losbeneficiarios necesitan poseer un 2% delvalor de la vivienda, tener un ingresofamiliar no mayor de B/ 1,000.00 y,presentar un certificado de no-propiedad.

Hasta la fecha, hay dieciséis proyectosaprobados por el Ministerio paraparticipar en el Programa.

Entre octubre de 1998 a octubre de1999 se han otorgado un total de 161hipotecas por un monto de B/.12,466,578.38, lo que representa unaporte del Estado de B/.1493,432.27 encalidad del 20% de financiamiento.Hasta el momento de cierre de esteinforme existe en concepto de solicitudesrecibidas en el Banco Nacional dePanamá para reserva del 20% del FondoHipotecario para proyectos que estáncontemplados y que reúnen los

141

requisitos establecidos por el Programa, un saldo pendiente por ejecutar de B/890,000.00.Resultados de los Programas en la Construcción de Viviendas y el Subsidio

viviendas.

Es conveniente separar la oferta delsector público de la oferta de viviendasde la empresa privada, por tanto, ambasinformaciones se presentan por separadopara evaluar el impacto de ambasacciones.

El balance a la fecha desde 1995 a 1998de la ejecución de los programas delgobierno se presenta en el cuadrosiguiente:

Directo a las Familias.

En los últimos años el Ministerio deVivienda ha promovido la construcciónde un número plural de viviendasresidenciales y apartamentos. Siconsideramos las viviendas nuevas cuyainversión se refiere a la totalidad de laestructura y, por tanto, separamos lasobras de apoyo en mejoramientohabitacional, lotes servidos etc. ,podemos estimar el costo deconstrucción de estas soluciones de

Concepto Soluciones Inversión

Construcción de viviendas 867 7,464,843

Construcción de apartamentos 3,800 35,267,280

Mejoramiento habitacional 12388 12,796,215

Lotes servidos 3915 476,257

Mensura y legislación 27 31,000

PARVIS 13330 13,000,000

PROVISA 0 0

PROFINCO 699 10,278,513

TOTAL 35,026 79,314,108

INVERSIÓN Y SOLUCIONES DE VIVIENDA EN EL SECTOR PÚBLICO1995-1998

Esto nos indica que el estado destinófondos para la construcción deviviendas, para ofrecer 4,667 (en sumayoría apartamentos) viviendas,invirtiendo 42.7 millones de dólares, con

un costo promedio de 9,156 dólares.

Mientras que la inversión privada, en elmismo período generó 34,294 viviendascon una inversión acumulada de 915.1millones, de los cuales el 85% se dirigiómayormente a las viviendas de tipo

residencial de mediano y bajo costo. (Fuente CAPAC).

Proyecto de Rehabilitación deBarrios

La propuesta presentada por elMinisterio de Vivienda en el tema derehabilitación de barrios se encuentra enuna etapa incipiente de identificación yplanificación. Propone como objetivosgenerales los siguientes:

1. Mejorar las posibilidades demovilidad social de los individuos

2. Incrementar la responsabilidad de

los residentes por lo que sucedeen el barrio y desarrollo de unadirigencia local.

3. Mejorar la calidad de vida y lascondiciones sociales, físicas ycomunitarias de los residentes delos barrios.

4. Frenar el deterioro de los barriosmarginales.

El proyecto tiene un enfoque integral, alproponer el mejoramiento físico, así

142

como la atención del tejido social, enacciones simultáneas con la participa-ción de diversos actores. Su ejecuciónse esboza mediante una coordinaciónde actores y con una participacióndirecta y continua de los pobladores yagentes sociales organizados.

El documento fuente consultado nopresenta ni desarrolla todos loscomponentes del proyecto, los esquemasde coordinación para su ejecución,tampoco elementos programáticos ypresupuestarios, así como tampocopropone indicadores, ni define plazos

para su ejecución.

Estudio de Rehabilitación Urbana,Caso Piloto de Nuevo Belén.

El estudio se centra en una de laslocalidades de más densa población enel área metropolitana de la ciudad dePanamá. El desarrollo de la comunidadde Nuevo Belén es movido principal-mente por el esfuerzo de sus habitantes,con toda la problemática que exhiben losasentamientos espontáneos deinfraestructura básica de servicios ydeterioro ambiental y social.

Los objetivos del proyecto se centran en:

1. Dotar de infraestructura básica

al sector.2. Conversión de situaciones de

hecho.3. Adecuación de espacios para el

equipamiento comunitario.4. Establecimiento de áreas para la

recreación.5. Mejorar la calidad de vida del

sector y su entorno.6. Reubicación de familias.7. Legalización de la tenencia de la

tierra.

El estudio llega a una definiciónestimada de costos. Adolece de aspectosprogramáticos y tampoco esboza losmecanismos de ejecución. No articulaacciones ni mecanismos de coordinación

a nivel intra-institucional, tampoco a nivel inter-institucional.

Plan Concertado de Desarrollo Local de las Áreas Revertidas de Arraiján y

Veracruz.

Esta iniciativa se identifica como unade las experiencias más interesantesen el campo del mejoramiento urbano.El origen del proceso lo dictamina unproceso de ocupación espontánea detierras en áreas revertidas en el sectoroeste del Canal guiadas por un procesode organización social.

La autoconstrucción determina lasactividades de producción de vivienda yla autogestión comunitaria intervienepara la definición de usos del suelo:áreas residenciales, uso público,equipamiento comunitario, calles, áreasverdes, servidumbres y otros.

La intervención del gobierno se realizamediante la participación de 10instituciones de gobierno y dosmunicipios. La concertación con lasorganizaciones comunitarias facilitó elproceso de planificación concertada.

La participación de las instituciones delgobierno se viabilizó mediante lacreación, por el Ejecutivo, de unaComisión de Acción para las ÁreasRevertidas (CAAR) y cuyo principalpropósito fue el de coordinar acciones,planes y proyectos entre las institu-ciones responsables de aportar recursospara el desarrollo, analizar y evaluar, eneste contexto, la factibilidad y viabilidadde los proyectos gubernamentales, ygarantizar mecanismos de control yseguimiento de estos planes yprogramas. Las instituciones queformaron parte de la CAAR se listaronanteriormente, y su coordinación recayósobre el Ministerio de Vivienda.

