Elementos para um Processo de Crescimento Inclusivo em MoçambiqueMensagens Chave da Conferência Nórdico-Moçambicana de 2012

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ÍndicePrefácio pelos Parceiros Nórdicos ...................................................... 2

Prefácio pelo Ministro da Planificação e Desenvolvimento (MPD) ....................................................................... 4

Introdução à Conferência Nórdico-Moçambicana sobre o Crescimento Inclusivo ............................................................ 6

Tema I - Criação de emprego e Transformação Económica .................................................................................................. 9

Mensagens-chave ................................................................................... 10

Relação entre as empresas locais e os megaprojectos ......................................................................................... 11

Emprego e produtividade ..................................................................... 13

Tema II - Prestação de Contas e Transparência na Gestão dos Recursos Naturais............................................................. 15

Mensagens-chave .................................................................................... 15

Dialógo Social – O papel dos grupos de interesse e a Assembleia da República ................................................................ 16

O papel do acesso à informação ......................................................... 18

Tema III - Tributação e Construção do Estado ............................... 20

Mensagens-chave .................................................................................... 22

Construção do contracto social fiscal em países com recursos naturais ............................................................... 24

Investimento nacional e fuga de capitais ........................................ 26

Passos seguintes ...................................................................................... 29

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Prefácio pelos Parceiros NórdicosMoçambique e os cinco países nórdicos, nomeadamente, a Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega e a Suécia, partilham 35 anos de cooperação activa e parceria frutífera. No início do presente ano, foi lançada uma iniciativa conjunta Nórdico-Moçambicana para a consolidação desta parceria quando se decidiu partilhar desafios e experiências em diferentes caminhos para o crescimento inclusivo. O resultado foi uma conferência de 2 dias com o intuito de reforçar o diálogo e criar plataformas de intercâmbio entre instituições e organizações Moçambicanas e os países nórdicos, relativamente à agenda do crescimento inclusivo e diálogo social.

A conferência foi organizada num momento crucial para Moçambique. A descoberta e início da exploração de recursos naturais, como carvão, gás natural e minerais em Moçambique, constituem uma oportunidade para o país. Mas existem também desafios. Por um lado, a extracção e exportação de recursos naturais criam um enorme potencial de transformação económica, criação de empregos e receitas para o país. Por outro lado, Moçambique enfrenta desafios relevantes sobre como facilitar a transformação económica, como garantir a prestação de contas e transparência na gestão dos recursos naturais e como estabelecer um regime fiscal sustentável para apoiar o desenvolvimento do país.

Se bem administrados, estes novos progressos podem contribuir para a construção de um Estado robusto, que possa proporcionar novas oportunidades e melhoria dos serviços sociais para os seus cidadãos. Se mal geridos, os recursos naturais podem também tornar-se uma maldição para o país.

Os cinco países nórdicos desenvolveram-se todos a partir de nações relativamente pobres, com uma agricultura emergente e métodos de produção, para Estados de providência fortes e igualitários com acesso igual às oportunidades económicas para um número crescente de pessoas. Mesmo que os países nórdicos tenham seguido caminhos diferentes nos seus respectivos desenvolvimentos, eles partilham características comuns do que é amplamente conhecido como o Modelo Nórdico.

O Modelo Nórdico preconiza um processo de desenvolvimento orientado ao consenso e inclusão, que, em grande parte se baseia na confiança, transparência, igualdade,

solidariedade, consulta, liberdade e eficiência. O processo de desenvolvimento tem sido e continua a ser orientado por políticas e prioridades claras relacionadas com o emprego, tributação, educação, saúde, igualdade de género e meio ambiente, que, ao longo do tempo, se traduziram em melhores padrões de vida de todos cidadãos.

Esta brochura contém as principais conclusões da Conferência Conjunta Nórdico-Moçambicana sobre crescimento inclusivo em Moçambique. O objectivo desta brochura é contribuir para o diálogo sobre como melhorar o processo de crescimento inclusivo em Moçambique e sugerir possíveis passos seguintes para a continuação da cooperação entre Moçambique e os seus Parceiros Nórdicos.

Maputo, Outubro de 2012,Mogens Pedersen, Embaixador da Dinamarca Matti Kääriäinen, Embaixador da Finlândia Ágústa Gísladóttir, Encarregada de Negócios, a.i. da Islândia Tove Bruvik Westberg, Embaixadora da NoruegaUlla Andrén, Embaixadora da Suécia

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Prefácio pelo Ministro da Planificação e Desenvolvimento (MPD)

A iniciativa conjunta dos Países Nórdicos e do Governo de Moçambique de organizar uma conferência em Maputo nos dias 23 e 24 de Maio de 2012 sobre “O crescimento inclusivo: Oportunidades para Moçambique, compartilhando experiências dos Nórdicos” revela o interesse e abertura das partes envolvidas em partilhar os desafios do desenvolvimento sustentável e abrangente de Moçambique e as experiências dos países Nórdicos de crescimento inclusivo, desenvolvimento sustentável e modelo participativo, consensual e equitativo.

Esta conferência também constitui uma excelente oportunidade para dialogar e criar plataformas de intercâmbio futuro entre as instituições Moçambicanas e Nórdicas sobre crescimento inclusivo.

A conferência teve o mérito de acolher a participação activa de políticos, membros do Governo, da sociedade civil, de associações empresariais, do sector privado, dos sindicatos, bem como de investigadores de Moçambique e dos Países Nórdicos.

Nesses dois dias identificámos desafios e procurámos soluções alternativas para a expansão dos níveis de emprego, a transformação da economia, o exercício da transparência e da prestação de contas na gestão dos recursos naturais, o desenvolvimento da tributação e a construção do Estado. Assim, destacamos algumas lições desta conferência.

A experiência dos Países Nórdicos em alcançar elevados níveis de bem-estar social e individual, medidos através do rendimento per capita, da esperança de vida à nascença, e de vários outros indicadores sociais, é uma fonte de inspiração para Moçambique. A prioridade desses países no investimento na educação e no capital humano, nas fases iniciais do desenvolvimento, fazem-nos pensar que as opções de Moçambique se encontram alinhadas com esse modelo.

