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Ministerio de Finanzas Públicas -MINFIN-
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del
Riesgo de Desastres -UNISDR-
Informe de País Guatemala:
Programa "Desarrollando capacidades para mayor inversión
pública en la adaptación integrada al cambio climático (CCA) y la
reducción del riesgo de desastres (RRD)".
Consultor: Sergio Saúl Vega García
Guatemala, Marzo de 2015
Contenido 1. Estructura de País .................................................................................................................. 3
1.1. División administrativa. ............................................................................................. 4
1.2. Población ................................................................................................................... 5
2. Estructura de Gobierno ......................................................................................................... 6
2.1. Organismo Ejecutivo ................................................................................................. 6
2.2. Organismo Legislativo ............................................................................................... 7
2.3. Organismo Judicial .................................................................................................... 7
3. Estructura Económica ........................................................................................................... 7
3.1. Sector Real ................................................................................................................. 7
3.2. Sector Externo ......................................................................................................... 12
3.3. Sector Fiscal ............................................................................................................. 16
4. Estructura Socioeconómica ................................................................................................. 18
4.1. Índices de pobreza .................................................................................................. 18
4.2. Indicadores socioeconómicos ................................................................................. 19
5. Desastres y pérdidas ........................................................................................................... 19
5.1. Vulnerabilidad a desastres ...................................................................................... 19
5.2. Aspectos Institucionales .......................................................................................... 22
5.3. Instrumentos Metodológicos de Inversión Pública ................................................. 23
5.4. Crédito Contingente ................................................................................................ 26
6. Bibliografía .......................................................................................................................... 27
Anexo D. Resumen Ejecutivo Linea Base. Guatemala, Incorporación de la Gestión del Riesgo
dentro de los Proyectos Inversión Pública. ................................................................................. 28
Anexo E. Resumen Ejecutivo Estudio De Caso. Guatemala, Después de la tormenta tropical
Stan 2005, de Panabaj a Chuk Muk. ............................................................................................ 29
Anexo F. Taller Nacional: Guatemala. ........................................................................................ 31
1. Estructura de País
GUATEMALA INFORMACIÓN DEL PAÍS
(RESUMEN)
• Nombre Oficial: República de Guatemala.
• Capital: Ciudad de Guatemala.
• Tipo de Gobierno: Democrático Representativo.
• Presidente: Otto Pérez Molina (2012-2016).
• Unidad Monetaria: Quetzal.
• Lenguaje Oficial: Español.
• División Política/Administrativa: 8 regiones; 22 Departamentos; 338 municipios.
• Límites Geográficos: Limita al Norte y al Oeste con México, al Este con Belice, y el Mar Caribe, al Sureste con Honduras y El Salvador y al Sur con el Océano Pacífico.
• Área: 108,889 Km2.
• Población (estimación a 2015): 15,806,675 habitantes.
• Densidad Poblacional (estimación a 2015): 145 habitante/Km2.
• PIB Nominal (2014): 58,832.60 Millones de U.S. Dólares.
• PIB Percápita (estimación a 2014): 3,722.01 U.S. Dólares.
• Índice de Desarrollo Humano (2011) 0.58
• Coeficiente de Gini del ingreso familiar per cápita (2011): 0.565
1.1. División administrativa.
Guatemala, está ubicado entre las latitudes 13° 44' y 18° 30' Norte y las longitudes 87° 24' y 92° 14' Oeste del meridiano de Greenwich. Se encuentra delimitado al Norte y al Oeste con México, al Sur con el Océano Pacífico y al Este con Belice, Honduras y El Salvador. La extensión territorial del país es de 108,889 kilómetros cuadrados. El territorio de la República, se divide para su administración en regiones (8) departamentos (22) y éstos en municipios (338).
Figura No.1 División Administrativa de Guatemala
Fuente: http://www.zonu.com/detail/2011-11-23-14981/Los-Departamentos-de-Guatemala.html
Los municipios dela República de Guatemala, son instituciones autónomas; entre otras funciones les corresponde: a) Elegir a sus propias autoridades; b) Obtener y disponer de sus recursos; y c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios. Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos. El gobierno municipal será ejercido por un concejo el cual se integra con el alcalde, los síndicos y concejales, electos directamente por sufragio universal y secreto para un periodo de cuatro años, pudiendo ser reelectos.
Las corporaciones municipales deberán procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios.
1.2. Población
Al 30 de Junio de 2014, según las proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística INE, el número de habitantes ambos sexos para la república era 15,806,675. La población creció en promedio 2.44% entre 2009 y 2014.
Cuadro No. 1 Características de Población
Variable Año Cifras Fuente
Población Total
2009 14,017,057 Instituto Nacional de Estadística (INE)
2010 14,361,666 Link:
2011 14,713,763 http://www.ine.gob.gt/index.php/estadisticas/tema-indicadores
2012 15,073,375
2013 15,438,384
2014 15,806,675
Crecimiento Poblacional (% anual)
2009 2.48 Instituto Nacional de Estadística (INE)
2010 2.46 Link:
2011 2.45 http://www.ine.gob.gt/index.php/estadisticas/tema-indicadores
2012 2.44
2013 2.42
2014 2.39
Relación de dependencia por
edad (% de la
población en edad de trabajar)
2009 85.94% Cálculos propios en base a INE, 2015
2010 84.79%
2011 83.65%
2012 82.51%
2013 81.36%
2014 80.14%
Ciudades Principales
(por su densidad poblacional
2014)
Departamento Habitantes Instituto Nacional de Estadística (INE)
Guatemala 3,306,397 Link:
Huehuetenango 1,234,593 http://www.ine.gob.gt/index.php/estadisticas/tema-indicadores
Alta Verapaz 1,219,585
San Marcos 1,095,997
Quiché 1,053,737
Fuente: Elaboración propia.
La Relación de dependencia expresada respecto de la población en edad de trabajar (15 a 64 años) se ubica en torno al 80.14%. La población es mayoritariamente rural debido a que el 51.0% de la población habita en esta área; sin embargo, la población del Departamento de Guatemala, donde se encuentra la capital del país representa el 20.9% de la población nacional.
2. Estructura de Gobierno De acuerdo con la Constitución Política de la República (emitida en 1985) Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno es republicano, democrático y representativo y está divido para su funcionamiento en tres poderes independientes; el Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
2.1. Organismo Ejecutivo
El Presidente y Vicepresidente, denominados en las candidaturas como binomios, son electos directamente por medio del voto universal y están limitados a un período improrrogable de cuatro años. El vicepresidente puede ser candidato para presidente después de pasar cuatro años fuera de su cargo. En la actualidad ocupa el cargo el General retirado Otto Pérez Molina, quien será reemplazado en el cargo por quien resulte electo en las elecciones generales a realizarse a finales del 2015. El Presidente, el Vicepresidente de la República y los ministros de Estado, reunidos en sesión, constituyen el Consejo de Ministros el cual conoce de los asuntos sometidos a su consideración por el Presidente de la República, quien lo convoca y preside.
Figura No.3 Dependencias del Ejecutivo a nivel Ministerios de Estado
Fuente: Elaboración propia en base a Presupuesto General de Ingresos y Gastos 2015, MINFIN
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Gobernación
Ministerio de la Defensa Nacional
Ministerio de Finanzas Públicas
Ministerio de Educación
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Ministerio de Trabajo y Prevision Social
Ministerio de Economía
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
Ministerio de Energía y Minas
Ministerio de Cultura y Deportes
Ministerio de Ambiente y recursos Naturales
Ministerio de Desarrollo Social
Procuraduría General de la Nación
Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo
2.2. Organismo Legislativo
La potestad legislativa corresponde al Congreso de la República (unicameral), conformado por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto, por el sistema de distritos electorales y lista nacional, para un periodo d cuatro años, pudiendo ser reelectos. Actualmente está compuesto por 158 diputados electos directamente mediante sufragio universal y secreto, por el sistema de distritos electorales y lista nacional, para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos. Cada departamento del país constituye un distrito electoral. El municipio de Guatemala forma el distrito central, y los otros municipios del departamento de Guatemala constituyen el distrito de Guatemala. Por cada distrito electoral deberá elegirse como mínimo un diputado. La ley establece el número de diputados que correspondan a cada distrito en proporción a la población. Un número equivalente al 25% de diputados distritales será electo directamente como diputados por lista nacional.
