MISKOLCI EGYETEMÁllam- és Jogtudományi KarKözigazgatási Jogi Tanszék

SZAKDOLGOZAT

A jegyző folyamatos feladat és hatáskör változása a magyar közigazgatási szervezet rendszerében

Konzulens: Dr. Czékmann Zsolt intézeti tanszékvezető

egyetemi adjunktus

Készítette: Gábor Áron F0GDJE

Miskolc2018.

UNIVERSITY OF MISKOLCFaculty of LawDepartment of Administrative Law

THESIS

The changing role and authority of the local notary in the Hungarian publicadministration system

Consultant: Dr. Zsolt Czékmann head of department

assistant professor

Written by: Áron Gábor F0GDJE

Miskolc2018

3

Tartalomjegyzék

I. Bevezető………………………………………………………… .7.

II. Elméleti alapok…………………………………………………..9.

1. A közigazgatás definiálása……………………………………..9.

2. Az igazgatás és a közigazgatás összefüggései…………………9.

3. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma…………………10.

4. A közigazgatási szerv fogalma…………………………………11.

5. A jegyző definiálása……………………………………………12.

III. Történelmi alapok……………………………………………….14.

1. Közigazgatás a történelemben ………………………………...14.

2. A magyar közigazgatás története………………………………15.

2.1. A közigazgatás jellemzői a 18-19. században……….15.

2.2. A két világháború közötti időszak…………………...17.

2.3. A tanácsrendszer időszaka (1950–1990)…………….18.

2.4. A rendszerváltás utáni időszak (1990- napjainkig)….20.

IV. A járások közigazgatási szerepének története……………............20.

1. A középkori szolgabírói járás……………………………..…...22.

2. Szolgabírák a kora újkori nemesi vármegyékben……………...23.

4

3. A szolgabírói feladatok differenciálódása az

abszolutista államszervezet kiépülésétől a kiegyezésig……….24.

4. Az államépítés sodrásában (1867–1914)……………………..25.

5. Trianon után…………………………………………………...26.

6. A II. világháború után…………………………………………27.

7. Tanácsrendszer és tervgazdaság idejében……………………..28.

V. Történelmi visszatekintés, a jegyzők munkásságának tükrében..29.

1. Kezdetektől a XIX. század végéig…………………………….31.

2. Az 1900 –as évektől a rendszerváltozásig…………………….31.

3. A rendszerváltozástól napjainkig……………………………..36.

VI. A jegyzők helye és szerepe a közigazgatásban………………..46.

1. Közszolgálati tisztségviselőkről szóló törvény keretén belül a kinevezés általános szabályai és feltételei…………………….46.

2. A Magyarország önkormányzatairól szóló 2011. évi CXCIX. törvény ( Mötv.) alapján a jegyző feladatai…………………..48.

3. Önkormányzati feladatellátások változása………………..…...52.

4. A jegyző közigazgatási funkciója……………………………..56.

VII. Jegyzői szerepek változása………………………………………63.

5

VIII. Az új járási struktúra……………………………………………67.

1. Az új közigazgatási reform……………………………………67.

2. Kormányhivatali hatáskör racionalizálás…………………..….69.

IX. Összegzés………………………………………………………… 72.

6

I. Bevezető

Amikor a témát választottam, úgy gondoltam könnyű dolgom lesz, hiszen a személyes

élményeimet is bele tudom szőni a szakdolgozatomba. Ebben nem is tévedtem. Az

eredeti szakmám cukrász, így első hallásra némi meglepetéssel hathat, hogy miként is

„ tévedtem” a közigazgatás rengetegébe, és miként lettem a későbbiekben két település

jegyzője, vagyis ahogy a községbeliek mondják a falu második embere, majd a Mezőcsáti

Járási Hivatal vezetője? Mind a két oldalon álltam és állok, de bevallom amellett, hogy

szeretem a hivatásomat, és a jelenlegi munkahelyemet, a jegyzőkkel szemben roppant

elfogult vagyok, ami azt gondolom, hogy nem csoda, hiszen elsőként jegyzőként nyertem

ismereteket a közigazgatás világában.

Tiszakesziben ahol lakom a feleségemmel, 2002-2009-ig terjedő időszakig

önkormányzati képviselő-testületi tag voltam, és képviselői munkám során a Szociális-

Sport és Humán Bizottságot vezettem. Sok érdekes momentum volt a testületi munkám

során, még most is élesen emlékszem az első ülésünkre, az esküre, dr. Barnóczki Károly

jegyző tanácsaira. Emlékszem a régebbi képviselő-társaim intelmeire, figyelmeztetésire.

Azonban sokkal jobban emlékszem arra a tényre, hogy roppant felkészületlenek voltunk.

Repkedtek a furcsábbnál furcsább szavak: SZMSZ, költségvetés, előirányzat, pántlikázott

pénzek stb. Felvetődött bennem, hogy tulajdonképpen mit is szeretnék én itt csinálni? Pár

testületi ülés után levontam azt a következtetést, ha többet akarok tudni az egész

önkormányzati működésről, akkor tovább kell magam képeznem.

Már ekkor célirányosan iratkoztam be a Mezőcsáti Kiss József Gimnázium és

Szakközépiskolába, ahol a tanulmányaimat 2005-ben befejeztem és még ebben az évben

felvételiztem a Budapesti Corvinus Egyetem Államigazgatási Karának Igazgatásszervező

szakára, ahol tovább folytattam tanulmányaimat, és az intézmény 2009. február 10-én

számomra kiállította a főiskolai bizonyítványt. A sors véletlenszerű összejátszásaként a

jegyzőnk anyai örömök elé nézett, így a képviselő-testület tagjai felkértek, hogy adjam be

pályázatomat az átmenetileg megüresedett jegyzői álláshelyre. A sikeres pályázat után

kezdtem el a közigazgatásban dolgozni.

7

Hihetetlen érzelmek vettek erőt rajtam. Furcsa volt egyik nap, mint a jogalkotói szerv

részeként, míg a másik nap végrehajtó szervként dolgozni. Hirtelen szembe találtam

magam a képviselő-társaimmal, akik nehezen értették meg, hogy már nem

fogalmazhatom meg a mondanivalómat, úgy ahogy eddig tettem.

Később Köröm községbe kerültem, és ott is a jegyzői feladatokat láttam el. A jegyzői

találkozások, és egyéb más fórumok alkalmából sokat beszélgettem a kollégákkal a

múltról, és természetesen a jelen vizsgálata után a jövő kérdéseiről. Későbbiekben a

Mezőcsáti Járási Hivatalban helyezkedtem el és az óta is itt látok el államtisztviselői

( járási hivatal vezetői) feladatokat.

Nekem személy szerint anno az volt a véleményem, hogy a jegyzői szerep és a jegyzők

létszáma, valamelyest csökkenni fog, míg azt a tendenciát véltem felfedezni, hogy a

jövőben a jegyzői feladatok ellátásában az a személy lesz előnyben, aki minimum

egyetemi végzettséggel rendelkezik.

Két nagyon fontos szempont miatt jelentkeztem 2011. évben a Miskolci Egyetem Állam-

és Jogtudományi Karának közigazgatási menedzser szakára. Az egyik, a már említett

egyetemi végzettség minél gyorsabb elérése, vagyis a két éves képzés teljesítése. A másik

érv talán ennél is fontosabb: folyamatosan tovább kell fejlődni, hiszen látom a

kollégáimnál, hogy aki régebben a szakmában van hajlamos rutinból dolgozni, ami

szerintem „szakmai öngyilkosság”.

Szakdolgozatom témájaként a jegyző helyét, szerepét kívánom meghatározni a

közigazgatási szervezet rendszerében, majd bemutatni a jegyzőt érintő folyamatos

hatáskör változását, tovább gondolva a járási hivatalok 2013. január 1-ei felállásának és

működésének tükrében.

A dolgozatomban első részében a közigazgatás kialakulásának történetét kívánom

bemutatni, definiálva azt, hogy mi is a közigazgatás. A dolgozat második részében a

jegyző mint közigazgatási szerv, megjelenését, ezzel párhuzamban a járások történelmi

8

felépítését, a szervrendszerek kialakulását, majd mind a két szerv munkásságát kívánom

bemutatni a kezdetektől napjainkig. A harmadik fejezetben a jegyzői feladatok ellátását, a

járási feladatok ellátását, továbbá a jegyzőket, illetve a járási hivatalokat érintő

jogszabályi változásokat, a hatásköri változásokat és természetesen ki szeretném tárni a

saját véleményemet is.

II. Elméleti alapok

1. A közigazgatás definiálása

Ahhoz, hogy egyáltalán eltudjam kezdeni dolgozatomat tisztázni kell, hogy mi is a

igazgatás, a közigazgatás illetve ki vagy mi a jegyző, illetve azt, hogy mi a jegyző

szerepe közigazgatásban?

Közigazgatás-elmélet tantárgynál tanulhattam az igazgatás fogalmáról és annak

kiterjedéséről a közigazgatásról. A tankönyv szerint az igazgatás: „ az emberi

együttműködés során keletkező emberi tevékenység, mely biztosítja a közös cél elérését,

az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és az egyéni tevékenységek összhangját.”1

2. Az igazgatás és a közigazgatás összefüggései

A közigazgatás fogalomban az igazgatáshoz képest a köz szótag jelzi, hogy itt

tulajdonképpen az igazgatás egyik fajtájáról van szó. Az igazgatás típusa

legáltalánosabban úgy tudjuk megkülönböztetni, ha megvizsgáljuk az igazgatási

tevékenység alapját képező tulajdonviszonyokat. Ezen alapon jönnek létre az

államigazgatást, az önkormányzati igazgatást, a magánigazgatást és a társadalmi

önigazgatást végző szervezetek.

1 Közigazgatási elmélet Egyetemi szakkönyv-(szerzők: Dr. Torma András - Dr. Kalas Tibor) 2010 6. oldal

9

A közigazgatás kifejezés arra utal, hogy a modern társadalomban létezik két olyan

szervezeti rendszer és igazgatási tevékenység, amely elkülönül a magánigazgatástól és a

társadalmi önigazgatástól, és ez az egész társadalomra vonatkozóan látja el az igazgatási

feladatokat. a közigazgatás tehát két bizonyos mértékig elkülönült igazgatási tevékenység

gyűjtőfogalom, az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás szervezeteit és annak

működését értjük alatta.

A közigazgatás célja, hogy érvényesítse a törvényekben megjelenő állami akaratot,

melynek elősegítése céljából a közigazgatást a törvények közhatalmi jogosítványokkal

ruházzák fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervek jogosultak a rajtuk kívül álló

szervezetekkel és személyekkel szemben kényszereszközöket igénybe venni amennyiben

azok a döntéseiket nem teljesítik.

Azonban ez nem azt jelenti, hogy a közigazgatásban dolgozók bármit megtehetnek, vagy

kényük kedvére beavatkozhatnak az állampolgárok társadalmi viszonyaikba.

Megállapíthatjuk, hogy a közigazgatás csak jogi felhatalmazásra és részletesen

szabályozott keretek között cselekedhet.

A közigazgatás lényegének további feltárása két úton közelíthető meg. Vizsgálhatjuk,

mint egy sajátos szervezetrendszert, másrészt vizsgálhatjuk tartalmi szempontból is. A

szervezetrendszer vizsgálata szervezéstudományi szempontból célszerű, míg a tartalmi

szempontból a közigazgatás közhatalmi jellegéből kiindulva érdemes vizsgálódnunk.

3. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma

A közigazgatás az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati

végrehajtásának megszervezését hivatásos apparátussal az egész társadalomra kiterjedően

látja el. A közigazgatás jogtudományi fogalma. A közigazgatás a legfelsőbb képviseleti

szerv által elfogadott törvények végrehajtására létrehozott szervek a közhatalom

birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége.2

2 Közigazgatási elmélet Egyetemi szakkönyv-(szerzők: Dr. Torma András - Dr. Kalas Tibor) 2010

10

4. A közigazgatási szerv fogalma

A közigazgatási szerv a közigazgatás szervezeti rendszerének legkisebb önálló alkotó

eleme, ezért a teljes rendszer bemutatása nem nélkülözheti a legkisebb önálló egység

elemzését. A közigazgatási szerv fogalmának tisztázásához az első megválaszolandó

kérdés, hogy melyek ezek a kritériumok, amelyek a közigazgatási szervet, mint önálló

alapegységet jellemzik, hol van a határ a szerv önállósága és a szerve belső szervezeti

egysége, valamint a szerv és a szervezett rendszer között.

A közigazgatási szervek egyrészt rendszerint belső szervezeti egységekre tagolódnak,

másrészt az önálló szervek szervezeteket, a szervezetek szervezetrendszereket alkotnak,

melyek összessége végül a közigazgatás teljes szervezetrendszerét jelenti.

Fontos feladat, hogy ebben a nagyméretű szervezetrendszerben megtaláljuk a legkisebb,

de még önálló alkotóelemet, a közigazgatási szervet.

A közigazgatási szerv sajátosságainak elemzéséhez a közigazgatás alapvető

rendeltetéséből célszerű kiindulnunk, melyet mind az állami akarat érvényesítését

biztosító végrehajtó-rendelkező tevékenységet határozhatunk meg. Ez a tevékenység

szervezeti kereten belül történik, így a közigazgatási szerveknek is az a legalapvetőbb

jellemzőjük, hogy azok a Magyarország végrehajtó-rendelkező tevékenységét valósítják

meg.

A közigazgatási szerv másik fontos jellemzője, hogy állami szerv, az általa végzett

igazgatási tevékenység az állami tulajdon alapján végzett állami igazgatás. Ebből

következik, hogy közigazgatási szervet az összes állami szervekkel közös sajátosságok

jellemzik, egyben megkülönböztetik a nem állami szervektől. Fontos kiemelnem, hogy az

önkormányzatok saját önkormányzati tulajdonnal rendelkeznek, így nem minősíthetőek

állami szerveknek. Sajátos kettős arculatuknak megfelelően ezek a szervek részben

11. oldal

11

önkormányzati és részben állami szervek attól függően, hogy milyen feladatokat látnak

el.

Az állami szervek rendszerén belül megkülönböztetjük az államszerveket az állam

tulajdonon alapuló egyéb szervektől, így különösen az állam gazdálkodó szervektől és

állami intézetektől. Az állami gazdálkodó szerv szerepe ugyan csökken, azonban a még a

meglévőktől és az állami intézettől való elhatárolás továbbra is indokolt.

5. A jegyző definiálása

Ki és mi a jegyző? Az évtizedek során többször próbálták körbe írni, és valamelyest a

meghatározás az akkori ténykedése ihlette.

Érdemes és érdekes belelapozni az 1990-et megelőző évek lexikonjaiba, mit is írnak a

jegyzőről. Az Új Magyar Lexikon 1962-ből a következőképpen határozza meg a jegyző

fogalmát: „ A községi közigazgatás vezetője. Az állami ügyekben nagyobb

felkészültsége és a felsőbb szervekhez fűződő kapcsolata révén a jegyzőé volt

gyakorlatilag a döntő szó ”

A régebbi kiadású Britannica Hungarica pedig a jegyző címszó alatt a következőket írja:

„Az állam köztisztviselője, a községi közigazgatás adminisztratív vezetője, élethossziglan

választják meg a megfelelő képesítésű jelöltek közül.”

Az 1915-ben megjelent Révai Nagy Lexikonjának hasonmás kiadása3 szerint a községi

jegyző: „községi tisztségviselő, a községi előljáróság tagja, a községi önkormányzati és a

közvetített állami igazgatásnak legfontosabb szerve, akinek hivatalos tevékenysége a

közigazgatásnak csaknem minden ágára kiterjed.

Az 1929-ben megjelent Közigazgatási Kislexikon a „községjegyzőről” az alábbi

3 Révai Nagy Lexikona hasonmás kiadás Babits Kiadó 1993 243.old.

12

összefoglalást adja.4

„Községjegyző a községi elöljáróság szellemi vezetője, annak legfontosabb tagja. A

községi (kör) jegyző intézi a törvények, rendeletek, szabályrendeletek végrehajtását az

elöljáróság többi tagjai bevonásával, ő látja el a községi igazgatás ügykörében az írásbeli

tennivalókat, ő irányítja a község önkormányzati életét és intézi, vezeti a község

vagyonkezelését és háztartását. Állása élethossziglan szól.”

Magyary Zoltán 1942-ben a közigazgatásról írott munkájában következőképp vélekedett

a jegyzőről:

„A jegyzőt a megfelelő képesítéssel bíró egyének közül a képviselő-testület

élethossziglan választja. Ő a községnek, mint szervezeti egységnek a tulajdonképpeni

főnöke, az ő érdeme, ha a község vezetésében van előrelátás és iniciatíva, jó a szervezet,

van parancsadás, azaz mozog a közigazgatás, van összhang és ellenőrzés a különböző

szervekkel szemben és a jegyző mulasztása, ha mindez hiányzik.”5

A Wikipédia mint az egyik internetes enciklopédia értelmezése szerint a végrehajtó

bizottság titkára hivatásos államigazgatási dolgozó volt, a tanácselnök segítője a tanács

tevékenységének megszervezésében. Feladata volt a szocialista törvényesség biztosítása,

a hatósági tevékenység eredményességének, a hivatali munka rendjének biztosítása.

Községekben a végrehajtó bizottság-titkára vezette az egységes szakigazgatási szervet,

hasonlóan a mai jegyzőkhöz.6

Dr. Tóth Zoltán belügyi államtitkár, mint a jegyzők szakmai főnöke 1999-ben ekként

nyilatkozik: a jegyzők a magyar közigazgatás sarokkövei, a jegyző lojális a Magyar

Államhoz (Országgyűléshez, képviselő-testülethez, polgármesterhez) több mint 150 éve

vezetik az önkormányzati és parlamenti választásokat, a jegyző szolgálja, de nem

4 Bárdos Sándor Jegyzői Annotációk Új Magyar Közigazgatás 2011/5 folyóirat5 Magyary Zoltán A Magyar Közigazgatása (A közigazgatás szerepe a XX. század államában) Budapest 1942 Királyi Magyar Egyetemi Nyomda6 hu.wikipedia.org/wiki/Tanács_végrehajtó_bizottságának_titkára

13

szolgája a képviselő-testületnek, a polgármesternek!”7

Dr. Fogarasi József véleménye szerint: „a jegyző a polgármesteri hivatal vezetője, aki

megfelelő szakképesítéssel vezeti a képviselő-testület hivatalát.”8

Dr. Kéki Zoltán a keszthelyi jegyzői konferencián tett mondata (2012):”9 A jegyző az

járási hivatalok mellett az egyik általános hatáskörű elsőfokú közigazgatási szerv.”

Összegzésül megállapíthatom, hogy jegyző személye mindig összefüggött az állam

szolgálatával az államigazgatási feladatok ellátásával. Tiszteletre méltó képzettségével,

segítette elő a törvények betartását, és betartatását, bármilyen politikai közegben.

III. Történelmi alapok

1. Közigazgatás a történelemben

Közigazgatási szervezettel minden állami vagy helyi hatalom rendelkezett. A modernitást

megelőző időszakok közigazgatása többnyire nem volt személytelen: a tisztségviselők

személyre szóló megbízatást végeztek, valamilyen hatalommal rendelkező személy

szolgájaként, többnyire egy uralkodó megbízásából és akaratából. A Római Birodalom

jelentős császári közigazgatást épített ki. Ám a legendásan szerteágazó közigazgatás

megvalósulása már a Bizánci Birodalomban történt meg. A Kínai Tang-dinasztia volt az

első olyan uralkodócsalád, amely írásos versenyvizsgákon választotta ki hivatalnokait. Itt

a közigazgatási vagy kormányzattörténeti ismeretek helyett egy adott, kötött versmérték

szerint kellett filozófiai fogalmazványt írni a kínai klasszikusokból. A legjobbak a

7 Bárdos Sándor Jegyzői Annotációk Új Magyar Közigazgatás 2011/5 folyóirat8 Fogarasi József - Ivancsics Imre – Kiss László : A helyi önkormányzatok 265. old9 A jegyzői szerepkör változásai előadás (Dr. Kéki Zoltán) XX. Országos Jegyzői Konferencia 2012. szeptember 26-28.

14

császári fővárosba utazhattak egy második rostára. Módosult változata XX. század elejéig

működött. Egyébként a kínai közigazgatás áll fenn legrégebben a világon.

2. A magyar közigazgatás története

2.1. A közigazgatás jellemzői a 18-19. században

Magyarországon egységes közigazgatás az állandó hivatalnoki rendszer és a

közigazgatási ügyintézés, csak a 18. század elejétől figyelhető meg. A török uralom

visszaszorítása (1688) után Kollonich Lipót10 győri püspök, volt magyar kamaraelnök

kapta a feladatot, hogy dolgozza ki a felszabadított területek új államigazgatási

berendezését. Kollonich Lipót a magyar kancelláriából rendesen működő udvari hivatalt

kívánt alakítani, a közigazgatás rendezését pedig a magyar államterület több régióra való

bontásával képzelte el. Budán, Kassán magasabb regionális hatóságot kívánt létrehozni,

melyet Budán nádor Kassán az országbíró Zágrábban pedig horvát bán felügyelt volna.