Outra lição a reter é que os Países Nórdicos desenvolveram uma política de intolerância

às desigualdades sociais e económicas, numa perspectiva de que o desenvolvimento deve beneficiar a todos.

A experiência Nórdica da apropriação nacional da exploração de recursos naturais é uma base de estudo útil para países como Moçambique. É interessante a abordagem gradual de preparação das instituições nacionais para assegurar que a exploração de recursos esgotáveis seja sustentável e se integre no sistema diversificado do resto da economia. No nosso País, temos este desafio, ao mesmo tempo que devemos ser ágeis para acompanhar o ritmo do crescimento mundial.

Outro elemento importante na exploração dos recursos naturais é a gestão das expectativas dos cidadãos quanto aos benefícios e outros impactos. A transparência e a prestação de contas devem contribuir para que estas expectativas conduzam a uma maior confiança entre o público e os órgãos do Estado.

Não menos importante, continuamos a considerar a agricultura como a base do nosso desenvolvimento, devido à dimensão humana é à necessidade de contribuir para o aumento da produtividade e dos rendimentos dos camponeses. Paralelamente, reconhecemos a necessidade do crescimento e expansão das pequenas e médias empresas, representando a importância do sector privado, em integração com as grandes empresas.

Aproveitamos para agradecer aos Países Nórdicos por mais uma contribuição valiosa para o desenvolvimento de Moçambique e para assegurar que todas as contribuições saídas deste fórum merecerão a devida atenção por parte das instituições do Governo a que dizem respeito, e que servirão de base para a continuação da interacção entre os Nórdicos e os Moçambicanos.

Aos moderadores, painelistas, apresentadores e aos participantes nacionais e estrangeiros, vai também o nosso apreço e reconhecimento pelas suas valiosas contribuições para que este fórum fosse bem-sucedido.

Maputo, Outubro de 2012 Aiuba Cuereneia

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Introdução à Conferência Nórdico-Moçambicana sobre o Crescimento Inclusivo

A conferência Nórdico-Moçambicana foi realizada em torno de três desafios importantes associados ao crescimento inclusivo em Moçambique, nomeadamente:

1. Criação de emprego e Transformação Económica

2. Prestação de Contas e Transparência na Gestão de Recursos Naturais

3. Tributação e Construção do Estado

Os temas foram identificados por grupos de trabalho conjuntos como desafios fundamentais que Moçambique enfrenta e, ao mesmo tempo, são questões em que os Países Nórdicos têm experiências relevantes para partilhar. Três questões vêm imediatamente à mente: progressividade, abertura e papel do Estado em garantir que o crescimento seja inclusivo.

A primeira coisa que os Países Nórdicos têm em comum é que têm sido progressivos no sentido de elevado crescimento económico e desenvolvimento de políticas que têm proporcionado oportunidades para uma maior percentagem das suas populações. Podemos falar dum tipo profundo e intenso de transformação com uma redistribuição orientada ao consenso e inclusão, e que tem como núcleo: tributação, educação, saúde, igualdade de género e igualdade de acesso às oportunidades económicas e políticas para um número crescente de pessoas.

O segundo aspecto é que as Sociedades Nórdicas são abertas para com os media, à igualdade de direitos e acesso à informação. Isso tem garantido tanto estabilidade política como legitimidade na organização político-administrativa da sociedade e da economia, por meio de acordos de partilha de poder alicerçados na prestação de contas e transparência. Historicamente, em todos os países o papel dos movimentos populares tais como o movimento cooperativo agrícola, o movimento sindical, as associações comerciais, movimentos feministas e outros, têm sido parte da garantia da relativa estabilidade social e política.

Um aspecto final da experiência Nórdica que tem sido importante de diversas maneiras é a crescente dependência no Estado como árbitro legítimo na sociedade e garantia da observância do Estado de direito. Os países Nórdicos apresentam graus diferentes de capitalismo de Estado com economias mistas, mas, em todos os casos, com um Estado legítimo, no sentido de regulador, bem como apropriação (periódica). Isso foi possível porque o Estado tem sido considerado relativamente justo na sua prestação de serviços sociais e oportunidades económicas, e no seu papel como agente de tributação. Além disso, o papel do Estado como provedor de instituições para mediar e intervir nas lutas sociais tem permitido a acomodação política e social de conflitos.

A conferência de 2 dias foi realizada em Maputo, a 23 e 24 de Maio de 2012. Os participantes eram principalmente políticos, representantes do Governo, da sociedade civil, do sector privado, sindicatos, e pesquisadores de Moçambique e dos países nórdicos. Durante a Conferência, os três temas foram discutidos em profundidade em intercâmbios de alto nível, sessões plenárias e workshops específicos. As conclusões e as mensagens-chave da Conferência são apresentadas nas páginas que se seguem.

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Criação de emprego e Transformação EconómicaMoçambique está a passar por uma imensa transformação económica. Os vários megaprojectos estão a contribuir para impressionantes taxas de crescimento para o país. No entanto, os megaprojectos não são em si mesmos, um atalho para o desenvolvimento sustentável e crescimento inclusivo. Embora estes projectos sejam notáveis em muitos aspectos, os seus benefícios líquidos para o resto da economia têm sido questionados. A ligação dos megaprojectos ao resto da economia é mínima, e não há quase nenhum efeito “spill-over” ou uma significativa criação de emprego associada às indústrias. Além disso, o risco da ”doença Holandesa”, onde os novos megaprojectos afectam negativamente as perspectivas de crescimento em outros sectores, criando, possivelmente, uma economia dupla dentro do país, é real. Moçambique ainda tem oportunidade de considerar as políticas e estruturas que lhe permitam escapar da ”maldição dos recursos”, que tem atormentado muitos países que iniciaram a exploração de recursos naturais em larga escala.

