Meld. St. 41 (2016–2017)€¦ · len mellom fremskrevne utslipp i Norge og Nor- ... CO2-ekvivalenter, blant annet innenfor transport, jordbruk, industri og petroleum. Anslagene

Meld. St. 41(2016 –2017)

Melding til Stortinget

Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid

Bestilling av publikasjoner

Meld

. St. 41

(20

16

–20

17

)K

limastrategi for 2

03

0 – norsk om

stilling i europeisk samarbeid

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 06/2017

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Omslagsillustrasjon:Elfly: Illustrasjon gjengitt med tillatelse fra Zunum AeroVision of the Fjords: Foto gjengitt med tillatelse fra Brødrene AaBroccoli: iStockphoto/David GomezMercedes-Benz Urban eTruck: Daimler AGØstfoldbanen: NSB/Rune FossumEuropeisk tre: Shutterstock/Peter Bardocz

Innhold

1 Innledning ...................................... 5

2 En verden i endring..................... 82.1 En mer fremoverlent klima-

politikk globalt og grønn omstilling i Norge .......................... 8

2.2 Norges klimamål ............................ 132.3 Samarbeid med EU om

2030-forpliktelsen ........................... 162.4 Regjeringens klimapolitikk ........... 18

3 En strategi for 2030 – på veien mot lavutslippssamfunnet ......... 21

3.1 En strategi som sikrer mål-oppnåelse ........................................ 21

3.2 Den nasjonale innsatsen videre-føres og forsterkes ......................... 22

3.3 Arbeidet med kunnskaps-grunnlaget ....................................... 24

4 EUs rammeverk og betydning for Norge......................................... 27

4.1 Innledning ....................................... 274.2 Det europeiske kvotesystemet ..... 274.3 Innsatsfordelingsforordningen ..... 284.3.1 Innledning ....................................... 284.3.2 Nasjonale mål ................................. 284.3.3 Nytt regelverk med årlige mål fra

og med 2021 .................................... 284.3.4 Regelverk for fleksibilitet .............. 294.4 Regelverk for skog og annen

arealbruk ......................................... 304.4.1 Innledning ....................................... 304.4.2 Nærmere om netto null utslipp ..... 314.4.3 Bruk av skog og arealbruks-

kreditter under innsatsfordelings-forordningen ................................... 32

4.5 Fleksibilitet sikrer måloppfyllelse 324.5.1 Norsk tilgang til fleksibilitet under

innsatsfordelingen .......................... 324.5.2 Norsk tilgang til fleksible

mekanismer under skog- og arealbruksektoren .......................... 33

5 Reduksjon av ikke-kvote-pliktige utslipp i Norge............... 35

5.1 Utslippsutviklingen ........................ 355.1.1 Norske utslipp ................................ 355.1.2 Nye utslippsfremskrivinger ........... 365.1.3 Usikkerhet i anslagene .................. 39

5.1.4 Rapportering under klimaloven ... 395.2 Nasjonal virkemiddelbruk ............ 395.2.1 En effektiv og samordnet virke-

middelbruk ..................................... 405.2.2 Pris på utslipp er grunnlaget for

en effektiv klimapolitikk ................ 415.2.3 Regulering som supplement til

økonomiske virkemidler ............... 435.2.4 Behov for andre virkemidler ........ 455.2.5 Virkemiddelbruk i ulike sektorer 515.3 Transport ........................................ 535.3.1 Klimapolitikk for transport-

sektoren .......................................... 535.3.2 Utvikling innenfor null- og lav-

utslippsteknologi i transport-sektoren .......................................... 56

5.3.3 Veitrafikk ........................................ 595.3.4 Redusert transportbehov og

overgang til mer miljøvennlige transportformer .............................. 64

5.3.5 Overføring av gods fra vei til bane og sjø ............................................... 66

5.3.6 Jernbane ......................................... 665.3.7 Traktorer, anleggsmaskiner og

andre motorredskaper .................. 675.3.8 Innenriks sjøfart og fiske .............. 685.3.9 Innenriks luftfart ............................ 725.3.10 Bruk av biodrivstoff ....................... 745.4 Jordbruk ......................................... 765.4.1 Jordbruk og klima ......................... 765.4.2 Tiltak og virkemidler for

reduserte klimagassutslipp fra jordbruket ....................................... 78

5.5 Industri ........................................... 815.6 Petroleum ....................................... 835.7 Energiforsyning ............................. 865.8 Bygg ................................................ 875.9 F-gasser i produkter ...................... 885.10 Andre kilder ................................... 915.11 Virkemidler spesifikt rettet mot

svart karbon og andre kortlevde klimaforurensere ........................... 91

5.12 Skog og annen arealbruk (LULUCF) ..................................... 92

5.12.1 Utslipp og opptak ........................... 925.12.2 Klimatiltak i sektoren skog og

annen arealbruk (LULUCF) ......... 93

6 Økonomiske og administrative konsekvenser ................................ 100

Meld. St. 41 (2016–2017)



Tilråding fra Klima- og miljødepartementet 16. juni 2017, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Innledning

Regjeringen arbeider for å oppfylle Parisforpliktel-sen sammen med EU. Gjennom et slikt samarbeidvil 2030-målet for ikke-kvotepliktige utslipp nåsmed hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjonerog med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibili-tetsmekanismer. De ikke-kvotepliktige utslippenekommer i hovedsak fra transport, jordbruk, bygg ogavfall, men også fra industrien og petroleumsvirk-somheten. Regjeringens strategi for 2030 legger tilrette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt.

I kapittel 2 beskrives en verden i endring. Kli-maendringene er en av vår tids største trusler.Global oppvarming fører til nye nedbørsmønstreog påvirker livet både i havet og på land. Samtidigser vi en hurtig teknologisk utvikling av klima-vennlige løsninger som for eksempel sol- og vin-denergi. Elektriske biler har en formidabel vekst.Parisavtalen – og tiden etter – viser at det skjer enholdningsendring blant et klart flertall av verdenspolitikere. Dersom verden ikke lykkes i å kutteutslippene betydelig de nærmeste årene, er detsvært stor risiko for at klimaendringene vil fåalvorlige og vidtrekkende konsekvenser. De glo-

bale utslippene må ned. Verden må omstille seg tilen grønnere økonomi, og vi må forberede oss påde klimaendringene som uansett vil komme.

Regjeringen arbeider for at forpliktelsen for2030 skal oppfylles i fellesskap med EU. I kapittel3 legger Regjeringen frem en strategi for hvordandette kan skje. Norge samarbeider allerede medEU om å redusere utslippene i kvotepliktig sektor.Med felles oppfyllelse av 2030-målet vil Norge i til-legg samarbeide med EU om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene under innsatsfordelingenog vi vil få et mål for slike utslipp. Dette er i hoved-sak utslipp fra transport, jordbruk, bygg og avfall,men også ikke-kvotepliktige utslipp fra industrienog petroleumsvirksomheten.

Norge er i Kommisjonens forslag omtalt medet foreløpig mål om å redusere ikke-kvotepliktigeutslipp med 40 prosent fra 2005 til 2030. Dettemålet vil gjøres om til et budsjett for ikke-kvote-pliktige utslipp for perioden 2021–2030. Forskjel-len mellom fremskrevne utslipp i Norge og Nor-ges utslippsbudsjett er anslått til i størrelsesorden30 millioner tonn CO2-ekvivalenter for perioden

6 Meld. St. 41 2016–2017Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid

2021–2030 sett under ett. Anslaget er usikkert.Basert på forslaget til regelverk vil vi sannsynlig-vis få adgang til å bruke 5,5–11 millioner klima-kvoter fra det europeiske kvotesystemet til ådekke utslippsbudsjettet, se nærmere omtale ikapittel 4.5. Regjeringen vil benytte seg av dennefleksibiliteten. Det gjenstående reduksjonsbeho-vet over perioden ligger da i størrelsesorden 20–25 millioner tonn.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet medhovedvekt på innenlandske utslippsreduksjonerog med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksi-bilitetsmekanismer. Regjeringen vil legge til rettefor at utslippsforpliktelsen for 2030 nås gjennomkostnadseffektive tiltak. Regjeringens strategi for2030 legger til rette for betydelige utslippsreduk-sjoner nasjonalt. Før forpliktelsesperioden starteri 2021 vil regelverket være kjent og konsekven-sene for Norge vil bli klarere. Men usikkerhetenknyttet til utslippsutvikling, effekten av klimapoli-tikken og ikke minst den teknologiske utviklingenog kostnadene ved utslippsreduksjoner, vil værebetydelig også langt inn i forpliktelsesperioden2021–2030. Derfor må strategien både ha høytambisjonsnivå og være fleksibel. Regjeringen tarhøyde for usikkerhet gjennom å legge en strategifor å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylleutslippsbudsjettet. Bruk av EUs fleksibilitetsme-kanismer vil bidra til utslippsreduksjoner andresteder i Europa innenfor et felles overordnetutslippstak, og bidrar dermed til reelle globalereduksjoner på tilsvarende måte som reduksjoneri Norge.

Regjeringen har allerede gjennomført enrekke klimatiltak og forsterket klimapolitikkensammen med samarbeidspartiene. Stortinget harogså fattet vedtak, og det er formulert ambisjonerog målsettinger som vil bidra til utslippsreduksjo-ner fremover. Det gjelder særlig måltall om nullut-slippskjøretøy i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonaltransportplan 2018–2029 (NTP), vedtaket omopptrapping av omsetningskravet for biodrivstofftil veitrafikk til 20 prosent i 2020 og anmodnings-vedtaket om lik CO2-avgift.

Regjeringen viser med denne strategien at detanslåtte utslippsgapet på i størrelsesorden 20–25millioner tonn kan dekkes med nasjonale utslipps-reduksjoner. Denne meldingen gjennomgår tiltaksom Miljødirektoratet anslår at til sammen har etpotensial for større utslippsreduksjoner enn detgjenstående reduksjonsbehovet. Regjeringenmener at det er hensiktsmessig å vurdere et bre-dere spekter av tiltak fordi anslag for reduksjons-potensial og kostnader ved tiltak er beheftet medbetydelig usikkerhet. Strategien tar høyde for at

deler av det skisserte potensialet ikke blir utløst.Strategien skisserer ikke en ferdig tiltakslisteeller virkemiddelbruk frem mot 2030 for å oppnåreduksjoner. Det er viktig å løpende kunne til-passe virkemiddelbruken, blant annet til den tek-nologiske utviklingen og til kostnadene ved å ta ibruk null- og lavutslippsteknologi. Derfor stakerdenne strategien ut en retning for virkemiddel-bruk fremover og viser et mulighetsrom i sekto-rene.

Miljødirektoratet har anslått at oppfølging avpolitiske målsettinger kan utløse utslippsreduksjo-ner i størrelsesorden 16 millioner tonn over perio-den 2021–2030. Miljødirektoratet har i sine analy-ser delt inn tiltak i ulike kostnadskategorier. Tiltakknyttet til de politiske målsetningene og ambisjo-nene for transportsektoren dekker et stort kost-nadsspenn. Kostnadene avhenger i stor grad avden videre utviklingen av lav- og nullutslippstek-nologi til bruk i transportsektoren. Slik teknologiutvikles i hovedsak utenlands.

Miljødirektoratet har i tillegg anslått et ytterli-gere potensial for reduksjon av ikke-kvotepliktigeutslipp på om lag 18 millioner tonn med samfunns-økonomiske kostnader under 500 kroner per tonnCO2-ekvivalenter, blant annet innenfor transport,jordbruk, industri og petroleum. Anslagene forpotensial og kostnader er usikre og følsomme forhvilke forutsetninger som legges til grunn. Utvik-lingen i kostnader og gjennomføringsmuligheteravgjør hvilke tiltak som faktisk vil bli utløst. Miljø-direktoratet har ikke utredet virkemidler ellerdoseringen av slike. Dette utgjør også en usikker-het.

Regjeringen mener det er viktig å styrke kunn-skapen om tiltaksmuligheter, kostnader og effek-ten av virkemidler for å oppfylle forpliktelsene for2030 og for en videre utvikling mot lavutslipps-samfunnet i 2050.

I kapittel 4 redegjør meldingen for EUs klima-rammeverk og betydningen av dette for Norge.Ved en avtale om felles oppfyllelse av klimaforplik-telsen for 2030 vil både EUs innsatsfordelingsfor-ordning1 og EUs regelverk for bokføring avutslipp og opptak i skog og andre arealer bli rele-vante for Norge. Regjeringen tar høyde for usik-kerhet og kostnader gjennom å legge en strategifor å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylleutslippsbudsjettet. Vi forventer at det vil være til-gang på tilstrekkelig fleksibilitet gjennom bilate-rale avtaler med EU-land. Regjeringen vil søke

1 Innsatsfordelingsforordningen fastsetter blant annet hvormye ikke-kvotepliktige utslipp skal reduseres, og fordelin-gen av dette på land.

2016–2017 Meld. St. 41 7Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid

samarbeid med EU-land om felles gjennomføringav tiltak gjennom bilaterale avtaler. Samarbeid omutslippsreduksjoner mellom EU-land er en viktigdel av regelverket for oppfyllelse av 2030-målet.

I kapittel 5 omtaler meldingen arbeidet med åredusere de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge.Det gis en beskrivelse av utslippsutviklingen ognasjonal virkemiddelbruk. Sentrale prinsipper forvirkemiddelbruk fremgår av kapittel 5.2. Sektor-overgripende økonomiske virkemidler i form avavgifter og omsettbare kvoter er hovedvirkemid-lene i norsk klimapolitikk. Regjeringen vil legge tilrette for at utslippsforpliktelsen for 2030 nås gjen-nom kostnadseffektive tiltak. Dersom CO2-avgif-ten ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hen-siktsmessig virkemiddel skal andre virkemidlervurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver,herunder direkte regulering gjennom forurens-ningsloven eller frivillige avtaler. Regjeringen vilvidere legge til rette for et fortsatt effektivt ogkoordinert virkemiddelapparat. Det er etablert enrekke offentlige støtteordninger som fremmernull- og lavutslippsløsninger, for eksempel Enova,Klimasats og ordninger under Innovasjon Norge.Regjeringen vil i tillegg videreføre satsingen påforskning og utvikling, implementering og spred-ning av lavutslippsteknologi og sørge for at offent-lig sektor som kunde bidrar til å ta i bruk ogutvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier ogløsninger.

I kapittel 5.3–5.10 omtales potensialet forutslippsreduksjoner og mulige tiltak og virkemid-ler for å redusere utslippene i de ulike sektorene.Det vises til analyser fra Miljødirektoratet somanslår at utslippene i perioden 2021–2030 kan

reduseres med i størrelsesorden 35 millioner tonnCO2-ekvivalenter ved å følge opp politiske beslut-ninger og målsettinger samt ved å utløse tiltakmed en samfunnsøkonomisk kostnad til under500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter.

Transportsektoren er en viktig brikke i dengrønne omstillingen. Sektoren står for om lag 60prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene iNorge. Store deler av de innenlandske utslippsre-duksjonene i ikke-kvotepliktig sektor må dermedtas her. Samtidig skjer det en rask utvikling av lav-og nullutslippsteknologi i transportsektoren. Forå støtte opp under arbeidet med utslippsreduksjo-ner i transportsektoren, setter regjeringen etarbeidsmål for utslippsreduksjoner i transportsek-torene på 35–40 prosent i 2030 sammenlignetmed 2005. Forbedringer av teknologisk modenheti transportsegmentene slik at nullutslippsløsnin-ger blir konkurransedyktige med fossile trans-portløsninger ligger til grunn for arbeidsmålet omutslipp i transportsektoren.

I kapittel 6 vurderes økonomiske og adminis-trative konsekvenser av 2030-målet. Å nå klima-målene for 2030 og 2050 vil innebære kostnader.Kostnadene ved å nå 2030-målet er tidligereomtalt i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny forpliktelsefor 2030 – en felles løsning med EU, samt i Prop. 77L (2016–2017) Lov om klimamål (klimaloven).Omstillingen vi skal gjennom fremover må gjen-nomføres under stor usikkerhet, både når det gjel-der kostnader og samfunnsmessige virkninger, ognår det gjelder hvor raskt teknologiutviklingen påulike områder vil skje.


2 En verden i endring

2.1 En mer fremoverlent klimapolitikk globalt og grønn omstilling i Norge

Det er ikke så lett å forestille seg hvordan en var-mere verden vil se ut. Men vi vet hvordan verdenså ut da den var fire-fem grader kaldere. Da varNorge, Nord-Europa og Canada dekket av et 2 000meter tykt lag med is. Resten av Europa nord forAlpene og Pyreneene var tundra. Fire-fem gradertemperaturendring på jordkloden kan altsåutgjøre en stor forskjell.

I dag står verden midt oppe i et klimakappløp.De menneskeskapte utslippene av klimagasserhar økt siden førindustriell tid, og utslippene er nåhøyere enn noensinne. Dette har ført til globaloppvarming, endrede nedbørsmønstre og harpåvirket livet i havet og på land – og klima-endringene skjer raskt. Men det gjør også denteknologiske utviklingen som kan gi oss verktøy-ene vi trenger for å løse klimautfordringene. Mar-kedene for klimavennlige løsninger som foreksempel sol- og vindenergi – eller elektriskebiler – har en formidabel vekst. Og ikke minst: detskjer en holdningsendring blant et klart flertall avverdens politikere. Beslutningen til USAs adminis-trasjon om å trekke USA ut av Parisavtalen var ettilbakeslag, men reaksjonene viser hvordan ver-dens ledere står sammen om å gjennomføre Paris-avtalen. Også mange stater og større byer i USAsier de vil fortsette sin ambisiøse klimapolitikk.Norge samarbeider med amerikanske aktører omen aktiv klimapolitikk, samtidig som vi vil sam-spille med nordiske land om støtte til sterkt euro-peisk lederskap i globale klimaforhandlinger.

Klimaendringene er en av vår tids største trus-ler. Klimaendringene er et resultat av utslipp avklimagasser fra blant annet energibruk, industri,transport og landbruk. Om verden ikke lykkes i åkutte utslippene betydelig de nærmeste årene, erdet svært stor risiko for at klimaendringene vil fåalvorlige og vidtrekkende konsekvenser. Konse-kvenser det kan være for sent å gjøre noe med nårde først er der.

Utslipp av klimagasser fører til global oppvar-ming over land og i havene. Snø og is smelter,havene stiger, og ekstremvær, flom og tørke kom-

mer hyppigere. Flom og tørke truer vannforsynin-gene i deler av verden og gjør det vanskeligere åprodusere nok mat. Mye av de økte utslippene avklimagasser til atmosfæren bindes opp i verdens-havene og truer livet der, ved at havene forsures.

Global oppvarming undergraver matsikkerhet,økonomisk fremgang og sosial stabilitet, og for-sterker eksisterende sikkerhetstrusler i mangesårbare stater og områder. Risikoen øker jo størreklimaendringene blir. Det er lett å tenke seg hvor-dan klimaendringene kan føre til – eller forsterke– store menneskelige katastrofer. Tørke og sultkan i verste fall drive millioner av mennesker påflukt. Havnivåstigning kan gjøre lavtliggende kyst-områder og øyer ubeboelige, og mer ekstremværkan gi flere humanitære katastrofer. I sårbareland med ustabile styresett har vi allerede sett atklimaendringene kan skape eller forsterke eksis-terende konflikter. Dette kan bidra til uroligheter,borgerkrig og flyktningstrømmer, eller gi grunn-lag for vold og terrorisme.1

Effekten av klimaendringene er allerede storei polområdene. Oppvarmingen i Arktis skjer foreksempel omtrent dobbelt så fort som det globalegjennomsnittet. Spesielt etter år 2000 har det værtflere usedvanlig varme år på Svalbard,2,3 medflere rekorder. I 2016 var gjennomsnittstempera-turen på Svalbard 6,6 grader over normalen. Bre-ene smelter og trekker seg raskt tilbake. Hav somfør var islagt, fryser ikke lenger til. Nye fiskearterkommer sørfra og fortrenger de arktiske artene.

I en større – og enda mer dramatisk – sam-menheng tyder stadig mer forskning på at høyerelufttemperaturer, økende havtemperatur og rasktsmeltende snø og is i Arktis, igjen påvirker de glo-bale vind- og værsystemene. De påvirker hvordan

1 Climate Diplomacy (2016). Insurgency, Terrorism andOrganized Crime in a Warming Climate. https://uploads.guim.co.uk/2017/04/20/CD_Report_Insurgency_170419_(1).pdf

2 Nordli et al. (2014). Long-term temperature trends andvariability on Spitsbergen: The extended Svalbard Airporttemperature series, 1898-2012. Polar Research. doi:http://dx.doi.org/10.3402/polar.v33.21349.

3 Miljøovervåking Svalbard og Jan Mayen (MOSJ). http://www.mosj.no/no/klima/atmosfare/temperatur-nedbor.html


storm, nedbør og vinterværet utvikler seg på dennordlige halvkule, og endringene i Arktis kan habetydning selv for værfenomener så langt unnasom monsunen i Sørøst-Asia og kan dermed ogsåpåvirke matproduksjon og matpriser.

Klimagassutslippene fra menneskelig aktivitethar bidratt til klimaendringene de siste hundre årog disse utslippene vil fortsette å påvirke alle kon-tinenter og alle hav også i fremtiden. Klimagas-sene akkumuleres i atmosfæren. Temperaturenpå jorden vil derfor ikke reduseres igjen innenforoverskuelig fremtid, selv om vi stanser klimagass-utslippene. Men den kan på sikt stabiliseres.

Siden den globale oppvarmingen påvirker Ark-tis både tidligere og kraftigere enn andre regio-ner, er endringene her et forvarsel om hva som vilkunne komme også andre steder i verden. Klima-gassutslippene kan føre til varige endringer i natu-ren, og klimaendringene kan bli selvforsterkende.Vi kan ikke føre naturen tilbake til den tilstandenden var i tidligere, og noen av virkningene kankomme ut av kontroll. Mye tyder på at dette kanskje for noen spesielle sårbare og unike øko-systemer. Når temperaturen i havet stiger, kom-mer for eksempel sjøisen i Arktis ikke tilbake.Korallrevene som ser ut til å dø og forvitre ved englobal oppvarming på om lag to grader, vil hellerikke komme tilbake. Vi kan nå terskelverdier derklimaendringene blir irreversible. Det er usikkertnøyaktig hvor store klimaendringer som skal tilfor at raske og irreversible endringer utløses.Men jo varmere det blir, jo større er risikoen for-bundet med å krysse slike terskler.

Derfor haster det med å få de globale utslip-pene ned, og det haster med å tilpasse seg de kli-maendringene som uansett vil komme. Den godenyheten er at det ikke bare er klimaendringenesom akselererer: det gjør også de teknologiskeendringene. I kappløpet med tiden er vi avhengigav at ny teknologi utvikles raskt og at markedenetar den i bruk raskt. I kampen mot klima-endringene er det derfor avgjørende med en poli-tikk som støtter forskning, teknologiutvikling oginnovasjon både i Norge og i andre land. En prispå utslipp gjør at både produksjon og etterspørselvris i klimavennlig retning. Det gir insentiver tilutvikling og spredning av klimavennlig teknologi.En omstilling mot lavutslippssamfunnet forutset-ter også en helhetlig forsknings- og innovasjons-innsats og tverrfaglig samarbeid mellom sam-funnsvitenskap, humaniora, teknologifagene ognaturvitenskapene. Her hjemme må utdannin-gene innrettes slik at fagfolkene vi utdanner iNorge, har riktig kompetanse og kan være pådri-vere og sentrale aktører i omstillingen.

Tempoet i de teknologiske endringene ser vitydelig i sol- og vindenergi. Kostnadene for solcel-ler har falt med 80 prosent siden 2009, mens vind-turbiner har blitt 30–40 prosent billigere.4 Forny-bar kraftproduksjon blir ifølge blant annet Bloom-berg New Energy Finance konkurransedyktigmed fossil kraftproduksjon i stadig flere områderog anvendelser.5 Verdens forbruk av kull flatet utog falt for første gang fra 2014 til 2015 etter mangeår med vekst. Energiproduksjonen fra fornybarekilder vokste med nesten 25 prosent i periodenmellom 2010 og 2014. I kraftsektoren stod forny-bare kilder for over 60 prosent av ny kapasitet påverdensbasis i 2015.6

Produksjonskostnader for batterier til elbilerhar falt kraftig de seneste årene, og analyseselska-per, bedrifter og internasjonale organisasjonerspår sterk kostnadsreduksjon i årene fremover.Ifølge Bloomberg New Energy Finance har prisenpå litium-ion batterier blitt redusert med over 70prosent siden lanseringen av Nissan Leaf i 2010,fra en pris på rundt 1 000 dollar per kWh til en prisned mot 270 dollar per kWh i 2016. Ytterligerekostnadsreduksjoner forventes. Basert på eksis-terende analyser av kostnadsutviklingen anslårMiljødirektoratet at batteriprisen vil reduseres niprosent årlig frem til 2022, og deretter med fireprosent årlig.7

Reduksjonen i batterikostnader er avgjørendefor fremtidens batterielektriske transport. Det erfortsatt betydelige merkostnader ved å produsereen elbil sammenlignet med en fossilbil, men utvik-lingen går fort. Bloomberg New Energy Financeanslår at produksjonskostnaden for elbiler i per-sonbilsegmentet vil komme ned på nivå med ensammenlignbar fossilbil mellom 2025 og 2029,avhengig av bilstørrelse og hvilket marked en serpå. For 2030 anslår Bloomberg at elbiler kan være15 prosent billigere enn tilsvarende fossildrevnebiler.8 Anslagene må betraktes som usikre. Detteer altså før man tar hensyn til avgifter og betyde-lige besparelser knyttet til drivstoff- og vedlike-holdskostnader.

Også digitalisering vil bli viktig for fremtidenstransport- og energiløsninger. Studier vist til i

4 IEA/IRENA (2017). Perspectives for the energy transition2017.

5 Se for eksempel Bloomberg New Energy Finance, 1H 2007Global LCOE update.

6 IRENA (2017). REthinking Energy 2017.7 Miljødirektoratet (2016). Tiltakskostnader for elbil. Sam-

funnsøkonomiske kostnader ved innfasing av elbiler i per-sonbilparken. M-620.

8 Bloomberg New Energy Finance (2017). When will electricvehicles be cheaper than conventional vehicles. 12. april.


NTP 2018–2029 tyder på at digitaliseringen kanføre til at fremtidens transport vil være radikaltannerledes enn i dag. Digitalisering av transportkan blant annet bidra til bedre trafikkflyt og redu-serte utslipp, men kan også medføre økt biltra-fikk. Regjeringen vil legge betydelig vekt på åstyrke kunnskapsgrunnlaget knyttet til konse-kvenser av den teknologiske utviklingen for beho-vet for kapasitetsøkende transportinfrastruktur. Iårene fremover vil det være avgjørende å værespesielt oppmerksom på den teknologiske utvik-lingen slik at vi kan sikre valg av robuste og bære-kraftige investeringer for fremtiden.

For å nå lavutslippssamfunnet er vi avhengigeav et grønt, smart og nyskapende næringsliv. Null-og lavutslippsteknologier vil bli fremtidens vinneremed sterkere klimapolitikk. Kostnadene vil rasktreduseres, løsningene vil fungere bedre og omstil-lingen skyter fart. I Norge ser vi at flere aktører eta-blerer produksjonsfasiliteter for batterier til bruk imaritim næring. Norge er også aktive når det gjel-der autonome løsninger til sjøs, med et testområdefor dette i Trondheimsfjorden. Norge har ogsåaktører i flere ledd av verdikjeden for hydrogen.

Klimaendringer er en verdensomfattendeutfordring som bare kan løses gjennom omfat-tende reduksjon av globale utslipp. Det forutsettersamarbeid på alle nivåer; globalt, regionalt, nasjo-nalt og lokalt. Industrilandene har bidratt til mes-teparten av klimagassutslippene til atmosfæren.Men i de senere årene har utviklingsland, medraskt voksende økonomier, sluppet ut stadig mer.I dag står utviklingslandene for rundt to tredelerav de årlige globale utslippene, og det er ventet atandelen vil stige fremover. Alle land har derfor etansvar for å bidra til utslippsreduksjoner.

I FNs mål om bærekraft er det et eget mål omklima som viser til FNs klimakonvensjon. Parisav-talen var et vendepunkt for det internasjonalesamarbeidet på klimaområdet. Norge spilte ensentral rolle i forhandlingene og bidro til å få enavtale i havn i desember 2015. Avtalen tar sikte påå styrke den globale responsen på trusselen somklimaendringene utgjør, blant annet ved åbegrense temperaturstigningen til godt under 2grader og tilstrebe å begrense temperaturøknin-gen til 1,5 grader. Alle land har forpliktet seg til åmelde inn sine utslippsbidrag hvert femte år og tilå skjerpe sine ambisjoner over tid.

Parisavtalen gir verden en marsjordre. Utslip-pene må reduseres dramatisk. Parisavtalen vil ogsåha betydelige konsekvenser for Norge. Den nyeklimaloven har som mål at Norge skal bli et lavut-slippssamfunn. Loven innfører en syklus for gjen-nomgang av klimamål hvert femte år etter samme

prinsipp som Parisavtalen. Norge økte ambisjo-nene i klimapolitikken da vi, i likhet med andreland, i forkant av Parisavtalen meldte inn vårt målfor reduksjon av klimagassutslipp i 2030 til FN. Ifebruar 2015 foreslo Regjeringen og samarbeids-partiene et mål om å redusere utslippene i 2030med minst 40 prosent sammenlignet med 1990.Regjeringen arbeider for at dette målet oppfylles ifellesskap med EU. Et bredt flertall på Stortingetsluttet seg til dette våren 2015. 2030-målet er ettidsskille i norsk klimapolitikk. Aldri før har Norgehatt klimamål som forplikter på samme måte.

Klimaendringene påvirker den globale poli-tiske og økonomiske utviklingen. World Econo-mic Forum peker på klimaendringer som en av deviktigste risikofaktorene for global økonomiskutvikling de neste tiårene.9 Ekstremvær og natur-katastrofer, som med stor sannsynlighet vil inn-treffe, vil ha store økonomisk konsekvenser.Ifølge Bank of England, kan klimaendringer truestabiliteten i de globale finansmarkedene, bådeved at fysiske skadevirkninger kan påføre bedrif-ter tap og påvirke handel, og ved at omstillingenmot lavutslippssamfunnet kan påvirke prisene påmange finansielle aktiva og påføre investorerstore tap.10 Økt usikkerhet kan i seg selv for-sterke de finansielle konsekvensene.

Med riktig bruk av virkemidler kan kostna-dene ved en ambisiøs klimapolitikk oppveies av atman unngår kostnader på lengre sikt. Ifølge IEA11

vil de ekstra investeringskostnadene i et togra-dersscenario mer enn oppveies av reduserte frem-tidige brenselskostnader. Det er estimert12 at iKina utgjør de økonomiske kostnadene som følgeav helseskader av luftforurensning mer enn 10prosent av landets bruttonasjonalprodukt (BNP).De menneskelige og økonomiske konsekvenseneved forurensning er altså enorme.

Uklare klimapolitiske signaler, om fremtidigpris på utslipp eller klimareguleringer, kan hindreat de mest kostnadseffektive klimatiltakene utlø-ses.13 Det vil gi høyere kostnader ved omstillingenn nødvendig. OECD14 peker i en ny rapport påat G20-landene kan oppnå høyere verdiskapingsamtidig som økonomien vris mot en utvikling

9 World Economic Forum (2017). The Global Risks Report2017, 12th Edition.

10 Sentralbanksjef Mark Carney, Bank of England (2015).Breaking the Tragedy of the Horizon – Climate Changeand Financial Stability, foredrag ved Lloyd’s of London, sep-tember 2015.

11 IEA (2015). Energy Technolocy Perspectives 2015.12 New Climate Economy (2014). Synthesis Report.13 Jf. for eksempel New Climate Economy (2014).14 OECD (2017). Investing in Climate, Investing in Growth.


Boks 2.1 Parisavtalen

Parisavtalen er et vendepunkt for det internasjo-nale samarbeid på klimaområdet. Avtalen blevedtatt i desember 2015 etter flere års forhand-linger, og trådte i kraft rekordraskt 4. november2016, under ett år etter vedtaket. Allerede harnesten 1501 land ratifisert avtalen. På tross av atUSA har varslet at landet trekker seg ut igjen avavtalen, har de internasjonale reaksjonene pådette understreket at Parisavtalen ligger fast oghar god global oppslutning. Både EU og Kinahar tydelig signalisert at de gir gjennomføring avParisavtalen høy prioritet. Også mange ikke-stat-lige aktører i USA, blant annet statene California,New York og Washington, har kommunisert atde vil fortsette sin klimainnsats. Stortinget sam-tykket 14. juni 2016 til at Norge ratifiserer Pari-savtalen.2 Norge ratifiserte avtalen 20. juni 2016.

Det overordnede motivet for Parisavtalen erå styrke det globale samarbeidet på klimaområ-det og gjennomføringen av Klimakonvensjonen,gjennom å:1. holde økningen i den globale gjennomsnitts-

temperaturen godt under 2°C sammenlignetmed førindustrielt nivå og tilstrebe å begrensetemperaturøkningen til 1,5°C;

2. øke evnen til å tilpasse seg klimaendringeneog fremme klimarobusthet og en lavutslipps-utvikling, på en måte som ikke setter matpro-duksjonen i fare;

3. gjøre finansieringsstrømmer forenlige meden klimarobust lavutslippsutvikling.

Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiodeløper fra 2013 til og med 2020, og avtalen fraParis skal ta over deretter. Parisavtalen skal føretil en forsterket innsats mot klimaendringer for åforhindre farlig, menneskeskapt påvirkning avklimasystemet. Avtalen etablerer både juridiskbindende forpliktelser og politiske føringer.Avtalen og beslutningen legger opp til økt inn-sats over tid, hvor nasjonalt fastsatte bidrag skalmeldes inn eller oppdateres hvert femte år.

For å nå målet om begrenset temperaturøk-ning setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål.Det går ut på at partene tar sikte på at de globaleklimagassutslippene skal nå toppunktet så hurtigsom mulig og deretter at utslippene reduseresraskt slik at det blir balanse mellom menneske-skapte utslipp og opptak av klimagasser i andre

halvdel av dette århundret. Dette balansepunktetkan beskrives som klimanøytralitet.

Parisavtalen anerkjenner også betydningenav å bevare lagrene av karbon og – der det erhensiktsmessig – å styrke disse. Avtalen framhe-ver at det er viktig å sikre økosystemers integri-tet og bevaring av biologisk mangfold når detiverksettes tiltak for å motvirke klimaendringene.Avtalen etablerer for første gang juridisk bin-dende forpliktelser for alle parter om at de skalutarbeide, melde inn og opprettholde suksessivenasjonalt fastsatte bidrag som de akter å reali-sere, og skal gjennomføre nasjonale tiltak for åredusere klimagassutslipp med sikte på å nåmålene i bidragene.

En viktig faktor for å sikre global deltakelsevar å basere Parisavtalen på nasjonalt fastsattebidrag for utslippsreduksjoner. Dette betyr athver enkelt part selv bestemmer hvilke bidragde vil melde inn og ambisjonsnivået for bidra-gene. Partene vil gjøre dette i tråd med prinsip-pene om progresjon og høyest mulige ambisjon.

Parisavtalen fastsetter et globalt mål om åstyrke tilpasningskapasitet og klimarobusthetsamt å redusere sårbarhet overfor klima-endringer. Avtalen pålegger partene en individu-ell forpliktelse til å ha planleggingsprosesser forå tilpasse seg klimaendringene og gjennomføretilpasningstiltak der det er hensiktsmessig. Avta-len pålegger industriland en plikt til å bistå utvi-klingsland med finansiering av utslippsreduse-rende tiltak og tilpasning, i tråd med industrilan-denes eksisterende forpliktelser vedtatt underkonvensjonen. Samtidig blir andre land oppfor-dret til å bidra med slik støtte på frivillig basis.Det skal også gjennomføres kapasitetsbyggendeaktiviteter under Parisavtalen.

Alle parter er også forpliktet til å rapportereom sine utslipp og gjennomføring og oppnåelseav sitt nasjonalt fastsatte bidrag, industrilandeneogså om sin støtte til utviklingsland under avtalen.En ekspertbasert etterlevelseskomité er oppret-tet med hensikt å tilrettelegge for etterlevelse avforpliktelsene. Avtalen legger også opp til at alleparter hvert femte år skal delta i en felles gjen-nomgang for å vurdere kollektiv måloppnåelse.

1 147 land har ratifisert per 31. mai 2017.2 Prop. 115 S (2015–2016) og Innst. 407 S (2015–2016).


med lave klimagassutslipp dersom de kombinererklimapolitikk med finanspolitisk stimulans ogstrukturelle reformer. I rapporten anslås det atG20-landene kan løfte BNP med 2,8 prosent pålang sikt dersom de kombinerer kostnadseffektivklimapolitikk med fornuftige økonomiske refor-mer. I tillegg vil de være med å høste fordelen avreduserte konsekvenser av klimaendringene, somanslås til over 2 prosent av BNP. Å utsette tiltak tiletter 2025 vil øke kostnadene ved å nå klimamå-lene tilsvarende anslagsvis 2 prosent av BNP.

Det er viktig med tydelige signaler om hvorutslippsutviklingen skal på lengre sikt, fra 2050 ogvidere utover århundret. Det er viktig at myndig-hetene fører en troverdig klimapolitikk som girtydelige og forutsigbare signaler til privat sektorom kostnadene fremover ved å slippe ut klimagas-ser, se boks om grønn skattekommisjon i kapittel5.2. Dette reduserer prosjektrisiko for investorerog stimulerer til at de riktige økonomiske valgenetas i dag og at man unngår feilinvesteringer, ogdermed legge til rette for en så kostnadseffektivomstilling som mulig.

For en liten og åpen økonomi som Norge vilden globale utviklingen ha store konsekvenser forutviklingen nasjonalt. I juni 2017 vedtok Stortingeten lov om klimamål (klimaloven), som lovfestermålet om lavutslippssamfunnet i 2050. Formåletmed å lovfeste målet om lavutslippssamfunnet er ålegge til rette for en langsiktig omstilling i klima-vennlig retning i Norge. Ifølge loven skal måletvære å redusere klimagassutslippene med 80-95prosent i 2050 sammenliknet med utslippene i1990. Som en liten, åpen økonomi er Norge imid-lertid avhengig av at verden rundt oss bevegerseg i samme retning slik at vår evne til full ogeffektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurseropprettholdes og vi når våre klimaog miljøpoli-tiske mål. Loven innfører en syklus for gjennom-gang av klimamål hvert femte år etter sammeprinsipp som Parisavtalen. Som part til avtalen erNorge forpliktet til å utarbeide, melde inn og opp-rettholde suksessive nasjonalt fastsatte bidragsom Norge som part akter å realisere. En globalgjennomgang av klimamålene hvert femte år inne-bærer at verden får en stadig strammere klimapo-litikk. En god klimapolitikk vil gi et bedre liv formenneskene på kloden. Ikke bare vil vi kunne for-hindre de dramatiske konsekvensene av klima-endringene. I lavutslippssamfunnet blir det etbedre liv for folk flest: renere luft, mindre bilkø,mer effektiv produksjon og smartere løsninger ihverdagen. De som går først tar størst risiko, menvil også kunne få størst gevinst i den grønne kon-kurransen. Regjeringen vil legge til rette for atnorske innovasjonsmiljøer og bedrifter skal kunnehøste slike gevinster.

Et grønt skifte vil endre rammebetingelsenefor næringslivet i alle land, ikke minst for produ-senter av kull, gass og råolje. Gjennom de siste40–50 årene har petroleumsvirksomheten utvikletseg til vår største næring, men produksjonen hartrolig passert toppen. Selv om næringen vil væreviktig i flere tiår fremover, vil den ikke på sammemåte som før bidra til vekst i andre deler av norskøkonomi. Nedgangen i etterspørselen fra petrole-umsnæringen gjennom de siste årene illustrererdette og understreker hvor viktig det er med nyearbeidsplasser i andre næringer. Lønnsomheten inorsk petroleumsvirksomhet vil også bli påvirketav den globale klimapolitikken. Oppfyllelse avParisavtalen vil føre til lavere etterspørsel etterfossil energi, og et press nedover på prisene. Øktkonkurranse fra fornybare energikilder vil ogsåpåvirke petroleumsnæringen fremover. Samtidighar norsk petroleumssektor historisk sett vistevne til å være konkurransedyktig for et stortspenn av oljepriser. I et høykostland som Norge

Boks 2.2 FNs bærekraftsmål

Høsten 2015 vedtok FNs medlemsland 17 målfor bærekraftig utvikling frem mot 2030.Bærekraftsmålene ser miljø, økonomi ogsosial utvikling i sammenheng: Ekstrem fattig-dom skal utryddes. Sosiale ulikheter skalutjevnes. Klimaendringene skal bekjempes.Dette er tre av de 17 bærekraftsmålene. I til-legg til at det er egne bærekraftsmål på klimaog miljø er det også en integrert del av andremål. Målene gjelder for alle land og er et vei-kart for den globale innsatsen for en bærekraf-tig utvikling.

Regjeringen følger opp målene og Norgevar et av de første landene som rapporterte tilFN om sin oppfølging. Regjeringen har beslut-tet at alle departementene skal rapportere omoppfølgingen av målene de har ansvar for isine budsjettproposisjoner, noe som ble gjortfor første gang i budsjettproposisjonene for2017. Norge er på rett kurs for å kunne reali-sere de fleste målene. Enkelte mål er imidler-tid mer krevende å oppfylle også for Norge.Norge spiller en aktiv rolle i oppfølgingen avmålene internasjonalt. Statsminister Erna Sol-berg har fått en pådriverrolle av FNs general-sekretær i dette arbeidet.


må vekst bygge på kunnskap. For å forsvare etlønnsnivå som er høyere enn i nesten alle andreland, må vi være mer produktive enn andre. Nor-ges økonomiske muligheter ligger i å utnytte nykunnskap og ny teknologi bedre og raskere ennlandene rundt oss.

Norge må forberede seg på en gradvis og lang-varig omstilling. De mulighetene som åpner segved en mer ambisiøs klimapolitikk globalt måutnyttes. Vi må skape spillerom for mange nærin-ger og sørge for at Norges fortrinn kan benyttesav driftige entreprenører og arbeidstakere til ver-diskaping. Dette vil gjøre norsk verdiskaping merbærekraftig i møtet med sterkere klimavirkemid-ler nasjonalt og globalt.

2.2 Norges klimamål

Norge har ambisiøse klimamål som er forankretgjennom Klimaforliket (Innst. 390 S (2011–2012)til Meld. St. 21 (2011–2012)) og i stortingsmel-ding om ny utslippsforpliktelse for 2030 (Innst.211 S (2014–2015) til Meld. St. 13 (2014–2015))

og samtykke til ratifikasjonen av Parisavtalen(Innst. 407 S (2015–2016) til Prop. 115 S (2015–2016)) og i lov om klimamål (klimaloven) somStortinget vedtok i juni 2017.1. Norge skal fram til 2020 kutte i de globale

utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pro-sent av Norges utslipp i 1990.

2. Norge har tatt på seg en betinget forpliktelseom minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030sammenlignet med 1990.

3. Norge skal være klimanøytralt i 2030.4. Norge har lovfestet et mål om å bli et lavut-

slippssamfunn i 2050.5. Reduserte utslipp av klimagasser fra avskoging

og skogdegradering i utviklingsland, i samsvarmed bærekraftig utvikling.

6. Politisk mål om at samfunnet skal forberedespå og tilpasses til klimaendringene.

Norges mål for 2020 følges opp under Kyotoproto-kollen, mens 40-prosentsmålet for 2030 er meldtinn til FN som Norges bidrag under Parisavtalenog lovfestet i klimaloven. Målet om at Norge skalbli et lavutslippssamfunn i 2050 er lovfestet i kli-maloven.

Kutte i de globale utslippene tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990 innen 2020

Under Kyotoprotokollen har Norge tatt på seg enutslippsforpliktelse som innebærer at Norge skalsørge for at de årlige utslippene av klimagasser iperioden 2013–2020 i gjennomsnitt er 16 prosentlavere enn Norges utslipp i 1990. Kyotoprotokol-len etablerer på denne måten et utslippsbudsjettfor perioden 2013–2020 som er i tråd med 2020-målet om å kutte de globale utslippene av klima-gasser i 2020 tilsvarende 30 prosent av norske1990-utslipp.

Norge har innenfor rammen av Kyotoprotokol-len lang erfaring med bruk av såkalte fleksiblemekanismer, spesielt prosjektsamarbeid i utvik-lingsland innenfor rammen av Den grønneutviklingsmekanismen, CDM. Bruk av slikemekanismer innebærer at dersom Norge finansi-erer reduksjon i klimagassutslipp i for eksempelBrasil eller Uganda, så får Norge godskrevet dissereduksjonene på sitt klimaregnskap i Kyotoproto-kollen. Siden klimautfordringen er et globalt pro-blem, spiller det ingen rolle om reduksjonene tas iBrasil, Uganda eller Norge. Det viktige er at detglobale utslippet totalt sett går ned. Norge hargjennom bruk av slike internasjonale mekanismerså langt mer enn oppfylt sine forpliktelser i Kyoto-avtalen.

Boks 2.3 Langsiktige lavutslippsstrategier

Parisavtalen oppfordrer alle land til å formu-lere og melde inn langsiktige strategier for lav-utslipp av klimagasser (lavutslippsstrategier)innen 2020. Tidshorisonten er 2050. Stortingethar i forbindelse med behandlingen av ratifika-sjonen av Norges utslippsforpliktelse bedtregjeringen komme tilbake med en prosessfor en langsiktig lavutslippsstrategi for Norge.Regjeringen skal fremme en langsiktig lavut-slippsstrategi for 2050 i god tid før 2020. Lavut-slippsstrategien skal ses i sammenheng medandre relevante prosesser.

Enkelte land har allerede lagt frem sine lav-utslippsstrategier og kommunisert disse til Kli-makonvensjonen. Dette er USA, Mexico,Canada, Tyskland, Frankrike og Benin. Andreland som Storbritannia, Peru, Etiopia og EUarbeider med slike strategier. EU knytter lavut-slippsstrategien til sitt veikartarbeid for 2050,blant annet til EU Energy Roadmap 2050. For-målet med de langsiktige lavutslippsstrategi-ene som har vært lagt fram så langt har vært åbidra til økt forutsigbarhet for markeder oglegge til rette for at offentlige og private inves-teringer tar hensyn til langsiktig klimarisiko.


Klimaforliket fra 2008 gir en ambisjon for hvorstor andel av 2020-målet som skal oppfylles gjen-nom innenlandske utslippsreduksjoner. Ambisjo-nen er å redusere de innenlandske utslippene i2020 fra et anslått nivå på 60,6 millioner tonn ogned til 46,6–48,6 millioner tonn. Se boks 2.4 for ennærmere forklaring av dette.

Minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammen-lignet med 1990

2030-målet er en betinget forpliktelse om minst 40prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignetmed 1990.15 Regjeringen arbeider for at forpliktel-sen skal oppfylles i fellesskap med EU, nærmereomtalt i 2.3 og kapittel 4. Klimamålet for 2030 erogså lovfestet i klimaloven.

Dersom en felles løsning med EU likevel ikkefører frem, vil målet om minst 40 prosent utslipps-reduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 fortsattvære Norges nasjonalt fastsatte bidrag under Paris-avtalen. Målet er betinget av tilgang på fleksible

mekanismer i den nye klimaavtalen og en godskri-ving av norsk deltakelse i EUs kvotesystem sombidrag til å oppfylle forpliktelsen. Dersom det ikkeblir en avtale med EU vil Regjeringen senere kon-sultere Stortinget om fastsetting av et nasjonaltutslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor. Det vil daogså måtte besluttes hvordan skog og annen are-albruk skal bokføres mot utslippsforpliktelsen,avhengig av det internasjonale regelverket fordette. Norge vil arbeide for at skog- og arealbruks-sektoren etter det internasjonale regelverket, bok-føres i tråd med prinsippene i Parisavtalen, og deprinsippene som er skissert i Norges nasjonaltfastsatte bidrag til klimaavtalen som ble utformet itråd med Meld. St. 13 (2014–2015) og Innst. 211 S(2014–2015).

Norge skal være klimanøytralt i 2030

I innstillingen til proposisjonen om samtykke tilratifikasjon av Parisavtalen, vedtok Stortinget atregjeringen skal legge til grunn at Norge skalvære klimanøytralt fra og med 2030. Det inne-bærer at fra 2030 skal norske utslipp av klimagas-ser motsvares av klimatiltak i andre land gjennom15 Meld. St. 13 (2014–2015) og Innst. 211 (2014–2015).

Boks 2.4 Ambisjonen for innenlandske utslippskutt mot 2020

I klimaforliket fra 2008 ble det lagt til grunn atdet kunne være realistisk å ha et mål om å redu-sere de innenlandske utslippene med 15–17 mil-lioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020, sammenlik-net med referansebanen slik den ble presentert iNasjonalbudsjettet 2007, når nettoopptak i skogble inkludert med 3 millioner tonn CO2 i etnorsk utslippsregnskap for 2020. Dette ble i for-bindelse med behandlingen av energimeldingen(Innst. 401 S (2015–2016)) operasjonalisert ogdet står at de innenlandske utslippene ikke skaloverstige 45–47 millioner tonn CO2-ekvivalenteri 2020. For å ta hensyn til blant annet endringer iretningslinjene for utslippsberegninger ble dettesiden teknisk justert slik at intervallet nå erendret til 46,6–48,6 millioner tonn (se KLDsbudsjettproposisjon, Prop. 1 S (2016–2017)).Dette inkluderer ikke skog. Eventuelle bidragfra opptak i skog ville komme i tillegg og økeambisjonsnivået utover dette. Med Kyotoproto-kollens bokføringsregler får Norge benyttet enbegrenset del av opptaket i skogen til oppfyllelseav utslippsforpliktelsen for 2020. Utslipp fraavskoging m.m. gjør også at vi samlet sett ikke

forventer at sektoren vil bidra til oppfyllelse avutslippsforpliktelsen for 2020.

Ambisjonen om nasjonale utslippsreduksjo-ner i 2020 i klimaforliket fra 2008 var basert påSFTs tiltaksanalyser (nå Miljødirektoratet),eksisterende virkemiddelbruk, og de sektorviseklimahandlingsplanene. Det ble samtidig presi-sert at de sektorvise målene var basert påanslag og at de ville måtte revurderes dersomendringer i framtidige prognoser, kostnader, tek-nologiutvikling eller andre vesentlige endredeforutsetninger skulle tilsi det. I både klimaforli-ket fra 2008 og 2012 ble det pekt på at usikkerhe-ten er stor når det gjelder den økonomiske ogteknologiske utviklingen og når det gjeldereffekten av virkemidler. I klimaforliket fra 2012ble det nevnt at teknologiutviklingen, kostna-dene ved klimatiltak, befolkningsveksten, denøkonomiske veksten og utslippsutviklingeninnenfor petroleumssektoren ville ha betydningfor når ambisjonen nås. Disse faktorene må tas ibetraktning når man skal vurdere status formåloppnåelsen i 2020.


EUs kvotemarked, internasjonalt samarbeid omutslippsreduksjoner, kvotehandel og prosjektba-sert samarbeid.

Som påpekt av blant annet Energi- og miljøko-miteen har åpningen for samarbeid mellom landgjort det mulig for Norge å ta på seg større for-pliktelser og bidra til større globale reduksjonerenn tilfellet ville vært uten dette alternativet.16 Detmå løpende vurderes om det eksisterer interna-sjonale mekanismer som er aktuelle å bruke foroppfyllelse av Stortingets mål.

Oppfølgingen av anmodningsvedtaket fra Stor-tinget om at Norge skal være klimanøytralt i 2030er tett knyttet til prosessene om felles gjennomfø-ring med EU og forhandlingene under Parisavta-lens artikkel 6 om internasjonalt samarbeid.Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stor-tinget med en omtale av oppfølgingen av Stortin-gets anmodningsvedtak på et egnet tidspunktetter at regelverket rundt EUs innsatsfordelings-forordning er klart.

Norge har lovfestet et mål om å bli et lavutslipps-samfunn i 2050

Det er et mål at Norge skal være et lavutslippssam-funn i 2050. Dette målet er lovfestet i den nylig ved-tatte klimaloven. Formålet med lovfestingen er ålegge til rette for en langsiktig omstilling i klima-vennlig retning i Norge. Loven beskriver lavut-slippssamfunn som et samfunn hvor klimagassut-slippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag,utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendig-heter, er redusert for å motvirke skadelige virknin-ger av global oppvarming som beskrevet i Parisav-talen. Målet skal være at klimagassutslippene redu-seres i størrelsesorden 80–95 prosent fra utslipp-snivået i referanseåret 1990. Ved vurdering avmåloppnåelse skal det tas hensyn til effekten avnorsk deltakelse i det europeiske klimakvote-systemet for virksomheter. Intervallet over er detsamme som EUs betingede mål for reduksjon avde samlede klimagassutslippene i unionen i 2050.

Målet om lavutslippssamfunnet er forankret iklimaforliket fra 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012)og i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforplik-telse for 2030 – en felles løsning med EU. I klimafor-liket pekte stortingsflertallet samtidig på at enambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i englobal sammenheng der det overordnede målet erå redusere de samlede globale utslipp av klima-

gasser. Dette innebærer at det tas hensyn til kon-sekvenser av kvotesystemet, faren for karbonlek-kasje og til industriens konkurranseevne når poli-tikken utformes. Dette gir føringer for virkemid-delbruken for å redusere nasjonale utslipp fremmot både 2030 og 2050. Norge som lavutslipps-samfunn er avhengig av drahjelp fra utviklingeninternasjonalt.

Det følger av klimaloven at loven ikke skalvære til hinder for at klimamål som er fastsatt ieller i medhold av den kan gjennomføres fellesmed EU, også etter 2030. Norges klimapolitikk ertett integrert med klimapolitikken i EU. EU harvedtatt et ambisiøst veikart mot en lavkarbonøko-nomi i 2050. Et samarbeid med EU om felles gjen-nomføring av klimamål kan gi viktige bidrag tilsystematisk og internasjonalt etterprøvbar gjen-nomføring av den nasjonale utslippsforpliktelsen,og til den langsiktige omstillingen av det norskesamfunnet som klimaloven skal fremme.

Reduserte utslipp av klimagasser fra avskoging og skogdegradering i utviklingsland, i samsvar med bære-kraftig utvikling

Det globale målet om å begrense klodens oppvar-ming til godt under 2 grader, og tilstrebe åbegrense temperaturøkningen til 1,5 grader, kanikke nås uten at utslipp fra tropisk skog reduse-res. Norges internasjonale klimaog skoginitiativble lansert på klimatoppmøtet i Bali i 2007, og erNorges bidrag til dette arbeidet. Ett av målene forinitiativet var at tropisk skog skulle være en del avden internasjonale klimaavtalen. Dette målet blenådd gjennom klimaavtalen som ble vedtatt i Parisi 2015. Fra klimaforliket i 2012 har reduserteutslipp fra tropisk skog også vært et av de nasjo-nale målene for norsk klimapolitikk. Det nasjonalemålet er delt i tre: Klima- og skoginitiativet skalbidra til at det internasjonale klimaregimet er eteffektivt virkemiddel for reduserte utslipp; tilkostnadseffektive, tidlige og målbare reduksjoneri utslipp av klimagasser; og til å ivareta naturskogfor å sikre denne skogen sin evne til å binde kar-bon.

Politisk mål om at samfunnet skal forberedes på – og tilpasses til – klimaendringene

Klimaet er i endring, og endringene påvirker bådesamfunn og natur. Det er derfor et politisk mål atsamfunnet skal forberedes på og tilpasses tilklimaendringene, jf. Prop. 1 S (2013–2014). At etsamfunn er klimatilpasset, betyr at det er i standtil å begrense eller unngå ulemper som følge av

16 Innst. 60 S (2013–2014) av 11. desember 2013 om samtykketil godkjennelse av endringer i Kyotoprotokollen av11. desember 1997.


klimaendringer, men også at det kan utnytte nyemuligheter som dette gir.

Nye klimafremskrivninger presentert i rappor-ten Klima i Norge 2100,17 gir oppdatert kunnskapom hvordan klimaendringene kan bli i Norge iårene fremover. Fremskrivningene tar utgangs-punkt i ulike utslippsscenarioer, og viser at vi meden fortsatt rask økning i de globale klimagassut-slippene blant annet må forvente en markantøkning i temperaturen, at styrtregn kommeroftere og kraftigere, og at flommønstre endres.Rapporten viser også at med reduserte globaleklimagassutslipp vil endringene bli betydelig min-dre. Norsk politikk på klimatilpasningsområdetbygger på NOU 2010: 10 Tilpassing til et klima iendring og Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpas-ning i Norge. Det er et grunnleggende prinsipp iklimatilpasningsarbeidet at ansvaret for klimatil-pasning ligger til den aktøren som generelt haransvaret for en oppgave eller funksjon som blirberørt av klimaendringen. Klima- og miljødeparte-mentet tilrettelegger for regjeringens helhetligearbeid med klimatilpasning. Norge har over tidført en aktiv klimatilpasningspolitikk. Det er utfor-drende både å fastslå behov for tiltak og måleeffektivitet av iverksatte tiltak for klimatilpasning.I ny klimalov er det lovfestet at det skal redegjøresfor status for arbeidet med å forberede og tilpasseNorge til klimaendringene. Slik rapportering leg-ger til rette for et mer helhetlig og langsiktigarbeid med klimatilpasning.

2.3 Samarbeid med EU om 2030-forpliktelsen

Regjeringen har valgt å gå i dialog med EU om fel-les oppfyllelse av utslippsforpliktelsen for 2030.Både EU og Norge har som utgangspunkt at gjen-nomføring av klimatiltak må ses som ledd i enlangsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn.Gjennom sitt veikart til 2050 har EU nedfelt ambi-sjonen om å bli en konkurransedyktig og ressur-seffektiv lavkarbonøkonomi. Norge har lovfestetet mål om å bli et lavutslippssamfunn.