Ezt a tervezetet a bécsi haditanács elutasította, mert hatáskörüket csorbította volna. 1723-

ban a Helytartótanács11 felállásával amely, Magyarország területén az egész országra

érvényes hatáskörrel működő, a pénz- és hadügyeken kívül az igazgatást legmagasabb

szinten intéző belügyi kormányszerve lett. III. Károly idején elkezdődik a szakigazgatási

ágazatok kiépülése: ilyen volt a szegényügy és az egészségügy. Az megállapítható, hogy

a magyar bürokrácia kiépítése a felvilágosult abszolutista uralkodókra várt. Mária Terézia

folytatta apja munkásságát, a Ratio Educationis kibocsátásával a tanügyi igazgatást

modernizálta. Ennek, történeti jelentősége részben abban áll, hogy ekkor valósult meg

először, hogy az állam szabályozta az oktatásügyet, amely azelőtt az egyházak

belügyének számított. Majd, az általa létre hozott Államtanács (Staatsrat) volt az állami

szervezet reformjainak központja. Erre az időszakra tehető az első magyarországi

10 1689-ben önként vállalkozott Magyarország közigazgatásának átalakítására; közel 500 oldalas tervezetét(A Magyar Királyság berendezése - Einrichtungswerk des Königreichs Hungarn), melyen egy héttagú bizottság segítségével 15 hónapon át dolgozott, 1689. november 15-én nyújtotta be a minisztériumnak. Célja az volt, hogy a magyar közigazgatás felépítése legyen lényegében azonos az osztrák örökös tartományokéval.11 A 1723. évi XCVII törvénycikk felállította a Helytartótanácsot

15

népszámlálás (1784-1787) melynek adatai szerint Magyarországon és Erdélyben mintegy

ötezer tisztviselő élt. Később Mária Terézia által kiadott 1767-úrbéri pátense rendezni

kívánja a jobbágyság és a földesurak viszonyát.

Egy évvel később adja ki főispáni utasítását,12 amely a vármegyei igazgatás teljes egészét

átfogta. Az utasítás célja: „a vármegyék különböző igazgatásából származott és a

közönségre nézve ártalmas hiányokat orvosolni jó és egyenlő igazgatást”13 létrehozni.

1780-ban II. József lép a trónra, aki mint felvilágosult abszolutista uralkodó hatalmas

lendülettel kezdte el politikai pályáját. Tíz év egyeduralmat szeretett volna kapni, ami

elegendő lett volna birodalma átformálásához, a monarchia egységesítéséről, az igazgatás

korszerűsítésére.14 Az uralkodó nagy hangsúlyt fektetett a szakképzettségre. Ekkor már a

tisztviselőket a katonai minősítési rendszer adaptálásával minősítették, és a hivatalt

élethivatásának választó tisztviselő Mária Terézia idejétől kezdve részesült nyugdíjban. A

nyugdíj azonban csak az állami tisztviselőkre terjedt ki. A közigazgatási kérdések a

reformkori országgyűlések visszatérő témája. A közigazgatási reformokért többek között:

Eötvös József, Szalay László, Trefort Ágoston harcolt. Valamennyien a feudális

vármegyei közigazgatás háttérbe szorítását kívánták elérni a központi, centralizált

államhatalommal szemben. Gondolkodásmódjukat a szépirodalom eszközeivel is

bemutatja Eötvös József, A falu jegyzője15 - című regénye.

A polgári államigazgatás alapjait az 1848 - as forradalom alapozta meg. Az 1848 évi III.

törvénycikk16 a kormány működéséről, az 1848. évi XVI. törvénycikk17 pedig a

vármegyei és városi szervezetről szólt. A Bach rendszer területrendezését a magyar

vármegyei érdekek nem befolyásolták, közigazgatási szakemberek utólagos véleménye

szerint racionális elképzelés volt. „Hazánk 1849-től 1867-ig közvetlenül az oszták

12 1768-ban kibocsátották az "Instructio pro supremis comitibus"-t, amely szabályozta a főispán feladatkörét13 hu.wikipedia.org/wiki/Közigazgatás14 Varga Endre: A magyar jogszolgáltatás átszervezése II. József korában. Századok 1960.15 A mű 1844 végén nagy részt már készen volt és 1845-ben jelent meg, Pulszky Ferencnek ajánlva.16 ( Ezer év törvényei ) Complex Kiadó17 ( Ezer év törvényei ) Complex Kiadó

16

közigazgatásnak volt alárendelve, az 1867-es kiegyezéssel azonban Magyarország

számos önálló hatáskört kapott és elkezdődött az 1914-ig tartó „aranykor””.18 A

neoabszolutizmus reformjait a kiegyezés után kiépülő polgári közigazgatás szervezet – a

szakigazgatás egyes szervezeteinek kivételével – felszámolta. A kiegyezés után a

vármegyék megerősödtek. Az első törvényhatósági 1870. évi XLII. törvénycikk 19 és a

1871. évi XVIII. törvénycikk20 a megyék szerepét a községek felett megtartották.

Kiépítették a főispáni felügyeletet, amelyet az eddigi szabad királyi városokra is

kiterjesztettek. „A kiegyezést követően a közigazgatási szervezetrendszer felépítését nem

szabályozták egységesen, törvényi szinten. A kormány mellett a miniszternek alárendelt

közigazgatási szervek játszották a legfontosabb szerepet bár számuk nem volt jelentős,

így a közigazgatási hatáskörök jelentős része a megyékhez vagy néhány esetben a

településekhez volt telepítve.”21

Majd 1883-ban-ban létrejön a pénzügyi közigazgatási bíróság, 1896-ban felállítják a

közigazgatási bíróságot, és törvényt alkotnak a tisztviselők képesítéséről is.22

2.2. A két világháború közötti időszak

A közigazgatással tudományos színvonalon csak az 1930-as években kezdtek foglalkozni

Magyarországon. Ekkor Európa fejlettebb országaiban már több közigazgatás-tudományi

irányzat vitatkozott egymással.

A magyar polgári közigazgatás-tudomány legismertebb képviselője Magyary Zoltán .23 A

18Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig Bp. 197619 1870. évi XLII. törvénycikk a köztörvényhatóságok rendezéséről ( Ezer év törvényei ) Complex Kiadó20 1871. évi XVIII. törvénycikk a községek rendezéséről ( Ezer év törvényei ) Complex Kiadó21 Boros Anita: A magyar közigazgatás története egy német jogtudós szemével, Recenzió. Pro Publico Bono 1:(1) 119-120 o. (2011) folyóiratcikk22 1900. évi XX. törvénycikk a községi közigazgatási tanfolyamokról ( Ezer év törvényei ) Complex Kiadó23 Magyary Zoltán Tata, 1888. június 10. – Héreg, 1945 március 24. egyetemi tanár, iskolateremtő tudós,

17

szerzőnek a modern közigazgatásról az volt a felfogása, hogy „a közigazgatás is

igazgatás, amelybe a tudományos és bevihetők, s ezzel hallatlan mértékben növelhető.”

Hozzáteszi: „a közigazgatás és fokozása nem kívánja a feladását.”24Azaz nincs akadálya

annak, hogy a közigazgatás egyszerre hatékony és is legyen. A közigazgatás fejlődését

tehát nem e két nézőpont közötti választás, hanem harmonikus egybefonódásával kell

megvalósítani. Magyary Zoltán felállította azt a tételt, hogy a szükséges létszámánál a

munka mennyisége, és az eljárási mód mellett, döntő tényező a személyzet, amelyre

viszont a személyzet kiválasztása, és bír a legnagyobb jelentőséggel.25

1931-ben a Bethlen-kormány elrendelte a közigazgatás egyszerűsítésének előkészítését,

mellyel Magyary Zoltánt bízták meg. Magyary Zoltán 1932-ben elkészítette a magyar

közigazgatás racionalizálásának programját. A javaslat megvalósítására nem került sor.

Bethlen Istvánt követő Károlyi Gyula folytatta elődjének racionalizálási kísérleteit,

fenntartotta Magyary Zoltán megbízását, de a gazdasági világválság idején nem mert

változtatni. Gömbös Gyula hatalomra kerülése után (1932) Magyary Zoltán visszavonult

tanszékére, és a Magyar Közigazgatás-tudományi Intézetben válogatott igazgatási

szakemberekkel folytatta munkáját.

2.3. A tanácsrendszer időszaka (1950–1990)

Magyarországon szovjet hatásra betetőződött a korábbi évtizedek központosítási

folyamata. A polgári korszakban a területi és helyi közigazgatás egyre nagyobb

mértékben került ki az önkormányzati testületek ellenőrzése alól és egyre nagyobb

mértékben került a központi kormányzat ellenőrzése alá. A tanácsrendszer 1950-es

bevezetésével a közigazgatás szinte valamennyi ága egységes szervezeti keretet kapott,

viszont a közigazgatás és államigazgatás közötti korábbi határok elmosódtak, teljesen

megszűnt az önkormányzati jelleg. A szocialista állam az egységes államhatalom elvi

alapján állt, a tanácsok is ennek helyi szervei voltak csupán. Kezdetben a tanácsok

köztisztviselő. A közigazgatás tudományának nemzetközi hírű művelője.24 A magyar közigazgatás racionalizálása: A m. kir. Miniszterelnök Úr elé terjesztett javaslat. Budapest: Egyetemi Nyomda, 1930.25 A magyar közigazgatás racionalizálása: A m. kir. Miniszterelnök Úr elé terjesztett javaslat. Budapest: Egyetemi Nyomda, 1930.

18

központi irányítását látta el, hasonlóan a polgári korszak önkormányzatai feletti központi

felügyelet rendjéhez. A központi beavatkozás azonban a korábbinál sokkal kiterjedtebb

volt, az egyes minisztériumok szinte teljes körű irányítás, illetve ellenőrzés alatt tartották

a tanácsi szervek tevékenységét.26

A tanácsrendszert négy évtizedes fennállása alatt háromszor alakították át jelentősebb

mértékben. Az 1950-es első tanácstörvényt,27 mely alig különbözött a hasonló szovjet

jogszabály fordításától, 1954-ben követte a második tanácstörvény,28 mely az

politikájának megfelelően a törvényesség megerősítése, a különböző szervek egymáshoz

való viszonyának világosabb rögzítése és részben a magyar viszonyokhoz való jobb

alkalmazkodás céljával született.

Az 1971-es harmadik tanácstörvényben29 megjelent a tanácsok államhatalmi szervként

való meghatározása mellett azok önkormányzati jellegének megfogalmazása is, és

önállóságuk ennek megfelelően valamelyest növekedett. Ekkor került sor a járási

tanácsok megszüntetésére, feladataik és hatásköreik jelentős része a községi tanácsokhoz,

más része pedig a megyei tanácsok járási hivatalaihoz került. 1983 után újabb részleges

modellváltás történt. A tanácsrendszer utolsó éveiben a helyi tanácsok önállósága tovább

növekedett, függőségük a területi tanácsoktól csökkent, ahogy az utóbbiaké a központi

kormányzattól is.

Az előző két évtized nagyarányú összevonásai után a közös tanácsok belső szerkezete is

megváltozott: először a nem tanácsi székhely községekben, majd a székhelyeken is

jöttek létre a települési érdekek hatékonyabb képviselete és a helyi ügyeknek a

lakossághoz közelebb vitele érdekében.

26 hu.wikipedia.org/wiki/Közigazgatás 27 1950. évi I. törvény Net Jogtár28 1954. évi X. törvény) Net Jogtár29 1971. évi I. törvény Net Jogtár

19

2.4. A rendszerváltás utáni időszak (1990- napjainkig)

A rendszerváltozás során megszüntették a tanácsrendszert, felállították az új

önkormányzati rendszert, melyet leválasztottak az államigazgatásról. Az önkormányzatok

közigazgatási funkciók egész sorát látják el. A magyar közigazgatás alaptörvénye a

Magyar Köztársaság Alkotmánya.30 A magyar központi közigazgatás a végrehajtó

hatalom csúcsszerve, azaz a Kormány irányítása alatt állt. A közigazgatás szakmai

felügyeletét és fejlesztését a Belügyminisztérium látta el. Az önkormányzati helyi

igazgatás felett a Megyei Közigazgatási Hivatalok láttak el hasonló funkciót.

IV. A járások közigazgatási szerepének története

A járás, mint alsófokú közigazgatási hatóság 1983. december 31-ei megszüntetéséig

alapvető szereppel bírt a magyar társadalom életében. Története összefoglalóan a mai

napig nem teljesen feltárt, de a közigazgatásra vonatkozó jogszabályok és az egy-egy

részletet megvilágító szakmunkák révén nagy vonalakban mégis megismerhető.

„A szolgabírói hivatal és a szolgabírói járás fogalmai szervesen összefonódnak a nemesi

vármegyével, mint a rendi világ középszintű közigazgatási egységével. A mára

klasszikusnak számító 20. századi alkotmány- és jogtörténetek közül Eckhart Ferenc

kézikönyve a királyi, majd nemesi vármegye tisztségviselőit és hatáskörét taglaló, „A

kormányzás vidéki intézményei” fejezetcímen belül tárgyalja a szolgabírói hivatalt (iudex

nobilium, avagy iudlium). A tisztséget egyértelműen összekötötte a megyei

önkormányzattal; a név eredetét a királyt szolgáló serviens elnevezésben látta, így a

hivatal kialakulását is a 13. század közepére tette, mivel adóbeszedésben, illetve a

tizedbehajtásban az adórovókat (adószedőket) segítette.”31

30 1949. évi XX. tv.

31 C. Tóth N. 2007: Lehetőségek es feladatok a középkori járások kutatásában. Századok

20

Az 1970-es, 1980-as évek sok kiadást megért kézikönyve jelentős részben az Eckhart-féle

bemutatáson alapult, hangsúlyozva: „ a szolgabíráknak elsősorban a megyei

törvénykezésben, de a közigazgatásban is komoly feladatuk volt.” Teendőik közé

tartozott a megyei törvényszéken, a sedrián való részvétel, perbeli egyéb szolgáltatások,

mint az idézés, tanúkihallgatás, végrehajtás; adóösszeírásban, kivetésben, beszedésben

történő közreműködés, nemesek összeírása. ” (Bónis – Degré – Varga [1961/1996]: 19.)

A középkori nemesi vármegye egyik meghatározó tisztségviselője: a szolgabíró.

A szolgabírói hivatal megjelenése: a jelen kutatási állapot szerint a királyi vármegyékből

a 13. század utolsó évtizedeiben kezdődött meg az új típusú megyei intézmény, az ún.

nemesi vármegye kialakulása, melynek létrejötte az 1270-es évtized végén központi,

uralkodói akaratra történhetett. (Tringli [2009]; Zsoldos [2007]) A történetírásban

általánosan elfogadott a nemesi vármegye kialakulását a szolgabírói intézmény

megjelenéséhez kötni. A törvényalkotás terén az Árpád-kor végi törvények szólnak a

szolgabírákról. Az 1290: 14. tc. a megyei közgyűlések esetében már említi a négy

szolgabírót, akiknek a megyei közgyűlésekben meg kell jelenniük és az ítélkezésben

bírótársként részt kell venniük.

A vármegyék élén a királyt képviselő ispán (comes) állt. Kezdetben az ispánt az ún.

curialis comes, majd az alispán (vice comes) helyettesítette, aki a kora újkorral szemben

ekkor még nem választott tisztségviselő volt, hanem az ispán familiárisai közül került ki,

tehát az ispán nevezte ki. Csupán az 1486. évi 60. törvénycikk szabályozta, hogy az

alispánnak a megyei nemesei közül kellett kikerülnie. A nemesi megye elengedhetetlen

tisztségviselői voltak a szolgabírák, akik általánosan elfogadott álláspont szerint a megyei

nemesek által választott és esküt tett megyei tisztviselők voltak.

A szolgabírói kar: Az okleveles anyagban található nevük (iudex nobilium, röviden

iudlium) szó szerinti fordításban a nemesek bírája jelentéssel rendelkezik, amely a rögzült

magyar szóhasználattal szolgabíró.

21

A szolgabírói feladatok: A szolgabírák elsősorban az ispán és az alispán mellett működő

bírótársak voltak, ahogy erre – az újabb kutatások alapján – nevük is utal. A Zsigmond-

kori monografikus feldolgozás révén ismert, hogy az alispán már ekkor is

parancslevelekkel (litterae commissionales) utasított egy-egy szolgabírát egy eljárás,

valamilyen vizsgálat lefolytatására. Így a szolgabíráknak az 1405. évi I. törvény 8., II.

törvény 10. cikkelye alapján ki kellett szállnia a földesúri bíráskodás fórumaira (az

úriszékekre) megyei hivatalos tanúnak a bíráskodás megtekintése és meghallgatása

céljából.

1. A középkori szolgabírói járás

A 19. századi történetírásban általánosan elterjedt az a kép, hogy IV. Béla király a

vármegyéket négy részre osztotta, és ezt III. András (Endre) idején törvénybe foglalták.

(Botka Tivadar, 1865).32 A korszak meghatározó jogtörténeti kézikönyve a négy

szolgabírót előíró 1290:14. tc.-ből mechanikusan következtette a vármegyék területének

négyfelé osztását (Timon Ákos, 1903). A kortársi kritika kiterjedt forráskutatással és

elemzéssel – pl. a citált uralkodók nem adtak ki járásokra vonatkozó törvényeket –

elutasította a 13. század végi, 14. századi járásokat (Gábor Gyula, 1908). Azok létrejöttét

a 15. század elejére tette, jelezvén: az 1399. évi hadköteles nyilvántartás nem járás,

hanem megyei alapú, ahol először tetten érhető a járás megnevezés, az az adóösszeírások

köre. „A járás (ekkori nevén reambulatio) fogalmával ezekben az összeírásokban

találkozunk először a magyar történelemben. Már ekkor is, mint később, hosszú időn át, a

hivatalban lévő szolgabírákról nevezték el őket. 12; C. Tóth [2007]: 397.) A középkori

szolgabírói járások – Abaúj (1427), Bereg, Gömör, Győr (1518), Sáros (1427), Szabolcs,

Torna (1427), Ung (1427), Vas, Veszprém (1488) – kiterjedését vizsgáló, az adatokat

topografikusan bemutató kutatás: A járások ezt követően jöhettek létre. Létrejöttüknek

köze lehetett ahhoz, hogy I. Lajos király a királyi adószedők (adórovók) mellé –

valószínűsíthetően járásonként – egy-egy szolgabírót rendelt. A középkori járások a

pénzügyigazgatás legalsó, adminisztrációs fokát jelentették, s a világi igazgatásban a

középkor folyamán nem töltöttek be szerepet. A megyéket a járások nem egyforma

területre osztották. A járáshatárok meghúzásakor az adott megye fekvése (domborzat és

32 1885/1886 során Karácsony János a 14. század elejére tette Békés vármegye négy részre osztását. (C.Tóth [2007]: 393–394.)

22

vízrajz) vagy a nemesség létszáma volt az elsődleges szempont”.

2. Szolgabírák a kora újkori nemesi vármegyékben

A 16–17. századi járási szintű igazgatásokban a szolgabírák korábbi feladatai egyrészt

módosultak, másrészt a járásukban elvégzett közigazgatási szerepük jelentősen megnőtt.

Az adott járásokhoz kötve olyan közigazgatási feladatok jelentek meg, mint a közutakra,

vízi utakra, malmokra történő felvigyázás, egyes árvíz által veszélyeztetett kistájakon (pl.

Sopron vármegyében, a Rábaközben) a csatornarendszer felügyelete. Az oszmán háborúk

miatt feladatkörük katonai jellegű feladatokkal is együtt járt. Az adózással szervesen

összefonódott még a pusztult, illetve a háborús állapotok miatt leégett adóegységek

(porták, házak) rendszeres járásonkénti (járásokon belül települések szerinti) összeírása,

így az adóösszeírás folyamatos korrigálása. Továbbá a beszállásolás esetében a katonai

hatóságokkal kellett együttműködniük.33 A Rákóczi Ferenc vezette rendi-függetlenségi

harc utáni időszakot követő 18. századi vármegyei közigazgatás története, pedig az

ország közigazgatását, bíráskodását újjászervező országgyűlések (1715., 1723.) után a

törvényi szabályozás, a helyi jogszokások és a gyakorlat alapján a megyei igazgatás

szintje is újjászerveződött. Az 1729. 35. tc. 8.§-a rögzíti, az 1 járás – 1 főszolgabíró elvet,

utóbbi munkáját egy vagy több alszolgabíró segíti. Több kerület esetén „mind a fő- mind

az alszolgabíráknak külön kerületeik szokott lenni.” (Palugyay [1844]: I/164.) A

szakszerűség és a bürokratizálódás fő tendenciáinak a keretében a választott megyei

hivatalviselők számának növekedése, funkcióinak gyarapodása mellett a felfogadott

szakapparátus (mérnökök, sebészek, orvosok) minél szélesebb körű megjelenése

jellemezte ezt az időszakot.

33 Minderről a megyei működésbe ágyazva lásd Dominkovits [2010].

23

3. A szolgabírói feladatok differenciálódása az abszolutista államszervezet

kiépülésétől a kiegyezésig

Mária Terézia királynő (1740–1780) uralkodásának időszakát általánosan jellemezte,

hogy a szolgabírói kar, az esküdtekkel együtt a középszintű egységet képező megyénél

alacsonyabb közigazgatási területi szinten oldotta meg az abszolutista állam által előírt

adó- és közigazgatási feladatokat: pl. végezte az adókivetést, adóbeszedést, regisztrálta az

adózó lakosságot és annak változásait, összeírta a felekezete, foglalkozása, etnikuma

alapján a rendi társadalomba nem minden probléma nélkül vagy nehezen integrálható

helyi lakosságot (pl. zsidók, cigányok). Közigazgatási feladatai között az út- és

vízrendészeti munkák kiemelkedő jelentőségűek voltak. A Mária Terézia-féle

úrbérrendezés a szolgabírák aktív közreműködésével ment végbe 1767 és 1773 között.

Az 1729: 35. tc. 6. §-a minden szolgabíró számára lehetővé tette, hogy ne csak egy adott,

hozzá rendelt vármegye járásában, hanem bármelyik járásban eljárhasson. A

közigazgatási feladatok növekedése mellett a szolgabíró bíráskodási feladatai is

gyarapodtak; a 16–18. század során törvényileg is kialakult és határkörében jelentősen

növekedett az egyes polgári perekben elsőfokú hatóságként megjelenő szolgabírói

ítélőszék.