La concertación social se basó en laparticipación de actores sociales locales:el gobierno central mediante la CAAR, elMunicipio de Arraiján y las organiza-ciones sociales comunitarias. El procesode concertación social decantó y resolvióconflictos en aspectos de legalización detierras (ordenamiento urbano,

143

elaboración y aprobación de planos).Definió el planeamiento y la ejecución deobras de infraestructura y deelectrificación.

El proceso que tiene lugar en Arraijánes apoyado con la participación de laFundación Friedrerich Ebert mediante laasesoría, a través del Ministerio deVivienda, en las metodologías para losprocesos participativos tendientes afacilitar el desarrollo local.

La experiencia de la CAAR logró laformulación e implementación de unplan de desarrollo para las áreas deArraiján, cuyos componentes fueron:

1. Fortalecimiento institucional ycomunal.

2. Infraestructura básica3. Vivienda4. Protección y saneamiento

ambiental.5. Generación de ingresos y

empleo.6. Equipamiento social

comunitario.7. Planificación y ordenamiento

territorial.8. Asuntos legales.

El Plan Concertado aterrizó a escala deproyectos, los cuales fueron identifi-

cados, priorizados y ejecutados.

a través del Ministerio de Economía yFinanzas.

El proyecto identifica áreas de trabajo ocomponentes en los aspectos de:

1. Organización de la comunidad.2. Procesos de concertación y

planificación participativa.3. Búsqueda de recursos y

programación de inversiones.4. Identificación de mecanismos de

coordinación.5. Legalización y adquisición de

tierras.

El Municipio reconoce y declara elaprovechamiento de su posiciónprivilegiada, para ampliar laparticipación social en los esfuerzos deplanificación y administración urbana;identificando la existencia de políticas,planes, programas y proyectos de apoyotales como el PARVIS, PROINVO, yPROVISA.

El Municipio de Panamá reconoce lafalta de operatividad de las instanciasexistentes de coordinación entre elgobierno central y las instanciasmunicipales. Parte de la misión del BIDse centró en la identificación y/opotenciación de instancias decoordinación a nivel Ministerial yMunicipal para la ejecución de losproyectos.

El Municipio de Panama haidentificado, en esta etapa del proceso

3. EL MUNICIPIO DE PANAMÁ

El criterio para la inclusión delMunicipio de Panamá como actorprincipal en el diagnóstico lo justificanvarias razones. La más importante deella es que administrativamente controlael mayor asentamiento urbano del país.El Municipio de Panamá administra 19corregimientos, cuya dinámica decrecimiento condiciona a algunos deellos a situaciones de pobreza urbana,con las concomitantes realidades deprecariedad física y marginalidad social.

Las consideraciones y esquemas departicipación y concertación que puedepotenciar el Municipio de Panamá sonamplios en términos de varios factores,sobre todos los políticos, y la decisiónadministrativa de fortalecerse institu-cionalmente para abordar los problemasdel desarrollo urbano en la urbecapitalina.

El Municipio de Panamá se encuentraagotando una etapa de diseño de unproyecto tendiente a abordar el tema demejoramiento urbano con apoyo delBanco Interamericano de Desarrollo.Esta iniciativa parece ser parte de unprograma de barrios marginales que elBanco desea apoyar en los Municipios dePanamá, Colón y David. El orden deinversión de esta iniciativa es por los US$ 10,000, 000.00 por Municipio; en elcaso del Municipio de Panamá, éste segestiona bajo la modalidad de préstamo

144

algunos criterios excluyentes para elproyecto de mejoramiento barrial:

1. Barrios pobres.2. Tierras con opción de compra.3. Niveles de ingreso que permitan

acceso al programa.

Identifican como condiciones previas, elcambio de algunas normas o estándaresfijados por el Ministerio de Vivienda,principalmente en el tamaño de los lotes,para facilitar y hacer más eficientes lasinversiones en la dotación o mejora-miento de la infraestructura de serviciosbásicos.

Adicionalmente prevén que la ejecuciónde los trabajos de infraestructura básicay muy probablemente las actividades demensura, previa a la legalización, serealicen mediante contratacionespúblicas a entes privados.

La investigación documentó que elproyecto ejecutado por la instanciamunicipal, revisará las políticas desubsidios y criterios para laparticipación en los programas que

serán definidos; interpretando estaacción, como una manera de garantizarel retorno de los recursos asignados parala legalización de la tierra y evitar losactuales problemas de recuperación defondos como los que exhibe el BancoHipotecario.

Bajo los aspectos concernientes a lacapacidad técnica y administrativa delMunicipio de Panamá, fuentes delMunicipio señalaron que recursosprovenientes del Fondo EspecialJaponés, se han destinado para laejecución de un componente defortalecimiento institucional, de cara aafrontar los retos y desafíos queestablecerá el Programa de MejoramientoBarrial.

Finalmente destaca, que aún quedanpendientes misiones adicionales del BID,para definir y diseñar el alcance de laasistencia técnica y el préstamo que segestiona para el proyecto deMejoramiento Barrial.

4. LA CÁMARA PANAMEÑADE LA CONSTRUCCIÓN

La Cámara Panameña de la Construcción responde a los intereses privados del sector

construcción en Panamá. Ha mostradointerés en la participación del sectorprivado en el proceso de producción devivienda social.

La CAPAC hace una análisis macrosobre el papel de la actividad del sectorconstrucción en la economía nacional,además de la participación en laformulación de instrumentos de ley y elseguimiento de algunos vigentes.

La CAPAC reconoce que el efectomultiplicador del sector vivienda sobrela actividad económica y el empleo sontanto o mas importantes que los de otrossectores económicos: por cada dó1arinvertido en el sector vivienda, segeneran otros dos dólares en actividadeconómica en otros sectores y un puestode trabajo adicional en la construcciónde viviendas da lugar a otros dospuestos de trabajo en actividadesrelacionadas (Banco Mundial, Informe1993), esto además del componentesocial que representan las soluciones de

viviendas.