2.3. Organismo Judicial
Conforme lo establece la Constitución Política de la República de Guatemala, la administración de justicia es ejercida por la Corte de Constitucionalidad y la Corte Suprema de Justicia. La función jurisdiccional corresponde fundamentalmente a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales que a ella están subordinados, en virtud de las reglas de competencia. A estos tribunales por razón del grado; les corresponde la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado. La jerarquía es de tipo vertical, siendo la Corte Suprema de Justicia el Tribunal de mayor jerarquía, con competencia en todo el territorio nacional. En el siguiente nivel jerárquico se encuentran la Corte de Apelaciones (con el número de salas que determina la Corte Suprema de Justicia) y demás tribunales colegiados; después siguen los juzgados de primera instancia; y por último los jueces de paz o juzgados menores. http://estadoguatemala.blogspot.com/p/organismos-del-estado.html
3. Estructura Económica
3.1. Sector Real
El Producto Interno Bruto PIB de Guatemala, para el año 2014 se estimó en U.S.$ 58,832.6 millones , con una variación interanual de 4.0% respecto de lo observado en 2013.
Gráfica No.1 Producto Interno Bruto
Millones de U.S. Dólares 2005-2014
Precios de cada año
p/Preliminar Elaboración propia, cifras BANGUAT.
27,247.830,266.7
34,155.7
39,198.537,791.6
41,401.9
47,735.450,464.7
53,876.5
58,832.6
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
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Destaca para el logro de este comportamiento, el crecimiento en las actividades de explotación de minas y canteras; intermediación financiera; seguros y actividades auxiliares; agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca; administración pública y defensa; comercio al por mayor y menor; servicios privados e industria manufacturera. http://www.segeplan.gob.gt/downloads/2015/informes/Informe_Presidencial_2014-2015.pdf
De acuerdo con la evaluación del Banco Central, de la política monetaria, cambiaria y crediticia a noviembre de 2014, este comportamiento estuvo asociado principalmente por el incremento de 4.0% en el consumo privado (3.9% en 2013), que representa alrededor del 85.0% del Producto Interno Bruto, asociado a un aumento en los ingresos de los hogares, una baja inflación y el aumento de las remesas familiares. El ritmo inflacionario total se situó a finales del año en 2.95%, nivel por debajo del rango meta establecido por la Junta Monetaria (4% +/- 1 punto porcentual), menor al nivel acumulado registrado en 2013 de 4.39%.
Gráfica No. 2 Guatemala: Ritmo Inflacionario
(Tasas de variación interanual)
Fuente: Elaboración propia con cifras BANGUAT.
2.95
2.17
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
En
e-10
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En
e-11
mar
may
jul
sep
nov
En
e-12
mar
may
jul
sep
nov
En
e-13
mar
may
jul
sep
nov
En
e-14
mar
may
jul
sep
nov
Porcentajes
Inflación total Inflación subyacente
Gráfica No.3 Tasa de crecimiento del PIB 1997-2014
p/Preliminar Elaboración propia, cifras BANGUAT.
Gráfica No. 4 Producto Interno Bruto Per cápita
U.S. Dólares 2009-2014
p/Preliminar Elaboración propia, cifras BANGUAT.
Por el lado del destino del gasto, el dinamismo registrado en el gasto de consumo privado 4.0% (asociado con el consumo de bienes y servicios de tipo personal y domiciliar) estuvo influenciado por el incremento del número de trabajadores afiliados a la seguridad social, las remesas familiares, los salarios medios y el crédito bancario al sector privado (principalmente, el destinado al consumo).
3.8
3.3
0.5
2.9
4.2
3.0
3.5
4.0
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
Promedio1997-2007
2008 2009 2010 2011 2012p/ 2013p/ 2014p/
2,691.12,879.0
3,239.63,343.9
3,488.3
3,714.6
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1,000
1,500
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2,500
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Estructura sectorial del PIB 2014
Gráfica No. 5 Producto Interno Bruto por Sector Económico 2014
El valor agregado de la actividad Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca, representa un 11.2% del PIB, el sector está conformado por los cultivos tradicionales, café banano y cardamomo, y cultivos no tradicionales, cereales y frutas. El valor agregado generado por las Industrias manufactureras, que representan un 21.89% del PIB, tiene como principales fuentes de valor agregado las actividades de textiles, prendas de vestir, cuero y calzado alimentos, tabaco, elaboración de bebidas y la producción de azúcar. Por su parte el sector servicios que incluye dentro de sus principales actividades: Comercio al por mayor y al por menor; Servicios privados, hoteles y restaurante, actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler, representó el 66.96% del PIB para el año 2014. La formación bruta de capital fijo se ubicó en $4,113.7 millones para el año 2013, para el año 2014 de acuerdo a estimaciones de cierre se contempla una tasa de crecimiento del 4.0% respecto del año anterior, este dinamismo se relaciona con una mayor inversión en construcción; el aumento del volumen de las importaciones de bienes de capital, especialmente los destinados al sector agropecuario y la mayor ejecución de obras de ingeniería civil. El comportamiento de las exportaciones de bienes y servicios, por su parte, estuvo asociado principalmente con el incremento en el volumen exportado de minerales metálicos, banano, grasas y aceites combustibles, entre otros. http://www.segeplan.gob.gt/downloads/2015/informes/Informe_Presidencial_2014-2015.pdf
11.2%
21.89%
66.96%
Agricultura
Industria
Servicios
Gráfica No.6 Formación Bruta de Capital Fijo Millones de U.S. Dólares
2001-2013
p/Preliminar Elaboración propia, cifras BANGUAT.
Tasa de interés líder de Política Monetaria La Junta Monetaria modificó 3 veces la tasa líder durante el 2014, tomó la decisión de disminuir el nivel de esa tasa de interés en 25 puntos básicos al pasar de 5.00% a 4.75% en marzo, de 4.75% a 4.50% en junio y finalmente 50 puntos básicos de 4.50% a 4.00% en noviembre. Lo anterior se realizó luego de haber conocido el Balance de Riesgos de Inflación y considerar que la actividad económica mundial sigue recuperándose, como resultado, principalmente, del desempeño de las economías avanzadas, aunque a un ritmo más moderado de lo previsto. Además, tomó en cuenta el comportamiento de los precios internacionales de algunas materias primas, destacando la tendencia en el precio internacional del petróleo y la reducción de los precios del maíz y del trigo. Para diciembre de 2014 dicha tasa permaneció en 4.00%.
Gráfica No.7 Tasa Líder de Política Monetaria 2007-2014
Fuente: Elaboración propia, cifras Banco de Guatemala.
3,427.7
3,764.4
3,592.7 3,547.8
3,850.7
4,474.1
4,652.8
4,448.4
3,579.4 3,550.6
3,936.54,052.8 4,113.7
0
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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 p/ 2013 p/
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5.255.00
4.75
4.00
3.00
3.50
4.00
4.50
5.00
5.50
6.00
6.50
7.00
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08
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-14
3.2. Sector Externo
Exportaciones Con respecto a las exportaciones a diciembre de 2014 estas acumularon un total de US$10,833.9 millones, las cuales exceden en US$809.1 millones a las reportadas en el 2013. Los principales productos de exportación fueron los artículos de vestuario con 11.8%; Azúcar 8.8%; Café 6.2%; Banano 6.1% y piedras y metales preciosos y semipreciosos con 3.6%.
Gráfica No.8 Estructura de las exportaciones 2014
http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/estaeco/ceie/CG/2014/ceie01.htm
De las exportaciones a diciembre de 2014, principalmente el 35.5% fueron a Estados Unidos de América, 28.4% a Centroamérica y 6.8% a la Eurozona, lo cual es el 70.7% del total.
Gráfica No.9 Principales destinos de las exportaciones 2014
http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/estaeco/ceie/CG/2014/ceie01.htm
Artículos de vestuario
11.8%
Azúcar8.8%
Café6.2%
Banano6.1%
Piedras y metales preciosos y
semipreciosos3.6%
Grasas y aceites comestibles
3.5% Plomo3.3%
Bebidas, líquidos alcohólicos y
vinagres3.2%
Materiales plásticos y sus manufacturas
2.8%
Estados Unidos de América
35.50%
Centroamérica28.40%
Euro Zona6.80%
México4.00%
Corea del Sur2.70%
Panamá2.60%
Canadá2.20%
Resto del Mundo17.7%
Importaciones
En cuanto a las importaciones acumuladas a diciembre de 2014, el 40% fueron con Estados Unidos de América, 12% con México, 12% con Centroamérica, 9% con China y 6% con la Eurozona.
Gráfica No 10 Principales países de origen las importaciones 2014
http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/estaeco/ceie/CG/2014/ceie01.htm
Principales importaciones
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
5,631,975.2 40%
MÉXICO1,725,173.2
12%
CENTROAMÉRICA1,682,690.4
12%
REPÚBLICA POPULAR DE CHINA
1,227,770.2 9%
EUROZONA895,125.8
6%
PANAMÁ582,774.0
4%
COLOMBIA331,264.6
2%
HONG KONG ( CHINA )216,850.2
2%
COREA DEL SUR 200,476.8
1%RESTO DE PAÍSES1,683,870.6
12%
Gráfica No 11 Principales importaciones
Balanza de Pagos
En cuanto al saldo en la balanza de pagos, se puede observar para el 2014 (cifras preliminares) un nivel de cuenta corriente de -1,351.1 millones de U.S. Dólares.