At Norge skal ha felles gjennomføring avklimamål for 2030 med EU betyr at vi skal samar-beide om å redusere utslippene med minst 40 pro-sent fra 1990 til 2030. EUs klimarammeverk bestårav tre pilarer: det europeiske kvotesystemet, inn-satsfordelingsforordningen og regelverk om bok-

føring av utslipp og opptak i skog og annen areal-bruk. Et samarbeid med EU betyr at regelverket ibåde innsatsfordelingsforordningen (EU EffortSharing Regulation), som dekker utslippene fratransport, jordbruk, bygg og avfall, samt ikke-kvo-tepliktige utslipp fra industrien og petroleumsvirk-

17 Klima i Norge 2100, Kunnskapsgrunnlag for klimatilpas-ning oppdatert i 2015, NCCS rapport nr. 2/2015, CM-406/2015.

Boks 2.5 EUs klimarammeverk for perioden 2021 til 2030

EU har satt seg mål om å redusere de samledeutslippene av klimagasser med minst 40 pro-sent fra 1990 til 2030. Dette målet er også EUsbidrag til Parisavtalen, og skal oppfylles gjen-nom et klimarammeverk som består av trepilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU EmissionTrading System) som regulerer utslipp påbedriftsnivå fra industri, kraftproduksjon,petroleumsvirksomhet og luftfart.

Mål: Samlet kutt på 43 prosent i 2030 sam-menliknet med 2005.

2. Innsatsfordelingsforordningen (EU EffortSharing Regulation) som fastsetter nasjo-nale utslippsmål på landnivå for utslippenefra transport, jordbruk, bygg og avfall, samtikke-kvotepliktige utslipp fra industrien ogpetroleumsvirksomheten.

Mål: Samlet kutt på 30 prosent i 2030 sam-menliknet med 2005.

3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptaki skog og annen arealbruk (Land Use, Land-Use Change and Forestry Regulation).

Mål: Landene skal etter forslaget til regel-verk sikre at de bokførte utslippene fra sek-toren ikke overstiger det bokførte opptaketav CO2 («netto null utslipp»).

Norge har siden 2008 vært en del av det euro-peiske kvotesystemet på linje med EU-lan-dene. Et tettere samarbeid med EU i perioden2021–2030 betyr at regelverket i både innsats-fordelingsforordningen og EUs regelverk forbokføring av utslipp og opptak i skog og andrearealer også blir relevant for Norge.


somheten, og EUs regelverk for bokføring avutslipp og opptak i skog og annen arealbruk (EULand Use, Land-use Change and Forestry Regula-tion) vil bli relevante for Norge. Dette regelverketvil danne et viktig grunnlag for norsk klimapoli-tikk fremover. EUs rammeverk og betydning forNorge er nærmere omtalt i kapittel 4.

Norge er allerede omfattet av ulike typer EU-regelverk som berører de ikke-kvotepliktigeutslippene, men med felles oppfyllelse av klima-målet for 2030 utvider vi dette samarbeidet ogunderlegger klimapolitikken en strengere kon-troll enn tidligere. Regjeringen mener dette er etviktig grep for å nå vedtatte klimamål. Samarbeidmed EU på klimaområdet innebærer et langt merforpliktende ansvar for at norske ikke-kvoteplik-tige utslipp skal reduseres. Under innsatsfordelin-

gen har Europakommisjonen foreslått flere for-mer for fleksibilitet for å hjelpe landene å oppfyllede nasjonale utslippsbudsjettene. De viktigste for-mene for fleksibilitet for Norge er muligheten til åkonvertere et begrenset antall kvoter fra det euro-peiske kvotesystemet og samarbeid med andreland gjennom handel med utslippsenheter.18 Flek-sibilitet under innsatsfordelingen er nærmere

Boks 2.6 Virker egentlig EUs kvotesystem?

Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) setteret tak på utslippene fra de europeiske bedrifteneog aktivitetene som omfattes av systemet. Nor-ske bedrifter har vært en del av dette kvote-systemet gjennom EØS-avtalen siden 2008.Omtrent halvparten av de norske utslippene eromfattet, i hovedsak fra industri og petroleum.

Kvotesystemet har effektive sanksjoner somgjør at utslippene ikke vil overstige det samledeantall kvoter som gjøres tilgjengelig for virksomhe-tene. Fordi utslippene ikke kan bli høyere enn kvo-temengden blir kvotesystemet et viktig virkemid-del for å sikre oppfyllelse av klimamålene. Effek-ten av kvotesystemet blir imidlertid ikke størreenn ambisjonsnivået i klimapolitikken tilsier.

EU ligger an til å ville overoppfylle sitt 2020-mål om å redusere utslippene med 20 prosentsammenlignet med 1990. Denne overoppfyllel-sen er bra for klimaet, men gjør at det er et stortantall oppsparte kvoter i systemet. Overskuddav kvoter gjør at prisen på kvoter blir lav. Medlav kvotepris bidrar kvotesystemet i mindre gradtil å fremme teknologiutvikling og langsiktigomstilling. Med lavere kvotetak, for eksempelsom følge av høyere klimaambisjoner, og der-med færre kvoter tilgjengelig, ville kvoteprisenblitt høyere.

Det har vært diskusjoner i EU om hva sombør gjøres for at kvotesystemet skal gi størrebidrag til teknologiutvikling og omstilling.Norge har argumentert for en innstramming iEUs kvotesystem for å øke kvoteprisen på kort

sikt. Det har imidlertid ikke vært politisk flertalli EU for dette. I stedet er det tatt mer tekniskegrep som er ment å styrke kvotesystemet. Deter blant annet etablert en markedsstabilise-rende kvotereserve. Denne kvotereserven taroverskudd av kvoter midlertidig ut av sirkula-sjon slik at det blir færre kvoter tilgjengelig forde kvotepliktige virksomhetene. Når overskud-det er borte, blir kvotene i reserven gradvis førttilbake til markedet. En slik reserve har begren-set langsiktig effekt på kvoteprisen siden detsamlede antall kvoter ikke endres.

Den årlige nedtrappingen av kvotemengdener viktigere for kvoteprisen og effekten av kvote-systemet. Stadige reduksjoner i antall tilgjenge-lige kvoter gjør at kvotesystemet på lengre siktvil bidra til vesentlig reduksjon av utslippene. Ihenhold til dagens regelverk kuttes antall til-gjengelige kvoter med nesten 40 millioner tonnper år. Kommisjonen har foreslått at de årligekuttene etter 2020 skal økes til nesten 50 millio-ner tonn hvert år. Med Kommisjonens forslag vilantall kvoter som gjøres tilgjengelig for bedrif-tene ha falt til 365 millioner kvoter i 2050. Detteer om lag 86 prosent lavere enn utslippene i1990. Kommisjonens forslag er til diskusjon iRådet og Parlamentet i EU, men det er utsiktertil at det kan bli flertall for Kommisjonens for-slag om en slik mer ambisiøs nedtrapping etter2020.

Kvotesystemet virker ved at det sørger for atEU når sine fastsatte mål.

18 I EUs klimarammeverk gjøres landenes utslippsmål om tilutslippsbudsjetter for perioden 2021–2030. Under innsats-fordelingsforordningen vil hvert land vederlagsfritt fåutstedt utslippsenheter (Annual Emissions Allocations(AEA)) for hvert år i perioden 2021–2030. For hvert tonnutslipp et land har hatt innenfor sektorene som omfattes avinnsatsfordelingsforordningen, må landet innlevere énutslippsenhet til oppgjør i registeret. Antall utslippsenheterlandene får utstedt avhenger av utslippsmålet.


omtalt i kapittel 4.3.4 og 4.5.1. Fleksibilitetsmeka-nismene åpner for en kostnadseffektiv gjennomfø-ring av de nasjonale utslippsmålene for 2030.

EUs interne regelverk som er under utarbei-delse må ferdigstilles før Norge vil kunne inngåen avtale med EU om felles oppfyllelse av klima-forpliktelsen for 2030. Europakommisjonens for-slag til regelverk er til behandling i Råd og Parla-ment, og forventes tidligst vedtatt mot slutten av2017. Fra norsk side har regjeringen, ved siden avskriftlige innspill, fremført norske synspunkter ien rekke bilaterale møter, ved deltagelse i ufor-melle ministermøter og gjennom medlemskapet iGreen Growth Group.19 Arbeidet med å påvirkeEU-beslutninger vil pågå løpende frem til 2030-politikken er ferdigstilt.

Norge har siden 2008 vært en del av det euro-peiske kvotesystemet på linje med EU-landene.Kvotesystemet setter et samlet tak på utslippenesom omfattes, og samlet antall kvoter redusereshvert år. De reduksjonene som vil måtte utløsesinnenfor kvotesystemet frem mot 2030 vil blihåndtert samlet av EU og Norge gjennom stadigereduksjoner i utslippstaket i kvotesystemet.

Langsiktig omstilling til et lavutslipps-Europainnebærer at utslippene i kvotepliktige sektorer iEuropa må reduseres kraftig frem mot 2050. MedKommisjonens forslag til årlig nedtrapping av kvo-temengden vil det samlede antall kvoter som gjø-res tilgjengelig for bedriftene i 2050 være 86 pro-sent lavere enn 1990-utslippet. Dette innebærer atEuropas kvotepliktige virksomheter vil ha stadigfærre utslippskvoter tilgjengelig. Prisen på kvotervil mest sannsynlig bli langt høyere enn i dag. Etstadig strammere europeisk kvotesystem viltvinge frem omstilling der klimavennlige løsnin-ger tas i bruk i større omfang.

Også norske kvotepliktige virksomheter måvære forberedt på å betale langt mer for sine gjen-værende utslipp. Selv om denne meldingen pre-senterer en strategi for å kutte utslippene i deikke-kvotepliktige sektorene i Norge, leggerregjeringen også stor vekt på å styrke teknologiut-viklingen i kvotepliktige virksomheter. Blant defem satsningsområdene i klimapolitikken somregjeringen presenterte i Meld. St. 13 (2014–2015), er særlig den store satsningen på lavut-slippsteknologi viktig for omstillingen i kvoteplik-tig sektor. Styrkingen av Enova og Innovasjon

Norges miljøteknologiordning gir viktige bidragtil slik teknologiutvikling.

Det blir viktig å fortsette satsingen på langsik-tig teknologiutvikling for å redusere prosessut-slippene i norsk industri. Prosessindustrienleverte et veikart for lavutslippsindustri til eksper-tutvalget for grønn konkurransekraft, der indus-trien blant annet foreslo opprettelse av Prosess 21.I Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere,smartere og mer nyskapende (industrimeldingen)varslet regjeringen av den vil opprette et sliktlangsiktig strategiforum. Prosess 21 skal blantannet gi innspill til hvordan vi best kan få til enutvikling i retning av minimale utslipp fra proses-sindustrien i 2050 og samtidig ha en bærekraftigvekst i denne industrien. I industrimeldingen bleogså industriens utslipp, og hvilke utfordringer ogmuligheter industrien har til å redusere utslip-pene, nærmere beskrevet. Ved utforming av poli-tikk på området er det nødvendig å ta hensyn tilkonsekvensene av kvotesystemet, faren for kar-bonlekkasje og til industriens konkurranseevne. Ihenhold til EUs klimakvotedirektiv kan medlems-land frem mot 2020 kompensere nærmere spesifi-serte karbonlekkasjeutsatte sektorer for økning ikraftprisen som skyldes EUs kvotehandelssys-tem. Regjeringens ambisjon er at det fortsatt skalvære en CO2-kompensasjonsordning etter 2020.Innretningen av ordningen må nærmere vurderesfor å sikre et effektivt kvotesystem som ivaretarinsentivene til kostnadseffektive utslippsreduksjo-ner. Dette er i tråd med formålet bak og innretnin-gen av EUs kvotesystem.

2.4 Regjeringens klimapolitikk

Regjeringen har de siste fire årene fulgt opp ogforsterket klimaforliket. Norges ikke-kvoteplik-tige utslipp er redusert fra 28,1 millioner tonnCO2-ekvivalenter i 2013 til 27,4 millioner i 2016.De totale norske klimagassutslippene er redusertmed 1 prosent fra 2015 til 2016. I Meld. St. 29(2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 som blelagt frem i mars anslås det at klimagassutslippenevil fortsette å gå ned frem mot 2020. Nedgangenanslås å fortsette mot 2030 og det største bidragetvil trolig komme fra veitrafikken. Det skyldes sær-lig den norske elbilpolitikken, samt opptrappings-planen for bruk av biodrivstoff i veitrafikken.

I klimaforliket fra 2008 ble det satt en ambisjonom å kutte klimagassutslippene med 15–17 mil-lioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020. I dette talletvar 3 millioner tonn økt opptak fra skog regnetmed. Totalt betydde det et utslippskutt på 12–14

19 Det uformelle Green Growth Group-nettverket består av demedlemslandene i EU som arbeider for høye klimamål oget mer effektivt kvotesystem. Norge har siden tidlig 2014vært invitert inn i dette samarbeidet.


millioner tonn. Det innebærer at de innenlandskeutslippene ikke skal overstige 45–47 millioner tonnCO2-ekvivalenter i 2020. Dette er senere tekniskjustert slik at intervallet nå er endret til 46,6–48,6millioner tonn (se KLDs budsjettproposisjon,Prop 1 S (2016–2017) og boks 2.4). Da regjerin-gen tiltrådte i 2013, ble det bestilt en rapport fraMiljødirektoratet for å anslå hvordan man lå an iforhold til dette målet.20 Rapporten viste at detmanglet åtte millioner tonn for å nå Stortingetsmålsetting for innenlandske utslippsreduksjoner i2020. Med utgangspunkt i de siste fremskrivin-gene anslås avstanden nå til om lag tre millionertonn. Når vi tar hensyn til økt bruk av biodrivstoffreduseres gapet til om lag to millioner tonn. For-sterkingen av klimapolitikken har bidratt til atutslippene for første gang nå anslås å avta mot2020, selv om andre faktorer som økt befolkninghar gjort det mer krevende å nå 2020-målet.

I 2017-budsjettet foreslo regjeringen et grøntskatteskift som oppfølging av grønn skattekommi-sjon. Hensikten er å stimulere til mer klimavenn-lige handlinger og forbruk. Det grønne skatteskif-tet ble forsterket i budsjettavtalen for 2017 mellomregjeringspartiene og Kristelig Folkeparti og Ven-stre. Avgiftene på drivstoff og utslipp av klimagas-ser er økt, samtidig som andre skatter og avgifterer redusert. Samlet sett er miljø- og energirela-terte avgifter økt med nærmere 5,5 milliarder kro-ner siden regjeringen tiltrådte.

Regjeringens budsjettforslag for 2017 og bud-sjettavtalen mellom regjeringspartiene og Kriste-lig Folkeparti og Venstre fra høsten 2016 forster-ket også klimaforliket gjennom konkrete tiltaksom opptrappingsplan for biodrivstoff, videre-føring av elbilfordelene, satsing på CO2-fangst og-lagring, gjødsling av skog og restaurering av myrog annen våtmark.

Regjeringen har pekt ut fem satsingsområderfor å kutte utslipp: Transport, styrking av Norgesrolle som leverandør av fornybar energi, utviklingav lavutslippsteknologi industrien og ren produk-sjonsteknologi, et grønt skifte i skipsfarten samtCO2-håndtering. Her vet vi at vi må ta store kutt.Målet er også å legge grunnlaget for ny nærings-utvikling og fremtidsrettet næringsliv.

Regjeringen og samarbeidspartiene prioritererkollektivtrafikk og jernbane høyt. Planrammen forførste fireårsperiode av Nasjonal transportplan2014–23 (NTP) er overoppfylt med mer enn 30prosent for belønningsordningen for kollektiv-

transport. Planrammene for jernbane er ogsåoveroppfylt. I NTP 2018–2029 prioriterer regjerin-gen å forsterke satsingen på jernbane ytterligere,samt 18 milliarder kroner til investeringer i god-stransport på jernbane som skal legge til rette foroverføring av gods fra vei til bane. Regjeringenprioriterer også 66 milliarder kroner til å legge tilrette for gange, sykkel og kollektivtransport i stor-byene. I NTP 2018–2029 har regjeringen videreforeslått nye, ambisiøse mål for innfasing av nul-lutslippskjøretøy. Klimaforliket fra 2012 inneholdtet mål om at gjennomsnittlige klimagassutslipp franye personbiler i Norge innen 2020 ikke skulleoverstige 85 g CO2/km. Dette målet ligger vi an tilå oppfylle i god tid før 2020, og kanskje allerede i2017.

Regjeringen la fram en stortingsmelding omenergipolitikken våren 2016 (Meld. St. 25 (2015–2016)). Hovedbudskapet i energimeldingen er atforsyningssikkerhet, klimautfordringen og nærings-utvikling må ses i sammenheng for å sikre eneffektiv energiforsyning. Store deler av den nor-ske energiforsyningen er allerede basert på forny-bare energikilder. Norge har i dag også en tilnær-met utslippsfri kraftsektor. Bruk av energi i trans-port, industri, olje- og gassutvinning og til oppvar-ming gir imidlertid fortsatt utslipp av klimagasser.Regjeringen definerte i meldingen fire innsatsom-råder i energipolitikken: effektiv og klimavennligbruk av energi, styrket forsyningssikkerhet, lønn-som produksjon av fornybar energi og næringsut-vikling og verdiskaping gjennom effektiv utnyt-telse av fornybarressursene.

Enova har blitt styrket betydelig og InnovasjonNorges miljøteknologiordning er nesten tre-doblet. Regjeringen har også igangsatt arbeidetmed å etablere et langsiktig strategiforum fornorsk prosessindustri. Hensikten er å få til enutvikling i retning av minimale utslipp fra proses-sindustrien i 2050, og samtidig ha en bærekraftigvekst i sektoren.

Norge er en kystnasjon. Grønn skipsfart er etsærlig satsingsområde for regjeringen. Regjerin-gen har forsterket det grønne skiftet i skipsfartenved innføring av tilskuddsordninger til fornyelseav nærskipsfartsflåten, blant annet en kondemne-rings- og innovasjonslåneordning, samt bevilgnin-ger til utvikling og introduksjon av lav- og nullut-slippsteknologi i skipsfarten. Gjennom offentligekrav og satsinger gjennom Enova har regjeringensikret at det i årene fremover vil sjøsettes mangenye null- og lavutslippsferger langs kysten. Regje-ringen vil fortsette dette arbeidet, ved å sikre atalle nye riksveiferger benytter lav- eller nullut-slippsløsninger, og bidra til at fylkeskommunale

20 Miljødirektoratet (2014). Faglig grunnlag for videreutvik-ling av den nasjonale og internasjonale klimapolitikken. Kli-matiltak mot 2020 og plan for videre arbeid, M-133.


ferger og hurtigbåter benytter lav- og nullutslipps-løsninger. I NTP 2018–2029 varslet regjeringen atden har som ambisjon at innen 2030 skal 40 pro-sent av alle skip i nærskipsfart bruke biodrivstoffeller være lav- og nullutslippsfartøy. Dette vilbidra til reduserte klimagassutslipp, grønn tekno-logiutvikling og arbeidsplasser langs kysten.

CO2-fangst og -lagring kan være en del av løs-ningen på klimautfordringen. Det overordnedemålet for regjeringens arbeid med CO2-håndte-ring er å bidra til at CO2-håndtering blir et kost-nadseffektivt tiltak i arbeidet mot globale klima-endringer. For å nå målet er det nødvendig medteknologiutvikling og kostnadsreduksjoner, blantannet gjennom utbygging av fullskala demonstra-sjonsanlegg. Regjeringen presenterte sin strategifor arbeidet med CO2-håndtering i Prop. 1 S(2014–2015) for Olje- og energidepartementet.Tiltakene i strategien omfatter forskning, utvik-ling og demonstrasjon og arbeidet med å realiserefullskalaprosjekt med spredningspotensial. Strate-gien omfatter også internasjonalt arbeid for åfremme CO2-håndtering som et viktig klimatiltak.

Internasjonalt bidrar Norge langs flere linjerfor å omsette ambisjonene fra Parisavtalen tilhandling. Vårt viktigste bidrag er klimaog skog-initiativet, som betaler for reduserte utslipp fraavskoging og skogdegradering i utviklingsland.Reduserte utslipp fra avskoging og skogdegrade-ring kan i teorien bidra med så mye som en tredje-del av løsningen på det globale klimaproblemet.Gjennom klimaog skoginitiativet har Norge inn-gått partnerskap med blant andre Brasil og Indo-nesia med mål om bærekraftig forvaltning avregnskogen. Innsatsen bidrar til reduserte utslippav CO2 ved å la skogen stå, til å ta vare på verdi-fullt biologisk mangfold og til bærekraftig utvik-ling for folkene som lever i og av skogen.

Det er enighet på Stortinget om at initiativetskal videreføres på dagens nivå frem til 2020. IMeld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for fellesfremtid inviterer regjeringen Stortinget til bredenighet for å sikre at blant annet klimaog skog-initiativet skal videreføres på et høyt nivå frem til2030 innenfor bistandsbudsjettet. Regjeringen harøkt samarbeidet med næringslivet om skogbeva-ring, og blant annet gjennom lansering av et nyttfond som skal støtte opp om avskogingsfri jord-brukspraksis. Dette er et eksempel på hvordanklima- og skoginitiativet representerer nyskapingog nytenking i bistandspolitikken.

Regjeringen vil fortsette den internasjonaleinnsatsen gjennom klimaog skoginitiativet og

annet internasjonalt arbeid som bidrar til oppføl-ging av utviklingslandenes egne planer for lavut-slippsutvikling og klimatilpasning

Norge gir også vesentlige bidrag til klimatil-pasning og støtte til fornybar energi i utviklings-land. Mellom 2015 og 2018 bidrar Norge med1,6 milliarder kroner til Det grønne klimafondet,som er den viktigste multilaterale kanalen for åstøtte gjennomføring av utviklingslandenes nasjo-nale klimamål. Industrilandene har forpliktet segtil i fellesskap fra 2020 å mobilisere 100 milliarderamerikanske dollar årlig fra offentlige og privatekilder til klimatiltak i utviklingsland.

Behovet for finansiering av klimatiltak øker.Utslippsveksten fremover vil primært komme iutviklingsland, og utviklingslandene er også desom vil bli hardest rammet av klimaendringene.Det vil være avgjørende for å nå målene i Parisav-talen at utviklingsland har tilgang på finansiering,og mange av landenes nasjonale bidrag er ogsåbetinget av tilgang på internasjonal finansiering.Parisavtalen sier at industrilandene bør fortsette ålede an i å mobilisere klimafinansiering fra flerekilder, instrumenter og kanaler som en del av enfelles global innsats. Norge vil i tråd med dette tasikte på å øke nivået på norsk klimafinansieringfremover.

Parisavtalens artikkel 6 legger opp til at landkan samarbeide gjennom bruk av markeder for årealisere mer ambisiøse utslippsreduksjoner.Norge bidrar allerede gjennom Den grønneutviklingsmekanismen (CDM) til å finansiere kli-matiltak i utviklingsland. Gjennom pilotprogram-met Transformative Carbon Asset Facility (TCAF)er Norge med på uttesting av nye markedsmeka-nismer. Norge fremmer også grønt skifte i utvi-klingsland gjennom flere internasjonale partner-skap, innenfor og utenfor FN, og gjennom kvote-kjøpsprogrammet.

Klima står sentralt i slik innsats, fordi kompe-tanse om bærekraftig forvaltning av arealer, ogfornybar energi deles på en systematisk måte, ogpartnerlandene får økt forståelse av verdien avenergi- og ressurseffektivitet. Slik innsats kansærlig lykkes når landet selv anmoder om støtte,og de har fått tro på at rammebetingelsene i øko-nomien kan formes for bedre langsiktige resulta-ter. Norge bidrar på denne måten internasjonaltlangs flere linjer for å omsette ambisjonene fraParisavtalen til konkret handling. Norge skal væreen pådriver i arbeidet for å sette en internasjonalpris på klimagassutslipp og for effektivt funge-rende internasjonale karbonmarkeder.


3 En strategi for 2030 – på veien mot lavutslippssamfunnet

3.1 En strategi som sikrer måloppnåelse

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvektpå innenlandske utslippsreduksjoner og med nød-vendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmeka-nismer. Regjeringens strategi for 2030 legger til rettefor betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt.

Både Norge og EU prioriterer klimapolitikkenhøyt. Regjeringen har valgt å gå i dialog med EUom felles oppfyllelse av utslippsforpliktelsen for2030 og dermed bidra til det bredere internasjo-nale samarbeidet om globale klimaløsninger. Fel-les oppfyllelse sammen med EU vil kunne gistørre muligheter for norske bedrifter til å bidramed nye løsninger i det grønne skiftet som er igang både i EU og i Norge. Norge samarbeiderallerede med EU om å redusere utslippene i kvo-tepliktig sektor. Med felles oppfyllelse av 2030-målet vil Norge også samarbeide med EU om åredusere de ikke-kvotepliktige utslippene underinnsatsfordelingen. Dette er hovedsakelig utslippfra transport, jordbruk, bygg og avfall, men ogsåikke-kvotepliktige utslipp fra industrien og petro-leumsvirksomheten. Felles oppfyllelse av klima-målene sammen med EU innebærer at vi får eteget mål for reduksjon av ikke-kvotepliktigeutslipp. Norge er i Europakommisjonens forslagomtalt med et foreløpig mål om å redusere utslip-pene som omfattes av innsatsfordelingen med 40prosent. Det gjør at Norge fullt og helt blir del avden europeiske dugnaden for å redusere utslipp.Etter beslutningen til USA om å trekke seg ut avParisavtalen, er det fremfor alt EU som må talederskapet i de internasjonale klimaforhandlin-gene. Dette gjør Norges valg om nært samarbeidmed EU enda viktigere.

Ved samarbeid med EU vil Norges utslippsfor-pliktelse gjøres om til et budsjett for ikke-kvote-pliktige utslipp for perioden 2021–2030. Budsjet-tet setter ikke bare et tak for de samlede utslip-pene over perioden, men også for utslippene i detenkelte år. Samtidig vet vi at det er vanskelig å fin-styre klimagassutslippene fra år til år. Den økono-miske aktiviteten svinger og befolkningen kanendres. Utviklingen av klimavennlig teknologi, og

dermed kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk,er usikker. Regjeringens strategi er utformet for åhåndtere forholdet mellom et utslippsbudsjettmed mål som må overholdes årlig og klimagassut-slipp som påvirkes av handlingene til noen hundretusen bedrifter og flere millioner personer.

Utslippsbudsjettet Norge vil få gjennom enavtale med EU er ikke endelig avklart og vilavhenge av hvordan regelverket i EU blir. Basertpå det tallgrunnlaget vi har i dag er forskjellenmellom fremskrevne utslipp i Norge og Norgesutslippsbudsjett anslått til i størrelsesorden 30 mil-lioner tonn CO2-ekvivalenter for perioden 2021–2030 sett under ett. Anslaget er usikkert. Utslipps-budsjettet kan dekkes opp med utslippsreduksjo-ner nasjonalt og samarbeid med EU-land omutslippsreduksjoner.

Under innsatsfordelingen har Europakommi-sjonen foreslått flere former for fleksibilitet for å

Figur 3.1 Utslippsframskrivning og utslippsbudsjett for ikke-kvotepliktige utslipp (millioner tonn CO2-ekvivalenter)

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdeparte-mentet og Klima- og miljødepartementet.

0

5

10

15

20

25

30

35

2005 2010 2015 2020 2025 2030

Ikke-kvotepliktige utslipp

40 prosent reduksjon

Utslippsbudsjett


hjelpe landene å oppfylle de nasjonale utslipps-budsjettene. Noen land vil få muligheten til å kon-vertere et begrenset antall kvoter fra det euro-peiske kvotesystemet (EU ETS). Basert på forsla-get til regelverk vil Norge sannsynligvis få adgangtil å bruke 5,5–11 millioner kvoter fra det euro-peiske kvotesystemet til å dekke utslippsbudsjet-tet, se nærmere omtale i kapittel 4.3.4 og 4.5.1.Regjeringen vil benytte seg fullt ut av denne fleksi-biliteten. Det gjenstående reduksjonsbehovetover perioden ligger da i størrelsesorden 20–25millioner tonn. Det er usikkerhet knyttet til stør-relsen på det anslåtte reduksjonsbehovet.

Dersom Kommisjonens forslag til regelverkblir vedtatt, vil felles gjennomføring med EU inne-bære at vi også får et mål om at bokførte utslippfra sektoren for skog og annen arealbruk(LULUCF) ikke skal være større enn opptaket.Med Kommisjonens forslag ligger Norge an til åmåtte bokføre et netto utslipp. Dette betyr at Nor-ges utslippsforpliktelse kan øke utover forpliktel-sen vi får under innsatsfordelingen, selv omNorge har et stort nettoopptak i skog, se nærmereomtale i kapittel 4.4. Det diskuteres nå ulike alter-nativer til Kommisjonens forslag. Norge vilarbeide med andre europeiske skogland for åfremme en alternativ modell for EU. Det er storusikkerhet knyttet til den endelige utformingen avregelverket. Skog- og arealbrukssektoren er der-for beregningsteknisk satt til null. Det er dermedtatt utgangspunkt i utslippsgapet på 20–25 mil-lioner tonn når behovet for utslippsreduksjoner ervurdert, se tabell 3.1. Hvis Norge får et høyereutslippsgap som følge av reglene for skog og are-albruk, vil dette trolig kunne dekkes gjennombilaterale fleksible mekanismer.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet medhovedvekt på innenlandske utslippsreduksjonerog med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksi-bilitetsmekanismer. Regjeringens strategi for 2030legger til rette for betydelige utslippsreduksjonernasjonalt. I kapittel 3.2 går vi gjennom tiltak nasjo-nalt som kan møte behovet for utslippsreduksjo-ner. Før forpliktelsesperioden starter i 2021 vilregelverket være kjent og konsekvensene for

Norge vil bli klarere. Men usikkerheten knyttet tilutslippsutvikling, effekten av klimapolitikken ogikke minst den teknologiske utviklingen og kost-nadene ved utslippsreduksjoner, vil være betyde-lig også langt inn i forpliktelsesperioden 2021–2030. Derfor må strategien både ha høyt ambi-sjonsnivå og være fleksibel. Regjeringen tar høydefor usikkerhet og kostnader gjennom å legge enstrategi for å sikre nødvendig fleksibilitet til å opp-fylle utslippsbudsjettet. Vi forventer at det vil væretilgang på tilstrekkelig fleksibilitet gjennom bilate-rale avtaler med EU-land. Dersom det blir nødven-dig og viser seg å være kostnadseffektivt, leggerregjeringen opp til at Norge også skal kunnebenytte fleksibilitet i form av direkte kjøp avutslippsenheter fra andre land. Bruk av EUs flek-sibilitetsmekanismer vil bidra til utslippsreduksjo-ner andre steder i Europa innenfor et felles over-ordnet utslippstak, og bidrar dermed til reelle glo-bale reduksjoner på tilsvarende måte som reduk-sjoner i Norge.

For å sikre måloppnåelse mot 2030 er regjerin-gens strategi fleksibel nok til at den kan justeresetter hvert som vi får ny kunnskap og forholdeneendrer seg, for eksempel som følge av teknologi-utvikling. Regjeringen legger dermed i denne mel-dingen frem en realistisk og dynamisk strategisom svarer på utfordringene vi står overfor iklimapolitikken frem mot 2030, og som bidrar tilgrønn omstilling og grønn konkurransekraft iNorge.

3.2 Den nasjonale innsatsen videreføres og forsterkes

Regjeringen har allerede gjennomført en rekkeklimatiltak og forsterket klimapolitikken sammenmed samarbeidspartiene. Stortinget har også fat-tet vedtak, og det er formulert ambisjoner og mål-settinger som vil bidra til utslippsreduksjonerfremover. Det gjelder særlig måltall om nullut-slippskjøretøy i NTP 2018–2029, vedtaket om opp-trapping av omsetningskravet for biodrivstoff tilveitrafikk til 20 prosent i 2020 og anmodningsved-

1 Skog- og arealbrukssektoren (LULUCF) er beregningsteknisk satt til null.Kilde: Miljødirektoratet

Tabell 3.1 Anslått utslippsbudsjett og -gap (millioner tonn CO2-ekvivalenter)

Anslått utslippsgap1 30

Antatt tilgang på bruk av kvoter fra det europeiske kvotesystemet 5,5–11

Anslått behov for utslippsreduksjoner 20–25


taket om lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor.Det forhandles også om et CO2-fond for næringsli-vet.

Regjeringen viser med denne strategien at detanslåtte utslippsgapet på 20–25 millioner tonn CO2-ekvivalenter kan dekkes med nasjonale utslippsre-duksjoner. I denne meldingen gjennomgås tiltaksom Miljødirektoratet anslår at til sammen har etpotensial for større utslippsreduksjoner enn detgjenstående reduksjonsbehovet. Regjeringenmener at å vurdere et bredere spekter av tiltak erhensiktsmessig fordi anslag for reduksjonspoten-sial og kostnader ved tiltak er beheftet med betyde-lig usikkerhet. Strategien tar høyde for at deler avdet skisserte potensialet ikke blir utløst. Strategienskisserer ikke en ferdig tiltaksliste eller virkemid-delbruk frem mot 2030 for å oppnå reduksjoner.Det er viktig å løpende kunne tilpasse virkemiddel-bruken, blant annet til den teknologiske utviklin-gen. Derfor staker denne strategien ut en retningfor virkemiddelbruk fremover og viser et mulig-hetsrom i sektorene. Tiltakene er gjennomgått merdetaljert i kapittel 5.

Transportsektoren står for om lag 60 prosentav de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge, ogstore deler av innenlandske utslippsreduksjonermå tas i transportsektoren. De siste årene er detbesluttet en rekke politiske ambisjoner og målset-tinger for transportsektoren. I NTP 2018–2029 bledet fremmet en rekke måltall for nye nullutslipps-kjøretøy i 2025 og 2030. Analyser viser at vi ikkenår ambisiøse utslippsreduksjoner innen veg-transporten uten insentiver. Regjeringens alleredevedtatte virkemidler antas å gi vesentlige bidragtil å nå måltallene. Forbedringer av teknologiskmodenhet i kjøretøysegmentene slik at nullut-slippskjøretøy blir konkurransedyktige med fos-sile løsninger, ligger til grunn for måltallene.

Omsetningskrav for biodrivstoff trappes opp itråd med vedtaket i budsjettforliket høsten 2016.Ved eventuell norsk produksjon av biodrivstoff vilimidlertid utslipp fra produksjonen kunne bli ført iNorges utslippsregnskap, i første rekke i kvote-pliktig sektor (industri) og/eller skog- og areal-brukssektoren.

For å sikre en fornuftig virkemiddelbruk ogreduserte utslipp i byområder, er det etablert enordning med bymiljø- og byutviklingsavtaler, somnå samordnes til en felles byvekstavtale. Avtaleneskal bidra til at målet om at veksten i persontrans-porten i byområdene skal tas med kollektivtrans-port, sykkel og gange (nullvekstmålet), nås ibyområdene som omfattes av slike avtaler.

Det er også fattet vedtak som kan redusereikke-kvotepliktige utslipp i sektorer utenom trans-

portsektoren. Regjeringen vil sørge for at et for-bud mot bruk av mineralolje til oppvarming avbygninger fra 2020 også omfatter bruk av mineral-olje som spisslast (tilleggsoppvarming). Regjerin-gen tar samtidig sikte på å utvide forbudet ytterli-gere til å omfatte driftsbygninger i landbruket ogmidlertidige bygninger. Regjeringen vil videreutrede mulighetene for reduksjon av utslipp fragass til oppvarming av bygninger. Det må ogsåvære et mål at bygg- og anleggsplassene er mestmulig fossilfrie i fremtiden. Regjeringen vil derfori løpet av 2017 utrede muligheten for reduksjon avbruk av mineralolje til oppvarming og byg-ningstørking ved bygge- og anleggsplasser. Regje-ringen arbeider også med en handlingsplan forfossilfrie bygge- og anleggsplasser innen trans-portsektoren.

Miljødirektoratet har anslått at oppfølging avde politiske målsettingene omtalt over kan utløseutslippsreduksjoner i størrelsesorden 16 millionertonn CO2-ekvivalenter over perioden 2021–2030.Miljødirektoratets analyser er delt inn tiltak i ulikekostnadskategorier. Tiltak knyttet til de politiskemålsettingene og ambisjonene for transportsekto-ren dekker et stort kostnadsspenn. Kostnadeneavhenger i stor grad av den videre utviklingen avlav- og nullutslippsteknologi til bruk i transport-sektoren. Slik teknologi utvikles i hovedsak uten-lands.

Miljødirektoratet har i tillegg anslått et ytterli-gere potensial for reduksjon av ikke-kvotepliktigeutslipp på 18 millioner tonn med samfunnsøkono-miske kostnader under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter, blant annet innenfor transport, jord-bruk, industri og petroleum. Anslagene for poten-sial og kostnader er usikre og følsomme for hvilkeforutsetninger som legges til grunn. Utviklingen ikostnader og gjennomføringsmuligheter avgjørhvilke tiltak som faktisk vil bli utløst. Miljødirekto-ratet har ikke utredet virkemidler eller doserin-gen av slike, og dette utgjør også en usikkerhet.

Stortinget har gjennom anmodningsvedtakbedt om at det skal innføres lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor. Regjeringen tar sikte på åkomme tilbake til dette i 2018-budsjettet. Lik CO2-avgift i alle sektorer kan gi utslippsreduksjonerutover det som ligger inne i referansebanen. Nær-mere 60 prosent av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktige sektorer står i dag overfor den gene-relle satsen på 450 kroner per tonn CO2. Enkeltenæringer eller anvendelser er imidlertid fritatt forCO2-avgift eller ilagt redusert sats. I ikke-kvote-pliktige sektorer gjelder dette blant annet bruk avgass i veksthusnæringen, gods- og passasjertrans-port i innenriks sjøfart, fiske og fangst i nære far-


vann og offshorefartøy. Det er også redusert satsfor mineralolje til fiske og fangst i nære farvann.Innenriks luftfart og bruk av gass i industri ogbergverk ilegges redusert sats. Utslippene frainnenriks sjøfart og deler av innenriks luftfart erikke kvotepliktige.

Det er rimelig å anta at en del av reduksjons-potensialet ved tiltakene som ikke er ilagt avgiftvil kunne utløses med innføring av genereltavgiftsnivå, samtidig som kostnadsanslagene erusikre. En vesentlig del av tiltakene Miljødirekto-ratet har anslått til å ha en samfunnsøkonomiskkostnad under 500 kroner er imidlertid ilagtavgift. Noen utslipp kan det være vanskelig åilegge avgift, for eksempel hvis det er vanskelig åmåle eller beregne utslippene. Det kan også væretilfeller hvor avgiften ikke utløser kostnadseffek-tive tiltak på grunn av barrierer som for eksempelmanglende kompetanse eller mangelfull informa-sjon. Dersom avgift ikke vurderes å være tilstrek-kelig eller hensiktsmessig vil andre virkemidlervurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver forutslippsreduksjoner.

For jordbrukssektoren og fiskerinæringeninviteres det til partssammensatte utvalg somblant annet skal vurdere muligheten for reduserteklimagassutslipp fram mot 2030.

Regjeringen har satt i gang en prosess medberørte næringsorganisasjoner om etablering aven miljøavtale med tilhørende CO2-fond fornæringstransport. Miljømålet i en eventuell avtalemå tilpasses omfanget og innretningen av avtalenog ses i sammenheng med Norges klimamål i2030. Det vil igangsettes utredninger og innhen-ting av felles data og analysegrunnlag.

Ifølge beregninger utført av Miljødirektoratethar de samlede tiltakene beskrevet ovenfor etpotensial til å redusere utslippene innenlands medom lag 35 millioner tonn over perioden 2021–2030sammenlignet med det som ligger i dagens refe-ransebane. Dette er klart mer enn anslått reduk-sjonsbehov på 20–25 millioner tonn, og viser atregjeringens strategi med stor sannsynlighet vilføre til tilstrekkelige utslippsreduksjoner til 2030.Regjeringen mener det er hensiktsmessig å pre-sentere et bredere spekter av mulige tiltak fordiusikkerheten i anslagene er stor, blant annet fordimye avhenger av fremtidig teknologiutvikling,kostnader og effekten av ulike virkemidler. Miljø-direktoratets kostnadsanslag legger til grunn atkostnadene ved nullutslippsløsninger faller bety-delig fremover, se nærmere omtale i kapittel 6.Det er usikkert hvor stor del av det skissertepotensialet som vil utløses.

Transportsektoren er en viktig brikke i detgrønne skiftet. Sektoren står for om lag 60 prosentav de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge, ogstore deler av de innenlandske utslippsreduksjo-nene i ikke-kvotepliktig sektor må dermed tas idenne sektoren. Samtidig skjer det en rask tekno-logisk utvikling av lav- og nullutslippsteknologi itransportsektoren. For å støtte opp under arbeidetmed utslippsreduksjoner i transportsektoren, set-ter regjeringen et arbeidsmål for utslippsreduksjo-ner i transportsektoren på 35–40 prosent i 2030sammenlignet med 2005, se nærmere om dette ikapittel 5.3. Forbedringer av teknologisk moden-het i transportsegmentene, slik at nullutslippsløs-ninger blir konkurransedyktige med fossile trans-portløsninger, ligger til grunn for arbeidsmåletom utslipp i transportsektoren.

I forbindelse med arbeidet til regjeringensekspertutvalg for grønn konkurransekraft ogregjeringens arbeid i etterkant, har til nå 15 bran-sjer valgt å utarbeide egne veikart til lavutslipps-samfunnet. Dette viser at norsk næringsliv ønskerå gripe mulighetene i den grønne omstillingen, ogat de ønsker samspill med kunnskapsmiljøer ogmyndigheter for å lykkes. Flere av Norges størsteselskaper har gått sammen i nettverket Norge203040 for å samarbeide om næringslivets bidragtil å nå klimamålene for 2030, se boks 3.2. Sammetrend er tydelig internasjonalt: ledende globaleselskaper i ulike sektorer tar til orde for ambisiøsklimapolitikk og ønsker seg tydelige politiske sty-ringssignaler i den retning. Tidligere omstillingerhar vist at de som går foran i utvikling og bruk avnye teknologier og skaper markeder for dem, kanbygge kompetanse og konkurransefordeler forfremtiden. Det blir ikke mindre viktig i omstillin-gen til lavutslippssamfunnet. Regjeringen arbei-der med en overordnet strategi for grønn konkur-ransekraft.

3.3 Arbeidet med kunnskapsgrunnlaget

Regjeringen mener det er viktig for arbeidet medå oppfylle forpliktelsene for 2030 og for en videreutvikling mot lavutslippssamfunnet i 2050 at kunn-skap om tiltaksmuligheter, kostnader og effektenav virkemidler styrkes. Dette er viktig kunn-skapsoppbygging vi vil satse på. Det vil også værenødvendig å videreutvikle analysegrunnlaget avhensyn til fremtidig rapportering til FN, EU ogunder klimaloven som Stortinget vedtok i juni2017. Regjeringen vil følge opp Stortingets anmod-


ning om å opprette et teknisk beregningsutvalg påklimafeltet, ledet av Miljødirektoratet.

Regjeringen vil arbeide videre med å videreut-vikle datagrunnlaget og analyseverktøyene. Detvil blant annet innebære å videreutvikle tiltaksana-lysene, herunder anslagene for ulike tiltakspoten-siale for å redusere utslipp og kostnader ved ågjennomføre dem. Det er også behov for metode-utvikling for bedre å kunne anslå effekten av vir-kemidler som ledd i en effektiv klimapolitikk.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvektpå innenlandske utslippsreduksjoner og med nød-vendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmeka-nismer. Regjeringen vil– legge til rette for at utslippsforpliktelsen for

2030 nås gjennom kostnadseffektive tiltak– vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-

kvotepliktige utslipp. Dersom avgift ikke er til-

strekkelig eller egnet, skal andre virkemidlervurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver

– følge opp politiske ambisjoner og målsettingerfor transportsektoren; herunder nullvekst ipersontransport med bil i byområdene, opp-trapping av omsetningskravet for biodrivstofftil veitrafikk til 20 prosent i 2020 og måltall fornullutslippskjøretøy i NTP 2018–2029

– benytte seg fullt ut av den fleksibiliteten Norgekan oppnå ved bruk av kvoter fra det euro-peiske kvotesystemet

– dersom det blir nødvendig og viser seg å værekostnadseffektivt, legge opp til at Norge ogsåskal kunne benytte fleksibilitet i form avdirekte kjøp av utslippsenheter

– videreutvikle kunnskapsgrunnlaget for klima-politikken


Boks 3.1 Bindende utslippsbudsjett

Gjennom innsatsfordelingen gjør EU sitt 2030-mål om til et bindende utslippsbudsjett som gjel-der for hele perioden 2021–2030. I stedet for åvurdere utslippene kun i år 2030 etablerer manet forpliktende budsjett som regulerer utslip-pene over en tiårsperiode.

Tilsvarende ble gjort under Kyotoprotokol-lens andre forpliktelsesperiode, der Norges målom å kutte utslippene med 30 prosent i 2020 blegjort om til et utslippsbudsjett for perioden2013–2020. Under Kyotoprotokollen er Norgeforpliktet til å holde de gjennomsnittlige årligeklimagassutslippene 16 prosent lavere ennutslippene i 1990.

Sluttpunktet for utslippsbudsjettet er gitt vedmåltallet, men før perioden starter må manbestemme hva som skal være startpunkt forbudsjettet. Størrelsen på utslippsbudsjettet for

perioden 2021–2030 følger dermed ikke auto-matisk fra ambisjonsnivået for 2030. Flere ulikeutslippsbudsjetter kan sies å være forenlige medoppfyllelsen av 2030-målet.

På grunn av dynamikken i budsjettet vil detikke være mulig å vite nøyaktig hvor høye utslip-pene vil være i målåret 2030. Dersom landenekutter ekstra mye tidlig i perioden, kan ubenyt-tede utslippsenheter uten begrensning spares tilsenere år.

Fra et klimaperspektiv vil det først og fremstvære summen av utslippsenheter for perioden2021–2030 som er interessant, hvordan utslip-pene fordeler seg tidsmessig innad i perioden erav mindre betydning. I kapittel 4 står det merom hvordan EUs utslippsbudsjett for 2021–2030vil fastsettes.

Boks 3.2 203040-nettverket – norsk næringsliv for grønn omstilling

Flere ledende norske virksomheter har etablertNorge 203040-nettverket, et langsiktig initiativmed mål om å peke på forretningsmuligheter ogbidra til klimaløsninger på veien til lavutslipps-samfunnet. Initiativet er en pådriver for at Norgeskal nå målet om 40 % utslippskutt innen 2030.Nettverket mener at Norge har gode forutset-ninger for en grønn omstilling, og at Norge kanta en ledende rolle som veiviser til lavutslipps-samfunnet. Ved å forene krefter på tvers av deulike sektorene mener medlemmene at de kanfå til betydelig større resultater enn summen avden enkeltes individuelle innsats.

I 2016 arbeidet gruppen sammen om å iden-tifisere de viktigste mulighetsområdene og påbakgrunn av dette arbeider koalisjonen nå medå utvikle og løfte frem fire pilotprosjekter medfokus på:

– elektrifisering av egne transportflåter på landog til havs

– utvikling av utslippsfrie områder– finansiering av utslippsfri vekst– hvordan koalisjonen kan inspirere flere

grønne og mer bevisste forbrukere

Nettverket består av virksomheter som AgderEnergi, Coca-Cola Norge, DNV GL, Hurtigru-ten, Hydro, IKEA Norge, Kongsberg Gruppen,Marine Harvest, Ruter, Snøhetta Oslo, Spare-Bank 1 Forsikring, Statkraft, Statnett, Statoil,Storebrand, Telenor Norge, TINE, Umoe, Vei-dekke, Elektroforeningen og Finans Norge, ipartnerskap med Xynteo og miljøorganisasjo-nene WWF og ZERO. Prosjektet bygger på rap-porten Norge 203040 – forretningsmuligheterfra 2015.


4 EUs rammeverk og betydning for Norge

4.1 Innledning

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge allerede i deteuropeiske kvotesystemet (EU Emissions Tra-ding System (EU ETS)). Ved avtale om en fellesoppfyllelse av klimaforpliktelsene for 2030 vilNorge og EU fra 1. januar 2021 også samarbeideom å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene. Etslikt samarbeid vil gjøre at både EUs innsatsforde-lingsforordning og EUs regelverk for bokføring avutslipp og opptak i skog og andre arealer blir rele-vante for Norge. Samarbeid om utslippsreduksjo-ner mellom EU-land er en viktig del av regelver-ket for oppfyllelse av 2030-målet.

4.2 Det europeiske kvotesystemet

Det europeiske kvotesystemet gir fleksibilitet forbedriftene som deltar, en kostnadseffektiv gjen-nomføring av utslippsreduksjonene innenfor fast-satt kvotetak, og lavere risiko for at bedrifter flyt-ter sin produksjon til utlandet for å unngå regule-ringer og skatter på utslipp av klimagasser. Omlag halvparten av norske utslipp er omfattet avsystemet. Utslippene innenfor dette systemet skalreduseres med 43 prosent innen 2030 sammenlig-net med nivået i 2005. Norske kvotepliktige virk-somheter bidrar på linje med kvotepliktige virk-somheter i de andre europeiske landene til atmålet nås. Vår deltakelse i det europeiske kvote-systemet er en viktig del av norsk klimapolitikk ogstrategien for å oppfylle 2030-forpliktelsen.

Det europeiske kvotesystemet dekker utslippfra over 11 000 virksomheter som står for noeunder halvparten av EUs samlede utslipp. Meste-parten av klimagassutslippene fra energiforsy-ning, industri og petroleumsvirksomhet er omfat-tet. I tillegg reguleres utslipp fra luftfart innad iEØS-området. Om lag halvparten av norskeutslipp er inkludert i dette kvotesystemet.

Kvotesystemet fungerer slik at en utslippsøk-ning i Norge over tid vil motsvares av en tilsva-rende reduksjon et annet sted i Europa. Motsatt

vil en utslippsreduksjon i Norge åpne for økteutslipp innenfor andre deler av systemet over tid.

Europakommisjonens direktivforslag som skalgjelde for perioden 2021–2030 videreutviklerreglene for det eksisterende kvotesystemet forperioden 2013–2020. Forslaget innebærer ingenstore endringer i strukturen i systemet, og omfan-get av systemet (kvotepliktige sektorer og gasser)er foreslått uendret.

En sentral mekanisme i kvotesystemet er denårlige nedjusteringen i samlet antall kvoter somutstedes. Den årlige reduksjonen i kvotemengdenutgjør et fast antall kvoter, for inneværende peri-ode 1,74 prosent av en beregnet kvotemengde for2010. Med en nedskaleringsfaktor på 1,74 prosentvil antall kvoter som utstedes være knapt 40 milli-oner kvoter lavere enn året før. I 2013 ble detutstedt om lag 2 milliarder kvoter som virksomhe-tene i det europeiske kvotesystemet kunne bruketil oppfyllelse av kvoteplikten. Innen år 2020 vilantall kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvote-pliktige være redusert til om lag 1,8 milliarderkvoter.

I Kommisjonens forslag til regelverk som skalgjelde etter 2020, er det lagt inn en raskere ned-skalering av kvotemengden, med en årlig reduk-sjonen i kvotemengden på 2,2 prosent per år.Antall kvoter som utstedes vil da kuttes med knapt50 millioner kvoter per år, om lag på linje medNorges samlede utslipp. Gjennom de årlige reduk-sjonene i kvotemengden vil utstedte kvoter i 2030være 43 prosent lavere enn utslippene fra de kvo-tepliktige sektorene i 2005. Hvis den årlige reduk-sjonen av kvotemengden fortsetter uendret etter2030, vil antallet kvoter som gjøres tilgjengelig forde kvotepliktige virksomhetene ha falt til 365 milli-oner kvoter i 2050. Dette er om lag 86 prosentlavere enn utslippene fra de kvotepliktige sekto-rene i 1990.

Kommisjonens forslag til regelverk har vært tilbehandling i Rådet og Europaparlamentet, og detre EU-institusjonene arbeider nå med å kommetil enighet om den endelige utformingen av regel-verket gjennom såkalte trilogforhandlinger. Regel-verket forventes vedtatt høsten 2017.


4.3 Innsatsfordelingsforordningen

4.3.1 Innledning

Utslipp av klimagasser i EU som ikke omfattes avkvotesystemet reguleres i dag gjennom innsats-fordelingsbeslutningen. Dette regelverket er fore-slått som en forordning for perioden 2021–2030.Innsatsfordelingen omfatter i hovedsak utslipp fratransport og jordbruk, men også utslipp fra bygg,avfall, deler av petroleumssektoren og deler avindustrien. Innsatsen som er nødvendig for åredusere utslippene skal fordeles mellom EU-lan-dene. Europakommisjonen la 20. juli 2016 fremforslag til regelverk for perioden 2021–2030, her-under forslag til utslippsmål for hvert enkelt land.Målene til hvert land skal være mellom 0 og 40prosent. Kommisjonens forslag til innsatsforde-lingsforordning for perioden 2021–2030 inne-holder flere former for fleksibilitet for å sikre enmer kostnadseffektiv gjennomføring av de nasjo-nale utslippsmålene for 2030. Alle utslippsreduk-sjoner vil skje innenfor EUs felles rammeverk forinnsatsfordelingen for å nå et felles EU-mål om 30prosent reduksjon i utslippene som omfattes avforordningen. Rammeverket sikrer et felles tak påutslipp under innsatsfordelingen for hele perioden2021–2030. Kommisjonens forslag til regelverk ertil behandling i Råd og Parlament, og forventestidligst vedtatt mot slutten av 2017.

4.3.2 Nasjonale mål

Fordelingen av innsatsen, det vil si fastsettelse avmåltall for det enkelte land, er gjort ut fra brutto-nasjonalprodukt (BNP) per innbygger. Landenemed høyest BNP per innbygger må også ta destørste kuttene i utslipp av klimagasser. Ikke noeland kan pålegges større kutt enn 40 prosent. Fori noen grad å ivareta hensynet til kostnadseffekti-vitet, har Kommisjonen gjort en innbyrdes omfor-deling av målene mellom landene med høyestBNP per innbygger. For å kunne nedjustere målettil landene med høyest kostnader, er det fra Kom-misjonens side foreslått å øke Tysklands, Frankri-kes og Storbritannias mål med ett prosentpoenghver.

Norge er i Kommisjonens forslag omtalt medet foreløpig mål om å redusere utslippene somomfattes av innsatsfordelingen med 40 prosent.

4.3.3 Nytt regelverk med årlige mål fra og med 2021

I EUs klimarammeverk er det ikke tilstrekkeligfor måloppnåelse at landene oppfyller utslippsmå-let for målåret 2030; det er utslippene i hele perio-den 2021–2030 som er relevante. Landenesutslippsmål skal derfor gjøres om til utslippsbud-sjetter for perioden 2021–2030. Under innsatsfor-delingsforordningen vil hvert land vederlagsfrittfå utstedt utslippsenheter (Annual Emissions Allo-cations (AEA)) for hvert år i perioden 2021–2030.For hvert tonn utslipp et land har hatt innenforsektorene som omfattes av innsatsfordelingsfor-ordningen, må landet innlevere én utslippsenhettil oppgjør i et register. Antall utslippsenheter lan-dene får utstedt avhenger av utslippsmålet.

For målåret 2030 ligger Norge an til få utstedtet antall utslippsenheter tilsvarende 60 prosent av2005-utslippene fra utslippskildene som omfattesav innsatsfordelingsforordningen. I henhold tilKommisjonens forslag skal startpunktet forberegning av utslippsbudsjettet være 2020, ogskal tilsvare landenes gjennomsnittlige årligeutslippsnivå i perioden 2016–2018. Mellom start-punktet i 2020 og sluttpunktet i 2030 skal det være

Kilde: Kommisjonens Impact Assessment tilknyttet forslaget tilinnsatsfordelingsforordning for perioden 2021–2030, jf. SWD(2016)247final, datert 20. juli 2016.

Tabell 4.1 Fordeling av mål for utslipps-reduksjoner i EU

Land (utvalg)Forslag til

2030-mål

Luxembourg -40 %

Sverige -40 %

Finland -39 %

Danmark -39 %

Tyskland -38 %

Frankrike -37 %

Storbritannia -37 %

Nederland -36 %

Østerrike -36 %

Belgia -35 %

Irland -30 %

EU 28 -30 %

Norge -40 %


en lineær utvikling. Tildelingen for perioden2021–2030 nedskaleres dermed jevnt fra 2021 til2030, slik at det blir gradvis færre utslippsenheterfor hvert år gjennom perioden. Siden beregningenav nedskaleringen begynner i 2020, ville Norge forår 2021 få utstedt et antall utslippsenheter som erlitt under gjennomsnittlig årlig utslippsnivå i peri-oden 2016–2018.

Kravet for å oppfylle forpliktelsen er at det ersamsvar mellom utslipp og antall utslippsenhetersom innleveres. Landene velger selv om de viloppfylle målet ved å redusere de innenlandskeutslippene eller ved å skaffe flere utslippsenhetergjennom utnyttelse av fleksibiliteten i regelverket.I kapittel 4.3.4 og 4.5.1 er muligheten for bruk avfleksibilitetsmekanismene nærmere gjennomgått.

Landene er ansvarlige for å sikre at de har til-strekkelig med utslippsenheter for å møte sineårlige forpliktelser. Dette kontrolleres i Kommisjo-nens forslag gjennom to generaloppgjør der lan-dene leverer inn utslippsenheter tilsvarende sineutslipp, i henhold til de nasjonale utslippsbudsjet-tene. Det første generaloppgjøret finner sted i2027, og omfatter utslippene i hvert av årene iperioden 2021–2025. Det andre generaloppgjøretfinner sted i 2032, og omfatter utslippene i hvertav årene i perioden 2026–2030.

