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Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

MICROPLANIFICACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA

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Contenido

1. Introducción ............................................................................................................ 3

2. Base Legal ................................................................................................................ 3

3. La desconcentración institucional y de servicios públicos ................................. 4

4. La microplanificación de servicios públicos ......................................................... 5

5. Microplanificación de servicios públicos del Ministerio de Salud Pública ........ 6

5.1 Modelo desconcentrado institucional ................................................................... 6

5.2 Modelo de prestación de servicios ........................................................................ 7

5.3 Estandarización de tipologías ................................................................................ 9

5.4 Criterios para la definición de microplanificación ............................................. 10

6. Glosario de términos ............................................................................................ 11

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1. Introducción

La Constitución del Ecuador, aprobada en el año 2008 mediante referéndum, recupera el rol rector de las instituciones del Estado en la planificación de la política pública a nivel nacional. Esta norma suprema marca un hito histórico al plantear como objetivo final del desarrollo el Buen Vivir para los ciudadanos y ciudadanas; y éste solo es posible mediante la recuperación del Estado como un ente responsable de planificar y garantizar los derechos de los ecuatorianos a través del acceso a servicios.

En este sentido, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Senplades en coordinación con las instituciones del Gobierno, planifican la desconcentración para acercar el Estado a la ciudadanía a través de una adecuada y oportuna prestación de servicios públicos.

Es así que, se cuenta con mecanismos que direccionan su deber ser, a través de

herramientas que permiten determinar las competencias y las atribuciones de las instituciones; así como, los servicios considerando las realidades y particularidades locales para garantizar cobertura en todo el territorio nacional.

Para lo cual, cada institución ha realizado un ejercicio de microplanificación de

sus servicios públicos en territorio bajo estándares y tipologías definidas. Esto permite determinar la demanda, pertinencia y distribución de cada servicio para asegurar una adecuada cobertura; además, de planificar una progresiva implementación de los mismos.

Este documento técnico contiene una breve descripción conceptual de la

desconcentración y microplanificación; y un detalle de los modelos de prestación de servicios, criterios técnicos para la microplanificación y la estandarización definida por el Ministerio de Educación.

2. Base Legal

La Constitución vigente establece que el Estado ecuatoriano y la administración pública deben organizarse descentralizada y desconcentradamente, siendo este principio un mecanismo para avanzar hacia la equidad territorial y el desarrollo armónico y equitativo de los gobiernos autónomos descentralizados. En su artículo 147 numeral 5 señala que: es atribución y deber del Presidente de la República "dirigir la administración pública en forma desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su integración, organización, regulación y control".

Adicionalmente, en el Art. 314 se consagra el rol del Estado como proveedor de

servicios públicos y como garante de que su provisión, sea pública o privada, responda a los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad.

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Por su lado, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, refuerza la desconcentración en su Objetivo No. 1 “Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder popular”, mediante la estrategia “El Estado en los territorios y los servicios públicos” que permita un desarrollo equitativo y equilibrado en el país. Esto consolida una estructura estatal cercana al ciudadano considerando las realidades y dinámicas locales.

En este sentido, a través de la Estrategia Territorial Nacional (ETN), se considera

al territorio como una construcción social y dinámica que, permite articular la política pública nacional con las condiciones y características propias del territorio. Identificando las necesidades básicas se busca cambiar las condiciones dadas para lograr el Buen Vivir y consolidar la red de asentamientos humanos con servicios al alcance de todos.

Por su lado, el Art. 11 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

define: “Del ejercicio desconcentrado de la planificación nacional”, donde se indica que la Función Ejecutiva formulará y ejecutará la planificación nacional y sectorial con enfoque territorial y de manera desconcentrada.

Finalmente, el Reglamento al Código Orgánico de Planificación y Finanzas

Públicas, en su Art. 31 delega a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo para que coordine con las entidades competentes, planifique el proceso de desconcentración, de manera que se asegure que la distribución de las entidades y servicios que presta el Ejecutivo en el territorio, guarde concordancia con los objetivos y lineamientos de la planificación nacional.