Gráfica No.12 Balanza de pagos Millones de U.S. Dólares
2001-2013
p/Preliminar Elaboración propia, cifras BANGUAT.
MAQUINAS Y APARATOS MECANICOS
PARA USOS ELECTROTECNICOS
1,629,433,07717%
DIESEL1,282,500,613
14%
VEHICULOS Y MATERIAL DE TRANSPORTE1,264,307,491
13%
GASOLINA1,143,947,760
12%
MATERIALES PLASTICOS Y SUS MANUFACTURAS
1,085,452,38712%
PRODUCTOS DIVERSOS DE LA INDUSTRIA
QUIMICA699,879,100
7%
MATERIALES TEXTILES (TEJIDOS O TELAS)
635,974,7727%
PRODUCTOS FARMACEUTICOS
631,182,7717%
APARATOS TRANSMISORES Y
RECEPTORES519,497,749
6%
OTROS DERIVADOS DE PETROLEO
474,895,2165%
-1,211.4-1,261.5
-1,019.7
-1,164.5-1,240.7
-1,524.1
-1,785.9
-1,413.9
272.8
-563.3
-1,598.7
-1,309.6-1,351.1
-2,000.0
-1,500.0
-1,000.0
-500.0
0.0
500.0
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09
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12
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13
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Remesas Familiares
Las remesas familiares han registrado un moderado pero constante crecimiento, impulsadas por la mejora del sector laboral en los Estados Unidos de América. De acuerdo al Banco de Guatemala el crecimiento en las remesas familiares estimado para 2014 sería de un 7.0% ± 1.2 puntos porcentuales. En lo acumulado a diciembre de 2014 (US$5,544.1 millones), se manifiesta un aumento de 8.6% de este rubro con respecto a diciembre de 2013 (US$5,105.2 millones).
Gráfica No.13 Remesas Familiares Millones de U.S. Dólares
2005-2014
Elaboración propia, cifras BANGUAT.
Tipo de cambio El tipo de cambio reportado por el Banco de Guatemala mostró un comportamiento estable y en promedio se mantuvo en Q7.72 por US$, el cual en comparación al de 2013 se ha apreciado, comportamiento que se da por el aumento en la oferta de dólares que circulan en el mercado nacional sobre todo por las transferencias de dólares para remesas familiares.
Gráfica No.14 Tipo de cambio Quetzales por $1.00
2001-2013
Elaboración propia, cifras BANGUAT.
2,993
3,610
4,128 4,315
3,912 4,127
4,378 4,783
5,105
5,544.10
0
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6,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
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óla
res
8.007.81
8.04
7.757.61 7.60 7.63
7.78
8.35
8.01
7.817.90 7.84
7.72
5.80
6.30
6.80
7.30
7.80
8.30
8.80
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
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3.3. Sector Fiscal
De acuerdo con cifras preliminares al 31 de diciembre de 2014, los ingresos totales del Estado acumulados se situaron en U.S.$ 6,764.4 millones, superando en U.S.$ 482.4 millones (7.7%) los observados en 2013.
Gráfica No. 15Ingresos y Gastos del Estado Cifras en millones de U.S. Dólares
2005-2014
Elaboración propia, cifras MINFIN. En lo que respecta a los Egresos estos alcanzaron la suma de U.S.$ 7,877.65 millones monto superior en U.S.$ 446.7 millones al gasto reportado en el 2013 por U.S.$ 7,430.97 millones, los gastos de funcionamiento representan cerca del 80.0%. Como resultado de lo anterior el saldo presupuestario muestra un déficit fiscal de 1.89% del PIB, inferior al 2.13% observado en el 2013.
Gráfica No.16 Resultado Presupuestario al 31 de diciembre de cada año
Cifras en millones de U.S. Dólares y porcentajes
Fuente: MINFIN con base en el SICOIN; *Cifras preliminares,
6,281.96
6,764.44 7,430.97
7,877.65
-
1,000.00
2,000.00
3,000.00
4,000.00
5,000.00
6,000.00
7,000.00
8,000.00
9,000.00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Mill
on
es
de
U.S
.Dó
lare
s
Ingresos Gastos
Carga Tributaria Como resultado de la recaudación tributaria durante el ejercicio fiscal 2014, la carga tributaria se ubica en 10.8%.
Gráfica No. 17 Carga Tributaria Neta 2008 – 2013 (Porcentaje del PIB)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas / Banco de Guatemala; *cifras preliminares
Gráfica No. 18 Ayuda Oficial al Desarrollo 2008 – 2012 Millones de U.S. Dólares
Fuente: Elaboración propia cifras SEGEPLAN.
11.2%
11.9%
12.1% 11.3%
10.3%
10.4%
10.9%
10.8%
11.0%
10.8%
6.0%
7.0%
8.0%
9.0%
10.0%
11.0%
12.0%
13.0%2
00
5
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
*
Car
gaTr
ibu
tari
a
352.99
271.57
348.26
259.07 261.56
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2008 2009 2010 2011 2012
Mill
on
es
de
U.S
. D
óla
res
4. Estructura Socioeconómica
4.1. Índices de pobreza
Para el año 2011, tres de cada diez personas que vivían en condición de pobreza no lograban cubrir el costo de la alimentación mínima diaria; las siete personas restantes apenas cubrían bienes y servicios básicos adicionales a la alimentación mínima diaria.
Figura No. 1 Guatemala rural: Tasa de pobreza total por departamento, 2011
Fuente: K´atun 2032 Segeplan; .ENCOVI, 2011. INE
Una de las razones por la cuales perviven los altos índices de pobreza en el área rural es la
dependencia casi con exclusividad de la producción agrícola. Mientras existen esas
exclusividades se descuidan otras actividades productivas que pueden dar posibilidades de
bienestar a la población rural. Los índices de pobreza también pueden explicarse por la débil
presencia institucional reflejada en la ausencia de estrategias, programas y proyectos que
promuevan principios de equidad, racionalidad, sostenibilidad y reducción de las brechas
territoriales (Segeplan, 2014).
4.2. Indicadores socioeconómicos
Cuadro No. 2 Indicadores socioeconómicos
Departamento Extensión
en Km2
IDH Pobreza Extrema
Tasa Bruta Mortalidad
Tasa Bruta Natalidad
Tasa Neta Escolaridad
nivel medio
2011 2011 2009 2009 2010
Guatemala 2,126 0.697 5.5 5.5 19.3 40.6
El Progreso 1,922 0.593 20.5 6.7 24.9 28.4
Sacatepéquez 465 0.623 6.8 5.1 22.1 30.5
Chimaltenango 1,979 0.559 25.4 4.6 25 18.3
Escuintla 4,384 0.615 11 5.9 21.7 23.3
Santa Rosa 2,955 0.547 27.4 6.2 24.4 23.4
Sololá 1,061 0.514 22 4.2 23.1 15.6
Totonicapán 1,061 0.502 33.1 5.1 25.5 6.6
Quetzaltenango 1,953 0.566 17.4 5.2 24.7 33.4
Suchitepéquez 2,510 0.539 27.3 5.6 25.9 21.8
Retalhuleu 1,856 0.54 32.1 5.6 25.1 27.2
San Marcos 3,791 0.512 42.3 4.9 28.4 18.7
Huehuetenango 7,400 0.498 43.5 3.6 30.2 11.1
Quiché 8,378 0.47 49.3 4.3 30.1 9.9
Baja Verapaz 3,124 0.556 36 4.8 28 18.3
Alta Verapaz 8,686 0.507 66.6 4.1 31.5 8.7
Petén 35,855 0.524 44.3 3.1 23.1 15.4
Izabal 9,038 0.568 30.3 4.8 22.8 16.7
Zacapa 2,690 0.572 24.6 6 26.1 23.6
Chiquimula 2,376 0.541 45 5.6 28.7 19.9
Jalapa 2,063 0.526 44.7 5.2 27.4 18.9
Jutiapa 3,216 0.579 34.2 5.9 25.6 25.1 Fuentes: Elaboración propia, cifras PNUD, INE.
5. Desastres y pérdidas
5.1. Vulnerabilidad a desastres
Guatemala es un país vulnerable a las amenazas naturales y ambientales. Lo atraviesan tres
placas tectónicas (Cocos, Norteamérica y del Caribe), tiene 34 volcanes, varios de ellos activos,
al encontrarse en el istmo Centroamericano, se encuentra sometido a un régimen bi-marítimo,
ruta de huracanes. Su grado de desarrollo, nivel de pobreza, considerable dependencia al
sector agrícola y el crecimiento poblacional condicionan que los desastres inducidos por las
amenazas naturales y ambientales se magnifiquen (MINFIN/GIZ, 2013).