Los retos actuales del sector en el ámbitocontinental centran su atención en laadopción de políticas dirigidas a reducirIos enormes déficit habitacionales ysuplir a las urbes de las infraestructurasnecesarias para facilitar el desarrolloeconómico de las naciones.

La empresa privada panameña yespecíficamente las empresas miembrode la Cámara Panameña de laConstrucción han promovido laaprobación de distintas leyes, decretosy programas gubernamentales dirigidosa la creación de las condicioneseconómicas mas adecuadas para que loshogares panameños puedan acceder a lacompra de viviendas de calidad conniveles de costo bajos como producto dela amplia competencia que se vive en elsector.

La industria de la construcción crecióen el período de 1990 a 1995 funda-mentalmente debido al proceso de

145

recuperación económica vivido por elpaís y en especial por la reactivaciónde los mecanismos de financiamientointerino e hipotecario paralizadas al finalde la década.

Dentro de este proceso de recuperaciónsobresalió el impacto de la aplicación dela ley de intereses preferenciales creadaen 1985, pero cuyos efectos positivos nose produjeron inmediatamente en laeconomía debido a la crisis política definales de los años 80, luego de lo cualen los años 90 se presentó el efecto deaumento en la demanda efectiva. Así seobserva entonces que la inversiónprivada alcanzó en 1994 la cifra de 300millones de balboas y en 1996 los 400millones manteniéndose en este nivelhasta la fecha. Durante estos años el65% de esta inversión se ha dirigido ala construcción de viviendas.

La construcción de viviendas de bajocosto (menos de 25,000) ha liderado laactividad en la industria de laconstrucción. Así en este periodo lasviviendas con costo por debajo de 25,000representaron el 61% de las viviendasofertadas y construidas, mientras que siconsideramos las viviendas por debajode 40,000 este porcentaje aumenta a85.1% del total de 34,688 unidadesgeneradas en el período. Muchas de lasurbanizaciones construidas se desarro-llaron en el área metropolitana queincluye a los distritos de Panamá, SanMiguelito, Arraijan, Chorrera y Colon.

Desde un punto de vista urbano espacialla construcción de edificios decondominios con apartamentos de altoy mediano costo, concentrada en eldistrito capital tuvo un fuerte impactovisual, y hasta cierto punto generó uncriterio equivocado en algunos analistasque concluyeron que este período secaracterizó por una mayor oferta devivienda de alto costo. Sin embargo,estas viviendas sumaron cerca de 4,500en alrededor de 80 edificaciones, lo queno supera el 13 % del total de 34,688unidades del período.

Luego de que en 1997 entra en vigenciala modificación de la Ley de InteresesPreferenciales causa el efecto esperado

de reducción de la demanda efectiva enel mercado de viviendas de 25,000 a62,500 por las reconocidas dificultadesde los compradores para alcanzar losniveles de ingreso requerido por labanca. Sin embargo, la extensión de lavigencia de la ley afectara el 50% de lainversión dirigida al sector y provocarauna parálisis en el segmento deactividad más importante de la industriade la construcción en los últimos años.

Esta medida repercutirá inmediatamenteen los niveles de empleo en laconstrucción, que en 1998 alcanzó agenerar 71,018 empleos según cifraspreliminares de la Encuesta de Hogaresde la Contraloría General de enero de1999.

Desde el punto de vista de la CAPAC unode los obstáculos que identifica comoclave para promover una mayorparticipación en el proceso deproducción de vivienda social es el preciode la tierra. Encuentra óptimo obtenertierras para el desarrollo de proyectossociales en un rango de entre B/ 4.00 yB/ 6.00 el metro cuadrado. En esesentido el sector privado de laconstrucción promueve la discusión deun anteproyecto de Ley que facilite lacompra por parte del Gobierno, detierras a precios razonables, parapromover la participación del sectorprivado en el proceso de producción devivienda social.

Entre otros elementos que destacan enel ámbito del sector privado y laconstrucción se identifican los altoscostos de mano de obra, materiales ylimitaciones tecnológicas. La CAPACpercibe la necesidad de desarrollarinvestigaciones en materia de elementosconstructivos y nuevas tecnologías parala construcción de vivienda social. Laorganización sindical y los estándares deproducción se identifican también, ajuicio de este sector, como elementosque distorsionan y no facilitan mayoresrendimientos de la actividad construc-tiva a escala local.

5. HALLAZGOS

La presentación de los hallazgos del

146

presente diagnóstico sigue el orden delas instituciones que tienen mayorrelevancia en el tema del mejoramientobarrial. Se desarrollan los principalesaspectos del Ministerio de Vivienda(MIVI) y del Municipio de Panamá. Seidentifican los aspectos de compentenciadirecta y limitaciones. Estas últimas entérminos de la existencia, operación yefectividad de los mecanismos decoordinación principalmente, identifi-candose también, problemas de

ausencia de recursos técnicos y degestión. El resto de la institucionalidadque participa en el proceso demejoramiento urbano no se desarrolla endetalle, considerando su participacióncomo apoyo al ejercicio integral demejoramiento urbano barrial.

5.1. El Ministerio de Vivienda.

El MIVI se constituye en la entidad responsable en materia de vivienda y desarrollourbano en el ámbito de todo el país. La Ley le faculta para determinar y dirigir la políticahabitacional y de desarrollo urbano y debe coordinar con todas las institucionespúblicas del país para orientar la política de inversiones privadas en la materia.

De ello se desprende que para cualquierproyecto o iniciativa de mejoramientobarrial, esta deberá ser formulada ypresentada a través del MIVI comoinstancia central, no obstante, en laposibilidad que se apruebe elAnteproyecto de Ley de ReformaMunicipal ( en discusión), el Municipioestaría facultado para abordar temasrelacionados con el desarrollo urbano aescala local.