3. La desconcentración institucional y de servicios públicos

La desconcentración es el traslado de facultades y atribuciones desde el nivel central hacia otros niveles jerárquicamente dependientes, siendo el nivel central el que mantiene la rectoría y regulación. Su objetivo es fortalecer la presencia de las entidades del Ejecutivo distribuidas en el territorio, y garantizar los derechos ciudadanos a través de la prestación de los servicios con eficiencia, eficacia y calidez.

De este modo, se impulsa fuertemente el proceso de desconcentración de la

Función Ejecutiva con el fin de promover la reorganización territorial del país, la cual busca la construcción de un Estado policéntrico y articulado. En un primer momento se definió las zonas administrativas de planificación, cuyo objetivo fue garantizar la presencia homogénea sobre una misma base de planificación del Ejecutivo a nivel nacional; posteriormente se conforman los distritos y circuitos administrativos de planificación, para articular la planificación y provisión de servicios para el ejercicio de derechos y garantías ciudadanas, generando una mayor cercanía del Estado a la ciudadanía.

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Los objetivos de la desconcentración son: Garantizar el acceso a servicios de toda la población. Garantizar cobertura y atención integral de calidad de los servicios. Optimizar y mejorar el manejo de recursos públicos. Consolidar una prestación de servicios cercana, continua y permanente. Planificar y organizar con enfoque territorial la intervención e inversión

pública.

Cada entidad ha definido sus competencias, atribuciones, servicios según el respectivo nivel desconcentrado (zona, distrito y/o circuito) en el cual tendrán presencia y prestarán sus servicios.

4. La microplanificación de servicios públicos

La microplanificación es un proceso metodológico que permite a las entidades definir su planificación sectorial con una visión territorial, para asegurar que la distribución de los servicios guarde concordancia con los objetivos de la planificación nacional a fin de garantizar cobertura y equidad.

El rol de Senplades es facilitar los lineamientos, metodologías y acompañamiento

técnico para que el proceso de microplanificación guarde por un lado coherencia con la planificación nacional y sectorial; y, por otro sea pertinente según las particularidades del territorio y su población.

La microplanificación de servicios públicos implica un análisis espacial referencial según las particularidades del territorio y los modelos de prestación de servicios de cada institución para definir los servicios que deben implementarse en los distritos y circuitos según el nivel de cobertura. Mientras que, en la fase de implementación de los prestadores de servicio, las entidades establecen la ubicación georeferenciada final de cada prestador de servicio según el tipo de intervención definido (nuevo, repotenciado) y la disponibilidad de predios en coordinación con Inmobiliar y los Gobiernos Locales.

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5. Microplanificación de servicios públicos del Ministerio de Salud Pública

5.1 Modelo desconcentrado institucional

El Ministerio de Salud Pública - MSP se ubica en la tipología de desconcentración dos1; es decir que ha trasladado hacia el nivel zonal y distrital facultades y atribuciones que garanticen la prestación de servicios públicos de salud a la ciudadanía ya que la salud es reconocida como un derecho fundamental garantizado por el Estado, y se constituye en un eje estratégico para la consecución del Buen Vivir. En el siguiente gráfico se detalla el modelo desconcentrado y de prestación de servicios

Gráfico 1. Modelo desconcentrado y de prestación de servicios de salud

Fuente: Ministerio de Salud Pública, mayo 2014.

1 Corresponde a aquellas entidades de la Función Ejecutiva de alta desconcentración y baja descentralización.

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5.2 Modelo de prestación de servicios

El Modelo de Atención Integral de Salud Familiar, Comunitario e Intercultural (MAIS-FCI) es el conjunto de políticas, estrategias, lineamientos y herramientas que al complementarse, organizan el Sistema Nacional de Salud para responder a las necesidades de salud de las personas, las familias y la comunidad, que permitan dar soluciones contribuyendo de esta manera a mejorar su calidad de vida.