Algunos indicadores internacionales confirman esta vulnerabilidad. El Indicador riesgo a
mortalidad múltiple (relativa) presentado en la Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres EIRD (ONU 2009) confirma que Guatemala se encuentra dentro de los países 10
países de más alto riesgo. Este indicador agrega los riesgos a mortalidad por amenazas a
ciclones tropicales, inundaciones, terremotos y deslizamientos de tierra, el cual es ponderando
de acuerdo con la proporción de la población y la economía de los países. El índice del Riesgo
Climático confirma los niveles de riesgo existentes en Guatemala, al ubicarlo segundo en su
clasificación para 2010 (Germanwatch 2011).
Por otra parte, el Perfil Ambiental de Guatemala 2008-2009 (IARNA 2009) presentó un análisis
de los riesgos de desastres relacionados con el clima que se llevó a cabo a nivel nacional.
Incluyó movimientos de masas, inundaciones, heladas y sequías como amenazas que generan
riesgo. Las principales conclusiones fueron: El 73% de todos los asentamientos y el 75% de la
población en el país están en riesgo de cualquiera de estos peligros. También se estimó que
37.5% de la población está expuesta a los movimientos de masas, un 14.9% a las heladas, el
17.8% a las inundaciones y el 22.8% a las sequías. Cerca de 43 ciudades, con 188,000
habitantes están expuestas a más de uno de los peligros (MINFIN/GIZ, 2013).
Los principales eventos catastróficos que han afectado al país en las últimas décadas, han
representado cuantiosos daños y considerables pérdidas, sociales, económicas y financieras.
Cuadro No. 3 Integración de daños y pérdidas de los principales eventos catastróficos período 1976-2012
Año Tipo de evento catastrófico
Población afectada
Daños estimados (Millones de Dólares)
Pérdidas % PIB Pérdidas %
Presupuesto de la Nación Muertos Damnificados
1976 Terremoto 23,000 3,400,000 745 17.3% 100.1%
1998 Tormenta Tropical MITCH 268 749,533 988 5.6% 39.3%
2005 Tormenta Tropical STAN 669 3,500,000 1,005 3.7% 24.8%
2010 Tormenta Tropical AGATHA /
235 559,923 988 2.4% 15.7% Erupción Volcán de Pacaya
2011 Tormenta Tropical 12E 36 254,903 333 0.7% 4.7%
2012 Terremoto 42 1,200,000 130 0.3% 1.80%
TOTAL 24,250 9,664,359 4,189
Fuente: MINFIN/GIZ 2013.
5.2. Aspectos Institucionales
La atención de los desastres en el país es coordinada por la Secretaría Ejecutiva de la
Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (SE-CONRED), la Coordinadora Nacional
para la Reducción de Desastres (CONRED) y la Mesa Nacional de Dialogo para la Reducción de
Desastres.
El marco legal vigente para la atención de desastres: la Constitución Política de la República de
Guatemala refiere los artículos 1 y 2 sobre la protección y seguridad de la persona como deber
del Estado y derecho ciudadano; artículo 3, derecho a la vida, artículo 44; de los Derechos
inherentes a la persona humana; artículo 97, obligación de propiciar el desarrollo social,
económico tecnológico que prevenga la contaminación del ambiente, y mantenga el equilibrio
ecológico; artículo 119, establece las obligaciones del Estado; entre otros.
La Ley Orgánica de CONRED (Decreto 109-96), establece la creación de la Coordinadora
Nacional para la Reducción de Desastres Naturales o Provocados y el Acuerdo Gubernativo
Número 443-2000; “Reglamento de la Ley Orgánica de CONRED” son instrumentos jurídicos
creados con la finalidad de prevenir, mitigar, atender y participar en la rehabilitación y
reconstrucción por los daños derivados de los efectos de los desastres. En el ámbito más local,
la Ley de los Consejos de Desarrollo y el Código Municipal son herramientas clave para la
atención de los desastres (MINFIN/GIZ, 2013).
En 2005 Guatemala, junto a 167 gobiernos, aprueba el Marco de Acción de Hyogo en la
Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres (CMRD) celebrada en Kobe, Hyogo,
Japón. Este plan comprende acciones para 10 años, orientadas a lograr un mundo más seguro
frente a las amenazas naturales.
La Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto
abordan el problema de la inestabilidad del Sistema Climático Global y sus efectos sobre la
población, los sistemas productivos y los territorios. La variabilidad climática y el cambio
climático determinan y determinará entre otras cosas, la ocurrencia de desastres asociados a
riesgos hidrometeorológicos, por lo que la mitigación y la adaptación se constituyen en dos
vías estratégicas que coadyuvarán a la reducción del riesgo de desastres en general.
El Plan Regional de Reducción de Desastres (PRRD) 2006 – 2015, para Centroamérica,
establece compromisos de institucionalizar este instrumento (conceptual), que promueve la
reducción de riesgo a desastres, como eje transversal de la planificación del desarrollo
sostenible y seguro de la región.
El Plan de Gobierno (2012-2016) “Agenda del Cambio” estableció cinco ejes estratégicos:
Seguridad, Democracia y Justicia; Desarrollo Económico Competitivo; Infraestructura
Productiva y Social para el Desarrollo; Inclusión Social y, Desarrollo Rural Sostenible. En el eje
5, Desarrollo Rural Sostenible es donde el plan integra la mayoría de las acciones relacionadas
con la reducción de riesgos de desastres incorporando a su vez cinco estrategias: Ingreso Rural,
Economías de Subsistencia y Encadenamientos Productivos Recuperación de Agua, Suelo y
Bosque; Recursos Naturales para hoy y para Mañana; Ordenamiento Territorial y Certeza
Jurídica.
El Programa Nacional de Prevención y Mitigación ante Desastres 2009-2011, ha estado dirigido
por la Vicepresidencia de la República, SE-CONRED y CONRED. Además existe un conjunto de
entidades con responsabilidades específicas, MINFIN, MINEDUC, CIV, MSPAS, MAGA,
SEGEPLAN, MARN, CGC, IGN, INFOM e INSIVUMEH. El Programa identifica una serie de
necesidades inmediatas relacionadas con la gestión para la reducción de riesgo a desastres.
Los objetivos específicos del Programa son: (a) Mejorar la información y el acceso a la misma,
sobre las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos; (b) Fortalecer la regulación y el
monitoreo de las construcciones para que sean más seguras e invertir en mitigación; (c)
Fortalecer el Sistema Nacional de Planificación y los Consejos de Desarrollo para que propicien
el desarrollo seguro y fomentar una Política Nacional de Ordenamiento Territorial y de Gestión
de Riesgo a Desastres; (d) Analizar las opciones de una estrategia financiera en materia de
gestión para la reducción de riesgo a desastres.
Para la consecución de los objetivos, se han implementado cuatro estrategias: (1)
Identificación y monitoreo del riesgo; (2) Reducción de riesgos; (3) Planificación y
fortalecimiento institucional, y (4) Estrategia financiera.
El principal espacio de coordinación es la Mesa Nacional de Diálogo en Gestión para la
Reducción de Riesgo a Desastres; esta representa un esfuerzo interinstitucional con un marco
programático definido en donde convergen diferentes sectores del país para lograr
estructuralmente la reducción del riesgo a los desastres y es convocada por la Vicepresidencia
de la República de Guatemala y la SE-CONRED; está constituida por las instituciones que
tienen mayor vinculación con las acciones que establece el Programa Nacional de Prevención y
Mitigación ante Desastres 2009- 2011. La Mesa está conformada por cuatro comisiones de
trabajo: (1) Identificación y monitoreo de riesgo, (2) Reducción de riesgos; (3) Planificación y
fortalecimiento institucional y (4) Estrategia financiera (MINFIN/GIZ, 2013).
5.3. Instrumentos Metodológicos de Inversión Pública
La gestión de riesgo en los proyectos de inversión pública “tiene un enfoque integral que se
aplica a lo largo de todas las fases de los proyectos de inversión pública: Pre-inversión,
Inversión y operación” (SEGEPLAN 2013).
Dentro de los objetivos que persigue SEGEPLAN para integrar la gestión del riesgo dentro del
SNIP se encuentran:
Incorporar la gestión del riesgo en los procesos y fases de formulación de proyectos de
Inversión Pública a fin de que las inversiones elegibles sean seguras en el territorio
nacional.
Vincular la gestión del riesgo con el ciclo de formulación de proyectos de manera que
sea elegible su incorporación dentro del SNIP.
Orientar a formuladores de proyectos en la aplicación de procedimientos de
identificación, análisis y evaluación de amenazas y de criterios técnicos de
vulnerabilidad en las propuestas de proyectos de inversión pública que serán
presentados al SNIP.