Ved felles oppfyllelse med EU vil EUs klima-rapporteringskrav også gjelde for Norge. I sam-svar med våre forpliktelser under Klimakonven-sjonen og Kyotoprotokollen rapporterer Norge,på lik linje med EU-landene, i dag til FNs klimase-kretariat årlig, blant annet om utslippsutvikling.Med EUs klimarapporteringskrav vil Norge måtteetablere et formelt nasjonalt rammeverk for dennerapporteringen. Det arbeides med å vurdere omdeler av EUs foreslåtte styringssystem kan gjøreseg gjeldende for Norge som følge av en avtalemed EU om felles oppfyllelse av klimamålene. Deter en forutsetning at Norge ikke uten videre vil blibundet av mål og regelverk på klimaog energi-området utover det som følger av EØS-avtalen ogavtalen om felles oppfyllelse med EU.

4.3.4 Regelverk for fleksibilitet

For å øke kostnadseffektiviteten i måloppnåelsenforeslår Kommisjonen fem former for fleksibilitetunder innsatsfordelingen, hvorav mye er en vide-reføring av gjeldende regelverk:a. Konvertering av kvoter fra det europeiske kvote-

systemetTil sammen ni EU-land, og trolig også

Norge, kvalifiserer til en ny form for fleksibili-tet, der landene til sammen over perioden

2021–2030 får anledning til å konvertere inntil100 millioner klimakvoter fra det europeiskekvotesystemet til utslippsenheter innenfor inn-satsfordelingsforordningen. Den samlede ad-gangen fordeles mellom landene. Landenemed høyest kostnader får størst adgang tildenne fleksibiliteten. I henhold til Kommisjo-nens forslag får Luxembourg og Irland en årligadgang til å levere EU-kvoter tilsvarende 4 pro-sent av sine ikke-kvotepliktige 2005-utslipp. Øv-rige land som kvalifiserer til denne fleksibilite-ten, herunder Sverige, Danmark og Finland,har fått en årlig adgang tilsvarende 2 prosent avsine 2005-utslipp. Landene må innen utgangenav 2019 melde til Kommisjonen om og i hvorstor grad de ønsker å utnytte adgangen til åkonvertere kvoter fra det europeiske kvote-systemet.

b. Handel med utslippsenheterLand kan kjøpe og selge utslippsenheter

seg imellom. Handelen skjer innenfor et over-ordnet rammeverk som sikrer et samlet kutt på30 prosent for utslippene som omfattes av inn-satsfordelingen, og som gir grunnlag for at kut-tene kan gjøres på en kostnadseffektiv måte.

Det er begrensninger på hvor mange ut-slippsenheter en medlemsstat vil kunne over-føre til andre medlemsstater før generaloppgjø-rene. Før oppgjøret for en femårsperiode kanlandene kun overføre inntil 5 prosent av sin til-delte utslippsmengde for hvert av årene i fem-årsperioden. Landene står imidlertid fritt til åinngå avtaler om fremtidig levering av utslipp-senheter. I henhold til dagens regelverk er detsatt av fire måneder mellom tidspunktet forkonstatering av landenes utslipp og fristen forgeneraloppgjør. Dette innebærer at landene vilfå konstatert nøyaktig hvordan de ligger an ioppfyllelsen av utslippsforpliktelsene sine firemåneder før oppgjørsdato. I denne periodenlegges det opp til at landene skal kunne handlemed utslippsenheter. Handel med utslippsen-heter er fullt mulig mellom EU-land også i peri-oden 2013-2020. Hittil er denne mulighetenbare benyttet én gang, da Bulgaria overførteutslippsenheter til Malta for oppgjøret underinnsatsfordelingen for 2013. Kommisjonen vilkomme tilbake med forslag til utdypende regel-verk for perioden 2021-2030 på et senere tids-punkt.

c. Sparing innad i periodenDet er ubegrenset adgang for landene til å

spare overskudd av utslippsenheter innad i pe-rioden 2021–2030. Utslippsenheter som skri-ver seg fra et bestemt år kan altså benyttes til


oppgjør i det aktuelle året og alle senere år i pe-rioden. I forslaget fra Kommisjonen er det ikkebestemmelser som åpner for å spare ubrukteutslippsenheter inn i en senere periode, etter2030.

d. Låning innad i periodenDet er foreslått en adgang til låning av ut-

slippsenheter som er utstedt for påfølgende åri perioden, begrenset til 5 prosent av tildelin-gen for det påfølgende året. Hvis et land for ek-sempel ikke har nok utslippsenheter til å gjøreopp for utslippene i 2021, så kan det bruke inn-til 5 prosent av tildelingen for 2022.

e. Kreditter fra skog- og arealbrukssektorenKommisjonens forslag til innsatsfordeling

åpner for at landene kan benytte CO2-opptak iskog og andre arealer (skog- og arealbrukskre-ditter) tilsvarende til sammen 280 millionertonn CO2-ekvivalenter for å oppfylle landenesmål under innsatsfordelingen. Denne mulighe-ten fordeles mellom landene basert på lande-nes andel av jordbruksutslipp under innsatsfor-delingsforordningen. Bruk av denne formenfor fleksibilitet forutsetter at landene kan doku-mentere et overskudd av opptak i skog- og are-albrukssektoren i henhold til EU-kommisjo-nens forslag til regneregler. Bruk av skog- ogarealbrukskreditter under innsatsfordelings-forordningen er nærmere omtalt under 4.4.3.

4.4 Regelverk for skog og annen arealbruk

4.4.1 Innledning

Skog- og arealbrukssektoren har svært storbetydning for det globale klimaregnskapet: Opptilen tredel av svaret på klimautfordringen ligger iskog og arealbruk, særlig gjennom redusertavskoging og økt påskoging. En aktiv og bære-kraftig skogforvaltning er derfor en sentral del avklimapolitikken globalt, på europeisk nivå og iNorge. Europakommisjonen har foreslått et egetregelverk for skog- og arealbrukssektoren. For-slaget innebærer en forpliktelse for landene til åsikre at CO2-utslippene fra sektoren ikke oversti-ger opptaket som kan telle med etter forslagetsregneregler.

Forslaget gir regler for hvor mye av det fak-tiske opptaket og utslippene fra skog- og annenarealbruk som skal telle med i vurderingen av omutslippsforpliktelsen for sektoren er oppfylt (bok-føring). Det er også foreslått egne regler for rap-portering og kontroll.

Skog- og arealbrukssektoren inndeles i føl-gende kategorier: avskoging, påskoging, forvaltetskog, dyrket mark og beite, i tillegg til myr og våt-mark, som er frivillig å inkludere. Det er også gittregler for «harvested wood products» (HWP ellerkarbon lagret i varige treprodukter).

Det er nødvendig å ha et utgangspunkt for åberegne endring i opptak og utslipp fra skog- ogannen arealbruk. Det er endringene fra et gittreferansenivå som skal telle med og regnes motforpliktelsen for sektoren. Det er foreslått ulikereferansenivåer for de ulike kategoriene.

For forvaltet skog skal det fastsettes en fram-overskuende referansebane for netto opptak i sko-gen. Referansebanen tar etter Kommisjonens for-slag utgangspunkt i historisk intensitet i skogfor-valtningen i perioden 1990–2009. Samtidig vilreferansebanen også bli justert for endringer iopptak som følge av aldersstrukturen i skogen.1

Det er kun endringer utover «business as usual»,for eksempel gjennom redusert hogst, tettereskogplanting eller gjødsling som vil kunne regnessom opptak i bokføringen av forvaltet skog. Det eri tillegg foreslått en begrensning på hvor mye avdette opptaket som kan avregnes mot forpliktel-sen om «netto null» utslipp fra sektoren: 3,5 pro-sent av landets totale utslipp fra andre sektorer ireferanseåret 1990. Bokføring av forvaltet skog påbakgrunn av en framoverskuende referansebaneer nytt sammenlignet med Norges bokføringunder Kyotoprotokollen, hvor det årlige nettoopp-taket i forvaltet skog beregnes i forhold tilnettoopptaket i 1990 som referansenivå.

Regelverket under Kyotoprotokollen setterogså et tak på hvor mye av opptaket som kanbenyttes til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse,tilsvarende 3,5 prosent av de totale nasjonaleutslippene i referanseåret.2 Med denne bokfø-ringsregelen kan Norge bokføre et årlig opptak påca. 1,8 millioner tonn CO2 under kategorien skog-forvaltning under Kyotoprotokollen. Etter Europa-kommisjonens forslag til regneregler, vil et laverenettoopptak enn det som er forutsatt i den fram-overskuende referansebanen bli bokført som etutslipp, selv om kategorien forvaltet skog utgjør etnetto opptak. EU-landene benytter også under

1 Hvor mye skogen tar opp av CO2 avhenger av en rekke for-hold, blant annet skogens alder, skogstype og klimatiskeforhold. Systemet med framoverskuende referansebaneskal blant annet reflektere at skog i ulike land har ulikaldersstruktur, noe som påvirker hogstnivå og opptak.

2 Europakommisjonen har også foreslått et tilsvarende takpå hvor mye av netto opptaket fra forvaltet skog som kanavregnes mot forpliktelsen om «netto null» utslipp for sek-toren.


Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode enframoverskuende referansebane for forvaltetskog. En forskjell for Norge er at man etter Kyoto-regelverket kan øke avvirkningen betydelig utenat det fremkommer som utslipp i regnskapet.

Foreløpige beregninger viser at Norge medEuropakommisjonens forslag til regelverk forskog og annen arealbruk ligger an til å måtte bok-føre et netto utslipp på 15 millioner tonn over peri-oden 2021–2030, før kategorien forvaltet skog erregnet med, selv om Norge har et stort nettoopp-tak i skog. Beregningene er svært usikre. Ende-lige regneregler for bokføring kan påvirke dettetallet. Årsaken til at Norge kan få et netto utslippfra denne sektoren har sammenheng med at dethøye norske opptaket på forvaltede skogarealerfor en stor del vil bokføres mot en framoversku-ende referansebane. Dersom avvirkningen blirsom forutsatt i den framoverskuende referanseba-nen, blir denne kategorien satt til null. Utslippenefra andre bokføringskategorier i sektoren, særligfra avskoging, kan dermed ikke utlignes av detstore opptaket i norsk skog (som ikke skyldes nyetiltak).3 Opptaket fra påskoging vil også kun tellemed i 30 år. Siden norsk skog vokser sent, er detderfor begrenset hvor mye påskoging vil kunnebidra i et 2030-perspektiv.

Det bør påregnes at kategorien forvaltet skogogså vil kunne bli bokført med utslipp med Kom-misjonens forslag. Dette vil i så fall komme i til-legg til det foreløpige beregnede utslippstallet på15 millioner tonn. Det er imidlertid knyttet usik-kerhet til dette. Dersom intensiteten i avvirknin-gen øker utover referansebanens historiske nivå(1990–2009), vil et redusert netto-opptak fram-komme som et utslipp i regnskapet. Etter Kommi-sjonens forslag skal også endringen i karbonbe-holdningen i lagrede treprodukter (harvestedwood products – HWP), inngå i referansenivåetfor forvaltet skog. I referanseperioden som Kom-misjonen foreslår (1990–2009) hadde norsk tre-foredlingsindustri vesentlig innenlands produk-sjon. Dette bidro til en lagerøkning for karbon itreprodukter (HWP), noe som regnes som opp-tak. Etter 2009 har en større del av tømmeret blittforedlet i utlandet som følge av omstruktureringav norsk skogindustri. Utenlands foredling vilikke telle med som opptak. Med referanseperi-oden som Kommisjonen foreslår (1990–2009),måles vi mot en periode hvor lageret økte og

utgjorde netto opptak. Dette betyr at Norgesårlige opptak i perioden 2021–2030 må værestørre enn dette for at man skal kunne bokføreendringen som opptak. Karbonlageret i trepro-dukter (HWP) som er produsert i Norge er imid-lertid redusert etter 2009, noe som regnes somutslipp.

Forslaget blir for tiden (juni 2017) drøftet iEuropaparlamentet og Rådet, og en rekke skog-land har tatt til orde for alternative modeller tilKommisjonens forslag. Det har også Norge gjort.Norge vil arbeide med andre europeiske skoglandfor å fremme en alternativ modell for EU. Detendelig vedtatte regelverket kan avvike på flerepunkter sammenlignet med Kommisjonens for-slag, noe som også vil påvirke beregningene avkonsekvenser for Norge.

4.4.2 Nærmere om netto null utslipp

Forpliktelsen om «netto null utslipp» gjelder i sumfor alle kategoriene i sektoren. Forpliktelsen kanfor det første oppfylles gjennom nasjonale tiltakfor utslippsreduksjoner, eller økt opptak, dvs. nyeklimatiltak i forvaltet skog, i forhold til referanse-banen. For den andre femårsperioden (2026–2030) kan man også benytte eventuelle oppsparteskog- og arealbrukskreditter fra forrige femårspe-riode (2021–2025).

Kjøp av skog- og arealbrukskreditter fra andreland kan også brukes til å oppfylle forpliktelsen.Slike kreditter kan kun benyttes til å oppfylle for-pliktelsen for skog- og arealbrukssektoren, ikkeutslippsmålet under innsatsfordelingsforordnin-gen, se kapittel 4.4.3 for nærmere omtale.

Forslaget til regelverk er rettet mot nasjonalemyndigheter og ikke mot den enkelte skogeier.

Dersom et land ikke oppfyller forpliktelsen omnetto null utslipp fra skog- og arealbrukssektoren,vil utslippet måtte dekkes opp gjennom ytterligeretiltak under innsatsfordelingsforordningen, ogdermed komme i tillegg til forpliktelsen for ikke-kvotepliktige utslipp under denne forordningen.

Det er foreslått begrensninger på hvor mye enkan regne inn av netto opptak i eksisterende, for-valtet skog for å oppfylle forpliktelsen om nettonull utslipp, dersom netto opptak blir høyere ennreferansebanen. Dette er satt til en mengde tilsva-rende 3,5 prosent av de samlede norske utslip-pene i 1990, og tilsvarer ca. 1,8 millioner tonnCO2. Dersom opptaket i forvaltet skog blir lavereenn referansebanen, for eksempel som følge avøkt hogst, vil et redusert netto opptak måtte bok-føres uavkortet som et utslipp etter Kommisjo-nens forslag.

3 Opptaket i forvaltet skog telles som null dersom den fak-tiske utviklingen i netto-opptak følger referansebanen. Der-som en større andel skog blir hogstmoden, enn i den histo-riske referanseperioden, kan tilsvarende økning i hogstenmodelleres inn i referansebanen.


4.4.3 Bruk av skog og arealbrukskreditter under innsatsfordelingsforordningen

Dersom landene har et overskudd av opptak fraskog- og arealbrukssektoren, kan landene påvisse vilkår benytte opptaket til å oppfylle sinenasjonale mål under innsatsfordelingsforordnin-gen. EU-landene har etter Kommisjonens forslag,samlet sett en ramme for å kunne bokføre 280 mil-lioner tonn CO2-ekvivalenter fra opptak i skog- ogarealbrukssektoren i løpet av perioden 2021–2030. Denne muligheten fordeles på landenebasert på landenes andel av jordbruksutslippunder innsatsfordelingsforordningen.

Europakommisjonen har foreslått en rekkekriterier som må være oppfylt for at opptak fraskog- og arealbrukssektoren kan godskrives motegne utslipp under innsatsfordelingsforordnin-gen: • Forpliktelsen om «netto null utslipp» må være

oppfylt. Forpliktelsen gjelder alle arealkatego-riene i sektoren, inkludert forvaltet skog.

• Det er kun et netto opptak fra kategorienepåskoging, avskoging, dyrket mark og beitesom kan benyttes til å oppfylle forpliktelsenunder innsatsfordelingsforordningen. Opptaksom skriver seg fra tiltak utover referanseba-nen for forvaltet skog, for eksempel økt CO2-opptak fra gjødsling eller tettere planting, kanaltså ikke godskrives mot utslipp under inn-satsfordelingsforordningen.

Ettersom Norge etter foreløpige beregninger kankomme ut med et netto utslipp fra sektoren, børdet påregnes at Norge med Kommisjonens forslagikke vil få tilgang til denne fleksibiliteten.4 Se nær-mere omtale i kapittel 4.4.1 om årsakene til atNorge kan komme ut med et utslipp fra sektoren.Reglene for beregning av en referansebane forforvaltet skog og bruk av skog- og arealbrukskre-ditter under innsatsfordelingen, er gjenstand fordiskusjon i EU i forbindelse med behandlingen avforslagene i Europaparlamentet og Rådet.

4.5 Fleksibilitet sikrer måloppfyllelse

4.5.1 Norsk tilgang til fleksibilitet under innsatsfordelingen

4.5.1.1 Innledning

Fleksibilitetsmekanismene under innsatsfordelin-gen gir sikkerhet for at Norge kan oppfylle det for-pliktende utslippsbudsjettet, og åpner for en kost-nadseffektiv gjennomføring av det norske utslipps-målet for 2030. Som vist i kapittel 4.3.4 gjør fleksi-bilitetsmekanismene det mulig for land å samar-beide om utslippsreduksjoner. Det fremgår avKommisjonens forslag at Norge vil få tilgang tilfleksibel gjennomføring på linje med EU-landene.De viktigste formene for fleksibilitet for Norge ermuligheten til å konvertere et begrenset antallkvoter fra det europeiske kvotesystemet og sam-arbeid med andre land gjennom handel medutslippsenheter.

4.5.1.2 Konvertering av kvoter fra det europeiske kvotesystemet

Ved en felles oppfyllelse kan Norge sannsynligvisbli likestilt med de ni EU-landene5 som får adgangtil å dekke noe av sitt behov for utslippsenheterved at klimakvoter fra det europeiske kvote-systemet konverteres til utslippsenheter. De aktu-elle EU-landene får anledning til å bruke kli-makvoter fra det europeiske kvotesystemet tilsva-rende 2 til 4 prosent av landenes ikke-kvoteplik-tige 2005-utslipp. Gitt at vår adgang blir i sammestørrelsesorden, vil Norges adgang trolig bli 5,5 til11 millioner tonn over hele perioden 2021–2030.For å sikre oppfyllelse av utslippsbudsjettet vilRegjeringen benytte seg fullt ut av den fleksibilite-ten Norge kan oppnå ved bruk av kvoter fra deteuropeiske kvotesystemet.

Dersom Norge får adgang til å konvertere kvo-ter fra kvotesystemet kan dette skje uavhengig avavtaler med andre land under innsatsfordelingen.Kvotene fra det europeiske kvotesystemet somkonverteres til utslippsenheter tas fra landets auk-sjoneringspott, som hvert år vil bli redusert med etantall kvoter som tilsvarer en tiendedel av landetssamlede utnyttelse av adgangen til å konverterekvoter fra det europeiske kvotesystemet. Kostna-den ved å benytte denne formen for fleksibilitet vilda bli i form av tapte auksjonsinntekter gjennomhele perioden 2021–2030. Kostnadene vil dermedvære avhengig av prisutviklingen i det europeiske

4 Etter foreløpige beregninger fra Miljødirektoratet vil detfor Norges del være snakk om ca. 3,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter over hele tiårsperioden (2021–2030). Det erknyttet usikkerhet til dette tallet, blant annet avhenger detav om taket på 280 millioner tonn vil oppjusteres som følgeav Norges inntreden, eller om taket omfordeles mellomlandene. Dette er foreløpig ikke avklart. Det er også disku-sjon om størrelsen på taket i EU.

5 Belgia, Danmark, Irland, Luxemburg, Malta, Nederland,Østerrike, Finland og Sverige.


kvotesystemet. Her spriker prognosene sterkt perkvote. Prisen på kvoter levert i desember 2020 hari den senere tid svingt rundt 5 euro.

4.5.1.3 Handel med utslippsenheter

Foreløpige og svært usikre beregninger gjort avMiljødirektoratet viser at en gruppe på rundt 15EU-land ligger an til å få et overskudd på rundt420 millioner utslippsenheter samlet for perioden2021–2030. Beregningene er gjort med utgangs-punkt i Kommisjonens referansescenario. Denneframskrivningen avviker noe fra landenes egneframskrivninger av utslipp. Et flertall av disse lan-dene kan forventes å ønske å selge sine utslipp-senheter. Det er også grunn til å regne med atdisse landene vil iverksette tiltak som redusererutslippene ytterligere dersom enheter kan selgestil en pris som er høyere enn de tiltakskostnadenede står overfor. På den andre siden er det rundt 13EU-land som har et samlet forventet underskuddpå rundt 608 millioner utslippsenheter. Disse lan-dene må skaffe seg utslippsenheter fra andre EU-land og/eller gjennomføre utslippsreduserendetiltak. Beregningene er basert på vedtatt politikksommeren 2016. Virkningen av politikk som ervedtatt eller under behandling i EU i tiden etterjuli 2016, er ikke innarbeidet i analysen. Virknin-gen av unilaterale tiltak som enkelte land har vars-let er heller ikke analysert. Prisutviklingen påkjøp av utslippsenheter fra andre land er sværtusikker.

Selv om nasjonale virkemidler forsterkes vildet kunne være et behov for fleksibilitet som erstørre enn forventet maksimal tilgang til å konver-tere kvoter fra det europeiske kvotesystemet. Der-som det blir nødvendig og det viser seg å værekostnadseffektivt, legger regjeringen derfor opptil at Norge også skal kunne benytte fleksibilitet iform av direkte kjøp av utslippsenheter fra andreland. Selv om det gjennom prosessen i EU skullebli vedtatt et strammere opplegg enn det som lig-ger i Kommisjonens forslag, er det stor sannsyn-lighet for at Norge kan dekke sitt behov for fleksi-bilitet også hvis det viser seg å være nødvendig åbenytte fleksibilitet ut over 11 millioner tonn.

4.5.1.4 Sparing og låning innad i perioden

Slik det er beskrevet i kapittel 4.3.4 er detbegrensninger på bruk av utslippsenheter somoverføres mellom ulike år innad i perioden 2021–2030. Med Kommisjonens forslag vil Norge få til-gang til sparing og låning av utslippsenheter innadi perioden på lik linje med EU-landene. Dette gir

større fleksibilitet i gjennomføringen av det nor-ske utslippsmålet.

4.5.1.5 Kreditter fra skog- og arealsektoren

Antallet skog- og arealbrukskreditter som kangodskrives mot forpliktelsen under innsatsforde-lingsforordningen er begrenset oppad til 280 milli-oner kreditter samlet sett på EU-nivå. Kredittenefordeles mellom EU-landene på basis av landenesjordbruksutslipp. Basert på jordbruksutslippeneville Norge etter foreløpige beregninger fra Miljø-direktoratet kunne få om lag 3,3 millioner tonnCO2-ekvivalenter over hele tiårsperioden (2021-2030). Det er knyttet usikkerhet til dette tallet.Det avhenger også om taket på 280 millioner tonnvil oppjusteres som følge av Norges inntreden,eller om taket omfordeles mellom landene. Brukav slike kreditter forutsetter imidlertid at landenehar et bokført netto opptak i skog- og arealsekto-ren når opptak i forvaltet skog ikke medregnes.Siden Norge etter foreløpige beregninger vilkunne få et utslipp fra sektoren, bør det påregnesat Norge ikke vil kunne utnytte slik fleksibilitet.

4.5.2 Norsk tilgang til fleksible mekanismer under skog- og arealbruksektoren

Foreløpige beregninger for skog- og arealbrukssek-toren

Forpliktelsen for skog- og arealbrukssektoren omat utslippene i sektoren ikke skal overstige oppta-ket («netto null utslipp») kan oppfylles enten gjen-nom nasjonale tiltak eller ved at utslippene dekkesopp ved å kjøpe skog- og arealbrukskreditter fraandre land. Alternativt vil det gjøres fratrekk i til-delte utslippsenheter under innsatsfordelingsfor-ordningen tilsvarende utslippene fra skog- og are-albrukssektoren. Sistnevnte innebærer i så fall atforpliktelsen under innsatsfordelingsforordningenøker tilsvarende utslippene fra skog- og areal-brukssektoren. Skulle resultatet for Norge bli etnetto utslipp, vil Norge, uten kjøp av skog- og are-albrukskreditter, måtte redusere utslippene i deandre ikke-kvotepliktige sektorene utover forelø-pig tildelt mål på 40 prosent. Kjøp av skog- og are-albrukskreditter fra andre land forutsetter atandre land vil ha et overskudd av kreditter som deønsker å selge. Ifølge Kommisjonens konsekvens-vurdering av forslaget til skog- og arealbruksfor-ordning vil det være et overskuddsopptak i skog-og arealbrukssektoren i Europa som helhet, ogsåetter at landene har fylt hele rammen for over-føring av overskuddsopptak fra skog- og areal-


brukssektoren til innsatsfordelingsforordningen.Det er imidlertid knyttet usikkerhet til disseberegningene. Det er også knyttet stor usikkerhettil den endelige utformingen av regelverket, noesom kan påvirke hvor stort overskuddsopptaket

blir, og hvor mye av dette som blir tilgjengelig forkjøp. Overskudd av skog- og arealbrukskredittersom er oppnådd gjennom kjøp av kreditter fra etannet land kan ikke nyttes til å godskrive utslippunder innsatsfordelingsforordningen.


5 Reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp i Norge

5.1 Utslippsutviklingen

5.1.1 Norske utslipp

De norske klimagassutslippene var i 2015 på 53,9millioner tonn CO2-ekvivalenter.1 Av disse utslip-pene var det i 2015 27,3 millioner tonn som komfra ikke-kvotepliktige kilder, det vil si utslipp somikke er dekket av kvotesystemet.2 Det er 0,8 pro-

sent lavere enn i 2005, som brukes som referan-seår for EUs mål for utslippsreduksjoner. Trans-port3 og jordbruk utgjorde den største andelen avdisse utslippene og sto i 2015 for henholdsvis 57og 17 prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene.(Se figur 5.1 og 5.2). Det er også betydelige ikke-kvotepliktige utslipp fra avfallsforbrenning, indus-tri, petroleum og diverse andre kilder, til sammen26 prosent av ikke-kvotepliktige utslipp.

Utslipp fra veitrafikk økte med drøyt 30 prosentfra 1990 til 2007, og har siden ligget relativt stabilt.Dette til tross for at det har vært vekst i transport-omfang for både gods- og persontransport. Mereffektive kjøretøy har bidratt til at utslippene ikkehar økt etter 2007. Ifølge foreløpige tall fra Statis-tisk Sentralbyrå for 2016 gikk utslipp fra veitrafikkned med 4 prosent, blant annet som en følge av øktbruk av biodrivstoff.

1 Ifølge foreløpige tall fra utslippsregnskapet til Statistisksentralbyrå var utslippene i 2016 53,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Usikre anslag tyder på at ikke-kvotepliktigeutslipp dette året var på 27,4 millioner tonn.

2 Ikke inkludert skog- og arealbrukssektoren.

Figur 5.1

Kilde: Statistisk sentralbyrå

0

5000

10000

15000

20000

25000

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

Utslipp av klimagasser. 1990-2016

Olje- og gassutvinning

Industri og bergverk

Energiforsyning

Oppvarming i andre næringer og husholdninger

Veitrafikk

Luftfart, sjøfart, fiske, motorredskaper m.m.

Jordbruk

Andre kilder

3 Veitrafikk, innenriks sjøfart og fiske, innenriks luftfart ogmotorredskaper/anleggsmaskiner mv.

Figur 5.2

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Olje og gass 4 %

Industri og bergverk

4 %

Energiforsyning 4 %

Oppvarming i husholdninger

og andre næringer 4 %

Veitrafikk 38 %

Luftfart 1 %

Sjøfart og andre

mobile kilder 18 %

Jordbruk 17 %

Annet 10 %

Ikke-kvotepliktige utslipp etter sektor (2015)


Ikke-kvotepliktige transportutslipp unntatt vei-trafikk (innenriks luft- og sjøfart, fiske, motorred-skaper mv.) har samlet økt med 11 prosent siden1990. Mens utslippene fra innenriks sjøfart ogfiske har gått ned, har utslippene fra andre mobilekilder som anleggsmaskiner økt. Siden 1990 harjordbruket redusert sine utslipp med 5 prosent.Ikke-kvotepliktige utslipp fra industri og petro-leum var i 2015 2,3 millioner tonn og har blittredusert med 58 prosent siden 1990.

5.1.2 Nye utslippsfremskrivinger

Det ble lagt frem nye utslippsfremskrivninger for2020 og 2030 i Perspektivmeldingen 2017 (Meld.St. 29 (2016–2017)). Utslippene av klimagasseranslås å avta med rundt 0,75 prosent i året fra2015 og frem mot 2030, og forventes da å liggeanslagsvis vel 5,5 millioner tonn CO2-ekvivalenterlavere enn i 2015. Det aller meste av nedgangenventes å komme i ikke-kvotepliktige utslipp der

Boks 5.1 Norges utslippsregnskap og utslippsrapportering til FN

Det er i dag et omfattende system for beregningog rapportering av utslippsregnskap for klima-gasser og oppfølging av internasjonale klimafor-pliktelser til FNs klimakonvensjon og tilKyotoprotokollen.

Norge har et omfattende system for innhen-ting, kvalitetssikring og løpende oppdatering avutslippsdata.

Norges rapporteringsforpliktelser til FNs kli-makonvensjon omfatter:– Hvert fjerde år: Norge utarbeider nasjonal

hovedrapport (National Communication) tilFNs klimasekretariat. Rapporten inneholderen bred beskrivelse av Norges klimapolitikk,internasjonale forpliktelser, nasjonale virke-midler og aktiviteter som Norge deltar i inter-nasjonalt på klimaområdet. Forrigehovedrapport ble levert i mars 2014.

– Hvert andre år: En oppdateringsrapport(Biennial report), med blant annet oversiktover nye virkemidler siden forrige rapporte-ring, og hvordan Norge ligger an til å oppfylleandre forpliktelsesperiode under Kyotoproto-kollen (2013–2020). Siste oppdateringsrap-port ble levert i desember 2015.

– Hvert år: Klimagassregnskap og NationalInventory Report. Rapporten, som ogsåinkluderer rapportering til Kyotoprotokollen,inneholder det nasjonale utslippsregnskapetfor klimagasser basert på tidsserier fra 1990,og en omfattende dokumentasjon av hvordandette er beregnet. Godkjent rapport er enbetingelse for at Norge kan benytte de fleksi-ble mekanismene under Kyotoprotokollen.

Alle rapportene er gjenstand for en grundigreview-prosess i regi av FN. I Norge er Miljø-direktoratet ansvarlig for den årlige rapporterin-

gen av Norges offisielle klimagassregnskap tilFNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen,mens Klima- og miljødepartementet sender innnasjonale hovedrapporter og oppdateringsrap-portene.

Et viktig element i rapporteringen til FN erdet norske utslippsregnskapet for klimagasser,som utarbeides i et samarbeid mellom Statistisksentralbyrå (SSB), Norsk Institutt for Bioøko-nomi (NIBIO) og Miljødirektoratet. SSB utarbei-der og publiserer statistikk for utslipp av klima-gasser til luft, mens NIBIO utarbeider statistikkfor opptak og utslipp fra skog og andre arealer.Miljødirektoratet er ansvarlig for å utvikle ograpportere det samlede regnskapet for klima-gasser i tråd med internasjonale forpliktelser.Norge har en lang historie med utslippsregn-skap, og det finnes per i dag sammenliknbaretall for 1990–2015 og statistikk for enkeltår førdette. SSB rapporterer også utslippsdata til EUsstatistikkbyrå (EUROSTAT), og Miljødirektora-tet til det Europeiske miljøbyrået (EEA).

Med felles oppfyllelse av klimamålet for 2030med EU, vil Norges rapporteringsforpliktelse tilEEA øke. EU pålegger landene å rapportereutslippsregnskap hvert år og fremskrivinger ogtiltak og virkemidler annet hvert år. Parisavtalenvil også medføre rapportering på blant annetutslippsreduksjoner, tilpasning og finansiering.

Den norske utslippsstatistikken publiserespå nett (www.ssb.no), og blir gjort offentlig til-gjengelig samtidig for alle brukere. Den leggesogså ut på nettstedet www.miljostatus.no. Deninternasjonale utslippsrapporteringen er tilgjen-gelig i publikasjonene som sendes til FNs klima-konvensjon, og er sammen med klimagassregn-skapet tilgjengelig på FNs hjemmeside.


utslippene anslås å gå ned med 4,25 millioner tonnfra 2015 til 2030, se tabell 5.1.

I tråd med internasjonale retningslinjer erfremskrivingene basert på vedtatt klimapolitikk.Fremskrivingene gir dermed et bilde av hvordannorske utslipp av klimagasser kan utvikle seg veden videreføring av dagens virkemidler. Bildet erusikkert, blant annet fordi utvikling av nye løsnin-ger kan påvirke hva en videreføring av dagens vir-kemidler betyr for utslippene.

Fremskrivingene er ikke en beskrivelse avregjeringens mål og fanger heller ikke opp effek-ter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler.Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endredevirkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet iform av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv. erikke innarbeidet i referansebanen. Et unntak erforbud mot bruk av fossil olje til oppvarming i hus-holdninger og næringsbygg i 2020, der forslag tilforskrift har vært på høring. Samtidig er beregnin-gene av hvordan dagens politikk påvirker fremti-dige utslipp beheftet med usikkerhet, og usikker-heten øker utover i tid. Både den fremtidige øko-nomiske utviklingen og den fremtidige befolk-ningsutviklingen er usikker. Økonomisk vekst ogbefolkningsøkning har historisk betydd mye for

utslippene av klimagasser. Det er også stor usik-kerhet rundt utvikling og tilgang på lav- og nullut-slippsteknologi, og kostnadene ved å ta slik tekno-logi i bruk.

Anslaget for ikke-kvotepliktige utslipp i 2030er nedjustert med 3 millioner tonn CO2-ekvivalen-ter sammenliknet med forrige fremskriving(Nasjonalbudsjettet 2015). Det er særlig antakel-sene om utviklingen i utslippene fra transport sombidrar til at fremskrivingene viser en klar ned-gang. Utslippene fra veitransport anslås å avta fra10,3 millioner tonn i 2015 til 9,7 millioner tonn i2020 og videre til 8,4 millioner tonn i 2030. Ned-gangen skyldes i hovedsak at det er lagt til grunnat innfasing av lav- og nullutslippsbiler vil økeytterligere fremover. I fremskrivingene viderefø-res dagens nivå på omsetningskravet for biodriv-stoff. En økning i omsetningskravet i tråd medStortingets vedtak i forbindelse med budsjettet forinneværende år, vil isolert sett bidra til å trekkeutslippene ned med om lag 1 million tonn i 2020.Vedvarende vekst i antallet null- og lavutslippskjø-retøy bidrar til at effekten er mindre i 2030.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske haravtatt markert de senere årene. Nedgangen iutslippene henger trolig sammen med overgang

1 Inkluderer kvotepliktig energiforsyning og luftfart.2 Inkluderer veitrafikk, sjøfart, fiske, ikke-kvotepliktig luftfart, anleggsmaskiner og andre mobile kilder.3 Inkluderer ikke-kvotepliktig industri, petroleumsvirksomhet og energiforsyning, samt oppvarming og andre kilder.Kilder: Statistisk sentralbyråd, Miljødirektoratet, NIBIO og Finansdepartementet.

Tabell 5.1 Utslipp av klimagasser i Norge etter sektor. Millioner tonn CO2-ekvivalenter.

1990 2005 2015 2020 2030

Utslipp av klimagasser 51,7 55,1 53,9 51,8 48,3

Kvotepliktige utslipp 27,5 26,6 26,3 25,2

– Olje- og gassproduksjon 12,9 14,0 13,9 12,8

– Industri og bergverk 13,6 10,8 11,1 11,0

– Andre kilder1 1,0 1,8 1,3 1,4

Ikke-kvotepliktige utslipp 27,6 27,3 25,5 23,1

– Transport2 14,9 15,6 14,9 13,5

– Herunder: Veitrafikk 9,7 10,3 9,7 8,4

– Jordbruk 4,6 4,5 4,3 4,4

– Andre kilder3 8,1 7,2 6,2 5,2

Opptak i skog og annen arealbruk -10,5 -24,7 -24,3 -23,4 -21,2

Utslipp av klimagasser medregnet skog og annen arealbruk 41,3 30,4 29,6 28,4 27,1


til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk avny teknologi. Det kan også skyldes at utslipp ikkefullt ut fanges opp i statistikken, dersom drivstoffbunkres i andre land. Utslippene varierer en delfra år til år. I fremskrivingene er det lagt til grunnat nedgangen er varig og at videre teknologiutvik-ling og de forsterkede virkemidlene de senere

årene vil bidra til at utslippene vil fortsette å avtaetter 2020.

Utslippene fra forbruk av fossil olje til oppvar-ming i husholdninger og næringer har avtatt mednesten 60 prosent siden 1990. Dersom en slikutvikling fortsetter, vil utslippene i 2030 værerundt 0,75 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Forbu-det mot bruk av fyringsolje innebærer at nedgan-

Boks 5.2 Forutsetninger ved fremskrivinger av utslipp til luft

Utgangspunktet for fremskrivingene er utslipps-regnskapet og nasjonalregnskapet fra Statistisksentralbyrå, som danner det beskrivende grunn-laget for Statistisk sentralbyrås økonomiskemodell SNOW. Bruken av modellen er påenkelte områder supplert med mer detaljerteanalyser.

I korte trekk kan forutsetningene som liggertil grunn for fremskrivingene oppsummeressom følger:– Dagens innretning av klimapolitikken videre-

føres, herunder omfang og satser for CO2-avgiften.

– Prisen på fremtidig levering av kvoter innen-for EUs kvotesystem anslås å stige til 60 kro-ner per tonn CO2 i 2020, i tråd med noterin-ger i fremtidsmarkedet for slike kvoter. Etter2020 er det lagt til grunn at prisen på kvoter iEUs kvotesystem stiger reelt med 4 prosentper år.

– Langsiktig pris på råolje og naturgass som erlagt til grunn i kapittel 5 i perspektivmeldin-gen (Meld. St. 29 (2016–2017)).

– Fremskrivingene av utslipp fra olje- og gass-produksjon er utarbeidet av Oljedirektoratetog bygger på rapportering fra oljeselskapene.Avgrensningen av petroleumsindustrien føl-ger petroleumsskattelovens definisjon. I til-legg er virksomheten ved landanleggenesom er knyttet til videre transport av petrole-umsprodukter inkludert, slik at fremskrivin-gene blir i tråd med utslippsregnskapet.1 Deter tatt hensyn til endringer i sammensetnin-gen av produksjonen og at anslått levetid erøkt for flere felt. Størstedelen av CO2-utslip-pene er knyttet til energiproduksjon på inn-retningene. Utslipp fra bygge- og installa-sjonsfase, maritime støttetjenester og heli-koptertrafikk inngår i andre næringer.

– Utslipp fra veitrafikk tar utgangspunkt i infor-masjon i utslippsmodellen for veitrafikk som

Statistisk sentralbyrå benytter til å beregnenasjonale utslipp til luft fra veitrafikk. Det erlagt til grunn at andelen elbiler vil øke til 50prosent av nybilsalget i 2030. Salget av lad-bare hybridbiler anslås til rundt 20 prosent avnybilsalget. Forutsetningene innebærer atandelen nye diesel- og bensinbiler (inkludertikke-ladbare hybridbiler) vil avta fra rundt 70prosent i 2016 til 30 prosent av salget av nyepersonbiler i 2030. Trafikkarbeidet anslås åfølge utviklingen i befolkningen. Utslippeneper kjørte kilometer fra nye biler basert påfossile energibærere anslås å avta med omlag 1 prosent i året. Innblandingen av biodriv-stoff er videreført med dagens nivå på reelt6,25 prosent.

– Det er lagt til grunn om lag uendret forbrukav elektrisitet i kraftintensiv industri.

– På bakgrunn av aktivitetsdata fra NIBIO utar-beider Miljødirektoratet fremskrivinger avutslipp fra jordbruket. Disse bygger på atdagens landbrukssubsidier og tollvern vide-reføres, men at støtte til eksport av ost bort-faller fra 2020. Det er lagt til grunn en visseffektivisering slik at utslipp per produserteenhet går ned.

– Fremskrivingene av netto karbonopptak iskog og andre landarealer ble laget i 2014. Dable det anslått at opptaket ville avta fra dagensnivå på om lag 25 millioner tonn CO2-ekviva-lenter per år til i overkant av 20 millioner tonnCO2-ekvivalenter i 2030. Bak denne utviklin-gen ligger det blant annet en forutsetning omat dagens skogplanting videreføres og atavvirkningen øker fra rundt 10 millioner m3 idag til vel 12,6 millioner m3 i 2030.

1 Petroleumssektoren omfatter etter denne definisjonenalle petroleumsinstallasjoner offshore, landanleggene påKollsnes, Sture, Nyhamna (Ormen Lange-feltet, Ham-merfest LNG-anlegg (Snøhvitfeltet), Mongstad (indirekteutslipp fra råoljeterminal) og Kårstø (hele gassbehand-lingsanlegget), samt noen mindre LNG-anlegg.


gen fremskyndes og at husholdningene allerede i2020 ikke vil ha utslipp fra bruk av olje, men at detfortsatt vil være utslipp fra bruk av gass og fravedfyring. Også i tjenesteytende næringer vil etforbud fremskynde nedgangen i bruk av olje tiloppvarming. Det er beregningsteknisk lagt tilgrunn at det vil være noen utslipp igjen, som følgeav at forbudet trolig åpner for visse unntak, blantannet i områder der kraftsituasjonen tilsier det. I2030 anslås utslippene til knapt 0,5 millioner tonnCO2-ekvivalenter.

Utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsy-ning kommer fra brenning av fossilt karbon i avfallog bruk av fossile energibærere i mindre energi-anlegg. I fremskrivingene anslås utslippene fraikke-kvotepliktig energiforsyning å holde seg omlag på dagens nivå på 1 million tonn.

Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligereanslått å gå videre ned som en følge av forbudetmot deponering av våtorganisk avfall. Utslippenefra jordbruket er anslått å ligge relativt stabiltfremover.

5.1.3 Usikkerhet i anslagene

Norges utslipp av klimagasser avhenger av hand-lingene til noen hundretusen bedrifter og fleremillioner personer. Oppdaterte fremskrivinger iPerspektivmeldingen prøver å fange opp underlig-gende utviklingstrekk og tendenser bak summenav disse handlingene, blant annet med utgangs-punkt i økonomiske, teknologiske og befolknings-messige forhold.

Fremskrivingene av utslipp er basert på atdagens klimapolitikk videreføres. Det innebærerat omfang og satser for CO2-avgiften og andreavgifter holdes på dagens nivå. Satsingen på tek-nologiutvikling, for eksempel gjennom Enova,videreføres. Klimapolitikken er blitt betydeligstyrket de seneste årene. Beregningene av hvor-dan dagens politikk påvirker fremtidige utslipp erbeheftet med usikkerhet, og usikkerheten økerdesto lengre utover i tid fremskrivingene strekkerseg. Effekten av politikken er blant annet avhen-gig av utvikling og tilgang på lav- og nullutslipps-teknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi ibruk. Det meste av denne teknologiske utviklin-gen skjer utenfor Norges grenser.

Fremskrivingene bygger også på forutsetnin-ger om fremtidig økonomisk vekst, befolkningsut-vikling, produktivitetsvekst og utvikling interna-sjonalt. Disse forholdene vil ha mye å si forutslippsutviklingen i Norge, og en strategi for2030 bør også ta høyde for at utviklingen kan bliannerledes enn lagt til grunn.

5.1.4 Rapportering under klimaloven

I henhold til den nye klimaloven skal regjeringenhvert år redegjøre for Stortinget om utviklingen iutslipp og opptak av klimagasser, framskrivingerav utslipp og opptak og gjennomføring av de lov-festede klimamålene for 2030 og 2050, og omhvordan Norge forberedes på og tilpasses klima-endringene. Det skal gis en oversikt som synlig-gjør sektorvise utslippsbaner innenfor ikke-kvote-pliktig sektor og hvilke type tiltak som vil værenødvendig for å realisere disse; samt status forNorges karbonbudsjett, også innenfor et klima-samarbeid med EU om oppfyllelse av klimamål. Iden årlige budsjettproposisjonen skal regjeringenredegjøre for hvordan Norge kan nå klimamålenefor 2030 og 2050 og klimaeffekten av fremlagtbudsjett. Rapporteringens form og innhold vilmåtte tilpasses over tid.

5.2 Nasjonal virkemiddelbruk

Regjeringen vil

– bruke CO2-avgiften og andre avgifter på utslippav klimagasser som hovedvirkemiddel motikke-kvotepliktige utslipp

– følge opp anmodningsvedtaket om innføring avlik CO2-avgift for ikke-kvotepliktig sektor ved åvurdere avgift for alle ikke-kvotepliktige utslipppå generelt nivå, alternativt andre virkemidlerdersom avgift ikke er tilstrekkelig eller egnet

– vurdere avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektorregelmessig for å bidra til kostnadseffektivoppnåelse av 2030-målet

– dersom CO2-avgiften ikke vurderes å være ettilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddelvurderes andre virkemidler, som gir tilsva-rende sterke insentiver, herunder direkte regu-lering gjennom forurensningsloven eller frivil-lige avtaler. Virkemiddelbruken fremover måvurderes justert etter hvert som ny kunnskapkommer til

– legge til rette for et fortsatt effektivt og koordi-nert virkemiddelapparat

– videreføre satsingen på forskning og utvikling,implementering og spredning av lavutslipps-teknologi

– sørge for at offentlig sektor som kunde bidrartil å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klima-vennlige teknologier og løsninger

– bidra til utvikling av nye miljø- og klimavenn-lige teknologier og løsninger gjennom blantannet den nye satsingen på offentlig-privat inn-ovasjon i Innovasjon Norge


– med utgangspunkt i Financial Stability Boardsanbefalinger, bidra til økt åpenhet om selska-per og finansforetaks medvirkning til klima-gassutslipp

5.2.1 En effektiv og samordnet virkemiddelbruk

Alle større internasjonale analyser av klimautfor-dringen viser at å etablere en pris på utslipp av kli-magasser er avgjørende for å redusere utslippenei tilstrekkelig omfang på en kostnadseffektivmåte. Når forurenser betaler, medvirker det tilutslippsreduserende endringer i produksjons- ogforbruksmønster og til utvikling og spredning avklimavennlig teknologi. Avgifter og kvoteplikt girinsentiver til at utslippsreduksjoner skjer til lavestmulig kostnad for samfunnet og er viktig for åskape markeder for null- og lavutslippsteknologi.For at de globale kostnadene ved å nå ambisiøseklimamål skal bli så lave som mulig, er det viktig åinnføre en tilstrekkelig høy CO2-pris som omfatterflest mulige kilder og områder. I den grad noenutslippskilder ikke belastes for sine utslipp, mot-tar subsidier eller betaler redusert pris for sineutslipp, må den generelle CO2-prisen være høyerefor å oppnå en gitt utslippsreduksjon. Prinsippetom kostnadseffektivitet for å sikre globale forde-ler er nedfelt i FNs klimakonvensjon. Andre sen-trale prinsipper nedfelt i konvensjonen som ersentrale i klimasammenheng er føre-var-prinsip-pet og prinsippet om felles, men differensiertansvar og respektive muligheter. Føre-var-prinsip-pet er også et viktig prinsipp i norsk miljøpolitikk.

I dag er det store forskjeller i karbonprisermellom land og sektorer. Det gjelder både omfan-get av direkte prising og implisitte kostnader knyt-tet til regulering.

Virkemiddelbruken i klimapolitikken bør følgeet sett av prinsipper som er transparente og girforutsigbarhet, og som innebærer at målene forklimapolitikken nås med effektivitet og størstmulig grad av sikkerhet. For å skape minst muligkonflikt mellom klimamålene og andre samfunns-mål, kreves det god koordinering i bruken av vir-kemidler. Regjeringens klimapolitikk bygger påfølgende:– Forurenser skal betale. Virkemidler bør velges

ut fra kriteriet om at den som forurenser ellerskader miljøet skal betale for skaden som for-voldes.

– Effektive virkemidler. Virkemidlene bør innret-tes slik at miljømålene oppnås med størst muligsikkerhet og til lavest mulige kostnader forsamfunnet. Miljøavgifter, omsettelige kvoter,

direkte reguleringer, avtaler, informasjon ogsubsidier må kombineres mest mulig effektivt.

– Støtte til teknologiutvikling. Å utvikle og ta ibruk klimaog miljøvennlige teknologier erviktig for å møte klimaog miljøutfordringene,og kan også gi norsk næringsliv nye markeds-muligheter.

– Globale ef fekter avgjørende. Virkemidlene iklimapolitikken må bidra til at globale utslippgår ned.

– Et lavutslippssamfunn, ikke et lavinntektssam-funn. Vi må utnytte mulighetene som ligger idet grønne skiftet.

Virkemidler velges ut fra kriteriet om at foruren-ser betaler, at kostnadene for samfunnet er lavestmulig (kostnadseffektivitet), samtidig som klima-og miljømål nås (styringseffektivitet). Valg av vir-kemiddel bestemmer potensialet for utslippsre-duksjoner og tilhørende kostnader.

På områder underlagt generelle virkemidlerskal det som hovedregel unngås ytterligere regu-lering. Det er imidlertid slik at i enkelte tilfeller vildet være vanskelig å prise en miljøskade gjennomavgifter eller kvoter. Det kan for eksempel væreutslipp av klimagasser ved uttak av torv. Det kanogså være tilfeller hvor avgiften ikke utløser kost-nadseffektive tiltak, på grunn av barrierer som foreksempel manglende kompetanse eller mangel-full informasjon. Dersom CO2-avgiften ikke vurde-res å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessigvirkemiddel skal andre virkemidler vurderes, somgir tilsvarende sterke insentiver, herunder direkteregulering gjennom forurensningsloven eller avta-ler. Det kan også være grunnlag for å støtte utvik-ling av ny teknologi. Dette er i tråd med tidligereklimaforlik hvor det har vært enighet om at detskal være mulig å benytte andre virkemidler i til-legg til kvoter og avgifter.

Virkemidler påvirker handlingene til bedrifterog husholdninger, og kan ha konsekvenser utovervirkningen på utslipp. Slike tilleggseffekter kanvære positive eller negative. Eksempler på posi-tive tilleggseffekter av tiltak mot utslipp av CO2kan være mindre lokal luftforurensing eller ned-gang i utslipp av kortlevde klimaforurensere (sekapittel 5.11 for nærmere forklaring). Et eksempelpå negativ tilleggseffekt er at fri bruk av kollektiv-felt kan øke reisetiden for andre trafikanter.

I utformingen av politikken legger regjeringenogså vekt på andre positive effekter enn reduserteklimagassutslipp. Ved å innrette virkemidler motutslippskilder som også reduserer utslippene avkortlevde klimaforurensere, for eksempel i jord-bruks- og petroleumssektoren (metan) eller i


transportsektoren (svart karbon), kan en bidra tilå dempe den globale oppvarmingshastigheten.Flere av virkemidlene vil også bidra til reduksjo-ner i lokale utslipp til luft som medfører positivehelsegevinster. Dette gjelder for eksempel virke-midler for å redusere utslippene i transportsekto-ren som også kan gi mindre lokal luftforurens-ning. Trafikkbegrensende tiltak vil også bidra tilfærre ulykker, mindre kø og veislitasje. Tiltaksom gir vinn-vinn-effekt for klima og naturmang-fold er for eksempel restaurering av myr. Virke-midler for å begrense klimagassutslipp i jordbru-ket kan også være bra for å begrense avrenning,bedre vannkvaliteten i nærliggende vassdrag ogredusere ammoniakkutslipp til luft. Slike positiveeffekter bør tillegges vekt ved utformingen avpolitikken. Samtidig bør virkemidlene innrettesslik at potensielle negative effekter av tiltak for åredusere klimagassutslipp, for eksempel på kul-turlandskap, naturmangfold, vannkvalitet og helsebegrenses.

Regjeringen har et langsiktig mål om at Norgeskal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Dette per-spektivet blir særlig viktig for beslutninger somhar store konsekvenser for utslipp og en sværtlangsiktig horisont. Samtidig øker usikkerhetenmed tidsperspektivet, og det kan i praksis værekrevende å avgjøre hvilke spesifikke tiltak som vilgi kostnadseffektive utslippsreduksjoner i et lang-siktig perspektiv. Vurderingen av hvilke type tiltakog virkemidler som skal gjennomføres nasjonaltmot 2030 må også gjøres i lys av målet om atNorge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. De til-takene som gjennomføres for å nå vår nasjonaleutslippsforpliktelse i 2030 må også bidra til kost-nadseffektive utslippsreduksjoner på lengre sikt.Deltakelsen i EUs kvotesystem, felles oppfølgingav 2030-målene med EU og prinsippene for valg avvirkemidler gir også signaler til næringsliv og per-soner om den langsiktige innrettingen av politik-ken.

For å redusere kostnadene knyttet til utslipps-reduksjoner er det viktig med en helhetlig politikkhvor virkemidlene samvirker på en god måte. Vir-kemidler må tilpasses utslippsbudsjettet etterhvert som tiden går. Denne tilnærmingen vil ogsålegge til rette for den omstillingen som krevesfrem til 2050.

5.2.2 Pris på utslipp er grunnlaget for en effektiv klimapolitikk

Sektorovergripende økonomiske virkemidler iform av avgifter og omsettbare kvoter er hovedvir-kemidlene i norsk klimapolitikk. Disse virkemid-

lene setter en pris på utslipp av klimagasser ogbidrar dermed til å endre produksjons- og for-bruksmønstre over tid. Slike økonomiske virke-midler gir insentiver til at utslippsreduksjonergjennomføres til lavest mulig kostnad for samfun-net. De kan i tillegg bidra til at ny teknologi utvi-kles og tas i bruk. Dagens og forventet fremtidigpris på utslipp har betydning for aktørers tilpas-ning og beslutninger.

Skadevirkningene ved utslipp av klimagasserer uavhengig av hvor utslippene skjer. Det tilsierat alle utslipp bør stå overfor samme pris. Storeforskjeller mellom land og sektorer kan føre tiluheldig ressursbruk og konkurransevridninger.Felles oppfyllelse med EU gir adgang til samar-beid med EU, men setter restriksjoner på samar-beid med land utenfor EU om oppfyllelse avutslippsforpliktelsen. EUs åpning for samarbeidved bruk av de interne fleksible mekansimenekan medvirke til likere karbonpriser internt iområdet.

Gjennom ulike samarbeidsfora arbeider Norgefor prising av utslipp og utvikling av markedsba-serte løsninger. Gjennom Partnership for MarketReadiness, International Carbon Action Partners-hip og Transformative Carbon Asset Facility, jf.omtale i kapittel 2.4, arbeides det med å utviklenye samarbeidsformer der prising og utvikling avmarkedsbaserte løsninger står sentralt. Dersommange land gjennomfører tiltak der forurensermå betale for sine utslipp av klimagasser vil ver-den få større utslippsreduksjoner igjen for en gittinnsats. Samtidig reduseres faren for karbonlek-kasje. Det styrker integriteten til den globaleklimapolitikken.

I dag er over 80 prosent av de norske klimag-assutslippene omfattet av CO2-avgift, EUs kvote-system eller begge deler. CO2-avgiften ble innførti 1991. Avgiftens formål er å bidra til kostnadsef-fektive reduksjoner i utslippene av CO2. I ikke-kvotepliktige sektorer er anslagsvis mellom 60 og70 prosent av klimagassutslippene ilagt avgift.CO2-avgiften på mineralske produkter omfatterbensin, mineralolje, naturgass og LPG. Det mesteav CO2-utslippene i ikke-kvotepliktig sektor opp-står fra forbrenning av disse produktene. Det erogså en avgift på klimagassene hydrofluorkarbo-ner (HFK) og perfluorkarboner (PFK). Det enegen sats i CO2-avgiften for deler av utslippene avnaturgass til luft (i hovedsak metan) i petrole-umsvirksomheten slik at utslippet prises likt medforbrenning, målt per CO2-ekvivalent.

Regjeringens hovedvirkemiddel for å redusereikke-kvotepliktige utslipp er CO2-avgiften ogandre avgifter på utslipp av klimagasser. En del


Boks 5.3 NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet - Rapport fra grønn skattekommisjon

Grønn skattekommisjon ble oppnevnt av regjerin-gen 15. august 2014. Utvalget skulle blant annetvurdere hvordan en ved økt bruk av klimaog mil-jøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andreskatter og avgifter, kunne oppnå lavere utslipp avklimagasser, et bedre miljø og en god økonomiskutvikling. Utvalget leverte sin innstilling 9. desem-ber 2015, jf. NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet -Rapport fra grønn skattekommisjon.

Grønn skattekommisjon viser til at for å løsemiljøutfordringene på en effektiv måte er det nød-vendig at forurenseren tar hensyn til den skadensom påføres samfunnet. En avgift på miljøskade-lige innsatsfaktorer, produkter eller aktiviteterinnebærer at forurenser betaler for skaden. Dettevil gi insentiver til å redusere utslipp, samtidig somdet blir mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny ogmer miljøvennlig teknologi. Utvalget viser til atavgifter er det mest kostnadseffektive virkemidde-let for å redusere miljøbelastning dersom nivåetsettes slik at avgiften enten dekker den marginalemiljøskaden eller bidrar til at Norge innfrir sineinternasjonale forpliktelser.

For klimagassutslipp tilsier prinsippet om kost-nadseffektivitet at alle utslipp fra ikke-kvotepliktigsektor bør ha lik CO2-avgift per tonn CO2-ekviva-lenter. Utvalget foreslo derfor å oppheve fritak ogreduserte satser og å sette nivået for CO2-avgiftentil 420 kroner i 2016. For perioden etter 2020 anbe-falte utvalget at den generelle CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor settes på nivå med det som ernødvendig for å nå det nasjonale utslippsmålet forikke-kvotepliktig sektor på en kostnadseffektivmåte. Det innebærer at CO2-avgiften settes lik pri-sen på EU-interne fleksible mekanismer, eventueltpå nivå med det som er nødvendig for å nå etinnenlandsk utslippsmål for ikke-kvotepliktig sek-tor. Utvalget sier i sin oppsummering at «hvorvidtdet blir prisen på EU-fleksible mekanismer ellerkostnaden ved utslippsreduksjoner i Norge somblir bindende er usikkert, og vil avhenge av om deter tilstrekkelig marked for EU-interne mekanis-mer».