Tendo em conta que 70% da população é dependente da agricultura, torna-se evidente que a agricultura é certamente a base da economia. No entanto, ao mesmo tempo, o sector agrícola contribui para o PIB do país em apenas 23%, o que indica um sério desafio em termos de produtividade. O sector industrial emprega apenas 6% da população, mas representa 30% do PIB e tem um potencial muito maior. Por fim, o sector de serviços oferece a maior contribuição para o PIB, com 46%, mas emprega apenas 13% da população. Com 300.000 jovens a entrarem anualmente para o mercado de trabalho, é fundamental o desafio em criar mais empregos para a crescente população em sectores de elevado potencial, e ao mesmo tempo, aumentar a produtividade. Mais especificamente, Moçambique está a enfrentar um desafio concreto de ligar as empresas locais, especialmente as Micro, Pequenas e Médias Empresas (MPMEs), aos megaprojectos, num esforço para ampliar os benefícios sociais e económicos da actual transformação económica.

Num esforço para abordar estas questões e explorar maneiras de aumentar a criação de empregos em Moçambique, o tema da criação de emprego e de transformação económica no quadro do crescimento inclusivo foi discutido na Conferência Nórdico-Moçambicana.

tema i

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Mensagens-chave

• Uma economia diversificada é essencial para colher os benefícios dos megaprojectos. O desenvolvimento de uma economia diversificada é dependente de investimentos suficientes em infra-estruturas e capital humano, em termos de educação com base abrangente em todos os níveis.

• É essencial uma educação básica universal e com qualidade para garantir um crescimento com base alargada, mas a educação primária não deve ser priorizada em detrimento do ensino secundário, terciário ou técnico.

• Os titulares das concessões de megaprojectos devem ter obrigações a longo prazo, no que diz respeito à formação de trabalhadores locais e melhoria dos padrões de educação dentro das suas respectivas áreas.

• O caminho a seguir é a industrialização, tendo a agricultura como o seu epicentro. Deve ser implementada uma série de actividades já identificadas que podem aumentar rapidamente a produtividade na agricultura, relacionada com o acesso aos serviços de extensão, pesticidas, fertilizantes, sementes e crédito.

• É importante em Moçambique, o equilíbrio entre as multinacionais e MPMEs (Micro, Pequenas e Médias Empresas). Um melhor ambiente de negócios que promova e reforce as políticas industriais que promovam ligações, criaria mais emprego para os nacionais acrescentando valor aos produtos nacionais. A este respeito, a industrialização deveria passar da simples exploração e exportação dos activos de riqueza de recursos naturais de Moçambique, como commodities primárias, e no seu lugar, desenvolver recursos naturais em produtos de valor acrescentado, uma mudança que vai depender da ligação dos megaprojectos às empresas locais como fornecedores e provedores de serviços.

Relação entre as empresas locais e os megaprojectos

Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como melhorar a integração entre as empresas locais e megaprojectos em Moçambique:

Criação de consenso

• Criar um consenso nacional sobre o conteúdo local e despender tempo para tomar a decisão certa.

• As experiências Nórdicas mostram a importância de capacitar o Estado para o desenvolvimento directo e uso regular dos recursos naturais. Enquanto os governos vêm e vão, as boas políticas estatais de consenso permanecem. A democracia e a representação do mercado de trabalho asseguram que as empresas e as pessoas não fiquem para trás. Este é um passo importante na construção da coesão nacional.

• Os megaprojectos precisam de estabelecer um diálogo de longo-prazo com o Estado e as comunidades locais, para atender as suas necessidades e garantir que a prosperidade da nação e comunidades locais esteja firmemente interligada à prosperidade dos megaprojectos.

• Integrar os megaprojectos na estratégia nacional.

Lições aprendidas com a indústria do petróleo na Noruega

• É essencial desenvolver cadeias produtivas nacionais. Na Noruega, a integração das indústrias foi alcançada pelo facto do governo olhar pelas contribuições sociais das empresas.

• Enquanto subsidiar indústrias seleccionadas pode ser difícil e prejudicial para o desenvolvimento da competitividade se não se basear numa política clara industrial, pode, por outro lado, ser absolutamente necessário, a fim de apoiar as indústrias emergentes. A priorização é inerentemente conflituosa, por isso, é necessário que haja instituições que possam mediar os conflitos de interesse.

• Moçambique tem vastas reservas de gás que podem sustentar a actividade por pelo menos 30-40 anos. No entanto, isso depende de quão rápido as reservas são exploradas. Há uma pressão para produzir, tanto quanto possível, o mais brevemente

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possível. Mas é importante lidar com as consequências que a indústria pode ter sobre o resto da economia. Moçambique deve-se mover num ritmo que permita ao país decidir em prol do seu melhor interesse. O desenvolvimento social deve ser liderado pelo governo e não pelas empresas petrolíferas. Estas devem contribuir de acordo com as condições exigidas por Moçambique.

Facilitação das ligações e criação de competências

• Seguindo o modelo Nórdico, Moçambique deve assegurar que os benefícios da extracção de recursos naturais sejam utilizados para diversificar a economia e criar capacidades fora dos actuais megaprojectos.

• Moçambique deve assegurar que os megaprojectos e as indústrias extractivas ajudem a construir uma capacidade local, não apenas na própria indústria, mas também através da diversificação. Isso não deverá ser feito por imposição de regras locais às empresas, mas antes por meio de um diálogo, para garantir que as empresas Moçambicanas e os trabalhadores possam fornecer níveis razoáveis de bens e serviços, por exemplo, dentro de 10 anos, após o início da produção. Isso só pode ser alcançado se houver uma estrutura política clara que estabeleça a participação local.

• É difícil trabalhar com megaprojectos, devido às exigências de padrões internacionais, especialmente porque em Moçambique, a capacidade de padronização é ainda limitada. Portanto, é essencial a criação de capacidade técnica da mão-de-obra e das instituições do Estado através de ligações com megaprojectos.

• Para as empresas Moçambicanas, o acesso às oportunidades de capacitação de terceiros como o Mozlink (Base de Dados) tem sido um factor importante para alcançar o sucesso ao abrigo dos megaprojectos. Até agora têm sido alcançados resultados através da formação, partilha de ideias, gestão de recursos humanos e financeiros, centrando esforços no cliente, e melhoria da saúde e segurança dos trabalhadores.