Contar con criterios estándar para evaluar las medidas de mitigación y prevención
recomendadas en proyectos que se presenten al SNIP, a fin de seleccionar las
alternativas más adecuadas que reduzcan la vulnerabilidad durante la ejecución y vida
útil del proyecto.
Fases y Etapas de la Gestión del Riesgo dentro del SNIP en Guatemala
FASES ETAPAS GESTIÓN DEL RIESGO
Pre
inve
rsió
n
Idea
1. Análisis de amenazas: Por zona
2. Mapa de amenazas
3. Análisis de vulnerabilidad: Del Sitio (exposición) Por Fragilidad Por resiliencia
4. Identificación de medidas de reducción del riesgo
Perfil
Pre factibilidad
Factibilidad
Diseños Finales
Inve
rsió
n
Ejecución
5. Implementación de medidas para la reducción del riesgo
Op
erac
ión
Funcionamiento y mantenimiento
6. Monitoreo y seguimiento de la implementación de las medidas de reducción del riesgo
7. Evaluación Ex post
Fuente: SEGEPLAN 2013.
SEGEPLAN ha hecho esfuerzos desde hace varios años para incorporar criterios y herramientas que
contengan la gestión del riesgo en la inversión pública para aquellos proyectos que forman capital fijo
(infraestructura).
El análisis y gestión del riesgo de desastres es un requisito para la incorporación de un proyecto de
inversión pública al SNIP. Existe ya una guía para orientar la formulación y evaluación de proyectos de
inversión pública en criterios de reducción del riesgo de desastres.
Proceso de la Gestión del Riesgo en la Pre-inversión.
5.4. Crédito Contingente
La única experiencia de Guatemala en materia de créditos contingentes es el préstamo de U.S.
$85.0 millones (Q680.0 millones) No.76830-GT “Convenio de Préstamo Bajo la Opción de
Desembolso Diferido Durante Catástrofes” (denominado CAT-DDO por sus siglas en inglés) con
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BIRF (Banco Mundial); que fue contratado
por el Gobierno en el año 2009 para apoyar la implementación de su plan de gobierno en el
tema de manejo de riesgos de desastres en caso de eventos naturales adversos. El préstamo
contingente se hizo disponible en el momento en que se decretó “estado de emergencia” ante
la ocurrencia del evento catastrófico combinado (Agatha-Pacaya en 2010).
6. Bibliografía
Acuerdo SE-CONRED 06-2011. Política Nacional para la Reducción de Riesgo a los Desastres.
Asociación Bancaria Guatemalteca “Informe Económico diciembre 2014”.
Banco de Guatemala BANGUAT. Informe de la Economía Nacional 2013.
…Guatemala en Cifras 2013.
… Perspectivas de cierre 2014.
…“Desempeño Macroeconómico reciente y perspectivas”. Febrero 2015.
Decreto 117-97. Ley del Organismo Ejecutivo.
Instituto Nacional de Estadística -INE- Caracterización estadística República de Guatemala 2012.
Ministerio de Finanzas Públicas – Cooperación Técnica Alemana GIZ MINFIN-GIZ 2013. “Estudio
de los Principales Pasivos Ambientales Contingentes y sus potenciales efectos fiscales en
Guatemala”.
Presidencia de la República de Guatemala “Informe Presidencial 2014-2015”.
… /Oficina Nacional de Servicio Civil “Manual de organización del sector público”.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD: “Guatemala: ¿un país de
oportunidades para la juventud? Informe nacional de desarrollo humano 2011/2012.
Guatemala, 2012.
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, –SEGEPLAN– Segundo informe de
Cooperación Internacional para el desarrollo “En un contexto de cambio, más allá de la eficacia
de la ayuda” Guatemala 2011-2012.
…2007. Marco Conceptual, Sistema Nacional de Inversión Pública.
… 2013. Análisis de Riesgo en Proyectos de Inversión Pública.
Anexo D. Resumen Ejecutivo Línea Base. Guatemala, Incorporación de la
Gestión del Riesgo dentro de los Proyectos Inversión Pública.
La Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia de la República señala que, las
decisiones para enfrentar los desastres están cambiando de paradigma, de un enfoque
reactivo y emergencista a otro que, está realizando ajustes en los sistemas político -
administrativos y privilegia el enfoque preventivo con la finalidad de mejorar su resiliencia.
Este cambio de paradigma está asociado a dos eventos climáticos de gran magnitud en el 2005
(Stan) y en el 2010 (Agatha), que revelaron los retos en la arquitectura institucional para la
gestión del riesgo. Además de la tragedia humana y material, los reportes señalaron daños y
pérdidas económicas cercanas al 4% del PIB y 25% del Presupuesto Nacional.
Como respuesta a la tormenta tropical Agatha en el 2010, se hizo más que necesario el
acelerar los resultados iniciales de los cambios institucionales ya avanzados (la Dirección de
Gestión de Riesgo en CONRED y en SEGEPLAN), y generar instrumentos que permitieran
gestionar mejor los riesgos. Entre otros, SEGEPLAN diseño e implementación del Análisis
Gestión del Riesgo dentro de los Proyectos de Inversión Pública (AGRIP) y su herramienta de apoyo
HARPIP, a través del SNIP y la Dirección de Gestión de Riesgos. En paralelo se están desarrollando
mecanismos que fortalecen este enfoque, como el Decreto 7-2013, la Ley de Cambio Climático, o el
etiquetador y clasificador presupuestario en gestión de riesgos de desastres del MINFIN.
Además existen otros instrumentos que brindan un contexto que favorece la generación de
mecanismos que buscan producir infraestructura más resiliente como la Ley de CONRED (Decreto 109-
96), la Política Nacional para la Reducción de Riesgos a los Desastres (Acuerdo SE-CONRED 06-2011), La
Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto 117-97), el Reglamento Orgánico de SEGEPLAN (Acuerdo
Gubernativo 271-2010). Además en el marco de las orientaciones de planificación “gestión por
resultados”, en el ejercicio 2015-2017 y la lógica Constitucional y Legal “Plan-Presupuesto”, existe un
asidero para incorporar la gestión del riesgo dentro de la planificación en las entidades de gobierno.
Asimismo, hoy existen instrumentos y sistemas de información sobre el riesgo de desastres en el país.
Se cuenta con el Atlas Nacional de Riesgo, el Sistema Nacional de Información Territorial (Desarrollados
por SEGEPLAN), el Atlas Hidrológico Nacional, y el Sistema de Información Geográfica de CONRED.
En términos de cómo se ha mejorado la planificación e inversión sensible al riesgo, es a través de AGRIP
y el HARPIP. Estos buscan abordar al menos cinco elementos sustanciales para incorporar la gestión del
riesgo dentro los Proyectos Inversión Pública, tomando como pivote a nivel de proyecto, el concepto del
“Índice de Vulnerabilidad Prevalente”, partiendo del análisis de amenazas (historia, pronóstico y
frecuencia), el análisis de vulnerabilidad por “exposición-fragilidad-resiliencia”, y el establecimiento de
las principales amenazas y sus medidas de mitigación.
El AGRIP empezó a utilizarse en el 2012, y su aplicación se encuentra en aumento, en ese año del total
de proyectos que generan capital fijo, ingresados al SNIP, el 48% lo aplicó, en el 2013 fue el 58% y en el
2014 fue el 75%. A pesar de ello, a juicio de la Dirección de Gestión de Riesgos y del SNIP de SEGEPLAN,
el principal reto se encuentra en el control, seguimiento y monitoreo.
Anexo E. Resumen Ejecutivo Estudio De Caso. Guatemala, Después de la
tormenta tropical Stan 2005, de Panabaj a Chuk Muk.
El Estudio de Caso: Después de la tormenta Stan en el 2005, de Panabaj a Chuk-Muk, evidencia la
necesidad y los beneficios de incorporar medidas de reducción de riesgo de desastres para disminuir las
pérdidas humanas, materiales y económicas.
Panabaj y Chuk Muk son comunidades asentadas en el municipio de Santiago Atitlán del departamento
de Sololá. Su población es de la etnia Tzutujil, las condiciones geográficas hacen que sea altamente
vulnerable a deslizamientos y derrumbes, puesto que la mayor parte tiene pendientes que superan los
80º de inclinación.
El estudio documenta dos eventos extremos que provocaron deslizamientos y derrumbes en la zona, la
Tormenta Tropical Stan en el 2005 y la Tormenta Tropical Agatha en el 2010, y cómo la orientación de la
reconstrucción, a título de medida de reducción del riesgo, derivó en la ausencia muertes, heridos,
viviendas destruidas o afectadas, así como ningún gasto adicional en reconstrucción de la comunidad.