Siden kvotepliktige utslipp allerede er priset,mener utvalget at slike utslipp prinsipielt sett ikkebør ilegges CO2-avgift i tillegg. Utvalget foreslårlikevel å beholde CO2-avgiften for de som har kvo-teplikt og sette avgiftsnivået ned i takt med at kvo-teprisen stiger. Utvalget foreslår også tiltak for åredusere klimagassutslipp i ikke-kvotepliktig sek-tor som i dag ikke prises, herunder innføring avnye klimaavgifter.

Dagens priser og forventet fremtidig pris påutslipp har betydning for bedriftenes beslutninger.Fordi forventninger til fremtidig politikk påvirkerinvesterings-beslutningene, mener utvalget at sig-naler om fremtidige virkemidler kan påvirke inves-teringer positivt før virkemidlene settes i verk.Utvalget sier det derfor kan ligge gevinster i å sig-

nalisere hvilke mål og prinsipper miljøpolitikkenvil utformes etter, også i fremtiden. Dette kanredusere tilpasningskostnadene for konsumenterog næringsliv og bidra til at de foretar riktigeinvesteringer i dag. Utvalget peker også på at desenere årene har noen land innført regler forklimapolitikken. Det vil imidlertid alltid være tvilom hvor bindende slike politisk bestemte reglerer. Over tid kan ny kunnskap om eksempelviskostnader ved miljøutslipp medføre at politikkenbør endres.

For andre klimarelaterte avgifter pekte utval-get på at CO2-komponenten i engangsavgiftenbidrar til at den samlede karbonprisen er langthøyere for veitransport enn i andre sektorer. Detgir grunn til å stille spørsmål ved om klimapolitik-ken er utformet på en kostnadseffektiv måte.Utvalget betrakter kvotesystemet og CO2-avgiftensom de primære virkemidlene for å oppnå en kost-nadseffektiv klimapolitikk på tvers av sektorer.Utvalget mente at CO2-komponenten burde værelavere enn i dag, men at det er argumenter knyttettil nåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter somtaler for at CO2-differensieringen fortsatt bør værebetydelig. Utvalget viste til at CO2-komponenten iengangsavgiften har bidratt til en betydelig reduk-sjon i gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye person-biler.

Utvalget pekte videre på at direkte reguleringnormalt ikke vil gi kostnadseffektive utslippsre-duksjoner på tvers av virksomheter eller sektorer.Det skyldes at myndighetene ikke kjenner denenkelte aktørs kostnader ved å oppnå gitteutslippsreduksjoner eller kostnader ved alterna-tive utslippsreduserende tiltak. Direkte regulerin-ger er heller ikke i samsvar med prinsippet om atforurenser betaler, siden forurenser ikke belastesskadekostnadene ved et eventuelt restutslipp.

Utvalget pekte på at økonomiske virkemidler(som avgifter og kvoter) er viktige for å gi insenti-ver til utvikling av miljøteknologi i alle faser, fraforskningsfasen til spredningsfasen. Slike virke-midler gir en kontinuerlig etterspørsel etter nyeteknologier med lavere utslipp, renere produksjonfra eksisterende teknologier og rensing av utslipp.Direkte reguleringer som utslipps- eller teknolo-gikrav gir også insentiver til utvikling av miljøtek-nologier, og kan være effektivt der det ikke ermulig å bruke avgifter. Andre ikke-økonomiskevirkemidler som informasjonskampanjer kan ogsåbidra til at prissignalene kommer frem og at nyeteknologier spres i markedene. Støtte til utviklingav miljøteknologier spesielt er nødvendig for å kor-rigere for positive kunnskapseksternaliteter, sær-lig i forskningsfasen. Positive læringseffekter ognettverkseksternaliteter kan være argumenter forå gi midlertidig støtte til miljøteknologier i spred-ningsfasen.


ikke-kvotepliktige utslipp er ikke avgiftsbelagt.Dette gjelder særlig prosessutslipp og utslipp avandre klimagasser enn CO2. Det er ikke avgift påutslipp av øvrige klimagasser i ikke-kvotepliktigsektor, dvs. metan (med unntak av deler av meta-nutslippene i petroleumsvirksomheten), lystgassog SF6. Jordbruket og avfallsfyllinger står tilsammen for om lag 70 prosent av utslippene avmetan og jordbruket står for om lag 70 prosent avutslippene av lystgass. I tillegg er det utslipp avCO2 fra blant annet forbrenning av avfall og fraomdisponering av areal. Størstedelen av disseutslippene er verken ilagt avgift eller kvoteplikt.Utslipp fra omdisponering av areal bokføres iLULUCF-sektoren, jf. omtale i kapittel 4.4.

Som følge av avtalen mellom regjeringsparti-ene og Kristelig Folkeparti og Venstre om stats-budsjettet for 2017 ble CO2-avgiften med virkningfra 1. januar 2017 økt til 450 kroner per tonn CO2for de fleste anvendelser der det er avgift. Avgiftenpå HFK og PFK ble også økt til dette nivået. Nær-mere 60 prosent av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktige sektorer står nå overfor denne gene-relle satsen. Dette bidrar til å følge opp anbefalin-gen fra Grønn skattekommisjon om en lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor. Enkelte næringereller anvendelser er imidlertid fritatt for CO2-avgift eller ilagt redusert sats. I ikke-kvotepliktigesektorer gjelder dette blant annet bruk av gass iveksthusnæringen, gods- og passasjertransport iinnenriks sjøfart, fiske og fangst i nære farvann ogoffshorefartøy. Det er redusert sats for mineral-olje til fiske og fangst i nære farvann. Innenriksluftfart og bruk av gass i industri og bergverk ileg-ges redusert sats. Deler av disse utslippene erikke kvotepliktige. Som nevnt er det også utslipp iblant annet jordbruk-, industri- og petroleumssek-toren som ikke er avgiftsbelagt.

Stortinget har i anmodningsvedtak bedt regje-ringen om å innføre lik CO2-avgift i ikke-kvoteplik-tig sektor i 2018, med foreløpig unntak for land-bruket og fiskerinæringen. For disse næringeneskal det settes ned partssammensatte utvalg somskal vurdere muligheten for å innføre gradvis øktCO2-avgift og foreslå andre klimatiltak. Dettearbeidet må ses i sammenheng med at Stortingetved behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) End-ring og utvikling har ment at de biologiske proses-sene i jordbruket ikke skal avgiftsbelegges slikGrønn skattekommisjon har foreslått. Regjeringenvil følge opp anmodningsvedtaket om innføring avlik CO2-avgift for ikke-kvotepliktig sektor ved åvurdere avgift for alle ikke-kvotepliktige utslipp pågenerelt nivå, alternativt andre virkemidler der-som avgift ikke er tilstrekkelig eller egnet.

Regjeringen vil regelmessig vurdere avgiftsni-vået i ikke-kvotepliktig sektor for å bidra til kost-nadseffektiv oppnåelse av 2030-målet. Endringer iavgiftene vurderes i de årlige budsjettene. Der-som avgift ikke vurderes å være et tilstrekkeligeller hensiktsmessig virkemiddel, vil andre virke-midler som gir tilsvarende sterke insentiver vur-deres.

Det er også andre avgifter som påvirker klima-gassutslippene fra ikke-kvotepliktige sektorer. Foreksempel bidrar CO2-komponenten i engangsav-giften til at den samlede karbonprisen for veitrans-port er langt høyere enn i andre sektorer, se boks5.3. Avgifts- og bruksfordelene for nullutslippsbi-ler, kombinert med mange nye bilmodeller medlengre rekkevidde de siste årene, har vært en vik-tig grunn til veksten i salget av elbiler.

Bensin, mineralolje (diesel) og LPG ileggesveibruksavgift på drivstoff i tillegg til CO2-avgift,men for mineralolje og LPG er avgiftspliktenavgrenset til motorvogn for veibruk. Veibruksav-giften er begrunnet med å prise andre eksternekostnader enn klimagassutslipp, slik som kø, ulyk-ker, støy, veislitasje og lokal luftforurensning.Mineralolje som ikke omfattes av veibruksavgiftpå drivstoff, ilegges grunnavgift på mineraloljemv. i tillegg til CO2-avgift. Det er imidlertid enrekke fritak, slik at grunnavgiften i hovedsakomfatter mineralolje for fyring og drivstoff til trak-torer, anleggsmaskiner og andre motorredskaper.Grunnavgiften skal blant annet hindre at oppvar-ming med elektrisitet eller fjernvarme blir erstat-tet med fyringsolje pga. elavgiften. Selv om vei-bruksavgiften og grunnavgiften ikke har endirekte klimabegrunnelse, er disse avgiftene medpå å påvirke forbruket av fossilt drivstoff og bren-sel og dermed også utslippene av klimagasser.

5.2.3 Regulering som supplement til økonomiske virkemidler

Utslipp av klimagasser reguleres i dag av en rekkebåde sektorovergripende og sektorspesifikkelover. De ulike lovverkene som regulerer utslippav klimagasser er av ulik karakter og har ulikefunksjoner, og virker ofte i samspill og supplererøvrige virkemidler. De viktigste sektorovergri-pende lovene er forurensningsloven, klimakvote-loven og plan- og bygningsloven. Vegloven,vegtrafikkloven, skipssikkerhetsloven, petrole-umsloven og jordlova er eksempler på sektorloverhvor hensynet til å redusere utslipp av klimagas-ser er relevant.

Skadevirkningene ved utslipp av klimagasserer uavhengig av hvor utslippene skjer. Prising av


klimagassutslipp vil derfor som regel være merkostnadseffektivt enn direkte regulering.

Som nevnt i kapittel 5.2.1 er hovedregelen atdet på områder som er underlagt generelle virke-midler i form av avgift eller kvoter, skal unngås

ytterligere regulering. Dersom avgift ikke vurde-res å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessigvirkemiddel skal andre virkemidler vurderes, somgir tilsvarende sterke insentiver, herunder direkteregulering gjennom forurensningsloven.

Boks 5.4 Forurensingsloven

Forurensningsloven er den sentrale loven forbegrensning av forurensning. Lovens hovedre-gel er at det er forbudt å forurense. Vanlig foru-rensning fra fiske, jordbruk, skogbruk, boliger,fritidshus, kontorer, forretnings- eller forsam-lingslokaler, skoler, hoteller og lagerbygg o.l. ogmidlertidig anleggsvirksomhet er likevel somutgangspunkt unntatt fra det generelle forbudet.Slik forurensning er tillatt med mindre noeannet følger av forskrift.

I tillatelser og forskrifter kan det settes vilkårfor å redusere forurensning, typisk at utslippskal begrenses og holdes innenfor fastsattegrenser, og krav om bruk av beste tilgjengeligeteknologi. Når en virksomhet søker om tillatelseetter forurensningsloven, skal den gi de opplys-ninger som er nødvendig for å vurdere om tilla-telse bør gis og hvilke vilkår som skal settes.Forurensningsmyndigheten kan i forskrift eller idet enkelte tilfelle fastsette hvilke opplysningereller undersøkelser søkeren må sørge for.

Utslipp av klimagasser omfattes av det almin-nelige forurensningsforbudet, og er dermed

ulovlig med mindre utslippene er tillat etter unn-takene i loven, etter forskrift eller etter tillatelse.For utslipp av klimagasser som er underlagtkvoteplikt etter klimakvoteloven, følger detimidlertid av forurensningsloven at det ikke skalsettes utslippsgrenser. Det kan likevel også forkvotepliktig virksomhet stilles krav om energief-fektivisering og om bruk av teknologi.

Forurensningsloven har i liten grad værtbrukt til å regulere klimagasser. Klimagassut-slipp har i hovedsak blitt regulert ved andre vir-kemidler, som kvoter og CO2-avgift. Forurens-ningsloven er imidlertid tatt i bruk på enkelteklimagasser i industrien og metan fra avfallsbe-handling. I tillegg er det i medhold av loven fast-satt en forskrift om gjødselvarer mv. av organiskopphav (gjødselvareforskriften), som regulererblant annet bruk og lagring av husdyrgjødsel.Regulering etter loven har på disse områdenebidratt til å redusere utslippene betydelig.

Med hjemmel i forurensningsloven kan søke-ren pålegges å undersøke hvordan virksomhetenkan innrettes for å minimere klimagassutslipp.

Boks 5.5 Plan- og bygningsloven

Det følger av plan- og bygningslovens formål atloven skal fremme bærekraftig utvikling, og atlangsiktige løsninger skal vektlegges. Arealplan-legging er sektorovergripende, og arealbruk ogutbyggingsmønstre bestemmer i stor gradtransportbehov og transportmiddelvalg. Plan-legging etter loven vil på denne måten kunnepåvirke utslipp av klimagasser i lang tid frem-over, blant annet fra viktige kilder som transportog stasjonær energibruk, samt arealbruk-sendringer (LULUCF).

Det er etter plan- og bygningsloven iutgangspunktet opp til beslutningstakerne åavveie ulike relevante hensyn i forhold til hver-andre. Avgjørende for effekten av plan- og byg-

ningsloven på utslippsreduksjoner vil derfor istor grad være hvorvidt klimahensynet tilleggestilstrekkelig vekt i forhold til andre gjerne mot-stridende hensyn. For å sikre at klimahensynettillegges vesentlig vekt i planleggingen, harregjeringen utarbeidet statlige planretningslin-jer med konkrete føringer for kommunenesbolig, areal- og transportplanlegging. Tilsva-rende er det gjennom statlige planretningslinjerfor klimaog energiplanlegging stilt konkretekrav til kommunene om å drive klimaog energi-planlegging for å redusere klimagassutslipp,sikre mer effektiv energibruk og miljøvennligenergiomlegging i kommunene.


Det kan i enkelte tilfeller være vanskelig åprise en miljøskade gjennom avgifter eller kvoter.Eksempelvis vil utslipp av klimagasser i forbin-delse med uttak av torv eller diffuse utslipp fraindustrien i en del tilfeller være vanskelig å måle. Islike tilfeller kan direkte reguleringer være et merhensiktsmessig virkemiddel enn prising. Gene-relle virkemidler som avgift gir heller ikke alltidtilstrekkelige insentiver til å utvikle og ta i bruk nyteknologi. Blant annet kan manglende kompe-tanse og bevissthet i virksomheter være en barri-ere. Forurensningsloven kan bidra til en bransje-tilpasset virkemiddelbruk, som i samspill med vir-kemiddelapparatet for forskning og innovasjon ogeventuelle andre generelle virkemidler kan bidratil teknologiutvikling og reduserte utslipp.

5.2.4 Behov for andre virkemidler

5.2.4.1 Støtteordninger

Det er etablert en rekke offentlige støtteordnin-ger som fremmer null- og lavutslippsløsninger.Eksempler på slike ordninger i statlig regi erEnova, Klimasats (støtteordning gjennom Miljødi-rektoratet for kommunale og fylkeskommunaleklimatiltak) og flere ordninger under InnovasjonNorge. I tillegg har en rekke kommuner støtteord-ninger for ulike typer tiltak.

Støtteordninger kan deles i to hovedkategorier– støtte som bidrar til å fremme forskning, innova-sjon og teknologiutvikling av lavutslippsløsnin-ger, og støtte som bidrar til at lavutslippsløsningertas i bruk. Støtte til forskning, innovasjon og tek-nologisk utvikling kan begrunnes med positivevirkninger for flere enn de bedriftene som utviklerteknologien. Dette kalles positive kunnskapseks-ternaliteter. Støtte til forskning og utvikling kansupplere andre virkemidler som er viktige for å giinsentiver til utvikling av miljøteknologi.

Støtte som bidrar til at lavutslippsløsninger tas i bruk

Økonomisk støtte i form av subsidier kan brukestil å påvirke aktørene i en bestemt retning ved ågjøre varer og tjenester som gir mindre klimag-assutslipp rimeligere. Dette kan bidra til å vri pro-duksjon og forbruk mot produkter og aktivitetermed lavere utslipp og kan dermed bidra til å redu-sere utslipp. Støtte kan også knyttes til en investe-ring slik at barrierer for å ta en vare eller tjeneste ibruk reduseres.

Grønn skattekommisjon fremhever at subsi-dier til miljøvennlig aktivitet, som et alternativ til åpålegge avgift, kan føre til at det produseres eller

konsumeres for mye av varen. Mens prising avden forurensende varen eller tjenesten bidrar tilredusert forbruk av denne og økt forbruk av allealternativer, kan man med subsidier til ett alterna-tiv risikere overgang fra andre klimavennligealternativer til det subsidierte. Subsidier må uan-sett finansieres - for eksempel i form av skattleg-ging - som vil ha en samfunnsøkonomisk kostnad.

Regjeringen benytter seg av kombinasjoner avstøtteordninger og andre typer virkemidler, foreksempel frivillige bransjeavtaler. NOx-fondet eret eksempel på en slik type avtale der utslippsfor-pliktelser kombineres med en støtteordning for åredusere utslipp og bidra til utvikling av teknologi.Støtte til ordninger som gir reduserte klimagass-utslipp bør primært rettes inn mot teknologiersom bidrar til omstillingen til lavutslippssamfun-net.

Støtte til forskning og utvikling av ny teknologi

Å utvikle og ta i bruk klimaog miljøvennlige ener-giteknologier er viktig for å møte klimautfordrin-gen, og kan gi norsk næringsliv nye markedsmu-ligheter. Kunnskap er fellesgoder som samfunnetkan nyte godt av, men det er typisk kun én aktørsom bærer investeringskostnadene for forskningog utvikling. Derfor kan det utvikles for lite kunn-skap i forhold til hva som er samfunnsøkonomiskoptimalt. Forskning og utvikling har positiveeksterne virkninger, og det kan derfor væregrunn for samfunnet til å stimulere til mer slikaktivitet, for eksempel gjennom støtteordninger.Innsatsen på dette området krever tverrfaglighet,med bidrag fra blant annet samfunnsvitenskap oghumaniora.

I både et 2030-perspektiv og et 2050-perspektivvil forskning og utvikling av nye null- og lavut-slippsteknologier bli viktig. Regjeringen vil fort-sette å støtte utvikling av teknologi. Uten støtte vildet underinvesteres i kunnskap og teknologiutvik-ling. Teknologi som bidrar til å redusere utslipphar en særlig ulempe dersom utslippene er prisetlavere enn skaden ved dem tilsier. En pris påutslipp skaper også markeder for ny teknologi, ogen pris som er for lav bremser fremveksten avslike markeder. Slik teknologi trenger derfor sær-lig støtte.

Grønn skattekommisjon fremhever at støtte tilutvikling av miljøteknologier er spesielt nødven-dig særlig i forskningsfasen. Læringseffekter ognettverkseksternaliteter (at det kreves et nettverkav brukere for at teknologien blir lønnsom) kaninnebære at en teknologi er langt dyrere i en tidlig


fase enn når den er kommersielt utviklet ogspredt i markedet. Støtte til nullutslippsteknologi iveitransporten er et eksempel. Norge sto for seksprosent av det globale salget av elbiler og ladbarehybridbiler i 2015 mens under en promille av jor-dens befolkning bor i Norge. Ved at Norge har til-rettelagt avgiftssystemet for introduksjon av elbi-ler, har Norge blitt et viktig marked for elbilprodu-sentene og dermed bidratt til å gjøre det merinteressant for bilprodusentene å utvikle elbilmo-deller.

Norske forskningsmiljøer og utdanninger er ifronten internasjonalt innenfor flere områder avklima- og miljøforskningen og på viktige områderinnenfor miljøvennlig energi. Norge har også etvelutviklet næringsliv på mange av de områdenehvor økt innsats i forskning og høyere utdanninghar et stort potensial for verdiskaping. Utdanningpå områder som natur- og samfunnsvitenskap,teknologi og humaniora spiller også en viktigrolle. En langsiktig satsing på kunnskap og kom-

Boks 5.6 Enova

Enovas formål er å bidra til reduserte klimagass-utslipp og styrket forsyningssikkerhet forenergi, samt teknologiutvikling som på lengresikt også bidrar til reduserte klimagassutslipp.

Det har blitt inngått ny styringsavtale medEnova for perioden 2017–2020. Fra 2017 harEnovas aktivitet blitt dreiet mer mot klima oginnovasjon. Dette innebærer en styrket satsingpå å redusere utslipp fra transport og andreikke-kvotepliktige utslipp og en styrket satsingpå innovative løsninger tilpasset lavutslippssam-funnet. I den nye styringsavtalen er det lagt mervekt på at Enova skal rette innsatsen mot åbygge ned barrierer og å drive frem varige mar-kedsendringer. I lavutslippssamfunnet må detvære slik at de miljøvennlige og klimavennligeløsningene blir foretrukket uten støtte.

Enova bidrar på den ene siden til å løfte tek-nologiinitiativer fra pilotfasen og over i markeds-introduksjon, og på den andre siden med varigmarkedsendring. Markedsintroduksjonen er enkritisk fase for prosjektene, hvor de skal kunne

demonstrere for markedet at teknologien funge-rer under normale forhold. Det er også en kapi-talintensiv fase.Enova har et bredt støttetilbud rettet mot tekno-logiutvikling og ikke-kvotepliktige utslipp og harover de siste årene blant annet støttet grunnleg-gende hurtigladeinfrastruktur for elbil i landetstransportkorridorer, økt maritim bruk av batte-rier og ladeanlegg for null- og lavutslippsferger.Enova har også støttet en rekke nyskapende tek-nologiprosjekter innen industrien, blant annetinnen aluminiumsproduksjon, kobberproduk-sjon og ny smelteverksteknologi som gjør detmulig med bruk av hydrogen i stedet for kull.

Enovas virksomhet skal påvirke de marke-dene Enova opererer i. Enova setter mål forhvilke endringer i markedet de skal bidra til oghvilket tilbud som skal stimulere endringen.

Endring av markeder tar normalt lang tid, ogdet er knyttet usikkerhet til hvor lenge en måarbeide med å motvirke spesifikke barrierer forå oppnå en varig endring.

Figur 5.3

Kilde: Enovas årsrapport for 2016


Boks 5.7 Ordninger som støtter forskning på, utvikling av og innovasjon innen null- og lavutslippsteknologier

– PILOT-E er en ordning koordinert mellomForskningsrådet, Innovasjon Norge ogEnova. Ordningen skal bidra til å utvikle og tai bruk produkter og tjenester innen miljøvenn-lig energiteknologi. Dette skal skje gjennomhøyere forutsigbarhet for støtte, tettere opp-følging og sterkere koordinering mellom vir-kemiddelaktørene. Gjennom PILOT-E følgesaktørene opp gjennom hele teknologiutvi-klingsløpet – fra idé til marked. Utlysningen imai 2017 er rettet mot nyttetransport på landog fremtidens digitaliserte energisystem.

– Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA) og Sentrefor forskningsdrevet innovasjon (SFI) ereksempler på generelle, næringsnøytrale støt-teordninger i regi av Norges forskningsråd.BIA er et av Forskningsrådets største program-mer, og finansierer FoU-prosjekter som tarutgangspunkt i bedriftenes egne strategier.BIA skal innenfor programmets ansvarsom-råde bidra til størst mulig verdiskaping i norsknæringsliv gjennom forskningsbasert innova-sjon i bedrifter og deres samarbeidende FoU-miljøer. I 2017 bevilges nesten 647 millionerkroner til Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA).

– MAROFF-programmet og Skattefunnordnin-gen bidrar til å realisere regjeringens satsingfor fremme av miljøvennlig verdiskaping imaritim næring. Miljø er ett av de hovedprio-riterte områdene i MAROFF-programmet. I2015 ble det satt av totalt 83,7 millioner kronertil miljøprosjekter gjennom disse ordningene.

– ENERGIX-programmet i Forskningsrådet skalbidra til ny kunnskap som fremmer en lang-siktig og bærekraftig omstilling av energisys-temet, med mer fornybar energi, mer energi-effektive løsninger, miljøvennlig energi itransport, økt integrasjon mot Europa og øktbehov for fleksibilitet. ENERGIX tildelte over500 millioner kroner til nye prosjekter i 2014.

– Forskningssentrene for miljøvennlig energi(FME) er et langsiktig forskningssamarbeidinnenfor fornybar energi, energieffektivise-ring og CO2-håndtering mellom ledendeforskningsinstitusjoner, næringsliv og forvalt-ning. De ulike FMEene støttes med 10–20millioner kroner per år i inntil åtte år.

– CLIMIT er et støtteprogram som skal fremmehele kjeden for utvikling av CO2-håndterings-teknologier, fra relevant grunnforskning tildemonstrasjon av ny teknologi.

– KLIMAFORSK er Forskningsrådets programfor klimaforskning. Programmet skal gi økt

kunnskap om naturlige og menneskeskapteklimaendringer, effekter av klimaendringerpå natur og samfunn, omstilling til lavutslipps-samfunnet og tilpasning til klimaendringer.

– Norges forskningsråd har i regi av BIONÆRprogrammet i mai 2017 lyst ut 45 millioner kro-ner til innovasjonsprosjekter for å redusereklimagassutslipp fra jordbruket, se boks 5.18for mer informasjon

– Internasjonalt samarbeid innen energifors-kning omfatter blant annet deltakelse i EUsforskningsprogram Horisont 2020, samarbeidgjennom det Internasjonale Energibyrået(IEA) og bilaterale forskningssamarbeid påutvalgte områder.

– Enova skal bidra til reduserte klimagassutslippog styrket forsyningssikkerhet for energi, samtteknologiutvikling som på lengre sikt også bidrartil reduserte klimagassutslipp. Enova skal eta-blere virkemidler med sikte på å oppnå varigemarkedsendringer og skal ved utformingen avvirkemidler rettet mot ny energi- og klimatekno-logi legge vekt på mulighetene for global spred-ning, og påfølgende utslippsreduksjoner.

– Miljøteknologiordningen i Innovasjon Norge girrisikoavlastning i form av investeringstilskuddtil pilot- og demonstrasjonsprosjekter innen mil-jøteknologi. Ordningen skal fremme norskindustris konkurranseevne på lengre sikt, ogbidra til å realisere Norges miljømål. I 2017bevilges i overkant av 530 millioner kroner istatsbudsjettet ftil ordningen, en økning fra tidli-gere år.

– Innovasjon Norges støtteordning for grønn skips-fart. I 2016 ble det bevilget 65 millioner kronerfor bygging av miljøvennlige skip og ferger.Ordningen skal bidra til utvikling og innføringav lav- og nullutslippsteknologi i innenriksskipsfart. Ordningen retter seg mot kommu-ner, fylkeskommuner private aktører, somrederier, verft og utstyrsleverandører.

– Innovasjon Norge gir støtte til bioenergi ilandbruket gjennom Verdiskapingsprogram-met for fornybar energi i landbruket (tidligerekalt Bioenergiprogrammet).

– Innovasjon Norge har også siden 2015 gitt støttetil pilotanlegg for biogass. Formålet med ordnin-gen er blant annet å få prøvd ut biogassproduk-sjon basert på nye ressurser, som for eksempelhusdyrgjødsel og restråstoffer fra oppdrettsnæ-ringen som i liten grad har vært benyttet til bio-gass. I tillegg gis det støtte over jordbruksavtalentil levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg.


petanse kan bidra i overgangen til lavutslippssam-funnet.

For et lite land som Norge vil utviklingen avteknologi internasjonalt være viktig for mulighe-ten til å kunne redusere nasjonale klimagassut-slipp i særlig omfang. Norge medvirker til slik tek-nologiutvikling. Teknologiadopsjon og internasjo-nalt samarbeid er derfor sentralt. I 2017 har regje-ringen satt av 71,5 millioner kroner for å styrkeForskningsrådets arbeid med lavutslippsfors-kning. Forskingsinnsatsen skal støtte oppunderarbeidet med å oppfylle norske klimamål fremmot 2030 og skal ha særlig fokus transport ogjordbruk. I 2017 skal tungtransport være et særligprioritert tema, og en del av satsningen innrettesetter modell av Pilot-E ordningen (se boks 5.7).

5.2.4.2 Offentlige anskaffelser

Regjeringen vil sørge for at offentlig sektor somkunde bidrar til å ta i bruk og utvikle nye miljø- ogklimavennlige teknologier og løsninger. Formåletmed regelverket for offentlige anskaffelser er åfremme effektiv bruk av samfunnets ressurser ogreell konkurranse. Regelverket skal også bidra tilat det offentlige opptrer med integritet slik at all-mennheten har tillit til at offentlige anskaffelserskjer på en samfunnstjenlig måte. Offentligeanskaffelser kan også være et virkemiddel for åbidra til utslippsreduksjoner, da oppdragsgiverekan bidra til å ta i bruk mer klimaog miljøvenn-lige løsninger. Det er et potensiale innen trans-port, bygg og anlegg, og avfall. I transportsekto-ren er et eksempel fergeanbud hvor flere opp-dragsgivere stiller krav om null- og lavutslippstek-nologier.

Et nytt, enklere og mer fleksibelt regelverk foroffentlige anskaffelser, med ny lov og forskrifter,trådte i kraft 1. januar 2017. Det nye regelverketgjennomfører blant annet revidert EU-regelverksom blant annet tilrettelegger for at medlemslan-dene kan benytte anskaffelser som strategisk vir-kemiddel i implementeringen av Europa 2020-stra-tegien. Strategien er EUs tiårsstrategi for smart,bærekraftig og inkluderende vekst, herunderogså oppfyllelse av EUs klimamål. I tråd med kra-vet i det nye anskaffelsesregelverket om å ta miljø-og klimahensyn forventer regjeringen at detoffentliges forbruk og investeringer støtter oppom miljø- og klimapolitiske målsettinger. Detfremgår av loven at offentlige virksomheter skalinnrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrartil å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremmeklimavennlige løsninger der det er relevant. Detteinnebærer at oppdragsgivere må vurdere hvilke

Boks 5.8 Bioøkonomistrategi

Regjeringens bioøkonomistrategi ble lagt frem29. november 2016. Strategien legger grunnla-get for en nasjonal satsing på bioøkonomi somskal fremme økt verdiskaping og sysselset-ting, reduserte klimagassutslipp og mer effek-tiv og bærekraftig utnyttelse av de fornybarebiologiske ressursene. Bevilgningen til bio-økonomitiltak i Norges forskningsråd og Inno-vasjon Norge er styrket med 100 millioner kro-ner for 2017. Norges forskningsråd, Innova-sjon Norge og Siva1 skal utarbeide en felleshandlingsplan for oppfølging av føringene iden nasjonale bioøkonomistrategien.

1 Selskapet for industrivekst

Figur 5.4 Forskningsrådets finansiering i 2016 av forskning for omstilling til lavutslippssamfunnet, fordelt etter sektorområder1. Forskning på CO2-håndtering er fordelt mellom kategoriene energi og industri.

1 Figuren viser en prosentvis fordeling av porteføljen på sek-torområder. Innsats til forskningsinfrastruktur og basisbe-vilgninger til institutter er ikke fordelt på sektor. Grunnlagetfor figuren er derfor en portefølje på om lag 1 milliard kro-ner.

Kilde: Norges forskningsråd

Miljøvennlig energi 57 %

Industri 14 %

Petroleum 14 %

Transport 12 %

Landsektor 3 %


anskaffelser som utgjør en betydelig miljøbelast-ning slik at det er relevant å stille miljøkrav, og hautarbeidet rutiner for hvordan disse anskaffelseneskal følges opp.

Effektive offentlige anskaffelser krever ogsåinnkjøpsfaglig kompetanse. For å fremme effektivvirkemiddelbruk som bidrar til mer klimaog mil-jøvennlige løsninger vil det derfor i oppfølgingenav relevant regelverk være viktig å støtte seg påden anskaffelsesfaglige kompetansen til Direkto-ratet for forvaltning og IKT (Difi) og Nasjonaltprogram for leverandørutvikling. Difi er regjerin-gens utøvende organ i arbeidet med å legge tilrette for at offentlige virksomheter har god kom-petanse og organiserer sine anskaffelser på en for-målstjenlig og effektiv måte. Difi skal i 2017 styrkesin kompetanse på klimaog miljøhensyn i offent-lige anskaffelser for å bidra til at oppdragsgiverekan redusere miljøpåvirkning og fremme klima-vennlige løsninger i sine anskaffelser. I budsjett-forliket for 2017 er det avsatt 15 millioner kr til ensatsing i Difi for veiledning og kompetanse omgrønne offentlige anskaffelser, både på statlig ogkommunalt nivå.

Nasjonalt program for leverandørutvikling eren pådriver for at statlige og kommunale anskaf-fende enheter skal skape innovasjon gjennom sineanskaffelser. Målet er å hjelpe utvalgte statlige- ogkommunale oppdragsgivere med å gjennomføreinnovative anskaffelser og samtidig bidra til åstyrke utviklingsmuligheter og verdiskaping påleverandørsiden. Formålet er å sørge for spred-ning av innovasjonsvennlig innkjøpspraksis ved åhjelpe foregangsenheter. Regjeringen har styrketbevilgningen til programmet, hvor det overNærings- og fiskeridepartementet i 2017 bevilgesover 10 millioner kroner, en økning fra et tilskuddpå 750 000 kroner i 2015. Leverandørutviklings-programmet har iverksatt arbeid med nasjonaltinnovasjonsløft innen klima/miljø, helse/omsorgog digitalisering.

I det nye anskaffelsesregelverket ble det inn-ført en ny prosedyre kalt innovasjonspartnerskap.Formålet med prosedyren er å sørge for mer inno-vasjon ved offentlige anskaffelser. Nasjonalt pro-gram for leverandørutvikling, Difi og InnovasjonNorge gir blant annet Stavanger kommunebistand gjennom bruk av ordningen innovasjons-partnerskap. Bruk av offentlige utviklingskontrak-ter gjennom Innovasjon Norge kan være et rele-vant virkemiddel i denne prosessen. Regjeringenlanserte i Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien –grønnere, smartere og mer nyskapende at den vilutvikle en satsning på offentlig-privat innovasjon iInnovasjon Norge. Den nye satsningen ved Inno-

vasjon Norge vil kunne bidra til utvikling av miljø-og klimavennlige teknologier og løsninger. Flereandre land har ordninger for offentlig-privat inno-vasjon som også gir særskilt prioritering for sam-funnsutfordringer som klimaog miljø. I tråd medanmodningsvedtak fra Stortinget vil regjeringenvurdere et eventuelt mål om at en andel av statligemidler til offentlige anskaffelser skal gå til innkjøpav innovative og klimavennlige løsninger.4

Regjeringen vil i 2017 og 2018 også arbeidemed å utvikle en mer helhetlig anskaffelsespoli-tikk og identifisere tiltak for å forbedre offentliginnkjøpsvirksomhet, og det er planlagt fremleg-gelse av en stortingsmelding våren 2018.

5.2.4.3 Informasjon

Informasjon gjennom Miljødirektoratets nettsidermiljostatus.no, gjennom Enova om energieffektivi-sering av bygg, informasjon gjennom kommuneneom resirkulering og utsortering av avfall og klima-rådgiving på gårdsnivå er eksempler på ordningerhvor informasjon har blitt brukt som et klimavir-kemiddel. Informasjon er et virkemiddel som kanpåvirke adferden til bedrifter og privatpersoner. INOU 2015: 15 «Sett pris på miljøet» (Grønn Skat-tekommisjon) vises det til at prissignalene gjen-nom avgiftssystemet kan virke noe dårligereunder visse forhold som for eksempel:– Hvis en beslutning krever spesialisert innsikt.– Hvis en beslutning har lav hyppighet, slik at

kostnaden ved å sette seg inn i alternativene erhøy.

– Hvis det er mangelfull informasjon.– Når man har liten kjennskap til egne preferan-

ser.

For å overkomme slike barrierer kan informasjon,som et supplement til økonomiske virkemidler,bidra til at prissignalene kommer frem og at nyeteknologier spres i markedene. Like fullt utsettesforbrukere for store mengder informasjon i hver-dagen, noe som kan bidra til at informasjon somvirkemiddel mister sin effekt (informasjonsover-flod). Informasjon som virkemiddel i klimapolitik-ken bør derfor vurderes i sammenheng med inn-sikt fra forskning på atferdsøkonomi. Forskningpå atferdsøkonomi viser også til at det finnes vir-kemidler som bidra til at forbrukere og bedrifter

4 Jf. vedtak 49 i budsjettavtalen mellom de fire samarbeids-partiene og Innst. 2 S (2016–2017): «Vurdere et mål om atminst 10 prosent av de statlige midlene som går til offent-lige anskaffelse skal være innovative, klimavennlige anskaf-felser, og komme tilbake til Stortinget med eventuelt for-slag til hvordan dette kan realiseres.»


tar bedre valg på kjøps- og investeringstidspunk-tet uten at kostnadene øker eller handlingsalterna-tivene innsnevres. Dette omfatter informasjons-kampanjer, bedre merking, rådgivning, sertifise-ring, budsjetteringsverktøy, lederskap, plasseringi butikker etc. Slike virkemidler brukes for å«dulte» forbrukere i riktig retning (såkalt «nud-ging») i tilfeller hvor for eksempel vane, tregheteri beslutningssituasjonen («inertia») eller at man ifor stor grad baserer seg på andre aktørers valg ibeslutningssituasjonen hindrer at effektive løsnin-ger tas i bruk.

Miljøinformasjon ved salg av biler er et infor-masjonsvirkemiddel som støtter opp under insen-tivene avgiftsutformingen gir. Det er forskriftsfes-tet krav til tilgjengeligheten av forbruksopplysnin-ger om drivstofføkonomi og CO2-utslipp i forbin-delse med markedsføringen av nye personbiler. Itillegg har Vegdirektoratet utviklet et opplegg forutvidet miljøinformasjon i samarbeid med bilbran-sjen ved salg av nye biler, herunder informasjonom drivstoffkostnader og avgiftsmessige ulemperved kjøretøy med høyt utslipp. I tillegg er bedremerking av matvarer et eksempel, både når detgjelder holdbarhet for å hindre matsvinn og infor-masjonskampanjer om matvarer som er bedrebåde i et helse- og klimaperspektiv. Blant sist-nevnte kan informasjonkampanjen om palmeoljenevnes som et informasjonstiltak som har helse-gevinst og klimaeffekter internasjonalt. Riksanti-kvaren arbeider mye med kurs og veiledningsma-teriell for bedre kunnskap og opplæring rundthvordan oppgradere eldre bygninger uten at detgår på bekostning av kvalitet. Blant annet har deutgitt veilederen «Råd om energisparing i gamlehus».

5.2.4.4 Offentlige investeringer og virkemidler for å fremme grønn finansinvesteringer

Det offentlige gjør investeringer i veier, kollektiv-transportsystemer, kraftanlegg, vann- og avløps-systemer og bygninger. Dette er investeringersom potensielt kan ha stor betydning for fremti-dige klimagassutslipp. En utredning fra Vista Ana-lyse (2016)5 viser at det i stor grad legges til rettefor å ta klimahensyn når infrastrukturinvesterin-ger planlegges, både på statlig og kommunaltnivå, gjennom lover, regelverk, retningslinjer ogveiledere. Vista Analyse viser likevel til at disse

målsettingene ikke nødvendigvis følges opp ipraksis, og viser til muligheten for å gi mer bin-dende føringer som gjør det enklere å ta riktighensyn til klimautfordringen og langsiktige klima-mål.

For å innarbeide langsiktige klimahensyn måfremtidige utslipp prises inn i investeringskalky-lene med forventet fremtidig karbonpris. Prisin-gen bør være konsistent på tvers av sektorer ogutslippskilder. Det bør gjøres sensitivitetsbereg-ninger med en potensielt lavere og høyere kar-bonpris enn den karbonprisbanen som legges tilgrunn. I tillegg må andre miljø- og samfunnseffek-ter hensyntas, herunder ikke-prissatte miljøeffek-ter.

Parisavtalens artikkel 2.1.c fastslår at finansier-ingsstrømmer må gjøres konsistent med en utvik-ling med lave utslipp av klimagasser og klima-robusthet i tråd med avtalens formål. Dette harviktige implikasjoner for offentlige så vel som pri-vate finansieringsstrømmer. Storbritannias sen-tralbanksjef Mark Carney har ved flere anlednin-ger pekt på at klimaendringene innebærer en reellog økende trussel for det finansielle systemet somhelhet. Financial Stability Board kom i desember2016 med et sett med anbefalinger om hvordanoffentlige og private selskaper og investorer kanhåndtere klimarisiko bedre, først og fremst gjen-nom å systematisk innhente og offentliggjøre merfullstendig og relevant informasjon om selskape-nes eksponering for klimarisiko, og hva de gjørfor å håndtere den. Bedre klimarapportering vilifølge Carney redusere risikoen for brå verdifallpå fossile ressurser og teknologier i fremtiden,såkalt omstillingsrisiko. En endelig rapport venteså foreligge i løpet av juni i år.

Regjeringen har opprettet Fornybar AS, et nyttinvesteringsselskap med formål å bidra til redu-serte klimagassutslipp. Selskapet skal foretainvesteringer i unoterte selskaper og gjennomsåkalte fond-i-fond-løsninger, i hovedsak rettetmot ny teknologi i overgangen fra teknologiutvik-ling til kommersialisering.

5.2.4.5 Frivillige avtaler

Frivillige avtaler er i enkelte tilfeller også tatt ibruk for å redusere klimagassutslippene. I 1997ble det fremforhandlet en avtale mellom den gangMiljøverndepartementet og aluminiumsindustrienom å redusere klimagassutslippene, og i 2005 bledet fremforhandlet en avtale som dekket blantannet lystgassutslipp fra produksjon av mineral-gjødsel. I 2009 ble Norsk Industri og Klima- ogmiljødepartementet enige om en avtale om reduk-

5 Vista Analyse (2016). Investeringer i klimasmart infra-struktur i Norge - insentiver og barrierer, Rapport 2016/39.http://vista-analyse.no/site/assets/files/6267/va-rap-port_2016-39_klimasmartinfrastruktur.pdf


sjon av klimagassutslippene for den delen av pro-sessindustrien som ikke var omfattet av kvotepliktfor perioden 2008–2012. Avtalen satte et tak påutslipp fra industri som verken var kvotepliktigeller betalte CO2-avgift. Disse avtalene bidro sam-let sett til å redusere utslippene fra den norskeindustrien. Jordbrukets organisasjoner inviteres tilet partssammensatt arbeid der det overordnedemålet er å kunne inngå en politisk avtale om hvormye jordbrukssektoren skal redusere sine utslippfrem mot 2030. Se kapittel 5.4 for nærmere omtale.


5.2.5 Virkemiddelbruk i ulike sektorer

Sektorene som står for de ikke-kvotepliktigeutslippene har ulikt utgangspunkt og ulik regule-ring. I tillegg til den generelle virkemiddelbrukenfinnes allerede særlige virkemidler for denenkelte sektor. Mot 2030 må virkemiddelbrukenvurderes og tilpasses. Det er ikke mulig i dag å sieksakt hvilken virkemiddelbruk som vil oppfyllemålsettingene som er satt, men den må trolig jus-teres over tid. Det er i tillegg betydelig usikkerhetknyttet til utslippene fremover, utslippseffekten avvirkemidler og kostnader ved nasjonale utslipps-reduksjoner innenfor den enkelte sektor.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hoved-vekt på innenlandske utslippsreduksjoner og mednødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitets-mekanismer, jf. kapittel 3. Regjeringens strategifor 2030 legger til rette for betydelige utslippsre-duksjoner nasjonalt. Regjeringen viser med dennestrategien at det anslåtte utslippsgapet på 20-25millioner tonn kan dekkes med nasjonale utslipps-reduksjoner. Regjeringen mener det er hensikts-messig å vurdere et bredere spekter av tiltak fordi

anslag for reduksjonspotensial og kostnader vedtiltak er beheftet med betydelig usikkerhet. Strate-gien tar høyde for at deler av det skisserte potensi-alet ikke blir utløst. Strategien skisserer ikke enferdig tiltaksliste eller virkemiddelbruk frem mot2030 for å oppnå reduksjoner. Regjeringen harallerede gjennomført en rekke klimatiltak og for-sterket klimapolitikken sammen med samarbeids-partiene. Stortinget har også fattet vedtak, og deter formulert ambisjoner og målsettinger som vilbidra til utslippsreduksjoner fremover. Miljødirek-toratet anslår at oppfølging av politiske målsettin-ger, samt tiltak i kostnadskategorien under 500kroner per tonn CO2-ekvivalenter, til sammen vilkunne redusere utslippene innenlands med om lag35 millioner tonn over perioden 2021–2030 sam-menlignet med det som ligger i referansebanen,se tabell 5.2. Anslagene for potensialer og kostna-der er usikre og følsomme for hvilke forutsetnin-ger som legges til grunn. Det er også usikkerhetknyttet til effekten av ulike virkemidler. Teknologi-utviklingen vil være avgjørende for kostnadene forutslippsreduksjoner.

I NTP 2018–2029 ble det fremmet en rekkemåltall for nye nullutslippskjøretøy i 2025 og 2030.Forbedringer av teknologisk modenhet i kjøretøy-segmentene slik at nullutslippskjøretøy blir kon-kurransedyktige med fossile løsninger ligger tilgrunn for måltallene. Måltallene for nullutslipp-skjøretøy i 2025 og 2030 er etter Miljødirektora-tets beregninger anslått å kunne bidra med om lag8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i perioden2021–2030. Analyser viser at vi ikke når ambisiøseutslippsreduksjoner innen veitransporten uteninsentiver. Regjeringens allerede gjennomførtevirkemidler antas å gi vesentlige bidrag til å nåmåltallene.

En opptrapping av omsetningskrav for biodriv-stoff i tråd med anmodningsvedtaket fra budsjett-forliket høsten 2016 er anslått å kunne redusereutslippene med drøyt 5 millioner tonn CO2-ekviva-lenter i perioden 2021–2030. Ved eventuell norskproduksjon av biodrivstoff vil imidlertid utslipp fraproduksjonen kunne bli ført i Norges utslipps-

1 Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017.2 Anslagene er usikre, men slik tallene er beregnet summerer de seg til 35 millioner tonn etter avrunding.Kilde: Miljødirektoratet

Tabell 5.2 Anslag på aggregert utslippsreduksjonspotensial av tiltak utover referansebanen1 – totalt potensial for perioden 2021–2030 (millioner tonn CO2-ekvivalenter)

Utslippsreduksjonspotensial av politiske beslutninger og målsettinger 16

Utslippsreduksjonspotensial av tiltak med tiltakskostnad under 500 kr/tonn CO2-ekvivalent 18

SUM effekt tiltak2 35


regnskap, i første rekke i kvotepliktig sektor(industri) og/eller skog- og arealbrukssektoren.

Ifølge Miljødirektoratets analyser er nullveksti personbilkilometer i de store byene anslått åkunne redusere utslippene i perioden i størrelses-orden 1,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter sam-menlignet med referansebanen. For å sikre en for-nuftig virkemiddelbruk og reduserte utslipp ibyområder, er det etablert en ordning medbymiljø- og byutviklingsavtaler, som nå samord-nes til en felles byvekstavtale. Avtalene skal bidratil at målet om at veksten i persontransporten ibyområdene skal tas med kollektivtransport, syk-kel og gange (nullvekstmålet) nås i byområdenesom omfattes av slike avtaler.

Regjeringen vil sørge for at et forbud mot brukav mineralolje til oppvarming av bygninger fra2020 også omfatter bruk mineralolje som spisslast(tilleggsoppvarming). Dette kan bidra til ytterli-gere noe utslippsreduksjon utover referanseba-nen. Regjeringen har også sendt på høring et for-slag om forbud mot bruk av mineralolje til oppvar-ming av driftsbygninger i landbruket og midlerti-dige bygninger. Regjeringen vil videre utredemulighetene for reduksjon av utslipp fra gass tiloppvarming av bygninger, og utrede mulighetenefor reduksjon av utslipp fra bruk av mineralolje ifjernvarme til oppvarming av bygninger. Det må

også være et mål at bygg- og anleggsplassene ermest mulig fossilfrie i fremtiden. Regjeringen vilderfor i løpet av 2017 utrede muligheten forreduksjon av bruk av mineralolje til oppvarmingog bygningstørking ved bygg- og anleggsplasser.Regjeringen arbeider også med en handlingsplanfor fossilfrie bygge- og anleggsplasser innen trans-portsektoren.

Stortinget har gjennom anmodningsvedtakbedt om at det skal innføres lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor. Regjeringen tar sikte på åkomme tilbake til dette i 2018-budsjettet. Lik CO2-avgift i alle sektorer kan gi utslippsreduksjonerutover det som ligger inne i referansebanen. Nær-mere 60 prosent av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktige sektorer står i dag overfor den gene-relle satsen på 450 kroner per tonn CO2. Enkeltenæringer eller anvendelser er imidlertid fritatt forCO2-avgift eller ilagt redusert sats. Det er rimeligå anta at en del av reduksjonspotensialet ved tilta-kene som ikke er ilagt avgift vil kunne utløses medinnføring av generelt avgiftsnivå, samtidig somkostnadsanslagene er usikre. En vesentlig del avtiltakene Miljødirektoratet har anslått til å ha ensamfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner erimidlertid ilagt avgift. Noen utslipp kan det værevanskelig å ilegge avgift, for eksempel hvis det ervanskelig å måle eller beregne utslippene. Det kan

Boks 5.9 Regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft

Regjeringens ekspertutvalg for grønn konkur-ransekraft la i oktober 2016 frem forslag til ennasjonal strategi for grønn konkurransekraft. Imandatet for utvalget forstås grønn konkurran-sekraft som næringslivets evne til å konkurrereglobalt i en tid hvor sterkere virkemidler tas ibruk i klimapolitikken. Utvalget fikk i oppdrag ådrøfte hva som kjennetegner en offensiv ogvekstorientert politikk for en styrket grønn kon-kurransekraft innenfor rammen av en effektivressursbruk. I tråd med mandatet hentet utval-get inn synspunkter og innspill fra sentralenæringer, bedrifter, organisasjoner og akade-mia i ulike deler av landet. Utvalget mente atinnspillene de mottok viser at det er mulig åredusere norske ikke-kvotepliktige utslipp med40 prosent i 2030 og at Norge kan bli et konkur-ransedyktig lavutslippssamfunn i 2050. For å fådette til peker utvalget på behovet for forsertteknologiutvikling og implementering av ny tek-nologi. Utvalget mener dette krever omfattende

tiltak både i privat og offentlig sektor. De anbefa-ler blant annet at forskning i større grad måfokusere på problemene som må løses, at virke-middelapparatet konsekvent må legge til rettefor grønn innovasjon og at det offentlige måbruke sine roller som rammesetter, tilretteleg-ger, eier og innkjøper, samt sin risikobærendeevne. Utvalget peker videre på at det er norskebedrifters konkurransekraft som skal sikre ver-diskaping og sysselsetting, og at virkemiddelut-forming og tiltak må legge til rette for dette.

Som ledd i utvalgets prosess utviklet 11 sek-torer, blant dem transport, sjøfart og industriegne veikart for grønn konkurransekraft. Herhar en rekke ulike næringslivsaktører hatt fokuspå hva som skal til for å redusere nasjonaleutslipp og hvordan omstillingen til lavutslipps-samfunnet kan sikre norske virksomheter frem-tidig konkurransekraft. Senere har ytterligerebransjer utarbeidet egne veikart.


også være tilfeller hvor avgiften ikke utløser kost-nadseffektive tiltak på grunn av barrierer som foreksempel manglende kompetanse eller mangelfullinformasjon. Dersom avgift ikke vurderes å væretilstrekkelig eller hensiktsmessig vil andre virke-midler vurderes, som gir tilsvarende sterke insen-tiver for utslippsreduksjoner.

Miljødirektoratet har i sine analyser anslått etpotensial for reduksjoner i ikke-kvotepliktigeutslipp fra petroleum og industri på i underkant av5 millioner tonn til en samfunnsøkonomisk kostnadpå under 500 kroner per tonn. Anslagene er usikre.

Videre anslår Miljødirektoratet et potensial ijordbruket på 5 millioner tonn CO2-ekvivalenterfor perioden 2021–2030 med anslåtte samfunns-økonomiske kostnader under 500 kroner pertonn. Mer enn halvparten av dette potensialetdreier seg om endringer i kosthold og matproduk-sjon. Anslagene er usikre og enkelte forutsetnin-ger som ligger til grunn for beregningene er ikkeklarlagt. Det er ikke utredet virkemidler for åutløse utslippsreduksjonene.

For jordbrukssektoren og fiskerinæringeninviteres det til partssammensatte utvalg somblant annet skal vurdere muligheten for reduserteklimagassutslipp frem mot 2030.


I kapittel 5.3–5.10 omtales potensialet forutslippsreduksjoner og mulige tiltak og virkemid-ler for å redusere utslippene i de ulike sektorenenærmere. Omtalen er blant annet basert på Miljø-direktoratets lavutslippsanalyser hvor ulike tiltak,deres utslippsreduksjonspotensial og samfunns-økonomiske kostnader vurderes. Miljødirektora-tets tiltaksvurderinger er basert på detaljert infor-masjon om ulike teknologier og handlinger somkan redusere utslipp og beregner isolerte effekterav tiltak. Miljødirektoratet opererer med kost-nadskategorier for tiltak. Kostnadskategorienerepresenterer samfunnsøkonomiske tiltakskost-nader gjennomsnittlig over analyseperioden2016–2030.6 Tiltaksvurderingene inneholder ikkevurderinger av hvilke virkemidler eller nivå på vir-kemidlene som må til for å utløse tiltakene. Kost-nadsanslagene forutsetter imidlertid kostnadsef-fektiv virkemiddelbruk. Dersom en velger andrevirkemidler for å utløse tiltakene, for eksempelsubsidier i tilfeller der det helst bør brukes avgift,

vil kostnadene bli høyere. Hvor mye høyere kost-nadene vil bli er ikke vurdert. Tiltaksanalysene erbasert på informasjon fra mange ulike kilder, bådegjennom utredninger fra ulike kilder, kontakt medandre underliggende etater og dialog mednæringslivsaktører. I kapittel 5.11 og 5.12 omtaleshenholdsvis virkemidler spesifikt rettet mot svartkarbon og andre kortlevde klimaforurensere ogtiltak for å øke opptaket og redusere utslippene isektoren skog og annen arealbruk.

5.3 Transport

5.3.1 Klimapolitikk for transportsektoren

Transportsektoren står for nesten 60 prosent avde ikke-kvotepliktige utslippene i Norge. Sektorenomfatter veitrafikk, jernbane, anleggsmaskiner/motorredskaper, sjøfart og fiske og luftfart. Mes-teparten av transportsektoren ligger utenfor kvo-tesystemet. Kommersiell luftfart er i hovedsakinkludert i kvotesystemet.

Regjeringen har gjennom Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP2018–2029) fremmet en rekke forslag til politikksom vil legge til rette for reduserte klimagassut-slipp fra transportsektoren frem mot 2030 (seboks 5.10).

Regjeringen vil

– ha som et arbeidsmål at klimagassutslippene itransportsektoren skal reduseres med 35-40prosent i 2030 fra 2005. Arbeidsmålet støtteropp under arbeidet med utslippsreduksjoner itransportsektoren.

– at transporten i 2050 skal være tilnærmetutslippsfri/klimanøytral.

– utarbeide en nasjonal plan for infrastruktur foralternative drivstoff for transportsektoren. Pla-nen skal blant annet berøre ladeinfrastrukturfor el- og fyllestasjoner for hydrogen og bio-gass som samsvarer med måltallene om nullut-slippskjøretøy frem mot 2030, samt klimavenn-lig drivstoff innenfor innenriks sjøfart. Det leg-ges til grunn at utbygging av infrastruktur fornullutslippsdrivstoff skal være markedsdrevet

6 Miljødirektoratet har vurdert den samfunnsøkonomiske til-takskostanden målt som annuiteten av kostnadene delt pågjennomsnittlige årlige utslippsreduksjoner. En samfunns-økonomisk tiltakskostnadsberegning egner seg til å priori-tere mellom prosjekter/tiltak, men er ikke tilstrekkeliggrunnlag for å vurdere hvilket nivå på en avgift eller tilsva-rende økonomisk virkemiddel som er nødvendig for åutløse tiltaket.


og på et tidligst mulig stadium skje uten støtte.Myndighetenes virkemidler, herunder Enova,skal i en tidlig fase bygge opp under markeds-utviklingen

– se på hvordan forventet etterspørsel etter alter-native drivstoff hensyntas i planleggingen avkraftnett, vei og annen infrastruktur

– innlede arbeid med en klimaavtale for nærings-livet, med tilhørende CO2-fond

Veitrafikk

Regjeringen vil

– bidra til oppfyllelse av måltallene for nullut-slippskjøretøy ved:– at det bygges videre på dagens virkemidler,

slik at disse bidrar til at måltallene fra NTP2018–2029 nås

– at det legges frem årlige oversikter overutviklingen i innfasingen av nullutslippstek-nologi i de kjøretøysegmentene som omfat-tes av måltallene. Regjeringen vil vurderebehovet for endringer i virkemidler i lys avutslippsutviklingen

– å ha en forutsigbar og langsiktig politikk forfordeler for nullutslippstransport, hvor vir-kemidlene tilpasses til markedsutviklingen

– at det fremover vurderes ulike virkemidlersom kan bidra til økt bruk av nullutslipps-løsninger for drosjer, motorsykler og mope-der, varebiler og tyngre kjøretøy

– legge til rette for at det alltid skal lønne seg åvelge biler med null utslipp. Innretningen avvirkemidler skal støtte opp under dette

Sjøfart og fiske

Regjeringen vil

– støtte videreutvikling og kommersialisering avløsninger for mer klimavennlige fartøy

– evaluere tilskuddsordningen for heving av fyl-keskommunal miljøkompetanse for bedre inn-kjøp av ferge- og hurtigbåttjenester, og videre-føre, eventuelt styrke, ordningen dersom denvurderes å ha god effekt

– oppfordre havnene til å miljødifferensiere sinevederlag og avgifter

Biodrivstoff

Regjeringen vil

– vektlegge bruk av avansert biodrivstoff– ikke legge opp til å øke omsetningskravet for

biodrivstoff til veitransport etter 2020. Bruk avbiodrivstoff etter 2020 må sees opp mot kostna-

dene ved ulike alternativer for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp

– frem mot 2030 arbeide for økt bruk av biodriv-stoff til luftfarten og vurdere et eventueltomsetningskrav for skipsfarten

– bidra til å videreutvikle EUs bærekraftskrite-rier for biodrivstoff for å sikre global klimaef-fekt og andre viktige miljøhensyn, som beva-ring av naturmangfold globalt og nasjonalt

– følge med på pris og volum i markedet forbiodrivstoff parallelt med at opptrappingspla-nen for omsetningskrav for biodrivstoff i veitra-fikken implementeres

Regjeringen vil sørge for at transportsektoren taren stor nok andel av utslippskuttene til at vi oppfyl-ler Parisavtalen og Norges klimamål i 2030. Regje-ringen vil at transporten i 2050 skal være tilnær-met utslippsfri/klimanøytral. For å legge til rettefor dette presenterte regjeringen en rekke nyemålsettinger og ambisjoner i NTP 2018–2029 (seboks 5.10). Virkemidlene rettet mot sektoren skalstøtte oppunder de målsettingene og ambisjonenesom regjeringen presenterte i NTP 2018-2029.