En cuanto a los aspectos técnicos, elMIVI se encuentra facultado paraestablecer las normas de zonificación ydemás aspectos técnicos relacionadoscon la normativa para la producción devivienda social. En la posibilidad de quese produzca dentro del Municipio dePanamá, la concreción del proyecto demejoramiento urbano, apoyado por elBID, uno de los aspectos que habría queprocurar, en el plano técnico, sería eltamaño de los lotes en áreas urbanassensibles a los programas demejoramiento. El tamaño de los loteses un tema sensible en cuanto a laoptimización de la inversión para lainstalación de los sistemas deacueductos y alcantarillados sanitariosen los barrios.El MIVI se le asigna la función decolaborar con la instancia local-municipal para promover laparticipación en el desarrollo urbano yen los programas de vivienda de susrespectivas comunidades. En estesentido se percibe que el Ministerio notiene actualmente capacidad nidisposición de establecer puentes de

colaboración con el Municipio, porescollos de orden político principal-mente. Explico: en la coyuntura degobierno actual, el ejecutivo determinamediante el MIVI, la política dedesarrollo urbano a nivel central. En elámbito local, el poder político loostenta grupos de oposición política alpoder ejecutivo, viéndose afectada olimitada, la iniciativa municipal, paraabordar temas vinculados al desarrollourbano.

En las pasadas elecciones generales, lamayoría de los Alcaldes fueron elegidosde las nóminas de oposición al actualgobierno. El Municipio de Panamá noescapó de esta situación, por lo cual unaacción de política central, definida anivel del Ministerio, para favorecer unaacción programática y de proyecto aescala local, pudiese ser un tema dedificultad relativa.

Una alternativa sugerida para viabilizarun proceso de concertación políticapodría ser controlado mediante lapromoción de procesos y la aplicación demetodologías para la concertación socialentre los actores. Esta modalidad fuela que solventó los conflictos políticos-territoriales en la pasada experienciadesarrollada para las áreas revertidas através de la CAAR.

Otro camino que se identifica, es lapresión que puede provocar ante elEjecutivo, las gestiones para concretarla cooperación técnica del BID para elMunicipio en materia de mejoramientobarrial, y propiciar una discusión queconduzca a una salida viable a estasituación. En este esquema habría quepotenciar una instancia de coordinación

147

de acciones, que bien pudiera ofrecer elConsejo Nacional de Urbanismo(CONAUR).

El MIVI figura como figura central entodas las instancias y mecanismos decoordinación identificados y existentesen materia de desarrollo urbano. Losespacios de coordinación que han sidoidentificados, y los cuales fuerondocumentados en el cuerpo del informefuncionan bajo la égida del MIVI. Losúnicos que se encuentran funcionandoson Ventanilla Única y la ComisiónInterinistitucional para la aprobación deurbanizaciones y lotificaciones. ElConsejo Nacional de Urbanismo, comose dijo con anterioridad solamente fueinstalado en el año 2000 y no ha vueltoa sesionar.

Todas estas instancias han sido creadasal nivel de Decreto Ejecutivo o DecretoMinisterial y todas reconocen lanecesidad de coordinar acciones parahacer más efectivo y eficaz el proceso deplanificación y ejecución de acciones enel ámbito del desarrollo urbano.

A juicio nuestro existen actualmente lasinstancias de coordinación interins-titucional suficientemente represen-tadas por todos los actores del gobiernocentral, para abordar de maneraintegral los aspectos del desarrollourbano, desde la perspectiva delmejoramiento barrial. Consideremosque existe una falta de liderazgo porparte de la instancia que coordina lasacciones (Ministerio de Vivienda),quien ante la no priorización nicoordinación para la planificación yprogramación de acciones y recursos,no impacta de manera integral lacalidad urbana de los barriosmarginales en el área metropolitana.Muy posiblemente también existanlimitaciones a nivel técnico, segmentoque se ve afectado por las políticasinconsistentes de manejo de personal,las cuales varian y hacen rotar loscuadros técnicos cada vez que seculmina un período electoral.

El Consejo Nacional de UrbanismoCONAUR, creado en 1999, pero queactualmente se encuentra inactivo porfalta de convocatoria y liderazgo del

Ministerio de Vivienda. El CONAUR seidentifica como una instancia conpotencial enorme, para producir laesperada coordinacilón interins-titucional. La Dirección General deDesarrollo Urbano funciona comoSecretaría Técnica de dicha instancia, suinoperatividad como tal, puedeencontrar razones en el ámbito de lalimitada capacidad técnica y de gestióngerencial.

La CONAUR fue instalada en una solasesión y no ha vuelto a ser convocada.Al momento de la redacción de esteinforme no se percibió la intención depreparar los reglamentos que regirán enfuncionamiento de la CONAUR, mismosque deberán ser aprobados en lapróxima sesión.

A partir de experiencias documentadas,y analizando la ejecutoria de laComisión de Acción para AreasRevertidas, se recoge la impresión, deque parte de las limitaciones delMinisterio es la de abordar los temasrelacionados con la participación y laconcertación social para objetivosespecíficos de desarrollo. Esta limitaciónse explica en el temor ydesconocimiento de gerenciar talesprocesos (esta apreciación es recogidaen las entrevistas hechas confuncionarios de cierta antigüedad en laDirección General de DesarrolloUrbano). La experiencia exitosa de laCAAR no se repite, a juicio de loscoordinadores, debido a un elementocentral que se ubica en la legalizacióny tenencia de la tierra, elemento eje deconflicto político-social. Es probable queeste aspecto tenga que serdocumentado a profundidad para conocerlas variables que lo determinan. Esteapecto unido al tema de la concertaciónsocial son claves para detonar losprocesos esperados.

La experiencia de coordinación deVentanilla Única se realiza con fluidez,en cuanto a que las etapas y losprocesos a través de la cual discurre sonmeramento operativos. Recordemos queel propósito de la Ventanilla Única es elde agilizar trámites relacionados para laaprobación de permisos para zonifica-ción y aspectos urbanísticos. Estos

148

pasos no implican etapas previas deplanificación de acciones y la relaciónentre los actores es meramentemecánica, regida por criterios técnicosde zonificación y otros parámetrostécnicos de diseño y capacidad de lainfraestructura de servicios. En esteproceso el Municipio otorga los permisosde construcción y cobra el correspon-diente impuesto de obra.