La tragedia en Panabaj después de la tormenta tropical Stan, llevó incluso a declarar una parte del
poblado como cementerio. Se estiman cerca de 750 fallecidos. El mayor impacto económico, fue en el
asentamiento humano US $ 4.3 millones y los servicios conexos US $ 6.6 millones (agua potable,
saneamiento ambiental, comunicación vial, infraestructura social, y salud y bienestar social).
El Gobierno Central en respuesta al evento reaccionó rápidamente. Inicio la construcción del nuevo
asentamiento en la periferia de Panabaj, donde la Iglesia Católica había donado el terreno para este fin.
Sin embargo, como quedó demostrado posteriormente, el área también es susceptible a deslizamientos
y derrumbes. La comunidad se percató de ello, y una asociación (ADECCAP) formada después de la
tragedia, empujada inicialmente por un grupo de mujeres, presionó a través de su líder para parar la
construcción de viviendas y no reconstruir el riesgo. Esto llego incluso a negociaciones con la Presidencia
y Vicepresidencia de la República. Finalmente se dejó de construir, y la Vicepresidencia y la Primera
Dama fueron participes en el proceso. Sin embargo, el reto seguía, un re-asentamiento que incorpore
medidas de reducción de riesgo de desastres, especialmente en un área que no sea susceptible de
deslizamientos y derrumbes. Además de ello, valga destacar que en palabras del líder comunitario
Francisco Coché, se buscó una intervención no asistencialista de gobierno, sino donde existiera co-
participación de comunidad en diferentes ámbitos.
La comunidad buscó en la toponimia Tzutujil, apoyados en el Consejo de Ancianos e incluso en la
Academia de Lenguas Mayas, ya que existían paradojas, como en el caso de Panabaj, cuyo significado es
entre piedras o entre lodo. Después de los diferentes arreglos, sabiendo las localidades que eran menos
vulnerables dentro del municipio, identificaron los nombres vernáculos de los potenciales sitios para el
re-asentamiento e incluso en su historia. Chuk Muk fue la elección, e iniciaron el proceso de compra de
terrenos, diseño e implementación del nuevo asentamiento y de proyectos productivos. También se en
enfrentaron a la regulación del patrimonio arqueológico, pues el sitio fue declarado patrimonio cultural.
Chuk Muk significa sobre plataformas o sobre gradas, y fue aquí donde habitó el primer pueblo Tzutujil
de Guatemala.
Los eventos evidenciaron la importancia de la apropiación y reconocimiento de la vulnerabilidad por
parte de la población y como la gestión compartida derivó en beneficios directos para ellos mismos y
para el gobierno en general, la medida fue la Planificación Territorial Estratégica, y los resultados como
una aproximación al análisis del costo beneficio demuestran al menos:
En dos eventos de envergadura semejante, en un periodo de cinco años, se pueden
generan cambios institucionales y de comportamiento para mejorar la reducción de
riesgo a desastres.
La participación comunitaria juega un papel significativo en las soluciones más racionales,
lo que las hace más resilientes.
Pasar de Panabaj a Chuk Muk generó conciencia social, que fue influencia por la magnitud
de la tragedia humana, material y económica, pero el cambio se tradujo al comparar las
dos tormentas en:
o Pasar de pérdidas humanas significativas a prácticamente ninguna.
o Pasar de daños y pérdidas materiales cuantiosas a prácticamente ninguna.
o Pasar del impacto económico total después de la tormenta Stan equivalentes a
US $ 6.6 millones, gastos en reconstrucción equivalentes a US $ 4.1 millones, y en
medidas de reducción de riesgo de desastres de US $ 0.8 millones
o El análisis de base de costos evitados muestra que respecto al segundo evento, la
tormenta tropical Agatha, se logró evitar que se incurriera en costos por un
monto de US $ 9.9 millones, reflejando un balance totalmente favorable
respecto a la inclusión de la reducción del riesgo dentro de la inversión y
planificación del territorio.
Existieron otros beneficios fundamentales, que tradicionalmente figuran como factores
subyacentes del riesgo. Desde la población afectada, se percibió la tragedia como una
oportunidad fuera del ámbito asistencialista, donde los conocimientos ancestrales, de la
historia y su entono (geología y amenazas) y la co-participación en todo el esfuerzo de
reconstrucción evidenciaron la importancia de las redes, el tejido y la cohesión social para
no reconstruir el riesgo, y que la voluntad política también juega un papel relevante en el
cambio de paradigma.
Para finalizar, valga apuntar que antes de las tormentas tropicales Stan en el 2005 y Agatha en el 2010,
no existía un andamiaje institucional e instrumental para gestionar los riesgos en la inversión pública,
por lo que Panabaj-Chuk Muk representó un punto de inflexión, en esta materia (En ese entonces se
utilizó “Análisis de Sitio” de forma experimental). Hoy SEGEPLAN a través del Sistema Nacional de
Inversión Pública y la Dirección de Gestión de Riesgo, y CONRED a través de la Dirección de Gestión de
Riesgo, representan la institucionalidad en la materia y existen instrumentos puntuales y sistémicos que
se están perfeccionando como el Análisis de Gestión del Riesgo en los Proyectos de Inversión Pública
(AGRIP), y su herramienta de uso y análisis (HARPIP).
Anexo F. Taller Nacional: Guatemala. Objetivo del Taller
Analizar y discutir las capacidades nacionales para integrar la reducción de riesgo de desastres
y la adaptación al cambio climático en el Sistema Nacional de Inversión y Finanzas Públicas.
Invitaciones
Se giraron 39 invitaciones por parte del Ministerio de Finanzas públicas para la asistencia al
Taller, fueron confirmadas 25 personas al evento más los organizadores. En total asistieron 31
participantes. En seguida se encuentra el modelo de la invitación girada.
Agenda del Taller
Jueves 5 de marzo de 2015
08:00 am Salida de Ciudad de Guatemala a Panajachel
De 11:15 a 11:45 am Llegada, ubicación y refrigerio
De 11:45 a 12:05 pm
Inauguración del Evento
Raúl Salazar/UNISDR - Jorge Guillermo Escobar MINFIN – Rolando Quiñónez CEPREDENAC
De 12:05 a 12:35 pm Presentación: Avances de Guatemala en gestión de riesgo (de cara a Sendai). Ángela Leal CONRED (video entrevista)
De: 12:35 a 13:50 pm Presentación: Los desastres provocados por fenómenos naturales en Guatemala: Casos de Stan y Agatha Sergio Vega consultor EIRD
De 13:50 a 14:40 pm Almuerzo
De 14:40 a 15:20 pm Presentación: Geología de la Cuenca del Lago de Atitlán y Cambio Climático: PhD. Luis Ferraté
De 15:20 a 15:45 pm Presentación Video Chuk-Muk, La historia de la Reconstrucción de un pueblo, Francisco Coché
De 15:45 a 16:00 pm Narración del traslado de Panabaj a Chuck-Muk, Francisco Coché
De 16:00 a 16:35 pm Presentación: El Huracán Stan en la Cuenca del lago Atitlán, Guatemala; Un estudio en Ecología Política. PhD. Alex Guerra ICC.
De 16:35 a 16:45 pm Receso
De: 16:45 a 17:15 pm Conversatorio sobre el Estudio de Caso “De Panabaj a Chuk Muk”
/ Sergio Vega
De 17:15 a 17:35 pm Reflexiones y comentarios sobre los temas del día. Raúl Salazar, UNISDR - Jorge Guillermo Escobar MINFIN
De 18:15 a 19:15 pm Cena
Viernes 6 de marzo de 2015
De 07:30 a 09:30 am Desayuno / Conversatorio
Presentación: Lecciones aprendidas del Caso Panabaj / Chuk Muk Arquitecto Iván Girón
Panabaj después de Stan: Jonatán Say Municipalidad de Santiago Atitlán
La cooperación internacional en el reasentamiento (Javier Serrano -p- Coordinador de la Cooperación Junta de Andalucía).
De 9:45:00 a 13:30 pm Visita a Santiago Atitlán (Panabaj y ChukMuk)
De 13:30 a 14:15 pm Retorno a Panajachel
De 14:15 a 15:25 Almuerzo-Presentación: Gestión de Riesgo y Análisis Costo Beneficio en la Planificación e Inversión Pública en Guatemala. Luis Ovando/Rodolfo Campos SEGEPLAN
De 15:25 a 15:35 Conclusiones y Cierre del Evento. Raúl Salazar, UNISDR - Jorge Guillermo Escobar MINFIN
15:45 pm Retorno a Ciudad de Guatemala
Día 1
Inauguración del Evento
La bienvenida y apertura del taller estuvo a cargo de UNISDR, MINFIN y CEPREDENAC, representados por las siguientes personas:
o Raúl Salazar/UNISDR o Jorge Guillermo Escobar/MINFIN o Rolando Quiñónez/CEPREDENAC
Tema 1: Pasivos Públicos Contingentes en Guatemala: Sergio Vega
Sergio Vega mostro resultados acerca del estudio sobre los Pasivos Públicos Contingentes de
Guatemala, exponiendo los principales hallazgos, relativos a los eventos que más impactaron
el gasto público y que tuvieron importantes impactos en el PIB, los montos totales del
presupuesto público dirigidos a la reconstrucción, fuentes de financiamiento, porcentaje de
deuda pública generada, entre otros indicadores.
