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estratificación socioeconómica
Mesa de expertos de
Anexo 3. Medidas complementarias
MESA DE EXPERTOS DE ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
ANEXO 3.
MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
Carlos Eduardo Sepúlveda Rico – Líder General
Érica Ortiz – Líder Operativa
Juan Miguel Gallego, Jorge Iván González, Diego Fernández,
Rutty Paola Ortiz, Jorge Salinas, Javier Torres, Gustavo Valbuena.
Marzo, 2021
MESA DE EXPERTOS DE ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
Anexo 3.
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Tabla de contenido
1. Ajuste de porcentaje subsidios/contribuciones ......................................................... 4
2. Filtros para identificar poblaciones específicas sujetas al subsidio ......................... 5
2.1 Estrato y SISBEN ...................................................................................................................... 5
2.2 Nivel de subsidio .................................................................................................................... 5
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Anexo 3.
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1. Ajuste de porcentaje subsidios/contribuciones
Como se mencionó en el documento principal, todos los trabajos que han analizado el
cruce entre la estratificación de las viviendas y los niveles ingresos de los hogares han
concluido que su principal error es de inclusión, con cerca del 45% de los hogares
clasificados en un estrato inferior al que le correspondería con una estratificación más
precisa, o que tomara en cuenta el decil de ingreso de las familias. Un hogar clasificado en
un estrato más bajo al que debería pertenecer genera alguno de estos efectos: i) deja de
realizar la contribución que le correspondería si estuviera en el estrato adecuado o ii)
recibe un nivel de subsidios que no le corresponde al estar en estratos subsidiables (i.e. E1,
E2 o E3).
La materialización de alguno de estos dos efectos, o de ambos, depende del contexto del
municipio. En la mayoría de los municipios pequeños difícilmente se encuentran viviendas
de estratos 5 y 6, pero sí las hay de estrato 4 que aparecen clasificadas en 2 y 3. Aunque las
contribuciones que resultarían de una adecuada calificación no sean muy altas, sí es
evidente la inconveniencia de este subsidio. El efecto fiscal depende de las características
del error de inclusión.
En la práctica, mientras que en el sector de energía (cuya carga presupuestal del déficit de
subsidios está a cargo del Presupuesto General de la Nación) los factores de subsidio
máximo definidos en la ley se aplican a todas las viviendas clasificadas en los estratos 1, 2 y
3, en el sector de acueducto, alcantarillado y aseo (cuya carga presupuestal del déficit de
subsidios está a cargo de los presupuestos municipales) se aplican los factores de subsidio
y sobreprecio definidos anualmente (o al menos quinquenalmente) por los concejos
municipales. Las restricciones presupuestales que enfrentan esos municipios menores han
llevado a que en la mayoría de ellos no se asignen subsidios a los usuarios del estrato 3 en
los servicios de agua, alcantarillado y aseo. En general, en estos municipios el impacto en
sostenibilidad financiera del esquema es débil (Ortiz Jara, Pérez-Arriaga, Andrés González,
Eslava Mejía, & Révolo, 2020).
Los errores de inclusión y exclusión en más de 800 municipios, en los sectores de
acueducto, alcantarillado y aseo, pueden tener un efecto fiscal bastante bajo. El estudio de
Economía Urbana de 2015 realiza propuestas directas de reducción del porcentaje de
subsidios para cada uno de los servicios en SPD. Estas correcciones impactan
positivamente la estabilidad financiera del sistema.
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Anexo 3.
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2. Filtros para identificar poblaciones específicas sujetas al
subsidio
2.1 Estrato y SISBEN
Como medida complementaria para reducir los errores de inclusión, se proponen
alternativas que permitan identificar poblaciones dentro de los estratos subsidiables. Una
opción es excluirlos como beneficiarios del subsidio (MTE 2019), si están por fuera de un
determinado rango del puntaje SISBEN. Otro camino es determinar un rango de
vulnerabilidad al interior del estrato, y definir a los hogares que podrían recibir el subsidio
(Economía Urbana 2018). Claramente, este procedimiento busca combinar la estratificación
de vivienda con registro de hogares. Esta es la forma como algunas ciudades seleccionan
beneficiarios para políticas como la de mínimo vital. Para este caso, Bogotá y Cali lo
focalizan directamente a los hogares de estratos 1 y 2. Pereira y Manizales combinan el
estrato (1 y 2) con puntaje SISBEN. Manizales introduce un criterio adicional que es el
consumo por debajo de un nivel específico. Medellín y Bucaramanga, por su parte, optan
por personas que están en un rango de puntaje del SISBEN, o en registros o programas
sociales (desplazados en el programa de la Secretaría de Bienestar Social, para el caso de
Medellín, o Pila Pública, para Bucaramanga).