En cuanto a los recursos disponiblespara facilitar la coordinación interins-titucional estos no parecen sercuantiosos en cuanto a monto, mas biense identifica la necesidad en espaciosfísicos para realizar los encuentros degabinete, apoyo logístico y material paralas convocatorias y seguimientos deacuerdos y acciones.El tema de capacitación y apoyo técnicopara conducir los procesos deplanificación participativa, tanto en elámbito de las instituciones de gobierno,como en las bases comunitarias, seidentifican como necesarios paraviabilizar la coordinación interinstitu-

cional. Adicionalmente puede serefectiva la asistencia directa en temasde reglamentación y funcionamientooperativo de las instancias decoordinación, como por ejemplo elCONAUR.

En cuanto a las empresas de provisiónde servicios de energía y telefonía,estas han sido privatizadas, a excepcióndel agua. En el caso de las empresas,se hace necesario explicitar lasposturas de estas en futuros proyectosde mejoramiento barrial. Laexperiencia actual es que dichasempresas identifican nichos demercado para la provisión de susservicios. Estas empresas serán lasprimeras interesadas en ampliar lacobertura de sus servicios a los barriosmarginales de los principales centrosurbanos del país.

5.2. El Municipio

Hemos decidido desarrollar este puntodentro del contexto general del informediagnóstico dada la informaciónrecopilada en la Dirección de Planifica-

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ción del Municipio de Panamá y quetiene relación directa con el tema delmejoramiento barrial.

La competencia del Municipio dePanamá en temas de desarrollo urbanose diluye en el enunciado al nivel de laConstitución, la cual reconoce alMunicipio como la entidad concompetencia en el desarrollo de lacomunidad. Este reconocimiento le dictaresponsabilidades muy amplias, y en elcaso Municipal, su desempeño chocacon las funciones centralizadas al niveldel Ministerio de Vivienda.

En el contexto del actual Anteproyectode Ley, Régimen Orgánico de lasProvincias, Los Municipios y Descentra-lización del Estado (propuesta endiscusión), se le reconoce al Municipiode Panamá la compentencia decoordinar la política para el desarrollourbano y rural del Distrito para elcontrol, uso y aprovechamiento de losrecursos, mejoramiento de vías públicasy transporte, promoción comunitaria,potestad para contrataciones deservicios públicos, aprobación deinstrumentos de desarrollo urbano entreotras funciones.

En el desarrollo del diagnóstico seidentificó al Municipio de Panamá, comoejecutor de un importante proyecto demejoramiento barrial. La premisaprincipal sobre la cual se inserta lainiciativa municipal es el reconoci-miento de su papel como facilitador paraampliar la participación social en losesfuerzos de planeamiento yadministra-ción urbana. La proximidadfísica del Municipio de Panamá con lascomunida-des de los 19 corregimientosdel Distrito (incluso el corregimiento

histórico de San Felipe) lo coloca enuna posición estratégica para operar laspolíticas de desarrollo urbano. Para queel proceso tenga éxito a partir de lainiciativa Municipal, se requerirá deuna política, planes y reglas de juegodefinidas, un Municipio fortalecido ycapacitado en el tema urbano.

En el caso documentado del Municipiode Panamá, este reconoce la potencia-lidad del Plan Metropolitano, adoptadorecientemente como política oficial parael desarrollo urbano de la regiónmetropolitana (Panamá, Colón y corredortransístmico), recursos en ejecucióndestinados al fortalecimiento institu-cional. Un solo tema que está porresolver es el de los mecanismos decoordinación interinstitucional quefavorezcan los resultados esperados.

Por información de la misma fuente, sedocumenta que parte de los resultadosdel Plan de Operaciones que define lamisión del Banco Interamericano deDesarrollo, es la identificación de unainstancia de coordinación interinstitu-cional para apoyar la iniciativa. Se dijoanteriormente que es muy probable quefrente al interés del Ejecutivo, enpromover mejorías cualitativas en elámbito del desarrollo urbano capitalino,y de proyectar una acción consistentecon el discurso social, viabilice lapropuesta técnica de coordinación.5.3. Empresas de ServicioEn el tema de las empresas de provisiónde servicios de comunicación (telefonía)y distribución y comercialización deenergía, destaca que las mismas hansido privatizadas en el contexto de la

encuentran en perspectiva de serprivatizados.5.4. Ministerio de Obras Públicas

Al Ministerio de Obras Públicas lecorresponde el desarrollo de toda lainfraestructura vial en el país.Actualmente no coordina ni programasus inversiones en términos de las

modernización del Estado y son hoy empresas privadas con participación minoritaria

del Estado. En el caso de la demanda deservicios, las empresas identificanespacios de participación de mercadopara proveer servicios a quienespueden pagar y lo necesitan.

El único servicio que mantiene el Estadoes la provisión del servicio de aguapotable y alcantarillado, los cuales no se

151

prioridades que el MIVI pueda formular. Esta descoordinación es producto del vacío yfalta de liderazgo del MIVI en los aspectos relacionados con el desarrollo urbano.

cargo directivo en todas lasinstituciones indagadas cuyo listado yreferencia se muestran en Anexo.Adicionalmente se consultaron fuentesbibliográficas e información secundariaque apoyaron la estructura del

5.5. Autoridad Nacional delAmbiente

La Autoridad Nacional del Ambiente de

reciente creación se preocupa porestablecer los principios básicos para laprotección y recuperación del ambiente,promoviendo el uso sostenible de losrecursos naturales. Además de ordenarla gestión ambiental y la integra a los

objetivos sociales y económicos, a efectos de lograr, cualitativamente mayores nivelesde desarrollo humano.

Fuentes ConsultadasLas fuentes de información consultadaspara el desarrollo del diagnóstico fueronentrevistas directas con personas de

documento.

152

153

LA ALIANZA DE LAS CIUDADES – THE CITIES ALLIANCE

REUNIÓN CONSULTIVA SOBRECENTROAMÉRICA, NEW YORK, 9 DE JUNIODEL 2001

INFORME EJECUTIVOPreparado por UN-HABITAT ROLAC

A) Antecedentes

Un documento regional consolidado fuepreparado por la UN-HABITAT/ROLAC.