• O governo deve impor que os aspectos da ”responsabilidade social corporativa” dos megaprojectos se focalizem na capacitação, criação de emprego, e ligações para a economia Moçambicana, a fim de diversificar as economias locais.

• Quando as receitas começarem a fluir, o dinheiro deve ser utilizado para desenvolver outras indústrias que criem empregos e meios de subsistência para o povo moçambicano. Isso requer um planeamento estratégico.

Emprego e produtividade

Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como melhorar o emprego e a produtividade em Moçambique:

Criação de emprego

• A realidade de Moçambique é que a maioria da população trabalha no sector informal. Menos de 50% da população está empregada a tempo inteiro. Houve aumentos de produtividade, mas estão concentrados nos sectores secundário e terciário, e isso aumentou a lacuna entre a agricultura e os sectores modernos.

• A criação de ”bons empregos”, ou seja, empregos que têm efeitos no desenvolvimento, são um elo importante entre o crescimento económico e os ganhos amplamente partilhados.

• O sector formal não será capaz de absorver todos os novos candidatos ao mercado de trabalho a curto ou médio prazo, dado que anualmente espera-se que 300.000 pessoas entrem no mercado de emprego – muitos destes não qualificados. Portanto, o sector informal deve ser incluído na estratégia nacional de desenvolvimento, pois o sector informal tem um papel fundamental a desempenhar – isto deve ser reconhecido e explicitamente tomado em conta na formulação de políticas.

• Os níveis de educação ainda são baixos apesar de terem vindo a subir ao longo do tempo. O foco na educação de uma população jovem, com competências adequadas é fundamental e deve ser reforçado. Um enfoque especial pode ser colocado na formação profissional. Como a população é jovem e rural, é importante que se focalize na geração de emprego e educação para os jovens.

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Desenvolvimento rural

• Uma transformação rural sustentável envolve um ajuste entre três domínios que se sobrepõem: ecológico, social e económico. Quando se sobrepõem, pode haver sustentabilidade. O desenvolvimento rural muda o contrato social nas áreas rurais. A transformação sustentável acontece quando: a) a mecanização da agricultura é rápida, assim os trabalhos nas zonas rurais tornam-se cada vez mais ligados ao empreendedorismo e modernizados e a produtividade aumenta; b) a terra e os activos são individualizados; e c) os agricultores pensam em si como empreendedores e as comunidades de agricultores ligam-se aos mercados e tornam-se aldeias.

• A transformação rural depende da natureza e da qualidade da governação e instituições tradicionais rurais. Há necessidade de uma instituição que possa definir as ”regras do jogo” orientando a transformação rural.

• O desenvolvimento da cadeia de valores e a diversificação têm papéis fundamentais e permitem a ligação das actividades primárias com os sectores de maior valor acrescentado. Portanto, deve haver a) maior desenvolvimento da cadeia de valores, b) mais ligações entre a agricultura e a indústria, bem como outras empresas que apoiam a agricultura; e finalmente, c) a economia rural deve ser diversificada.

• Moçambique precisa de repensar as políticas de distribuição e as suas políticas agrárias. Há necessidade de se concentrar mais na agricultura, dado que actualmente a agricultura recebe uma porção ínfima do orçamento do governo. No entanto, enormes investimentos na agricultura foram efectuados nos últimos 15 anos sem que tivessem tido muito impacto, o que sugere que o problema não está apenas associado à sua baixa quota no orçamento do governo.

Prestação de Contas e Transparência na Gestão dos Recursos NaturaisEnquanto Moçambique inicia e acelera a exploração de bens públicos – em termos de recursos naturais, energia, terra, etc. – o país enfrenta uma série de desafios associados à forma de garantir transparência e prestação de contas no processo. O tema dos recursos naturais ganhou visibilidade na Assembleia da República, nomeadamente em termos da defesa dos interesses dos cidadãos e planificação orçamental. Do ponto de vista político e económico, o desafio será garantir que os benefícios nacionais e públicos sejam maximizados, ao mesmo tempo que é firmado um diálogo social aberto.

Num esforço para abordar estas questões, a Conferência focalizou-se em elementos específicos dos desafios associados à transparência e à prestação de contas, em especial o acesso à informação e o envolvimento da Assembleia da República.

Mensagens-chave

• A Assembleia da República deve monitorar activamente as negociações sobre concessões entre o governo, o estado e o sector de mineração. O sector de recursos naturais coloca, ao mesmo tempo, novos desafios à Assembleia da República, em termos de planificação orçamental, acompanhamento de acções do governo e do estado, o impacto sobre as comunidades locais e o conteúdo das leis sobre os contractos de concessão.

• A experiência Nórdica da política participativa em relação à gestão dos recursos naturais tem sido positiva e uma abordagem simples de discussões entre o Estado e a sociedade civil poderia servir de inspiração para Moçambique.

• Devem ser introduzidos intercâmbios entre os parlamentos nórdicos e a Assembleia da República de Moçambique, para facilitar a transferência de boas práticas no que

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diz respeito à prestação de contas e transparência na gestão dos recursos naturais e o diálogo social que pode criar consenso em relação às políticas a seguir.

• A estrutura da gestão dos recursos naturais de Moçambique será um factor decisivo. As abordagens colectivas provavelmente irão produzir melhores resultados do que aquela que se baseia na tomada de decisões num grupo pequeno e restrito.

• O acesso à informação é crucial para a legitimidade e a prestação de contas na gestão dos recursos naturais. A proposta de lei de acesso à informação aos cidadãos deverá aumentar a transparência.

• A interacção entre os media e a Assembleia da República é também um elemento bastante importante para a melhoria da prestação de contas e transparência na gestão dos recursos naturais de Moçambique.

Dialógo Social – O papel dos grupos de interesse e a Assembleia da República

Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como reforçar o diálogo social com enfoque na interacção entre a Assembleia da República e os grupos de interesse. A palavra-chave é confiança.