Las modalidades de atención son: i) atención intramural, se desarrollan las actividades de atención de especialidad, morbilidad, preventivas y de promoción de la salud, aplicando el conjunto de prestaciones integrales por ciclo de vida; ii) atención extramural o comunitaria, el objetivo es el cuidado de la salud a través de medidas que se orienten a la identificación y control de riesgos a nivel individual, familiar, comunitario y del entorno, implementación de estrategias y acciones de prevención, promoción de la salud, fortalecimiento de la participación ciudadana y de la coordinación intersectorial para actuar sobre los determinantes de la salud y contribuir al desarrollo integral a nivel local. Se realiza en entidades educativas, comunidades, centros carcelarios, entre otros.

Los niveles de atención que contempla del MAIS-FCI son: i) Primer nivel de atención, debe cubrir a toda la población y resolver las necesidades básicas y/o más frecuentes de la salud de la comunidad. Se enfatizará la promoción y prevención; ii) Segundo nivel de atención, comprende todas las acciones y servicios de atención ambulatoria especializada y aquellas que requieran hospitalización. Se desarrollan nuevas modalidades de atención no basadas exclusivamente en la cama hospitalaria, tales como la cirugía ambulatoria, el hospital del día. Da continuidad a la atención iniciada en el primer nivel, de los casos no resueltos y que requieren atención especializada a través de tecnología sanitaria de complejidad mayor. El ingreso al segundo nivel se lo realizará a través del primer nivel de atención exceptuándose los casos de urgencia médicas; iii) Tercer nivel de atención, resuelve los problemas de salud de alta complejidad, tiene recursos de tecnología de punta, intervención quirúrgica de alta severidad, realiza trasplantes, cuidados intensivos y cuenta con subespecialidades reconocidas por la ley.

Los siguientes son los prestadores de servicios que ha definido la entidad, según la unidad territorial:

Nivel de planificación Prestadores de servicios

Nacional • Hospital de especializado, especialidades

Zona • Hospital general

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Distrito

• Puesto de salud

• Centro de salud tipo A – B – C

• Hospital Básico

Circuito Equipos de atención integral de salud – EAIS.

Fuente: MSP Elaboración: Senplades

En el siguiente cuadro se detalla las diferentes tipologías de los establecimientos prestadores de servicios con sus respectivas coberturas y servicios:

Tipología Cobertura poblacional Servicios

Centro de salud tipo A 2.000 a 10.000 habitantes

Atención integral e integrada de salud (promoción de la salud, prevención de enfermedades), salud oral.

Centro de salud tipo B 10.000 a 50.000 habitantes

Atención integral e integrada de salud (promoción de la salud, prevención de enfermedades), salud oral, toma de muestras.

Centro de salud tipo C 25.000 a 50.000 habitantes

Atención integral e integrada de salud (promoción de la salud, prevención de enfermedades), salud oral, toma de muestras, ecosonografía, rayos X, laboratorio, rehabilitación, salud mental, maternidad, emergencia (24 horas).

Hospital Básico

Según perfil epidemiológico

Consulta externa, emergencia, hospitalización clínica, hospitalización quirúrgica.

Resuelve las referencias de las unidades de menor complejidad y direcciona la contra referencia.

Hospital General Según perfil epidemiológico

Atención clínico-quirúrgica y ambulatoria en consulta externa, hospitalización, cuidados intensivos, cuidados intermedios y emergencias.

Resuelve las referencias recibidas de las unidades de menor complejidad y direcciona las contra referencias.

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Hospital Especializado Según perfil epidemiológico

Unidad de mayor complejidad ya que suministra atención ambulatoria en consulta externa, emergencia y hospitalaria de una determinada especialidad y/o subespecialidad.

Hospital Especialidades

Según perfil epidemiológico

Establecimiento de salud de la más alta complejidad, que provee atención ambulatoria en consulta externa, emergencia y, hospitalización en las especialidades y subespecialidades de la medicina.

Atiende a la población del país a través del sistema de referencia y contra referencias.

Fuente: MSP Elaboración: Senplades

5.3 Estandarización de tipologías Con la finalidad de implementar infraestructura para la prestación de servicios de una manera más eficaz, cada entidad responsable estandarizó por tipologías los establecimientos prestadores de servicios; esto permite reunir en cada una de las tipologías las condiciones y características arquitectónicas comunes de los establecimientos permitiendo una ejecución que optimice recursos. Las condiciones y características se analizan considerando factores geográficos, naturales, sociales, tipo de servicio, capacidad y cobertura poblacional, lo cual define la arquitectura de cada una de las tipologías.