Una de las actividades previstas en elproyecto fue la realización de unareunión de consulta con las agencias decooperación técnica y financiera queestán activas en la región, con elpropósito de:

– analizar las diversas experienciasde trabajo en la región

– identificar las principales limita-ciones existentes en los marcospolíticos nacionales (y como ellasafectan la asistencia externa)

– verificar los alcances que podríantener futuras acciones conjuntas, y

– identificar las líneas estratégicasde acción que debe promover laAlianza de las Ciudades para elseguimiento.

La reunión contó con la participación de17 representantes de: el Secretariado dela Alianza de las Ciudades, el BancoMundial, UN-HABITAT (Oficina Regional,Programa de Gestión Urbana y Oficinasde Bruselas, New York y Ginebra),PNUD, BID, USAID. GTZ, SIDA, DFID,Italia y Francia.

La Alianza de las Ciudades (The CitiesAlliance) aprobó en 1999 una iniciativapropuesta por la Oficina Regional paraAmérica Latina de UN-HABITATdirigida a analizar los marcos políticose institucionales existentes en los seispaíses centroamericanos con el fin deevaluar los alcances y limitaciones delos programas masivos de mejoramientobarrial. Esta evaluación implicó larevisión de las actuales normativasinstitucionales, legales y regulatorias decada uno de los países, así como laidentificación de las barreras y cuellosde botella que limitan la accióngubernamental y municipal en estecampo.

Los estudios de caso nacionales fueronpreparados entre Octubre del 2000 yMarzo del 2001 y la consultorainternacional Joan MacDonald asesoróal equipo de consultores nacionales ypreparó una síntesis que recogió eltrabajo de una misión por los países delregión. El proceso fue implementado enestrecha colaboración con funcionariosdel Banco Mundial, responsables de laimplementación paralela de tres estudiosmunicipales específicos (Ciudad dePanamá, Tegucigalpa y San Salvador).

B) Desarrollo de la reunión

Después de la intervenciónintroductoria por parte del Secretariadode la Alianza de las Ciudades, en la cualse puso en perspectiva el origen de la

iniciativa; las intervenciones de laOficina Regional de UN-HABITAT y deJoan MacDonald sintetizaron, para abrirel debate, la situación que se presenta

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en Centroamérica en términos de losprincipales factores que actualmentelimitan de manera negativa el alcance deprogramas de mejoramiento barrial agran escala:

– fragmentación institucionaldentro del sector;

– enfoques de trabajo centradoscasi exclusivamente en programasde construcción de viviendasnormalmente desarticulados deestrategias más amplias deordenamiento territorial yprovisión de servicios;

– niveles excesivamente altos deirregularidad e ilegalidad en latenencia, los cuales se agravan antela debilidad de los instrumentospara la regularización;

– limitaciones a la autonomíamunicipal y existencia de meca-nismos extremadamente complejosque involucran a los diferentesniveles de gobierno, complicando laaplicación de la legislaciónexistente;

– vulnerabilidad ambiental estruc-tural que afecta un porcentajesignificativo de los asentamientoshabitados por familias de bajosingresos y que requieren deprogramas de reasentamiento;

– estrategias de desarrollo urbanodesequilibradas que limitan elfuncionamiento de mercados detierra abiertos;

– seria descapitalización de losfondos de financiamiento para lavivienda social que sobrevivengracias a altos niveles desubsidios en muchos de los casosapoyados con recursos externos;

– baja capacidad de recuperación decostos;

– énfasis en programas de recons-trucción, luego de los recurrentesdesastres, que no cumplen conestándares apropiados desostenibilidad y replicabilidad;

Todos estos elementos que coexisten enmayor o menor grado dentro de lospaíses de la región, producen unacompleja situación que limita elpotencial flujo de recursos del sectorprivado y de los propios usuarios haciaprogramas de mejoramiento barrial.La discontinuidad en las políticas

gubernamentales, la cual fue indicadacasi unánimemente por los participantesde esta Consulta como el principal factordeterminante del desempeño sectorial,es a su vez resultado de un círculovicioso, merced al cual procesos dedescentralización incompletos y la faltade instrumentos reglamentarios ycrediticios eficaces, contribuye aempujar al gobierno hacia interven-ciones dispersas y de pequeña escalaque están acompañadas casi siemprepor altos niveles de subsidio y unsignificativo apoyo externo. Este tipo deintervenciones tienen como propósitofundamental liberar periódicamente laspresiones políticas que se vanrepresando dada la gran demandainsatisfecha. De otro lado, la altaincidencia de situaciones de emergenciapor desastres añade justificaciones aeste tipo de acciones.

Del lado positivo, se enfatizaron variosaspectos tales como: la presencia de unnúmero creciente de experiencias localesinnovadoras, el buen desempeño quelogran algunos gobiernos localesactuando incluso en el mismo contextode dificultades políticas y normativapositivas, el posicionamiento positivoque viene ganando la agenda municipaldentro del debate político nacional y laemergencia de una cada vez másactuante sociedad civil organizada; todosestos factores que constituyen unpotencial importante que debe serfortalecido y capitalizado.

Una necesidad inmediata a ser abordaday que puede ser satisfecha a través deun esfuerzo concertado, es el inter-cambio, documentación y transferenciade experiencias positivas remarcandolecciones aprendidas de procesos dereformas políticas e institucionales. A lapar de esto, la difusión de un gruposelecto de experiencias suramericanas,destacadas por la incorporación demetodologías participativas deplanificación y gestión, puede ser útilpara ilustrar mecanismos exitosos yeficientes. De igual manera, una valiosainiciativa puede ser la promoción y elfortalecimiento de un debate políticoamplio dirigido a perfeccionar el papel delas autoridades municipales y elinvolucramiento de las redes deorganizaciones de la sociedad civil.La coordinación entre las agencias de

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cooperación internacional ha sidoesporádica, pero ha comprobado suefectividad en los casos que se hapuesto en funcionamiento. Esto indicaque deben hacerse esfuerzos porconvertirla en una práctica mássistemática.