2.2 Nivel de subsidio
De acuerdo con la ley, el Ministerio de Minas y Energía, por intermedio de la UPME,
determina el consumo básico o de subsistencia para gas combustible y para energía
eléctrica. Estos niveles se han mantenido desde 1996 y 2004, respectivamente. Con la
evolución de la tecnología y el desarrollo de la eficiencia energética, estos niveles resultan
altos para considerarse de “subsistencia”. Varias propuestas sobre esquemas de subsidios
apuntan a la revisión de los niveles de consumo subsidiable ((MTE, 2019), para energía,
(Economía Urbana, 2015) para todos los servicios; y Economía Urbana (2018), para agua).
Sin embargo, como sucede con las reducciones de tarifa, disminuir la base del subsidio no
mejora la focalización y su impacto es exclusivamente financiero. Es positivo para el
financiador del subsidio, pero es negativo en términos de consumo y disponibilidad del
ingreso de las familias. Este último aspecto resulta especialmente sensible para las familias
más vulnerables que tienen alto consumo, debido al mayor número de miembros
del hogar.
En conclusión, por supuesto que es importante revisar el consumo subsidiable, pero no
con el argumento de una mejora en la focalización. Además, siempre se debe tener
cuidado de no agravar las condiciones de vulnerabilidad de los más pobres.
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Anexo 3.
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Por otro lado, MTE (2019) propone que los suscriptores que superen ciertos umbrales de
consumo no sean receptores de ningún nivel de subsidio. Puesto que usualmente el
consumo es mayor en hogares con ingresos más altos, este sistema protegería a los
hogares más vulnerables. Vale la pena precisar que, en su eventual diseño, debe
considerarse el caso de familias vulnerables con un alto número de miembros en el hogar,
o viviendas multifamiliares con hogares de bajos recursos.
Un límite a la recepción de subsidios para hogares con consumo inferior a un cierto nivel
genera incentivos virtuosos al uso eficiente de la energía. Este mecanismo de incentivar un
uso responsable del servicio a través del consumo puede incrementar los errores de
exclusión, especialmente de hogares pobres con un número significativo de miembros del
hogar que no pueden contener el consumo por debajo del umbral del límite subsidiado.
Adicionalmente, existen algunas políticas sociales que han aplicado criterios
complementarios mixtos como sucede con el mínimo vital. Por un lado, el acceso a un
consumo máximo subsidiado funciona como un correctivo de consumo eficiente. Y, por
otro lado, los criterios de focalización mezclan identificación por estratos y filtros a través
de SISBEN o registros sociales. En cerca de 15 municipios del país, principalmente de
mayor tamaño como Bogotá, Medellín, Cali, Pereira y Manizales, se ha establecido, para
acueducto y/o alcantarillado, la política de mínimo vital como complementaria al subsidio
al consumo mínimo establecido por la Ley 142 de 1994. En tal caso, los municipios asumen
el costo de brindar un nivel de consumo a las familias beneficiarias.
Las políticas varían entre ciudades. En Bogotá y Cali, el mínimo vital cubre el consumo de 6
m3/mes/suscriptor sin incluir el cargo fijo y solo para el servicio de acueducto (es decir no
aplica a alcantarillado) para todos los usuarios de los estratos 1 y 2. En Medellín cubre 2.5
m3/mes/suscriptor, tanto de acueducto como de alcantarillado para personas que pasen el
test de pobreza definido por el municipio. En el caso de Pereira el beneficio cubre el
consumo de 6 m3/mes/suscriptor, sin incluir cargo fijo, tanto de servicio de acueducto
como de alcantarillado para personas con puntaje SISBEN inferior a 30 puntos.
www.dane.gov.co / www.dnp.gov.co