Grupos de interesse e decisores de políticas

• É importante desenvolver um diálogo social entre os decisores de políticas e a sociedade civil, que se baseie no respeito e na confiança mútua. Embora haja diálogo em Moçambique, este não é considerado forte, franco e aberto.

• A Assembleia da República representa os desejos da população. Mas ela não pode representar todas as vozes; agrupamentos da sociedade civil e de trabalho também têm papéis importantes a desempenhar no processo de elaboração da legislação.

• Em Moçambique, a Assembleia da República, o sector do trabalho e a sociedade civil enfrentam desafios na sua capacidade limitada, sempre que sejam discutidas questões de prestação de contas e transparência na exploração de recursos naturais.

• Lições dos países Nórdicos sugerem que uma relação estreita e sólida entre grupos de interesse e a Assembleia da República, bem como o governo, seria produtiva e pode facilitar o crescimento inclusivo.

• Relações estreitas e sólidas foram construídas sobre os regulamentos que definem as funções económicas dos líderes políticos, a abertura no que diz respeito à recepção de presentes e favores do sector privado, bem como os interesses privados dos líderes políticos. Um media responsável e livre expõe a corrupção, que pode motivar outras pessoas a evitar a tentação, pois não tem havido qualquer impunidade generalizada para os líderes económicos e políticos.

• A análise baseada em evidências é o fundamento para bons argumentos que podem traduzir-se em exigências ao Governo. Quando grupos de interesse podem fornecer informações e análises baseada em evidências, assume-se que os decisores de políticas levem em conta as suas opiniões, uma vez que fazem parte da formação de uma opinião pública informada. Isso pode levar a decisões mais informadas e equilibradas pelos decisores de políticas. Na conferência, foi sugerido que o respeito mútuo entre os decisores de políticas e grupos de interesse é construído quando os grupos de interesse têm algo a dizer e os legisladores aproveitam a experiência e análise baseada em evidências.

Negociações tripartidas

• Um mecanismo estabelecido para o diálogo é o das negociações tripartidas entre empregadores, trabalhadores e governo. Se resultarem em compromissos suficientemente fortes independentes do governo do momento. Nos países Nórdicos, as negociações tripartidas são construídas na confiança mútua quando as partes chegam a um acordo sobre algo e todos irão honrá-lo.

• No contexto Moçambicano, as negociações tripartidas têm-se desenrolado lentamente mas de forma constante e podem ser uma maneria de ampliar o diálogo social entre o governo e parceiros do mercado de trabalho.

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O papel do acesso à informação

Mensagens-chave do workshop da conferência sobre o papel do acesso à informação para o diálogo social e crescimento inclusivo. Embora vários temas tenham sido explorados, as discussões giraram principalmente em torno das questões em ter uma população informada, assim como a importância da transparência, incluindo o papel do processo da ITIE (Iniciativa de Transparência das Indústrias Extractivas).

Uma população informada

• O acesso à informação, comunicação e participação são importantes para o crescimento inclusivo visto que o conhecimento é empoderador. No entanto, o que é importante, é a forma como a informação é utilizada.

• Os países nórdicos têm, ao longo do tempo, criado espaços políticos para os cidadãos participarem, manifestarem os seus interesses e criticarem as políticas. Este é um factor-chave que uma grande percentagem da população, como consequência concorda e se apropria das políticas.

• É importante criar os espaços políticos que permitam o desenvolvimento de uma sociedade civil alerta e consciente. Cidadãos críticos e informados reforçam a legitimidade política já que os governos têm pessoas que estão interessadas em que se lhes prestem contas.

• Em Moçambique, a participação de cidadãos comuns é em grande medida inexistente quando são feitos os planos e a monitoria à acção governativa. Na conferência, foi dado a entender que mais de 70% dos cidadãos não tiveram contacto com qualquer administração pública local. Quando não existem mecanismos funcionais para a população moçambicana monitorar e interagir com autoridades públicas, cria-se um ”diálogo de surdos”.

• O relativo isolamento de grande parte da população, explica, em parte, os índices de votação bastante baixos em ambas as eleições gerais e locais. Enquanto alguns argumentam que uma razão importante para o baixo nível de participação eleitoral é o baixo nível de educação, outra seria a confiança limitada da população nas autoridades públicas.

• O direito à liberdade de expressão e o direito à informação são dois lados da mesma moeda. Isto aplica-se a todos os órgãos do Estado. Para as áreas onde as informações não devem ser compartilhadas (segurança do Estado, por exemplo), deve ser decidido por lei e controlado pelas autoridades públicas, e não serem sujeitas à discrição individual.

Transparência

• As receitas do sector de gás de Moçambique serão muito maiores do que os actuais fluxos de ajuda, e é fundamental garantir a transparência das grandes empresas – privadas e públicas – que estarão a participar. A transparência é baseada no acesso à informação, para que, por exemplo, não possa haver discrepâncias entre o quanto as empresas dizem que pagam e quanto o governo diz que recebe.

• A falta de transparência cria desconfiança nas autoridades públicas e permite o aumento da corrupção.

• Embora o governo tenha tomado uma série de medidas para lidar com o papel dominante das mega-indústrias na economia moçambicana e os benefícios fiscais substanciais de que gozam, ainda há uma considerável falta de informação sobre o estado de contractos e políticas, e falta de abertura em relação a conflitos de interesse por parte de funcionários públicos, membros do parlamento e do governo. Isto minou a legitimidade e a confiança do governo e a confiança no sistema político.

• O governo solicitou a adesão à ITIE, o que irá aumentar a transparência no que diz respeito ao pagamento de impostos. No entanto, existe ainda um vasto espaço para ampliar a qualidade do acesso à informação e âmbito de transparência nos sectores extractivos e, desta forma, melhorar a legitimidade do governo e do sistema político.