Se expresó un consenso sobre el hechode que los ministerios e institucionessectoriales (además de lafragmentación, poca integralidad ydiscontinuidad de sus programas ) nosiempre tienen, en los países de laregión, el suficiente peso político comopara pesar con fuerza en las decisionesacerca de la asignación de los recursosfinancieros que se requieren en razónde la importancia económica y socialque deberían tener las inversiones enel sector. Esta condición de debilidaddentro de cada país se refleja tambiénen el plano regional, con el irregularfuncionamiento del Consejo Centro-americano de Vivienda yAsentamientos Humanos (CCVAH). Sulimitada capacidad de incidencia hadebilitado las posibilidades denegociación en espacios tales como losGrupos Consultivos de Donantes que sehan desarrollado en los últimos años(Estocolmo y Madrid).

Temas como la descentralización hansido muy a menudo tratados de manerasectorial, y se puede constatar quemientras hay algunos avancesrelativamente importantes en sectorescomo el de la Salud y la Educación, enotros existen aún muchos limitantes. Elproceso de descentralización, como partede una reforma integral del Estado, tienesentido en términos económicos cuandoes asumida de manera integral por lasinstancias e interlocutores de mayorpeso estratégico en la definición de laspolíticas nacionales de desarrolloeconómico y social.

Una posición cohesionada de lasagencias donantes, alrededor de laAlianza de las Ciudades, puede servirtanto para impulsar el dialogo sobre lastan necesarias reformas políticas, comopara captar la atención de losprincipales inversionistas en el sector(BM, BID) hacia la importancia centralque tienen las intervenciones urbanasen la recuperación económica y lareducción de la pobreza.

¿Cuál debiera ser el nivel de acciónpreferencial para llevar a cabo lasacciones de seguimiento en el marcode la Alianza de las Ciudades? Tal ycomo se ha expresado desde los iniciosde la presente iniciativa, el impulsoprincipal debe ser realizado en elámbito nacional; de un lado,construyendo condiciones a nivel deciudad que propicien la puesta enmarcha de programas demejoramiento barrial en una escalasignificativa (un primer ejemplo deellos es la iniciativa que estaejecutándose en San Salvador con elconcurso del Banco Mundial y UN-HABITAT); y del otro, impulsandodiálogos políticos nacionales (dirigidohacia las reformas políticas) queacompañen las experiencias localescon la adopción de reformasinstitucionales y legales, en donde seaposible.

La dimensión regional debe serconsiderada como un componente útilpara la documentación y difusión deexperiencias y la abogacía política; paratal efecto deben ser fortalecidos losespacios regionales gubernamentales,municipales y de la sociedad civil, asícomo mecanismos de interacción. Unatarea considerada crucial e urgente aeste nivel, tanto en el futuro inmediatocomo en una perspectiva de largo plazo,es la articulación e incidencia en elConsejo Centroamericano de Ministrosde Economía y Planificación, con el fin

de llevar la discusión sobre las futuras políticas e inversiones urbanas a los niveles

de decisión estratégica más adecuados.

C) SeguimientoUN-HABITAT dispone aún de algunosrecursos limitados (dentro de lapresente iniciativa) para organizar una

reunión regional de consulta. Lamodalidad y momento de esta reunióndeberá ser acordada con lasinstituciones regionales y las agenciasde cooperación técnica y financierainteresadas.

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El Banco Mundial y el BID liderarán, tanpronto como sea posible, gestiones paraestablecer un diálogo directo con losMinistros de Economía y Planificacióny con su Consejo regional parainformarlos sobre el alcance de lasiniciativas de la Alianza de las Ciudades

y establecer el grado de interés enapoyar estos esfuerzos nacional yregionalmente.Las agencias participantes en lareunión de New York serán informadassobre los desarrollos de estas gestiones.

La Oficina Regional de UN-HABITATcontinuará coordinando las accionesque se impulsen en el marco de estainiciativa.

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HACIA UNA ESTRATEGIA ASOCIATIVAREGIONAL PARA LA IMPLEMENTACION DEPROGRAMAS MASIVOS DE MEJORAMIENTOBARRIAL EN CENTROAMERICA

[San José, Costa Rica, 8-9 de agosto de 2002]

CONSIDERACIONES

Reconociendo la relevancia y oportunidad de la iniciativa desarrollada por lospaíses de Centroamérica en conjunto con Cities Alliance, para promover laimplementación de programas masivos de mejoramiento de barrios en la región;

Considerando el acuerdo expresado por los diversos participantes acerca deldiagnóstico y las conclusiones del estudio realizado por Cities Alliance sobre lasposibilidades y limitaciones existentes para fomentar dichos programas demejoramiento barrial en Centroamérica;

Tomando nota de las importantes iniciativas de mejoramiento barrial que se handesarrollado y están por iniciarse por los países, gobiernos, autoridades locales ygrupos de la sociedad civil, con apoyo de los organismos de financiamientointernacional y la cooperación externa;

Reconociendo la conveniencia expresada por los participantes, respecto de losimpactos positivos que tienen las acciones de mejoramiento barrial sobre; i) elmejoramiento de condiciones habitacionales de los sectores de escasos recursosy en general, el desarrollo de la política habitacional; ii) las estrategias de luchacontra la probreza; iii) el ordenado crecimiento y desarrollo de las ciudades; y iv)la promoción de los procesos de descentralización y participación;

Considerando que no obstante la diversidad de condiciones existentes en losasentamientos humanos en esta región, así como de los tipos de respuesta quese requieren para reducir el déficit habitacional, resulta conveniente que nuestrospaíses enfrentar de manera coordinada diversos aspectos del mejoramiento barrial;

Tomando nota, en el contexto de las Metas de Desarrollo del Milenio asumidas por150 jefes de Estado en el año 2000 para la reducción de la pobreza y del número depersonas que habitan en asentamientos precarios, que 7.5 millones decentroamericanos habitan en asentamientos precarios de las ciudades de la Región.