A túlterhelt megyei közigazgatás és az államszervezet megújításának szükségessége nem

képezte vita tárgyát a korabeli közvéleményben. Az sokkal inkább, hogy egyik vagy

másik választott út milyen következményekkel jár majd a későbbiekben. A közigazgatás

modernizációjáról két koncepció viaskodott az 1840-es években, az ún. municipalista és

a centralista álláspont. A kortárs vitákból jól látszik, hogy az átalakulás tétjével tisztában

volt az ország politizáló közvéleménye, a kérdés mégis az volt, vajon az államélet

modernizálása nem jár-e együtt olyan régi és erős intézmények, s velük a nemzeti

függetlenség pusztulásával, mint amilyen a vármegye is volt. A két jövőkép vitája az

1860-as években tovább folytatódott, majd a kiegyezést követően Tisza Kálmán

centralizációs, államosító politikájának eredményeképpen a municipalista irányzat

végérvényesen vereséget szenvedett. (Csizmadia [1976]: 80–82, 185.

24

4. Az államépítés sodrásában (1867–1914)

1867-ben a magyar közigazgatás területi beosztását tekintve még erősen magán hordozta

rendi örökségét. A járás szintén megtartotta a rendi időszakban kialakult pozícióját és

feladatkörét a közigazgatási hierarchiában. „A magyar járás sohasem volt önkormányzati

alakulat, hanem csak a főszolgabíró hivatali kerülete.” (Magyar államélet [1942]: 102.)

Ez volt az az alap, ami meghatározónak bizonyult a későbbiekben is. „A járásnak nincs

önkormányzata, ezért nincs testületi szerve sem. A járás tehát a vármegyének

dekoncentrált szerve. (Magyary [1942]: 274.)

A nem kellő mélységű, a polgári közigazgatás igényeinek megfelelni nem tudó területi

reform hiányosságait lett volna hivatva rendezni Szapáry Gyula belügyminiszter

törvényjavaslata 1873 decemberében. A reformterv, amennyiben törvényerőre emelkedett

volna, a 81 vármegyei jogú törvényhatóság számát 51-re, a városi törvényhatóságokét 73-

ról 25-re csökkentette volna, azaz 153-ról 76-ra. A járások számában is nagymértékű

csökkenéssel számolt, az 509 járásból 370-et hagyott volna meg, arányos, 30 000 fő/járás

körüli népességgel. Már itt megfogalmazódott az a nem sokkal később jogszabályba

foglalt igény, hogy a járásbíróság, szolgabíróság és adóhivatal minden járásban egy

településen legyen megtalálható. Ahol nem létesülne adóhivatal, azokat a legközelebbi

adóhivatalhoz osszák be. (Összesen 391 járásbírósággal és 269 adóhivatallal számoltak.)

(Magyary [1942]: 295; Csizmadia [1976]: 148–149.)

Magyary Zoltán értékelése szerint, ha a Szapáry-tervben foglalt „javaslatok

megvalósultak volna, Magyarországon az alsó- és középfokú közigazgatás területi

beosztása a közigazgatási költségek jelentékeny csökkenésével a közigazgatás és a

közönség javára szinte kifogástalanul működött volna, valamint az önkormányzati és

dekoncentrált közigazgatás területi beosztásának összhangját intézményesen is

biztosította volna.” (Magyary [1942]: 296.

25

5. Trianon után

Az első világháborút megelőzően a történelmi Magyarországon 509 járás volt,

megyénként átlagosan 6-7. Átlagos területük 650 km2 volt, népességük pedig 40 000

lélek körül alakult. Trianont követően a járások száma 155-re csökkent. (Egyed [1929]:

180.) A közigazgatás eredendően sok ellentmondást tartalmazó területi beosztását a

trianoni békeszerződés még aránytalanabbá tette, így az új határok mentén kettészakadt

27 vármegye és 60 járás helyzetét mihamarabb rendezni kellett. Ezt végezte el a kis

népességű csonka megyék – ideiglenes – egyesítésével az 1923: 35. tc.. Egy évre rá az

ún. szanálási törvénnyel (1924: 4.tc.) és az ennek végrehajtását szabályozó 177300/1924

B.M. sz. rendelettel a belügyminiszter teljhatalmat kapott a községek önállóságának

szabályozására, pontosabban a 300 fő alatti települések kisközségek önállóságának

megszüntetésére. Alapelv lett, hogy csak azon települések maradhatnak önállóak, ahol

államsegély nélküli is adottak egy-egy jegyző eltartásának feltételei. (Benisch [1936a]:

73.) A Trianonnal előállt új helyzet sem a leghatékonyabb megoldásokra ösztönzött. Két

típusú probléma fennmaradt még az 1930-as évekre is. Az egyik a túl kis – 10-20 000

közötti – lélekszámú járások meghagyása, a másik pedig a közlekedési adottságok

figyelmen kívül hagyása. Utóbbira számtalan példa hozható az ország egész területéről,

valamennyiben közös, hogy egy adott településről vagy csak nagy kitérővel érhető el a

járási székhely, vagy úgy, hogy vasúton eközben egy másik járás székhelyén is át kell

haladni. Nem került összehangolásra a 149 járás intézményi struktúrája sem, 1936-ban

még 30-ban nem volt se járásbíróság, se adóhivatal. (Benisch [1936b]: 162–163.)34

Magyary Zoltán racionalizálási kísérlete és járásvizsgálata eredménye hű képet ad az

akkori helyzetről, hiszen Magyary Zoltán, mint gyakorlati közigazgatási szakember,

másrészt mint a közigazgatási jog professzora 1931-ben a közigazgatás

racionalizálásának kormánybiztosi posztjára kapott felkérést Bethlen István

miniszterelnöktől. Több tanulmányban megfogalmazott diagnózisában Magyary

rámutatott, hogy a területi beosztás egyenetlensége, másrészt a közigazgatási

jogköröknek az 1929:30. tc.-t követően is fennmaradt kuszasága a fő okok, amelyek

gátolják egy hatékony intézményi szerkezet kialakítását. Mivel nem látott kellő politikai

34 Benisch közigazgatási tervezetének főbb pontjait ismerteti Csizmadia [1976]: 369.

26

akaratot, hogy megfontolásait komolyan vegyék, a kormánybiztosi posztról 1933.

márciusában lemondott, s intézetszervező egyetemi oktatóként működött tovább.

(Csizmadia [1976]: 409–416.) E minőségben szervezte meg tanítványaival a tatai

járásban az alsóbb fokú közigazgatás hatékonyabbá tételét célzó, híressé lett kutatást az

1930-as évek közepén. A projekt ötlete magától Magyarytól származott, aki helybeli

révén nagyfokú terepismerettel is bírt. A kutatást 1936 nyarán kezdték, s három évre rá

jelentették meg összefoglaló, több mint száz térképmelléklettel és grafikonnal ellátott

kötetüket. Magyary vállalta a bevezető és a záró tanulmány megírását, míg a közbülső

fejezetek jórészt tanítványa, Kiss István tollából valók. (Magyary – Kiss [1939]: 9.)

Magyary paradigmatikus mondattal indítja a tanulmányt: „a közigazgatás a közönségért

van – ebben mindenki egyetért.” Magyary – jóllehet magát a szót nem használja – nem

kevesebbre vállalkozik, mint a szolgáltató állam elemi strukturális feltételeinek

kidolgozására. Azt hitték, hogy ahhoz, hogy valaki jó közigazgatási ember legyen, elég,

ha jó jogász. (Magyary [1939a]: 22–23.)

A reform lehetőségeit mérlegelve Magyary arra jut, hogy „ha közigazgatás csak annyit ér

el, hogy az összes községek állapotát feljavítja a mai legjobbnak a színvonalára, vagy

csak az eddigi átlagnak a színvonalára és kiküszöböli mindazokat, amelyek ezen átlagon

alul vannak, már sokat tett, nagy haladást ér el.”

6. A II. világháború után

Az Ideiglenes Kormányban belügyminiszteri posztot vállaló parasztpárti Erdei Ferenc

már 1945-ben a (fő)szolgabíró elnevezés és poszt ellen szállt síkra. Ennek

eredményeképpen „a főszolgabírói hatáskört az 1030–1945. M.E. sz. rendelet 12. §-a a

járási főjegyzőre ruházta.” Emellett, hasonlóan a korábbi szolgabírói hivatalhoz,

személyében a járási főjegyző is egy felsőbb hatalmi erőt jelenített meg, nem segítve a

közigazgatás valódi demokratizálódását és az önkormányzatiság erősödését. (Farkas

[1992]: 65–66, 80–81.)

A pártok között jelentős eltérések voltak a tekintetben, hogy miként képzelik el a járások

27

további sorsát. A kisgazdák a járás és a vármegye megtartása mellett voltak, úgy vélték,

hogy a korábbi csekély hatékonyság és a közigazgatás társadalomfelettisége a szervezet

egészének demokratizálásával felszámolható. A főszolgabíró és a helyére lépő járási

főjegyző elnevezések helyett a főbíró megnevezést ajánlották. A járás a kisgazda

elképzelések szerint önkormányzati jogot kapott volna, s hozzá, illetve a főbíróhoz

tartoztak volna a közrendészet, a közegészségügy, az anyakönyvi, vallás- és

közoktatásügyi és katonai feladatok. (Farkas [1992]: 113–114.)

Furcsa egybeesés, hogy a szervesen kialakult vonzáskörzetre építő városmegye-

koncepció és a gazdasági-társadalmi stb. egységet hangsúlyozó kommunista

megközelítés között látszólag mennyi hasonlóság van. A szovjet államtudomány nyomán

a Magyar Kommunista Párt, majd a Magyar Dolgozók Pártja az alábbi alaptételeket

kívánta érvényre juttatni a területszervezésben:

Az állam segítse elő, hogy a dolgozók részt vegyenek a helyi hatalmi szervek

munkájában.

Az állam területi egységei legyenek egyben gazdasági egységek is, így a

közigazgatási, társadalmi-kulturális és gazdasági funkciók egységben vannak

(rajonizálás).

A területi egységek alkalmazkodjanak a nemzetiségek lakta területek határaihoz.

(Takács [1963]: 76.) (Ez utóbbihoz nálunk nem kapcsolódott érdemi feladat,

autonóm tartományok rendszerére, igen, így a Szovjetunióban és a Magyar

Autonóm Tartományra Erdélyben.)

7. Tanácsrendszer és tervgazdaság idejében

Még a valódi átalakulást megelőzően rendelkezett az 1949. augusztus 20-án kihirdetett

alkotmány a következő évben bevezetett tanácsrendszer kereteiről. Eszerint az

államigazgatás területi egységei a község, város, járás és a megye, illetve a nép

valamennyiben a tanácsok útján gyakorolja a hatalmat.

A 343/1949 (XII. 14.) M.T. számú rendelet a megyék nevének, székhelyének és

28

területének megállapítása tárgyában rendelkezett az új, 19 megyéről, illetve hogy

területük mely települések/járások révén alakul.

A helyi tanácsokról szóló, 1950.évi 1 tc. (az ún. I. Tanácstörvény) 5. §-a „a járási tanács

működési körét a területén fekvő valamennyi városra kiterjesztette, s csak kivételes

esetben engedélyezte a városoknak a járási hatóság alól minisztertanácsi engedéllyel

történő kivételét. Azaz a városi önkormányzat teljes kiiktatásával a városokat

alárendelték a járásoknak, pár nagyobbat pedig közvetlenül a megyének. A központosító

állam azonban „összetűzésbe kerül az államhatalom és államigazgatás helyi szervei

hatásköre szélesítésének igényével.” (Takács [1963]: 69.) Az 1950-es törvényt négy év

múlva, 1954-ben már új törvény váltotta fel.35

Az 1954. évi 10. törvény (ún. II. Tanácstörvény) etatizmusa ugyan nem csökkent, de

néhány, az élet megkövetelte korrekcióra lehetőséget nyújtott. Jellemző, hogy miközben

a népakarat érvényre jutását kívánta szolgálni, addig már bevezetőjében explicit módon

rögzítette ennek ellenkezőjét: „A tanácsok államigazgatási szervei a kettős alárendeltség

elve alapján látják el feladataikat: egyrészt gondoskodnak a felsőbb szervek

rendelkezéseinek végrehajtásáról, másrészt azokkal összhangban megvalósítják az

államhatalom helyi szerveinek utasításait.”

Az 1971-es ún. III. Tanácstörvénnyel azután még a formális önkormányzati jellege is

megszűnt a járásoknak. A járási tanácsot felváltó járási hivatal elnevezésében is jelezte,

hogy a járások a megyék hivatalai lettek, amivel gyakorlatilag visszaállt az 1945 előtti

állapot. A járási hivatal (Megyei Tanács VB Járási Hivatala): a megyei tanács végrehajtó

bizottságának „egységes, önálló hatáskörű, államigazgatási feladatokat ellátó szerve a

járásban” (66. §. 1.), míg „városkörnyéki község tekintetében a járási hivatalt vagy annak

elnökét megillető hatáskört a városi tanács végrehajtó bizottságának titkára, illetőleg

szakigazgatási szervei gyakorolják.” (66. § 2.) A III. Tanácstörvény elfogadásával az volt

a cél, hogy továbbfejlesszék a tanácsrendszert, erősítsék a lakossági részvételt, s

elősegítsék a decentralizálást, így 1973-ban országosan 97 db hivatal, azaz járás

működött. Feladatuk

35 Az I. tanácstörvény marxista kritikáját lásd még Bihari – Szamel [1961]: 16–17.

29

„a járási intézmények irányítása és felügyelete”,

„a szövetkezetek állami felügyelete” és

a községi tanácsok segítése, irányítása.

A járási hivatal önálló osztályai a következők voltak: 1) igazgatási, 2) pénzügyi, terv és

munkaügyi, 3) élelmiszergazdasági és kereskedelmi, 4) műszaki, 5) művelődésügyi, 6)

egészségügyi, valamint a titkárság. (Államigazgatás [1973]: 441.)

A pártállam 1980-as évek elején a járások megszüntetését megelőzően még egy

nagyszabású városkörnyékké nyilvánítási akció keretében igyekezett a közigazgatást

felkészíteni a járások megszüntetését követő időszakra (vö. az 1/1981 (IX.26) M.T. TH

sz. rendelkezés egyes községek városkörnyéki községgé nyilvánításáról). Az állam

részéről a járás volt a legalsó közigazgatási szint, ez alatt/mellett az önkormányzatiság

szervezetei működtek. Magyarországon minden időben a megye volt az egyetlen, a

község és az állam közé eső középhatóság, a „járás pedig mindvégig megmaradt a megye

jogalanyisággal nem bíró hivatali területe.” (Egyed [1929]: 71.) Azaz az állam ezen a

szinten érintkezett a legnagyobb felületen a társadalommal.

A 19-20. századi magyar település-, s ezen belül is a városhálózat fejlődésének alapvető

sajátossága, hogy a piac és a gazdasági igények által generált fejlődés mellett az állami

intézményalkotó akarat elsődleges formálója volt a városiasodásnak és a modern városi

polgári társadalom létrehozásának.36

A területiségről való gondolkodásban tetten érhető, radikális változtatásokat is túlélő

fixációk mellett a főszolgabíróhoz, majd a járáshoz telepített feladatok, ügyek

nagymértékű állandósága is szemet szúr. A rendi és polgári hatásköröket összevetve

folyamatos bővülést látunk, de szinte valamennyi korábbi feladatkör valamilyen

formában később is megtalálható a főszolgabírák feladatai között. A járási szinten

összefutó, rendkívül sokféle feladatkör összességében jól illeszkedett a

36 Beluszky – Győri 2005: 205–206.

30

társadalomtervezéssel operáló kommunista gazdaság- és közigazgatási politikába is. A

tanácsrendszerrel járási szinten is létrejövő tanácsok – lévén, hogy a gyakorlatban

semmiféle önkormányzatiságot nem képviseltek – összességében egyáltalán nem

veszélyeztették az államnak a korábbiakhoz képest is tovább erősödő centralizációs

törekvéseit.

V. Történelmi visszatekintés, a jegyzők munkásságának tükrében

1. Kezdetektől a XIX. század végéig

Szabó István37 kutatásaiból tudjuk, hogy a középkori magyar parasztfalunak, ha alacsony

szinten is, önkormányzata volt. Ennek szembeötlő jele a 13-15. században a korábbi

falunagyot (villicus) fölváltó bírónak (iudex) esküdttársaival való ítélkezése volt. A

városi adminisztrációt, az írásos hivatali munkát a városi jegyző (notárius, város deákja)

látta el. E hatáskör a földesúr és a megye hatóságai közé szorítva 1514 után is

megmaradt. Az írásbeli feladatokat a falu papja vagy iskolamestere látta el; ám már a 16.

században találhatni falusi jegyzőt is, noha intézménye csak a 17-18. században vált

általánossá. Ekkorra ugyanis megszaporodtak a falvakra háruló közigazgatási teendők,

különösen adóügyben. Tolna vármegye 1731-ben elrendelte, hogy minden falunak legyen

nótáriusa. 38

A községi közigazgatást az egész országra egységesen először Mária Terézia úrbéri

pátense (1767)39 szabályozta. Az urbárium a földesúri hatalom körében hagyja a

jobbágyközösségek igazgatását, mindössze a tisztségviselők választása tekintetében

biztosít némi autonómiát. Az urbárium szerint az uraság a bírói hivatalra jelöltet

állíthatott, s ezek közül egyet az uraság tisztjének jelenlétében a községbeliek szabadon

választhattak. A jegyzőt és az esküdteket viszont a község maga, a földesúr minden

37 Szabó István ( A magyar agrár-, parasztság- és településtörténet jelentős kutatója)38 Barta László A községi jegyző hivatása közigazgatásunk és társadalmunkban. Budapest (1892)39 A rendelkezés legfontosabb jelentősége, hogy törvényes keretek közé vitte a földesurak és a jobbágyok helyzetét. A Dunántúlon könnyebbséget okozott, máshol azonban nem csökkentek a feszültségek.

31

beavatkozása nélkül választhatta és bocsáthatta el. Az urbárium a községeket háztartási,

főleg adózási ügyekben a vármegyéknek erőteljesebben alárendelni törekedett. Az 1836.

évi IX törvénycikk40 szabályozta a község szervezeti, igazgatási és gazdálkodási

kérdéseit. A törvény szerint a községek bírájukat a földesúr által kijelölt három alkalmas

községbeli lakos közül az esküdtszéket és bírákat pedig a földesúr kijelölése nélkül,

tehát szabadon választják, egyévi időtartamra. E törvény rendelkezett a jegyző

választásáról is. E törvény szerint: „ Jegyzőt pedig, ki jó erkölcséről és ügyességéről

ösmeretes, a Földes-Úrnak jóváhagyása mellett az illető Község szabadon fogad, melly

jóváhagyás megtagadása esetében a Megye Közönsége a fennforgó nehézségeket

elintézi, és minden esetre arra fog figyelmeztetni, hogy a Községek Jegyzők nélkül ne

maradjanak.”41

Az 1836. évi X. törvénycikk 42 az úrbéri rendelet határozmányait tartotta fönn. A „jó

erkölcsű és ügyes” jegyzőt a község - a földesúri jóváhagyással – szabadon fogadta föl,

ha pedig nézeteltérés merült föl vele kapcsolatban, ennek elsimítására a vármegye volt

jogosult. A megyének egyébként is kötelessége volt ügyelni, nehogy a falvak jegyző

nélkül maradjanak. A fölfogadott jegyző megbízatása a szerződésben meghatározott

időpontig tartott. Kötelességmulasztás esetében azonban – szükség szerint a földesúr

tudtával – előbb is elbocsáthatták.

A község első embere évszázadok óta a bíró volt, akire elsősorban a földesuraság

„ügyelt”. Eredetileg még az esküdtek (tanácsosok) is megelőzték a fölfogadott jegyzőt,

aki sok helyütt a 19. században is tanítói feladatai mellett látta el egyre szaporodó írásbeli

kötelmeit, amelynek révén a megye „hatósági közegeivel”, mindenek előtt a (fő)

szolgabíróval, esküdtekkel került kapcsolatba.

A jegyzők általában középiskolát végzett, tanult emberek voltak. Kulcspozíciót betöltő

honoráciorokként különösen a reformpárt számított rájuk. 1848 előtt a községi jegyző

többnyire szerény járandóságával még a „falu pennája”, a közösséget szolgáló, a bíró

40 1836. évi IX. törvénycikk a községeknek belső igazgatásáról (Ezer év törvényei Complex Kiadó)41 1836. évi IX. törvénycikk 1. §.42 1836. évi X. törvénycikk a földes-úri Törvényhatóságról, és az urbéri Perről

32

vezette elöljáróság mellett háttérbe szoruló tisztviselő volt, akit egyelőre az sem emelt a

parasztelöljárók fölébe, hogy a megye is fokozottan számot tartott helybéli szolgálataira.

Az 1848. áprilisi törvények a falusi községek helyzetét igazán nem szabályozták. A

földesúri joghatóság megszűnése természetesen rájuk is kihatott: nem álltak többé

magántörvényhatóság, az úriszék alatt, a szó közjogi értelmében is közigazgatási

egységekké váltak, és ezután csak a vármegye felügyelete alá tartoztak. Az 1848. évi

XXIV. törvénycikk43 a megyéket hatalmazta föl arra is, hogy ideiglenesen működjenek

közre az elöljáróságok megválasztásában.