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Tributação e Construção do Estado

Os temas recorrentes em relação às indústrias extractivas e às possibilidades actuais para iniciar uma transformação económica são a questão da tributação e como transformar recursos não renováveis em riqueza sustentável. Uma vez que Moçambique inicia e acelera a exploração dos seus recursos naturais, os principais desafios relacionam-se com o estabelecimento de uma correcta tributação, para sustentar a contínua construção do Estado Moçambicano. Foi construído um bom alicerce ao longo dos últimos 15 anos visto que, a Autoridade Tributária de Moçambique, tem sido capaz de aumentar consideravelmente a arrecadação fiscal, de modo que o rácio de receitas sobre o PIB (Produto Interno Bruto) é actualmente um dos melhores da África sub-Sahariana.

Parte do sucesso tem sido uma maior capacidade em tributar importações conduzidas pelo consumidor, o que pode vir a ser importante no futuro, visto que as actuais exportações orientadas pelos investimentos têm por base, em grande medida, as importações de tecnologia, maquinaria e bens consumíveis. Aqui há tanto possibilidades de tributação directa, bem como conhecimento importante que deve ser melhorado para evitar a fuga de capitais, dado que Moçambique tem claramente uma autoridade fiscal que pode ser capacitada para avaliar a dimensão dos investimentos por parte das companhias e, assim, evitar uma sobrevalorização dos custos de estrutura que fazem parte dos esquemas de fugas de capitais.

A tributação é uma forma de construir um estado funcional: Estados dependentes de impostos estão dispostos a prosseguir políticas para expandir a economia e, assim, a base tributária, e têm de desenvolver as suas instituições para melhorar a capacidade de arrecadar impostos e, negociar os impostos, é fundamental para a construção de relações de prestação de contas entre o Estado e os cidadãos. Além disso, a tributação é o caminho para sair da dependência da ajuda. A este respeito, foram introduzidas uma série de reformas em Moçambique para reduzir a carga de pagamento de impostos e alargar a base de tributação. De notar, a criação da Autoridade Tributária de Moçambique (AT) e as medidas tomadas para tornarem-na mais eficiente, eficaz e transparente. No entanto, existem problemas de transparência e de percepções de desigualdades.

A Conferência Nórdico-Moçambicana abordou essas questões ao discutir a relação entre tributação e construção do Estado.

tema iii

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Mensagens-chave

• Os recursos naturais são uma bênção, mas podem-se tornar uma maldição se forem mal geridos. Moçambique terá que encontrar a sua própria maneira de transformar os recursos naturais em riqueza. As principais lições internacionais são: a) recursos não-renováveis são um bem temporário; b) quando as receitas provenientes dos recursos naturais sobem ou caem, pode ser prejudicial para outros sectores da economia e, c) o desafio é transformar uma sorte inesperada numa renda regular ou separar os momentos em que ocorrem os ganhos dos momentos dos gastos.

• As experiências Nórdicas variam. A Dinamarca concedeu direitos de exploração de petróleo e gás aos interesses privados e, quando houve interesse político em renegociar os termos e benefícios, acabou por ser muito difícil. A solução Norueguesa foi desde o início a criação de uma indústria nacional combinada com a criação de um fundo soberano para os ganhos relacionados ao petróleo. O fundo é investido em bolsas de valores internacionais e o orçamento do Estado beneficia apenas dos juros.

• Para as economias de petróleo e gás, é comum dizer que um país tem apenas uma oportunidade para desenvolver o sector económico visto que a renegociação dos contractos pode ser muito difícil. É importante não apressar o processo. A capacidade deve ser desenvolvida de forma gradual e cuidadosa, de forma a que depois de esgotado o recurso, haja um legado duradouro de tecnologia, infra-estruturas, competências e outras fontes de receita.

• Os países em desenvolvimento têm, muitas vezes, sistemas fiscais distorcidos e regressivos que carecem de legitimidade. A construção do Estado envolve o aumento da capacidade institucional, fiscal e administrativa para melhorar um regime fiscal legítimo que possa subscrever os objectivos de política. Os sistemas fiscais de base ampla são a chave para a construção da legitimidade, contrariando as flutuações de receitas e a capacidade institucional.

• Mesmo um país rico em recursos precisa de desenvolver uma base de tributação ”regular”, dado que os recursos serão esgotados. Embora haja exemplos dos Estados do Golfo, que têm sido capazes de disponibilizar impressionantes bens públicos, nomeadamente sociais e educacionais com recurso a uma base fiscal limitada, a legitimidade do regime pode ser limitada. As razões são: a) a elite capta as receitas

a partir dos recursos naturais; b) poucos países têm renda suficiente para fornecer bens públicos a partir somente de recursos naturais; e c) a receita proveniente de recursos naturais oscila dado que o mercado é volátil.

• Os contractos com os megaprojectos devem ser negociados de forma transparente e publicados, e as isenções fiscais deveriam ser argumentadas, limitadas no tempo e tornadas públicas, - se não totalmente evitáveis, uma vez que Moçambique precisa de grandes investimentos em infra-estruturas para fazer com que os grandes investimentos funcionem. Moçambique encontra-se numa forte posição no que diz respeito à atracção de investimentos, sem necessitar de conceder isenções fiscais excessivas.

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Construção do contrato social fiscal em países com recursos naturais

Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como construir o contrato social fiscal em Moçambique.

Regime fiscal

• Moçambique encontra-se numa posição excepcional para desenvolver um regime fiscal sustentável, envolvendo o desenvolvimento do sistema fiscal regular, bem como um regime de tributação com base em receitas de recursos naturais. No entanto, Moçambique enfrenta muitos desafios. Foram concedidos incentivos e isenções fiscais extensos, o que leva à perda de receitas, criando espaço para a corrupção e evasão fiscal, e distorcendo a concorrência. Isso cria uma percepção de injustiça entre os contribuintes, prejudicando a legitimidade do governo.

• Moçambique deve realizar reuniões consultivas entre o governo, sector privado e sindicatos para desenvolver políticas e sistemas fiscais que aumentem o crescimento das receitas provenientes tanto da exploração de recursos naturais assim como de fontes fiscais regulares, reforço da capacidade administrativa fiscal a todos os níveis, e priorizar a prestação de contas. O sistema fiscal deve ter: a) regras claras e transparentes com poucas excepções, b) previsibilidade e estabilidade a longo prazo, c) igualdade de tratamento entre empresas e investidores, d) plena divulgação dos contractos de concessão, a fim de promover a confiança, e) estabelecimento de ligações claras entre os impostos pagos e despesas públicas para que as pessoas vejam o que pode concretizar, o pagamento dos seus impostos.