Regjeringen mener i utgangspunktet at utslipp-skutt skal gjøres der det er mest kostnadseffektivt.Et eget sektormål for transportsektoren kan føretil at klimapolitikken blir dyrere og/eller mindreeffektiv enn den trenger å være. Samtidig vet vi aten stor del av de nasjonale kuttene må skje i sam-ferdselssektoren og at det skjer en rask teknolo-gisk utvikling i lav- og nullutslippsteknologi i trans-portsektoren. For å støtte opp under arbeidet medutslippsreduksjoner i transportsektoren, setterregjeringen et arbeidsmål om at utslippene i trans-portsektoren skal reduseres med 35-40 prosent i2030 sammenlignet med 2005. Forbedringer avteknologisk modenhet i transportsegmentene, slikat nullutslippsløsninger blir konkurransedyktigemed fossile transportløsninger, ligger til grunn forarbeidsmålet om utslipp i transportsektoren. Allesektorer må bidra til utslippsreduksjoner. Bidragfra transportsektoren kommer ikke til erstatningfor bidrag fra andre sektorer.

Det er i hovedsak tre typer tiltak som kanbidra til å redusere klimagassutslippene fra trans-port:1. transportomfanget kan reduseres 2. det kan legges til rette for en overgang til mer

miljøvennlige transportformer som bane, sjø,kollektivtransport, sykkel eller gange

3. utslippene fra det enkelte transportmidlet kanfjernes eller reduseres, gjennom for eksempeløkt bruk av null- og lavutslippsteknologi


Regjeringen har innført sterk virkemiddelbruk forå redusere klimagassutslipp, blant annet engangs-avgift for personbiler med en progressiv CO2-komponent, avgiftsfordeler for el- og hydrogenbi-ler, CO2-avgift, støtteordninger gjennom Enova,krav i offentlig anskaffelser, bymiljøavtaler og Kli-masats mv. Denne virkemiddelbruken har værtviktig for de skritt Norge allerede har tatt forutslippskutt fra transportsektoren.

Regjeringen vil bygge videre på dagens virke-midler, slik at disse bidrar til at måltallene fra NTP2018–2029 nås. Regjeringen vil legge frem årligeoversikter over utviklingen i innfasingen av nullut-slippsteknologi i de kjøretøyssegmentene somomfattes av måltallene. Regjeringen vil følgeutslippsutviklingen for transportsektoren og vur-dere behovet for endringer av virkemidler i lys avutslippsutviklingen. Regjeringen vil fremover vur-dere ulike virkemidler som kan bidra til økt bruk

Boks 5.10 Klimapolitikk fra Nasjonal transportplan 2018–2029

Regjeringen vil:

– sørge for at transportsektoren tar en stor nokandel av utslippskuttene til at vi oppfyllerParisavtalen og Norges klimamål i 2030

– legge til grunn følgende måltall for nullut-slippskjøretøy i 2025: • Nye personbiler og lette varebiler skal

være nullutslippskjøretøy • Nye bybusser skal være nullutslippskjø-

retøy eller bruke biogass– innen 2030 skal nye tyngre varebiler, 75 pro-

sent av nye langdistansebusser og 50 prosentav nye lastebiler være nullutslippskjøretøy

– innen 2030 skal varedistribusjonen i de stør-ste bysentra tilnærmet være nullutslipp

– legge til rette for at det alltid skal lønne seg åvelge nullutslipp ved kjøp av bil

– ha en ambisjon om at innen 2030 skal 40 pro-sent av alle skip i nærskipsfart bruke biodriv-stoff eller være lav- og nullutslippsfartøy

– støtte opp under fylkeskommunenes mulig-het til å tilby klimavennlige kollektivtilbud

– sikre at alle nye riksvegferjer benytter lav-eller nullutslippsløsninger, og bidra til at fyl-keskommunale ferjer og hurtigbåter benyt-ter lav- og nullutslippsløsninger

– ha et omsetningskrav på 1 prosent bærekraf-tig biodrivstoff i luftfart fra 2019, med mål om30 prosent i 2030

– legge til grunn nullutslippsløsninger i allefremtidige offentlige materiellanskaffelser ijernbanen. Ved kjøp av nytt rullende materi-ell skal dette skje i den grad teknologiutvik-lingen tillater det

– utarbeide en handlingsplan for fossilfrie byg-geplasser/anleggsplasser innen transport-sektoren

– at persontransportveksten i byområdene skaltas med kollektivtransport, sykkel og gange

– legge til rette for at en betydelig del av trans-portveksten tas med sykkel og gange. Satsin-gen på tiltak for syklister og fotgjengere ibyområdene gjennom bymiljøavtalene ogbyvekstavtalene styrkes

– styrke persontogtilbudet i og rundt de størstebyområdene og tilrettelegge for økt god-stransport på jernbane

– legge til rette for at mer gods på de lange dis-tansene transporteres på sjø og bane

– legge til rette for at norsk godstransport utvi-kles slik at den kan bidra i det grønne skiftet

– bidra til å redusere klimagassutslippene fragodstransport ved å stimulere til å ta i brukmiljøvennlig transportmiddelteknologi, alter-native drivstoff og effektivisere transport oglogistikk. Det legges stor vekt på å stimuleretil et taktskifte for hurtigere innfasing av nyteknologi

Begrepet nullutslippsteknologi i transportomfatter bruk av elektrisitet og hydrogen somenergikilde i batterier eller brenselsceller, somved bruk ikke har utslipp av klimagasser. Batte-rielektrisk teknologi og hydrogenteknologi erbegge elektriske fremdriftsløsninger. Lavut-slippsteknologi er hybride løsninger som kombi-nerer forbrenningsmotor med elektrisk motor.

Analyser viser at vi ikke når ambisiøseutslippsreduksjoner innen veitransporten uteninsentiver. Regjeringens allerede vedtatte virke-midler antas å gi vesentlige bidrag til å nå måltal-lene. Forbedringer av teknologisk modenhet ikjøretøysegmentene, slik at nullutslippskjøre-tøy blir konkurransedyktige med konvensjo-nelle løsninger, ligger til grunn for måltallene.


av nullutslippsløsninger for drosjer, motorsyklerog mopeder, varebiler og tyngre kjøretøy.

5.3.2 Utvikling innenfor null- og lavutslippsteknologi i transportsektoren

Transportsektoren står overfor et teknologiskskifte, både innen null- og lavutslippsteknologi,men også innen digitalisering. Begrepet nullut-slippsteknologi i transport omfatter bruk av elek-trisitet og hydrogen som energikilde i batteriereller brenselsceller, som ved bruk ikke har utslippav klimagasser. Lavutslippsteknologi er hybrideløsninger som kombinerer forbrenningsmotormed elektrisk motor.

Regjeringen forventer at teknologiutviklingenbåde innen null- og lavutslippsteknologi og intelli-gente transportsystemer (ITS) vil få stor betyd-ning for reduksjon i klimagassutslipp, og dermedfor kostnaden knyttet til å realisere disse utslipps-reduksjonene.

En av de mest sentrale faktorene som avgjørfremtiden til klimaog miljøvennlig transport erutviklingen innen batteriteknologi. Reduksjonen ibatterikostnader er av avgjørende betydning forfremtidens batterielektriske transport. Batteri-kostnaden har falt kraftig de seneste årene, ogmange aktører venter en sterk kostnadsreduksjoni årene fremover. Bloomberg New EnergyFinance (BNEF) har vist at prisen på litium-ionbatterier har blitt redusert med over 70 prosentsiden lanseringen av Nissan Leaf, fra en pris pårundt USD 1 000 per kWh i 2010 til en pris pårundt USD 270 per kWh i dag. IEA (2016) anslårat det er realistisk med en kostnadsreduksjon forelbilbatterier på 10 prosent årlig mellom 2016 og2022.7 Basert på eksisterende analyser anslår Mil-jødirektoratet en tilsvarende årlig kostnadsreduk-sjon for batterier til en pris på ca. USD 150 perkWh i 2030.

BNEF har nylig foretatt en analyse av produk-sjonskostnadene for elbil sammenlignet med fos-silbil for alle størrelsessegmentene. De anslår atproduksjonskostnaden for elbiler i personbilseg-mentet vil komme ned på nivå med en sammen-lignbar fossilbil mellom 2025 og 2029, avhengig avbilstørrelse og hvilket marked en ser på. I 2030anslår Bloomberg at elbiler kan være 15 prosentbilligere enn tilsvarende fossildrevne biler.8 Detteer altså før man tar hensyn til avgifter og besparel-

ser knyttet til drivstoff- og vedlikeholdskostnader.BNEF har tidligere anslått at små og mellomstoreelbiler kan bli konkurransedyktige på pris, sam-menlignet med en tilsvarende fossilbil, i 2022.Anslaget er basert på kostnader ved kjøp og eie,og forutsetter en oljepris på USD 50–70 per fat.9

Personbilmarkedet er en viktig driver for bat-teriteknologien og tilhørende kostnader. Utviklin-gen innen batterier, med forventninger om atkostnadene reduseres og effekten bedres, vil hafølger for fremtidig lavutslippsutvikling i alle seg-menter av transportsektoren. En ny generasjonmed elektriske personbiler vil være på markedetde kommende årene. For motorsykler, mopederog varebiler eksisterer det allerede i dag en delelektriske modeller, mens utviklingen av batteri-teknologi for lastebiler er lenger unna. Samtidigskjer det spennende utvikling innen dette seg-mentet også, for eksempel konseptet om elek-triske motorveier, der lastebiler kan kjøre på elek-trifiserte veistrekninger. I Norge leder VegvesenetFoU-prosjektet ElinGO (elektrisk infrastruktur forgodstransport). Prosjektet er en konseptvalgstu-die som ser på elektrifisering av langtransportinnen 2030.

For bussegmentet ser man starten på en bety-delig innfasing av batteriteknologi. På internasjo-nal basis eksisterer det allerede flere elektriskebussflåter. Kina skiller seg ut innen elektriskebusser, med en produksjon på tusenvis av slikebusser i 2016. I desember 2016 ble 43 nye elek-triske leddbusser satt i drift i Eindhoven i Neder-land. Også i Norge introduseres nå elbusser fleresteder. I Oslo vil Ruter testkjøre elektriske busseri år, Sør-Trøndelag fylkeskommune anskaffer 40elbusser som skal settes i drift i Trondheim fraaugust 2019, og i Buskerud har Brakar bestiltelbusser som skal kjøre i rute mellom Drammenog Mjøndalen.

Flere aktører innen batteriteknologi i maritimsektor har etablert seg i Norge, og har ambisjonerom å levere batterier til flere segmenter i skipsfar-ten. Det er særlig for fergesegmentet i skipsfartenbatteriteknologien har kommet langt, og Statensvegvesen kan i all hovedsak stille krav om null- oglavutslippferger i alle riksveifergesamband. Fra 1.januar 2018 vil to nye batteridrevne ferger settesinn i sambandet Anda-Lote (se boks 5.16 om lavut-slippsferger). Hurtigruten skal bygge to nyeekspedisjonsskip med hybrid drift, som gjør ski-pene i stand til å seile en halvtime på batterier.Color Line vil bygge verdens største hybride pas-

7 IEA (2016). Global EV Outlook 2016. 8 Bloomberg New Energy Finance (2017). When will electric

vehicles be cheaper than conventional vehicles?, 12. april.9 Bloomberg New Energy Finance (2016). Global EV sales

outlook to 2040. Research Note.


sasjerferge som skal gå mellom Sandefjord ogStrømstad fra 2020. Skipet vil ha full batteridriftinn og ut fjorden til Sandefjord, og vil derfor redu-sere sine utslipp i dette området. Det er også byg-get fartøy med batteriteknologi i andre segmenterav maritim transport, som for eksempel en hele-lektrisk arbeidsbåt for havbruksnæringen og enhybrid elsjark.

Sammenliknet med utviklingen av elektriskekjøretøy og fartøy er utviklingen av elektriske fly ien tidlig fase. Imidlertid er både interessen for ogaktiviteten rundt utviklingen av elektriske flyøkende. En rekke aktører, inkludert Siemens,NASA og Airbus, arbeider nå med elfly-prosjekter.Det helelektriske og oppladbare Airbus E-Fan fløyover den engelske kanal sommeren 2015. Avinorhar sammen med Norges Luftsportforbund (NLF)etablert et langsiktig prosjekt for innfasing avelektriske fly i norsk luftfart. Avinor mener å haunik infrastruktur for analyser og testing av elek-triske fly. Regjeringen støtter arbeidet Avinor gjørfor å legge til rette for elektriske fly.

Det er i mange land stor aktivitet på forskningog utvikling av nye teknologiske løsninger basertpå hydrogen. Norge vurderes som en fore-gangsnasjon med bakgrunn i den innsatsen somhar vært gjort i en tidlig fase. I dag arbeider flereav verdens ledende bilprodusenter med hydrogenog brenselceller i sine kjøretøy, og har konkreteplaner om markedsintroduksjon. Flere av dissehar brukt Norge som demonstrasjonsarena forsine hydrogenbiler. Hydrogenkjøretøy kan ha etpotensial i fremtiden, blant annet der det er langeavstander eller tunge laster som gjør batteriermindre egnet. Statens vegvesen har etablert etutviklingsprosjekt for en delvis hydrogendrevetferge med planlagt driftsoppstart i 2021. Hydro-gendrevne persontog er under utprøving i Tysk-land og regjeringen vil følge utviklingen. Resulta-tene vil være et viktig grunnlag for fremtidige vur-deringer av muligheten for testkjøring med ogbruk av hydrogentog i Norge.

Også biogass er et område hvor det har værtbetydelig utvikling de siste årene, i etterkant av atregjeringen la frem sin nasjonale biogasstrategi i2014. Fylkeskommuner som Oslo, Østfold ogVestfold har tatt i bruk biogass i stor skala til bus-stransport, og flere steder brukes slik gass ogsåblant annet til renovasjonsbiler. Produksjonsan-legg for biogass har vært støttet av Enova (storeanlegg) og Klima- og miljødepartementets ord-ning for pilotanlegg gjennom Innovasjon Norge.Klimasats har støttet fyllestasjoner for biogass. Desiste årene er det åpnet flere større produksjons-anlegg blant annet ved Tønsberg (Greve) og det

bygges et anlegg på Skogn. Nyere kostnadsvurde-ringer viser at tiltakskostnadene for biogass kanvære lavere enn tidligere antatt.

Det er ikke kun utviklingen innen null- og lav-utslippsteknologi som er avgjørende for fremti-dens transport. Som for de fleste andre samfunns-områder, slår også digitaliseringen inn i transport-sektoren. International Transport Forum (ITF)har i flere rapporter sett på potensialet som liggeri delte, selvkjørende kjøretøy. En av de nyeste rap-portene, Shared Mobility – Innovation for LiveableCities (2016) er en case-studie av hva som kan skjehvis man erstatter alle bil- og bussturer i en mel-lomstor europeisk by (Lisboa) med selvkjørendedør-til-dør-tjenester (minibusser). Resultatet avdenne simuleringen er at køene blir eliminert, kli-magassutslippene kuttes med 1/3, at kjøretøyflå-ten beslaglegger kun fem prosent av parkerings-arealet til dagens kjøretøyflåte og at selve kjøre-tøyflåten utgjør bare tre prosent av dagens kjøre-tøyflåte. Totalt antall kjøretøykilometer beregneså bli 37 prosent lavere enn dagens nivå og hvertenkelt kjøretøy brukes omtrent ti ganger så myesom dagens. Rapporten peker på at dette betyrkortere levetid for kjøretøyene og muliggjør hyp-pigere utskiftingstakt og følgelig raskere teknolo-giskifte til kjøretøyteknologier med lavere utslipp.Dette er kun et eksempel, men det illustrerermulighetene som ligger i koblingen digitaliseringog transport. Regjeringen vil legge betydelig vektpå å styrke kunnskapsgrunnlaget knyttet til kon-sekvenser av den teknologiske utviklingen forbehovet for kapasitetsøkende transportinfrastruk-tur.

Det er ikke bare for landtransport digitalise-ring kan få stor påvirkning. Autonome fartøy10

kan være viktig for effektiviteten til maritim trans-port. Dette kan føre til at gods på sjø kan bli merkonkurransedyktig enn gods fraktet på vei, ogsåledes ha positive klimaog miljøeffekter. Det erogså klimabesparelser ved at autonome skip ikkebehøver å benytte plass og vekt for tilretteleggingfor mannskap. Dette kan bli realitet innen få år, ogNorge ligger langt fremme, med testing i norskefjorder. Kystverket og Sjøfartsdirektoratet har, isamarbeid med næringsaktører og forsknings-miljø, bidratt til å avklare rammene for bruk av far-vann i Trondheimsfjorden som testområde forutvikling av autonom skipsteknologi. Erfaringerfra testaktivitetene vil også danne grunnlag for

10 Begrepet autonome fartøy brukes både om fartøy som erselvkjørende, men også fartøy med en viss grad av automa-tiserte funksjoner.


myndighetenes videre arbeid med utvikling avregelverk, tjenester og infrastruktur.

Segmenter som nærskipsfart, ferge og off-shore er aktuelle for utvikling av ubemannede løs-ninger. Yara og Kongsberggruppen offentlig-gjorde nylig at de planlegger å ha et fullt ut auto-nomt elektrisk lasteskip i drift fra 2020. Planen erat skipet skal gå mellom Yaras fabrikk på Herøyaog havnene i Brevik og Larvik, og at dette vilerstatte 40 000 vogntogturer i året.

Nødvendig infrastruktur vil være en viktig for-utsetning for storskala innfasing av null- og lavut-slippsteknologi i transportsektoren. Regjeringenvil derfor utarbeide en nasjonal plan for infra-struktur for alternative drivstoff for transportsek-toren, både på sjø og land. Planen skal blant annetberøre ladeinfrastruktur for elektrisitet og fyl-lestasjoner for hydrogen og biogass, som samsva-rer med måltallene for nullutslippskjøretøy fremmot 2030, samt klimavennlig drivstoff innenfor

innenriks sjøfart. Det legges til grunn at utbyg-ging av infrastruktur for nullutslippsdrivstoff skalvære markedsdrevet og på et tidligst mulig sta-dium skje uten støtte. Myndighetenes virkemid-ler, herunder Enova, skal i en tidlig fase byggeopp under markedsutviklingen. Det legges opp tilat den nasjonale infrastrukturplanen også skalsvare ut EU-direktivet om infrastruktur for alter-native drivstoff.11 Direktivet er ikke implementerti EØS-avtalen ennå, men Norge anser direktivetsom EØS-relevant og akseptabelt. Regjeringen vilogså se på hvordan forventet etterspørsel etteralternative drivstoff hensyntas i planleggingen avkraftnett, vei og annen infrastruktur.

Norge har valgt å bidra sterkere enn mangeandre land i den globale dugnaden for å støtte tek-nologiutviklingen, og det vil regjeringen fortsettemed. Regjeringens satsing har gjort Norge inter-

Boks 5.11 Enovas transportprogrammer

Enova har i dag flere programmer som er spesi-elt relevante for transport.

Støtte til energiledelse – Støtten bidrar til atvirksomhetene i økt grad sertifiseres etter inter-nasjonal standard for energiledelse. Dette inne-bærer at virksomheten skal ha rutiner for over-våking av energibruken, samt identifisere tiltaksom kan bidra til å effektivisere denne. I trans-portvirksomheter kan det for eksempel inne-bære fokus på kjøremønster som reduserer driv-stofforbruket og dermed klimagassutslipp.

Støtte til energitiltak i skip – Energitiltak iskip kan være alt fra enkle energieffektivi-seringstiltak, som optimalisert varme og lyssty-ring, effektive propeller, til installasjon av batte-rier som reduserer drivstofforbruket.

Støtte til energitiltak i landtransport – Enovastøtter gjennom dette programmet innkjøp avnullutslipps nyttekjøretøy. Programmet dekkerinnkjøp av elektriske varebiler, godsbiler oganleggsmaskiner mm, samt alle typer hydrogen-kjøretøy brukt i nyttetransport.

Støtte til ny energi- og klimateknologi i trans-port – Enova støtter ny energi- og klimatekno-logi i alle sektorer gjennom programmene støttetil demonstrasjon av ny energi- og klimatekno-logi og støtte til fullskala innovativ energi- og kli-mateknologi. For transport kan det for eksem-pel være særlig innovative elektrifiseringsløsnin-

ger og andre løsninger som reduserer utslippeller energibruk.

Støtte til infrastruktur for kommunale og fyl-keskommunale transporttjenester – Dette pro-grammet er rettet mot det offentliges innkjøp avtransporttjenester. Gjennom programmet vilEnova kunne støtte blant annet ladeanlegg forferjer og busser, og dermed bidra til at offentligeinnkjøp kan stille strengere klimarelaterte krav isine utlysninger.

Støtte til biogass og biodrivstoff – Enova støt-ter gjennom dette programmet prosjekter forproduksjon av biogass og bærekraftig 2. genera-sjons biodrivstoff.

Støtte til ladeinfrastruktur – Enova bidrargjennom støtte til et hurtigladenettverk til atflere kan benytte elektriske biler til lengre rei-ser, og at elektriske biler kan bli fullverdigealternativer til fossilbiler.

Støtte til landstrøm – Enova støtter utbyggingav landstrøm i norske havner og ønsker gjen-nom satsingen å legge til rette for varige mar-kedsendringer slik at det blir mulig å koble skiptil strøm når de ligger i havn.

Støtte til hydrogenfylleinfrastruktur – Enovahar nylig lansert en støtteordning for hydrogen-stasjoner for å legge til rette for en raskere veksti bruk av hydrogenkjøretøy.

11 Direktiv 2014/94/EU.


essant for elbilprodusentene på grunn av marke-det og infrastrukturen som er bygget opp i landet.Dette er en grunn til at flere elbilprodusenter prio-riterer det norske markedet. Regjeringens satsingpå lav- og nullutslippsteknologi innen maritimnæring har gjort Norge til et interessant markedfor teknologileverandører. Flere batteriprodusen-ter er nå enten etablert, eller har planer om etable-ring, i Norge. Dette er også på grunn av de lang-siktige politiske signalene om at regjeringen vilkutte utslipp gjennom å ta i bruk ny teknologilangs hele kysten.

5.3.3 Veitrafikk

Utslipp fra veitrafikk sto i 2015 for rundt 19 pro-sent av de norske klimagassutslippene, en økningpå omtrent 33 prosent siden 1990. Det meste avøkningen kom frem til 2007, mens utslippene harvært relativt stabile etter det. Ifølge foreløpige tallfra SSB ble utslippene i 2016 redusert med 3,6prosent sammenlignet med året før, hovedsakeligpå grunn av økt bruk av biodrivstoff. Personbilerog andre lette kjøretøy utgjør den største andelenav veitrafikkutslippene og sto for 69 prosent i2015. Utslippene fra personbiler og andre lettekjøretøy har økt med 21 prosent i perioden 1990–2015, mens utslippene fra tunge kjøretøy har øktmed 70 prosent. CO2-utslippene fra lette kjøretøyhar imidlertid ikke økt like mye som veksten i tra-fikk skulle tilsi. Det er både fordi bilmotorene harblitt mer energieffektive, fordi flere har gått overtil null- eller lavutslippsbiler og på grunn av øktandel biodrivstoff. Tunge varebiler og andretunge kjøretøy, det vil si lastebiler og busser,bidrar til nærmere 30 prosent av utslippene.

I utslippsfremskrivningene fra Perspektivmel-dingen 2017 (Meld. St. 29 (2016–2017)), ble detanslått at klimagassutslippene fra veitrafikk vilreduseres fra 10,3 millioner tonn CO2-ekvivalenteri 2015 til 8,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter i2030. Det er lagt til grunn at elbiler vil utgjøre 50prosent av nybilsalget i 2030. Salget av ladbarehybridbiler anslås i fremskrivningene å kommeopp i rundt 20 prosent av nybilsalget på midten av2020-tallet, og bli liggende på dette nivået. Ande-

len nye konvensjonelle diesel- og bensinbiler er ifremskrivningene anslått å avta fra rundt 60 pro-sent i 2016 til under 30 prosent av salget av nyepersonbiler i 2030. Effekt av måltallene ligger ikkeinne i fremskrivningene. Transportomfanget an-slås å følge befolkningsutviklingen. Nye bilerbasert på fossilt drivstoff anslås å bli om lag énprosent mer energieffektive i året. Innblandingenav biodrivstoff er i fremskrivningene videreførtmed dagens nivå på reelt 6,25 prosent. Opptrap-ping av biodrivstoff til 20 prosent ligger dermedheller ikke inne i fremskrivningene.

For å illustrere hva betydningen av et fremti-dig teknologiskifte kan bli for klimagassutslip-pene fra lette og tunge kjøretøy, ble det i NTP2018–2029 presentert et «disruptivt» scenario. Iscenarioet ble det antatt at de konvensjonellebilene kunne bli utkonkurrert allerede fra 2025.De eksisterende konvensjonelle bilene vil da værerelativt dyre i drift, med det resultat at de vil bru-kes mindre enn i dag. Følgende forutsetninger varlagt til grunn for scenariet:– Personbiler:

– 100 prosent av nybilsalget er nullutslipp i2025

– Kjørelengden til konvensjonelle bilerhalveres fra samme tidspunkt

– Varebiler:– 100 prosent av nybilsalget av lette varebiler

er nullutslipp (el/hydrogen) i 2025– 50 prosent av nybilsalget av tunge varebiler

er nullutslipp (el/hydrogen) i 2025. Øker til100 prosent i 2030

– Tyngre kjøretøy:– Utslippsfaktoren reduseres med 25 prosent

i 2025 og 50 prosent i 2030 (i forhold til2020)

I dette scenarioet er det 1,5 millioner elbiler i2030, og utslippene er på 3,8 millioner tonn CO2dvs. under halvparten av referansescenarioet.Scenariet så kun på teknologiutvikling innenforveitrafikken.

Regjeringens hovedvirkemiddel for å priseikke-kvotepliktige utslipp er CO2-avgiften ogandre avgifter på utslipp av klimagasser. Bensin,

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Miljødirektoratet.

Tabell 5.3 Utslipp av klimagasser fra veitrafikk 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter

Utslipp 2015 Fremskrevet utslipp 2030Fremskrevet 2021–2030

(samlet over perioden)

Utslipp totalt 10,3 8,4 90


diesel og gass til veitrafikk er ilagt CO2-avgift medom lag 450 kroner per tonn CO2. Det er også flereandre virkemidler som bidrar til reduserte utslippav klimagasser.

Personbiler

For innføring av nullutslippsbiler i personbilseg-mentet i Norge er det hovedsakelig tre barrierer:rekkevidde, pris og lavt antall modeller. Pris er iNorge kompensert for gjennom avgiftslettelser,mens antall modeller og rekkevidde også har øktog ventes å øke ytterligere de neste årene. Ladein-frastruktur er også en barriere i noen deler av lan-det, og kan være en barriere for boenheter somikke har garasje eller parkeringsplass med tilrette-lagt ladeinfrastruktur.

For personbiler har det de senere årene værten rask utvikling i salget, og ved utgangen av 2016var det ca. 100 000 elektriske kjøretøy på norskeveier. Blant personbilene hadde nullutslippsbilene17 prosent markedsandel i de fem første måne-dene av 2017. Det har ifølge Bloomberg New

Energy Finance blitt solgt til sammen noe over 1million elbiler globalt i perioden 2011 til 2016.Norge sto for 7,7 prosent av salget, og har i denneperioden vært verdens fjerde største elbilmar-ked.12

En viktig grunn til veksten i salget av elbiler iNorge er avgifts- og bruksfordelene for nullut-slippsbiler, kombinert med mange nye bilmodel-ler med lengre rekkevidde de siste årene. Skatte-og avgiftsfordelene for elbiler utgjorde i 2016 omlag 2,9 milliarder kroner, fordelt på 135 millionerkroner på fordelsbeskatning, 1 700 millioner kro-ner i nullsats i merverdiavgiftssystemet, 800 milli-oner kroner for fritak fra engangsavgift og 250millioner kroner for redusert årsavgift. I tillegg tildette kommer en ikke tallfestet fordel av at elektri-sitet til elbiler ikke er omfattet av vegbruksavgif-tene på drivstoff. Reduserte bompengeinntekterpå grunn av elbilfritaket utgjorde om lag 370 milli-oner kroner i 2015. Det er videre gjort overslagfor en inntektsreduksjon på 500–600 millioner

Boks 5.12 Utslipp fra elektriske og konvensjonelle biler

Elbiler har mange av de samme ulempene somkonvensjonelle biler. En bil, uansett drivstoff,forårsaker lokal luftforurensing, støy og veislita-sje, tar opp areal til parkering og konkurrerermed kollektivtrafikk, sykkel og gange. Laverepris på drivstoff for elbil sammenlignet med kon-vensjonelle biler, kan føre til at elbilister kjørerbil i mer utstrakt grad enn andre bilister. Det erlikevel stor forskjell mellom et elektrisk kjøretøyog et konvensjonelt kjøretøy, både når det gjel-der utslipp fra bruk og i et livssyklusperspektiv.

Det krever mer energi å produsere en elbilenn en konvensjonell bil, hovedsakelig somfølge av at produksjonen av batterier er ener-gikrevende, men også småskalaproduksjon kanvære en faktor. Både for elbiler og konvensjo-nelle biler vil imidlertid utslippene kunne redu-seres ved bruk av fornybar energi til produksjo-nen. Om bilproduksjon foregår utslippsfritt, vilproduksjonutslippene mellom en elbil og enkonvensjonell bil kunne utjevnes, ettersom elbi-len i utgangspunktet er mer energikrevende åprodusere.

Overgangen fra forbrenningsmotor til elek-trisk motor representerer, i seg selv, en stor

energieffektiviseringsgevinst. Virkningsgradenfra elektrisitet til bevegelse er for en elektrisk bilom lag 81 prosent, sammenligningsvis er vir-kningsgraden i en konvensjonell forbrennings-motor om lag 30 prosent.

Det eksisterer forskning med varierende tall,men tendensen er klar. I et livssyklusperspektiver elbilen mer klimaog miljøvennlig enn en bilmed forbrenningsmotor. I hovedsak varierereffekten ut i fra hvilken type energi som benyt-tes i produksjonen og bruken av elbilen, og hvorlangt elbilen kjører.

Ved å flytte utslippene fra den enkelte bil tilkraftproduksjonen, flyttes i tillegg utslippene inni EUs kvotesystem. Gjennom kvotesystemet erdet satt et tak for utslippene fra produksjon avkraft og varme, industri og sivil luftfart. Øktbruk av strøm til elbiler, vil derfor på lengre siktkreve utslippsreduksjoner i andre sektorer, ogevt. økt bruk av fornybar kraft. Med Kommisjo-nens forslag til årlig innstramming, vil utslipps-taket i kvotesystemet i 2050 være 86 prosentlavere enn de kvotepliktige virksomhetenesutslipp i 1990.

12 Bloomberg New Energy Finance (2017). Electric VehicleData Hub.


kroner i 2016 og 600–900 millioner kroner i 2017.Reduserte fergeinntekter som følge av at elbilerbetaler redusert takst, er beregnet til 12 millionerkroner i 2015 og 16 millioner kroner i 2016.

Elbiler har flere fordeler utover å ikke hadirekte utslipp av klimagasser fra eksos. Elbilerhar for eksempel ikke utslipp av NOx og partiklerfra eksos, og de støyer mindre enn konvensjonellebiler ved lave hastigheter. Elbiler bidrar imidlertidtil utslipp av partikler fra bremser og veistøv på liklinje med som konvensjonelle biler, og de bidrartil veislitasje og kø. Ved høye hastigheter støyerde like mye som tilsvarende konvensjonelle kjøre-tøy fordi det er dekkstøyen som dominerer. Forden enkelte forbruker vil elbilen gi redusertekostnader til drivstoff, samt reduserte vedlike-holdskostnader da det anslås at elbilen har om lag30-35 prosent lavere vedlikeholdskostnader ennen fossilbil. Bruk av elbil kan imidlertid forenkelte medføre en ulempekostnad relativt tilbruk av en konvensjonell bil, blant annet knyttettil rekkevidde og begrensede antall modeller påmarkedet. Denne ulempekostnaden ventes å bliredusert ettersom ladenettverk bygges ut og fleremodeller introduseres.

I forbindelse med fremleggelsen av Meld. St. 2(2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett for 2015,ble regjeringspartiene og samarbeidspartiene påStortinget enige om prinsipper for å stimulere tilen nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark.Den omforente avtalen som ble lagt frem byggetpå en helhetlig gjennomgang av kjøretøy- og driv-stoffavgiftene. Bilavgiftene skal bidra til å for-sterke klimaog miljømålene fra klimaforliket ogat Norges klimamål for 2030 nås.

Avtalen la opp til å endre engangsavgiften forpersonbiler over tid. Effektkomponenten skullefases ut og vektkomponenten reduseres. CO2-komponenten skulle økes og være progressiv, ogvurderes i sammenheng med endringene i vekt-og effektkomponentene. NOx-komponentenskulle beholdes og økes. Enigheten er fulgt oppgjennom endringer i engangsavgiften i budsjet-tene for 2016 og 2017.

For personbiler vil dagens fritak for merver-diavgift videreføres frem mot 2020. I behandlin-gen av statsbudsjettet for 2017 anmodet Stortingetom at det skal fremmes forslag om å frita nullut-slippsbiler for omregistreringsavgift og årsavgiftmed virkning fra 2018. For årsavgiften er det lagtopp til å følge opp dette i forbindelse med overgan-gen til trafikkforsikringsavgiften. Disse sakene månotifiseres EFTAs overvåkingsorgan (ESA), ogmå tre i kraft i etterkant av en eventuell godkjen-ning.

Avgiftsfordelene for nullutslippsbiler må fasesut over tid, blant annet av hensyn til statens inn-tekter fra bilavgiftene.

I behandlingen av statsbudsjettet for 2017 fat-tet Stortinget følgende anmodningsvedtak (ved-tak 108 nr. 12): «Stortinget ber regjeringen så snartdet er mulig, og helst i revidert nasjonalbudsjett2017, legge frem forslag til endring i engangsavgif-ten som innebærer at ladbare hybrider med langelektrisk rekkevidde kommer bedre ut enn biler medkort elektrisk rekkevidde.»

Engangsavgiften for ladbare hybridbiler er lavsammenliknet med andre lignende biler. Grunnentil dette er både at engangsavgiften favorisererbiler med lave CO2-utslipp, og at ladbare hybridbi-ler har et særskilt fradrag i vektkomponenten på26 prosent av vekten det regnes avgift på. Fradra-get har sammenheng med at hybridbiler har høy-ere vekt på grunn at de har elmotor og batteri i til-legg til fossilt motorsystem. Fradraget i vektkom-ponenten var i utgangspunktet ment å tilsvarevekten av batteri og elmotor. Ved behandlingen avstatsbudsjettet for 2015 ble fradraget økt fra 15 til26 prosent.

I dag registreres det ikke data for elektriskrekkevidde i motorvognregistret til Statens Veg-vesen eller avgiftssystemet til Skatteetaten. Beho-vet for systemendringer medførte at engangsav-giften ikke kunne differensieres etter elektriskrekkevidde alt fra 1. juli 2017, og regjeringen vilkomme tilbake til spørsmålet i forbindelse medstatsbudsjettet for 2018. Det vises til omtalen iProp. 130 LS (2016–2017) for nærmere omtale avdette anmodningsvedtaket.

Selv med betydelig teknologiutvikling og redu-serte fremtidige kostnader, kan det likevel værebehov for at dagens virkemiddelbruk oppretthol-des eller justeres om måltallene skal nås i person-bilsegmentet, også etter 2020 (se blant annetTHEMA 2016).13

Varebiler

I 2016 var 1,8 prosent av nye varebiler (eksklusivcampingbiler) basert på nullutslippsteknologi.Det er flere grunner til at man ikke har sett densamme innfasingen i varebilsegmentet som forpersonbiler. I dagens marked er det i utgangs-punktet de samme barrierene for varebiler somfor personbiler; antall modeller, rekkevidde, lade-infrastruktur og kostnader/insentiver. Frem til idag har det vært kun et begrenset tilbud av lette

13 THEMA (2016). Potensialet for null- og lavutslippskjøretøyi den norske kjøretøyparken, THEMA Rapport 2016–26.


Boks 5.13 Kostnader ved innfasing av null- og lavutslippspersonbiler

Kostnadene ved innfasing av nullutslippsbiler-og lavutslippskjøretøy vil avhenge blant annet avteknologiutvikling og muligheten for storskalaproduksjon. Elbiler er i dag dyrere å produsereenn sammenlignbare bensin- og dieselbiler, noesom særlig skyldes batterikostnaden. Samtidiggir elbilen besparelse i drivstoffutgiftene og harlavere vedlikeholdskostnader over levetiden.Dette er kostnader og besparelser som tilfallerden enkelte bileier. For bilereien kan det i tilleggvære en ulempe forbundet med å gå over tilelbil, ved at de tilgjengelige elektriske model-lene ikke har de samme egenskapene som fos-silbiler. Ulempen kan også være forbundet medbegrenset rekkevidde for elbilen. For samfunneter det i tillegg forbundet kostnader ved utbyg-ging av nødvendig ladeinfrastruktur. Elbilen girsamtidig helsegevinster i form av lavere luftforu-rensning og mindre støy.

Miljødirektoratet1 har estimert kostnadeneved innfasing av elbiler i personbilsegmentet.Her forventes en reduksjon i kostnadene på bat-teripakker frem mot 2030.

Miljødirektoratet anslår samfunnsøkono-misk tiltakskostnad for tiltaket «100 prosent avnybilsalget i 2025 er eleller hydrogenbiler» på500–1 500 kroner/tonn CO2-ekvivalenter redu-sert gjennomsnittlig over perioden 2016–2030.Kostnaden ved elbiler er vesentlig høyere ibegynnelsen av analyseperioden (anslått til omlag 7 000 kroner/tonn CO2-ekvivalenter i 2016for små personbiler og 15 000 kroner/tonn CO2-ekvivalenter for større personbiler), men antas åfalle kraftig frem mot 2030. For små personbilerantas tiltakskostnaden å være negativ (samfunn-søkonomisk lønnsomt) fra 2025 og utover.

THEMA2 har estimert tiltakskostnader vedinnfasing av nullutslippsbiler i personbilmarke-det. Deres kostnadsestimat representerer denprivatøkonomiske kostnaden ved å kjøpe og eieet nullutslippskjøretøy fremfor en fossilbil. Deberegner en høy kostnad i dag for små biler, til-svarende om lag 11 000 kroner/tonn CO2-ekvivalenter, men at kostnaden vil falle, og at detinnen 2025 vil lønne seg å kjøpe og eie et nullut-slippskjøretøy også med utfasing av offentligestøtteordninger og andre fordeler etter 2020.Kostnaden for større personbiler er høyere, og

disse vil ikke bli konkurransedyktige innen 2030uten offentlige støtteordninger eller avgiftslette.I rapporten gjennomgås mulige virkemidler forå oppnå utslippskutt i veitransporten dersom deteneste tiltaket er innføring av lav- og nullut-slippsteknologi. Det gjøres en kvalitativ vurde-ring av mulige virkemidler etter blant annetkostnadseffektivitet og potensialet for utslipps-reduksjon.

Bjertnæs3 estimerer at overgang til elbilerkoster samfunnet 5 600 kroner per tonn CO2,estimert med provenytapet for staten veddagens avgiftsfordeler for elbiler. Estimatet erberegnet på grunnlag av anslag på totale avgifterper bensin-/dieselbil på 308 000 kroner overlevetiden og 28 000 kroner per elbil over leveti-den. Differansen på 280 000 kroner kan betrak-tes som implisitt kompensasjon fra staten til desom bytter elbil. Bjertnæs argumenterer med atavgiftsforskjellen på marginen vil være lik kravettil kompensasjon for å bytte til elbil og dermedpå marginen er et anslag på den samfunnsøko-nomiske kostnaden.

Bloomberg4 har foretatt en analyse av pro-duksjonskostnadene for elbil sammenlignetmed fossilbil for alle størrelsessegmentene. Deanslår at produksjonskostnaden for en middelsstor elbil i personbilsegmentet vil være lik pro-duksjonskostnaden for en sammenlignbar fossil-bil tidligst i 2025 i EU. Større elbiler vil ha likeproduksjonskostnader som tilsvarende fossilebiler noe senere, tidligst i 2027–2028 i EU.Bloomberg anslår at de minste elbilene vil ha likproduksjonskostnad som sammenlignbare fos-silbiler tidligst i 2029 i EU. Anslagene hviler påen rekke forutsetninger om blant annet utvik-ling i teknologi og skalaproduksjon, men også atutslippsstandarder stadig blir strengere, noesom øker kostnaden for konvensjonelle biler.

1 Miljødirektoratet (2016). Tiltakskostnader for elbil, M-620.2 THEMA (2016). Potensialet for null- og lavutslippskjøre-

tøy i den norske kjøretøyparken, THEMA Rapport 2016–26.

3 Geir H. M. Bjertnæs (2016). Hva koster egentlig elbilpoli-tikken?, Aktuell analyse, Samfunnsøkonomen nr. 2 2016.

4 Bloomberg New Energy Finance (2017). When will elec-tric vehicles be cheaper than conventional vehicles?


varebiler, og batterikapasiteten har vært lav.Enkelte næringsdrivende har et ad hoc-preget rei-semønster, noe som betyr planlegging av turerkan være problematisk, og henvender seg til kun-der som befinner seg på et stort geografiskområde.14 Da vil batterikapasitet og tilstrekkeligladeinfrastruktur være viktig for hvorvidt bedrif-ten velger elvarebil. Det er betydelige insentiverfor å stimulere etterspørselen også etter nullut-slippsvarebiler. Insentivene er imidlertid ikke likesterke som for personbiler, blant annet fordi vare-biler i utgangspunktet har lavere avgiftsbelastningenn personbiler.

Julsrud m.fl. (2016) anslår merkostnaden vedkjøp av en elektrisk varebil (lett varebil) til mel-lom 0 og 20 000 kroner når avgifter er inkludert.15

Sparte drivstoffutgifter er et insentiv til å kjøpe enelektrisk varebil, noe drivstoffavgiftene bidrar til.For tyngre varebiler er situasjonen en annen; tek-nologiutviklingen har kommet kortere, kostna-dene er høyere og mangel på modeller er en barri-ere. Selv med en videreføring av dagens virkemid-ler vil ikke elvarebiler bli konkurransedyktige forforbrukerne sammenlignet med dieselvarebilinnen 2030, og det er beregnet at dagens støttebe-hov vil være ca. 90 000 kroner i innkjøpsstøtte foren gjennomsnittlig elvarebil (tung) for at denneskal konkurransedyktig med en konvensjonellvarebil (THEMA 2016). Miljødirektoratet anslår atden samfunnsøkonomiske kostnaden ved at 100prosent av nybilsalget av lette varebiler i 2030 erel- eller hydrogenbiler ligger mellom 500–1 500kroner/tonn CO2-ekvivalenter, mens kostnadenved at 100 prosent av nybilsalget av tunge varebi-ler i 2030 er eleller hydrogenbiler ligger over1 500 kroner/tonn CO2-ekvivalenter. Det er imid-lertid store variasjoner i både kostnader, bruks-område og størrelse på varebiler.

Enova støtter innkjøp av blant annet tungevarebiler gjennom et program for batterielek-triske og hydrogendrevne kjøretøy i nyttetrans-porten. Enova ønsker gjennom programmet åbidra til at slike kjøretøy blir mer tilgjengelige imarkedet, og at de tas i bruk hurtigere og i størreomfang enn de ellers ville blitt.

Stortinget har bedt regjeringen om at det skalinnføres en miljødifferensiert vrakpantavgift for

varebiler, der det gis 13 000 kroner i vrakpant omkjøper samtidig anskaffer en nullutslippsvarebil jf.Innst. 9 S (2016–2017). Regjeringen vil komme til-bake til Stortinget om saken på egnet måte.

For oppnåelse av målet om at 100 prosent avnybilsalget av lette og tunge varebiler skal værenullutslipp i henholdsvis 2025 og 2030, og at vare-distribusjonen i de største bysentra skal være til-nærmet utslippsfri i 2030, er man avhengige av atbarrierene overkommes. Dette krever at det skjeren teknologisk utvikling, noe som ligger til grunnfor måltallene fra NTP 2018–2029.

Lastebiler

I Norge er det i dag svært få nullutslippslastebiler,og trolig vil det ta tid før man ser en kommersiellutvikling. Samtidig ser man at det allerede i dagskjer en viss utvikling. ASKO har tatt i bruk ellas-tebil til sin distribusjon og har i bestilling hydro-genbiler. Tine har lagt inn reservasjon på en nyhydrogenlastebil som det ble lansert planer for i2016. Mangel på modeller er en stor barriere fornull- og lavutslippslastebiler, og det er betydeligusikkerhet om utviklingen de nærmeste årene.Også infrastruktur og høye utgifter i kjøpsøyeblik-ket vil være barrierer. Utviklingen vil i større gradenn for andre kjøretøygrupper, være avhengig avsamarbeid over landegrenser om ladeinfrastruk-tur.

Miljødirektoratet anslår at de samfunnsøkono-miske kostnadene ved at 50 prosent av nye lastebi-ler i 2030 er nullutslippskjøretøy til å ligge i sjiktet500–1500 kroner/tonn CO2-ekvivalenter. Etter-som segmentet er i meget tidlig fase i den teknolo-giske utviklingen er det krevende å forutsi utvik-ling i fremtidige kostnader. Gjennom Enovas støt-teordning for yrkeskjøretøy vil man trolig få etbedre kostnadsbilde for dagens situasjon.

Regjeringen har åpnet for miljødifferensieringav bompenger. For tunge kjøretøy er det lagt opptil en inndeling i fire klasser: nullutslipp, ladbarhybrid, Euro VI og Pre-Euro VI.

Det er ikke engangsavgift på kjøretøy med til-latt totalvekt over 7 500 kg, noe som innebærer atavgiftssystemet ikke gir tilsvarende insentiver tilkjøp av null- og lavutslippslastebiler slik som forpersonbiler. I utgangspunktet eksisterer det fåavgiftsinsentiver, utover drivstoffavgiftene og mil-jødelen av vektårsavgiften, for anskaffelse avrenere lastebiler. Regjeringen arbeider med opp-rettelsen av et mulig CO2-fond, jf. omtale i Meld.St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett og ikapittel 5.2.4.

14 Julsrud, TE., Figenbaum, E., Nordbakke, S., Denstadli,JM., Tilset, H., og Schiefloe, M. (2016). Pathways to Sustai-nable Transport among Norwegian Crafts and ServiceWorkers, TØI, Report 1503/2016.

15 Julsrud, TE., Figenbaum, E., Nordbakke, S., Denstadli,JM., Tilset, H., og Schiefloe, M. (2016). Pathways to Sustai-nable Transport among Norwegian Crafts and ServiceWorkers, TØI, Report 1503/2016.


Bybusser/langdistansebusser

Nullutslippsteknologi for busser er i NTP 2018–2029 definert som teknologi basert på el, hydro-gen og biogass. For nullutslippsbusser i lokaltra-fikk gjenstår i hovedsak to barrierer; usikkerhetom teknologien og lade- eller fylleinfrastruktur.Kostnader ved innkjøp og bruk vil kunne være enbarriere, avhengig av lokale forhold og kjøremøn-ster. Teknologien har vært i rask utvikling og detfinnes samarbeid om en felles ladestandard i mar-kedet. For biogassbusser er det færre barrierer,men høye investeringskostnader i nye kjøretøyanses å være den mest dominerende. Krav ioffentlige kjøp, og støtte fra Enova, har blitt benyt-tet som virkemidler for nullutslippsløsninger ilokal busstransport. Miljødirektoratet anslår atden samfunnsøkonomiske kostnaden ved at allenye lokalbusser (bybusser) i 2025 er el- ellerhydrogenkjøretøy ligger under 500 kr/tonn CO2-ekvivalenter. Langdistansebusser har lignendebarrierer som bybusser, men det antas at det vil talengre tid før lange transporter kan nyttiggjøreseg av nullutslippsteknologi. Miljødirektoratetanslår at den samfunnsøkonomiske kostnadenved at 75 prosent av nye langdistansebusser i 2030er eleller hydrogenkjøretøy er i kategorien 500 til1 500 kr/tonn CO2-ekvivalenter.

I dag stilles det i ulik grad miljøkrav ved anbudpå busstransport fra fylkeskommunene. Dette harført til at en del fylker ligger mye lengre fremmeenn andre. I Østfold går 80 prosent av bussene påbiogass fra sommeren 2017, mens Vestfold ogsåhar en økende andel biogassbusser.

Motorsykkel og moped

I dag eksisterer det et globalt marked med mangemodeller av elektriske motorsykler og mopeder,og noen modeller selges i Norge. Samlet er motor-sykler og mopeder relativt begrensede utslippskil-der, men særlig store motorsykler har utslipp pålinje med personbiler. Engangsavgiften for motor-sykler er i dag basert på motoreffekt og slagvo-lum, i tillegg til et stykkeelement. Stortinget haranmodet regjeringen om å fremme forslag om atengangsavgiften for motorsykler skal miljødiffe-rensieres etter modell av engangsavgiftssystemetfor personbiler. Regjeringen har i revidert nasjo-nalbudsjett for 2017 foreslått at engangsavgiftenfor motorsykler endres med innføring av en pro-gressiv avgift på utslipp av CO2 som erstatteravgiften på motoreffekt og stykkavgiften. End-ringen er planlagt trådt i kraft 1. juli 2017. Miljødi-rektoratet anslår at den samfunnsøkonomiske

kostnaden ved at 30 prosent av nye motorsyklerog mopeder er elektriske i 2030 ligger under 500kr/tonn CO2-ekvivalenter.

5.3.4 Redusert transportbehov og overgang til mer miljøvennlige transportformer

Som det fremgår av Meld. St. 13 (2014–2015) Nyutslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning medEU kapittel 4.4.2, er det avgjørende at klimahensy-net tillegges vesentlig vekt i areal- og transport-planlegging, slik at utbyggingsmønster og trans-portsystem fremmer utvikling av kompakte byerog tettsteder, reduserer transportbehovet og leg-ger til rette for klimaog miljøvennlige transport-former.

Det er nær sammenheng mellom utformingenav byer og tettsteder, utslipp av klimagasser ogden enkeltes reisemiddelvalg. De som bor ellerarbeider i områder med tett utbygging og etmangfold av aktiviteter, har kortere reiser i detdaglige, bruker oftere kollektivtransport, går ellersykler, og står for en lavere andel av klimagassut-slippene i transportsektoren enn de som bor i merspredt utbyggede områder. Det er derfor avgjø-rende å sikre en samordnet areal- og transport-planlegging som reduserer transportbehovet ogstøtter opp om klimaog miljøvennlige transport-former som kollektivtransport, sykkel og gange.

I Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftige byar ogsterke distrikt understreker regjeringen at hele lan-det skal vokse på grunnlag av en bærekraftigareal- og transportpolitikk, slik at både reisebe-hov, arealbruk og klimagassutslipp reduseres. Destatlige planretningslinjene for bolig, areal- ogtransportplanlegging skal legges til grunn for enslik utvikling.

For byområdene, hvor det forventes sterkbefolkningsvekst i årene fremover, fremgår det avNTP 2018–2029 at det er en målsetting at person-transportveksten i byområdene skal tas med kol-lektivtransport, sykkel og gange (nullvekstmålet).Det er beregnet at nullvekst i de ni største byom-rådene vil gi utslippskutt på ca. 200 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2030 og 1,4 millioner tonn over peri-oden 2021–2030, sett i forhold til referansebanen.For å bidra til å nå målet om nullvekst er det eta-blert en ordning med bymiljø- og byutviklings-avtaler for de ni største byområdene, som nå sam-ordnes til felles byvekstavtaler, se nærmereomtale i NTP 2018–2029 pkt. 8.4. Ifølge transpor-tetatene kan kostnadene ved å nå nullvekstmålet ide største byområdene bli betydelige. Regjerin-gen har i NTP 2018–2029 lagt opp til en vesentlig


økning i rammene til bymiljøavtaler og byvekstav-taler i planperioden.

Bymiljøavtalene/byvekstavtalene er langsik-tige politisk forpliktende avtaler mellom staten,fylkeskommunene og kommunene i storbyområ-dene. Avtalene skal sikre god samordning av are-alutvikling og investeringer i transportsys-temene. Kommuner og fylkeskommuner skalblant annet sørge for en arealbruk som støtter oppunder de statlige investeringene i kollektivtrans-port, sykling og gange i deres byområde. Fortet-ting i bysentra og rundt knutepunkter er viktigeelementer i en slik utvikling. Tilsvarende vil lokalemyndigheters tilrettelegging for kollektivtrans-port, sykkel og gange og parkeringsrestriksjonervære viktig. Bompengeopplegget som innføres vilogså være av stor betydning. Staten vil på sin sideforplikte seg til å dekke inntil 50 prosent av inves-teringskostnadene til fem store fylkeskommunalekollektivinfrastrukturprosjekter i de fire størstebyområdene. Staten vil også bidra med midler tiltiltak for kollektivtransport, sykkel og gange langsriksveg, stasjons- og knutepunktutvikling langsjernbanen og belønningsmidler. I tillegg skal sta-ten bidra til måloppnåelse gjennom blant annet til-tak på egne ansvarsområder, og ved lokaliseringav besøks- og arbeidsintensiv statlige virksomhe-ter se nærmere Meld. St. 18 (2016–2017) Bere-kraftige byar og sterke distrikt, kapittel 4.1.3.

Så langt er det inngått bymiljøavtale for Trond-heim (september 2016), og for Oslo og Akershus

(juni 2017). Det er forhandlet frem byvekstavtalerfor Bergen og Nord-Jæren som skal til politiskbehandling lokalt og i regjeringen før endelig inn-gåelse. Forhandlinger om byvekstavtaler for deøvrige fem byområdene som er omfattet av ord-ningen, vil skje på bakgrunn av erfaringene frainngåelse av avtalene med de fire største byområ-dene.

Ved fortetting og utvidelse av byer og tettste-der er det samtidig viktig at grønne byrom beva-res og utvikles. Grønne byrom kan være parker,turveier, bekkedrag og mindre grøntområder.Regjeringen ønsker at alle, også de som bor i byer,skal ha tilgang til grøntområder for friluftsliv ogrekreasjon i nærheten av der de bor. Bevaring ogutvikling av grønne og blå områder er også godeklimatilpasningstiltak. Slike områder bidrar blantannet til å ta unna overvann, noe som vil bli endaviktigere fremover, som følge av økt nedbør ogsterkere nedbørintensitet. I tillegg bidrar grønneområder, trær og vegetasjon til bedre luftkvalitet,mindre støy og økt naturmangfold i byene.

Forventet befolkningsvekst i en del mindre ogmellomstore byområder, vil også kunne gi trans-port- og miljøutfordringer. En samordnet og hel-hetlig satsing på effektiv og miljøvennlig transportog arealbruk vil derfor være gunstig også i disseområdene. Regjeringen er positiv til initiativer fralokale myndigheter til at bypakker også i mindrebyområder planlegges ut fra et nullvekstmål. Senærmere omtale av dette i NTP 2018–2029 pkt.

Boks 5.14 Kommunene – en viktig brikke i klimaarbeidet

I det lokale klimaarbeidet spiller kommunene enhelt sentral rolle, og kommunene er gitt enrekke oppgaver og virkemidler som gir mulig-het til å påvirke kilder til betydelige utslipp avklimagasser. Kommunene er både politiskeaktører, tjenesteytere, myndighetsutøver, inn-kjøpere, eiendomsbesitter og ansvarlige forplanlegging og tilrettelegging for gode leveste-der for befolkningen.

Gjennom klimaog energiplanlegging skalkommuner og fylkeskommuner stimulere ogbidra til reduksjon av klimagassutslipp, samt øktmiljøvennlig energiomlegging.

Kommunens rolle som ansvarlig for areal-planleggingen er særlig viktig. Alle beslutningerom lokalisering og utforming av næringsvirk-somhet, boliger og infrastruktur vil påvirkeutslipp fra transport i lang tid fremover. Det er

derfor avgjørende at kommunene benytter sinmyndighet på dette området til å drive en kli-masmart planlegging for fremtiden.

Kommunene er også en stor innkjøper ogkan blant annet velge å ta i bruk null- og lavut-slippskjøretøy i egen virksomhet, samt legge tilrette for bruk av slike kjøretøy gjennom etable-ring av ladestasjoner i kommunen.

Mange kommuner jobber i dag aktivt medbåde å redusere utslipp av klimagasser og med åtilpasse kommunen til klimaendringene. Et godteksempel her er Oslo kommune som har vedtatten egen klimaog energistrategi, hvor de harsatt seg ambisiøse målsettinger om å halvereklimagassutslippene i kommunen innen 2030,og at kommunen skal være fossilfri i 2050. Dettebidro til at EU nylig kåret Oslo kommune tilEuropean Green Capital 2019.