Az elöljáróságok miután megtörtént a megválasztásuk, a falu papja előtt esküt tettek, így

a szabadon választott jegyző is, kinek kinevezése immár élethosszig szólt, amelyről „csak

alapos panasz esetében tétethetnek le időközben a minisztérium által”. E minden

későbbinél demokratikusabb községi-törvényjavaslat a laikus (paraszti) tisztviselőknek a

teljes szabadságban való választását rendelte három évre; a jegyző esetében is

érvényesült ugyanez a szabadság, ám „örökös” volta, különösen pedig az, hogy csak a

belügyminisztérium mozdíthatja el, egyszerre jelzi a központi közigazgatás szerepét és az

ő pozíciójának a megerősödését.

A neoabszolutizmus korában, a falvakban is megszűnt a tisztviselő-választás. Haynau a

községi elöljárók – köztük nyilvánvalóan a jegyzők – kinevezését és felesketését a

korábbi járásbeli, vagyis a kerületi szolgabírák helyét átvevő főbiztosok hatáskörébe

utalta. A kerületi főispánoknak kellett jelentést tenniük „minden községi jegyzőknek,

szintúgy a forradalom alatti maguk viselete, amint az is tanúsított gondolkodásukról.”

Az önkényuralom a maga módján „erősítette” a hatóságai által kinevezett jegyző

43 1848. évi XXIV. törvénycikk a községi választásokra nézve 1. § A szabad királyi városokról ideiglenesen rendelkező XXIII. törvénycikk, mennyiben a választásokról, választókról, és képviselőkről szól, a szepesi XVI városokra, és azon községekre is kiterjesztetik, mellyek első birósági hatósággal ellátott rendezett tanácscsal vagy már birnak, vagy ennekutána fognak a megyék meghallgatása mellett a ministerium javaslatára Ő Felsége, illetőleg a királyi helytartó által felruháztatni.

33

helyzetét, hiszen őt legfontosabb helyi közigazgatási szervvé változtatta. A jegyző

immár annyira sem függött a rábízott lakosságtól, mint az odavaló paraszti tisztviselők:

a bíró, s esküdttársai.

Mivel a kisebb és szerényebb helységekben a tanítói és a jegyzői megbízatás még

mindig együtt volt, 1855-ben rendeletileg szétválasztották. E kor vívmánya volt a

kerületi (dualizmus korától: körjegyzői) tisztség is, amely alá általában három falu

tartozott. Pályázattal, állami (megyei) kinevezéssel töltötték be. A föltételek között

szerepelt az „izmos férfikor”, az erkölcsi és politikai feddhetetlenség és a helyi nyelv

ismerete. A kerületi jegyző köteles volt „a község vagyonát ellátni, különösen a községi

számadásokat vezetni, a községet a kormány rendeletére oktatni, általában a községet

illető okleveleket megszerkeszteni, a politikai és egyéb állami hatóságoktól

meghagyásokat teljesíteni.” A községektől járó fizetésük természetben és pénzben 200-

300 forintot tett ki. Ezzel a jegyzők nem nagyon voltak megelégedve. Segédeket

tarthattak, ám maguknak kellett fizetniük őket.

Az Októberi Diplomát követő 1860/61. évi társadalmi és alkotmányos mozgalmak a

falvakban elsősorban a Bach korszakbeli elöljáróságok s velük együtt a nép nyakára

ültetett jegyzők ellen irányultak. Barta László a jegyzői kar helyzetét belülről

együttérzéssel szemlélő kortárs szakíró áttekintetve az 1848-tól 1867-ig terjedő két

évtizedet, szomorúan állapítja meg állásuk ingatagságát, a nótáriusok lelkiismereti

vívódását, s nyomorát. „Felfelé – írja – a „tekintetes urak” lefelé a „krétáshátúak” gőgje

és szabadossága lépten-nyomon éreztette a jegyzővel, hogy kenyere keserű, itala

poshadt.”44 Jellemző, hogy még ekkor is akadt olyan bizottsági tag, aki ezt ellenezte,

mert a népet oltalmazni kell a jegyzők „basáskodása” ellen, annál inkább, mert a jegyző:

„a falu szolgája”. E hagyományos, immáron sem Pest megyében, sem országosan nem

vallott nézettel ellentétben az első községi törvény az 1871. évi XVIII. törvénycikk 45

44 Barta László A községi jegyző hivatása közigazgatásunk és társadalmunkban. Budapest (1892)45 1871. évi XVIII. törvénycikk 64. §-a szerint: A községi előljáróság áll: kis községekben: a biróból éshelyetteséből, (másod- vagy törvénybiróból) legalább 2 tanácsbeliből, (esküdt, hites) és a körjegyzőből;nagy községekben: a biróból és helyetteséből, (másod- vagy törvénybiró) legalább 4 tanácsbeliből,pénztárnokból, községi jegyzőből, illetőleg jegyzőkből, közgyámból, és a hol van, a rendes községiorvosból.

34

megerősítette a jegyzők helyzetét. Ezután megyéjük kiküldött bizottsága előtt vizsgát

kellett tenniük.

A 1883. évi I törvénycikknek megfelelően vizsgát tett egyének községi és

körjegyzőként már más vármegye területén is alkalmazhatók lettek.46 Megválasztásuk a

második községi törvény47 szerint szolgabírói jelölésre történt – immár élethossziglan

szólt. Az ekkorra a községi elöljáróság tagjává vált jegyző az egyre inkább

centralizálódó közigazgatás legalsó állomásaként szolgált.

A felsőbbségek és a nép közé szorulva a községi bíróval szemben végképp laikus

(paraszti) elöljáróság vezető tisztviselőjévé vált. Nehéz volt egyszerre megfelelnie a

felsőbb hatóságok s az őt mégiscsak választó község érdekének. Ha megtalálta a

középutat, tudott tenni a nép boldogulásáért, s jó emléket hagyott maga után. A jegyzők

javadalmaztatásáról A 1886:XXII. törvénycikk rendelkezett.48 65. § kimondja, hogy

rendes fizetést kap a jegyző, melynek megállapítását a törvényhatóság tette.

Ugyanezen törvény értelmében a kör-és községjegyzői, a kör és községi orvosi állás

megüresedése esetén a kis-és nagyközségekre nézve a főszolgabíró, a rendezett tanácsú

városokra nézve az alispán nyilvános pályázatot írt ki49. A kijelölés a pályázat alapján

történt. Mindezen történelmi előzményekből következett, hogy a jegyző szerepe a helyi

adminisztráció ellátásához kötődött. Nemzeti hagyományok bizonyítják, hogy a jegyző

tisztségét nyilvános pályázat alapján, határozatlan időre töltik be, azzal a céllal, hogy a

központi igazgatás megvalósuljon. A jogállás különlegessége, hogy történetiségében

magasabb szintű államigazgatási szervek is részt vettek a tisztség betöltésében

46 1883. évi I. törvénycikk a köztisztviselők minősítéséről 6. §-a mely szerint: „Községi, illetőleg körjegyzőkre nézve az 1871:XVIII. tc. 74. és 75. §-ai alapján előirt vizsga letétele jövőre is követeltetik.” (Complex Kiadó)47 1886:XXII. törvénycikk (Net jogtár 2013)48 65. § Rendes fizetést huz:kis- és nagyközségekben a jegyző, illetőleg jegyzők, a körjegyző és a rendesközségi illetve körorvos; A községjegyző, illetőleg körjegyző fizetését a kis- és nagyközségekre nézve aképviselő-testület meghallgatásával s a község, illetőleg a szövetkezett helységek anyagi viszonyaihozképest a törvényhatóság állapitja meg. 49 1886:XXII. törvénycikk 82. § Ha kör- és községjegyzői, ugyszintén ha kör és községi orvosi állás jő üresedésbe, a kis- és nagyközségekre nézve a főszolgabiró, a rendezett tanácsu városokra nézve az alispán nyilvános pályázatot nyit, mely a törvényhatóság területén, esetleg a szomszédos megyékben is, sőt a körülményekhez képest országszerte kihirdetendő.

35

közreműködőként, mint például a szolgabírói, vagy az alispán.

2. Az 1900 –as évektől a rendszerváltozásig

A községi közigazgatásban részt vevők képzésére50 is egyre nagyobb hangsúlyt

fektettek, nem beszélve a jegyzők alkalmazási feltételeinek törvényi meghatározásra51.

Az 1900. évi XX. törvénycikk 2 paragrafusa szerint az aljegyzők, jegyzőgyakornokok

akkor nyerhettek felvételt, ha az előírt iskolai alapképzettségen kívül legalább egy évi

gyakorlatot tudtak igazolni. Természetesen szigorodott a jegyzők alkalmazhatósági

feltételei is, melyről ugyanezen törvénycikk 3. paragrafusa rendelkezett.52

1948-ban a jegyzői állásokat megszüntették, majd 1950-ben az önkormányzati

közigazgatást is. Az 1949. augusztus 20-án kihirdetett alkotmány (1949. évi XX. törvény)

az új politikai berendezkedés jogi alapjait teremtette meg. Az államhatalom helyi szervei

az alkotmány megállapítása szerint a megyei, járási, városi és községi tanácsok lettek. (V.

fejezet 30–35. §. E fejezetben rögzíti az alaptörvény a tanácsok feladatait, a végrehajtó-

bizottságokra vonatkozó alapvető megállapításokat, majd rendelkezik a tanácsokról és a

végrehajtó bizottságokról alkotandó külön törvényről. Ennek folyományaként született az

1950. május 18-án kihirdetett 1950. I. törvény a helyi tanácsokról. A helyi tanácsokról

szóló 1950. évi I. törvény a jegyzői tisztség helyett a végrehajtó-bizottság titkári

tisztséget hozza létre. Az első tanácstörvény a tanács és a végrehajtó bizottság

szerepkörében a végrehajtó bizottságnak tulajdonít nagyobb jelentőséget, mert a

szabályozás szerint a tanácsülések szüneteiben a végrehajtó bizottság hozhatott a tanács

hatáskörébe tartozó ügyekben is döntést. Ez az általános helyettesítő jogkör a túlzott

decentralizálás következménye, mert az országos hatóságok, minisztériumok így akarták

elérni a szakirányítás hatékonyságának érvényesülését. Adódott ez abból, hogy a tanács

kettős alárendeltségben volt, hiszen egyrészt az országgyűlés, az Elnöki Tanács, a

Minisztertanács, majd rövid ideig a Belügyminisztérium gyakorolta a főfelügyeletet a

50 1900. évi XX. törvénycikk a községi közigazgatási tanfolyamokról51 1900. évi XX. törvénycikk 2. § és 3. §-a.52 1900. évi XX. törvénycikk 3. §-a „Községi és körjegyzőül csak az alkalmazható, a ki a községi közigazgatási tanfolyamot szabályszerűen elvégezte és a községi közigazgatási vizsgálatot sikeresen letette.”

36

megyei tanácsok munkája felett. A végrehajtó bizottság pedig elvileg a tanács, illetve a

főfelügyeletet ellátó szerveknek volt alárendelve. A tanács végrehajtó bizottságának

titkára a helyi közigazgatás, a tanácsi szervezet egyik vezető tisztségviselője volt a

tanácsrendszerben 1950 és 1990 között. A tisztség a tanácsrendszer bevezetésével jött

létre 1950-ben és a rendszerváltáskor, az önkormányzati rendszer bevezetésével szűnt

meg 1990-ben. A tanács végrehajtó bizottságának titkára hivatásos államigazgatási

dolgozó volt, a tanácselnök segítője a tanács tevékenységének megszervezésében.

Feladata volt a szocialista törvényesség biztosítása, a hatósági tevékenység

eredményességének, a hivatali munka rendjének biztosítása. Községekben a tanács

végrehajtó bizottságának titkára vezette az egységes szakigazgatási szervet, hasonlóan a

mai jegyzőhöz.

A tanács végrehajtó bizottságának titkárát 1971-ig a tanács végrehajtó bizottsága

választotta saját tagjai közül a felettes tanács (a fővárosi vagy megyei vb-titkár esetében

a minisztertanács) jóváhagyásával. A végrehajtó bizottság vissza is hívhatta titkárát,

azonban a megválasztáshoz hasonlóan ehhez is szükséges volt a felsőbb jóváhagyás.

Ebben az időszakban a végrehajtó bizottság titkárának a megbízatása a végrehajtó

bizottságéval azonos időre szólt, vagyis az őt megválasztó tanács megbízatásának

lejártát követően megválasztott új tanácsnak az alakuló üléséig tartott. A

megválasztáshoz és a visszahíváshoz az első tanácstörvény különös módon nem

követelte meg magának az érintett tanácsnak a hozzájárulását, ezt csupán a második

tanácstörvény írta elő 1954-től. A második tanácstörvényt (1954. évi X. törvény) 1954.

szeptember 25-én hirdették ki. Az új szabályozás az előzővel szemben kiemelte a

tanács, mint választott államhatalmi szerv szerepét, a tanácsi testület elsődlegességét.

Megszüntette a végrehajtó-bizottság általános helyettesítő jogkörét, a tanácstestület

tagjaiból állandó bizottságokat hozott létre, jogkörüket kibővítve, szélesebb társadalmi

bázisra támaszkodhattak. Kimondta, hogy államhatalmi szervet csak felsőbb

államhatalmi szervek irányíthatnak. A megyei tanács eszerint az Országgyűlés és az

Elnöki Tanács irányítása alatt állt. A végrehajtó-bizottság mint általános hatáskörű

államigazgatási szerv a Minisztertanácsnak alárendelve működött. A tanács ugyanakkor

utasíthatta a végrehajtó-bizottságot, így e testület kettős alárendeltségben működött. A

második tanácstörvény azáltal biztosította a végrehajtó-bizottságok általános irányító

37

szerepét, hogy a nekik alárendelt, de kettős alárendeltségi viszonyban álló

szakigazgatási szerveknek önálló hatósági jogkört adott.

A harmadik tanácstörvény (az 1971. évi I. törvény) újraszabályozta a tanácsok

jogállását, szerepét és a tanácsi szervezet hatáskörét. Az előzőekhez képest a

legjelentősebb változás a tanácsok jellegének meghatározásában történt. Eszerint a

tanácsok a nép hatalmát megvalósító szocialista államnak a demokratikus centralizmus

alapján működő népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei. Ez a

változtatás azt jelentette, hogy a tanácsok munkájában a korábbinál jóval nagyobb

szerepet kellett kapnia az önkormányzati jellegnek, amely a tanácsok növekvő

önállóságát és öntevékenységét célozta.

Ez természetesen azzal járt együtt, hogy a helyi igényeket figyelembe vevő

tanácstestületi döntésekhez a szükséges gazdasági eszközöket is biztosítani kellett. Ezért

a tanácsok szabadabb kezet kaptak a tervezésben, az anyagi eszközök felhasználásában.

A törvény ismét rendelkezett arról, hogy milyen területeken működjenek tanácsok, a

helyi tanácsok (község, nagyközség, város) mellett külön kategóriaként sorolja fel a

megyei tanácsokat és a fővárosi tanácsot. 1971-től, a harmadik tanácstörvény hatályba

lépésétől kezdődően a végrehajtó-bizottság titkár helyzete lényegesen megváltozott.

Ettől kezdve a tanács végrehajtó bizottságának titkári tisztségét államigazgatási

funkciónak tekintették, ezért nem kellett feltétlenül a tanács tagjának lennie, viszont

meghatározott államigazgatási vagy jogi irányú képesítéssel kellett rendelkeznie.

Tisztségét már nem a végrehajtó bizottság általi megválasztással, hanem a tanács

testülete általi kinevezéssel nyerte el, méghozzá határozatlan időre. A tanács azonban

nem dönthetett szabadon a kinevezésről, mivel a végrehajtó bizottság titkári tisztségére

a felettes tanács végrehajtó bizottsága a fővárosi vagy megyei végrehajtó bizottság

titkárának esetében a minisztertanács állított jelöltet, a tanács testületének tehát

ténylegesen csak a jóváhagyás joga maradt, ami többnyire formális volt. A fentiekben

összefoglaltakból kitűnik, hogy a végrehajtó bizottság titkárának a jogállása bizonyos

tekintetben osztja a megelőző jegyzői jogállás egyes elemeit. A fejlődés 1950 és 1990

között eltér a korábbiaktól, visszaesés, hogy ciklikus jogállás jön létre, azonban ezt már

az utóbbi tanácstörvények korrigálják, ismét a határozatlan idejű kinevezés érvényesül,

38

azonban a személy kiválasztásában szintén magasabb szintű államigazgatási szervek

felettes tanács jelölt állításának elemei fellelhetők.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény ismertebb nevén:

Önkormányzati törvény - visszahozta az önkormányzati rendszert, s ezzel együtt a

jegyzői tisztséget is. A jegyzőknek jogszabályban megállapított képesítési

követelményeknek kellett53 megfelelniük, kinevezésük már nem élethossziglan, de

határozatlan időre szól.

3. A rendszerváltozástól napjainkig

A 1990-2018-ig terjedő időszak a jegyzők feladatellátásának változása tükrében

véleményem szerint is négy jól szétválasztható részre bontható:

1. szakasz: „1990-től 2000-ig terjedő időszak talán a „hőskornak” is nevezhető.

Azonosak a feladatai, azonosak a hatáskörei a közigazgatás legszebb hivatását, munkáját

végző köztisztviselőinek, a jegyzőknek. Szinte minden elsőfokú államigazgatási hatáskör

címzettje a jegyző.

Az 1990-es évekről talán legérzékletesebb az a megfogalmazás, miszerint a magyar

közigazgatás napszámosa és egyben talpköve is a jegyző. Az új önkormányzati rendszer

kiépítésének, megszilárdításának évei ezek. Fantasztikus időszak. A polgármesteri

hivatalok, körjegyzőségek kialakításának időszaka. Az újonnan választott önkormányzati

testületek szervezeti és működési rendjének kidolgozása, új rendeletekkel a helyi

közösség életét meghatározó normák kimunkálása – és még sorolhatnám – mind-mind

erre az időszakra estek.

53 Kttv. 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról

39

1990-ben az önkormányzati törvény a magyar közigazgatás-történeti hagyományokra is

építkezve szabályozta a jegyző jogállását, feladatait és hatásköreit. A törvényhozó

egyrészt visszanyúlt a régi elnevezéshez, titulushoz, másrészt lényegében visszahozta az

első tanácstörvény előtti időszak alapvető feladat- és hatásköri szabályait is. Nevezetesen

a képviselő-testület hivatalának vezetőjeként felel az önkormányzati ügyek döntés-

előkészítéséért és végrehajtásáért, másrészt államigazgatási ügyekben – kevés kivételtől

eltekintve – a hatáskörök címzettje.”54

A magyar közigazgatás rendszerében elhelyezve a jegyző általános hatáskörű, helyi,

elsőfokú államigazgatási szerv.

Az önkormányzati törvény ( 1990. évi LXV. tv.) továbbiakban Ötv., azzal teremtette meg

és deklarálta függetlenségét a mindenkori politikai hatalomtól, hogy pályázat útján a

képviselő-testület választotta ki a jelöltek közül és kinevezése határozatlan időre szólt.

Pártatlanság, semlegesség és kiemelkedő szakmai kvalitások voltak a jegyzővel szembeni

alapvető elvárások, követelmények.

A Ötv. értelmében a jegyző volt a polgármesteri hivatal vezetője. A képviselő-testület a

jegyzőnek hatáskört nem adhatott. Az önkormányzat szervei között a jogalkotó nem

nevesítette a jegyzőt, a jegyző ezért nem volt szerve az önkormányzatnak.

A jegyző főbb feladatai az Ötv. 36. § (2) bekezdése értelmében az alábbiak voltak:

• A jegyző vezette a képviselő-testület hivatalát.

• Gondoskodott az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról.

• A hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozta a kiadmányozás rendjét; gyakorolta

a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői

tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a

vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz – a polgármester által

meghatározott körben – a polgármester egyetértése volt szükséges.

54 Dr. Kéki Zoltán: „A jegyzői szerepkör változása” című előadása a XX. Országos Jegyző-Közigazgatási Konferencián, Keszthely, 2012. szeptember 26-28 Jegyző és Közigazgatás HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft. Bp. XIV. évf

40

• Döntésre előkészítette a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási

ügyeket.

• Döntött azokban a hatósági ügyekben, amelyeket neki a polgármester adott át.

• Tanácskozási joggal vett részt a képviselő-testület, a képviselő-testület

bizottságának, a részönkormányzat testületének ülésén.

• Döntött a hatáskörébe utalt ügyekben.

A jegyző teendői, amelynek ellátása közvetve vagy közvetlenül biztosította a

hivatali munkát.

• Rendszeresen tájékoztatást adott a polgármesternek, a képviselő- testületnek,

az önkormányzati bizottságoknak, a részönkormányzatok testületeinek, a

nemzeti és etnikai kisebbségek testületeinek, az önkormányzat

munkáját érintő jogszabályokról.

• Szervezte a jogi felvilágosító munkát.

• A polgármester irányításával előkészítette a képviselő-testület, a bizottságok

elé kerülő előterjesztéseket.

• Tájékoztatta a képviselő-testületet a hivatal munkájáról és az ügyintézés időszerű

problémáiról.

• Gondoskodott a hivatal dolgozóinak rendszeres továbbképzéséről.

• Gondoskodott az önkormányzati rendeletek tartalmának megismertetéséről és •

közreműködés a helyi képviselők és a polgármester, valamint az országgyűlési

képviselők választása előkészítésében.

• Anyakönyvi, házasságkötési eljárás.

• Népesség-nyilvántartás.

• Tűzvédelem, polgári védelem.

• Szabálysértési eljárás.

• Különböző ágazati ügyek (pl. Földművelésügy, ipar, kereskedelem,

építésügy, vízgazdálkodás, közlekedés, oktatás-közművelődés).

• Gazdálkodás, adó- és illetékügyek.