Además de resultados se expusieron las recomendaciones para enfrentar de mejor manera
este tipo de eventos, clasificando estas en tres tipos: de carácter institucional, conceptual y
financiera.
Tema 2: Geología de la Cuenca del Lago de Atitlán y Cambio Climático: PhD. Luis Ferraté
Durante la exposición, se explicó el proceso de formación geológica de la cuenca de Atitlán,
su actual estructura y características geológicas y físicas. Además de las vulnerabilidades que
actualmente enfrenta ante los cambios en el clima. Se habló de la condición del lago en
relación a la Cianobacteria, y los escenarios a futuro ante los cambios de temperatura en la
zona.
Tema 3: El Huracán Stan en la Cuenca del lago Atitlán, Guatemala; Un estudio en Ecología
Política. PhD. Alex Guerra ICC.
En esta presentación se mostraron las condiciones de riesgo y vulnerabilidad de la Cuenca de
Atitlán previas a ser afectada por el huracán Stan. Al inicio de la exposición se presentó la
trayectoria del huracán, los niveles de impacto en el país y los daños y pérdidas provocados a
su paso en el país.
Se expuso elementos teóricos fundamentales de la teoría sobre desastres, sus componentes
básicos: Amenaza, riesgo, vulnerabilidad.
Otro elemento relevante de la exposición, fue la presentación de mapas de Santiago Atitlán y
Panabaj, que muestran los puntos de riesgo a deslizamientos, flujos de escombros y usos del
suelo en la zona afectada. Además de estas condicionantes se mostraron las vulnerabilidades
sociales y las presiones que afecta el área de Panabaj y determinan las condiciones de
seguridad.
Por último se expusieron las iniciativas que han surgido y avanzado a partir de este evento y
que han promovido cambios importantes que han generado cambios positivos en la calidad
de vida de la población afectada, en los poblados aledaños, además de haber sido el parte
aguas para la introducción de medidas de gestión de riesgo a nivel del Estado y han llevado a
niveles más altos de consideración la variable riesgo y vulnerabilidad.
Tema 4: Presentación Video Chuk-Muk, La historia de la Reconstrucción de un pueblo,
Francisco Coché.
El señor Francisco Coché, miembro del comité de emergencia de Panabaj y uno de los
principales protagonistas del proceso de rehabilitación y reconstrucción, narró cada uno de
los hechos ocurridos en octubre del 2005, como fue atendido el periodo de emergencia, la
organización de los comités que atendieron esta fase, así como la organización de las
comunidades afectadas para la construcción de albergues y la fase de rehabilitación y
reconstrucción, que llevo luego varios años, en los cuales se recibió apoyo de cooperación
internacional y del gobierno, pero tuvo como característica la participación de la población
afectada en todo el proceso, desde el diseño hasta la construcción de las viviendas y resguardo
del patrimonio cultural tangible recuperado en el área de Chuk-Muk.
El expositor destacó el papel de las mujeres en proceso como punto de partida para
considerar la variable riesgo en el proceso de reconstrucción. Además mencionó como esta
gran pérdida humana, constituyó el punto de partida para gestionar de mejor manera el
riesgo en Guatemala, y considerar la GR en los proyectos de inversión pública.
Tema 5: Narración del traslado de Panabaj a Chuck-Muk, Francisco Coché
En este lapso, se mostró a la plenaria un video que muestra imágenes de la zona afectada, los
momentos en los que se buscaban sobrevivientes y se rescataban fallecidos de los escombros
y avalancha de lodo que soterró completamente a la comunidad.
Conversatorio sobre el Estudio de Caso “De Panabaj a Chuk Muk”/cena, Sergio Vega
Durante esta actividad, que tuvo como objetivo fomentar la participación de los participantes
del taller, se resaltaron las condiciones y características del evento (Stan) y las lecciones
aprendidas sobre la gestión adecuada del riesgo.
Los aportes dados por los participantes incluyeron temas como: la promoción de fondos o
recursos que permitan atender contingencias, así como la contratación o desarrollo de
seguros para capital expuesto.
Se destacó la importancia de los planes municipales de desarrollo, como herramientas para la
orientación y desarrollo de ordenamiento territorial a nivel local.
Se mencionó la importancia de considerar los impactos económicos de eventos como Stan en
las finanzas públicas, atender los proyectos de inversión, con el objetivo que se integre la
variable riesgo y permitan hacer más resiliente la infraestructura y más costo eficiente la
inversión pública.
En eventos que afectan localidades específicas, es importante promover la participación
comunitaria y el fortalecimiento del tejido social, tomando en cuenta que buena parte del
éxito de proyectos y programas de inversión pública y reducción de la vulnerabilidad
dependen en gran manera de estos procesos.
Desde el punto de vista de la Cooperación Andaluza se aplicaron principios como; el
seguimiento a la reconstrucción. El caso de Chuk - Muk fue ejemplo de cooperación,
complementariedad del proceso; es de destacar la voluntad política para el proceso de
reconstrucción (Eduardo Stein, Cohesión social, etc.) hubo mucha voluntad política de aportar
recursos propios locales de Santiago (50% o 60%) las 3 fases se hicieron de forma simultanea
(ubicación, parcelación y edificación). Actualmente se busca realizar una evaluación general
para ver lo positivo y negativo. En realidad la evaluación al inicio del proceso de reconstrucción
permitió hacer rectificaciones de la construcción (ejemplo el agua domiciliar).
Las situaciones que se han dado en el país han dejado mucha experiencia. Se han dado
procesos donde se impulsa la participación comunitaria.
Es importante hacer estudios de tipología de vivienda para las distintas regiones del país; la
dirección de recuperación nació en 2008; a nivel centroamericano solo aquí existe la secretaría
de recuperación; un proceso de recuperación exitoso no necesariamente empieza a los 20
días, los de 2012 o 2014 han generado algunos problemas por la rapidez con la que fueron
ejecutados; en comunidades donde permiten que el trabajo técnico se pueda dar, tiene
buenas probabilidades de éxito; los intereses políticos son complicados (ejemplo caso de
Mixco, el proyecto quedo tirado); la forma de orientar los proceso es tener herramientas que
deben proporcionar los técnicos, no por empezar un proceso de forma rápida significa que
tendrá éxito; desde la secretaría están impulsando los procesos comunitarios y procesos
técnicos
Para poder influir en los que toman decisiones, es necesario presentar datos que muestren
en términos económicos y financieros los daños y pérdidas de eventos extremos como Stan,
así como análisis de costo beneficie, que reflejen los costos de no prevenir versus incluyendo
la variable de gestión de riesgo en la inversión y planificación.
Resumen y Comentarios Finales
Es importante observar que el paternalismo estatal se convierte en una inyección letal,
retomando el comentario de Francisco Coché, de lo cual se destaca la importancia de
involucrar a las comunidades en todo el proceso de rehabilitación y reconstrucción, para que
los proyectos tengan seguimiento y sean sostenibles a largo plazo.
Es fundamental reorientar los gastos en prevención ya que sale más caro reconstruir. Todos
los riesgos sectoriales terminan siendo riesgos fiscales.
Es importante mencionar la importancia de la academia en la generación de información e
insumos que contribuyan a preparar especialistas en el tema, así como la influencia del sector
privado en la adopción de mejores prácticas de gestión del riesgo y su involucramiento.
El tema de reducción de riesgo a desastres debe ser tomado seriamente principalmente en el
nivel local y comunitario para obtener mejores y más resultados y aportes al desarrollo futuro,
empezando con la búsqueda de comunidades más resilientes.
Día 2: viernes 06/03/2015
Desayuno / Segundo Conversatorio
Dentro de los requisitos para proyectos de inversión solicitados en SEGEPLAN, se cuenta una
ficha donde se listan una serie de interrogantes que permiten evaluar la inclusión de la
variable riesgo en la planificación y ejecución de los proyectos de inversión pública. Sin
embargo se ha observado que este requisito en proyectos a nivel municipal, no es realizado
correctamente, únicamente se sigue de forma mecánica y no presenta la información
requerida por SEGEPLAN.
Desde que se comenzó a usar de forma obligatoria, los DMP los usan pero la información no es
de calidad, antes no se hacía bien el análisis, se maquillaban los informes; el estudio de riesgo,
amenaza o vulnerabilidad no se debe hacer de ultimo; al unir los expedientes no se ve
coordinación entre los técnicos que hicieron o aportaron a los proyectos.