8.5. Tilsvarende er det positivt at enkelte av destore byene har satt seg egne mål på dette områ-det. Et eksempel på dette er Oslo kommune som isin klimaog energistrategi har som mål å redu-sere biltrafikken med 20 prosent innen 2020 og 33prosent innen 2030.

I 2014 ble det i tillegg opprettet en tilskudds-ordning som skal bidra til raskere gjennomføringav tiltak som øker fremkommeligheten for gåendeog syklende. Midlene skal brukes til finansieringav sykkeltiltak langs kommunale og fylkeskom-munale veier i de mindre byområdene, og betin-ger en egenandel på minimum 50 prosent fra til-skuddsmottaker. Gjennom tilskuddsordningenKlimasats som forvaltes av Miljødirektoratet kankommunene gis støtte til prosjekter som inne-bærer klimavennlig areal- og transportplanleg-ging.

Kommunal- og moderniseringsdepartementethar i tillegg satt i gang et arbeid for å vurderehvordan plan- og bygningslovens virkemidler kanutvikles for å styrke langsiktig omlegging til lavut-slippssamfunnet i 2050.

5.3.5 Overføring av gods fra vei til bane og sjø

Overføring av gods fra vei til bane og sjø vil habetydning for å bedre fremkommeligheten på vei-ene, bedre sikkerhet, bidra til mindre miljøbelast-ning og reduksjon av klimagassutslipp fra trans-portsektoren. Godsanalysen som ble utført forNTP 2018–2029 viser at gods fraktet via vei venteså øke fra 270 millioner tonn i 2013 til 400 millionertonn i 2030. Godsoverføring kan således være etaktuelt tiltak for å redusere klimagassutslippene.Målet i godstransportpolitikken er både å styrkede enkelte transportmidlenes fortrinn og å leggetil rette for overføring av gods fra vei til sjø ogbane, der det er samfunnsøkonomisk lønnsomt.For å redusere klimagassutslipp fra godstransportvil det være viktig å ta miljøvennlig teknologi ogalternative drivstoff i bruk og å effektivisere trans-port og logistikk. Regjeringen legger stor vekt påå stimulere til et taktskifte for hurtigere innfasingav ny teknologi. Andre viktige tiltak vil være å

legge til rette for at mer gods på de lange distan-sene transporteres på sjø og bane i tråd medregjeringens ambisjon.

Stortinget har i anmodningsvedtak bedt «regje-ringen sette et mål om at minimum 30 prosent avtransportarbeidet på vei, på strekninger over 300km, skal flyttes over på sjø eller bane innen 2030, ogat dette målet skal være 50 prosent innen 2050», jf.behandling av Dokument 8:45 S (2015–2016).Regjeringen signaliserte i NTP 2018–2029 at denhar som ambisjon å overføre 30 prosent av godsover 300 km fra vei til bane innen planperiodensutløp. Viktige tiltak som regjeringen fremmet iNTP 2018–2029 var blant annet en egen gods-pakke på jernbanen (se kapittel 5.3.6), en til-skuddsordning for godsoverføring, samt andrehavne- og terminaltiltak (se kapittel 5.3.8).

For å kunne oppnå godsoverføring i et så stortomfang som regjeringens ambisjon om at 30 pro-sent av gods over 300 km skal overføres fra vei tilsjø og bane, vil det være behov for omfattendeøkonomiske virkemidler og investeringer ut overdet som det legges opp til i NTP (2018–2029).Regjeringen vil derfor utrede andre positive tiltakfor å styrke bane og sjøtransport.

5.3.6 Jernbane

Klimagassutslippene fra jernbanedriften stammeri all hovedsak fra forbrenning av diesel på de ikke-elektrifiserte banestrekningene. Utslippene var i2015 på om lag 51 000 tonn CO2-ekvivalenter.Frem mot 2030 er det i fremskrivningene anslåtten moderat reduksjon i utslippene til om lag49 000 tonn CO2-ekvivalenter.

Om lag 80 prosent av togene i Norge (regnet itogkilometer) drives elektrisk. Resten benytterdiesel som energibærer. I NTP 2018–2029 harregjeringen prioritert elektrifisering av Trønder-banen, Meråkerbanen, Kongsvinger-Elverum-Hamar, samt Hønefoss-Follum (forlenget strek-ning på Bergensbanen brukt til tømmertrans-port). Elektrifisering fjerner de direkte klimagass-utslippene fra togtransporten og kan samtidigredusere utslipp av svevestøv og NOx, men inves-teringskostnaden per kilometer er relativt høy.


Tabell 5.4 Utslipp av klimagasser fra jernbane 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter.



Utslipp totalt 0,05 0,05 0,5


Miljødirektoratet har vurdert at den samfunns-økonomiske tiltakskostnaden for elektrifisering avgjenværende dieselstrekninger på jernbane liggermellom 500 og 1 500 kroner/tonn CO2-ekvivalen-ter. Kostnadsvurderingene er beheftet med usik-kerhet.

Det fremgår av NTP 2018–2029 at bruk avhydrogen, batteri og biodrivstoff/biogass er alter-nativer for ytterligere å kutte klimagassutslippenepå de gjenstående ikke-elektrifiserte streknin-gene. I NTP 2018–2029 slo også regjeringen fastat det skal legges til grunn nullutslippsløsninger ialle fremtidige offentlige materiellanskaffelser påjernbanen. Ved kjøp av nytt rullende materiell skaldette skje i den grad teknologiutviklingen tillaterdet. Det skal også lages en egen strategi for Nord-landsbanen.

Klimagasseffekten av å elektrifisere dagensdieselstrekninger vil vel så mye være knyttet til etforbedret potensial til overføring av trafikk fra vei,som kutt i de direkte klimagassutslippene fraselve togdriften. I NTP 2018–2029 har regjeringenprioritert 18 milliarder kroner til infrastrukturtil-tak på jernbane i planperioden. Tiltakene leggertil rette for å styrke konkurransekraften til gods-transporten med jernbane. Godstiltakene på jern-bane er av transportetatene anslått til å redusereklimagassutslippene med 123 000 tonn CO2-ekvivalenter per år etter at utbyggingen av alleenkelttiltakene er fullført (etter 2029). Godstilta-kene var av transportetatene anslått til å ha sam-funnsøkonomisk netto nytte på null. Miljødirekto-ratet har vurdert at et tiltak på overføring av 5 pro-sent gods (tonn-km) fra vei til sjø og bane vil ha ensamfunnsøkonomisk tiltakskostnad i kategorien500–1 500 kroner/tonn CO2-ekvivalenter.

5.3.7 Traktorer, anleggsmaskiner og andre motorredskaper

Klimagassutslippene fra traktorer, anleggsmaski-ner (gravemaskiner, hjullastere etc.) og andre die-seldrevne motorredskaper har doblet seg siden1990, og var i 2015 på 1,9 millioner tonn CO2-ekvivalenter. I fremskrivningene er det anslått at

utslippene fra denne kategorien vil holde seg sta-bile frem mot 2030.

Mindre elektriske maskiner, herunder hjullas-tere, minigravere og mindre dumpere er tilgjenge-lig i dag. For større maskiner er det fremdelesbegrenset utvalg til de dieseldrevne anleggsmas-kinene, men flere leverandører er på vei inn i mar-kedet. Enkelte kommuner har gått foran. Gjen-nom regjeringens Klimasats har Oslo kommunefått 3 millioner kroner til tre byggeprosjekter somskal bygges på klimavennlige byggeplasser. Herprioriteres blant annet utvikling og uttesting avelektriske maskiner og tidlig fremføring av strømtil maskinene. Gjennom Enova sitt program«Energi- og klimatiltak i landtransport» vil kom-mersielt tilgjengelige anleggsmaskiner og andremotorredskaper i nyttetransport kunne støttes.Ikke-kommersielle, innovative løsninger vil kunnestøttes gjennom programmet «Fullskala innovativenergi- og klimateknologi». Miljødirektoratet harvurdert at et tiltak der 15 prosent av ikke-veigå-ende maskiner og kjøretøy i 2030 er drevet av eleller hydrogen, samt økt andel hybridisering (lad-bar og ikke-ladbar), vil ha en samfunnsøkonomiskkostnad på under 500 kroner/tonn CO2-ekvivalen-ter.

Stortinget har bedt regjeringen utarbeide enhandlingsplan for fossilfrie byggeplasser/anleggs-plasser innen transportsektoren. I NTP 2018–2029 ble det varslet at Samferdselsdepartementetvil utarbeide en slik handlingsplan sammen medunderliggende etater og virksomheter. Medutgangspunkt i erfaringer fra igangsatte pilotpro-sjekter, vil regjeringen komme tilbake til Stortin-get på egnet måte. Myndighetene samarbeidermed næringslivet for å avdekke mulige tiltak ogmål for å gjøre byggeplasser/anleggsplasserinnen transportsektoren fossilfrie. Denne proses-sen vil ses i sammenheng med arbeidet med åredusere utslippene fra oppvarming og byg-ningstørking på byggeplasser/anleggsplasser. Sekapittel 5.8 for nærmere omtale.

Samlet dieselforbruk i jordbruket, herunderfra traktorer og andre jordbruksmaskiner, har faltmed 16 prosent siden 1990.16 Det vil være andreutfordringer knyttet til å redusere utslippene fra


Tabell 5.5 Utslipp av klimagasser fra traktorer, anleggsmaskiner og andre motorredskaper 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter.





traktorer enn fra anleggsmaskiner og øvrigemotorredskaper. For det første har traktorer langlevetid. For det andre varierer driftstimer ogbelastningsgrad mye innenfor kategorien. I perio-der vil en stor andel av traktorene knyttet tilgårdsdrift gå på et høyt antall driftstimer i døgnetog på tilnærmet maksimal ytelse ved arbeid sompløying, harving eller tung jordbearbeiding. Detfinnes få rene nullutslippsløsninger for traktorer idag. På kort sikt virker det mest realistisk medbiogass, biodrivstoff eller hybridløsninger. På len-gre sikt, og i tråd med den teknologiske utviklin-gen, vil rene nullutslippsløsninger trolig bli meraktuelt. Det er stor usikkerhet rundt tiltakskostna-den for nullutslippsteknologi på traktorer, og til-takskostnaden for dette er ikke estimert.

Diesel til traktorer ilegges CO2-avgift. Sidentraktorer benytter seg lite av vei, er diesel til trak-torer ikke omfattet av veibruksavgift, men er ilagtgrunnavgift på mineralolje. Traktorer er ikkeomfattet av engangsavgiften og er fritatt for vekt-årsavgift. Traktorer med tillatt totalvekt under7 500 kg betaler redusert sats i årsavgiften. Avgif-tene vil ha betydning for insentiver til å ta i bruknull- og lavutslippsteknologier. Enova kan gjen-nom programmet «Innovativ klimaog energitek-nologi», hvor utvikling av nullutslippsteknologier isegmenter som ikke kommersielt tilgjengeligenda, støtte prosjekter i flere transportsegmenter.Programmet kan også omfatte innovative nullut-slippstraktorer, samtidig som man gjennom pro-grammet «Energi- og klimatiltak i landtransport»får støtte til kommersielt tilgjengelige løsninger.

5.3.8 Innenriks sjøfart og fiske

Utslippene fra sjøfart og fiske var på sitt høyeste i1999 da sektoren sto for nesten 4,2 millioner tonnCO2-ekvivalenter. Sjøfart og fiske står fortsatt foren betydelig del av norske klimagassutslipp med2,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2015. Samti-dig ser vi fra aktivitetsdata at trafikken har økt,uten at dette nødvendigvis gjenspeiles i utslipps-

statistikken. Dette kan blant annet skyldes atmange skip bunkrer i utlandet. Samtidig må manlegge til grunn at det har vært en effektivisering iskipsflåten. Det er likevel usikkerhet rundt denreelle utslippsutviklingen fra innenriks skipsfart.Frem til 2030, er det fremskrevet at utslippene inorsk klimagassregnskap fra sjøfart og fiske vilreduseres rundt 6 prosent til 2,6 millioner tonnCO2-ekvivalenter.

Klima- og miljøkrav til norske skip og til skipsom opererer i norske farvann reguleres i hoved-sak av skipssikkerhetslovens kapittel 5 som liggerunder Klima- og miljødepartementets ansvarsom-råde. Norsk implementering av internasjonale mil-jøkrav til skip etablert av FNs sjøfartsorganisasjon(IMO) hjemles i hovedsak i dette lovverket. Miljø-regelverket for skip er svært omfattende ogomhandler blant annet krav vedrørende luftforu-rensning, klimagassutslipp, olje, kjemikalier,avfall, kloakk, ballastvann, drivstoff og miljøgifter ibunnstoff.

Det er ulike typer karaktertrekk og utfordrin-ger knyttet til de ulike typer skipssegment, ogskillene er mange mellom de fire dominerendeskipstypene og deres driftsmønster: passasjerskip(ferger, hurtigbåter, cruiseskip), fiskefartøy(inkludert servicebåter til oppdrettsnæringen),offshorefartøy og lasteskip. De offisielle utslipps-tallene fra Statistisk sentralbyrå er ikke splittetopp i de ulike skipssegmentene, men det er kunaggregerte tall for henholdsvis sjøfart og fiskesom helhet.17

Klima- og miljødepartementet har fått utredetreduksjonspotensialet for norsk innenriks skips-fart frem til 2040.18 DNV GL finner at man ved ågjennomføre en aktiv politikk for utslippsreduk-sjon kan redusere utslippene fra innenriks skips-fart med 40 prosent i 2040 sammenlignet med2015-nivå.

16 Totalkalkylen for jordbruket, utgitt av Budsjettnemda forjordbruket.

17 Det eksisterer tall fra DNV GL for de ulike skipssegmen-tene basert på aktivitetsdata fra Kystverket. Tallene er usi-kre, spesielt i kystnære områder, men gir en indikasjon påfordelingen.

18 Reduksjon av klimagassutslipp fra norsk innenriks skips-fart. Report No.: 2016-0150 DNV GL.


Tabell 5.6 Utslipp av klimagasser fra innenriks sjøfart og fiske 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter





For sjøfart og fiske kan små modifikasjoner ieksisterende flåte gi store utslippsreduksjoner, imotsetning til kjøretøyparken som allerede harenergieffektive forbrenningsmotorer. Dette skyl-des både at skipene har lang levetid, opp mot 40år, og at det er flere faktorer, slik som seilings-mønster, vær og vind som påvirker drivstofforbru-

ket. Det er allerede flere eksempler på at fossileferger har blitt ombygget til å bli hybridfergergjennom installasjon av batterier.

Når det gjelder kostnader har man erfaring fraferger, og ekstrakostnaden for lav- og nullutslipps-teknologi for riksvegfergene anslås å være rundt15–20 prosent i første anbudsperiode, inklusive

Boks 5.15 Regjeringens arbeid for grønn skipsfart

Gjennom Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslipps-forpliktelse for 2030 – en felles løsning med EUble grønn skipsfart pekt ut som et av regjerin-gens prioriterte innsatsområder. Derfor harregjeringen allerede tatt flere initiativer for ytter-ligere utslippsreduksjon fra internasjonal skips-fart, og innført en rekke virkemidler for å redu-sere klimagassutslipp fra innenriks skipsfart.

Utslipp fra innenriks skipsfart omfattes avnorske forpliktelser under Parisavtalen. Derforønsker regjeringen å stimulere til at skipsfartenbenytter utslippsfri energi. Fra 1. januar 2017 erelavgiften for skip i næringsvirksomhet reduserttil 0,48 øre per kilowattime (ordinær sats er16,32 øre per kWh). Avgiftsreduksjonen stimule-rer til å erstatte mineralolje med elektrisk kraftfor skip som ligger ved kai (landstrøm) og tilfremdrift med batterier. Regjeringen har redu-sert kostnadene for sjøtransport ved at losbered-skapsavgiften gikk ned fra rundt 300 millionerkroner til rundt 215 millioner kroner i 2016.Avgiftsreduksjonen er videre gitt en miljøinnret-ning, ved at fartøy med høy score på miljøindek-sen (ESI) også er fritatt fra å betale losbered-skapsavgift.

Regjeringen innførte i 2016 en tilskuddsord-ning til fylkeskommuner og kommuner for atdisse skal kunne gjennomføre miljø- og kli-mainnrettede anbudsprosesser.

Regjeringen har innført en kondemnerings-og innovasjonslåneordning som skal stimuleretil grønn fornyelse av nærskipsfartsflåten. Dethar vist seg at ordningene ikke virker etter sinhensikt, og ingen prosjekter har fått tilsagn i2016. Nærings- og fiskeridepartementet foretaren gjennomgang av kriteriene for ordningenefor å gjøre de mer treffsikre.

Regjeringen har innført en støtteordning forgodsoverføring fra vei til sjø, som regjeringen iNTP 2018–2029 har lagt opp til å forsterke ogforlenge. Regjeringen la også i NTP 2018–2029

opp til å opprette en tilskuddsordning for miljø-vennlige og effektive havner.

Klima- og miljødepartementet har underteg-net en ny miljøavtale med 15 næringsorganisa-sjoner om reduksjon i utslippene av helse- ogmiljøskadelige nitrogenoksider (NOx). Den nyemiljøavtalen har en varighet på åtte år fra 2018,og er den tredje i rekken av avtaler hvornæringslivet forplikter seg til å redusere sineNOx-utslipp. De NOx-reduserende tiltakene somer gjennomført under avtalen har også medførtbetydelig klimagevinst. DNV GL beregner iNæringslivets NOx-fonds årsrapport for 2016 atforrige avtaleperiode (2008–2017) hadde et årligreduksjonspotensial på 670 000 tonn CO2-ekvivalenter (ekskludert petroleumssektoren)ved utløp av avtaleperioden, gitt at søknadenesom har fått innvilget støtte har den utslippsre-duserende effekten som ble lagt til grunn i ved-taket om støtte. Mange av tiltakene fra NOx-fon-det er gjennomført i innenriks skipsfart.

Regjeringen har gjennom utvidelsen av Eno-vas mandat til å omfatte transportsektoren lagttil rette for flere store maritime tildelinger.Enova har blant annet gitt tilsagn om støtte til 35landstrømsprosjekter og over 480 millioner tilladeanlegg som legger til rette for ambisiøse fyl-keskommunale fergeanbud.

MAROFF-programmet og Skattefunnordnin-gen bidrar til å realisere regjeringens satsing forfremme av miljøvennlig verdiskaping i maritimnæring. Miljø er ett av de hovedprioriterte områ-dene i MAROFF-programmet. I 2015 ble det sattav totalt 83,7 millioner kroner til miljøprosjektergjennom disse ordningene.

Klimavennlig maritim transport var videretema for den første Pilot-E-utlysningen, derForskningsrådet, Innovasjon Norge og Enovasamarbeider om felles utlysning for å skape ras-kere vei fra idé til marked.


infrastruktur. Det er ikke ventet merkostnaderetter første anbudsperiode, da investering i infra-struktur er gjort, og batterikostnaden er redusert.

Rapporter fra DNV GL viser at det eksistereren rekke bedriftsøkonomisk lønnsomme tiltak forrederne, som vil bidra til klimagassreduksjoner,men som ikke er blitt gjennomført. Man trengermer kunnskap om hvilke barrierer som hindrer atde bedriftsøkonomiske lønnsomme tiltakene gjen-nomføres, og eventuelt hvordan regjeringen kantilrettelegge for at tiltakene gjennomføres.

Basert på data fra DNV GL, har Miljødirekto-ratet anslått at tiltak for sjøfart og fiske med klima-effekt på ca. 3,9 millioner tonn CO2-ekvivalenterover perioden 2021–2030, havner i kostnadskate-gorien under 500 kroner/tonn CO2. Det største til-taket er elektrifisering av ferger og passasjerskip,herunder 51 prosent helelektrifisert fergesektor i2030. Samtidig er det behov for mer kunnskap ombåde utslippsreduksjoner, nye tiltak og teknologi-kostnader. Miljødirektoratet vil derfor i løpet av2017 sette ut et oppdrag om en oppdatert til-taksanalyse for skipsfart.

Til tross for potensialet for utslippsreduksjo-ner ved effektiviseringstiltak, vil videre utslippsre-duksjoner i stor skala kreve en omfattende end-ring av flåten og infrastruktur for drivstoff. Etter-som gjennomsnittsalderen for den norske skips-flåten er rundt 30 år, er det mange skip som trolig

skal skiftes ut i årene fremover. Regjeringen vil iårene fremover støtte videreutvikling og kommer-sialisering av løsninger for mer klimavennlige far-tøy, og vil at virkemidlene skal støtte opp underdette.

FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) regulererinternasjonal skipsfart og etablerte globale ener-gieffektivitetskrav for internasjonale skipsfartsom trådte i kraft i 2013. Som en del av IMOsarbeid med ytterligere utslippsreduksjoner fårinternasjonal skipsfart i 2018 krav om rapporte-ring av drivstofforbruk og andre parametere somkan danne basis for fremtidige klimakrav. I 2018skal IMO fastsette en ny klimastrategi som vildefinere prosessen frem til neste generasjons kli-makrav. Norge arbeider for å lede forhandlingeneinn på et spor som gir best mulig resultat i form avutslippskutt raskest mulig.

Prising av utslipp er det viktigste virkemiddeletfor å nå klimamålene for 2030 i ikke-kvotepliktigsektor. Fiske og fangst i nære farvann har redu-sert sats på mineralolje i CO2-avgiften. Naturgassog LPG til gods- og passasjertransport i innenrikssjøfart og fiske og fangst er fritatt for CO2-avgift.Videre er det redusert sats for mineralolje til fiskeog fangst i nære farvann. Stortinget har i anmod-ningsvedtak bedt regjeringen om å innføre likCO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, medforeløpig unntak for landbruket og fiskerinærin-

Boks 5.16 Om lavutslippsferger

For riksveifergesamband legges det til grunnklimakrav i konkurransene. Fra 1. januar 2018vil riksveifergesambandet Anda – Lote få enhelelektrisk og en plug-in hybrid ferge. Dette erresultatet av det første ordinære fergeanbudetmed krav om nullutslippsteknologi. I sam-bandene E39 Festøya – Solavågen og Volda-Fol-kestad har Statens vegvesen nylig kunngjortanbudsutlysning med krav om tre utslippsfergerog en lav- eller nullutslippsferge. I fremtidigestatlige anbud vil det stilles krav om null- og lav-utslippsløsninger, der det er teknologisk mulig.

Over 85 prosent av norske fergesamband erfylkeskommunale. I tillegg er fylkeskommunenansvarlig for hurtigbåtene. Fylkeskommunal fer-gedrift blir finansiert av billettinntekter og fylkes-kommunenes frie midler (rammetilskudd ogskatteinntekter). De frie midlene fordeles gjen-nom inntektssystemet for fylkeskommunene. Ettav hovedprinsippene som ligger til grunn for inn-

tektssystemet, er at det ikke skal gi insentiv ellerføringer for fylkeskommunenes prioriteringer.Insentiver og føringer må eventuelt gis gjennomandre virkemidler, for eksempel gjennom lov-krav eller øremerkede ordninger. Ved eventuelleendrede krav til fylkeskommunene skal de tilfø-res eller trekkes midler i rammetilskuddet, til-svarende anslåtte merutgifter eller innsparinger.

Flere fylkeskommuner har fått støtte avEnova i forbindelse med utlysing av nye anbud,slik at de har kunnet stille strengere krav tilenergibruk og klimagassutslipp i anbudskriteri-ene. Siden 2015 har Enova gitt over 480 millio-ner i slik støtte. Støtten har gått til bygging avinfrastruktur for lading og vil resultere i flerebatterielektriske og plug-in-hybride ferger medfølgende reduksjoner i utslipp. Støtten vil ogsåkunne resultere i innovasjon og nyttige erfarin-ger som fremtidige anbudsprosesser kan utnytte.


gen. For fiskerinæringen inviteres det til et parts-sammensatt utvalg som blant annet skal vurderemuligheten for å innføre gradvis økt CO2-avgift ogforeslå andre klimatiltak. Status for arbeidet vil bliomtalt i statsbudsjettet for 2018. CO2-avgiften ernærmere omtalt i kapittel 5.2.2. Regjeringen vilregelmessig vurdere avgiftsnivået i ikke-kvote-pliktig sektor for å bidra til kostnadseffektiv opp-nåelse av 2030-målet.

I vurderingen av CO2-avgift i skipsfarten kankarbonlekkasjeproblematikken19 være relevant.Globalt er det fullt avgiftsfritak for skip som går iinternasjonal fart, og bunkers som selges i inter-nasjonale farvann. Risikoen for karbonlekkasjegjelder flere skipssegment som blant annet tank-og bulkskip og fiskebåter. Samtidig er det skipsty-per der denne problematikken ikke er like rele-vant, for eksempel for rutegående passasjerskipog servicebåter til oppdrettsnæringen. Det vil oftekunne være karbonlekkasjeproblematikk i klima-politikken. Store forskjeller mellom land kan føretil uheldig ressursbruk og konkurransevridnin-ger.

Utbygging av infrastruktur for alternative driv-stoff for skipsfarten er en forutsetning for at null-og lavutslippsløsninger blir tatt i bruk i størreskala. Regjeringen støtter utbygging av landstrømgjennom Enova. I Enovas to første landstrømsut-lysninger ble 35 prosjekter støttet med 222 millio-ner kroner. Tidligere i år lanserte Enova en tredjeutlysning for landstrømsutbygging. Gitt viktighe-ten av infrastruktur for null- og lavutslippsløsnin-ger i skipsfarten vil regjeringen utarbeide ennasjonal plan for infrastruktur for alternative driv-stoff for transportsektoren, herunder for klima-vennlige drivstoff innenfor innenriks sjøfart. Detlegges til grunn at utbygging av infrastruktur fornullutslippsdrivstoff skal være markedsdrevet ogpå et tidligst mulig stadium skje uten støtte. Myn-dighetenes virkemidler, herunder Enova, skal i entidlig fase bygge opp under markedsutviklingen.

Som følge av at Norge har et sterkt kompetan-semiljø og virksomhet i hele næringskjeden imaritim sektor, med verftsindustri og omfattenderederivirksomhet, kan Enova bidra til markedsut-vikling i alle ledd i næringskjeden. Næringen erinternasjonalt orientert, og løsninger som prøvesut i norsk regi vil kunne spre seg og bidra til åredusere klimagassutslipp også globalt. Enova

har blant annet støttet Hurtigruten med 45,1 milli-oner kroner til to ekspedisjonsskip med hybrid-teknologi slik at de kan gå på batteri i en halvtimei strekk. Det er første gang så store skip blir byg-get med mulighet for batteridrevet fremdrift. I til-legg til batteriene støtter Enova skipenes høyef-fektive fremdriftssystem, inkludert effektivemotorer og propeller. Til sammen gir disse tilta-kene 15 prosent lavere dieselforbruk enn tilsva-rende konvensjonelle skip. Et annet eksempel erstøtten til Eidesvik Offshore på 7,4 millioner kro-ner til batterihybridisering av et supplyfartøy. Bru-ken av batterier om bord gjør at Viking Energyreduserer sitt årlige CO2-utslipp med 1 000 tonn.

For å bedre rammevilkårene for nærskipsfar-ten ble sektoravgifter til Kystverket redusert istatsbudsjettet for 2016. Losberedskapsavgiftenble kuttet for fartøy opptil 8 000 bruttotonn, i til-legg til at avgiften ble redusert for fartøy som sco-rer høyt på miljøindeksen (ESI). Samlet var avgifts-kuttet for sjøtransporten på om lag 90 millionerkroner.

Regjeringen innførte i 2017 en treårig forsøks-ordning med tilskudd som skal stimulere til over-føring av gods fra vei til sjø. Ordningen er utfor-met i henhold til EØS-avtalens retningslinjer forstatsstøtte til maritim transport og er godkjent avEFTAs overvåkningsorgan (ESA). Det leggesvekt på at ordningen skal sikre at godset faktiskoverføres fra vei til sjø og at de positive virknin-gene av støtten overstiger de negative virknin-gene på konkurransen. Det kan gis tilskudd tilprosjekter som oppfyller kravene i ordningenblant annet at tilbudet skal være levedyktig etterstøtteperioden. Regjeringen har i NTP 2018–2029lagt opp til at ordningen videreføres med en årlig,gjennomsnittlig ramme på 100 millioner kr i førsteseksårsperiode, og en totalramme på 1,7 milliar-der kr i planperioden.

I NTP 2018–2029 prioriterer regjeringen ogsåen tilskuddsordning for investeringer i havner forå støtte opp under utvikling av effektive og miljø-vennlige havner. Dette bygger opp under en hel-hetlig tilnærming til logistikknutepunkt, der enser investeringer i farled, havn og vei- og bane-system i sammenheng. Dette vil kunne bidra tilreduserte transportkostnader for næringslivet,bedre utnyttelse av sjøtransportens fortrinn oggodsoverføring fra vei til sjø. I tillegg vil tilskudds-ordningen kunne bidra til mer miljøvennlig god-stransport samlet sett.

Offentlig sektor kan som kunde bidra til å ta ibruk og utvikle nye miljø- og klimavennlige tekno-logier og løsninger, også innen sjøtransport. At

19 Hvis et land, eller en gruppe av land, reduserer sine utslippsom følge av klimapolitikk, og dette fører til at utslippene iland uten tilsvarende klimapolitikk øker, har vi karbonlek-kasje. Graden av karbonlekkasje vil blant annet avhenge avhvor mange land som har den samme stramme klimapoli-tikken.


dette virkemidlet kan ha stor effekt, har man settde seneste årene i fergesektoren.

I 2016 innførte regjeringen en tilskuddsord-ning på 20 millioner for å bidra til kompetansehe-ving hos fylkeskommunene og kommunene somskal sette de i stand til å gjennomføre anbudskon-kurranser med ambisiøse klimakrav. Prosjektenesom fikk støtte vil gi de aktuelle fylkeskommu-nene og kommunene et godt grunnlag for å stillekrav til lav- og nullutslippsløsninger for fergetje-nester i tiden fremover.

Det kan være krevende for fylkeskommunalemyndigheter å stille klimakrav tilpasset detenkelte samband, ettersom det krever mulighets-studier o.l. Dette gjelder særlig fylkeskommunerog kommuner som lyser ut anbud relativt sjeldent,noe som kan gjøre det vanskelig å ha tilstrekkeligmiljøkompetanse for slike kompliserte innkjøp.Det kan også være særlig aktuelt i tilfeller derflere anbud kommer på relativt kort tid. Regjerin-gen vil evaluere fjorårets tilskuddsordning ogvidereføre og eventuelt styrke ordningen dersomden vurderes å ha god effekt.

Regjeringen vil i årene fremover støtte videre-utvikling og kommersialisering av løsninger former klimavennlige fartøy.

5.3.9 Innenriks luftfart

Innenriks luftfart i Norge var i 2015 kilde tilutslipp av nesten 1,4 millioner tonn CO2-ekvivalen-ter. Dette er en økning på mer enn 43 prosentsammenlignet med 1990. I tillegg kommer klima-gassutslipp fra utenrikstrafikken, det vil si fra nor-ske lufthavner til første destinasjon i utlandet, somi 2014 var 1,56 millioner tonn CO2-ekvivalenter. 80prosent av utslippene fra innenriks luftfart eromfattet av EUs kvotesystem for luftfart. Det erforventet at flytrafikken vil øke også fremover.Økningen er forventet å bli større for utenriksrei-ser enn for innenriksreiser, særlig forventes det atden interkontinentale trafikken vil øke kraftig. Avi-nor venter at det i 2040 vil være like mange uten-landsreiser som innenlandsreiser.20 Fra 2010 til2035 venter man en årlig drivstoffeffektiviseringpå 1,04 prosent.21 Likevel viser fremskrivninger atklimagassutslippene fra innenriks luftfart vil økemed over 10 prosent frem til 2030.

Boks 5.17 Luftfartens reelle klimapåvirkning

Luftfarten slipper ut drivhusgassene CO2 ogvanndamp. Den sistnevnte er viktig for dannel-sen av kondensstriper og påfølgende cir-russkyer (også kalt fjærskyer). Luftfarten slip-per også ut NOx, som fører til produksjon avozon i troposfæren og nedre stratosfære. Ozoner en betydelig drivhusgass. I tillegg slipper luft-farten ut en rekke andre stoffer – svoveldioksid,karbonmonoksid , hydrokarboner, partikler somorganisk karbon og sot – som har små og varier-

ende klimaeffekter. På bakgrunn av dette hardet av flere forskningsmiljøer blitt foreslått åbruke en vektfaktor på 1,2/1,3 – 1,8/2,0, somskal gjenspeile luftfartens reelle klimapåvirk-ning. Det vil i så fall si at ett tonn utslipp bør mul-tipliseres med en faktor et sted mellom 1,2 og 2.Dette er imidlertid ikke inkludert i retningslin-jene for klimagassregnskap og er dermed ikkeinkludert i landenes utslippsrapportering.

20 Avinor, 2015. Nasjonal transportplan 2018-2029. Perspekti-vanalyse mot 2050.

21 Samferdselsdepartementet (2016). ICAO State Action Planon CO2 Emission Reduction Activities – Norway.


Tabell 5.7 Utslipp av klimagasser fra innenriks luftfart 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter




Kvotepliktige utslipp 1,1 1,2 12

Ikke-kvotepliktige utslipp 0,3 0,3 3


Virkemidler for å redusere utslipp fra luftfarten

Klimagassutslipp fra flyvninger innen EØS-områ-det, herunder innenriks i Norge, er i hovedsakinkludert i det europeiske kvotesystemet. Mine-ralolje til bruk i innenriks luftfart er også omfattetav en CO2-avgift. Dette er de to mest sentrale vir-kemidlene for å redusere klimagassutslipp frasektoren. Flyvninger fra Norge til land utenforEØS-området er verken omfattet av CO2-avgifteller inkludert i kvotesystemet. Flyvninger franorske lufthavner er omfattet av flypassasjeravgift.Denne avgiften er fiskalt begrunnet, men kanogså påvirke omfanget av flytransport.

For internasjonal luftfart, utenfor Europa, fin-nes det i dag få virkemidler for reduksjon av kli-magassutslipp. Det er viktig med ambisiøse glo-bale reguleringer for internasjonal luftfart. FNsorganisasjon for sivil luftfart (ICAO) har besluttetkarbonnøytral vekst fra 2020 som sektormål forinternasjonal luftfart.

ICAO vedtok på generalforsamlingen i oktober2016 å innføre en markedsmekanisme for kjøp avutslippskvoter fra andre sektorer, som sammenmed andre tiltak, som innfasing av lavutslippstek-nologi og prising, så langt det er mulig, skal bidratil å oppnå målet. Mekanismens første fase påseks år fra 2021 vil være frivillig for statene. Norgehar meldt frivillig deltakelse i denne fasen.

Det er ønskelig at flyselskapene bruker mestmulig moderne flymotorteknologi med laveutslipp i sine flåter. Norge vil fortsette å jobbeinternasjonalt for lavutslippsutvikling for luftfar-ten.

I NTP 2018–2029 varslet regjeringen at den vilinnføre et omsetningskrav på 1 prosent bærekraf-tig biodrivstoff i luftfarten fra 2019, med mål om atdet skal øke til 30 prosent i 2030, i tråd med tilgan-gen på sertifisert biojetdrivstoff innenfor de tek-niske mulighetene som er tilstede. Regjeringenssatsing forutsetter at det er tilgang på bærekraftigbiodrivstoff med sikker global klimaeffekt. Et

omsetningskrav for biodrivstoff i luftfarten vilogså redusere utslippene fra kvotepliktig luftfart idet norske utslippsregnskapet.

Avinor mener det er grunnlag for et større pro-sjekt for å vurdere mulig bruk av helelektriskeeller hybridfly til kommersiell luftfart. Sammenmed andre aktører vil Avinor vurdere muligheterog utfordringer, med mål om å introdusere dennetype fly på norske innenriksruter i løpet av 10–15år. Sammen med Norsk Luftsportsforbund vil Avi-nor ta kontakt med aktuelle flyselskaper og indus-trielle aktører som vil bli invitert inn i prosjektet.Regjeringen støtter arbeidet Avinor gjør for ålegge til rette for elektriske fly.

For å styrke tilbudet til de reisende, redusereklimagassutslippene og bedre den lokale luftkvali-teten ønsker Avinor å være en pådriver og tilrette-legger for at mest mulig av transporten til og fralufthavnene kan skje med kollektive transportmid-ler. Samferdselsdepartementet forventer, i trådmed eiermeldingen, at det settes nye og merambisiøse mål for kollektivdelen for 2030.

I 2030 kan det, ifølge Avinor og transporteta-tene, bli behov for en tredje rullebane ved Oslolufthavn (OSL). Ved en eventuell beslutning ombygging av en tredje rullebane må det tas hensyntil at økt kapasitet vil føre til mer flytrafikk og høy-ere utslipp. Avinor og transportetatene forventerat klimagassutslippene relatert til Oslo lufthavn viløke med 28 prosent fra i dag frem til 2030. Der-som det bygges en eventuell tredje rullebane i2030 er det anslått at de OSL-relaterte klimagass-utslippene øker 6 prosent frem mot 2050, mensklimagassutslippene i et scenario uten tredje rulle-bane er anslått redusert med 2 prosent i sammeperiode. Disse anslagene forutsetter energieffekti-visering på 1,5 prosent årlig.22 Det er imidlertidusikkert når behovet for en tredje rullebane even-

22 Avinor og transportetatene (2016). Fremtidig kapasitet påOslo lufthavn.

Kilde: Meld. St. 30 (2016–2017) Verksemda til Avinor AS

Tabell 5.8 Kollektivandeler ved de fire største lufthavnene i Norge

LufthavnKollektivandel

Status 2009Kollektivandel

Status 2014Kollektivandel

Mål 2020

Oslo 64 % 66 % 70 %

Stavanger 14 % 17 % 30 %

Bergen 27 % 34 % 40 %

Trondheim 42 % 45 % 50 %


tuelt oppstår, og regjeringen har ikke tatt stillingtil spørsmålet om utbygging.

5.3.10 Bruk av biodrivstoff

5.3.10.1 Gjeldende politikk og virkemidler for biodrivstoff

Biodrivstoff kan bidra til å redusere klimagassut-slippene fra transportsektoren. Samtidig er detviktig at biodrivstoffet er produsert på en bære-kraftig måte. Biodrivstoff er drivstoff fremstilt avbiologisk materiale. Oljeholdige planter, som rapsog soya, kan bli til biodiesel, mens sukker- og sti-velsesrike planter, som sukkerroer og mais, kanomgjøres til etanol. Denne typen biodrivstoff, somer produsert fra matvekster, kalles ved en felles-betegnelse konvensjonelt biodrivstoff. Videre kandet produseres biodrivstoff fra avfall, rester ogskogsråstoff. Biodrivstoff produsert av slikeråstoff omtales gjerne som avansert biodrivstoff oggir typisk sikrere klimaeffekt enn konvensjoneltbiodrivstoff.

Regjeringen stimulerer til bruk av biodrivstoffgjennom omsetningskravet for biodrivstoff til vei-trafikk. De som omsetter drivstoff skal sørge forat minimum 7,0 volumprosent av totalt omsattmengde drivstoff til veitrafikk per år består avbiodrivstoff. Omsetningskravet ble økt fra 5,5 til 7prosent fra 1. januar 2017. Økningen på 1,5 pro-sentpoeng skal oppfylles med avansert biodriv-stoff. Denne typen biodrivstoff teller dobbelt, ihenhold til fornybardirektivet og i omsetningskra-vet. Det vil si at økningen i faktisk volum er 0,75prosent.

Regjeringen la i statsbudsjettet for 2017 fremen plan for videre opptrapping av omsettingskra-vet frem mot 2020. I forbindelse med behandlin-gen av statsbudsjettet fattet Stortinget et anmod-ningsvedtak der regjeringen blir bedt om å trappeopp omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikkog delkravet om avansert biodrivstoff i årene2017–2020. Det bes om at delkravet om avansertbiodrivstoff settes til 2,5 prosent fra 1. oktober2017, 3,5 prosent i 2018, 4,5 prosent i 2019 og 8prosent i 2020, og at det generelle omsetningskra-vet trappes opp i takt med dette til 20 prosent.Videre bes det om at opptrappingsplanen for-skriftsfestes. Klima- og miljødepartementet tarsikte på å sende forskriftsendringer på høring omkort tid.

Biodrivstoff er fritatt for CO2-avgift, og biodriv-stoff som omsettes utover omsetningskravet ileg-ges heller ikke veibruksavgift. For biodiesel somomsettes utover omsetningskravet er avgiftsforde-

len i forhold til vanlig autodiesel 5,00 kroner perliter (veibruksavgift og CO2-avgift). Tilsvarendeavgiftsfordel for bioetanol utgjør 6,23 kroner perliter. Dette er ikke justert for energiinnhold.

Det eksisterer i tillegg støtteordninger for pro-duksjon av flytende biodrivstoff og biogass.

5.3.10.2 Nærmere om utslippseffekten av biodrivstoff

Utslippene av CO2 fra forbrenningen av biodriv-stoff inngår i det naturlige kretsløpet gjennomfotosyntesen. Gitt bærekraftig forvaltning av area-ler, vil CO2 som slippes ut ved høsting og forbren-ning, tas opp i nye planter og trær som vokseropp. Utslipp fra fossil bensin og diesel tilfører nyttkarbon i atmosfæren fordi det ikke inngår i detnaturlige kretsløpet. Fossile utslipp øker CO2-inn-holdet i atmosfæren, og dette fører til global opp-varming. Ulike typer biodrivstoff kan ha ulik kli-maeffekt, og det er et mål at klimaeffekten frabiodrivstoffet stadig skal forbedres.

Etter regelverket til FNs Klimakonvensjon(UNFCCC) inngår utslipp fra uttak av biomasse iskog- og arealbrukssektoren (LULUCF). Bio-masse tatt ut til bruk som ved eller biodrivstoff vili utslippsregnskapet telle som utslipp i skog- ogarealbrukssektoren for det året treet hogges, menrapporteres som null i energi- eller transportsek-toren når biomasseproduktet (for eksempel vedeller biodrivstoff) brukes. Dette for å unngå dob-belttelling. Også når importert ved eller biodriv-stoff brukes, rapporteres dette som null CO2-utslipp i det norske utslippsregnskapet. Hvordanproduksjon av biodrivstoff fra norsk skogsråstoffvil påvirke våre utslippsforpliktelser for 2030, vilavhenge av hvordan utslipp og opptak i skog skalbokføres, jf. omtale av Europakommisjonens for-slag til forordning i kapittel 4.4. Utslipp fra pro-duksjon og raffinering kan telle som utslipp hosnorske bedrifter dersom biodrivstoffet produse-res i Norge. Dersom biodrivstoffet er importert,vil utslippene telles som null i transportsektoren,mens utslipp fra dyrking/råstoffuttak, produk-sjon og raffinering ikke inngår i det norskeutslippsregnskapet.

EUs bærekraftskriterier for biodrivstoff stillerkrav til reduksjon i direkte klimagassutslipp sam-menliknet med fossilt drivstoff og til at råstoff tilbiodrivstoffet ikke dyrkes på arealer som er vik-tige for biodiversitet, eller som lagrer mye karbon.For eksempel tillates det ikke at råstoff stammerfra jordbruksarealer som nylig er etablert vedrydding av regnskog. Biodrivstoff som oppfyller


EUs bærekraftskriterier gir derfor lavere direkteklimagassutslipp enn fossile drivstoff globalt sett.

Det er imidlertid usikkerhet forbundet medden nøyaktige globale klimaeffekten av bruk avnoen typer flytende biodrivstoff, grunnet indi-rekte arealbruksendringer. Bærekraftskriterieneomfatter ikke utslipp forårsaket av indirekte areal-bruksendringer (ILUC – indirect land-usechange). Indirekte arealbruksendringer oppstårnår bruk av mat- og fôrvekster til produksjon avbiodrivstoff fortrenger slik produksjon til nye are-aler, som igjen gir økt press på urørte naturområ-der og avskoging med økte CO2-utslipp. Dette kanogså føre til irreversible ødeleggelser av natur-mangfold. For enkelte typer biodrivstoff kanutslipp fra indirekte arealbruksendringer opphevedeler av eller hele reduksjonen i klimagassutslippsom oppnås ved at fossilt drivstoff erstattes, ellerføre til at utslippene i sum blir høyere.

Det er store forskjeller mellom ulike typerbiodrivstoff når det gjelder indirekte arealbruk-sendringer. Utslipp fra indirekte utslipp måmodellberegnes, og det foreligger derfor ulikeanslag på effektene. I ILUC-direktivet fra EUanslås produksjon av bioetanol fra stivelsesrikevekster og sukkervekster å medføre relativt småILUC-utslipp, mens produksjon av biodiesel fraoljeholdige vekster er antatt å gi vesentlig høyereILUC-utslipp. Avansert biodrivstoff forutsettes åikke medføre ILUC-utslipp av betydning. EU for-søker å avhjelpe effekter fra indirekte arealbruk-sendringer ved å sette et tak på hvor stor andel avmålet i fornybardirektivet som kan oppfylles vedbruk av konvensjonelt biodrivstoff, og samtidigfremme bruken av avansert biodrivstoff.

5.3.10.3 Dagens bruk av biodrivstoff i Norge

Bruk av biodrivstoff er mulig i alle deler av trans-portsektoren. I dag er det hovedsakelig veitrafik-ken som har tatt i bruk biodrivstoff, men det erogså eksempler på bruk av biodrivstoff til erstat-ning for fossile drivstoff både innen skipsfart og iluftfart.

Foreløpige tall fra Miljødirektoratet viser atomsetningen av biodrivstoff økte fra 188 millionerliter i 2015 til 450 millioner liter i 2016. Biodriv-stoff utgjorde dermed 11 prosent av den samledeomsetningen av drivstoff i 2016 (14,5 prosent etterdobbeltelling av avansert biodrivstoff). I 2016utgjorde gjennomsnittlig innblandingsnivå for bio-diesel/hydrogenert vegetabilsk olje (HVO) i auto-diesel 14 prosent (20 prosent etter dobbeltelling),mens innblandingsnivået for bioetanol/andre bio-komponenter i bensin var på 6 prosent (6,4 pro-

sent etter dobbeltelling). Om lag 85 prosent avomsatt biodrivstoff var biodiesel/HVO og om lag15 prosent var bioetanol/andre biokomponenter.Miljødirektoratet anslår at økningen i biodrivstofffra 2015 til 2016 tilsvarer en reduksjon i norskeutslipp av klimagasser på om lag 600 000 tonn.Mesteparten av biodrivstoffet som ble rapportertomsatt var konvensjonelt biodrivstoff fremstilt avmatvekster. Det ble omsatt mest biodrivstoff frem-stilt av raps. Andelen produsert av palmeolje ogpalmeråstoff (PFAD) økte fra 1 til 39 prosent fra2015 til 2016. I 2016 ble PFAD regnet som rest frapalmeoljeproduksjon, men er i 2017 omklassifi-sert til biprodukt etter ny vurdering. Biodrivstoffprodusert av tallolje (restprodukt fra papirindus-trien) utgjorde 5 prosent og av skogsavfallutgjorde 1 prosent av total mengde omsatt biodriv-stoff. Så godt som alt biodrivstoff (99 prosent)omsatt i Norge i 2016 var importert. Tallene for2016 vil bli revidert før sommeren.23

Biogass produseres hovedsakelig av kloakk-slam, matavfall og husdyrgjødsel. Biogass kanikke benyttes til å oppfylle omsetningskravet forbiodrivstoff til veitransporten. For 2015 ble detgjennomført en omfattende undersøkelse av bio-gassbruken i Norge. Resultatene viste et biogass-forbruk i Norge på totalt 308 GWh. Av dette gikkrundt 105 GWh til transport. Biogassen gårhovedsakelig til å drifte busser og andre flåtekjø-retøy i nærheten av produksjonsanlegg for bio-gass. Biogassproduksjon og -bruk i Norge erøkende.

5.3.10.4 Bruk av biodrivstoff frem mot 2030

Det norske regelverket for biodrivstoff hengernøye sammen med EØS-regelverket. For eksem-pel legger fornybardirektivet og drivstoffkvalitets-direktivet viktige premisser for det norske regel-verket. Europakommisjonen la frem en strategifor lavutslippsmobilitet i juli 2016 som pekte fremmot det som ble Kommisjonens forslag til revidertfornybardirektiv i november 2016. Strategien indi-kerer at biodrivstoff med matvekster som råstoffvil ha en begrenset rolle, og at slikt biodrivstoffikke bør motta offentlig støtte etter 2020. Forsla-get er under diskusjon i EU, men det er sannsyn-lig at EU fremover vil vektlegge avansert biodriv-stoff.

For å sikre god global klimaeffekt vil regjerin-gen vektlegge bruk av avansert biodrivstoff. Kli-

23 http://www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2017/April-2017/Kraftig-okning-i-bruk-av-biodrivstoff-i-2016/


maeffekten av å bruke skogsråstoff til substitu-sjon av fossile produkter, som for eksempel ben-sin og diesel, blir best om biomassen blir brukt tilmaterialer med lang levetid og at restmaterialerog skogsavfall blir nyttet til bioenergi eller biodriv-stoff. Det er en forutsetning at skogsråstoffetkommer fra bærekraftig forvaltet skog. Norge haret betydelig råstoffpotensial for produksjon avavansert biodrivstoff basert på skogsråstoff. Deter også flere aktører som har lagt frem planer foretablering av biodrivstoffproduksjon i Norge.

Biodrivstoff gir høye samfunnsøkonomiske til-takskostnader sammenliknet med andre klimatil-tak. For veitrafikk har Miljødirektoratet anslåttkostnader i størrelsesorden 1500 kroner/tonnCO2-ekvivalenter. Kostnadsanslaget er usikkert.Kostnadsutviklingen fremover er også usikker, ogavhenger blant annet av prisutviklingen for fossiltdrivstoff og teknologiutviklingen for produksjonav biodrivstoff. Regjeringen legger ikke opp til åøke omsetningskravet for biodrivstoff til veitrans-port etter 2020. Det understrekes at bruk avbiodrivstoff etter 2020 må ses opp mot kostnadeneved ulike alternativer for å redusere ikke-kvote-pliktige utslipp.

Regjeringen varslet i NTP 2018–2029 at den vilinnføre et omsetningskrav på 1 prosent bærekraf-tig biodrivstoff i luftfart fra 2019, med mål om 30prosent i 2030, i tråd med tilgangen på sertifisertbiojetdrivstoff innenfor de tekniske mulighetenesom er tilstede. Et omsetningskrav på 1 prosentvil innebære et behov for rundt 12 millioner liter,forutsatt at salget av flydrivstoff holder seg stabiltfra i dag.

Stortinget har bedt regjeringen om å foreslå etomsetningskrav for biodrivstoff for bruk avbiodrivstoff i drivstoffet for skipsfarten jf. Dok8:71 S (2015–2016), Innst. 22 S (2016–2017).Regjeringen vil følge opp anmodningsvedtaket påegnet måte.

5.4 Jordbruk

5.4.1 Jordbruk og klima

Regjeringen har nylig lagt frem forslag til kon-krete tiltak og virkemidler for en ambisiøsklimapolitikk i landbruket i stortingsmeldingenom jordbruket, jf. Meld. St. 11 (2016–2017) (jord-bruksmeldingen). Hovedpunkter er omtalt i boks5.20. I tillegg til å følge opp disse punktene vilregjeringen nedsette en arbeidsgruppe som fremtil jordbruksforhandlingene 2018 skal gjennomgåeksisterende ordninger for støtte til klimatiltak pågårdsnivå, med sikte på å styrke og målrette inn-satsen for reduserte utslipp. Regjeringen vil ogsåforhandle med jordbruket om en frivillig avtalemed en plan for reduksjon av klimautslipp, derambisjonsnivået for utslippsreduksjoner i jordbru-ket frem mot 2030 tallfestes.

Klimagassutslipp fra jordbruket utgjør om lag15 prosent av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor.Utslippene kommer i hovedsak fra husdyrhold ogkjøttproduksjon (metan fra tarmgass og lagring avhusdyrgjødsel), lystgass fra nitrogen i husdyr-gjødsel og mineralgjødsel. Det er få virkemidler ijordbruket som er utformet med hovedformål åredusere jordbrukets utslipp av slike klimagasser,men virkemidler innen fôrutvikling, avl og virke-midler med andre miljøformål har bidratt til redu-serte utslipp sett over flere år. Jordbrukets utslippav metan og lystgass er i dag ikke ilagt avgift,blant annet av praktiske hensyn. En stor andel avjordbruksarealene i Norge er først og fremstegnet for grasproduksjon. Dette er en viktig del avbakgrunnen for at støtteordningene i jordbruks-politikken samlet sett er innrettet slik at produk-sjon med høyest utslipp per produsert enhet, pro-duksjon av rødt kjøtt (i hovedsak storfe og sau),mottar mest støtte. Dette gjenspeiler at det er mot-setninger mellom jordbrukspolitiske og klimapoli-tiske mål.

I sin behandling av jordbruksmeldingen viserStortinget til at formålet med å øke matproduksjo-nen er å øke selvforsyningsgraden, styrke bered-skapen og dekke etterspørselen, jf. Innst. 251 S(2016–2017). Næringskomiteen merker seg at det


Tabell 5.9 Utslipp av klimagasser fra jordbruk 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter





i meldingen vises til at landbrukspolitikken harfire overordnede mål:– Matsikkerhet– Landbruk over hele landet– Økt verdiskaping– Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av kli-

magasser

Komiteen støtter at de fire overordnede målenefor landbrukspolitikken videreføres, men presise-rer at målet om matsikkerhet skal omfatte bådematsikkerhet og beredskap. Komiteen registrererogså at regjeringen særlig peker på lavere utslippav klimagasser i målet om bærekraftig landbruk,og støtter dette. En samlet næringskomité menerat arbeidet med å redusere klimagassutslipp franorsk matproduksjon må prioriteres, samtidigsom målet om økt matproduksjon med intensjonom økt selvforsyning ivaretas. I Stortinget sinbehandling av jordbruksmeldingen har nærings-komiteen en rekke flertallsmerknader om jord-bruk og klima. Komiteens flertall mener blantannet at jordbrukets viktigste oppgave i klima-sammenheng er å redusere utslippene per produ-sert enhet og at det ikke er god miljøpolitikk ågjennomføre tiltak som bidrar til karbonlekkasje,det vil si at produksjonen flyttes ut av Norge.Komiteen understreker videre at tiltak med siktepå å redusere klimagassutslipp fra jordbruket skalvære kunnskapsbaserte, og at effektene måkunne måles med relativt sikre metoder.

Siste hovedrapport fra FNs klimapanel viser atdet ligger et betydelig potensial for utslippsreduk-sjoner i jordbruket globalt frem mot 2050 knyttettil omlegging til et mer klimavennlig matforbruk.Samtidig understrekes det i Klimakonvensjonensformålsparagraf at klimagasskonsentrasjonen i

atmosfæren skal stabiliseres uten at matproduk-sjonen trues. FNs klimapanel anslår at den glo-bale matproduksjonen kan bli redusert med inntilto prosent hvert tiår, samtidig som behovet format øker med 14 prosent. Ressurser og arealermå tas i bruk og utnyttes på en måte som sikrertilstrekkelig matproduksjon, tilpasset de natur-gitte forholdene.

Fremtidens matproduksjon må gjøres langtmer bærekraftig og klimaeffektiv enn i dag.Utslipp av klimagasser fra produksjon av rødtkjøtt er om lag 5–10 ganger større enn utslipp fra

Boks 5.18 Satsning på forskning og innovasjon for lavutslippsutvikling

i jordbruket

Norges forskningsråd har i regi av BIONÆR-programmet i mai 2017 lyst ut 45 millionerkroner til innovasjonsprosjekter for å redusereklimagassutslipp fra jordbruket. Målet er atnæringslivet blir med på å utvikle systemer ogteknologier som kan føre til rask reduksjon avklimagasser fra jordbruket. I tillegg er det lystut forskerprosjekter som skal bidra til å redu-sere klimagassutslippene fra jordbruket meden samlet ramme inntil 60 millioner kroner.

Boks 5.19 Avlsarbeid kan bidra til økt effektivitet og lavere utslipp av

klimagasser

Avlsarbeidet har bidratt til å øke effektiviteten,produktkvaliteten og bærekraften i norsklandbruk. Med ny teknologi har effekten avavlsarbeidet økt betydelig, og norsk landbrukhar svært gode forutsetninger for å utnyttedette. Utfordringer i storfeproduksjonennasjonalt og internasjonalt er:– Krav om redusert klimaavtrykk med spesi-

elt fokus på metangassutslipp fra drøvtyg-gere

– Samfunnskrav om god helse, dyrevelferdog lav antibiotikabruk

– Krav om effektiv produksjon gjennombedre utnytting av ressurser (økt fôrutnyt-ting)

Helse- og fruktbarhetsstatus i storfeproduk-sjonen har en betydelig virkning på klimagass-utslipp. Årsakene til dette er sammensatt. Etfortsatt sterkt fokus på helse og fruktbarhet iavlsarbeidet vil derfor også være et viktig kli-mabidrag i norsk melk- og kjøttproduksjon.

I jordbruksforhandlingene 2017 ble detbestemt å avsette 15,5 millioner kroner tilGeno sitt avlsarbeid. Målrettet avlsarbeid girviktige klimabidrag gjennom å redusere utslip-pene per produsert enhet. Utnyttelse av nyteknologi som storskala genotyping og inn-samling av nye presise data kan potensieltdoble effekten av Genos avlsarbeid på Norskrødt fe. Videre avlsmessig fremgang forventeså gi positive effekter på en rekke viktige områ-der for norsk jordbruk, herunder laveremetangassutslipp gjennom bedre dyrehelseog økt fôreffektivitet.


annen matproduksjon. I scenarioer i sistehovedrapport fra FNs klimapanel som er i trådmed togradersmålet, halveres globale utslipp avmetan i 2100 sammenliknet med 2010. Hvordanen politikk for økt matproduksjon innrettes er vik-tig for mulighetene til å oppfylle togradersmålet.Det må produseres nok og trygg mat til enøkende befolkning og samtidig mer av den matensom medfører lave klimagassutslipp, og mindremat med høye utslipp.