41

A polgármester irányító és a jegyző vezetői munkájával kapcsolatban kiemelést

érdemelnek még a következők:

• A polgármesteri hivatal tekintetében csak egy irányítás érvényesülhet. A

polgármester irányítson, az ide sorolható feladatokat az alpolgármesterrel se

ossza meg, mert a többcsatornás irányítás a hivatali munkában zavarokhoz

vezet.

• Az irányítást a polgármester – a törvényben meghatározott körben – a jegyző

útján végezze, az utóbbi dolga viszont a hivatal dolgozóinak vezetőkénti

inspirálása, beleértve a közvetlen utasítás jogát is.

A jegyző feladatai igen sokrétűek, hiszen feladatai átfogják az önkormányzat egészét. A

jegyző – a polgármester külön utasítása nélkül is – önállóan, „automatikusan” cselekedni

köteles akkor, ha azt az önkormányzati érdekek megkívánják. Ilyen kötelezettsége

például: önkormányzati döntések kezdeményezése, előkészítése, alternatív javaslatok

kidolgozása vagy kidolgoztatása. A kezdeményezés történhet jogszabályi előírások

alapján, de lehet olyan helyi közügy kapcsán is, ahol indokolt az intézkedés, dönt. Ahogy

már említettem képviselő-testületi üléseken tanácskozási jogot biztosított az

önkormányzati törvény a jegyzőnek amely egyben mint lehetőség is volt számára, a

település mindennapjainak formálására, azonban hivatalvezetői státuszuk különös

módon alakult. A hivatal munkavállalói feletti munkáltatói jogokat a polgármesterek

gyakorolták. Ezen a szakmailag elképesztő helyzeten az Ötv. 1994-es módosítása

változtatott, amely a jegyzőkhöz tette a munkáltatói jogokat, de gyakorlatilag a

polgármester korlátlan vétójogát beépítve a szabályozásba. Ez a zavaros munkajogi

rendszer a mai napig megmaradt, és vele együtt részben túlélt minden Ötv. módosítást a

hivatal elnevezésére vonatkozó ellentmondásos szabályozás is. A törvény kimondta, hogy

a képviselő-testületnek van hivatala, melyet a jegyző vezet, és amelynek az elnevezése

polgármesteri hivatal.

A jegyzői státusz erős volt ebben az időben. Gyakorlatilag csupán kivételesen, fegyelmi

eljárás keretében megállapított súlyos mulasztás esetén vagy közös megállapodással

lehetett „megszabadulni” a jegyzőtől.

42

Ez a nyugodt szakmai tevékenységet és a jegyzői munka politikai semlegességét illetően

egyértelműen pozitív szabályozás volt. Ugyanakkor tény, hogy a gyengén teljesítő vagy a

lojalitás minimumát is alulmúló jegyzőtől szinte lehetetlen volt megszabadulni.

Elképesztő összegeket fizettek ki önkormányzatok közös megegyezéses közszolgálati

jogviszony megszüntetések után.

Ez a jelenség még inkább felerősödött két alapvető oknál fogva. Egyrészt 1994-től

változott a polgármester választásának szabályozása. Ekkortól már nem a képviselő-

testület, hanem közvetlenül a választópolgárok választják a polgármestert. Ez a politikai

legitimáció oldaláról óriási mértékben erősítette a polgármesterek pozícióját. Hatásköre

viszont csak a képviselő-testületnek, illetve a jegyzőnek volt. Ezért hát okszerűen a

képviselő-testülettől és a jegyzőtől kellett hatásköri területeket elhódítani, hogy a

politikai legitimáció után cselekvőképességében is erősödjön. A képviselő-testületek

vonatkozásában az átruházott hatáskörök bővítésével ez viszonylag egyszerűen

megoldható volt. A jegyző vonatkozásában azonban a törvények erős falat húztak, ezért

főleg a közigazgatási és emberi értékekben gyengébb polgármesterek egy részének útban

volt az erős jegyző.

Persze ezt az érzetet egyes jegyzők nyakasságukkal, makacsságukkal csak felerősítették,

amire sok példa akad. Másrészt a társadalmat megosztó politikai tusakodás közepette

főleg a fővárosi kerületekben, egyes városokban a polgármesterek saját embereiket

szerették volna a jegyzői székbe ültetni. A változtatásnak pedig – szó szoros értelemben –

nagy ára volt. A 90-es évek végén történt kísérlet arra, hogy a jegyzők közszolgálati

jogviszonyát határozott idejűvé módosítsák. Balsai István akkori államtitkár, egykori

nagyvárosi polgármester azonban meghallgatva a jegyzők véleményét, visszalépett ettől

az elképzeléstől. Balsai István pontosan tudta, hogy az önkormányzat, illetve a hivatal

működésének szakszerűsége és törvényessége milyen összefüggésben áll a viszonylagos

jegyzői függetlenséggel, semlegességgel.

43

A második szakasz: a 2000-2011- ig terjedő időszak.

Az ezredforduló az addig egységes jegyzői hatáskör-telepítés rendszerét változtatta meg

alapvetően. Ez a jegyzői államigazgatási hatáskörök differenciált telepítésének időszaka.

A bekövetkezett változások a jegyzők „szereposztását” alapvetően átrendezték. A

rendészeti igazgatás köréből kikerültek az okmányok kiállításával kapcsolatok

hatáskörök. A hatáskör civil területre történő telepítése azonban igazgatási

decentrumokba, úgynevezett körzetközponti jegyzőkhöz történt.

Ezt megelőzően, illetve ezzel egy időben a vállalkozói igazolványok kiállítása a

gazdasági kamaráktól, illetve a gyámügyi hatáskörök jelentős része a települési

jegyzőktől ugyancsak központosításra került. Ezt követte a szociális intézmények,

falugondnoki szolgálat engedélyezésének központosítása, majd a kiemelt – később teljes

körű – építéshatósági feladatok körzetesítése. Az előbbiek egyenes következménye, hogy

a kereskedelmi, telepengedélyezési hatáskörök ideiglenesen visszakerültek a

körzetközponti jegyzőkhöz, azonban jelenleg ezen hatáskörök ismét a települési

jegyzőkhöz lett telepítve.

Az előzőekben jelzett hatáskörök gyakorlása speciális szakismereteket, megfelelő

gyakorlottságot és felkészültséget kíván meg. Ebből eredően szakmailag helyeselhető a

hatáskör-átrendezés előzőekben ismertetett menete és módja. Ugyanakkor ezek a

változások a jegyzők jogállását nem befolyásolták. A jegyző maradt köztisztviselő, a

polgármesteri hivatal vezetője, az önkormányzat közigazgatási szakmai vezetője.

Régmúlt időkben nem csupán a jegyzői, de a képviselői tevékenységhez is kellett

képesítés, kellettek bizonyos kvalitások, így a tartós helyben lakás és adófizetés mellett

az írni-olvasni tudás is feltétele volt a passzív választójogosultságnak. Ma már ez utóbbi

sem követelmény.

44

Az elmúlt évtized során a hivatal vezetésében egy sajátos kettős hatalom alakult ki. A

polgármester ugyanúgy részt vesz a hivatal vezetésében, mint a jegyző. A felelősség

viszont nem duális, az maradt a jegyzőé. Közismert, hogy a jó hírt ki jelenti be a

településen és ki a rosszat. A polgármester irányítási és a jegyző vezetési tevékenysége

keveredik, összecsúszik. Azt sem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy az

önkormányzati döntéshozatal folyamatában viszont a jegyző lehetőségei viszonylag

határtalanok. A testületi döntések előkészítését ugyanis a jegyző által vezetett hivatal

végzi. Ez pedig jókora felelősség, de jelentős befolyásolási lehetőség is az önkormányzati

döntések alakítására. Hisz az, hogy milyen döntések születnek, elsősorban az előkészítés

minőségétől függ, attól, hogy miként tudják a döntéshozókat jó érveléssel, indokolással,

alternatívák bemutatásával és mérlegelésre késztető javaslatokkal befolyásolni. De

említhetném a jegyző domináns szerepét a helyi normák kidolgozása, az önkormányzati

jogalkotás terén is. Azt viszont látni kell, hogy a helyi közigazgatás két meghatározó

szereplőjének, a polgármesternek és a jegyzőnek az együttműködése alapvetően kihat a

hivatali munkán túl az önkormányzat teljesítményére is.

A harmadik szakasz: a Magyarország önkormányzatairól szóló 2011. CXXIX. törvény

(Mötv) hatályba lépésétől, amely jogszabály teljesen átrendezi a jegyző és a

polgármesterek kapcsolatát, valamint a hatáskörök is lényegesen változtak. A jegyző

kinevezése egyidejűleg azt is jelentette, hogy vezetőjévé vált a képviselő-testület egyik

szervének, a polgármesteri hivatalnak.

Negyedik szakasz: a járási hivatalok felállítása a hatásköri változásokon túl átrendezi a

jegyzői jogállást is. Gyakorlatilag a változás az volt, hogy a gyámhivatali, okmányirodai

ügyek a körzetközponti jegyzőktől a járási hivatalokhoz kerültek. Itt jegyzem meg:

ismertük a járási hivatalokhoz átkerültek létszám adatait. Több mint elgondolkodtató,

hogy az átkerülő hatáskörökben eljáró létszám a jelenleginél 40%-kal magasabb. Ez több

elképzelés felé mutatott akkor, melynek egyike a hatáskörök és feladatok a járáshoz való

folyamatos telepítése amely értelemszerűen a jegyzői pozíció gyengülésével járt. Miután

a járási hivatalok számtalan elsőfokú államigazgatási hatáskör címzettjei lettek és a

hatáskörök jó része ugyanúgy jegyzőknél maradt, ez a tény úgy definiálható, hogy a

45

jegyző az egyik általános hatáskörű, elsőfokú helyi államigazgatási szerv lett. Ezen

jogállása, ha úgy tetszik, megosztásra került közte és a járási hivatal között.

VI. A jegyzők helye és szerepe a közigazgatásban

1. Közszolgálati tisztségviselőkről szóló törvény keretén belül a kinevezés általános szabályai és feltételei

A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény nevesíti a közszolgálati

tisztviselő kinevezés feltételeit, vagyis „kormányzati szolgálati jogviszony

büntetlen előéletű,

cselekvőképes,

legalább középiskolai végzettséggel rendelkező

magyar állampolgárral létesíthető és tartható fenn”

Ezen általános kinevezési követelmények megléte esetén, jegyzői tevékenységet nem

lehet ellátni. A jegyzői kinevezésnek meg vannak a speciális szabályai, amire szintén a

közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011.évi CXCIX. törvény rendelkezik vagyis:

„Jegyzővé, körjegyzővé, megyei jogú város kerületi hivatalvezetőjévé, aljegyzővé (a

továbbiakban együtt: jegyző) az nevezhető ki, aki:55

igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel vagy

okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és – a (4) bekezdésben

meghatározott esetet kivéve – jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy az

OKV elnöksége által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített

tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik56, és

55 2011.évi CXCIX. 247. § (1) bekezdés- ( Opten CD-jogtár)56 A magas szintű képesítési követelmény előírásait azt tette szükségessé, hogy a jegyzőnek az önkormányzati közigazgatás szakszerűségének és eredményességének biztosításában meghatározó szerepe van.

46

legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett.57

A községi önkormányzati képviselő-testület a körjegyző és az ötezernél több

lakosú község jegyzője kivételével

felmentést adhat az (1) bekezdés a) pontjában foglalt igazgatásszervezői vagy

állam- és jogtudományi doktori képesítés vagy az okleveles közigazgatási

menedzser szakképesítés alól annak a személynek, aki az előírt képesítés

megszerzésére irányuló tanulmányait a kinevezéstől számított két éven belül

befejezi.58 A felmentés időtartamának eredménytelen eltelte esetén a jegyző

közszolgálati jogviszonya megszűnik. A képesítés alóli felmentés esetén a (4)

bekezdésben meghatározott határidőt a képesítés megszerzésétől kell számítani,

az (1) bekezdés b) pontjában előírt gyakorlati időt csökkentheti vagy

elengedheti.59

Főjegyzővé – valamint a főjegyző helyettesítésére aljegyzőként – az nevezhető

ki, aki

állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel vagy

okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel és – a (4) bekezdésben

meghatározott esetet kivéve – jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy az

OKV elnöksége által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített

tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik és

közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett.

A képviselő-testület közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező pályázót is

kinevezhet, feltéve, hogy a kinevezéstől számított egy éven belül a jogi vagy

57 Ez az előírás azt célozza, hogy a pályázó az egyetemen, főiskolán elsajátítható elméleti ismeretek mellett, szerezzen gyakorlati tapasztalatokat is, legyen áttekintése az igazgatási munkáról, ismerje meg legalább az e rövid idő alatt elsajátítható szakmai fortélyokat, tehát legyen felvértezve az igazgatás gyakorlati ismereteivel is. Az önkormányzati hivatalnál, a központi igazgatás szakapparátusában eltöltött szakmai gyakorlat hozhat leginkább a jegyzői munkakörben hasznosítható tapasztalatokat de ide sorolható más jogi, igazgatásszervezői munkakör (pl. ügyész, bíró, ügyvéd, rendészeti igazgatás), és elfogadható más jogalkalmazási területen (pl. jogtanácsos) eltöltött szakmai gyakorlati idő is.58 Ez azt jelenti, hogy az érintettnek folytatnia kell tanulmányait az Államigazgatási Főiskolán vagy valamelyik egyetem állam- és jogtudományi karán. Az így adható felmentés időtartama egyébként nem haladhatja meg a képesítés megszerzéséhez szükséges időtartamot. A felmentés lehetőségére csak községben van mód, ott is csak akkor, ha biztosítottnak látszik a képesítési követelmények viszonylag rövidhatáridőn belüli (rendes tanulmányi szorgalmi idő) teljesítése.59 A kisebb településekre jellemző kedvezőtlen szakember-ellátási körülmények indokolták a gyakorlati idő csökkentésének lehetőségét, illetve elengedésének kivételes biztosítását is. A községi önkormányzat képviselő-testülete indokolt esetben a két évnél rövidebb gyakorlati idővel bíró vagyidővel egyáltalán nem rendelkező pályázó jegyző kinevezése mellett is dönthet.

47

közigazgatási szakvizsgát, vagy a szakvizsga alól az OKV elnöksége által a teljes

körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott

mentesítést megszerzi. A határidő eredménytelen eltelte esetén a jegyző, főjegyző

közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva szűnik meg. A határidőbe

nem számíthatók be a 118. § (4) bekezdésében meghatározott időtartamok.

A képviselő-testület legkésőbb a jegyző, főjegyző közszolgálati jogviszonyának

megszűnését követő harminc napon belül írja ki a pályázatot a jegyzői, főjegyzői

állás betöltésére. A pályázati eljárás eredménytelensége esetén harminc napon

belül újabb pályázatot kell kiírni.

Természetesen e feltételek teljesülése, csupán lehetőség arra, hogy a beadható legyen a

jegyzői pályázat. Már itt is megjegyezi kívánom, hogy a polgármester szerepe a mai jog

értelmezése szerint igen érdekes. A mostani kiválasztási rendszer egyszerűen

megköveteli a polgármesterhez való lojalitást, azt roppant nehéz elképzelni, hogy az adott

politikai struktúrában, a polgármester ne olyan jegyzőt válasszon maga mellé, aki az ő

politikai irányvonalával egyet ne értsen. Tapasztalatból mondom, hogy az a minimum,

hogy a kívánt és kiszemelt jegyző jelölt átmegy egy háttér vizsgálaton, amit ő nem is sejt.

A polgármester politikai kapcsolatának révén „lekáderezik” a jelöltet, sőt a magasabb

szinten álló politikai személy, például: a helyi országgyűlési képviselő, vagy

választókerületi elnök áldását adja a kiszemelt pályázó kinevezéséhez. Ebben az esetben,

azt gondolom, hogy a jegyző már bele is került a politikai események sodrásába, hiszen a

„politika” választja a jegyzőt.

2. A Magyarország önkormányzatairól szóló 2011. évi CXCIX. törvény ( Mötv.) alapján a jegyző feladatai

Dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben. Ezek az

ügyek egyrészt törvény vagy kormányrendelet által a jegyző hatáskörébe utalt

48

államigazgatási (például: gyámhatósági, építéshatósági), másrészt a polgármester

által a jegyzőre átruházott államigazgatási hatáskörbe tartozó ügyek.

Gyakorolja a munkáltatói jogokat a polgármesteri hivatal, a közös

önkormányzati hivatal köztisztviselői és munkavállalói tekintetében, továbbá

gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az aljegyző tekintetében. Több

esetben a munkáltatói jogkör korlátozott a polgármester egyetértése szükséges - a

polgármester által meghatározott esetekben. „Az egyetértési jog azt jelenti, hogy a

jegyző által meghozott munkáltatói határozat a polgármester által meghatározott

esetekben (köztisztviselő kinevezése, bérezése jutalmazása) mindaddig nem

érvényes, amíg a polgármester igent nem mond rá.”60

Gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok

ellátásáról.

A jegyző hivatalvezetői szerepkörében gondoskodik e feladatok folyamatos

ellátásáról. A törvény a képviselő-testület szervei között sorolja fel a

polgármesteri hivatalt, illetve a közös önkormányzati hivatalt. Itt érdemes

megemlíteni az önkormányzat legfőbb szerve, a képviselő-testület működésével

kapcsolatos feladatokat. Ilyen például az ülések előkészítésének megszervezése,

az előterjesztések előkészítése, azok eljuttatása a címzettek részére. Ide tartozik

például a képviselő-testület elé kerülő előterjesztések, határozati javaslatok,

rendelettervezetek jogi és szakmai megalapozása és kontrollja.

Tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület

bizottságának ülésein. Fontos szempont, hogy a jegyző a képviselő-testület vagy

a bizottságok ülésein bármikor elmondhassa szakmai véleményét, jogi

észrevételeit, tartalmi vagy formai kérdésekkel kapcsolatos megjegyzéseit. Ez

nagyban segíti a képviselő-testület, vagy a bizottság munkáját. „ A képviselő-

testületnek és a bizottságok működésével kapcsolatban a jegyzőnek feladata az is,

hogy figyelemmel kísérje az ülés vezetését és jelezze, ha az ülésvezetés eltér a

60 Az új önkormányzati törvény értelmezése Menedzser Praxis szakkiadó és Gazdasági Tanácsadó Kft. Bp. 2012. 3.4.1.o

49

szervezet és működési szabályzat vagy más jogszabály előírásaitól.”61

Jelzi a képviselő-testületnek, a képviselő-testület szervének és a

polgármesternek, ha a döntésük, működésük jogszabálysértő.

Ez a feladat nem más, mint a törvényesség belső biztosítéka, a döntések

jogszerűségének belső kontrollja. A jogszabálysértés megelőzéséről van itt

szó mind a képviselő-testület, mind a bizottság, a részönkormányzat

testülete, az önkormányzat társulása, mind pedig a polgármester hatáskörébe

tartozó döntések esetében. Eszerint a jegyzőnek jelzési kötelezettsége van

akkor, ha a döntés törvénybe, kormányrendeletbe, miniszteri rendeletbe vagy

önkormányzati rendeletbe ütközik. Előfordulhat, hogy a jegyzői jelzés

eredménytelen, tehát a képviselő-testület, illetve szervei meghozzák

döntésüket annak ellenére, hogy a jogszabálysértés tényére a jegyző felhívta

a figyelmet. Ez esetben az észrevételezéssel kapcsolatos hozzászólásokat a testületek

esetében a jegyzőkönyvben rögzíteni kell, s a továbbiakban a törvényességi

felügyeletet gyakorló kormányhivatal feladata a képviselő-testület és szervei

figyelmének felhívása – határidő tűzése mellett – a jogsértő döntés korrigálására.

Évente beszámol a képviselő-testületnek a hivatal tevékenységéről.

Döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási

ügyeket.

Ezek azok a hatáskörök, melyeket törvény vagy törvény felhatalmazása alapján

kormányrendelet ruházhat a polgármesterre. Mötv. 18. § (1) bekezdés.

Dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át.

Ezek a hatósági ügyek a polgármesteri hatáskörbe tartozó államigazgatási

61 Az önkormányzati rendszer magyarázata / Szerző: szabó Lajos/ Közigazgatási és Jogi Könyvkiad Bp. 1999. 150. o

50

ügyek, amelyek tekintetében a polgármester a hatáskörének gyakorlását többek

között a jegyzőre is átruházhatja.

Dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és önkormányzati hatósági

ügyekben. Mivel a képviselő-testület egyes hatásköreit – az át nem ruházható

hatáskörök kivételével –a szerveire, így a jegyzőre is átruházhatja, így a jegyző

önkormányzati döntést is hozhat.

A hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét.

A hatáskör általános értelemben egy szerv vagy személy feladataihoz

kapcsolódó jogosítványok összességét, különböző intézkedések

meghozatalára való jogosultságot, s legfőképpen az eljárás és a döntés jogát

jelenti. Ha a jegyző hatásköréről beszélünk, az egy részt államigazgatási

hatáskört, valamint közigazgatási jogkörben hozott döntési jogot jelent.

Rögzíti a talált dolgok nyilvántartásába a talált idegen dologgal kapcsolatos, a

körözési nyilvántartási rendszerről és a személyek, dolgok felkutatásáról és

azonosításáról szóló törvény szerinti adatokat, valamint a talált idegen dolog

tulajdonosnak történő átadását követően törli azokat.