Los diseños que conforman los estándares son:

Diseños arquitectónicos: muestran el diseño del establecimiento prestador de servicio, basado en el programa arquitectónico definido para cada tipología, el diseño debe contar con toda la planimetría arquitectónica necesaria.

Programa Arquitectónico: listado de los espacios y áreas con las que debe contar la tipología, esto viene definido previamente por cada entidad.

Planimetría: la planimetría es el paquete de planos que muestran a detalle los diseños arquitectónicos, implantación, plantas, cortes y fachadas.

Renders: son imágenes y videos virtuales que muestran una simulación del prestador ejecutado.

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Diseño de Instalaciones: se los realiza en base al diseño arquitectónico, los mismos muestran a detalle el funcionamiento de las instalaciones eléctricas, electrónicas, hidro-sanitarias y mecánicos.

Diseños Estructurales: los diseños estructurales muestran el cálculo y el diseño de la estructura del establecimiento, detallando los materiales y cantidades, en base al uso, capacidades y el diseño arquitectónico.

Diseños constructivos: muestran en detalle de cómo se debe construir, desde su cimentación, obra gris y acabados, para lo cual se cuenta con:

Detalles constructivos: son los detalles de cada uno de los procesos, cimentación obra gris y acabados. Como por ejemplo como se construye una pares de bloque.

Cartilla de acabados: esta detalla los materiales que se deben utilizar para cada proceso constructivo.

Plano de acabados: este muestra, en base a los planos arquitectónicos, los materiales detallados en la cartilla, ubicados en los espacios.

Presupuesto referencial estándar: muestra el detalle de los costos unitarios de cada rubro en obra.

Cronograma valorado: muestra en cronograma el proceso constructivo y sus respectivos valores, así como porcentajes acumulados de cada proceso en la construcción.

5.4 Criterios para la definición de microplanificación

El Ministerio de Salud Pública como autoridad Sanitaria Nacional, realiza la Planificación Territorial de los establecimientos de salud por niveles de atención, siendo el Primer Nivel de Atención la puerta de entrada al Sistema de Salud, la cual debe resolver el 80% de las necesidades de salud de la población.

La Gestión Interna de Sistemas de Información Geográfica y Planificación Territorial conjuntamente con la Dirección de Primer Nivel, ha realizado la Planificación Territorial de los Establecimientos de Salud basados en los siguientes criterios:

Características geográficas y demográficas En las características geográficas, se considera a la accesibilidad geográfica de la población hacia el servicio de salud, tomando en cuenta los accidentes geográficos, vías de acceso y transporte con el cual cuentan las comunidades. En los criterios demográficos se debe considerar a los distintos grupos poblaciones y las necesidades según sus ciclos de vida, la población asignada del 100% de territorio al establecimiento de salud en los últimos años. Perfil epidemiológico El perfil epidemiológico es una rama de la epidemiologia que sistematiza el conjunto de categorías y características de la relación salud - enfermedad en las diversas poblaciones.

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Se debe considerar el análisis de la población en el cual se debe incluir, la población total asignada, desagregada por sexos, grupos de edad, ciclos de vida, densidad y dispersión poblaciones, atenciones de morbilidad, mortalidad y atenciones. Análisis de la oferta y demanda El análisis de la oferta de servicios se ha realizado en función del número de Centros de Salud del MSP que se encuentran prestando servicio a la comunidad. La demanda ha sido un criterio incorporado a partir de las actualizaciones realizadas desde el 2013 ya que ha sido analizado en base a la producción de los establecimientos de Salud con datos 2012 RDACAA. Isocrona Se refiere a la distancia de comunidades al servicio de salud, teniendo en cuenta la accesibilidad, tipo de transporte, costos y distancia hacia una unidad de referencia de mayor complejidad. Población al 2020 Se refiere a la proyección poblacional a nivel nacional hasta el 2020, partiendo de la población entregada por el INEC en función al censo nacional del 2010. Además, se debe considerar el análisis de la población en el cual se debe incluir, la población total asignada, desagregada por sexos, grupos de edad, ciclos de vida, densidad y dispersión poblaciones, atenciones de morbilidad, mortalidad y atenciones. Optimización de servicios Es el análisis de los diferentes criterios los mismos que se ha realizado de manera simultánea y para cada uno de los establecimientos de Salud, con la identificación de factores socioculturales únicos para cada territorio y población, (infraestructura, talento humano etc.).