• Há necessidade de assistência técnica ao Ministério das Finanças e aos membros da Assembleia da República e das várias comissões para ajudar a compreender, elaborar e fazer cumprir as leis. A administração fiscal deve continuar a capacitar e fortalecer os laços entre a Autoridade Tributária e o Instituto Nacional de Petróleo (INP) para efectuar uma melhor avaliação fiscal dos projectos mineiros.

• Há também uma necessidade de estabelecer um engajamento mais amplo do cidadão à volta da tributação (a tributação é demasiado importante para ser deixada

somente aos peritos), e desenvolver a capacidade de pesquisa nacional sobre a tributação.

• A capacidade das instituições fiscais Moçambicanas para analisar os custos e as receitas do sector é um desafio sobre o qual Moçambique precisa de reflectir. Não só é necessária a assistência técnica, como também existir pessoal suficiente e bem treinado.

Acordos fiscais com os megaprojectos

• Enquanto existirem acordos obscuros com empresas de megaprojectos, Moçambique não poderá ter um contrato fiscal legítimo com os seus cidadãos. Existem meios termos (trade-offs) entre a) tentar atrair empresas (redução de impostos), b) aumentar as receitas (aumento de impostos), c) e o desejo de desenvolver uma mineração de grande porte ou indústria de petróleo/gás. Fazer acordos com grandes investidores ou empresas de gás/petróleo tem a ver, em parte, com a estabilização da renda em mercados que podem ser altamente voláteis.

• Os investidores e as empresas tendem a exigir contractos específicos quando não têm certezas sobre o ambiente de investimento, especialmente num país que não tem uma longa história de investimentos em recursos específicos, estabilidade governativa ou um ambiente político previsível. Os investidores podem recear mudanças legislativas. Existem duas abordagens para tal: concessões legisladas e concessões negociadas. Mas nenhuma destas implica falta de transparência nos contractos de concessão.

• Um conhecimento geológico adequado é essencial para atingir o melhor acordo (comercial) com as empresas de mineração que empregam especialistas na área. Isso permitirá que o Estado possa adjudicar as concessões com base na licitação mais alta.

• O Estado ou governo Moçambicano não deve ser demasiadamente apressado na negociação de contractos, porque, se errar, é muito difícil alterá-los mais tarde. Moçambique não deve estar muito preocupado em perder acordos para outros países devido a alegações de que Moçambique tem um regime fiscal excessivo, visto que Moçambique tem todos os recursos estratégicos.

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• A Noruega já passou pela experiência de dizer NÃO às empresas que solicitam cortes fiscais. É possível, mas a Noruega tinha um bom conhecimento e experiência no sector. Moçambique está ainda em processo de desenvolvimento deste conhecimento.

• Moçambique deve fazer uma avaliação dos actuais contractos de mineração de primeira geração e outras actividades, para aprender e fazer as alterações necessárias sobre a forma como se organizou até agora em relação à prestação de contas e transparência. Isso abrange também o papel da Assembleia da República. Isto é importante porque os próximos megaprojectos definirão o futuro do país, não apenas em termos de receitas, mas também como se irá desenvolver a sua trajectória democrática.

• Fazer contractos com cláusulas que permitem flexibilidade e deixam opções em aberto para a renegociação dos conteúdos, irá fortalecer, numa fase posterior, o papel do Estado como regulador.

Investimento nacional e fuga de capitais

Mensagens-chave do workshop da conferência sobre os fundos de investimento nacional e fuga de capital.

Fundo de desenvolvimento

• Moçambique tem um grande défice em infra-estruturas e enormes necessidades de desenvolvimento, sendo os investimentos essenciais para o acesso ao mercado de produtos, geração de capital humano e desenvolvimento económico da população. Há vários projectos de investimento em curso para fornecer estradas, pontes, energia eléctrica, ferrovias, portos e por aí em diante – um desafio-chave é como financiar esses investimentos.

• Há muitos modelos disponíveis sobre o que fazer com as receitas provenientes dos recursos naturais. Alguns exemplos são dum fundo soberano da riqueza, um fundo de estabilização macroeconómica, um banco de investimento ou qualquer combinação destes. As receitas poderiam conjuntamente vir do orçamento nacional,

direitos de utilização (royalties), taxas portuárias e ferroviárias, taxas de geração de electricidade, e fundos multilaterais e bilaterais de desenvolvimento.

• Os fundos soberanos da riqueza correm o perigo de manipulação política, mas são susceptíveis de serem um dos melhores caminhos a seguir. É importante que as regras sejam correctas desde o início e serem transparentes sobre todos os aspectos, inclusive detalhes sobre a forma de administração desses fundos, as proporções, suas mudanças, etc. Finalmente, a pressão que esta realidade impõe sobre a Assembleia da República, significa que a comunicação é fundamental.

Fuga ilícita de capitais

• A fuga ilícita de capitais deve ser tratada a nível nacional e internacional – é a condição mais prejudicial que afecta os países em desenvolvimento.

• Estima-se que anualmente 1 trilião de Dólares é drenado dos países em desenvolvimento para o ocidente, através dum sistema financeiro obscuro de paraísos fiscais, preços falsificados, técnicas de branqueamento de capitais e lacunas legislativas.

• A fuga de capitais de Moçambique é estimada em cerca de 4-5% do PIB. Combinando a fuga lícita e ilícita de capitais, estima-se que seja igual ao crescimento anual do PIB. Em Moçambique, o mecanismo mais comum é a avaliação incorrecta das operações comerciais (“trade mispricing”), com estimativas de 2010 em cerca de 500 milhões de dólares ou 30% de todas as exportações. Há uma grande diferença entre o que é reportado como exportação em Moçambique e o que é importado de outros países, uma diferença que só pode ser realmente explicada pela fuga de capitais.