Ellátja a törvény által előírt egyéb feladatokat, például:

–aláírja (a polgármesterrel együtt) a képviselő-testület által

megalkotott rendeletet;

– kihirdeti, illetve közzéteszi az önkormányzati rendeletet

kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a

kormányhivatalnak

– gondoskodik a képviselő-testület ülésének jegyzőkönyve

elkészítéséről;” Köteles a jegyző arra is ügyelni, hogy a jegyzőkönyv

tartalmilag hűen tükrözze az ülésen elhangzottakat, azok tényét.”62

– aláírja (a polgármesterrel együtt) a képviselő-testület ülésének

62 Az önkormányzati rendszer magyarázata / Szerző: szabó Lajos/ Közigazgatási és Jogi Könyvkiad Bp. 1999. 151. o

51

jegyzőkönyvét, majd az ülést követő tizenöt napon belül megküldi azt a

kormányhivatalnak.

Mindezen jogkörök további lényeges rész teendőket tartalmaznak, hiszen hiánytalanulszinte lehetetlen lenne felsorolni. A jegyzőnek közvetlen munkahelyi vezetőként mindenolyan teendőt vállalnia kell, amelynek ellátása közvetve vagy közvetlenül elősegíti ahivatal zavartalan működését. a jegyző feladata a felsorolásból igen sokrétű. Dr. FogarasiJózsef szerint a jegyző gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatosfeladatellátásról, gyakorlatilag azt jelenti, hogy feladatai átfogják az önkormányzategészét, de jelenti azt is, hogy a polgármester külön utasítása nélkül önállóan vagyisautomatikusan cselekedni köteles akkor, ha ezt az önkormányzati érdekekmegkívánják”63 Így az önkormányzatok feladat ellátásának változásának tükrében isérdemes megvizsgálni a jegyző feladatait.

3. Önkormányzati feladatellátások változása

„A magyar önkormányzatok belső felépítése „meglehetősen tagolt, szinte leképezi

kicsiben az úgynevezett fékek és ellensúlyok rendszerét”.Az önkormányzati szervezet

és működés képzeletbeli középpontjában három szerv található:

a képviselő-testület és bizottsága

polgármester

jegyző

Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-

testület gyakorolja. A megyei jogú város, a fővárosi önkormányzat és a megyei

önkormányzat képviselő-testületének elnevezése az Mötv. alapján közgyűlés.

A képviselő-testület az Alaptörvény alapján feladat- és hatáskörei ellátására bizottságot

63 Fogarasi József - Ivanicsics Imre - Kiss László: A helyi önkormányzatok 260. oldal

52

választhat és hivatalt hozhat létre. Alapesetben valóban a képviselő-testület látja el helyi

önkormányzat feladat- és hatásköreit. Minél nagyobb azonban a település, annál nagyobb

a valószínűsége annak, hogy ez az elméletileg tiszta konstrukció a valóságban nem pont

ugyanígy alakul. Az önkormányzat lényegéhez az autonómia is hozzátartozik, amelynek

része a belső szervezeti tagoltság meghatározása is. Ebből következően a képviselő-

testület a hatásköreit a polgármesterre, a bizottságára, részönkormányzat testületére,

jegyzőre vagy társulásra ruházhatja át, miközben a hatáskör gyakorlásához utasítást

adhat, s azt bármikor visszavonhatja.” 64

A helyi, még pontosabban a települési önkormányzatok által a helyi lakosság részére

nyújtott közszolgáltatások biztosítása, az önkormányzati feladatok ellátása területén

1990. óta történtek ugyan változások, ami azonban a legfontosabb feladatokat illeti, azok

alapvetően – de nem minden területen – továbbra is maradtak változatlanul

önkormányzati hatáskörben. Különösen érvényes ez a települési önkormányzatok által

biztosított kötelezően ellátandó feladatokra, hiszen a Magyarország helyi

önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény II. fejezete ezt részletesen és

egyértelműen szabályozza, annak 13. § (1) bekezdése pedig – nem taxatíve ugyan –

felsorolja az önkormányzatok által ellátandó feladatokat, így a helyi önkormányzati

feladatok különösen:

településfejlesztés, településrendezés;

településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról

való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak

és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek

kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása);

a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény

elnevezése;

egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások;

környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának

64 Téglási András:: Az Állam szervezete 242-243. old

53

biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás);

óvodai ellátás;

kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása;

filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi

védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása;

gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások;

szociális szolgáltatások és ellátások, amelyek keretében települési támogatás

állapítható meg;

lakás- és helyiséggazdálkodás;

a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának,

valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása;

helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás;

honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás;

helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok;

a kistermelők, őstermelők számára - jogszabályban meghatározott termékeik -

értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is;

sport, ifjúsági ügyek;

nemzetiségi ügyek;

közreműködés a település közbiztonságának biztosításában;

helyi közösségi közlekedés biztosítása;

hulladékgazdálkodás;

távhőszolgáltatás;

víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény

rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül.

54

„A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (4) bekezdésében még

felsorolta az önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatokat, úgy mint: a

települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvíz ellátásáról; az óvodai

nevelésről; az általános iskolai oktatásról és nevelésről; az egészségügyi és a szociális

alapellátásról; a közvilágításról; a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; a helyi

közutakon, a helyi önkormányzat tulajdonában álló, közforgalom elől el nem zárt

magánutakon, valamint tereken, parkokban és egyéb közterületeken a közúti járművekkel

történő várakozás (parkolás) biztosításáról; köteles biztosítani a nemzeti és etnikai

kisebbségek jogainak érvényesülését. Ezeket pedig más törvény további kötelező

feladatokkal bővített.

Az Mötv. 13. § (1) bekezdése által meghatározott önkormányzati feladatok felsorolását

bevezető törvényi megfogalmazás „A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható

közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen…” tartalmában

inkább az Ötv. korábbi 8. § (1) bekezdése szerinti megfogalmazásra hasonlít „A

települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen...”. Mint

látható, egyik megfogalmazást sem taxatív felsorolás követ. Az Mötv. azonban nem

mondja azt, hogy e feladatok közül a települési önkormányzat maga határozza meg az

ellátandó feladatokat, mint tette ezt az Ötv. természetesen a törvényi – elsősorban a

kötelezően ellátandó feladatok biztosítása jelentette – korlátokkal. Helyette az Mötv. azt

mondja, hogy törvény más önkormányzati feladatot is megállapíthat. Az Ötv.-ben szintén

szerepelt az, hogy törvény – a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok mellett –

kötelezővé tehette egyes közszolgáltatások biztosítását.

Az Mötv.-nek azonban már az 5. §-a így fogalmaz: „a helyi önkormányzatok által

ellátott, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök…”. S e

32. cikk (1) bekezdése így kezdődik: „A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése

körében törvény keretei között…”, s következik a feladat- és hatáskörök – szintén nem

taxatív – felsorolása:

rendeletet alkot; határozatot hoz; önállóan igazgat; meghatározza szervezeti és működési

rendjét; gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető

jogokat; meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;

55

e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának

veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat; dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;

önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat; 65

a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést

kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat; szabadon társulhat más helyi önkormányzattal,

érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más

országok helyi önkormányzatával és tagja lehet nemzetközi önkormányzati

szervezetnek.”66

Ezen felsorolás, valamint a kötelező feladatellátás kapcsán is látható, hogy a jegyzői

feladatok ellátása egyre jobban eltolódik az önkormányzati feladatellátás felé. A

különféle kormányzati megfogalmazások is azt erősítik meg, hogy az állami feladatokat a

Kormány a saját szervei által lássa el, míg az önkormányzati feladatokat a település

önkormányzati szervei lássák el nevesítve többek között a jegyzőt is, így a jegyző az

apparátusának irányítása révén is fontos, megkerülhetetlen tényező a kötelezően,

valamint a nem kötelezően vállat önkormányzati feladatellátásában. A tervezési, döntés

előkészítési, egyéb operatív, valamint a monitoring feladatok rendszerint a jegyzőre

hárulnak. A felsorolás mennyisége is mutatja, a feladat nagyságát, és az is belátható,

hogy szerteágazó jogszabályok ismerete és készségszintű használata szükséges a sikeres

feladatellátás érdekében.

4. A jegyző közigazgatási funkciója

A jegyző az önkormányzat közigazgatási-szakmai vezetője. Jelentős érdek fűződik

ahhoz, hogy a jegyző szakmailag képzett, közigazgatási gyakorlattal rendelkező vezető

legyen. A jegyző megbízatása - mivel a funkció szakmai és nem politikai jellegű - nem

igazodik az önkormányzati választási ciklusokhoz. A jegyző ennek megfelelően nem

választás, hanem kinevezés útján nyeri el munkakörét, a kinevezés határozatlan időre

szól. Tekintettel arra, hogy a jegyzői teendők kifejezetten igazgatásszervezői,

65 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 32. cikk (1) bekezdés

66 Új közigazgatás Dr. Feik Csaba

56

jogalkalmazói szakmai tartalmúak, a törvény biztosítékot teremtett ahhoz, hogy a

választott önkormányzati vezető, a képviselő-testületi tagok választási ciklusonkénti

cserélődése mellett, a független szakmai hivatali szervezet és annak vezetője változatlan

maradjon. Garanciát jelent ez az időszakonkénti vezetői változások után is a

szakapparátus stabilizálására, az igazgatási munka folyamatos, szakszerű ellátására. A

2011. évi CLXXXIX tv. a jegyző kinevezésének jogát már nem a képviselő-testület

számára biztosítja, hanem a polgármester hatáskörébe adja.

A közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011.évi CXCIX. törvény szerint a jegyző

köztisztviselő, s ebből eredően közszolgálati jogviszonyban áll. A rendszerváltozás után

több településen felmerült, - a jegyző kinevezése előtt, a főleg az ötven száz fős kisebb

településeken – hogy képesek – e egyáltalán önálló hivatalt létrehozni? A képviselő-

testületnek döntenie kellett arról, hogy az önkormányzat önálló jegyzőt kíván-e

foglalkoztatni vagy körjegyzőséghez csatlakozik.67

Mára ez a helyzet is gyökeresen megváltozott, hiszen a 2011. évi CLXXXIX törvény68 az

önálló polgármesteri hivatal létrehozását már a lakosság létszámához köti, és egyben a

közös hivatalok létrejöttével a körjegyzőségek automatikusan megszűntek, így a

körjegyzői státusz is megszűnt. Azonban ebben az esetben az átmeneti rendelkezés

szerint lehetőség van pályázat kiírása nélkül az addig jegyzői, vagy körjegyzői

feladatokat ellátó személyt kinevezni, azonban ezt már az új szabályok szerint, vagyis

annak a polgármesternek lesz döntő szava, amely a lakosságszám szerint birtokolja a

szavazatok több mint felét.69 Abban az esetben, ha nem sikerül megállapodni a 2011. évi

67 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei 155. oldal68 2011. évi CLXXXIX törvény 85. § (1) Közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járásonbelüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatásiterülete választja el egymástól, és a k özségek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer főlakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. (2) A közösönkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább kétezer fő, vagy a közöshivatalhoz tartozó települések száma legalább hét.69 83. § A jegyzőre vonatkozó rendelkezéseket a közös önkormányzati hivatal jegyzőjére is alkalmaznikell az alábbi eltérésekkel:

a) valamennyi érintett településen ellátja a jegyző feladatait;b) kinevezéséhez, felmentéséhez az érintett települések polgármestereinek lakosság-számarányos,

többségi döntése szükséges. Eltérő megállapodás hiányában az egyéb munkáltatói jogokat a közösönkormányzati hivatal székhelye szerinti település polgármestere gyakorolja. Többségi a döntés akkor,ha - a közös önkormányzati hivatalt létrehozó települések összlakosságát 100%-nak tekintve - a

57

CLXXXIX. törvény 82. § ( 1 ) bekezdése értelmében „ a polgármester - pályázat alapján

határozatlan időre - nevezi ki a jegyzőt.

A tízezer főnél kevesebb lakosú települések önkormányzatánál és a tízezer főnél

kevesebb együttes lakosságszámú települések közös önkormányzati hivatalánál a

polgármester - a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint, a jegyző javaslatára - kinevezheti,

más önkormányzatnál, közös önkormányzati hivatalnál kinevezi az aljegyzőt. A jegyzői

és az aljegyzői kinevezés vezetői munkakörnek minősül, a jegyzőre, aljegyzőre

alkalmazni kell a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény vonatkozó rendelkezéseit.

Megyei jogú városban több aljegyző is kinevezhető.

Amennyiben hat hónapon belül a polgármester nem nevez ki, illetve közös

önkormányzati hivatal esetében az érintett polgármesterek nem neveznek ki jegyzőt, a

kormányhivatal vezetője ideiglenes hatállyal a jegyzői feladatok ellátására a pályázati

kiírásnak megfelelő jelöltet, ennek hiányában a képesítési és alkalmazási feltételeknek

megfelelő hivatali köztisztviselőt vagy más jegyzőt nevez ki. A jegyzői feladatok

ellátására szóló kinevezés az új jegyző kinevezéséig tart.70

Az átmeneti rendelkezés ebben az esetben szerencsésnek mondható, nem állt elő olyan

helyzet, mint a rendszerváltozásnál, ahol kötelezően kellett kiírni pályázatokat,

rendszerint a végrehajtó bizottság titkárának kárára. 71 Czeidli Imre így fogalmaz: „A

végrehajtó bizottság titkári és a jegyzői feladatok funkciók hamar kiderült, hogy nem

egymás megfelelői, még akkor sem, ha a változások megalapozó demokratikus

választások előkészítésében és lebonyolításában a titkárt komoly szakmai felelősség

terhelte.

Az önkormányzati törvény 103.§ ( 2) bekezdése mely szerint a tanács végrehajtó

bizottsága titkárának munkaviszonya a jegyző kinevezéséig tart. Ez a törvényhely, az

polgármesterek által leadott azonos nemű szavazatok alapján az adott településekre vonatkoztatottszázalékarány összesítve meghaladja az 50%-ot;

70 2011. évi CLXXXIX törvény 82. § (2)71 Czeidli István A jegyző szerepe az önkormányzati törvényesség biztosításában- A

közigazgatás és ellenőrzése ( tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez ) 145 old.

58

akkori viszonyokat tekintve legitimációs zavart jelentett, és az átmeneti időszakban a

törvényességért viselt felelősséghez képest méltatlanul kiszolgáltatottá tett egy szakmai

szempontból nélkülözhetetlen közhivatalnoki részleget. Azt gondolom, hogy a végrehajtó

bizottság titkári pályázatának elbírálásakor az önkormányzatokkal való kapcsolatai

legitimálta. A professzionista szakértelem a régi minőség, amely a helyi közigazgatás

számára a működés feltételeinek rendelkezésére állt a rendszerváltozáshoz, nem

azonosítható a felszámolt politikai rendszerhez, és annak hatalmi reprezentánsaival.

Ismeretes, hogy a közigazgatás modernizációjával kísérleteinek részesei voltak és

fegyelmezetten, többnyire hozzáértéssel végezték a dolgukat.”72

A fenn említett átmeneti rendelkezés- hatályon kívül helyezése után az egyes

köztisztviselői állások betöltésétől eltérően a jegyző esetében a pályázat kiírása kötelező.

Ennek széles körben történő nyilvánosságra hozatalát segíti elő a KSZK honlapon

előzetesen regisztrálva díjmentesen lehet meghirdetni a pályázati kiírásokat, de

természetes a polgármester más módon is gondoskodhat a felhívás közreadásáról.

Előfordulhat, hogy a pályázók egyikét sem tartja a polgármester, vagy a polgármesterek

alkalmasnak, vagy a pályázati felhívásra nincs jelentkező.

Ez esetben ismételt pályázati felhívást kell közzétenni az önkormányzati törvényben

meghatározott időn belül, hiszen a jegyző kinevezése, a polgármesteri hivatal szakmai

vezetésének biztosítása a képviselő-testület kötelessége. Fontos szabálya a

köztisztviselők jogállásáról szóló törvénynek az, hogy köztisztviselő nem lehet helyi

önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási

szerv illetékességi területén működik. Így a képviselőnek esetleges jegyzői kinevezésekor

az összeférhetetlenséget meg kell szüntetnie, a képviselői tisztségről le kell mondania.7374Előfordulhat, hogy a kinevezett jegyző esetenként nem tudja ellátni a feladatát,

ilyenkor is gondoskodni kell a jegyzői feladatok elvégzéséről.

72 Czeidli István A jegyző szerepe az önkormányzati törvényesség biztosításában- A közigazgatás és ellenőrzése ( tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez ) 146-old.

73 Pontosan így jártam, 2009-október 1-jei határidővel visszaadtam a képviselői mandátumomat.74 2000.évi XCVI. törvény A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről

Fogarasi József – Ivancsics Imre – Kiss László. A helyi önkormányzatok 513 old.

59

Ezt biztosítja az aljegyzői kinevezés. Városban, kerületben, a fővárosi önkormányzat és a

megyei önkormányzat hivatalánál kötelező az aljegyző kinevezése, községekben az

önálló polgármesteri hivatalokban lehetőség, míg a 2011. évi CLXXXIX. törvény szerint

a közös hivatalok felállításával kötelező.75 Az aljegyző kinevezéséről a ugyancsak a

polgármester dönt, a javaslattétel a jegyzőt illeti meg.76 A törvényszöveg tartalmazza azt

is, hogy a kinevezés a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint történik. Így a kinevezéshez

pályázat szükséges, továbbá csak a képesítési követelménynek megfelelő személyek

pályázhatnak. A döntés minősített többséget igényel. A kinevezés határozatlan időre szól.

A jegyző önkormányzati feladatainak részletezését egyértelműen rögzíti a törvény, hogy

a képviselő-testület hivatalát, vagy a közös hivatalt a jegyző vezeti77, és ebből

következően a konkrét munkaszervezési utasításokat, feladatokat a jegyző adja ki a

hivatal dolgozóinak.

A feladatok sorában elsőként az önkormányzat működésével kapcsolatos teendők

ellátását emeli ki a törvény, így a képviselő-testület működésével kapcsolatban a jegyző

feladata - a polgármester feladat-meghatározásait figyelembe véve - az ülések

adminisztratív előkészítésének megszervezése (testületi meghívók elkészíttetése, azok

időbeni kiküldése, az ülésterem előkészítése), a napirendek tartalmi és formai

előkészítése, az előterjesztések eljuttatása a címzettekhez. A képviselő-testület

döntéseinek szakmai megalapozása a jegyző tevékenységi körének egyik legfontosabb

területe. Biztosítani kell az előterjesztések igazgatási-szakmai színvonalát, a szükséges

információk begyűjtését és feldolgozását. Különös gonddal kell előkészíteni a határozati

javaslatokat, a rendelet-tervezeteket. A döntések törvényességéért a jegyzőt önálló

felelősség terheli.

A képviselő-testület és a bizottságok működésével kapcsolatban a jegyzőnek feladata az

is, hogy figyelemmel kísérje az ülés vezetését és jelezze, ha az ülésvezetés eltér a

Szervezeti és Működési Szabályzat78 vagy más jogszabály előírásaitól.

A képviselő-testület üléséről a jegyző készíttet jegyzőkönyvet, felelősség terheli a

75 2011. évi CLXXXIX 82. § (1)- „közös önkormányzati hivatalnál kinevezi az aljegyzőt.”76 Ez hasonló a polgármesteri javaslattételéhez, amikor alpolgármestert kíván választatni, vagyis a jegyző javaslata nélkül más személyt a polgármester nem nevezhet ki.77 2011. évi CLXXXIX 81. § (1) A jegyző vezeti a polgármesteri hivatalt vagy a közös önkormányzatihivatalt.78 Fogarasi József – Ivancsics Imre – Kiss László. A helyi önkormányzatok 144-155 old A képviselő-testület Szervezeti és működési Szabályzatának jelentőségéről

60

jegyzőkönyv tartalmi hitelességéért.

A jegyzőkönyv hitelessége nem csupán a formai előírásoknak való megfelelést jelenti,

hanem köteles a jegyző arra ügyelni, hogy a jegyzőkönyv tartalmilag hűen tükrözze az

ülésen elhangzottakat. Ha a Szervezeti- és Működési Szabályzat a jegyzőkönyvre

vonatkozóan részletesebb szabályokat is megállapít (pl. szó szerinti jegyzőkönyv,

hangfelvétel készítése), ezeket is érvényesíteni kell.

A jegyzőnek alapvető feladatai vannak a képviselő-testület, a bizottságok üléseinek

előkészítésével, az előterjesztések szakmai megalapozásával, az ülések lebonyolításával

és a határozatok meghozatalával, a törvényesség megtartásával kapcsolatban. A törvény

biztosítja számára a képviselő-testület és a bizottságok ülésén való részvétel jogát. A

jegyző tanácskozási joggal vehet részt ezeken az üléseken függetlenül attól, hogy az ülés

nyilvános vagy kivételesen zárt. A jegyző köteles gondoskodni a bizottságok működési

feltételeiről. Ennek keretében - a polgármester irányítása, a Szervezeti- és Működési

Szabályzat előírásai alapján - megszervezi a bizottságok üléseinek adminisztratív

kiszolgálását (meghívók, ülésterem biztosítása, jegyzőkönyvezés), segíti döntéseik

szakmai előkészítését. A jegyző feladata a képviselő-testület tagjai munkájához

szükséges operatív intézkedések szervezése. Kiemelkedően fontos a jegyző előkészítő

tevékenysége a Szervezeti- és Működési Szabályzat és más rendeletek megalkotásánál.

Úgyszintén hatásköre a jegyzőnek, hogy gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-

testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. Ezt a jogosítványát a polgármester

korlátozhatja. A törvény úgy rendelkezik, hogy a polgármester által meghatározott

körben a polgármester egyetértése szükséges egyes munkáltatói jogkörök

gyakorlásához.79 Ezek körébe vonja a törvény a kinevezést, vezetői megbízást,

felmentést, a vezetői megbízás visszavonását és a jutalmazást. A polgármester határozza

meg tehát, hogy az egyetértési jogot milyen körben, kikre vonatkozóan kívánja

gyakorolni. Hangsúlyozni kell, hogy a munkáltatói jog a jegyzőé, azt nem vonhatja el a

polgármester, csak egyetértési jogát gyakorolhatja.