En la evaluación se vio que se debía de fortalecer principalmente a los DMP; los costos de las
amenazas no estaban identificados, los técnicos municipales se inventaban los datos, la calidad
necesita mejorarse por la ética del funcionario; no hay exigencias del gobierno municipal por
que los estudios se hagan de manera técnica.
En ocasiones la evaluación ambiental presenta inconsistencias, hay debilidad en los técnicos al
momento de la presentación de la información.
La evaluación expost, es importante, permite demostrar con cifras la cuantificación de los
ahorros; como planificadores se deberían de sugerir la realización de esos análisis para que los
proyectos de inversión los incluyan.
En caso de ocurrir un evento de emergencia el SNIP tiene opción de no registrar los proyectos;
durante el periodo que esté preparándose el proyecto. Este puede ser un punto débil ya que
da pauta a hacer lo que sea, por ello es importante ofrecer y dar acompañamiento a las
instituciones en cuanto a la ejecución de sus presupuestos, y al proceso de planificación, para
que puedan cumplir con los requisitos adecuadamente y tener mayor garantía de la ejecución
presupuestaria.
Otro punto importante, es promover cambio en la evaluación de la contraloría, dado que
actualmente la evaluación del gasto solo se hace sobre los procesos administrativos. Por ello
debe recomendarse una ampliación de la evaluación sobre la calidad del gasto, eficiencia y
calidad de la inversión pública.
Tema 6. Presentación: Lecciones aprendidas del Caso Panabaj / Chuk Muk /Arq. Iván Girón
En esta presentación se incluyó un listado de las lecciones aprendidas del proceso de
rehabilitación y reconstrucción de Panabaj en Chuk Muk, así como un legado de herramientas
técnicas derivadas de las necesidades evidenciadas en cuanto a una mejor gestión del riesgo
en el país. Las principales lecciones aprendidas son las siguientes:
o La realización de análisis de riesgo en las áreas de asentamientos
humanos.
o Valoración de las medidas de mitigación necesarias en proyectos de
asentamientos y su análisis.
o El análisis de riesgo parte de la certeza que en Guatemala no existe
una sola área con cero riesgos.
o El aspecto cultural es un elemento básico a considerar en proyectos
rurales o comunitarios.
o La participación y el involucramiento de la comunidad en el proceso de
reconstrucción y diseño es fundamental para el éxito de los proyectos.
o En Guatemala debe estar claro que no existe el reasentamiento, en
realidad se observa la creación de una nueva comunidad. Puesto que
no existe fundamento legal que apoye el reasentamiento y prohíba la
ocupación de los antiguas áreas en riesgo.
Tema 7. La cooperación internacional en el reasentamiento (Javier Serrano Coordinador de
la Cooperación Junta de Andalucía).
La cooperación Andaluza, cumple con los principios de la declaración de París, en cuanto a la
armonización, alineación y apropiación. Ser reconoce que hubo complementariedad entre el
“quehacer” del sector público y el resto de actores participantes en el proceso. En cuanto a la
apropiación, esta fue evidente y determinante por parte de la comunidad en todas las etapas
del proceso. En relación a la alineación esta fue observada en el campo de las políticas
públicas.
Durante todo el proceso estuvo presente la armonización política, desde la participación del
Vicepresidente Stein hasta el programa de Cohesión Social de la Primera Dama Sandra Torres.
Otro elemento favorable del proceso fue la incorporación de recursos estatales en una
relación de 1 a 1, por lo que se estimó que el Estado aportó el 50% de total de los recursos
invertidos en Chuk Muk.
Durante la intervención de la Cooperación Andaluza se destacó la importancia de una
evaluación de las políticas de reconstrucción, para llevar de mejor manera los procesos.
Visita a Santiago Atitlán (Panabaj y Chuk Muk)
Se programó en la agenda del taller una visita a Panabaj, para conocer el área en mención, su
estado actual y el nuevo asentamiento, además de algunos detalles vistos en el territorio
afectado.
Además de las áreas de interés afectadas, se visitó el primer proyecto provisto para la
comunidad para el traslado y reubicación de la población del Cantón Panabaj, en el que
actualmente existe una fábrica de abono orgánico, el cual es comercializado, y los fondos son
invertidos en nuevos procesos de inversión que permitan generar ingresos a los pobladores del
Cantón.
Tema 8. Almuerzo-Presentación: Gestión de Riesgo y Análisis Costo Beneficio en la
Planificación e Inversión Pública en Guatemala. Luis Ovando/Rodolfo Campos SEGEPLAN
En Guatemala son notorios los avances que se han dado en materia de gestión de riesgo a
nivel de la planificación pública. SEGEPLAN ha ido incorporando en distintos niveles la gestión
del riesgo, sin embargo en la mayoría de los procesos hace falta profundizar y generalizar el
uso de las herramientas de planificación a todo nivel, principalmente en los gobiernos locales.
Algunos requisitos que deben integrarse en la planificación son:
1. Los antecedentes, donde se explican los impactos generados sobre los recursos
naturales que se hubiesen afectado sin medidas de mitigación.
2. Un análisis de amenazas existentes en la zona del proyecto.
3. Dentro del estudio técnico, deben incluirse varias acciones; como la ingeniería y
arquitectura del proyecto, un elemento importante son las especificaciones técnicas
que incluyen de manera explícita las características técnicas de las medidas a
implementar, otro aspecto fundamental es el presupuesto detallado de las medidas de
mitigación.
Conclusiones y Cierre del Evento. Raúl Salazar, UNISDR - Jorge Guillermo Escobar MINFIN
Existen varias razones por las cuales se puede afirmar que el reasentamiento de Panabaj es
una muestra de la aplicación de gestión de riesgo en la planificación e inversión pública. Estas
razones se pueden agrupar en tres momentos: Ex/ante, durante y ex/post al huracán Stan.
1. Elementos Ex ante (sin GRRD)
Se tiene una visión reactiva – de carácter emergencista, la cual es manifiesta con el proceso
fallido de reconstrucción, que replicaba o trasladaba el riesgo. Este impulso de dar respuesta
inmediata a la población afectada, empezó a declinar mediante un proceso de consulta
comunitaria, que busca integrar el conocimiento ancestral y la pertinencia cultural del
proyecto a lo cual se sumó el estudio de CONRED realizado por la empresa Cordillera, además
de una evaluación del INSIVUMEH que respalda los pedidos de la población de Santiago,
respecto a considerar los riegos y amenazas de la zona.
Elementos Ex Post - Principalmente aquellos ocurridos durante a los eventos Stan,
comparables a Agatha. Destaca que físicamente se pueden comparar los niveles de
precipitación, temperatura, tiempo de duración de las lluvias, cuyos resultados muestran que
la implementación de GR, contribuyó a que en la nueva comunidad de Chuk Muk los daños
hayan sido leves o se hayan tenido cero perdidas.
2. Elementos Durante
Es con la existencia de este evento que surgen dudas y recomendaciones principalmente
aquellas relacionadas a la evaluación de los Daños y los costos evitados.
Destacando aspectos como los siguientes:
o Se reconstruyen viviendas para reponer las perdidas
o La pérdida de medios de vida
o Desarticulación del tejido social
En este proceso destaca que Stan es considerado un parte aguas, un hoy y un después en
relación a la GRRD, es un punto de partida para muchos otros proyectos de inversión pública.
3. Elementos Ex post
En esta etapa surgen instrumentos básicos y herramientas que apoyan las etapas de
planificación y el ordenamiento territorial.
o Atlas Nacional
o Guía criterio y orientaciones mínimas para la GRRD
o Análisis de Riesgo en la formulación de los proyectos de inversión
o Guía para el fortalecimiento municipal
o Institucionalidad local
o Oficina municipal de Reconstrucción.
Concretamente se puede decir que se desarrollaron o fortalecieron instrumentos y
herramientas teórico – metodológicas de gestión de riesgo que han ido blindando las nuevas
inversiones y evitando los daños y pérdidas.
Es indudable que existan tareas pendientes, pero es para ello que se trabaja. Esta condición
determina la existencia de proyectos como este, que pretende en parte ser un modelo de
gestión de riesgo, de participación comunitaria, de consideración del aspecto cultural como
apoyo a la GR.
Fotografías del Evento
Presentaciones del Taller
Taller Conversatorio. Presentación: Desenterrando las causas de un desastre: los
deslizamientos durante la tormenta Stan en Guatemala. PhD. Alex Guerra.
Visita de Campo
Lider comunitario Francisco Coché explicando In Situ a los asistentes del Taller donde se
encontraba la población asentada en el momento del deslizamiento y el sitio declarado
como cementerio.
Listado de Participantes