Det er ikke mulig å produsere mat helt utenutslipp av klimagasser, men utslippene varierermellom ulike produksjoner. Jordbrukspolitikkenhar blant annet bidratt til effektivisering i melke-sektoren, noe som har ført til færre storfe, ogderigjennom til at klimagassutslippene fra sekto-ren har blitt redusert med 5,3 prosent fra 1990 til2015. De totale norske utslippene har økt i sammeperiode. Viktige faktorer har vært systematisk oglangsiktig avlsarbeid, god dyrehelse, fôrutvikling,samt mer treffsikker gjødsling.

I jordbruksmeldingen ble det varslet at regje-ringen i lys av Norges 2030 forpliktelse vil arbeidefor å redusere jordbrukets utslipp av klimagasserog gradvis legge om jordbrukspolitikken i en merklimavennlig retning. Klimahensyn skal tilleggesstørre vekt i jordbruksoppgjørene.

I Meld. St. 11 (2016–2017) ble det også rede-gjort for hovedproblemstillinger og dilemmaerknyttet til jordbrukets klimagassutslipp. Det erkrevende å finne effektive tiltak for å reduserejordbrukets utslipp av klimagasser uten at detkommer i konflikt med jordbrukspolitiske målset-tinger.

Jordbruksaktivitet påvirker også skog- og are-albrukssektoren (LULUCF), transportsektorenog byggsektoren. Jordbrukets bruk av mineralskeprodukter i blant annet transport og byggsektorenilegges CO2-avgifter på lik linje med andre nærin-ger med unntak av veksthusnæringens bruk avnaturgass og LPG. Mulige tiltak for reduksjon avutslipp fra traktorer og andre maskiner er nær-mere omtalt i kapitlet om transportsektoren.

CO2-utslipp fra nydyrking av myr er ikke pri-set. Stortinget har i forbindelse med statsbudsjet-tet 2017 bedt regjeringen legge frem forslag omforbud mot nydyrking av myr. Nydyrking av myrer nærmere omtalt i jordbruksmeldingen. I forbin-delse med Stortingets behandling av meldingenhar næringskomiteens flertall understreket beho-vet for at dette blir grundig utredet og sendt påhøring slik at nødvendige avgrensninger av forsla-get kan gjøres. Landbruks- og matdepartementetvil fremme forslag om forbud mot nydyrking av

myr i løpet av 2017. Forslag til forbud vil bli utfor-met slik at det gjelder både grunn og dyp myr.

I Norge produseres per i dag mindre storfe-kjøtt enn det forbrukes, og prognosert import avstorfekjøtt i 2017 er 19 prosent. Omlegging av pro-duksjonsstøtte for å redusere utslipp i Norge kanmedføre økt import av storfekjøtt, og dermed atnorske utslippsreduksjoner delvis vil motsvaresav økt produksjon og økte utslipp i andre land. Detmeste av importen av storfekjøtt skjer fra Tysk-land, som er omfattet av EUs felles rammeverk ogutslippsmål. Gitt at klimamålene skal oppfylles, errisiko for karbonlekkasje i EU liten. Men det viluansett være en mulighet for at økt import fra EUtil Norge indirekte medfører økt import til EU fratredjeland. Om risiko for karbonlekkasje og størstmulig global effekt vektlegges, må storfeforbru-ket reduseres. Redusert forbruk vil i nesteomgang kunne medføre redusert produksjon avstorfekjøtt i Norge og dermed reduserte klima-gassutslipp. Det er følgelig viktig med virkemidlersom for eksempel forbrukerrettet informasjon,slik at også forbruket kan reduseres.

Dersom jordbruket ikke reduserer sineutslipp i tråd med sin kostnadseffektive andel, blirdet mer krevende å oppfylle klimamål. I 2014 og2015 har utslippene fra jordbruket økt, for førstegang på mange år. Utslipp fra jordbruk økte med1,0 prosent i 2015 sammenlignet med 2014, noesom hovedsakelig skyldes en økning i antallsauer, samt en økning i bruk av kunstgjødsel.Foreløpige beregninger tyder på at utslipps-veksten fortsatte i 2016.

5.4.2 Tiltak og virkemidler for reduserte klimagassutslipp fra jordbruket

Etter anmodning fra Stortinget oppnevnte Land-bruks- og matdepartementet i mars 2015 enarbeidsgruppe bestående av representanter franæring, forvaltning og miljøorganisasjoner.Arbeidsgruppen ble blant annet gitt i oppdrag åvurdere norsk klimapolitikk på landbruksområdetopp mot ny kunnskap som fremkommer i FNsklimapanel sin 5. hovedrapport. Arbeidsgruppenavleverte sin rapport Landbruk og klima-endringer 19. februar 2016.

Arbeidsgruppen viste til at det er et betydeligpotensial for ytterligere utslippskutt, muligens10–20 prosent utslippsreduksjon fra jordbruketinnenfor dagens produksjonsnivå, inkludert redu-serte utslipp som regnskapsføres i transport-,bygg- og arealsektoren, fra 2016 og frem til 2030.Arbeidsgruppen pekte på 15 aktuelle tiltak som demente kan bidra til reduserte klimagassutslipp og


økte opptak fra jordbrukssektoren. Nærmereomtale av klimatiltak i jordbruket finnes i stor-tingsmeldingen om jordbrukspolitikken, Meld. St.11 (2016–2017).

I ettertid har Miljødirektoratet innhentet ytter-ligere analyser av kostnader og effekter avutvalgte klimatiltak, jf. blant annet NIBIO-rapportnr. 2 2017 om klimatiltak i norsk jordbruk og mat-sektor. I rapporten er ulike tiltak vurdert blantannet for redusert matsvinn, økt utnyttelse av hus-dyrgjødsel til biogassproduksjon og redusert pro-duksjon og konsum av storfekjøtt. Ifølge dennerapporten kan det oppnås reduksjoner tilsvarendemer enn en halv million tonn CO2 årlig i 2030, tilen lav samfunnsøkonomisk kostnad. Mer ennhalvparten av dette potensialet dreier seg omkombinerte endringer i kosthold og matproduk-sjon. Det er ikke utredet nærmere hvordan poten-sialet kan utløses. Dette vil trolig ikke utløses utensterkere insentiver, for eksempel gjennom regule-ringer eller endringer i støtteordninger. Analyserfra Miljødirektoratet viser også at flere av tilta-

kene i jordbrukssektoren har tilleggsgevinster iform av redusert klimaeffekt på kort sikt (Miljødi-rektoratets rapport fra 2015 «Klimatiltak mot 2013– Klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter»), seogså kapittel 5.11.

Et klimavennlig kosthold med mindre kjøtt ogmer fisk og grønt vil også være positivt for folke-helsen. Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold(2017–2021), som regjeringen nylig la frem, frem-hever sammenhengen mellom bærekraft og helsei matpolitikken. Både for folks helse og for kli-mautfordringen vil det være viktig å fremme etsunnere og mer bærekraftig kosthold. De potensi-elle samfunnsgevinstene av at den norske befolk-ningen følger de norske kostrådene kan være påhele 154 milliarder kroner per år.24 Dette inklude-rer reduserte helsetjenestekostnader på anslags-vis 12 milliarder kroner per år.

Boks 5.20 En mer klimavennlig jordbrukspolitikk

Stortingsmeldingen om jordbruket, Meld. St. 11(2016–2017) omhandlet blant annet klimautfor-dringen. Her la regjeringen til grunn at klima-hensynet bør tillegges større vekt i utviklingenav jordbrukspolitikken, slik at også jordbruket istørre grad kan bidra til å oppfylle Norges klima-mål. I den grad endringer i produksjon og pro-duksjonsmetoder har innvirkning på klimaav-trykket, bør man ved utformingen av jord-bruksavtalens virkemidler vektlegge hvordandette kan gjøres slik at man oppnår et lavestmulig klimautslipp fra norsk jordbruk, sett i lysav jordbrukspolitiske og klimapolitiske mål.

I meldingen ble det varslet at Regjeringenvil:– i lys av Norges 2030-forpliktelse arbeide for å

redusere jordbrukets utslipp av klimagasserog gradvis legge om jordbrukspolitikken i enmer klimavennlig retning

– tillegge klimahensyn større vekt i jordbruks-oppgjørene

– etter dialog med næringen, utvikle en planmed konkrete tiltak og virkemidler for reduk-sjon av klimautslipp fra jordbruket, hvorambisjonene for utslippsreduksjoner tallfes-tes. Planen må stå i forhold til våre klimafor-pliktelser

– i løpet av våren 2017 komme tilbake med kon-krete tiltak for å redusere landbrukets kli-mautslipp og hvordan landbruket kan kom-penseres innenfor sektoren. Arbeidet skalblant annet baseres på rapporten Landbruk ogklimaendringer og Grønn skattekommisjon

– legge til rette for økt produksjon av biogassbasert på husdyrgjødsel og avfallsressurser ijordbruket

– prioritere kunnskapsoppbygging og forsk-ning knyttet til jordbrukets muligheter til åredusere sine utslipp, om potensialet til lag-ring av karbon i jord og hvordan jordbruketkan tilpasse seg et klima i endring

– etablere et effektivt system for klimarådgiv-ning på gårdsnivå for å bidra til at kunnskapom klimatiltak blir satt ut i praksis så rasktsom mulig.

– innlemme klimatiltak på gårdsnivå som endel av Kvalitetssystemet i Landbruket (KSL)

– ved behandling av søknader om investerings-støtte skal energi, miljø- og klimavennlig tek-nologi inngå som en del av vurderingene

– arbeide for å ferdigstille en bransjeavtale medmatvarebransjen om reduksjon i matsvinnet.

– klimatiltak skal ikke innebære økte subsidiertil jordbruket

24 Helsedirektoratet (2016). Samfunnsgevinster av å følgeHelsedirektoratets kostråd.


Prosjektet «Klimasmart landbruk» har somformål å redusere klimaavtrykket til norsk land-bruk ved å sikre bedre informasjon og gode verk-tøy for klimasmart drift på norske gårdsbruk. Pro-sjektet eies av Norges Bondelag, Norsk Land-bruksrådgiving, TINE, Nortura og FelleskjøpetAgri og fikk tildelt 20 millioner kroner over stats-budsjettet for 2017. Oppstart av rådgivningstilbudi enkelte pilotområder er planlagt mot slutten av2017, og et landsdekkende tilbud om klimarådgi-ving på gårdsnivå kan startes opp i 2018.

Verdiskapingsprogrammet for fornybar energii landbruket (Bioenergiprogrammet) kan finansi-ere investeringer blant annet i produksjon av bio-energi og biogass. Ordningen har næringshensynsom hovedformål, men kan i større grad innrettesfor å bidra mer effektivt til reduksjon av klima-gassutslipp. Fra 2017 har Innovasjon Norge åpnetfor å gi investeringsstøtte til anlegg som kombine-rer biovarmeproduksjon med strømproduksjonfra solceller. Det er også interesse for å etablerekombinerte el-/varmeanlegg basert på biobren-

sel, såkalte CHP-anlegg, og det er derfor ogsååpnet for å gi støtte til slike. Dette forutsetter atdet stilles de samme kravene til lønnsomhet somfor rene bioenergianlegg. En slik kombinasjon girmuligheter for at et gårdsbruk kan bli selvforsyntmed energi. Et annet utviklingsområde er produk-sjon av biokull som sideprodukt til bioenergi. Deter særlig interessant å høste erfaringer fra slikeprosjekter, fordi dette vil kunne styrke mulighetenfor å nytte programmet i en klimasatsing i jord-bruket.

Biogass er en viktig klimaløsning, og produk-sjon og bruk er økende. Biogass bygger oppunder prinsippene om sirkulær økonomi. Gjen-nom en pilotordning for biogassanlegg som for-valtes av Innovasjon Norge, testes teknologi for ålage biogass basert på andre råstoff enn avfall,som for eksempel husdyrgjødsel. Støtten for ålevere husdyrgjødsel til biogassanlegg er 60 kro-ner per tonn. Enova tilbyr støtte til virksomhetersom vil etablere produksjonsanlegg for biogass.

Satsing på biogass fra husdyrgjødsel kan ifølgeNIBIO-rapport nr. 2, 2017 gi bærekraftig erstat-ning av fossil energi. En del av potensialet er knyt-tet til småskala gårdsanlegg der biogassen produ-seres og utnyttes lokalt til oppvarming. Det stør-ste potensialet er knyttet til større anlegg for sam-behandling med matavfall. Gårdsanlegg og sam-behandlingsanlegg har ulike egenskaper medtanke på utnyttelse av biogassen og kostnadspro-fil. Samlet sett er det beregnet en årlig samfunns-økonomisk tiltakskostnad tilsvarende ca. 500 kro-ner pr. tonn utslippsreduksjon regnet i CO2-ekvivalenter. Denne kostnaden er lavere enn tidli-gere anslag, blant annet fordi det er regnet meden positiv verdi av anleggene også etter 2030. Tilsammenlikning er den generelle CO2-avgiften i2017 på 450 kroner per tonn CO2. Potensieltutslippskutt er beregnet til vel 58 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2030, om 20 prosent av husdyr-gjødsla utnyttes til biogassproduksjon. Om lag entredjedel av det identifiserte potensialet er knyttettil gårdsbaserte anlegg. I tillegg reduseres utslip-pene når biogass erstatter fossilt drivstoff. Mendet er få slike anlegg i drift i dag, blant annet pågrunn av høye investeringskostnader.

Annen teknologi som kan bidra til utslippsre-duksjon på gårdsnivå kan for eksempel væreutstyr for klimavennlig lagring og spredning avgjødsel, eller lavutslippsteknologier for traktorerog annen redskap. Utslipp av klimagasser fra brukav redskap er i dag om lag 350 000 tonn CO2 årlig.Bondelaget har satt mål om fossilfritt jordbruk i2030. En ny rapport om ulike lavutslippsløsningerfor traktorer viser et reduksjonspotensial i størrel-

Boks 5.21 Helsedirektoratets kostråd

1. Ha et variert kosthold med mye grønnsa-ker, frukt og bær, grove kornprodukter ogfisk, og begrensede mengder bearbeidetkjøtt, rødt kjøtt, salt og sukker.

2. Ha en god balanse mellom hvor mye energidu får i deg gjennom mat og drikke, og hvormye du forbruker gjennom aktivitet.

3. Spis minst fem porsjoner grønnsaker, fruktog bær hver dag.

4. Spis grove kornprodukter hver dag.5. Spis fisk til middag to til tre ganger i uken.

Bruk også gjerne fisk som pålegg.6. Velg magert kjøtt og magre kjøttprodukter.

Begrens mengden bearbeidet kjøtt og tkjøtt.

7. La magre meieriprodukter være en del avdet daglige kostholdet.

8. Velg matoljer, flytende margarin og mykmargarin, fremfor hard margarin og smør.

9. Velg matvarer med lite salt, og begrensbruken av salt i matlaging og på maten.

10. Unngå mat og drikke med mye sukker tilhverdags.

11. Velg vann som tørstedrikk.12. Vær fysisk aktiv i minst 30 minutter hver

dag.


sesorden 76 000 tonn CO2 frem mot 2030, sam-menliknet med referansebanen. Potensialet erstørst knyttet til at nysalget av traktorer med stormotorstørrelse går over til biogass eller annetbiodrivstoff.

Investeringer i utstyr for reduserte utslipp fraarealbruk eller økt opptak av karbon i jordsmonner også aktuelt i denne sammenhengen. Slikeinvesteringer vil også kunne bidra til å oppfylleandre miljømål. Gjødseltiltak vil for eksempel imange tilfeller også bidra til målene i vannforvalt-ningsplanene.

Strengere krav til lagring og spredning avgjødsel er et annet virkemiddel som vil bli vurderti forbindelse med revisjon av gjødselvareforskrif-ten. NIBIO og NMBU har på oppdrag fra Miljødi-rektoratet vurdert ulike forslag til krav i gjødsel-vareforskriften for å redusere klimagassutslipp,ammoniakktap og nitrogenavrenning fra jordbru-ket, jf. NIBIO-rapport nr. 2 (133), 2016.

Fokus på klimatiltak på gårdsnivå er nytt, ogdet finnes få utredninger eller annen kunnskapom hvilke praktiske løsninger som mest effektivtkan bidra til utslippskutt. Det nedsettes derfor enarbeidsgruppe som frem til jordbruksforhandlin-gene 2018 skal gjennomgå eksisterende ordnin-ger for støtte til klimatiltak på gårdsnivå, medsikte på å styrke og målrette innsatsen for redu-serte utslipp.

Nær halvparten av utslippene fra jordbruketskyldes metan fra husdyrenes fordøyelse. Fôrkva-litet har stor betydning for utslippsnivå, og flerestudier viser at bedre fôrkvalitet også vil kunnebidra til å redusere metanutslippene fra husdyr. Idenne sammenhengen er det aktuelt å vurdere til-tak for eksempel over jordbruksavtalen for å bidratil at kvalitetshensyn tillegges større vekt i grov-fôrproduksjonen. Slik utslippsregnskapet utarbei-des i dag vil ikke effekten av slike tiltak kunnebokføres direkte og rapporteres i det offisiellenorske utslippsregnskapet. Klimaeffekten av enmer effektiv matproduksjon som kommer tiluttrykk for eksempel gjennom redusert antallhusdyr vil imidlertid bli speilet i utslippsregnska-pet.

Det er stor usikkerhet omkring klimagass-regnskapet for jordbruket, og det er betydeligbehov for kunnskap om jordbrukets samledeutslipp og muligheter til utslippsreduksjoner, samtkostnader og konsekvenser av mulige tiltak. Dettepresiserer også Stortinget i sin behandling avMeld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling. Enfremtidsrettet jordbruksproduksjon. Utslipp frajordbruk er krevende å måle, da det er stor usik-kerhet forbundet med utslippstall fra biologiske

prosesser. Det er behov for betydelig kunnskaps-utvikling på dette området. Regjeringen vil derforopprette et teknisk beregningsutvalg som skal senærmere på metoder for hvordan jordbruketssamlede utslippsregnskap kan videreutvikles ogsynliggjøres bedre. Utvalget skal settes sammenav eksperter foreslått av jordbruksavtalepartene.

I forbindelse med avtalen om statsbudsjettetfor 2017 har Stortinget bedt regjeringen om å inn-føre lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i2018, med foreløpig unntak for landbruket og fis-kerinæringen. For landbruket og fiskerinæringenskal det nedsettes partssammensatte utvalg somfår i oppdrag å vurdere muligheten for å innføregradvis økt CO2 avgift for disse sektorene og fore-slå andre klimatiltak, under forutsetning av at dis-triktspolitiske, landbrukspolitiske og fiskeripoli-tiske målsettinger ivaretas. Status for arbeidet pre-senteres i forbindelse med statsbudsjettet for2018.

Det blir arbeidet videre med utvikling av kunn-skapsgrunnlag, virkemidler og tiltak for å redu-sere jordbrukets utslipp av klimagasser. Tiltakeneskal være kunnskapsbaserte og kunne måles medrelativt sikre metoder. Jordbrukets organisasjonerinviteres til et partssammensatt arbeid der detoverordnede målet er å kunne inngå en politiskavtale om hvor mye jordbrukssektoren skal redu-sere sine utslipp frem mot 2030. Oppfølging avStortingets vedtak om å vurdere muligheten for åinnføre gradvis økt CO2-avgift for landbrukssekto-ren og foreslå andre klimatiltak skal inngå i detpartssammensatte arbeidet. Dersom det ikke lyk-kes å oppnå enighet med landbruket om hvordansektorens kostnadseffektive andel kan utløses, vilregjeringen ta initiativ til at nødvendige tiltak kom-mer på plass.

5.5 Industri

Regjeringen vil

– vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Dersom avgift ikke vur-deres å være et tilstrekkelig eller hensiktsmes-sig virkemiddel, skal andre virkemidler somgir tilsvarende sterke insentiver vurderes

Det meste av utslippene fra industri og bergverker omfattet av EUs kvotesystem. Av sektorenssamlede CO2-utslipp i 2015 på 11,9 millioner tonn,var 1,1 millioner tonn ikke omfattet av kvote-systemet. De kvotepliktige utslippene er frem-skrevet til 11 millioner tonn i 2030, og de ikke-kvo-tepliktige til 1,1 millioner tonn i 2030.


Industrivirksomhetene som ikke er underlagtkvoteplikt er for det meste mindre virksomheter,som næringsmiddelindustri, vareproduksjon,asfaltverk og lignende. Utslipp fra disse virksom-hetene kommer i hovedsak fra stasjonær forbren-ning eller fra produksjonsprosessen (prosessut-slipp). Ikke-kvotepliktige utslipp fra industrienkan imidlertid også komme fra virksomheter somer kvotepliktige, men som har enkelte aktivitetermed utslipp som ikke er kvotepliktige (for eksem-pel diffuse utslipp av nmVOC og metan fra raffine-rier og lystgass fra fullgjødselsproduksjon).

Industrien har redusert utslippene med 40prosent siden 1990. Det finnes i dag få kommersi-elt tilgjengelige teknologier for å vesentlig redu-sere prosessutslipp fra industrien videre. Utvik-ling av lavutslippsteknologi i industrien er derforet av de prioriterte innsatsområdene i regjerin-gens klimapolitikk. Regjeringen varslet i industri-meldingen at det skal opprettes et strategiforumkalt Prosess 21 med deltakere fra industrien, aka-demia, forvaltningen og virkemiddelapparatet.Forumet skal gi innspill til hvordan vi best kan fåtil en utvikling i retning av minimale utslipp fraprosessindustrien i 2050 og samtidig ha en bære-kraftig vekst i industrisektoren.

For de fleste virksomheter med utslipp fra sta-sjonær forbrenning finnes det i dag gode mulighe-ter for både energieffektivisering, elektrifiseringeller konvertering til alternative brensler. IfølgeMiljødirektoratets beregninger kan slike tiltak imange tilfeller være lønnsomme. Miljødirektora-tet har utredet tiltak som kan gi en samlet reduk-sjon av ikke-kvotepliktige CO2-utslipp fra indus-trien i perioden 2021-2030 på 3,6 millioner tonn.Miljødirektoratet vurderer at de fleste av disse til-takene har en samfunnsøkonomisk tiltakskostnadunder 500 kroner per tonn CO2- ekvivalenter.Anslagene er usikre og følsomme for hvilke forut-setninger som legges til grunn.

Utslipp fra stasjonær forbrenning i ikke-kvote-pliktig industri er i utgangspunktet priset gjen-

nom CO2-avgiften på mineralske produkter. Mine-ralolje ilegges generell sats med 450 kroner pertonn CO2, med unntak av treforedlings-, fiskemel-og sildemelindustrien som er ilagt redusert sats.Det er også redusert avgiftssats for naturgass ogLPG som leveres til industri og bergverk ogbenyttes i forbindelse med selve industriproses-sen. Enkelte utslipp i industrien er verken omfat-tet av avgift eller kvoteplikt. Omfanget av slikeutslipp må vurderes nærmere.

Regjeringen vil vurdere avgift på generelt nivåfor alle ikke-kvotepliktige utslipp. Likt avgiftsnivåfor ikke-kvotepliktige utslipp vil sikre at de kost-nadseffektive tiltakene utløses på tvers av sekto-rer. Det vises til omtale av CO2-avgiften i kapittel5.2.2

Dersom CO2-avgiften ikke vurderes å være ettilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddelskal andre virkemidler vurderes, som gir tilsva-rende sterke insentiver, herunder direkte regule-ring gjennom forurensningsloven eller frivilligeavtaler.

Forurensningsloven kan bidra til en bransjetil-passet virkemiddelbruk, som i samspill med virke-middelapparatet for forskning og innovasjon ogeventuelle andre generelle virkemidler kan bidratil teknologiutvikling og reduserte utslipp. I noentilfeller vil det kunne være aktuelt for forurens-ningsmyndighetene å bidra til at aktører somsøker om utslippstillatelse undersøker hvordanvirksomheten kan innrettes for å redusere klima-gassutslipp. Krav om energieffektivisering og ombruk av utslippsreduserende teknologi, kan ogsåstilles til kvotepliktig industri.

Enova støtter prosjekter i ikke-kvotepliktigindustri med mål om blant annet å redusereutslipp av klimagasser. Gjennom sine program-mer for ny teknologi, energi- og klimatiltak ogenergiledelse støtter Enova innovative, energief-fektive og miljøvennlige løsninger som også kanha spredningspotensial utenfor Norge.


Tabell 5.10 Utslipp av klimagasser fra industri 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter




Kvotepliktig 10,8 11 110

Ikke-kvotepliktig 1,1 1,1 11


I tillegg til å redusere egne utslipp har indus-trien også flere viktige roller å spille i overgangentil lavutslippssamfunnet. Et viktig bidrag er densrolle som leverandør av klimavennlige løsningerfor andre deler av næringslivet og til andre sekto-rer, både i Norge og internasjonalt. Overgangentil lavutslippssamfunnet krever utvikling av nyeprodukter, tjenester og løsninger som kan erstatteaktivitet som medfører utslipp. Gjennom industri-ens kompetanse om forhold som teknologi, mate-rialer og energibruk, er resten av samfunnet i storgrad avhengig av at industrien klarer å utvikle mil-jøvennlige løsninger for andre sektorer.

5.6 Petroleum

Regjeringen vil

– vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Dersom avgift ikke vur-deres å være et tilstrekkelig eller hensiktsmes-sig virkemiddel, skal andre virkemidler somgir tilsvarende sterke insentiver vurderes

Totale utslipp fra olje- og gassutvinning var 15,1millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2015. Størstede-len av utslippene er omfattet av EUs kvotesystemog er også CO2-avgiftspliktig. Sammen med andrevirkemidler25 har dette bidratt til at utslippene vedutvinning per produsert enhet i gjennomsnitt erlave i et internasjonalt perspektiv. Den samledevirkemiddelbruken er anslått å ha redusert deårlige utslippene fra petroleumsvirksomhetenmed 5 millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Ikke-kvotepliktige utslipp sto i 2015 foromkring 1,1 millioner tonn CO2-ekvivalenter og vilifølge fremskrivningene holde seg omtrent pådette nivået frem til 2030 ved en videreføring av

eksisterende virkemidler. Dette gir akkumulerteutslipp på 11,4 millioner tonn over perioden 2021-2030. Utslippstallene for landanleggene er hoved-sakelig basert på målinger. Tallene for utslipp frasokkelen er derimot i stor grad basert på bereg-ninger, og det er knyttet betydelig usikkerhet tilde beregnede utslippstallene som foreligger i dag.Beregningsmetodene for kaldventilering og dif-fuse utslipp fra sokkelen vil oppdateres i løpet avåret, og tall basert på nye metoder vil rapporteresfra og med 2018. Det vurderes som sannsynlig atdisse utslippstallene fra sokkelen vil være laveremed bruk av nye metoder. Fremskrivningen av deikke-kvotepliktige utslippene fra sektoren vil tro-lig også endre seg, ettersom kaldventilerte og dif-fuse utslipp fra sokkelen utgjør en stor del av desamlede ikke-kvotepliktige utslippene i sektoren.

De ikke-kvotepliktige utslippene kommer ihovedsak fra følgende aktiviteter:– kaldventilering offshore og på landanleggene

(planlagte operasjonelle utslipp av hensyn tilsikkerhet)

– diffuse utslipp offshore og på landanleggene(eksempelvis lekkasjer fra flenser og ventiler)

– avdamping ved lasting og lagring av råolje ogandre petroleumsprodukter

– energibruk ved leteboring utenom eksis-terende felt

– energibruk ved produksjonsboring når mobilerigger med mindre enn 20 MW effekt benyttes

Utslippene består i stor grad av metan ognmVOC26-forbindelser, og det er kaldventileringog diffuse utslipp som utgjør størsteparten avutslippene.

Eksisterende virkemidler

Generelle økonomiske virkemidler, som kvote-plikt eller CO2-avgift, legger til rette for desentrali-25 Både kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp på sokke-

len reguleres i tillegg med direkte reguleringer som blantannet forbud mot fakling og krav om vurdering av kraftfor-syning fra land ved alle nye feltutbygginger.


Tabell 5.11 Utslipp av klimagasser fra petroleum 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter




Kvotepliktig 14 12,8 136


26 Non-Methane Volatile Organic Compounds.


serte, kostnadseffektive og informerte tiltak, derforurenser betaler. Slike virkemidler egner seggodt i tilfeller der utslipp kan måles eller beregnesmed tilfredsstillende nøyaktighet. CO2-avgiftenomfatter ikke-kvotepliktige utslipp fra kaldventile-ring som beregnes eller måles, samt enkelteandre mindre ikke-kvotepliktige utslipp. Som endel av oppfølgingen av forslagene til Grønn skatte-kommisjon ble avgiftssatsen på naturgass somslippes ut til luft på sokkelen økt fra 1,02 kroner til7,16 kroner per Sm3 naturgass fra 1. januar 2017.

Avgiftsnivået per tonn CO2-ekvivalent er dermedpå samme nivå som avgiften per tonn CO2-ekviva-lent for naturgass som forbrennes for disse utslip-pene. Kaldventilering, diffuse utslipp og utslippfra lasting og lagring av råolje og andre petrole-umsprodukter er underlagt direkte reguleringer itillatelser i medhold av forurensningsloven.Denne reguleringen gjelder uavhengig av omutslippene er ilagt avgift. Kravene skal som hoved-regel være basert på hva som er beste tilgjenge-lige teknikker (BAT).

Boks 5.22 Bøyelastere som med støtte fra Enova gjør bruk av VOC-gasser

Når bøyelastere laster råolje ved en plattformdannes det klimagasser med høyt energiinn-hold. Mange av bøyelasterne som opererer påsokkelen har effektive anlegg for å fange opp ogkondensere denne gassen, og enkelte har ogsåutnyttet kondensatet til ulike formål om bord.Teekay fikk i 2017 tilsagn om støtte fra Enova på133 millioner kroner til bygging av 4 nye bøy-elastere som tar i bruk denne VOC-gassen somdrivstoff. Teknologien som tas i bruk på disseskipene blander VOC-gassen med LNG, førblandingen benyttes direkte i skipets hovedmas-kineri. I tillegg skal batterier om bord redusere

behovet for maskinkraft. Til sammen kutterdisse tiltakene LNG-forbruket med 34 prosent.Dette er et klimaprosjekt hvor Teekay griper taki et avfallsproblem og gjør det til en ressurs. Pro-sjektet vil kunne sette en ny standard for trans-port av olje fra plattform og vil kunne ha betyde-lig spredningseffekt både nasjonalt og interna-sjonalt.

Prosjekter som dette er viktige fordi de veri-fiserer ny teknologi og bidrar til å ta ned kostna-der knyttet til risiko, utvikling, testing og pro-duksjon. Dette gjør at flere aktører vil vurdere åbygge skip med denne teknologien.

Figur 5.5

Foto: Teekay


Utslipp av nmVOC fra råoljelasting reguleresgjennom en utslippsgrense fastsatt i tillatelseretter forurensningsloven. Reguleringen åpner forat operatørene kan samarbeide om utslippsreduk-sjoner, ved at utslippsgrensen anses å være opp-fylt så fremt gjennomsnittlig utslipp ved alle laste-punktene på sokkelen ligger under den fastsattegrensen. Som følge av ny teknologi og myndig-hetskrav, samt redusert oljeproduksjon, harutslippene av nmVOC siden starten av 2000-talletblitt redusert fra over 200 000 tonn til under50 000 tonn. Reguleringen bidrar også indirekte tilå begrense utslippene av metan.

Videre stiller Miljødirektoratet utredningskravi medhold av forurensningsloven til virksomhe-tene, for å fremme kunnskap og kompetanse ommulige utslippsreduksjoner og tiltaksmuligheter.Eksempelvis krevde Miljødirektoratet i 2016 atalle operatører på norsk sokkel rapporterte om til-taksmuligheter og -kostnader for å redusere meta-nutslipp.

Enova støtter prosjekter i petroleumssektorenmed mål om blant annet å redusere ikke-kvote-pliktige utslipp av klimagasser. Gjennom sine pro-grammer for ny teknologi, transport og energile-delse støtter Enova innovative, energieffektive og

miljøvennlige løsninger som også kan ha spred-ningspotensial utover petroleumssektoren.

Tiltaksvurderinger

Miljødirektoratet anslår at det kan være etpotensial for å redusere ikke-kvotepliktige utslippmed om lag 900 000 tonn CO2–ekvivalenter akku-mulert i perioden 2021–2030 til en kostnad under500 kroner per tonn. Anslaget knytter seg til las-ting og lagring av råolje offshore, samt kaldventi-lering. Det er betydelig usikkerhet knyttet tilanslagene for kostnad og potensial, blant annetsom følge av overgangen til nye beregningsmeto-der. Det arbeides med å kartlegge muligheter forutslippsreduksjoner fra landanleggene, som vilkunne komme i tillegg.

Økt gjenvinning av metan og nmVOC vedråoljelasting offshore anslås ifølge Miljødirektora-tet å kunne gi opptil 365 000 tonn CO2-ekvivalen-ter i utslippsreduksjoner i perioden 2021–2030,med en beregnet samfunnsøkonomisk kostnadunder 500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter.Anslaget baserer seg på at alle skytteltankere pånorsk sokkel installerer VOC-håndteringstekno-logi innen 2030, noe som vil øke gjenvinningsgra-den fra i overkant av 60 prosent til 95 prosent fornmVOC og til 75 prosent for metan.

Miljødirektoratet anslår at utslippene fra kald-ventilering og diffuse utslipp kan reduseres medom lag 500 000 tonn CO2-ekvivalenter over perio-den 2021–2030 til en kostnad under 500 kronerper tonn, blant annet ved at det installeres utstyrfor å sende avgasser fra ulike kilder i retur til pro-sessen (gjenvinning) eller til fakkel der de bren-nes. Tiltakene forutsetter ombygginger av rør-systemer og andre produksjonselementer, som avsikkerhetsgrunner bare kan skje under drifts-stans. Det er derfor noe usikkerhet om kostnads-nivået ved slike tiltak på eksisterende innretnin-ger, samtidig som det må antas at kostnadene vilvariere betydelig fra prosjekt til prosjekt. Nye inn-retninger med prosessanlegg kan utformes for ågi lavere utslipp av metan til lave tilleggskostna-der, men det kan være innretningsspesifikke unn-tak.

Regjeringens hovedvirkemiddel mot ikke-kvo-tepliktige utslipp er CO2-avgiften og andre avgifterpå utslipp av klimagasser. Avgiftsøkningen pånaturgass som slippes ut til luft, som ble gjennom-ført 1. januar 2017, stiller operatørene overfor enbetydelig pris på utslipp og må forventes å bidratil utslippsreduksjoner. Regjeringen vil vurdereavgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktigeutslipp. Regjeringen vil også vurdere om det er

Boks 5.23 VOC-industrisamarbeidet (VOCIC)

Utslippene av nmVOC fra lasting av råolje ombord på skytteltankere på norsk sokkel harblitt regulert gjennom krav i operatørenes til-latelser etter forurensningsloven fra 2002. Kra-vene åpner for at operatørene kan samarbeideom å oppfylle utslippskravene (dvs. felles gjen-nomføring), ved at utslippsgrensen anses for åvære oppfylt ved det enkelte felt så fremt gjen-nomsnittlig utslipp ved alle lastepunktene påsokkelen ligger under den fastsatte grensen.For å sikre at kravene til nmVOC-utslippunder lasting overholdes, etablerte operatø-rene det såkalte VOC-Industrisamarbeidet(VOCIC). Industrisamarbeidet har pågåttsiden 2002. VOCIC finansierer de tiltakenesom vurderes som mest kostnadseffektive, ogbesørger også felles årlig utslippsrapporteringtil Miljødirektoratet. På denne måten reduse-res de samlede kostnadene for bransjen somhelhet.


hensiktsmessig å forsøke å inkludere flere avutslippskildene i petroleumsvirksomheten i kvote-systemet. Dersom økonomiske virkemidler ikkevurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmes-sig virkemiddel, skal andre virkemidler som girtilsvarende sterke insentiver vurderes.

5.7 Energiforsyning

Regjeringen vil

– innføre prising av utslipp av klimagasser fraavfallsforbrenningsanlegg

– vurdere å innføre CO2-avgift på det generellenivået for utslipp av klimagasser fra forbren-ning av avfall fra 1.1.2018 og/eller vurdere åinkludere utslipp fra avfallsforbrenningsanleggi det europeiske kvotesystemet på bedriftsnivå.

– sette i gang en ekstern utredning av fremtidigenergiforsyning på Svalbard, i tråd med beskri-velsen i revidert nasjonalbudsjett 2017

De ikke-kvotepliktige CO2-utslippene fra energi-forsyning var på 1,0 millioner tonn i 2015 og erfremskrevet til 1,0 millioner tonn i 2030. Utslip-pene kommer hovedsakelig fra avfallsforbren-ning, som utgjorde knapt 0,9 millioner tonn i 2015.I tillegg er det utslipp fra fyring med fyringsolje ognaturgass i fjernvarmeanlegg som ikke er kvote-pliktige, samt fra elektrisitets- og varmeproduk-sjon på Svalbard.

EUs klimakvoteregelverk skiller mellom for-brenning av avfall i avfallsforbrenningsanlegg ogsamforbrenningsanlegg. Avfallsforbrenningsan-legg er etter EUs kvotedirektiv unntatt fra kvote-plikt. Begrunnelsen synes å være et ønske om åha lavest mulig terskel for bortskaffing av avfall.Samforbrenningsanlegg er kvotepliktige. Samfor-brenningsanlegg er anlegg som brenner avfall,men hvor hovedformålet er et annet enn å bort-skaffe avfall, for eksempel energiproduksjon tilindustriformål. Skillet mellom avfallsforbren-ningsanlegg og samforbrenningsanlegg medfører

en skjevhet på det norske avfallsmarkedet, dernoen anlegg som forbrenner avfall er kvoteplik-tige mens andre anlegg ikke har kvoteplikt. Deikke-kvotepliktige avfallsforbrenningsanleggenestår per i dag ikke overfor noen pris på utslipp avklimagasser. Regjeringen vil innføre prising avutslipp av klimagasser fra avfallsforbrenningsan-legg.

I forbindelse med avtalen om statsbudsjettetfor 2017 har Stortinget bedt regjeringen om å inn-føre lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i2018, med foreløpig unntak for landbruket og fis-kerinæringen. Oppfølgingen av Stortingetsanmodningsvedtak om å innføre det generellenivået på CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektorvil kunne innebære at avfallsforbrenningsanleg-gene som ikke er kvotepliktige får CO2-avgift pådet generelle nivået fra 2018. En alternativ måte åprise disse utslippene på vil være å inkludere demi det europeiske kvotesystemet for virksomheter.Kvoteplikt på avfallsforbrenning vil kunne bidra tilå oppheve dagens forskjellsbehandling innad påavfallsmarkedet, der tre av femten anlegg er kvo-tepliktige. Regjeringen vil vurdere å innføre CO2-avgift på det generelle nivået for utslipp av klima-gasser fra forbrenning av avfall fra 1.1.2018 og/eller vurdere å inkludere utslipp fra avfallsforbren-ningsanlegg i det europeiske kvotesystemet påbedriftsnivå. Det vises for øvrig til omtale av CO2-avgiften i kapittel 5.2.2.

I tillegg til utslipp fra forbrenning av avfall erdet utslipp fra annen stasjonær forbrenning i ikke-kvotepliktige virksomheter. Disse utslippene er iutgangspunktet priset gjennom CO2-avgiften påmineralske produkter. Mineralolje ilegges gene-rell sats med 450 kroner per tonn CO2. Det erredusert avgiftssats for naturgass og LPG somleveres til industri og bergverk og benyttes i for-bindelse med selve industriprosessen.

Stortinget har bedt regjeringen komme tilbaketil Stortinget med forslag til virkemidler for å faseut fossil olje i fjernvarme og gjøre fjernvarmemest mulig ressurseffektiv, jf. vedtak 455 (2015).


Tabell 5.12 Utslipp av klimagasser fra energiforsyning 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter




Kvotepliktig 0,7 0,2 2



Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget omdette i statsbudsjettet for 2018.

Det påløper ikke CO2-avgift ved produksjon påeller innførsel av varer til Svalbard. Ved utførsel avvarer fra Norge til Svalbard beregnes det somhovedregel ikke CO2-avgift, ev. kan beregnetavgift refunderes. Bruk av mineralske produkter ikraft- og varmeproduksjon på Svalbard er derforikke ilagt CO2-avgift. Utslippene på Svalbard erregulert av Miljødirektoratet i henhold til sval-bardmiljøloven, hvor det blant annet er gitt tillatel-ser til utslipp fra kullkraftproduksjon i Longyear-byen og Barentsburg. I tillatelsen til det kullfyrtekraftvarmeverket i Longyearbyen er det fastsattkonkrete utslippsgrenser for utslipp til luft for CO,CO2, NOx, SO2 og støv. Et nytt renseanlegg forutslipp ved kraftvarmeanlegget ble satt i drift i2016. Det har parallelt vært utført oppgraderingerved kraftvarmeverket som er ventet å forlengelevetiden med 20–25 år fra oppgraderingen star-tet i 2013.

I forbindelse med behandling av svalbardmel-dingen (Meld. St. 32 (2015–2016)) ba StortingetRegjeringen om å sette i gang en bred utredningav mulighetene for fremtidig energiforsyning påSvalbard, basert på bærekraftige og fornybare løs-ninger.27

5.8 Bygg

Regjeringen vil

– innføre forbud mot bruk av mineralolje til opp-varming av bygninger fra 2020 for grunnlast(hovedoppvarming) og for spisslast (tilleggs-oppvarming) av næringsbygg (yrkesbygg)

– sende på høring et forslag til tilleggsreguleringsom forbyr bruk av mineralolje til oppvarmingav driftsbygninger i landbruket og midlertidigebygninger

– utrede mulighetene for reduksjon av utslipp frabruk av mineralolje i fjernvarme til oppvarmingav bygninger

– utrede muligheten for reduksjon av bruk avmineralolje til oppvarming og bygningstørkingved bygge- og anleggsplasser

– utrede mulighetene for reduksjon av utslipp frabruk av gass til oppvarming av bygninger

Ikke-kvotepliktige utslipp fra oppvarming av byggvar i 2015 på 1,2 millioner tonn CO2. Fremskrevneutslipp i 2030 er på 0,5 millioner tonn. Mineraloljeog gass til oppvarming av bygg ilegges CO2-avgiftpå mineralske produkter. CO2-avgiften på mineral-olje og gass tilsvarer 450 kroner per tonn CO2 i2017. Mineralolje er i tillegg ilagt grunnavgift påmineralolje. Avgiftene gir insentiver til redusertbruk av mineralolje og gass til oppvarming avbygg. Enova og Innovasjon Norge har egne til-skuddsordninger for overgang fra fossile til forny-bare oppvarmingsløsninger i bygg.

Et forslag til forskrift om forbud mot bruk avmineralolje til oppvarming av bygninger er offent-liggjort og notifisert til ESA. Forbudet vil formeltvedtas etter at notifiseringen er gjennomført i trådmed EØS-høringsloven. Dette vil ta minimum tremåneder fra tidspunktet for notifiseringen. Forbu-det omfatter bruk av mineralolje til både grunn-last (hovedoppvarming) og spisslast (tilleggsopp-varming).

Det er fortsatt gjenstående utslipp fra fossiloppvarming som ikke er omfattet av forbudet.Regjeringen har sendt på høring et forslag til til-leggsregulering som forbyr bruk av mineralolje tiloppvarming av driftsbygninger i landbruket ogmidlertidige bygninger.

Videre vil regjeringen utrede mulighetene forreduksjon av utslipp fra gass til oppvarming avbygninger. Regjeringen vil også utrede mulighe-tene for reduksjon av utslipp fra bruk av mineral-olje i fjernvarme til oppvarming av bygninger (seomtale i kapittel 5.7 om energiforsyning). Utslippfra fyring med ved til oppvarming omtales i kapit-tel 5.11.

Det er relativt betydelige utslipp fra bruk avfossile brensler til oppvarming og bygningstør-king på bygge- og anleggsplasser. Utslipp fra brukav mineralolje og gass til oppvarming i bygge- oganleggsvirksomheten utgjorde henholdsvis 73 00027 Jf. Innst. 88 S (2016–2017)


Tabell 5.13 Utslipp av klimagasser fra bygg 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter





tonn og 62 000 tonn CO2 i 2015. I tillegg er detutslipp fra transport og anleggsmaskiner. Det måvære et mål at bygge- og anleggsplassene er mestmulig fossilfrie i fremtiden. Det er behov for merkunnskap om tilgjengeligheten av ikke-fossilealternativer til oppvarming og bygningstørking,og kostnadene ved å ta i bruk disse. Regjeringenvil i løpet av 2017 utrede muligheten for reduksjonav bruk av mineralolje til oppvarming og byg-ningstørking ved bygge- og anleggsplasser. Fos-sile brensler brukes i dag til ulike formål på byg-geplassene, og utredningen bør belyse reduk-sjonspotensial ved utfasing for ulike bruksområ-der, herunder klimaeffekt og kostnader for sam-funnet og enkeltaktører. Utredningen vil belysetilgjengeligheten av alternative energikilder, her-under eventuelle geografiske forskjeller når detgjelder tilgang på alternativer, samt hvordaninvesteringene/kostnadene ved utfasing står i for-hold til utslippsreduksjonene. I arbeidet leggesdet opp til dialog med bygge- og anleggsnærin-gen. Arbeidet vil sees i sammenheng med regje-ringens utarbeidelse av en handlingsplan for fos-silfrie bygge- og anleggsplasser innen transport-sektoren, se kapittel 5.3.7.

Byggsektoren står i dag for om lag 40 prosentav netto innenlands energibruk i Norge, men bareom lag 2 prosent av de samlede klimagassutslip-pene. I 2030 forventes utslippene å utgjøre 0,7 pro-sent av klimagassutslippene. Dette står i sterk

kontrast til land der fossile energibærere fortsattdominerer varme- og kraftforsyningen. Energi-effektivisering i bygg vil derfor ha liten effekt påklimagassutslipp i Norge ettersom det meste avdet stasjonære energiforbruket i Norge dekkes avfornybare kilder. Effektiv og klimavennlig bruk avenergi er imidlertid en sentral del av energipolitik-ken frem mot 2030, som ble lagt frem i Meld. St.25 (2015–2016).

5.9 F-gasser i produkter

Regjeringen vil

– Revidere produktforskriften for å implemen-tere Kigali-endringene i Montrealprotokollenom nedfasing av HFK, samt vurdere tiltak, her-under økt tilsyn og oppfølging, for å styrkeetterlevelsen av eksisterende virkemidler medmål om å redusere utslipp av HFK og andre f-gasser ytterligereFluorerte klimagasser, eller f-gasser, omfatter

gassgruppene hydrofluorkarboner (HFK) og per-fluorkarboner (PFK), samt svovelheksafluorid(SF6). Bortsett fra utslipp av PFK fra aluminiums-industri er disse industrielt fremstilte gasser medhøy GWP100-verdi28 som benyttes i teknisk utstyrog forbruksprodukter, samt i noen prosesser. F-gasser i produkter tilhører ikke-kvotepliktig sek-tor. I 2015 utgjorde utslippene av f-gasser fra pro-

Boks 5.24 Mer effektiv energibruk i bygg

Effektiv bruk av energi kan bidra til et økono-misk og miljømessig mer bærekraftig energisys-tem. Nye bygg skal stå lenge, og de valgene somgjøres i dag vil påvirke energibruken og hvilkenfleksibilitet vi har i energisystemet frem i tid.

Energieffektivisering i bygg påvirkes avenergipriser og teknologiutvikling, men også avaktiv virkemiddelbruk fra myndighetene gjen-nom blant annet byggeforskrifter, energiavgifterog krav til energieffektive apparater. Ved utfor-ming av virkemidler som påvirker energibruk ibygg er det viktig å ta hensyn til blant annetbygge- og driftskostnader, byggekvalitet oghvordan byggsektoren samspiller med energi-sektoren.

Enova har et bredt støttetilbud til både eksis-terende og nye bygg. Fra støtte til konseptutred-ninger og ny teknologi i fremtidens bygg til kart-leggingsstøtte og energitiltak i eksisterende

bygg. Enova har også utformet en rettighetsba-sert støtteordning for enøk-tiltak i boliger meden årlig ramme på 250 millioner kroner. Gjen-nom ordningen gis det økonomisk støtte tilenøk-tiltak som reduserer energibruken i eksis-terende boliger.

Regjeringen har skjerpet energikravene ibyggteknisk forskrift (TEK 10) til passivhus-nivå, i tråd med klimaforliket. Med nye ener-gikrav fra 1. januar 2016 er det ventet at nyebygg blir om lag 20–25 prosent mer energieffek-tive enn ved tidligere byggeforskrifter.

Stortinget har bedt regjeringen fastsette etmål om 10 TWh redusert energibruk i eksis-terende bygg innen 2030, jf. anmodningsvedtaknr. 870 (2016). Regjeringen vil komme tilbakemed en oppfølging av vedtaket i statsbudsjettetfor 2018.


dukter 2,4 prosent av de totale norske klimagass-utslippene.

HFK-gasser

HFK-gasser står for hoveddelen av Norges utslippav f-gasser. Utslipp av HFK har økt kraftig i Norgesiden 1990-tallet, og utgjorde i 2015 1,23 millionertonn CO2-ekvivalenter. Det vil si 2,3 prosent avnorske klimagassutslipp. Fremskrivningene viserat HFK-utslippene vil gå ned i tiden fremover somfølge av eksisterende og planlagte reguleringer.Utslippene er forventet å være kun 0,6 millionertonn CO2-ekvivalenter i 2030. HFK benyttes ihovedsak som kuldemedium i kjøle-/fryseutstyr,luftkondisjonering og varmepumper, og har iøkende grad blitt tatt i bruk som erstatning forozonnedbrytende gasser.

I 2003 ble det innført en særavgift på HFK.Avgiften ilegges ved innførsel eller innenlandskproduksjon av HFK. Avgiftsplikten omfatter alleblandinger av HFK, både innbyrdes blandinger ogblandinger med andre stoffer, samt HFK som inn-går som bestanddel i andre varer. Det er ikke pro-duksjon av HFK i Norge, og avgiften omfatter der-for i praksis kun import. Avgiftsnivået er øktvesentlig de siste årene fra om lag 230 kroner pertonn CO2-ekvivalenter i 2013 til 450 kroner pertonn CO2-ekvivalenter i 2017. Avgiften på HFK erpå samme nivå som den generelle CO2-avgiften iikke-kvotepliktig sektor, regnet i kroner per tonnCO2-ekvivalenter (mer om dette i kapittel 5.2.2).

HFK-gassene er også regulert i forskrifterunder forurensingsloven, veitrafikkloven og pro-duktkontrolloven. I forskrift om gjenvinning ogbehandling av avfall (avfallsforskriften) er HFK-gassene definert som farlig avfall. Tilsiktedeutslipp er derfor forbudt, og det er krav til forsvar-lig håndtering av gassene når produkter medgassen tas ut av bruk. For gass som leveres inn tildestruksjon utbetales en refusjon tilsvarende

avgiftssatsen. Bruk av HFK-gasser i luftkondisjo-nering i kjøretøy er regulert i forskrift om tek-niske krav og godkjenning av kjøretøy, deler ogutstyr (kjøretøyforskriften). I forskrift ombegrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemi-kalier og andre produkter (produktforskriften)stilles det krav til forsvarlig håndtering av HFK-gasser, lekkasjekontroller, sertifisering for perso-nell og bedrifter som håndterer gassen samt for-bud mot bruk i enkelte produkter. Forskriftenimplementerer EUs forordning om fluorholdigegasser fra 2006.

De overnevnte virkemidlene har bidratt til atveksten i utslipp av HFK er dempet og nå har fla-tet ut på omtrent to prosent av de totale klimagass-utslippene. Utslippene av HFK gikk ned i 2015 forførste gang siden disse gassene ble tatt i bruk.Foreløpige tall viser at utslippene gikk opp igjen i2016. Avgiften og refusjonsordningen har gittbetydelige insentiver til å velge løsninger sombruker gasser med lav GWP100-verdi ved nyin-vesteringer, samt prioritere vedlikehold av anlegg.Fremskrivningene viser som nevnt at utslippeneav HFK vil reduseres frem mot 2030. EUs revi-derte forordning om fluorholdige gasser fra 2014er tatt inn i fremskrivningene og bidrar særlig tildette. Forordningen inneholder blant annet flereforbud mot bruk av HFK-gasser med høyGWP100-verdi. Den reviderte forordningen erikke innlemmet i EØS-avtalen ennå, men utkast tilrevidert produktforskrift for å gjennomføre for-ordningen i norsk rett har vært på høring høsten2016.

Norge skal implementere Kigali-endringene iMontrealprotokollen. I 2016 vedtok partene tilprotokollen endringer i avtalen som sørger for englobal nedfasing av forbruk og produksjon avHFK-gasser. Siden Norge ikke har produksjon avHFK vil Kigali-endringene utelukkende ha betyd-ning for import. For videre redegjørelse av Nor-ges forpliktelser i henhold til Kigali-endringenevises det til Prop. 103 S (2016–2017) om samtykketil ratifikasjon.

Det er potensiale for å redusere utslippene avHFK utover det som ligger i fremskrivningene. Å

28 GWP100 angir akkumulerte oppvarmingseffekt i forhold tilCO2 over en periode på 100 år, og gjør at gassenes klima-effekt kan uttrykkes i CO2-ekvivalenter.


Tabell 5.14 Utslipp av klimagasser fra f-gasser i produkter 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter





styrke etterlevelsen av de delene av regelverketsom er rettet mot å minimere lekkasje fra utstyrkan bidra til å redusere utslipp. Dette innebærerøkt etterlevelse av EU-forordningens krav tilregelmessig lekkasjetesting av større anlegg,samt kontroll av at personell og bedrifter somutfører arbeid på utstyr innehar de nødvendigesertifikater. Dersom næringen i større grad etter-lever regelverket, viser et anslag fra Miljødirekto-ratet at de akkumulerte utslippene fra 2021 til2030 kan reduseres med 500 000 tonn CO2-ekviva-lenter. Regjeringen vil legge til rette for styrket til-syn- og informasjonsarbeid knyttet til lekkasje-testing av større anlegg.

Mengden av HFK-gasser som årlig importereser omtrent ti ganger så høy som den mengdensom samles inn. Svært lite eksporteres. Gassengår inn i utstyr og slippes ikke ut direkte, men detvil alltid være en del naturlige lekkasjer. Oppsam-ling av gass er lovpålagt og for større utstyr girrefusjonsordningen et sterkt incentiv til å samleopp gass. Det er imidlertid grunn til å anta at deter et betydelig potensiale for økt innsamling avgass. Dette gjelder særlig gass fra små enhetersom kjøretøy og private varmepumper, hvor incen-tivene fra refusjonen alene ikke er sterke nok til åsikre en forskriftsmessig behandling av gassen.Regjeringen vil se nærmere på hvordan systemetfor innlevering og destruksjon kan forbedres.

HFK-gassene har varierende levetid i atmosfæ-ren, men de fleste HFK-gassene har kort levetid iatmosfæren sammenliknet med CO2. Tiltak som

reduserer disse kortlevde klimagassene gir dermeden tilleggsgevinst i form av redusert klimaeffekt påkort sikt, noe som bidrar til å bremse oppvarmings-hastigheten. Dette er beregnet i Miljødirektoratetsrapport fra 2015 med tittel «Klimatiltak mot 2030 –Klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter».

SF6

SF6 stod i 2015 for 0,1 prosent av de norske klima-gassutslippene. Lekkasjeutslipp fra gassisolertehøyspentbrytere er i dag den dominerende kildentil disse utslippene. En frivillig avtale mellom Miljø-verndepartementet og elektrobransjen om reduk-sjoner i utslipp var effektiv mellom 2002 og 2010.Effekten av denne avtalen antas å gjelde også i dagog har sammen med regulering i EU-forordningenom fluorholdige gasser ført til at disse utslippeneer redusert med 75 prosent siden 2002.

Det antas at det ikke er ytterligere potensialfor å redusere lekkasjer i denne sektoren og fokusfremover bør derfor være på å redusere økningenav installert mengde gass i utstyr. Dette kan opp-nås gjennom alternative isolatorgasser til SF6(kun tilgjengelig for mindre brytere) og gjennomå bruke mer arealkrevende luftisolerte anlegg(relevant for store brytere). Særlig fokus bør værepå de planlagte store utbyggingene av stamnettetfor høyspenning. Regjeringen vil vurdere virke-midler og tiltak som reduserer utslipp av SF6 frahøyspentanlegg.

Boks 5.25 Global nedfasing av HFK gjennom regulering i Montrealprotokollen

På det 28. partsmøtet under Montrealprotokol-len i oktober 2016, i Kigali, Rwanda, vedtok par-tene å regulere HFK under Montrealprotokol-len. Norge hadde en aktiv rolle i forhandlingene.Vedtaket, som har fått navnet Kigali-endringene(Kigali Amendment), vil ifølge FNs miljøpro-gram bidra til at vi unngår opp til 0,5 grader cel-sius oppvarming innen 2100.

Norge og flere andre land har lenge ansettregulering av HFK under Montrealprotokollensom det mest effektive virkemidlet for å stanseden raskt økende globale veksten i bruken avdisse gassene. Det globale forbruket av HFKhar siden midten av 1990-årene økt raskt somfølge av at HFK-gasser har blitt tatt i bruk somerstatning for ozonnedbrytende gasser, samt pågrunn av generell velstandsutvikling. Frem-

skrivninger fra det tekniske og økonomiskepanelet under Montrealprotokollen viser at uteniverksatte tiltak ville økningen ha ført til årligforbruk tilsvarende seks milliarder tonn CO2-ekvivalenter innen 2050. Utviklingslandene harallerede et høyere forbruk av HFK-gasser ennde industrialiserte landene, og det meste av vek-sten i forbruk er forespeilet å finne sted i disselandene.