Megjegyzem ez a helyzet is tökéletesen tükrözi a jegyzői szerep fokozatos hátra

szorulását. Az 1990. évi LXV törvény 36. § ( 2 ) bekezdésének b) pontja értelmében „ a

79 2011.évi CLXXXIX törvény 81. § ( 4 ) bekezdés „A polgármester egyetértése szükséges - az általa meghatározott körben - a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselője, alkalmazottja kinevezéséhez, bérezéséhez, vezetői kinevezéséhez, felmentéséhez és jutalmazásához.”

61

kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához,

jutalmazáshoz- a polgármester által meghatározott körben- a polgármester egyetértése

szükséges.” Nem kell mondanom főleg választások idején és után erősödnek meg azok a

hangok, amelyek a leendő polgármesterek kampányában szerepelnek. Például:

„lecserélem az egész hivatalt, mindenkit kirúgok stb.” Persze, ha ezt a retorikát képviselő

polgármester jelölt jut hatalomra, nem kérdés az, hogy a vállalt ígéretek között ezt lesz

legkönnyebben teljesíteni. Dr. Kéki Zoltán és sokan mások folyamatosan szorgalmazzák,

hogy ezen az irracionális helyzeten változtatni kell.80

A jegyző alapvető feladata, hogy a képviselő-testület és a polgármester által

meghatározott önkormányzati feladatok teljesítésén kívül megszervezze az állampolgárok

államigazgatási ügyeinek szakszerű intézését. E téren feladatot jelent számára a saját

hatáskörébe tartozó ügyeknek az intézése, dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket

a polgármester ad, át és döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó

államigazgatási ügyeket. A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak

és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. 81 Az a törvényi előírás,

mely szerint a jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a

polgármesternek, ha a döntéseiknél jogszabálysértést észlel, kulcsfontosságú a jegyző

feladatellátását illetően. Az e rendelkezésben megfogalmazott kötelezettségek a

meghatározott feltételek beállta esetén automatikusan terhelik a jegyzőt. A jegyző köteles

a jogszabálysértést jelezni, vagyis nincs mérlegelési joga a jogsértés súlyát, elkövetése

okát illetően. Ha észlelte a jogszabálysértést, kötelessége a jelzés megtétele. A jegyző a

testületi, bizottsági, polgármesteri döntések előkészítésében vagy közvetlenül

közreműködik, vagy a hivatal ügyintézője munkájának ellenőrzése keretében tájékozódik

a döntések tervezeteiről. Általában ismeri a döntéshozatali folyamatban felmerülő

körülményeket, mérlegeli a testületi tagok álláspontját. Feltárul előtte, hogy a

jogszabálysértőnek vélt javaslatoknak és döntéseknek milyen indítékai voltak. Ismeri

ezeknek az indokoknak a súlyát, valódiságát, mérlegelni tudja a döntés meghozatalának

vagy a határozati javaslat elutasításának következményeit. Nem ritkán kifejezetten

80 A jegyzői szerepkör változásai előadás ( Dr. Kéki Zoltán) XX. Országos Jegyzői Konferencia 2012. szeptember 26-28.81 2011.évi CLXXXIX törvény 80. § ( 2 ) bekezdés e) jelzi a képviselő-testületnek, a képviselő-testületszervének és a polgármesternek, ha a döntésük, működésük jogszabálysértő;

62

elvárják a jegyzőtől, hogy a döntéshez találja meg a kielégítő jogi megoldást. 82

VII. Jegyzői szerepek változása

A 2011. évi CLXXXIX önkormányzati törvény a jegyzőkre vonatkozó szabályozáson

lényegesen változtatott. 1990 óta a szakirodalomban osztozkodás folyik a jegyzőn, hogy

az önkormányzat vagy az állam embere. A feladat- és hatáskörmegosztás alapján

általában olyan közmegegyezés alakult ki, hogy 60% az államigazgatási és 40% körüli az

önkormányzati feladatuk, ami a település nagyságától, illetve a kialakult gazdasági

fejlettségtől is nagyban függhet.

Jegyzői feladataim ellátásában a 2012. októbertől december végéig terjedő időszakban

folyamatosan adtunk át adatokat arra vonatkozóan, hogy a hivatali apparátus milyen és

mennyi államigazgatási feladatot és önkormányzati feladatot lát el, természetesen ezek az

adatok részletesen tartalmazták az ügyeket külön-külön iktatószám szerint. Magam is

meglepődtem az elosztáson. A településünkön inkább 80% az államigazgatási és 20%

körüli volt önkormányzati feladatunk. Azért sem lehet e téren számokban mérni, mert a

körzetközponti hatáskörök torzítása miatt általános következtetés levonására alkalmas

mérés egyáltalán nem végezhető. Kétségtelen tény, hogy 2013-tól a jegyző

önkormányzati szerepe jelentősen nő azáltal, hogy önkormányzati hatáskörei is lehetnek,

átruházott hatáskörben önkormányzati ügyekben is dönthet. Így már nem csak

közigazgatási hanem önkormányzati szervként is nevesíthetjük, miáltal e rendelkezés83

beemelte a jegyzőt az önkormányzati szervek sorába. Ugyanakkor miközben az új

szabályozás az előzőekben említett módon erősítette a jegyző pozícióját egyéb

vonatkozásban végtelenül legyengítette azt. A jegyzőt a polgármester nevezi ki.84 Ez a

mondat mindent felül ír, és mindent el is mond. Ezek után feltehetjük azt a kérdést, hogy

a jegyző kinek az „embere”? – vagy egyszerűen jelentsük ki, hogy már sem az állam, sem

82 Köröm község helyi építési szabályzatának módosítása832011. évi CLXXXIX törvény (3) A jegyző a) dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatásiügyekben;84 2011. évi CLXXXIX törvény 82. § (1) A polgármester - pályázat alapján határozatlan időre - nevezi ki ajegyzőt.

63

az önkormányzat embere, hanem a polgármesteré. A közszolga helyett a szolga szerepet

erősíti az a 2013. január 1-jétől élő szabály, miszerint a jegyző vezető beosztású

köztisztviselőnek minősül és megbízatása bármikor indokolás nélkül visszavonható.

A jegyző és közigazgatás folyóiratot olvasva egyre sötétebb gondolatok jelennek meg,

nálam sokkal többet megélt jegyző kollégák:- így Bárdos László Dr. Kéki Zoltán, Dr.

Feik Csaba – tollából. Kaczmarski János címzetes főjegyzőt írása annyira élethű és

megható, hogy nem lehet belőle semmit sem kihagyni.

A kezdő mondat -„Jegyző vagyok, gyáva és megalkuvó.”85 –folytatja- „Szomorú tény,

hogy a jegyzőnek útilaput is tettek a talpára és stigmával a homlokán és a személyi

anyagán, egzisztenciális bizonytalanságba taszítva keresheti helyét a magyar

közigazgatásban. Keresi a helyét úgy, hogy csalódott, és megbélyegzett emberként a

gyanakvás veszi körül a munkahelyi interjúk során. Mert bizonyos vagyok abban, hogy a

felelős, a helyi közigazgatás értékei iránt elkötelezett politikusok meg fogják érteni, hogy

a jegyzőnek nem egy személyt kell szolgálnia, hanem egy közösséget, nem egy

személynek tartozik felelősséggel, hanem egy közösségnek, nem egy személy iránt kell

elkötelezettnek lennie, hanem egy közösség iránt, a nemzet iránt és az ő akaratukat

megtestesítő törvények, jogszabályok iránt.” Nyilván nem nehéz kitalálni, hogy mely

személyre, gondol főjegyző úr. Természetesen a járási törvény, mely ugyancsak hatáskört

vont el a jegyzőktől, illetve a közös hivatalok felállítása sem gyengítik a jegyzők

egzisztenciális félelmeit.

Tehát 2013-tól nem csupán az önkormányzati törvény változtatott a jegyző helyzetén.

„Nem volt probléma mentes a járási hivatalok feladat- és hatáskörének kialakítása sem.

Az eredeti elképzelések szerint a jegyzői feladat- és hatáskör közül az államigazgatási

hatáskörök (kivétel nélkül) átkerülnek a járási hivatalok döntési kompetenciájába. A

jogalkotó kezdeti „lelkesedése” azonban a tárcákkal folytatott egyeztetésnek is

köszönhetően - később alábbhagyott és mindennek eredményeként a járási hivatalok

85 Kaczmarski János címzetes főjegyző írása 2010 Jegyző és Közigazgatás

64

feladat- és hatáskörének csupán egy része származik a jegyzőtől.”86A járási hivatalok

felállítása a hatásköri változásokon túl átrendezte a jegyzői jogállást is. Gyakorlatilag a

változás az, hogy a gyámhivatali, okmányirodai ügyek a körzetközponti jegyzőktől a

járási hivatalokhoz kerültek.

„Később azaz 2015. március 1-től jelentősen megváltozott a segélyezés, vagyis

rászorulók támogatásának rendszere. A rendszer átalakítása azt a célt kívánta

előmozdítani, hogy segély helyett minél többen éljenek munkából, ennek érdekében

élesen szétválasztották az állami és az önkormányzati felelősségi körbe tartozó

ellátásokat. A szociális feladat- és hatásköröket jelenleg az alábbi szervek gyakorolják:

• a helyi önkormányzat képviselő-testülete,• a települési önkormányzat jegyzője,• a fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatala és• a szociális hatóság.

Az állam nyújtja a jövedelempótló, míg az önkormányzatok alakhatáshoz, megélhetéshez

szükséges ellátásokat. A képviselő-testület állapítja meg a települési támogatást és a

köztemetést, települési támogatási formaként nyújthatja a méltányossági ápolási díjat, a

közgyógyellátási jogosultságot és az adósságkezelési szolgáltatást. Míg a képviselő-

testület kompetenciája a segélyek formájának és feltételeinek normatív meghatározása,

továbbá az egyedi kérelmek elbírálása, a jegyzőnek elsősorban az önkormányzat által

nyújtott települési támogatásokkal kapcsolatos adminisztratív feladatok ellátásában,

vagyis a képviselő-testület által megállapított szociális ellátásokra vonatkozó

nyilvántartás vezetésében, az országos nyilvántartásokba küldendő adatok rögzítésében, a

támogatás iránti kérelmek felvételében, az ügyek döntésre való előkészítésében és a

döntések megszövegezésében és közlésében jut szerep. A járási hivatal hatáskörébe

tartozik az időskorúak járadéka, az ápolási díj, az egészségügyi szolgáltatásra való

jogosultság és a közgyógyellátásra való jogosultság megállapítása. Továbbá a járási

hivatal nyújtja a foglalkoztatást helyettesítő támogatást, az egészségkárosodási és

gyermekfelügyeleti támogatást.”87 Különlegesség viszont, hogy a hatáskörök

86 Új közigazgatás 2017. (tanulmány )Dr. Habil. Fábián Adrián PhD/Dr. Bencsik András PhD Régi és új szereplők a területi államigazgatásban. Járási hivatalok és kormányablakok87 Balás Endre: Az önkormányzati ügyfélszolgálat új kihívásai és átalakítása /Dialóg Campus Kiadó 2018.

65

áttelepítésére a járási hivatalokhoz szinte teljes körűen a körzetközponti jegyzőktől kerül

sor. A nem körzetközponti jegyzőktől kis túlzással csupán a szabálysértési hatáskör került

el, kevés szociális, gyámügyi és nem meghatározó jelentőségű kisebb államigazgatási

hatáskörökkel.

Ebben a felsorolásban kritikusnak a gyámügyi feladatok elvételét látom. Mégpedig azért,

mert az elsőfokú gyámhatóságok (városi gyámhivatalok) eddigi feladatához hozzájöttek a

jegyzőktől elvont gyámhatósági feladatok: védelembe vétel, ideiglenes családból való

kiemelés, családi pótlék elvonása, mai nevén iskoláztatási támogatás megszüntetése,

illetve az ezen határozatok időszakos felülvizsgálata.

A járási hivatali rendszeren belül a gyámhivatal, mint szakigazgatási szerv tagozódott be,

azonban ugyanannyi létszámmal látja el a feladatát, mint eddig – egyszerűen nem is

értem, eddig is meg volt a leterheltségük, a több hatáskör valószínűsíthetően tovább ront

a helyzetükön – egyébként járási hivatalvezetőként többször nyújtottam be kérelmet a

gyámügyi igazgatási státusz növelésére, azonban 5 év alatt sem történt változás e téren.

Építéshatósági és kereskedelmi, telepengedélyezési ügyekben a járásközpont jegyzői

gyakorolták a hatáskört, ami mára annyit változott, hogy a kereskedelmi,

telepengedélyezési ügyek visszatelepítése történt a jegyzőkhöz.

Azt gondolom, hogy a jegyző és polgármesteri viszony mellett egyszerűen nem lehet

elmenni azért sem, mert a jegyző a polgármesterhez ezer szállal kötődött és kötődni is

fog. Sajnos ki kell jelenteni ez már több mint függőségi viszony.

Az új önkormányzati törvény látványosan erősítette a polgármesterek pozícióját, szerepét

a rendszerben – ami nem baj – ugyanakkor a szakmai, törvényességi értékeket stabilan

megjelenítő jegyzői szerepkört átpozícionálta. A határozatlan idejű testületi kinevezés és

stabil státusz nem csupán a pártatlanság, a semlegesség, biztosítéka volt, de az

önkormányzati rendszer demokratikus és törvényes keretek közt történő működésének

66

egyik fontos záloga is. A helyi hatalom ellensúlya is volt – pozitív értelemben – a jegyző

szakmai, törvényességi mozgásteréből eredően.

Mindez mindaddig így marad, amíg nem változik, amíg él az a szabály, hogy a jegyző

vezetői megbízatása bármikor indoklás nélkül visszavonható, és amíg nem kerül ismét

testületi hatáskörbe a jegyző kinevezése.

VIII. Az új járási struktúra

1. Az új közigazgatási reform

A Kormány 2010-ben célul tűzte ki a közigazgatás reformját, az átlátható és hatékony

államszervezet kialakítását, a „Jó Állam” megteremtését (Magyary Zoltán közigazgatás-

fejlesztési program). A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és

megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő

törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény alapján létrejöttek a fővárosi és

megyei kormányhivatalok, a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási

szervei. 2011-től az ország több pontján kormányablakok nyíltak, melyek a fővárosi és

megyei kormányhivatalok integrált ügyfélszolgálati irodái (515/2013. (XII. 30.) Korm.

rendelet a kormányablakokról).

2013. január1-én a hatékony, költségtakarékos és ügyfélközpontú területi közigazgatás

megteremtése érdekében létrehozták a járásokat. A járások kialakításáról, valamint, ezzel

összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény a járási és kerületi

hivatalokat a fővárosi és megyei kormányhivatalok kirendeltségévé tette. A korábban az

önkormányzatok által ellátott államigazgatási ügyek egy részét a járási hivatalok vették

át. Az önkormányzati és az államigazgatási feladatok határozottabb szétválasztásával, a

járási hivatalok felállítása óta csökkentek a települési önkormányzatok tisztségviselőinek

államigazgatási feladatai. A Kormány a javaslattevő, véleményező és tanácsadói

67

tevékenység elvégzésére hozta létre az Államreform Bizottságot (1602/2014. (XI. 4.)

Korm. határozat az Államreform Bizottság felállításáról.

A 2014-ben indult Államreform II. program fontos elemei:

az állami szolgáltatások reformja; a területi közigazgatás

átalakításának folytatása;

a kormányhivatali szervezetrendszeren kívül eső egyes területi

államigazgatási szervek kormányhivatalokba történő integrálása.

Az 1744/2014.(XII.15.) Korm. határozat a területi államigazgatási szervezetrendszer

átalakításához kapcsolódó újabb intézkedésekről alapján 2015. április 1-től megtörtént

egyes területi államigazgatási szervek fővárosi és megyei kormányhivatalokba történő

integrálása, továbbá a települési jegyzők szociális ellátások ügyeit a járási hivatalok

vették át, így az aktívkorúak ellátása, foglalkoztatást helyettesítő támogatás ( ismertebb

nevén szociális segély) megállapítása már járási hatáskör lett.

A területi államigazgatás várható további fejlesztési irányait 2020-ig a „Közigazgatás- és

Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014-2020” (KKFS) tartalmazza (1052/2015. (II.

16.) Korm. határozat) értelmében: „A Kormány elkötelezett szándéka, hogy 2020-ra a

magyar közigazgatás szervezetten, következetes és átlátható intézményi struktúrában,

korszerű és ügyfélbarát eljárásrenddel, mindenki számára elérhetően; professzionálisan,

nemzeti hivatástudattal rendelkező, szakmailag felkészült, etikus és motivált személyi

állománnyal, modern szervezeti keretek között; és költséghatékonyan, a lehető legkisebb

adminisztratív teherrel, versenyképes szolgáltatási díjakkal és rövid ügyintézési

határidőkkel működjön, azaz létrejöjjön az emberek bizalmát élvező szolgáltató állam.”88

Fontos változás, hogy 2015. április 1-től egységes kormányhivatali struktúra jött létre,

melynek során a minisztériumok területi közigazgatási szerveit beintegrálták a

kormányhivatalokba és a járási hivatalokba. A 66/2015. (III. 30.) Korm. rendelet a

fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról

88 (1052/2015. (II. 16.) Korm. határozat)

68

szabályozása szerint átalakult a területi kormányhivatal modellje:

A járási hivatalok feladataikat az illetékességébe tartozó települések tekintetében

elláthatják: a járási hivatal kirendeltségén;

állandó települési ügysegéddel;

ideiglenes települési ügysegéddel.

A fővárosi és megyei kormányhivatal és a járási hivatalok szakmai feladatellátásának

feltételeit a kormánymegbízott biztosítja. A járási feladat- és hatáskörök címzettje a

járási hivatal vezetője, ő gondoskodik a kormánymegbízott által meghatározott feladatok

ellátásról is.

2. Kormányhivatali hatáskör racionalizálás

A Kormány a járási (fővárosi kerületi) hivatalok megerősítéséről, valamint az ehhez

szükséges hatáskör-racionalizálásról szóló 1959/2015. (XII. 23.) határozatában a területi

államigazgatás működési hatékonyságának növelése érdekében a kormányhivatalok

feladatainak racionalizálásával a járási (fővárosi kerületi) hivatalok megerősítését tűzte ki

célul. Ezért szükségesnek tartotta:

a megyei (fővárosi) és a járási (fővárosi kerületi) feladat- és hatásköri szintek

felül-vizsgálatát;

a fővárosi és megyei kormányhivatalok és a járási (fővárosi kerületi) hivatalok,

valamint ezen szervek feladatellátásával össze-függésben a másodfokú

hatáskörében eljáró központi hivatalok hatáskör-racionalizálását;

a központi és területi államigazgatási feladatellátás szintjeinek, valamint az ezzel

összefüggő jogorvoslati szintek átalakítását.

A hatáskör racionalizálással kapcsolatos feladatok elvégzésének határideje 2016. július 1.

volt. A járási hivatalok további megerősítését szolgálta az államigazgatás tervezett

átszervezése kapcsán egy új az állami tisztviselői kar létrehozása, melynek jogszabályi

kereteit az állami tisztviselőkről 2016. évi LII. törvény ( Áttv.) foglalja magában. A

69

törvény preambuluma híven tükrözi a kormány elképzelését a jövő közigazgatásában

elvárt magatartási normákat, így: „Az állampolgárokhoz közeli, hatékony és

költségtakarékos közigazgatás olyan közszolgálatra alapozható, amelynek tagjai

munkájukkal egész életen át a közjót, polgártársaikat szolgálják, amelyben minden

tisztviselő a legjobb tudása szerint látja el a feladatát, az állampolgárok ügyeit

méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi. Célunk ezért, hogy az állami

tisztviselők számára a közszolgálat a modern, szolgáltató állam kereteibe illeszkedő, a

szakmai képzettséget és tapasztalatot, valamint a teljesítményt megbecsülő különleges

életutat jelentsen, amelyben a munka díjazása arányos a feladattal és a felelősséggel. Az

állami tisztviselő számára a hivatalához méltó megélhetés biztosítása érdekében...”

Az állami tisztségviselőkről szóló törvény által is meghirdetett életpályamodell és az

ahhoz kapcsolódó béremelési program, a régen fennálló bérezési problémákat kívánta

kezelni. Egy időben 91 központi államigazgatási szerv hatáskörének átadása a

kormányhivataloknak, illetve azok betagozódása a minisztériumokba. Az állami

tisztviselői karba első körben a járási hivatalok munkatársait vonják be. A Kormány

elképzelése szerint "minisztériumok – kormányhivatalok – járási hivatalok" hármasa

biztosítja majd az új világos és átlátható államigazgatási struktúrát (Lázár János:

Kormányinfó 35, 2015. december 16.)

Tovább szélesedett a kormányablakokban intézhető ügyek száma, így már 2600 ügykör

intézhető. Az itt intézhető ügyek nagyrészt azonnali intézkedéseket takar, míg kisebb

számban csupán tájékoztatás a KAB-os ügyintéző feladata, azonban bizonyos esetekben

az irat továbbítása a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv felé az alapfeladat. Fő

cél az, hogy az ügyfél ne menjen úgy el a hivatalból, hogy ügyét nem rendezték

megnyugtatóan. Ismert mondás a járási hivatalokban: „Az irat legyen úton, ne az

ügyfél.”89 A járási hivatalok megerősítése most is folyamatos, hiszen az ügyfél számára

olyan szolgáltatásokat képes nyújtani, amivel a település jegyzői egyszerűen nem tudják

fel venni a „versenyt” a már említett hatáskör szűkítés révén is. A járási

89 Demeter Ervin Kormánymegbízott – 2015. november 12. KAB megnyitó ünnepség/ Mezőcsát

70

szerkezetrendszer a járás nagyságaihoz igazodóan főosztályokra, osztályokra tagozódik.