ACUERDOS

Colocar a la vivienda social como tema prioritario en las estrategias de desarrollonacionales y centroamericana, particularmente en las agendas sociales respectivas,y movilizar los recursos internos y externos para responder a esa prioridad, dandola debida importancia a los programas de mejoramiento barrial.

Realizar a través de las políticas sociales, urbanas y de vivienda, los esfuerzosnecesarios para que al año 2020, al menos el 50% de los hogares urbanos quehabitan en asentamientos precarios ido deteriorados, hayan mejorado de manerasignificativa su calidad de vida mediante acciones de mejoramiento barrial.

Iniciar, a nivel de países, un proceso de formulación y puesta en marcha de

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políticas nacionales y programas de mejoramiento de barrios, de modo que paraque el año 2005 todos los países cuenten con programas operacionalizados.Acordar, dentro de este año, un plan de acción regional en este respecto, el cualincluirá la definición de responsabilidades, estrategias de identificación de recursos,e instrumentos de seguimiento y promoción.

Solicitar a la Presidencia de la Reunión transmitir estos acuerdos a la XIX Reunión delConsejo de Ministros de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH), a la JuntaDirectiva de FEMICA, así como a las reuniones del sector social centroamericano paraincorporar el tema en la Agenda de la Cumbre Presidencial Centroamericana de Diciembrede 2002 .

ELEMENTOS RECOMENDADOS PARA LA ACCIÓN DEMEJORAMIENTO BARRIAL:

Ampliación de la agenda sectorial:

a. Ampliar la agenda sectorial introduciendo dentro de la política de vivienda elcomponente de mejoramiento barrial. Se parte de la premisa de que este conceptono esta incorporado dentro de la política de vivienda de los países de la región.

Adecuación institucional y legal:

b. Institucionalizar y fortalecer las entidad rectoras de la planificación y gestióndel desarrollo urbano y la vivienda a nivel nacional como instrumentos paracomplementar las políticas de reducción de la pobreza.

c. Aclarar, actualizar y formalizar la responsabilidad legal en el mejoramiento barrialcon carácter intersectorial, a través de un mecanismo coordinador de estrategias,programas y recursos, bajo la coordinación del ente legalmente responsable.

d. Formulación y o revisión del marco legal, reglamentario e institucional que permitala formulación y ejecución de proyectos de mejoramiento barrial.

Aseguramiento y profundización en la descentralización y laparticipación

e. Crear y/o fortalecer instancias locales que atiendan y articulen la política y gestiónen vivienda, mejoramiento barrial y el desarrollo de los asentamientos humanosy respondan adecuadamente a la estrategia de mejoramiento barrial.

f. Activar instancias participativas para discutir y consensuar la intervención envivienda y el desarrollo urbano y continuidad programática de las iniciativas demejoramiento barrial.

g. Recomendar el diseño conjunto de programas de mejoramiento barrial entre losministerios y las municipalidades, con participación ciudadana.

Ordenamiento territorial y gestión urbana

h. Estrategia de densificación y reducción/actualización de normas y regulaciones

Población meta:

i. Direccionar los programas de mejoramiento barrial hacia una población urbanade bajos ingresos y de estratos heterogéneos, en barrios centrales deteriorados,invasiones y espacios generados por el mercado informal de tierras urbanas.

Responsabilidades y articulaciones multisectoriales:

j. Promover la amplia participación del sector privado y el sector de la construccióncomo una estrategia adecuada para generar empleo y consolidar la calidad de

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las obras urbanas.k. Promover las instancias mas adecuadas para el manejo de los servicios públicos

y generar los reglamentos para asegurar la mejor prestación de estos.

Modalidades de intervención en el mejoramiento barrial:

l. Enfocar el mejoramiento barrial hacia intervenciones sobre infraestructura deservicios, bienes y espacios públicos.

m. Estrategias y mecanismos para la legalización de la tenencia de la tierra.n. Diseño y ejecución de proyectos pilotos que permitan capitalizar experiencia, crear

capacidades, articular relaciones institucionales que faciliten avanzar haciainiciativas de mayor escala.

o. Los programas de mejoramiento barrial deberán considerar componentes dedesarrollo social con el propósito de generar cohesión social, pertenencia y sentidoterritorial.

p. Los programas de mejoramiento barrial deberán promover los procesos departicipación comunitaria para fortalecer y facilitar los procesos de desarrollosocial.

q. Los programas de mejoramiento barrial orientados hacia la población urbana debajos ingresos y tiene que estar articulados con los otros programas de la políticade vivienda y desarrollo urbano, de manera que se generen opciones para losdiferentes estratos. Esto es esencial para evitar la captura por parte de los estratosmedios de los subsidios destinados a los estratos bajos.

ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR UN PLAN DERESPUESTA Y FORMAS DE SEGUIMIENTO.

La disponibilidad de recursos internacionales de asistencia técnica noreembolsable para la preparación, formulación y seguimiento de los proyectos demejoramiento barrial.

Instar la gestión nacional para la consecución de recursos (internos y externos)financieros y técnicos para la ejecución de los proyectos de mejoramiento barrial.Generar nuevos instrumentos locales para financiar el mejoramiento barrial yfortalecer la confianza y la seguridad para la inversión pública y privada en losmunicipios.

Dar continuidad a los mecanismos de intercambios de experiencia, de maneraque los proyectos pilotos exitosos puedan ser referencia de aprendizaje paraaquellos países que aun no ejecuten proyectos de mejoramiento barrial.

Actualizar un diagnóstico sobre el estado de los asentamientos humanos,particularmente los más deteriorados, y asegurar una capacidad de seguimiento,evaluación y retroalimentación de acciones de mejoramiento de barrios, medianteun sistema de información y de evaluación basado en indicadores. Complementarlo anterior mediante informes públicos regulares sobre el estado de estosindicadores.

Orientar recursos para documentar las experiencias de los programas demejoramiento barrial.

Los organismos internacionales de financiamiento deberían apoyar y fomentarla coordinación y articulación entre los distintos niveles del Estado, a través desus iniciativas en vivienda, desarrollo urbano, incluyendo mejoramiento barrial.De manera de evitar competencia entre los distintos niveles, y sí favorecer lacomplementariedad y la coordinación del sector.

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