Montrealprotokollen har global oppslutningog alle land har påtatt seg forpliktelser. Kigali-endringene innebærer at partene forplikter segtil gradvis å redusere forbruk og produksjon avHFK. Nedfasingstakten er ulik for utviklings-land og industriland, og visse land har fått unn-tak blant annet i form av en forsinket nedfasing.


PFK

Utslippene av PFK fra produkter er i dag ubetyde-lige og forventes å forbli det. PFK-gasser er omfat-tet av samme særavgift og refusjonsordning somHFK-gassene.

5.10 Andre kilder

Det er også en del utslipp fra andre ikke-kvoteplik-tige kilder enn de som er beskrevet så langt.Avfallsdeponering er den klart viktigste kildenmed 1,1 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2015.Disse utslippene er ventet å gå ned mot 500 000tonn CO2-ekvivalenter i 2030 på grunn av regule-ring av deponering. Utslippene fra avløp- ogavløpsrensing var i 2015 på over 100 000 tonnCO2-ekvivalenter. I tillegg kommer utslipp fra lyst-gass til sykehus, spraybokser, CO2 fra bruk avsmøreoljer i motorer og CO2 fra kalking av jord-bruksareal, løsemidler, gass- og bensindistribu-sjon, kalking av industriavfall og komposteringmv. Vi har i dag lite kunnskap om mange av dissekildene, og om hvordan utslippene kan reduseres.

5.11 Virkemidler spesifikt rettet mot svart karbon og andre kortlevde klimaforurensere

Kortlevde klimaforurensere er gasser og partiklersom primært har innvirkning på klima de første 10årene etter at de er sluppet ut og som har oppvar-mende eller avkjølende klimaeffekt. Dette omfat-ter de oppvarmende komponentene metan (CH4),svart karbon (BC), troposfærisk ozon (ozon nærbakken), og noen hydrofluorkarboner (HFKer),samt avkjølende komponenter som organisk kar-bon (OC) og svoveldioksid (SO2). Siden kortlevdeklimaforurensere har kort levetid i atmosfærengir reduksjon rask effekt og kan derfor redusereden globale oppvarmingshastigheten. Ifølge FNsmiljøprogram kan tiltak for å redusere kortlevdeklimaforurensere redusere den globale oppvar-mingen med omlag 0,5 grader innen 2050.29 Inn-

satsen på kortlevde klimaforurensere må likevelkomme i tillegg til økt innsats på å redusere lan-glevde klimagasser som CO2. Økt innats på kort-levde vil bidra til å utfylle innsatsen på langlevde,samtidig som en også høster andre fordeler vedbedre luftkvalitet, helse og jordbruksproduktivi-tet.

Svart karbon er en partikkel og ikke en klima-gass. Den inngår ikke i utslippsregnskapet for kli-magasser og dermed heller ikke i utslippsforplik-telsen for 2030. Utslipp av svart karbon kan likevelha en klimaeffekt. Svart karbon er en bestanddelav fine partikler (PM) og dannes hovedsakeliggjennom ufullstendig forbrenning av fossilt brenn-stoff, biobrensler og biomasse, i tillegg til slitasjepå vei og dekk. Mange bruker begrepet sot omsvart karbon, selv om sot inneholder mer enn kar-bon. Levetiden i atmosfæren er kun få dager til fåuker og svart karbon rekker derfor ikke å blitransportert over store avstander. Svart karbonhar en særskilt oppvarmende effekt når det slip-pes ut i nærheten av de arktiske områdene. I til-legg til at svart karbon absorberer solstråling iatmosfæren, vil de svarte partiklene som avsettespå snø- og isflater også absorbere solvarme. Dettevil påskynde snø- og issmelting og dermed bidratil å redusere refleksjonen av varmestråler og økevarmeopptaket på jordoverflaten, noe som kallesalbedoeffekt. Det finnes ingen omforent metodefor å regne oppvarmingspotensialet av svart kar-bon. Nærhet til polområdene tilsier imidlertid atnorske utslipp av svart karbon har høyere klimaef-fekt per tonn sammenlignet med utslipp i restenav verden (Miljødirektoratet 2013).30

Norske utslipp av svart karbon var i 2013 påom lag 3,8 kilotonn, en reduksjon på 20 prosentfra 1990. De største utslippskildene er vedfyring,innenriks sjøfart og fiske og veitrafikk (diesel-drevne kjøretøy). Utslipp av partikler består avulike andeler svart karbon og organisk karbon(OC) avhengig av utslippskilden. Ved utarbeidelse


Tabell 5.15 Utslipp av klimagasser fra andre kilder 2015, 2030 og i perioden 2021–2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter




29 UNEP/WMO (2011). Integrated assessment of black carbonand tropospheric ozone. Summary for decision makers.Nairobi, Kenya: United Nations Environment Programme.

30 Miljødirektoratet (2013). Forslag til handlingsplan for nor-ske utslipp av kortlevde klimadrivere. Rapport M-89.


av klimatiltak er det viktig å fokusere på utslipphvor andelen svart karbon er høy. For tiltak rettetmot en kilde med en høy andel av organisk kar-bon, som eksempelvis utslipp fra vedfyring, vil kli-magevinsten bli vesentlig mindre og potensieltnegativ på hundre års tidshorisont (dvs. avkjø-lende effekt). Implikasjonen er at vedfyringstiltakvil kunne ha positiv klimaog helseeffekt på kortsikt mens tiltakene primært er helsetiltak i et lang-siktig perspektiv.

På utenriksministermøtet i Arktisk råd 11. mai2017 ble det enighet om et felles mål for å redu-sere utslipp av svart karbon. Sammen skal de ark-tiske landene redusere sine utslipp av svart kar-bon med mellom 25 og 33 prosent innen 2030,sammenlignet med 2013.

Utslipp av svart karbon er i dag ikke avgiftsbe-lagt. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Settpris på miljøet) viste til at utslippet av sot prinsi-pielt sett bør avgiftsbelegges. Utvalget presiserteat sot ikke inngår i den norske utslippsforpliktel-sen og at en klimaavgift på sot derfor bare er rele-vant dersom Norge ønsker å bidra til utslippsre-duksjoner utover utslippsforpliktelsen. Utvalget lalikevel til grunn at Norge har et ansvar for utslippsom finner sted på norsk territorium. De viste tilat det er usikkerhet ved størrelsen på oppvar-mingspotensialet og at det kan stilles spørsmålved treffsikkerheten til en avgift. Utvalget anbe-falte likevel at det det innføres et sotelement iCO2-avgiften på mineralolje, men at avgiftsnivåetmå vurderes nærmere. Det kan være argumenterfor å vurdere muligheten for å innføre et sotele-ment i CO2-avgiften på mineralolje slik grønn skat-tekommisjon anbefaler. Dette bør gjøres i lys avytterligere kunnskap om klimaeffekten av svartkarbon.

En utredning foretatt på oppdrag av Miljødi-rektoratet31 viser at tiltak rettet mot å redusereutslipp fra vedfyring i gamle ovner med ufullsten-dig forbrenning vil kunne ha betydelig helseeffektog dermed være samfunnsøkonomisk lønn-somme. Slike tiltak vil kunne bidra til å oppnå for-urensningsforskriftens grenseverdier og de nasjo-nale målene på lokal luftkvalitet (PM10 og PM2,5).Rapporten beskriver noen eksisterende virkemid-ler for å få redusert utslippene fra vedfyring. Støt-teordninger for å bytte ut gamle ovner finnes ienkelte kommuner og disse kan ifølge rapportenutvides og styrkes. I tillegg kan det gis støtte for åiverksette tiltak som bedre vedlikehold, elektro-

statisk partikkelrensing og bedret trekkregule-ring. Kommunen kan regulere utslipp fra vedfy-ring hvis det er fare for brudd på forurensnings-forskriftens minstekrav til svevestøv. I rapportenpekes det på at forbud mot bruk av eldre ovnermed høye utslipp kan vurderes enten på perma-nent basis eller i perioder og/eller områder medhøye svevestøvnivåer. Sett i lys av at tiltakene ersvært samfunnsøkonomiske lønnsomme, kan detvære grunnlag for å vurdere statlige tilskudds-/belønningsordninger som kan støtte opp underkommunenes arbeid med å redusere utslipp fravedfyring, med særlig prioritet til områder hvor enkan oppnå betydelige helsegevinster.

5.12 Skog og annen arealbruk (LULUCF)

Regjeringen vil

– videreføre og vurdere styrking av satsingenepå gjødsling av skog, skogplanteforedling ogøkt plantetetthet

– fortsette arbeidet med å forbedre oppfølgings-rutinene for plikten til å forynge skogen etterhogst

– bidra til økt bruk av tre i bygg, og vurdere tiltaksom kan bidra til å øke lageret av karbon i lang-levde treprodukter

– utrede konsekvenser og tiltakskostnader vedulike innretninger av et forbud mot hogst avungskog. Utredningen skal baseres på hva somer det optimale tidspunktet for avvirkning avskog henholdsvis ut fra klimahensyn og ver-dien på tømmeret

5.12.1 Utslipp og opptak

Ifølge rapporteringen til FNs klimakonvensjonhadde sektoren skog og annen arealbruk(LULUCF – Land Use, Land Use Change andForestry) i 2015 et netto opptak på totalt 24,3 milli-oner tonn CO2-ekvivalenter. Skogarealene stod foret nettoopptak på 29 millioner tonn CO2-ekvivalen-ter. Det høye karbonopptaket i norsk skog er etresultat av omfattende skogplanting og aktivskogskjøtsel i andre halvdel av 1900-tallet, samt athogstnivået har vært betydelig lavere enn til-veksten. I tiårene fremover vil skogen som bleplantet på 1950- og 1960-tallet nå hogstmodenalder, slik at tilveksten og CO2-opptaket avtar.Samtidig har det vært lavere investeringer i skogde siste tiårene. Fremskrivningene viser derfor ennedadgående trend for karbonopptaket i norskeskoger.

31 Sintef og Norsk Energi (2017). Tiltaksutredning vedrø-rende utslipp av klimadrivere fra vedfyring, Rapport nr. M-691/2017.


Utslippet fra sektoren skog og annen areal-bruk utgjorde om lag 4,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2015. Alle arealkategorier utenomskog bidrar til utslipp, og den største kilden erarealbruksendringer fra skog og myr til bebyg-gelse og jordbruksarealer. Utslipp fra avskogingstod for snaut 2,3 millioner tonn CO2 i 2015. Euro-pakommisjonen har foreslått et eget regelverk forskog- og arealbrukssektoren som innebærer atsektoren blir en tredje pilar i EUs klimaregime.Kommisjonens forslag til regelverk er nærmereomtalt i meldingens kapittel 4.

5.12.2 Klimatiltak i sektoren skog og annen arealbruk (LULUCF)

5.12.2.1 Innledning

Ifølge FNs klimapanel spiller sektoren skog ogannen arealbruk en viktig rolle i klimapolitikken.Skogressursene tar opp CO2, lagrer store meng-der karbon, og er i tillegg en viktig kilde til forny-bar energi og trematerialer som kan erstatte merklimabelastende materialer. Det lagres også storemengder karbon i andre landøkosystemer og iorganisk jord. Menneskelig påvirkning kan skapestore klimagassutslipp gjennom bruk og omdispo-nering av arealer og økosystemer. For å nå Paris-avtalens målsetting om å balansere menneske-skapte utslipp og opptak av klimagasser i andrehalvdel av århundret, er det viktig å redusereutslipp og øke opptak i sektoren.

Regjeringen ønsker å sikre skogens viktigerolle i klimasammenheng gjennom tiltak som kanivareta eller styrke skogens karbonlager og samti-dig legge til rette for økt bruk av biomasse til sub-stitusjon av fossile utslipp. I etterkant av klimafor-liket er det igangsatt flere tiltak med formål å økeopptaket av karbon i skogen i forhold til en situa-sjon uten tiltak. Tiltakene bidrar også til nærings-aktivitet og til å sikre et fortsatt høyt ressurs-grunnlag for skog- og trenæringene. Som en styr-king av klimaforliket har Regjeringen iverksatt til-tak for å redusere utslipp fra tidligere drenertmyr. Regjeringen vil arbeide med å videreutvikleog vurdere styrking av disse tiltakene, og vil ogsåutrede og videreutvikle andre mulige tiltak forreduserte utslipp og økt opptak i sektoren. Regje-ringen vil også bidra til økt bruk av tre i bygg ogvurdere andre tiltak som kan bidra til å øke lage-ret av karbon i langlevde treprodukter. Økt brukav tre i bygg gir også substitusjonseffekter i andresektorer. De fleste tiltakene i sektoren gir først ogfremst effekt på lengre sikt, ut over 2030. Det erlikevel viktig å gjennomføre tiltak også i skog og

arealbrukssektoren frem mot 2030, for å legge tilrette for økt opptak og reduserte utslipp på lengresikt.

Enkelte av tiltakene i sektoren vil kunne med-føre konsekvenser for naturmangfold og andremiljøhensyn, gjennom mer intensiv bruk av area-ler. Det må derfor legges opp til å styrke kunn-skapen om de samlede miljøkonsekvensene av kli-mamotiverte tiltak. Klimamotiverte tiltak bør inn-rettes slik at en tar hensyn til områder som er sær-lig viktige for naturmangfold. Gode avveiningermellom klimatiltak og miljøhensyn er viktig. Derdet er mulig vil man satse på vinn-vinn-tiltak medpositiv effekt for både klima og naturmangfold.Restaurering av myr er et eksempel på dette.

5.12.2.2 Tiltak som berører avskoging og påskoging

Avskoging

I perioden 1990 til 2013 har om lag 1,4 millionerdekar norsk skog blitt avskoget, det vil si at skoga-realer har blitt omdisponert til annen bruk, foreksempel veier og bygg, dyrket mark og kultur-beite. I gjennomsnitt er dette en avskoging på omlag 60 000 dekar årlig. I motsetning til utslipp fraordinær hogst, som på lang sikt balanseres nårskogen forynges og vokser til igjen, er utslipp fraavskoging som skyldes utbygging av infrastruktureller bebyggelse permanente, hvilket vil si atomdisponeringen i tillegg vil gi et redusert fremti-dig opptak av klimagasser. Skogarealer som bliromdisponert til dyrket mark eller beite, kan i prin-sippet gjenplantes til skog igjen.

Utslipp fra avskoging tilsvarer isolert sett ca. 4-5 prosent av Norges klimagassutslipp.32 Årligeutslipp fra avskoging varierer fra år til år, og varifølge rapporteringen under Klimakonvensjonen istørrelsesordenen 2,3-2,5 millioner tonn CO2 iperioden 2010–2015. Arealbruk endres over tid.Arealet som avskoges må derfor også sees i sam-menheng med nye arealer som tilplantes medskog eller gror til og blir skog naturlig. Utslipp fraavskoging er en av hovedårsakene til at Norge vilkunne få et netto utslipp fra sektoren skog ogannen arealbruk dersom det foreslåtte regelver-ket fra Europakommisjonen blir vedtatt, jf. kapittel4. I tillegg til å redusere utslippene vil redusertavskoging også kunne bidra til å hindre forrin-gelse av naturmangfold, såfremt den reduserte

32 Norges klimagassutslipp i 2015 var 53,9 millioner tonnCO2-ekvivalenter. Opptak og utslipp fra skog og annen are-albruk er ikke inkludert i dette tallet.


avskogingen ikke skjer på bekostning av forrin-gelse av andre naturtyper.

Mulige tiltak og virkemidler for å redusereavskogingen bør vurderes i lys av årsakene og dri-verne til avskogingen. Avskoging vil ofte skyldesbehov for areal til andre formål. Offentlig og privatutbygging av infrastruktur står for 55 prosent avarealovergangene (herav vei, jernbane og bebyg-gelse 33 prosent, kraftlinjer og skiløype/alpinan-legg 11 prosent og annet (grustak, golfbaner o.l.)11 prosent). Innenfor landbrukssektoren føreromdisponering til kulturbeite og dyrka mark til ca.31 prosent av avskogingen, mens skogs- og trak-torveier står for 14 prosent. Hvis behovet for dissearealene ikke kan dekkes med fortetting i eksis-terende byggesone eller ved mer bygging påmark som ikke egner seg til jordbruks- eller skog-produksjon, vil tiltak mot redusert avskogingkunne gå ut over andre verdifulle areal- ellernaturtyper (eksempelvis våtmark, dyrket mark,eller annet kulturlandskap). Det vil derfor kunneoppstå interessekonflikter ved gjennomføring avulike tiltak mot avskoging. Regjeringen har satt igang en utredning for å styrke kunnskapen omårsakene til avskogingen i Norge. Utredningenskal også beskrive mulige tiltak og virkemidler forå redusere avskogingen.

Skogplanting på nye arealer (påskoging)

Etablering av skog på nye arealer vil i et langsiktigperspektiv øke skogens karbonlager, gi økt CO2-opptak og økt tilgang på miljøvennlig råstoff, oggjennom dette helt eller delvis veie opp utslippenefra avskoging. Planting av skog på nye arealersom klimatiltak, og utvikling av miljøkriterier fordette, er ett av oppfølgingspunktene fra klimaforli-ket. I 2013 konkluderte Miljødirektoratet, Land-bruksdirektoratet (daværende Statens landbruks-forvaltning) og NIBIO (daværende Norsk instituttfor skog og landskap) i rapporten Planting av skogpå nye arealer som klimatiltak (M26-2013) med atminst én million dekar kan tilplantes over en 20-årsperiode med akseptable effekter for naturm-angfold og andre miljøverdier. Tilplanting av etareal i dette omfanget er beregnet å kunne gi etårlig meropptak på om lag 1,8 millioner tonn CO2 i2050 og nær 1 million tonn CO2 i 2100. Tiltaket blei Klimakur 2020 beregnet å koste 50 kr/tonnCO2.33

Planting på nye arealer må være tuftet på grun-dige faglige avveininger mellom klima-, miljø- ognæringshensyn. Regjeringen gjennomfører derforen treårig pilotfase, med mål om å høste erfarin-ger med blant annet klimaeffekt, miljøkriterier oggjennomføring før oppskalering og utvidet imple-mentering av tiltaket. For å sikre god klimaeffekt,naturhensyn og lavt konfliktnivå omfatter pilotfa-sen bare (i) planting av norske treslag, (ii) plan-ting på åpne arealer og arealer i tidlig gjengroings-fase, (iii) planting på arealer med høy produk-sjonsevne og der det er ventet lav negativ endringi albedoeffekten34 og (iv) planting på areal somikke er viktig for naturmangfoldet (dvs. ikke plan-ting blant annet i truede naturtyper, viktige kart-lagte naturtyper og leveområder for rødlistedearter), friluftslivsinteresser, viktige kulturhisto-riske verdier eller verdifulle kulturlandskap.

Etter at pilotfasen er gjennomført, skal detvære en grundig evalueringsprosess der man serpå om målsettingene er oppnådd. Evalueringen,som ventes å foreligge i 2018, skal blant annet viseom miljøkriteriene som er brukt i pilotfasen er til-strekkelige, og på riktig nivå, for å sikre aksepta-ble effekter på naturmangfold og andre miljøver-dier, inkludert ved bruk av norsk gran på Vestlan-det og nord for Saltfjellet. Evalueringsprosessenavsluttes med utarbeidelse av veiledningsmateri-ale for oppskalering og utvidet implementering avtiltaket.

Det videre arbeidet med planting av skog pånye arealer som klimatiltak, vil avgjøres på bak-grunn av evalueringen av pilotordningen.

5.12.2.3 Tiltak på eksisterende skogarealer og karbonlagring i treprodukter (HWP)

Økt plantetetthet på eksisterende skogarealer

Økt plantetetthet ved foryngelse gir økt skogvo-lum og økt CO2-opptak i skogen. I 2016 ble detinnført en tilskuddsordning for å øke antall skog-planter per dekar ved foryngelse etter hogst. Tilta-ket er en del av ordinær skogplanting etter hogst,og innebærer således ingen endring i bruken avarealene. Økt plantetetthet har beskjeden effektpå kort sikt, estimert til rett i overkant av 100 000tonn CO2 akkumulert for perioden 2021–2030. Pålengre sikt har imidlertid tiltaket potensial til åøke opptaket med i underkant av 700 000 tonn

33 Dette er plantekostnaden. Øvrige kostnader som vil til-komme er ikke inkludert i denne kostnaden. Det vises tilrapport M26-2013.

34 Albedo angir hvor stor andel av den innkommende solstrå-lingen som treffer en overflate som blir reflektert tilbake.Et skogkledd landskap vil typisk reflektere mindre (halavere albedo) enn et åpent landskap, spesielt i områdermed langvarig snødekke.


CO2 per år i 2050, og høyeste årlig opptak vilkunne være i underkant av 2 millioner tonn CO2.Dette forutsetter at hele tilplantingsarealet haroptimal tetthet. Tiltaket ble i Klimakur 2020beregnet å koste 190 kr/tonn CO2.35

Tiltaket følger krav til bærekraftig skogbruketter skogbruksloven, berekraftforskriften ogskogbrukets sertifiseringsstandard. Dette sikrerblant annet et minimum av lauvtrær i barskogen.Miljøverdiene som blir registrert i forbindelsemed hogst, skal ivaretas ved planting. Tiltaket føl-ges opp med kartfesting for å dokumentere virk-ninger på klima og naturmiljø. Dagens bevilg-ningsnivå på om lag 18 millioner kroner gir støttetil økt plantetetthet på om lag 1/3 av det totaleårlige tilplantingsarealet. Regjeringen vil videre-føre og vurdere styrking av satsingen. En eventu-ell opptrapping må ta hensyn til at det er tilgjenge-lig plantemateriale i tilstrekkelig omfang og skjeinnenfor bærekraftige rammer.

Skogplanteforedling

Skogplanteforedling innebærer å utnytte genetiskvariasjon hos skogstrær for å avle frem skogsfrøfor produksjon av skogplanter som er mer robusteog gir høyere produksjon enn ikke-foredlet frø fravanlige skogbestand. Det er i hovedsak treslagetgran som omfattes av skogplanteforedlingen iNorge. I frøplantasjene er det foredlet frem kvali-tetsfrø som gir grunnlag for skog med høy overle-velse, bedre virkeskvalitet og 10-15 prosent ras-kere volumtilvekst. Det er et potensial for å økevolumtilveksten med 20 prosent eller mer, ved åstyrke foredlingsaktiviteten blant annet ved å ta ibruk mer effektive foredlingsmetoder. Skogplante-foredling er således et tiltak for å øke skogens CO2-opptak. Det er i tillegg mulig å sikre at foryngelses-materialet kan tåle en fremtidig endring i klimaet.

Foredlet frø er i dag basisen for 75 prosent avplantene som brukes ved foryngelse av gran iNorge, og det er et mål å etablere skogfrøplanta-sjer i nye områder for å få en landsdekkende til-gang på foredlet frø. Tiltaket ble i Klimakur 2020beregnet til å ha et beskjedent opptakspotensialmot 2030. På lengre sikt er imidlertid potensialet,gitt at andelen foredlet materiale økes til 100 pro-sent med 15 prosent foredlingsgrad, betydelig:232 000 tonn CO2 årlig i 2050 og nesten 1,5 millio-ner tonn CO2 årlig i 2100. Hensynet til klimatilpas-

ning og det fremtidige opptaket i skogen tilsier etfortsatt fokus på skogplanteforedling. Tiltaket erberegnet å koste 2-4 kroner per tonn økt opptak avCO2. Regjeringen har økt bevilgningene til skog-planteforedling i tråd med klimaforliket. Regjerin-gen vil fremover videreføre og vurdere ytterligerestyrking av satsingen på skogplanteforedling, ogvil arbeide for at plantematerialet som brukes vedforyngelse, i hovedsak er foredlet.

Gjødsling av skog som klimatiltak

På skogarealer hvor mangel på nitrogen begren-ser veksten, vil gjødsling med nitrogen gi økt dia-meter- og høydevekst, og øke det årlige CO2-opp-taket over en tiårsperiode. En tilskuddsordningfor gjødsling av skog som klimatiltak ble iverksatti 2016. Ordningen er innrettet i tråd med anbefaltemiljøkriterier, for å unngå uakseptable effekter pånaturmangfold og andre miljøverdier.36

I 2017 er det bevilget 15 millioner kroner tilgjødsling av skog. Det er anslått at dette vil utløsegjødsling av 100 000 dekar, hvilket gir et årlig mer-opptak på 27 000 tonn CO2 frem til 2026. Dersomdet legges til grunn gjødsling av 100 000 dekarhvert år fra 2018, vil det årlige meropptaket fra ogmed år 2027 være 270 000 tonn CO2. Akkumulertkan det anslås at gjødsling av skog kan bidra medom lag 2,3 millioner tonn økt CO2-opptak i perio-den 2021–2030.37 Tiltaket er beregnet å koste 36kr/tonn CO2.38 Regjeringen vil opprettholdegjødsling av skog på et høyt nivå innenfor de anbe-falte miljøkriteriene.

På grøftet torvmark er veksten i skog begren-set av andre næringsstoffer enn nitrogen. Gjøds-ling med aske fra biobrenselsanlegg på disse area-lene kan imidlertid øke skogens tilvekst betyde-lig. Askegjødsling på slike arealer er vanlig i Fin-land og Sverige, men er ikke tillatt i Norge i dag. Ietatsrapporten om gjødsling av skog som klimatil-tak er det vurdert at en dose på 0,3-0,6 tonn askeper dekar og omløp vil gi god tilveksteffekt og

35 Gjennomsnittlig tiltakskostnad er anslått til 240 kr/tonnCO2-ekvivalent (merinntekter fra tømmer er ekskludert fraberegningen). Ved å inkludere merinntekter fra tømmer-produksjon vil tiltakskostnaden være 190 kr/tonn.

36 Miljøkriteriene er formulert i rapporten Målrettet gjødslingav skog som klimatiltak (M174-2014). Rapporten ble utar-beidet av Miljødirektoratet, Landbruksdirektoratet (davæ-rende Statens landbruksforvaltning) og NIBIO (davæ-rende Norsk institutt for skog og landskap). Når det tashensyn til de anbefalte miljøkriteriene, anslås potensieltarealomfang å ligge i størrelsesorden 50 000–100 000 dekarper år de nærmeste 10 årene.

37 Det er imidlertid usikkert om hele dette opptaket kan god-skrives i forpliktelsen.

38 Den totale kostnaden ved tiltaket vil være 109 kroner pertonn bundet CO2, dersom vi ikke inkluderer skogeiersmerinntekter fra tømmersalget. Det offentlige bidraget avkostnadene vil utgjøre vel 36 kroner per tonn CO2.


begrensede miljøeffekter, og er i tråd med anbefa-linger i Finland og Sverige. Etatene har vurdert aten produksjon på 6 000 tonn ren treaske per år ogen dose på 0,3 tonn per dekar gir mulighet til åaskegjødsle om lag 20 000 dekar årlig. Regjerin-gen arbeider med revisjon av gjødselvareforskrif-ten og vil vurdere om det skal åpnes for gjødslingav produktiv skog på grøftet torvmark med askefra biobrenselsanlegg. Dersom askegjødsling iskog blir tillatt, må det samtidig utvikles miljøkri-terier som er spisset mot askegjødsling.

Oppfølging av foryngelsesplikten

Foryngelse etter hogst er viktig for å ivareta ellerstyrke skogens karbonlager og for å sikre denfremtidige tilgangen på miljøvennlig råstoff ogbyggematerialer. Etter hogst skal skogeiere sørgefor tilfredsstillende foryngelse innen tre år. Foryn-gelse skal ikke være i strid med andre miljøhen-syn, og eventuell bruk av utenlandske treslag måvære i tråd med «Forskrift om utsetting av uten-landske treslag til skogbruksformål». Landbruks-og matdepartementet har de siste årene lagt vektpå å etablere systemer for styring, overvåking ogkontroll av foryngelsesarbeidet.

Ifølge NIBIO39 (daværende Skog og landskap)viste resultatkontrollen for 2013 at til sammen 14prosent av det totale foryngelsesarealet hadde etplanteantall under det som er satt som minste lov-lige planteantall per dekar, mens 29 prosent haddeet planteantall under anbefalt nivå for optimalskogproduksjon i berekraftforskriften. Dette gjørat opptaket i skogen er lavere enn det kunne vært.NIBIO sine beregninger viser at de arealene somikke er forynget i tråd med berekraftforskriftenmedfører et tap på hhv. 28 og 83,5 millioner tonnCO2 akkumulert i perioden 2015–2100, sammen-lignet med om planteantall hadde vært på nivåmed minste lovlige planteantall eller anbefalt plan-teantall i berekraftforskriften.

Problemet med manglende foryngelse er i storgrad regionalt betinget, og særlig knyttet til områ-der utenfor sentrale skogstrøk. Etter 2014 harLandbruksdirektoratet styrket kontrollen medoppfølging av foryngelsesplikten og utviklet pro-sessbeskrivelse og veiledning til de som skal gjen-nomføre kontrollen. Det er også utviklet retnings-linjer for omdisponering av skogarealer til beitefor å unngå omgåelse av foryngelsesplikten ved å

føre arealer utenfor skogbrukslovens virkeom-råde. Dette har trolig medvirket til at planteantallethar økt de siste årene, men det vil ta noen år førdette slår ut i resultatkontrollen, som bygger påtre år gamle foryngelsesfelter. Regjeringen vil fort-sette arbeidet med å forbedre oppfølgingsrutinenefor plikten til å forynge skogen etter hogst, for åsikre et fortsatt høyt CO2-opptak i norsk skog.

Hogst av ungskog

I klimasammenheng innebærer «bærekraftigskogbruk» at skogens produktivitet og evne til ålagre karbon ikke forringes, og at karbonlageretikke reduseres permanent. Registrering gjennomresultatkontrollen viser at fra 2009 til 2013 ble 21prosent av avvirket skog, avvirket før hogstmo-denhetsalder (dvs. hogstklasse I-IV).40 Av dettevar 17 prosentpoeng i sen hogstklasse IV (eldreproduksjonsskog), mens andelen var betydeliglavere (4 prosentpoeng) i tidlig hogstklasse IV.Avvirkning i yngre skog (hogstklasse III oglavere) slik grensen for ungskog ble praktisert itidligere lovverk, utgjorde 1 prosentpoeng. Sidenboreal barskog vokser raskt mot slutten avomløpstiden, er det mulig å øke CO2-opptaket påskogarealene betydelig ved å unngå for tidligavvirkning. For skogeier er det viktig å optimali-sere den økonomiske verdien av skogen, og damå skogen ikke avvirkes for tidlig eller for sent.

Stortinget har i klimaforliket vedtatt gjeninnfø-ring av forbudet mot hogst av ungskog fra 1965,som ble fjernet ved revisjon av skogloven i 2006. Ietterkant av klimaforliket er den frivillige, privatesertifiseringsordningen Norsk PEFC Skogstan-dard revidert og inneholder nå et kravpunkt om atflatehogst og frøtrestillingshogst normalt ikke skalskje i yngre tilfredsstillende bartredominert skog.Miljødirektoratet og NIBIO har, på oppdrag fraKLD og LMD, vurdert at gjeninnføring av forbudetmot hogst av ungskog kan gi ulike konsekvenser,avhengig av hvordan forbudet fra 1965 blir fortol-ket og praktisert. Potensielt kan et forbud mothogst av ungskog som går ut over sertifiserings-kravene i PEFC, forhindre et betydelig tapt CO2-opptak på skogarealene i perioden 2020 til 2030. Etforbud mot hogst av ungskog må imidlertid avveiesmot andre samfunnshensyn, som blant annet tøm-merverdi og industriens behov, og det er derforikke gitt hvordan et forbud bør innrettes i dag.

39 En vurdering av utvalgte skogtiltak (Skog og landskap, rap-port 02/2015). Tallene er basert på data fra perioden 2009–2012, altså før Landbruksdirektoratet styrket kontrollenmed foryngelsene.

40 Det kan være skogfaglige grunner til at skog hogges førhogstmoden alder, for eksempel på grunn av dårlig sunn-hetstilstand eller utilfredsstillende tetthet. I slike tilfeller kandet være hensiktsmessig å hogge skogen tidligere. Meng-den slike arealer er ikke hensyntatt i denne undersøkelsen.


De norske skogressursene har økt betydeligog markedet for norsk tømmer har gjennomgåttstore forandringer i perioden etter at forbudet mothogst av ungskog først ble innført. I tillegg har kli-maendringene kommet til som et nytt miljøhen-syn. Dette påvirker hvilket hogsttidspunkt som eroptimalt, og gjør det viktigere å sikre et høyt CO2-opptak og god skogproduksjon til trematerialer ogfornybar energi som erstatning for mer klimabe-lastende materialer.

Regjeringen ønsker derfor å utsette beslutnin-gen om gjeninnføring av forbudet mot hogst avungskog inntil det foreligger en utredning av kon-sekvenser og tiltakskostnader (inkludert adminis-trative kostnader) ved ulike innretninger av forbu-det, basert på hva som er det optimale tidspunktetfor avvirkning av skog ut fra henholdsvis klima-hensyn og verdien på tømmeret.

Karbonlagring i treprodukter

Byggematerialer av tre, samt papir- og kartong-produkter, lagrer karbon gjennom sin levetid. Iklimagassregnskapet under FNs klimakonvensjontar en høyde for dette gjennom en egen kategori,kalt «harvested wood products» (HWP). I regn-skapet vil produksjon av treprodukter, både forinnenlands bruk og til eksport, føre til økning iHWP-lageret og dermed rapporteres som et CO2-opptak, mens produktene fremkommer somutslipp ved endt levetid. I hht. rapporteringen tilFN har Norge lenge hatt netto lagring i dennekategorien. De siste årene har imidlertid trendensnudd. Dette har sammenheng med nedleggelseav norsk treforedlingsindustri, og med det økteksport av uforedlet tømmer. Som det går frem avkapittel 4, er det sannsynlig at vi med Europa-kommisjonens forslag kan få bokført et utslipp fraHWP i perioden 2021–2030.

Hvis produksjonen av treprodukter i Norgeøker, vil det gi et positivt utslag i klimagassregn-skapet, selv om produktene eksporteres. I dagkommer det største bidraget til karbonlagring ivarige treprodukter i Norge fra bruk av trelast ibyggenæringen. Basert på beregninger og forut-setninger fra Klimakur 2020 kan byggematerialerfra 0,75 millioner kubikkmeter trelast teoretisksett lagre opp mot 0,5 millioner tonn CO2 årligfrem til karbonet i lageret ikke lenger er i bruk. Itillegg kan substitusjonseffekter41 og effekter avbruk av bi- og restprodukter gi reduserte utslipp iandre sektorer.

Norge har lange tradisjoner for bruk av tre-virke i eneboliger og andre mindre bygg, sommindre næringsbygg og driftsbygninger. De sisteårene har utvikling av ny teknologi også gjort detmulig å bruke trevirke i større bygg og konstruk-sjoner. Ved bruk av massivtrekonstruksjoner ellerlimtrekonstruksjoner er det blitt mulig å bygge ihøyden, også i urbane strøk. Utfordringene vedbrannsikkerhet, holdbarhet og bæreevne, somtidligere har begrenset trebruken, er nå i hoved-sak løst. Likevel viser studier at barrierer somblant annet manglende standardisering og indus-trialisering, manglende kompetanse hos aktører inæringen og mangel på preaksepterte løsningerer til hinder for en omlegging til økt bruk av tre istørre og urbane bygg og konstruksjoner. Detteer forhold som også Skog 22 og Ekspertutvalgetfor grønn konkurransekraft har pekt på.

Selv om trebruk ofte ikke er dyrere enn alter-nativene, blir tradisjonelle og utslippsintensivebyggematerialer ofte valgt. Regjeringen vil bidratil økt bruk av tre i bygg og vurdere tiltak som kanbidra til å øke lageret av karbon i langlevde trepro-dukter i klimarapporteringen.

5.12.2.4 Tiltak på andre arealkategorier

Utslippsreduksjoner på jordbruksarealene

Det er store mengder karbon lagret i jordsmonn ogvegetasjon, og karboninnholdet påvirkes av hvor-dan jordsmonnet forvaltes. Pløying og jordbearbei-ding frigjør karbon, mens plantevekst tar opp oglagrer karbon. Tiltak for redusert jordarbeiding kangi reduserte utslipp, og ved tilførsel av organiskmateriale eller biokull kan lageret av karbon i jordaøkes. Kunnskapsgrunnlaget om potensialet for åøke opptaket og redusere utslippene, og aktuelle til-tak for økt lagring av karbon i jordbruksarealer (bei-temark og dyrket mark) er mangelfullt. Å synligjøreeffekten av tiltak på disse arealbrukskategoriene iutslippsregnskapet er generelt utfordrende. Regje-ringen vil fremover ha høy prioritet på å utredemulighetene for økt lagring og reduserte utslipp avkarbon fra jord, samt styrke kunnskapsgrunnlagetom aktuelle tiltak og virkemidler. Det vil også bliigangsatt et prosjekt for å bedre modellen for bereg-ning og rapportering av utslipp, med mål om åinkludere reelle endringer i utslipp og opptak.

41 0,75 millioner m3 trelast ble i Klimakur 2020 også estimerttil å kunne gi substitusjon av byggematerialer laget av stålog betong tilsvarende 0,6 millioner tonn CO2-ekv. årlig.


Redusert uttak av torv

Intakte torvmyrer lagrer store mengder karbon,er viktig for naturmangfoldet og har en viktigfunksjon i å demme opp for flom. Tiltak for åstanse uttak av torv fra intakt myr vil derfor hamange positive effekter i tillegg til at en hindrerutslipp av CO2. I perioden 1990–2015 var det gjen-nomsnittlige årlige utslippet knyttet til uttak avtorv fra torvmyrer om lag 63 000 tonn CO2-ekviva-lenter. Utslippene er fordelt mellom utslipp for-bundet med det høstede volumet og utslipp fraarealet der uttaket har skjedd. Gjennomsnittligårlig utslipp fra høstet volum er 40 000 tonn CO2-ekvivalenter, og utslipp fra arealet er gjennom-snittlig 23 000 tonn CO2-ekvivalenter årlig.

Det største bruksområdet for torv i Norge idag er til jordforbedring i ulike typer vekstmedierog jordblandinger. Ved å benytte alternativer tiltorv, for eksempel kompost basert på park- oghageavfall, kan uttaket av torv reduseres. Reduk-sjon eller stans i uttak av torv fra arealer i produk-sjon vil redusere eller stanse utslippene forbundetmed høstet volum. Etterbehandling av arealet vedrestaurering vil redusere, men ikke stanse, utslippfra arealet der det har pågått torvuttak.

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementetskal Miljødirektoratet i 2017 gjøre en konsekvens-utredning av fullstendig eller delvis utfasing avbruken av torv i Norge.

Stans i nydyrking av myr

Stans i nydyrking av myr reduserer fremtidigeutslipp sammenlignet med hva som ligger i for-ventet referansebane, det vil si hvor mye myr somantas å ville bli nydyrket uten restriksjoner. Der-som man antar et årlig nydyrket areal på rundt4 000 dekar, vil klimagasseffekten ved et forbudpå usikkert grunnlag anslås til å være om lag 0,9millioner tonn CO2 akkumulert i sektoren skog ogannen arealbruk for perioden 2021–2030, forut-satt at tiltaket iverksettes i 2018. Tiltaket vil forsamme periode gi en utslippsreduksjon av lyst-gass tilsvarende 192 000 tonn CO2-ekvivalentersom bokføres i jordbrukssektoren. Nye anslag fraNIBIO i mai 2017 tilsier at omfanget på nydyrkingav myr kan være ned mot 2 000 dekar årlig, og i såfall halveres beregnede utslippsreduksjoner sam-menliknet med anslaget over. Grøfting og oppdyr-king har vært en av de viktigste påvirkningsfakto-rene for truet naturmangfold i myr.

I budsjettavtalen mellom Høyre, Fremskritts-partiet, Venstre og Kristelig Folkeparti for stats-budsjettet 2017 heter det i pkt 17 «Stortinget ber

regjeringen fremme forslag om forbud motnydyrking av myr». Det følger av Næringskomi-teens behandling av jordbruksmeldingen, Innst.251 S (2016–2017) kapittel 15.4, at komiteens fler-tall understreker behovet for at et forbud motnydyrking av myr blir grundig utredet og sendtpå høring slik at nødvendige avgrensninger avforslaget kan gjøres. Komiteens flertall menerogså at det er viktig å skille mellom dyp myr oggrunnere myr. Regjeringen kommer tilbake tilStortinget med et forslag til forbud mot nydyr-king av myr.

Restaurering av myr og annen våtmark

Intakte norske myrer har et stort karbonlager oget rikt naturmangfold. Andre typer våtmark, somelvedeltaer, kan dempe flomtopper og være viktigfor klimatilpasning. Norge har store utslipp fra tid-ligere drenert organisk jord (myr) og restaure-ring av myr kan være aktuelt på jordbruks- og tor-vuttaksarealer som ikke holdes i hevd, eller ermislykket drenert til skogproduksjon. Restaure-ring av myr vil generelt sett redusere nettoutslip-pene fra arealet (CO2, lystgass og metan) sam-menlignet med drenert tilstand, men ytterligerekunnskapsinnhenting er nødvendig for å kunne simer om størrelsesforholdet gitt ulike myrtyper ogulik tilstand før restaurering. Nettoopptak av kar-bon i restaurert myr kan være mulig på veldiglang sikt.

Regjeringen har iverksatt en plan for restaure-ring av våtmark for perioden 2016–2020. Det er i2017 bevilget 26 millioner kroner til dette formå-let. Målsettingene for restaureringen er reduserteklimagassutslipp, tilpasning til klimaendringer ogbedring i våtmarkenes økologiske tilstand.Restaureringen går blant annet ut på å tette grøf-ter i myr som ikke lenger brukes til jordbruksfor-mål eller der tidligere grøfting ikke har gitt pro-duktivt skogbruksareal, på en slik måte at en ikkekommer i konflikt med jord- og skogbruksinteres-ser. Muligheten for måloppnåelse av delmålet omreduserte klimagassutslipp avhenger av de lokaleegenskapene til restaureringsobjektet. Kostnads-effektive tiltak prioriteres, og restaurering skalskje etter avtale med grunneiere og rettshavere.Tiltakets potensial for uslippsreduksjoner og kost-nadsestimat må oppdateres basert på erfaringerfra planperioden.

Minst en tredjedel av myrene under skoggren-sen har blitt drenert de siste hundre årene. Det vilderfor være areal tilgjengelig for restaureringbåde innenfor og utenfor verneområder, ogsåetter 2020. Når planperioden utløper i 2020 vil


Regjeringen be Miljødirektoratet og Landbruks-direktoratet om en evaluering av måloppnåelse ogtilrådning med tanke på eventuell videre opptrap-

ping av restaureringsarbeidet i perioden 2021–2030.


6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Å nå klimamålene for 2030 og 2050 vil innebærekostnader. Kostnadene ved å nå 2030-målet er tid-ligere omtalt i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny forplik-telse for 2030 – en felles løsning med EU, samt iProp. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (klima-loven).

Omstillingen vi skal gjennom fremover mågjennomføres under stor usikkerhet, både når detgjelder kostnader og samfunnsmessige virknin-ger, og når det gjelder hvor raskt teknologiutvik-lingen på ulike områder vil skje. Norge kan bidratil teknologiutviklingen, men er samtidig avhen-gig av teknologi som utvikles i verden rundt oss.Norsk alenegang kan ikke oppfattes som et aktu-elt alternativ, fordi det beskriver en situasjon derden globale dugnaden er uteblitt, med derav føl-gende skadekostnader nasjonalt og globalt.

2030-målet er en betinget forpliktelse omminst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sam-menlignet med 1990. Regjeringen arbeider for atforpliktelsen skal oppfylles i fellesskap med EU.EUs klimarammeverk består av tre pilarer: deteuropeiske kvotesystemet, innsatsfordelingsfor-ordningen og regelverk om bokføring av utslippog opptak i skog og andre landarealer. Prinsippetom lik behandling basert på samme rammevilkårer sentralt for regjeringen i dialogen med EU,ikke minst når det gjelder fastsettelse av nasjonalemåltall og tilgang til fleksibilitet og samarbeid igjennomføringen.

Dersom det ikke oppnås en avtale med EU, vilregjeringen opprettholde ambisjonsnivået påminst 40 prosent reduksjon i 2030 sammenlignetmed 1990. Målet vil være betinget av tilgang påfleksible mekanismer i den nye klimaavtalen ogen godskriving av vår deltakelse i EUs kvote-system, som bidrag til å oppfylle forpliktelsen.

I Perspektivmeldingen 2017 ble ikke-kvote-pliktige utslipp anslått å gå ned fra 27,3 millionertonn CO2-ekvivalenter i 2015 til 23,1 millioner tonni 2030. Fremskrivningen viderefører dagens inn-retning av klimapolitikken. Det innebærer blantannet at omfang og satser for CO2-avgiften ogandre avgifter holdes på dagens nivå og at satsin-gen på teknologiutvikling, for eksempel gjennomEnova, videreføres. Beregningene av hvordan

dagens politikk påvirker fremtidige utslipp erbeheftet med usikkerhet, og usikkerheten økerdesto lengre utover i tid fremskrivningene strek-ker seg. Usikkerheten gjelder ikke bare de økono-miske utsiktene og den fremtidige utviklingen ibefolkningen, men også utvikling og tilgang pålav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved åta slik teknologi i bruk.

Miljødirektoratet har utført tekniske analyserav potensialet for utslippsreduksjoner medutgangspunkt i utslippsfremskrivningen i Per-spektivmeldingen og oppgir også anslag på kost-nader for samfunnet ved å gjennomføre de enkeltetiltakene. Kostnadsanslagene er usikre og vil blantannet være avhengig av teknologisk og økono-misk utvikling. Analysene er gjort med utgangs-punkt i mulige tiltak og vurderer ikke hvilke virke-midler som kan innføres for å utløse tiltakene.

Som vist i kapittel 3 er det anslått at utslipps-gapet på om lag 20–25 millioner tonn CO2-ekviva-lenter kan dekkes med nasjonale utslippsreduk-sjoner. Dersom Europakommisjonens forslag tilregelverk blir vedtatt, vil felles gjennomføringmed EU innebære at vi også får et mål om at bok-førte utslipp fra sektoren for skog og annen areal-bruk (LULUCF) ikke skal være større enn oppta-ket. Dette betyr at Norges utslippsforpliktelse kanøke utover forpliktelsen vi får under innsatsforde-lingen.

Miljødirektoratet har anslått at oppfølging avde politiske målsetningene og ambisjonene omtalti kapittel 3 kan utløse utslippsreduksjoner i stør-relsesorden 16 millioner tonn CO2-ekvivalenterover perioden 2021–2030. Kostnadsanslagenevarierer betydelig mellom tiltak. Miljødirektoratethar i sine analyser delt inn tiltak i ulike kost-nadskategorier og anslått et reduksjonspotensialpå om lag 18 millioner tonn med samfunnsøkono-miske kostnader under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter utover potensialet omtalt over. Sekapittel 5 for nærmere omtale av kostnadsanslag.

Anslagene for potensialer og kostnader er usi-kre og følsomme for hvilke forutsetninger somlegges til grunn. Miljødirektoratets analyse viserat mange av tiltakene som kan bidra til å fylle detanslåtte utslippsgapet på om lag 20–25 millioner


tonn er vurdert å ligge under 500 kroner per tonn(samfunnsøkonomisk tiltakskostnad, årlig gjen-nomsnittlig frem mot 2030). For de øvrige tilta-kene varierer tiltakskostnaden, både opp mot1 500 kroner per tonn og tiltak over 1 500 kronerper tonn. Kostnaden for flere tiltak er anslått åvære vesentlig høyere i begynnelsen av analyse-perioden. For eksempel er det anslått at avansertbiodrivstoff i dag har en kostnad fra 2 000 kronerper tonn og oppover. Kostnaden for elbiler i per-sonbilklassen er anslått til om lag 7 000 kroner pertonn CO2-ekvivalenter i 2016 for små personbilerog 15 000 kroner per tonn CO2-ekvivalenter forstørre personbiler. For tyngre kjøretøy og fartøyer nullutslippsløsninger foreløpig i en tidlig faseog kostnadene høye. Miljødirektoratet legger tilgrunn at kostnaden på nullutslippskjøretøy vilfalle kraftig fram mot 2030. For små personbilerantas kostnaden for elbil å være negativ (samfunn-søkonomisk lønnsomt) fra ca. 2025 og utover. I til-legg er det enkelte ikke-kvotepliktige utslipp somi dag ikke er pålagt avgift eller andre klimavirke-midler og hvor innføring av klimavirkemidler pånivå med den generelle CO2-avgiften vil kunne giutslippsreduksjoner av en viss størrelse.

Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål(klimaloven) omtaler kostnader ved å nå 2030-målet. Her fremgår det blant annet at gjennom-snittskostnaden per tonn for å oppfylle forpliktel-sen må forventes å øke jo større reduksjon somtas i ikke-kvotepliktige utslipp i Norge. Det visesher til Meld. St. 13 (2014–2015) om felles gjen-nomføring med EU som gjennomgår makroanaly-ser fra Statistisk Sentralbyrå1 hvor det antydesutslippsreduksjoner i 2030 i området 1 ½–4 ½ mil-lioner tonn med en karbonpris i tråd med togra-dersmålet. I Nasjonalbudsjettet 2017 drøftes ogsåkostnadene ved utslippsreduksjoner i ikke-kvote-pliktig sektor. Omtalen bygger på en studie fraStatistisk sentralbyrå2 som ved hjelp av endringeri CO2-avgiften analyserer hvor høye kostnadenekan bli dersom ikke-kvotepliktige utslipp i Norgeskal reduseres med rundt 40 prosent i 2030 i for-hold til 2005. Beregningene viser at avgiften påalle kilder gradvis vil måtte økes til 4 800 kronerper tonn CO2-ekvivalenter for at ikke-kvotepliktigeutslipp skal kunne reduseres med rundt 10 millio-ner tonn i 2030, som tilsvarer en reduksjon fra2005 på om lag 40 prosent. Beregningene fra SSB

ble utført før fremleggelsen av Kommisjonens for-slag til innsatsfordelingsforordning fra 20. juli2016.

Anslag for reduksjonspotensiale og kostnaderer beheftet med betydelig usikkerhet, og avhen-ger i stor grad av den videre utviklingen av lav- og

1 Statistisk sentralbyrå (2013). Kostnadseffektive tilpasnin-ger til togradersmålet i Norge og EU fram mot 2050, Rap-porter 39/2013.

2 Finn Roar Aune og Taran Fæhn (2016). Makroøkonomiskanalyse for Norge av klimapolitikken i EU og Norge mot2030, SSB Rapporter 2016/25.

Boks 6.1 Forventet utslippsutvikling i Norge og EU frem mot 2030

Fastsettelsen av 2030-mål for de enkelte lan-dene som deltar i innsatsfordelingen gjøresblant annet på grunnlag av modellkjøringersom sier noe om forventet utslippsnivå i 2030.Modellkjøringene viser at de ikke-kvoteplik-tige utslippene for EU-landene samlet uten nypolitikk vil være om lag 24 prosent lavere i2030 enn i 2005. Det er store variasjoner mel-lom EU-landene. Europakommisjonen harforeløpig ikke gjennomført slike beregningerfor Norge, men fremskrivningene i Perspek-tivmeldingen tyder på at våre utslipp vil avtamed rundt 16 prosent i samme periode.

Det er forskjeller mellom Norge og EU-lan-dene når det gjelder hvilke deler av økono-mien som betyr mest for utviklingen i ikke-kvotepliktige utslipp. Mens mange EU-landvarmer opp sine bygg med fossile brensler,bruker vi hovedsakelig strøm og biobrensel.Mot 2030 vil reduksjoner i utslipp fra byggfortsatt være viktig for de fleste EU-land.Norge har derimot en høy andel utslipp fratransport. Også regnet per person er utslip-pene fra transport høyere i Norge enn for EUsett under ett. Dette henger blant annetsammen med spredt bosetting, en stor fiske-flåte og betydelig transportbehov knyttet tilpetroleumsvirksomhet. Samtidig er det storevariasjoner mellom landene også i EU.

Forskjellen mellom Norge og EU må ogsåses i lys av at vi har hatt høyere økonomiskvekst og høyere befolkningsvekst enn EU-lan-dene som gruppe. Siden 2005 har veksten iBNP vært om lag 17 prosentpoeng høyere ivår fastlandsøkonomi enn i EU-landene. Isamme periode har befolkningsveksten værtrundt 9 prosentpoeng høyere i Norge enn iEU. Disse utviklingstrekkene har bidratt til atikke-kvotepliktig utslipp har vært om lag uen-dret siden 2005 i Norge, mens de er redusertmed om lag 12 prosent i EU. Det er samtidigstor variasjon mellom landene i EU.


nullutslippsteknologi til bruk i transportsektoren.Hva en legger til grunn både om innretningen avklimapolitikken internasjonalt og om utviklingenav klimavennlig teknologi er avgjørende. For ikke-kvotepliktige utslipp, hvor transport er den domi-nerende utslippskilden, er Norge helt avhengig avden teknologiutviklingen som skjer i andre landog kostnadene ved slik teknologi vil være avgjø-rende for kostnadene også i Norge. Det kan foreksempel vise seg at innfasingen av nye nullut-slippskjøretøy ikke går så fort som Miljødirektora-tet har forutsatt, eller at det er mer utfordrende årealisere potensialet for reduksjoner i ikke-kvote-pliktige utslipp fra petroleumsnæringen enn lagttil grunn. Miljødirektoratet har heller ikke utredetvirkemidler eller doseringen av slike. Dette utgjørogså en usikkerhet.

Potensialet for utslippsreduksjoner og tilhø-rende kostnader vil kunne avhenge av valget avvirkemidler. En generell CO2-avgift på tvers avsektorer eller bruk av omsettelige kvoter er antattå være de mest kostnadseffektive virkemidlene,ved at de gir insentiver til å redusere utslippeneder hvor kostnadene er lavest. CO2-avgiften vil, itillegg til å redusere klimagassutslippene, gi etproveny til staten som kan benyttes til andre for-mål. Enkelte virkemidler kan gi vridninger i kon-sum og produksjon som ikke var tilsiktet og ikkeer til samfunnets beste. For eksempel kan en støt-teordning eller en subsidie mot bestemte teknolo-giske løsninger medføre at det produseres ogkonsumeres for mye av varen. Dette vil være enkostnad for samfunnet. I tillegg må støtteordnin-ger finansieres. Finansdepartementet regner i dagmed at økt beskatning gir et samfunnsøkonomisktap på tyve øre for hver krone som hentes inn.Videre kan støtteordninger og subsidier ha andrefordelingsmessige virkninger enn avgifter ogomsettelige kvoter. Det er også usikkerhet knyttettil effekten av et virkemiddel. Potensialet forutslippsreduksjoner kan være mindre enn hvasom er beregnet dersom det viser seg å ikkeeksistere hensiktsmessige virkemidler som kanutløse hele tiltaket.

Prinsippet om at forurenser skal betale inne-bærer at det i hovedsak vil være næringslivet iikke-kvotepliktig sektor og private aktører sommå bære kostnadene knyttet til utslippsreduksjo-nene som skal gjennomføres. Fordelingen av kost-

nadene mellom privatpersoner, privat næringslivog offentlig sektor vil avhenge av hvilke virkemid-ler som brukes for å nå utslippsmålene.

Valg av virkemidler har også betydning forstørrelsen på administrative kostnader. Slike kost-nader vil i hovedsak påløpe for staten, eventueltfor kommunene eller fylkeskommunene, avhen-gig av valget av virkemiddel. Forslagene i dennestortingsmeldingen har begrensede administra-tive konsekvenser. Vurderinger av virkemiddel-bruk gjøres i de årlige budsjettprosessene.

Flere tiltak og virkemidler vil også ha nytte-effekter utover å redusere klimagassutslippene.Dette gjelder for eksempel virkemidler sombidrar til reduksjoner i lokale utslipp til luft sommedfører positive helsegevinster. Trafikkbegren-sende tiltak vil bidra til færre ulykker, mindre køog veislitasje. Restaurering av myr og andresåkalte økosystembaserte tiltak er eksempler påtiltak som gir vinn-vinn-effekt for klima og natur-mangfold. Virkemidler for å begrense klimagass-utslipp i jordbruket kan også gi mindre avrenning,bedre vannkvaliteten i nærliggende vassdrag ogredusere ammoniakkutslipp til luft. Å følge myn-dighetenes kostråd kan også medføre helsegevin-ster for samfunnet.

Selv med en kostnadseffektiv tilnærming for åfølge opp 2030-målet, vil nødvendige tiltak for åredusere utslippene innebære kostnader både forstaten, lokale myndigheter og private aktører.

For verden som helhet vil kostnaden ved atlandene ikke gjennomfører en klimapolitikk i trådmed målene i Parisavtalen potensielt være sværtstore. Økt oppvarming øker for eksempel risikoenfor negative irreversible konsekvenser, som tap avnaturmangfold og havnivåstigning. Denne typekostnader vil mest sannsynlig langt overstigekostnadene ved nødvendige tiltak for å nå detlangsiktige målet nedfelt i Parisavtalen.

Klima- og miljødepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Klima- og miljødepartementet16. juni 2017 om Klimastrategi for 2030 – norskomstilling i europeisk samarbeid blir sendt Stor-tinget.

Omslagsillustrasjon:Elfly: Illustrasjon gjengitt med tillatelse fra Zunum AeroVision of the Fjords: Foto gjengitt med tillatelse fra Brødrene AaBroccoli: iStockphoto/David GomezMercedes-Benz Urban eTruck: Daimler AGØstfoldbanen: NSB/Rune FossumEuropeisk tre: Shutterstock/Peter Bardocz

Meld. St. 41(2016 –2017)



Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 06/2017

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Meld

. St. 41

(20

16

–20

17

)K

limastrategi for 2

03

0 – norsk om

stilling i europeisk samarbeid

Documents

Meld. St. 41 (2016–2017)€¦ · len mellom fremskrevne utslipp i Norge og Nor- ... CO2-ekvivalenter, blant annet innenfor transport, jordbruk, industri og petroleum. Anslagene