6. Glosario de términos

Zonas administrativas de planificación (enlace nacional-territorio) Agrupan varias provincias, con proximidad geográfica, afinidad cultural y económica, donde se generan unidades de planificación de carácter estratégico; son las responsables de generar una planificación intermedia acorde a la planificación nacional, a través de una coordinación y articulación territorial de la política pública en el área de su jurisdicción. Se han conformado 9 zonas. Distritos administrativos de planificación (unidad básica de micro planificación) Coincide con el cantón o la unión de cantones. Por su alta densidad poblacional, los cantones de Quito, Guayaquil, Cuenca, Ambato y Santo Domingo cuentan con varios distritos dentro de ellos. Coordinan la planificación y provisión de servicios para el

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ejercicio de derechos y garantías ciudadanas. Es el nivel básico en el que se desarrolla la

microplanificación de servicios públicos. Se han conformado 140 distritos. Circuitos administrativos de planificación (unidad donde se prestan servicios públicos) Corresponde a una parroquia o conjunto de parroquias y es la unidad básica para la prestación de servicios. En esta unidad se garantiza la prestación de servicios a través de una red establecimientos coordinados desde el nivel distrital y zonal. Se han conformado 1.134 circuitos administrativos.

Servicios Públicos Son entendidos como la provisión de aquellos bienes tangibles o intangibles definidos y prestados por el Estado a la ciudadanía, con el fin de garantizar derechos constitucionales y apuntando a la construcción del Régimen del Buen Vivir.

Intersectorialidad Hace referencia a la coordinación y accionar que realizan en conjunto las entidades desconcentradas en territorio con el fin de mejorar la prestación de servicios públicos.

Análisis territorial Forma parte fundamental de los procesos de microplanificación ya que permite analizar la estructura de cada territorio en sus aspectos biofísicos, socioeconómicos, infraestructura y amenazas naturales. De este modo se consigue plantear soluciones reales y coherentes con el territorio.

Establecimiento prestador de servicios Es el espacio en el cual se presta uno o varios servicios públicos a la ciudadanía. La arquitectura, a través del diseño de espacios y el tipo de servicio a prestar permiten garantizan el acceso y cobertura territorial y poblacional. Tipología Hace referencia a las características arquitectónicas, espaciales, estructurales y formales, que adquiere un prestador de servicio en base a su uso, capacidad, sus contextos sociales, naturales, geográficos, territoriales y políticos, en los cuales prestará el servicio. Estándar Los estándares para los servicios públicos son las condiciones o características (máximas y mínimas) para su prestación con el fin de garantizar calidad, calidez y eficiencia. Principalmente, se enfocan en talento humano, cobertura, gestión e infraestructura. Estándar de infraestructura Hace referencia y reúne a todas las condiciones y características en cuanto a los diseños arquitectónicos, estructurales y espaciales comunes por tipología de prestador de servicio.

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Cobertura territorial Definición de la unidad territorial a la cual se va a enfocar la prestación de un servicio y el área de influencia del mismo; se utiliza los niveles administrativos de planificación.

Cobertura poblacional Es la capacidad máxima de usuarios que un establecimiento puede soportar para asegurar una adecuada prestación de sus servicios, esto en función de su población objetivo.

Criterios territoriales Son aquellos que hacen referencia de las características propias del territorio como las vías, pendientes, topografía, distribución poblacional entre otras. Estos criterios afectan a todos o casi todos los servicios y usuarios, por lo que se los aplica en los análisis territoriales para determinar una adecuada microplanificación.

Criterios sectoriales Son aquellos que hacen referencia a las particularidades de un servicio en específico y a las competencias de cada entidad. Por ejemplo, perfil epidemiológico, población en edad escolar, bloques mineros y petroleros, entre otros.