• Em termos de legislação, auditoria e leis de transparência, as instituições de Moçambique não estão adequadamente preparadas para lidarem com a questão da fuga ilícita de capitais.

• A transparência é a resposta à fuga ilícita de capitais. A transparência pode fazer muito mais do que a regulamentação e é uma questão de vontade política.

• Combinar a transparência e legislação que está devidamente implementada pode ser uma ferramenta poderosa para os decisores de políticas.

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Passos seguintes Com base na avaliação acima, a qual explícita ou implicitamente oferece sugestões para acções de curto, médio e longo prazo, o relatório irá debruçar-se sobre três áreas-chave onde as respostas às necessidades e desafios identificados para a capacitação e conhecimento especializado podem ser elaboradas, transformando a análise e identificação em planos de acção concretos a curto prazo. A esperança é que respostas a curto prazo possam, ao longo do tempo, desencadear respostas de médio a longo prazo do programa. Trata-se de quebrar o gelo com acções ponderadas.

A fim de evitar a excessiva administração sugere-se que o modelo de financiamento e implementação de acções sugeridas siga o “modus operandi” utilizado para financiar e planear a conferência. Para a conferência, uma das embaixadas nórdicas custeou previamente todas as despesas com base num acordo flexível entre os países nórdicos e o estado sobre o reembolso. A planificação foi realizada por um grupo de trabalho conjunto dos países nórdicos e do MPD (Ministério da Planificação e Desenvolvimento), envolvendo uma série de ministérios-chave e instituições do Estado, no caso, o parlamento. Sugere-se que para cada um dos temas da conferência, a planificação de actividades concretas de acompanhamento seja liderada pelo MPD que vai unir-se aos ministérios-chave, instituições e organizações de Moçambique, conforme apresentado a seguir. A planificação das actividades pode ser executada ao longo de um período de um a três anos, dependendo das necessidades e do progresso.

Em primeiro lugar, está claro que Moçambique é confrontado com sérios desafios na planificação e integração de planos de interligação das indústrias extractivas com sectores de meios de subsistência, como a agricultura e a pesca, bem como o desenvolvimento específico do sector e as funções centrais do Estado, como impostos e educação. Sugere-se que a Dinamarca e a Islândia, dado o seu forte engajamento com o MPD e DNEAP (Direcção Nacional de Estudos e Análise de Políticas) e, com base em acordos de comparticipação entre os países Nórdicos, disponibilizem recursos para o MPD e instalações de coordenação conjunta, de modo que os peritos necessários na planificação possam ser contratados para a curto e médio prazo, inclusive a formação de pessoal do estado pertinente para as novas necessidades identificadas. Possíveis actividades podem incluir:

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• Planeamento de investimentos em agricultura, infra-estrutura e criação de laços com megaprojectos e desenvolvimento industrial.

• Projecção das receitas fiscais com base em recursos minerais e projectos de grande escala.

Em segundo lugar, enquanto as questões associadas à transparência e à prestação de contas são vastas e o acesso à informação pode ser um problema, há, ao mesmo tempo, indicações claras de que o parlamento está a solicitar peritos e formação para que possa garantir a implementação com sucesso da Lei Nº 15/2011 (Lei de Parcerias Público Privadas) que dará ao Parlamento um papel activo no controlo da exploração dos recursos naturais. A experiência Nórdica é de ampla consulta e envolvimento com grupos de interesse e a sociedade civil, enquanto que plataformas abertas para o engajamento em Moçambique estão ainda numa fase embrionária. Sugere-se que a Suécia e a Finlândia, dado o seu forte engajamento com as universidades, a AWEPA (“Association of European Parliamentarians for Africa”/Associação dos Parlamentares Europeus para a África), sociedade civil, etc. e, com base em acordos de comparticipação entre os países Nórdicos, possam disponibilizar recursos ao MPD e instalações de coordenação conjunta de modo que os peritos necessários possam ser contratados a curto e médio prazo, inclusive a formação dos deputados e suas instituições, principais grupos de interesse e plataformas da sociedade civil. O objectivo seria certificar que:

• São disponibilizados recursos para o desenvolvimento da capacidade do parlamento para que a Lei Nº 15/2011 possa ser implementada, e criadas plataformas para o engajamento entre a Assembleia da República, a sociedade civil e os grupos de interesse com a capacidade e os recursos necessários.

• Uma campanha multidimensional de informação pública sobre indústrias extractivas e benefícios sociais está a ser planeada e realizada com o intuito de fornecer informações transparentes e gerir as expectativas.

Em terceiro lugar, as questões relacionadas com a geração de receitas – a tributação ampla, taxas sobre os recursos naturais e direitos de utilização (royalties) e de como evitar os excessos de fuga de capitais – e a construção do Estado, foram destacadas através dos painéis e apresentações durante os dois dias. Sugere-se que a Noruega, dado o seu forte engajamento com o Ministério das Finanças e as autoridades fiscais e, com base nos acordos de comparticipação entre os países Nórdicos, possa disponibilizar recursos ao MPD e instalações de coordenação conjunta que inclua o Banco Central, Ministério das Finanças e as autoridades fiscais, de modo que os peritos necessários possam ser contratados para curto e médio prazo, incluindo a formação de pessoal. O objectivo seria certificar-se do seguinte:

• Os melhores peritos em negociação de contractos estejam disponíveis quando solicitados.

• A capacidade para a análise de preços e investimentos relacionados com megaprojectos esteja disponível para que a mitigação da fuga de capitais seja garantida.

Por fim, sugerimos que uma nova Conferência sobre crescimento inclusivo entre os países Nórdicos e Moçambique tenha lugar no prazo de três anos para avaliar o progresso no que diz respeito a uma agenda de crescimento inclusivo e a necessidade de transferir as sugeridas modalidades de financiamento flexíveis para um fundo comum.

Produzido pelas Embaixadas Nórdicas em Moçambique, Março 2013

Fotografia: Martin Hessel As fotos foram doadas pelo fotógrafo

Design: Daniela Cristofori