Érdekességként megemlíthető, hogy Magyarország legnagyobb kiterjedésű járása

Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal Miskolci Járási Hivatala, míg a járások

száma is a megyénkben a legtöbb ( 16 db). A járási rendszer biztosítani képes az ügyfelek

teljes körű kiszolgálását. A legtöbb osztály értelemszerűen Miskolci Járásban lett

kialakítva:

Hatósági, Gyámügyi és Igazságügyi Osztály

Foglalkoztatási Osztály

Kormányablak Osztály

Földhivatali Osztály

Útügyi Osztály

Mérésügyi és Műszaki Biztonsági Osztály

Fogyasztóvédelmi Osztály

Közlekedési Osztály

Környezetvédelmi Hatósági és Komplex Engedélyezési Osztály

Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főosztály

Környezetvédelmi és Természetvédelmi Szakértői Osztály

Ingatlan-nyilvántartási Osztály

Földművelésügyi Osztály

Erdészeti Osztály

Agrárügyi Főosztály

Növény- és Talajvédelmi Osztály

Élelmiszerlánc-biztonsági és Állategészségügyi Osztály

Élelmiszerlánc-biztonsági, Növény- és Talajvédelmi Főosztály

Munkaügyi és Munkavédelmi Ellenőrzési Osztály

Rehabilitációs Ellátási és Szakértői Osztály

Nyugdíjbiztosítási Osztály

Családtámogatási Osztály

Nyilván ez az osztályi struktúra csakis a Megyei Székhely Járás nagyságának a

71

leképezése, míg a megye közepes, illetve kisebb járásainál maradéktalanul megjelenik a :

Hatósági, Gyámügyi és Igazságügyi Osztály

Foglalkoztatási Osztály

Kormányablak Osztály

A KKFS is szorgalmazza az államigazgatási és önkormányzati feladatok szétválasztását,

további feladatoknak a járásokhoz való telepítését. A 2014-2020-as tervezési ciklusban a

járási hivatalokat multifunkciós igazgatási központokká tervezik átalakítani, ennek

érdekében. Bércesi Ferenc tanulmánya szerint is a járási hivatali rendszer finomhangolása

elkerülhetetlen folyamat. A jegyzők szerepköre az önkormányzati reform következtében

átalakult, így a járások további államigazgatási feladatokat kaphatnak. Jelenleg több

feladat- és hatáskör párhuzamosan jelenik meg a helyi szereplőknél, amit megfelelő jogi

szabályozással rendezni kell. ( pl. lakcím változás bejelentése).

IX. Összegzés

A magyar közigazgatásban tevékenykedő jegyző, vagy a múltban más elnevezéssel, de

hasonló szerepben levő közigazgatási szakember akár ( nótárius, „krétáshátú”, vb. titkár)

a mindenkori sajátosságok mentén tette a feladatát. A feladat ellátás mindig is nagy

felelősséggel, azonban nem mindig azzal azonos elismertséggel járt.

Az 1878-ban megjelentetett „A községi közigazgatás kézikönyve” oldalakon át sorolja a

jegyző feladat- és hatásköreit. Így például testületi ügyek előkészítése és végrehajtása,

pénz- és adóügyek, vagyonügyek, kereskedelmi ügyek, árvaügyek, vándorlók és házalók

tüzetes ellenőrzése, újoncállítási lajstrom karbantartása, oktatási ügyek, közmunka

összeírása, stb. szerepelnek a hatásköri listában. Ez időben jegyzőknek nem csupán

részvételi és tanácskozási joguk volt a képviselő-testületi üléseken, de szavazhattak is. A

szavazati jog a jegyző vonatkozásában óriási jelentőséggel bírt. Nem egy volt a

döntéshozók közül, hanem ő volt az, aki felkészültsége, tudása alapján az adott

kérdésekben egyfajta szakmai értéket jelenített meg az eligazodásban segítve a

72

képviselőket. A XIX. század, valamint a XX. század első felében a jegyzői szakma

társadalmi presztízse kiemelkedő volt.

Az 1800-as évek végén Dobozi István több megye járási jegyzői egyletének elnöke, a

Községi Közlöny társszerkesztője a következőképpen fogalmaz: „A községi jegyző

hivatása buzgalom, részre hajthatatlanság és fontos helyzetének teljes átérzése által

kiérdemelni az egész község bizalmát és tanácsaival felvilágosítani úgy az egyeseket,

mint az elöljáróságokat; neki a törvényeket, szabályrendeleteket s utasításokat

megmagyarázni, s azok pontos teljesítése felett őrködni.”

A két világháború közötti időszakban a közigazgatás modernizálásának szükségességét

felismerték, azonban Magyary Zoltán által jegyzett közigazgatási reformot végrehajtani

nem kívánták, a kialakult politikai bizonytalanság miatt. A II. világháború után

gyökeresen átalakult a magyar közigazgatás rendszere, és az akkori állami berendezkedés

a „jegyző” mint titulus eltüntetésével is kívánta érzékeltetni egy korszak letűntét, így

Magyarországon szovjet mintára betetőződött a korábbi évtizedek központosítási

folyamata, hiszen a területi és helyi közigazgatás egyre nagyobb mértékben került ki az

önkormányzati testületek ellenőrzése alól és egyre nagyobb mértékben került a központi

kormányzat ellenőrzése alá. A tanácsrendszer 1950-es bevezetésével a közigazgatás

szinte valamennyi ága egységes szervezeti keretet kapott, viszont a közigazgatás és

államigazgatás közötti korábbi határok elmosódtak, teljesen megszűnt az önkormányzati

jelleg.

A tanácsrendszert négy évtizedes fennállása alatt háromszor alakították át jelentősebb

mértékben. Az 1950-es első tanácstörvényt, jogszabály fordításától, 1954-ben követte a

második, majd 1971-es harmadik tanácstörvényben megjelent a tanácsok államhatalmi

szervként való meghatározása mellett azok önkormányzati jellegének megfogalmazása is.

1983 után újabb részleges modellváltás történt. A tanácsrendszer utolsó éveiben a helyi

tanácsok önállósága tovább növekedett, függőségük a területi tanácsoktól csökkent,

ahogy az utóbbiaké a központi kormányzattól is.

Az 1990. évi választásokat követően megindult korszakváltás során 1990. évi LXV.

törvény részletesen szabályozta az önkormányzatoknak, azon belül a jegyző feladat-és

hatásköreit. A törvényhozó egyrészt visszanyúlt a régi elnevezéshez, titulushoz, másrészt

73

lényegében visszahozta az első tanácstörvény előtti időszak alapvető feladat- és hatásköri

szabályait is. Az Országgyűlés által elfogadott 1991. évi XX törvény (Hatáskori törvény)

rendezte a kormány és az önkormányzatok közti feladat- és hatáskörmegosztást. Ennek

értelmében az önkormányzatok, és a jegyzők a közigazgatási funkciók egész sorát látták

el. A magyar központi közigazgatás a végrehajtó hatalom csúcsszerve, azaz a Kormány

irányítása alatt állt. Míg a közigazgatás szakmai felügyeletét és fejlesztését a

Belügyminisztérium látta el.

A jegyző a képviselő-testület hivatalának vezetőjeként felelt az önkormányzati ügyek

döntés-előkészítéséért és végrehajtásáért, másrészt államigazgatási ügyekben – kevés

kivételtől eltekintve – a hatáskörök címzettje.

Az önkormányzati törvény azzal teremtette meg a függetlenségét a mindenkori politikai

hatalomtól, hogy pályázat útján a képviselő-testület választotta ki a jelöltek közül és

kinevezése határozatlan időre szólt.

A képviselő-testületi üléseken tanácskozási jogot biztosított az önkormányzati törvény a

jegyzőnek, azonban a hivatal munkavállalói feletti munkáltatói jogokat a polgármesterek

gyakorolták. Ezen a Ötv. 1994-es módosítása változtatott, amely a jegyzőkhöz tette a

munkáltatói jogokat, de gyakorlatilag a polgármester korlátlan vétójogát beépítve a

szabályozásba.

A XXI. század első évei az addig egységes jegyzői hatáskör-telepítés rendszerét

változtatta meg alapvetően. A rendészeti igazgatás köréből kikerültek az okmányok

kiállításával kapcsolatok hatáskörök. A hatáskör civil területre történő telepítése az

úgynevezett körzetközponti jegyzőkhöz történt. Ezt megelőzően, illetve ezzel egyidőben

a vállalkozói igazolványok kiállítása a gazdasági kamaráktól, illetve a gyámügyi

hatáskörök jelentős része a települési jegyzőktől ugyancsak központosításra került. Ezt

követte a szociális intézmények, falugondnoki szolgálat engedélyezésének

központosítása, majd a kiemelt – később teljeskörű – építéshatósági feladatok

körzetesítése, majd a kereskedelmi, telepengedélyezési hatáskörök kiszervezése.

A Magyarország önkormányzatairól szóló 2011. CXXIX. törvény (Mötv) hatályba

74

lépésétől, amely jogszabály teljesen átrendezi a jegyző és a polgármesterek kapcsolatát,

valamint a hatáskörök is lényegesen változtak. A jegyző kinevezése egyidejűleg azt is

jelentette, hogy vezetőjévé vált a képviselő-testület egyik szervének, a polgármesteri

hivatalnak. A törvény rendelkezett arról, hogy az önkormányzati feladatokat a település

önkormányzati szervei lássák el nevesítve többek között a jegyzőt is, így a jegyző az

apparátusának irányítása révén is fontos, megkerülhetetlen tényező a kötelezően,

valamint a nem kötelezően vállat önkormányzati feladatellátásában. Ezen feladatok

többek között, a tervezési, a döntés előkészítési, az egyéb operatív, valamint a monitoring

feladatok rendszerint a jegyzőre hárulnak. A törvény általi felsorolás mennyisége is

mutatja a feladat nagyságát, és az is belátható, hogy szerteágazó jogszabályok ismerete és

készségszintű használata szükséges a sikeres feladatellátás érdekében.

2011-tól nem csupán az önkormányzati törvény változtat a jegyző helyzetén. A járási

hivatalok felállítása a hatásköri változásokon túl átrendezi a jegyzői jogállást is. Öt és fél

éve 2013. január 1-je járások létrehozásának dátuma. A kezdeti változás gyakorlatilag az,

hogy a gyámhivatali, okmányirodai ügyek a körzetközponti jegyzőktől a járási

hivatalokhoz kerültek.

Miután a járási hivatalok számtalan elsőfokú államigazgatási hatáskör címzettjei lettek,

ám a hatáskörök jó része a jegyzőknél maradt, így úgy definiálható, hogy a jegyző az

egyik általános hatáskörű, elsőfokú helyi államigazgatási szerv lett. Ezen jogállása, ha

úgy tetszik, megosztásra kerül közte és a járási hivatal között. Az elmúlt több mint öt év,

azonban a járások megerősítésének évei voltak, és nem hagyható figyelmen kívül az sem,

hogy a jegyzői hatáskörök kerültek ismét a járáshoz. Tény az is, hogy a kereskedelmi

igazgatás, a telepengedélyeztetési ügyek viszont a körzetközponti jegyzőktől nem a járási

hivatalhoz kerültek vissza, hanem a települési jegyzők hatáskörébe telepítette a

jogszabály.

A hatáskör-és feladatellátás mellett nem lehet figyelmen kívül hagyni a jegyzők feletti

munkáltatói jogokat gyakorló polgármesterekkel történő kapcsolatrendszert. Az új

önkormányzati törvény látványosan erősítette a polgármesterek pozícióját, míg a jegyzői

szerepkört gyengítette. Az Ötv. által biztosított határozatlan idejű testületi kinevezés és

75

stabil státusz nem csupán a pártatlanság, a semlegesség, biztosítéka volt, de az

önkormányzati rendszer demokratikus és törvényes keretek közt történő működésének

egyik fontos záloga is. A helyi hatalom ellensúlya is volt a jegyző szakmai, törvényességi

mozgásteréből eredően. Míg a jegyző speciális képesítési feltételei, összeférhetetlenségi,

fegyelmi szabályai roppant szigorúak, addig a munkáltatói jogkörrel felvértezett

polgármester legitimációja olyan erős, hogy abszolút függőségi viszonyt teremtett. Dr.

Kéki Zoltán szavai szerint: „a jegyző ezek után már nemcsak lojális, hanem lakáj is.”

Tény az is, hogy az újonnan felálló és már több mint 5 éve regnáló járási hivatalok

komoly „konkurenciái” a jegyzői szerepvállalásnak. Kezdetekben a Közigazgatási

Hivatal részéről történő Járási Hivatali struktúra felfejlesztése több irányú volt. A Járási

Hivatalok vezetőivé nem kimondottan politikai munkatársakat kerestek, hanem inkább

szakembereket: jogászokat, igazgatásszervezőket. Tény, hogy a kinevezési előírás is

szigorú volt, így csak is az lehetett járási hivatalvezető, aki felsőfokú végzettséggel,

egyben öt évi közigazgatási gyakorlattal is rendelkezett. A hivatalvezető-helyettesek,

kinevezési minimuma a felsőfokú szakképesítés volt, így ők feleltek a szakmai elvárások

teljesítésért. A másik irány a Kormányablakok országos szintű kiterjesztése, amely során

az integrált ügyintézés megvalósítható. A kormányzat, a Miniszterelnökség, valamint az

Államigazgatásért Felelős Államtitkárság deklarálta a jelen és a jövő közigazgatási

irányait, amelyben a Magyary Program ( Jó Állam) koncepciója többször felsejlik. Tény

az is, hogy a járások kormányablakos feladatellátása már olyan sokrétű, komplex, hogy

annak létjogosultságát maguk a jegyzők sem kérdőjelezik meg, sőt az állampolgárok

visszajelzései is igen pozitívak. Járásunkban a Mezőcsáti Járási Hivatalban az ügyfél

megelégedési indexünk 92%.

A Mezőcsáti Járásban jelenleg 3 jegyző és két kirendeltségvezető lát el feladatokat 8

településen. Nem nehéz kiszámolni, ha csak a településeken az Mötv. által meghatározott

kötelező testületi ülést kell megszervezni, már az leterheli azt a jegyzőt, aki 4 településen

látja el ez a feladatot aljegyző, valamint kirendeltségvezető nélkül. Nem kérdés, hogy ez

sem lehet a modern közigazgatás alapja, így ezt a kérdést is rendezni kell. Természetesen

azt értem, hogy a magyar gazdaság teljesítő képességéhez kell hozzárendelni a

76

közigazgatás szereplőit, ekként a jegyzői létszámot is arányosítani kell. Azt azonban látni

kell, hogy visszaköszön a tanácsi rendszerben oly jellegzetes centralizálás, ami a járások

kialakítása utáni további feladattal való ellátása már előre vetít. Ennek ellenére járási

hivatal vezetőként, volt jegyzőként azt állítom, hogy az irány ami a bürokrácia

csökkentése felé indult el az ügyfelek részére ténylegesen előnyt jelent. Igaz, sajnos saját

magunk olyan szinten bürokratizálódtunk, hogy fenn áll a veszélye annak, hogy mi

magunk leszünk a közigazgatás modernizálásának gátló tényezői. Azt is tudomásul kell

venni, hogy a közigazgatás hosszú történelmében folyamatos volt a feladat-és hatáskör

változás. A mindenkori gazdasági fejlettség, társadalmi normák, politikai szándékok,

államberendezkedések, folyamatosan kényszerítette ki a közigazgatás változását. Ebben a

változásban a jegyzőnek vezető szerep jutott, hiszen nem is vonhatta ki magát belőle,

még akkor sem, ha a változás/változtatás a Ő hatáskörét esetlegesen csorbította. A

jelenlegi közigazgatás alapköve a Jó Állam, a Szolgáltató Közigazgatás mint program

beteljesítése, melynek révén az elérendő cél az, hogy az Állam a saját szerveivel lássák el

az állami feladatokat, míg az önkormányzat szintén a saját szerveivel lássák el az

önkormányzati feladatokat. Jóslásokba nem kívánok bele menni, de azt gondolom a

kutatásom alapján is, hogy ahogy a múltban, úgy a jövőben is a jegyző hatás-és

feladatköre folyamatosan változik és változni fog. Összességében azt gondolom, hogy

igaz az a régi mondás a nótáriusról: „Aki nem érez magában ösztönt arra, hogy a

jegyzői hivatalnak szentelje magát teljes erővel, kedvvel, kitartással és

önfeláldozással működjön a község javára, az ne válassza hivatásul a jegyzői

pályát.”

77

Felhasznált irodalom

Közigazgatási elmélet Egyetemi szakkönyv-(szerzők: Dr. Torma András - Dr. KalasTibor) 2010 p.11.

Révai Nagy Lexikona hasonmás kiadás Babits Kiadó 1993 243.old.

Bárdos Sándor Jegyzői Annotációk Új Magyar Közigazgatás 2011/5 folyóirat

Magyary Zoltán A Magyar Közigazgatása (A közigazgatás szerepe a XX. századállamában) Budapest 1942 Királyi Magyar Egyetemi Nyomda

Fogarasi József - Ivancsics Imre – Kiss László : A helyi önkormányzatok p.265.

A jegyzői szerepkör változásai előadás (Dr. Kéki Zoltán) XX. Országos JegyzőiKonferencia 2012. szeptember 26-28.

Infojegyzet: 2016/27. szám 2016. június 03. A járási hivatalokról

Varga Endre: A magyar jogszolgáltatás átszervezése II. József korában. Századok 1960.

Ezer év törvényei Complex Kiadó

Magyary Zoltán Tata, 1888. június 10. – Héreg, 1945 március 24. egyetemi tanár,iskolateremtő tudós, köztisztviselő. A közigazgatás tudományának nemzetközi hírűművelője.

A magyar közigazgatás racionalizálása: A m. kir. Miniszterelnök Úr elé terjesztettjavaslat. Budapest: Egyetemi Nyomda, 1930.Net Jogtár 1950. évi I. törvény

Net Jogtár 1954. évi X. törvény)

Net Jogtár 1971. évi I. törvény Net Jogtár 1949. évi XX. törvény

Barta László A községi jegyző hivatása közigazgatásunk és társadalmunkban. Budapest

78

(1892)

Net Jogtár 1886:XXII. törvénycikk 1900. évi XX. törvénycikk a községi közigazgatási tanfolyamokrólKtv. 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról

2011.évi CXCIX. 247. § (1) bekezdés- ( Opten CD-jogtár)

Fogarasi József - Ivanicsics Imre - Kiss László: A helyi önkormányzatok p.260

Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei p.155.

Czeidli István A jegyző szerepe az önkormányzati törvényesség biztosításában- Aközigazgatás és ellenőrzése ( tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez ) p.145

Czeidli István A jegyző szerepe az önkormányzati törvényesség biztosításában- Aközigazgatás és ellenőrzése ( tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez ) p.146

2000.évi XCVI. törvény A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyeskérdéseiről

Fogarasi József – Ivancsics Imre – Kiss László. A helyi önkormányzatok p.513

Fogarasi József – Ivancsics Imre – Kiss László. A helyi önkormányzatok p. 144-155. Aképviselő-testület Szervezeti és működési Szabályzatának jelentőségéről

Fogarasi József – Ivancsics Imre – Kiss László. A helyi önkormányzatok p.445

Net Jogtár - 1997. évi C. törvény Kaczmarski János címzetes főjegyző írása 2010 Jegyző és Közigazgatás

Patyi Andrán – Varga Zs. András – Általános közigazgatási jog (Az Alaptörvényrendszerében)

Magyary Zoltán: Közigazgatás- Fejlesztési Program 2011.

A jegyző helye és szerepe a magyar közigazgatásban, A „Jövő Közigazgatásáért”Alapítvány kiadó, 2010.

79

Közigazgatási jog 1. – Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész

Közigazgatás és ellenőrzése – Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez

Gábor Áron / szakdolgozat/- A jegyzők helyzete és szerepe a magyar közigazgatásrendszerében 2013.

Comitatus 1994. augusztus- szeptember, 1996. november

Új Közigazgatás 2016-2017-2018.

Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszerlétrejöttéig Bp. 1976

Boros Anita: A magyar közigazgatás története egy német jogtudós szemével, Recenzió.Pro Publico Bono (2011) folyóiratcikk

Dr. Kéki Zoltán: „A jegyzői szerepkör változása” című előadása a XX. Országos Jegyző-Közigazgatási Konferencián, Keszthely, 2012. szeptember 26-28 Jegyző és KözigazgatásHVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft. Bp. XIV. évf

Az új önkormányzati törvény értelmezése Menedzser Praxis szakkiadó és GazdaságiTanácsadó Kft. Bp. 2012. 34. o

Az önkormányzati rendszer magyarázata / Szerző: szabó Lajos/ Közigazgatási és JogiKönyvkiadó Bp. 1999. 151. o

Téglási András: Az Állam szervezete 242-243. old

Balás Endre: Az önkormányzati ügyfélszolgálat új kihívásai és átalakítása /DialógCampus Kiadó 2018.

C. Tóth N. 2007: Lehetőségek es feladatok a középkori járások kutatásában. Századok(141) 2. 391–470. (http://www.jaras.info.hu/jaras/jaras-tortenete)

80

Új közigazgatás 2017. (tanulmány )Dr. Habil. Fábián Adrián PhD/Dr. Bencsik András PhD Régi és új szereplők a területi államigazgatásban. Járási hivatalok és kormányablakok

81