MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

FREDDY ALIENDRE ESPAÑA2013

CONTENIDO1. Modelos de Gestión Pública2. Modelos de Gestión Pública. Nuevos y viejos

desafíos3. Contexto de la revolución gerencial4. Modelos de administración pública: un debate oculto

acerca del Estado5. Administración gerencial y burocracia: la

persistencia de la dicotomía6. Rumbo a la revolución post-gerencial: en busca de

la buena administración pública

¿ QUÉ ES GESTIÓN?

PLANIFICAR

ORGANIZAR

EJECUTAR

CONTROLAR

Actividad

es

Recursos

Proyectos

GESTIÓN =ADMNISTRACIÓN

Procesos y Resultados

Gestión pública

CLAD) “La gestión pública es la respuesta en políticas, planes y programas de ejecución que el Estado, en sus afán de eficacia, se proporciona a sí mismo y a la sociedad, a través de procesos políticos propios a su naturaleza; ampliamente entendida como un instrumento de racionalización del manejo o dirección de la acción pública”.

ModeloUn modelo consiste en un grupo de símbolos y reglas operativas. Símbolo es una orden para hacer surgir de la memoria una cosa o evento determinados, o bien, un conjunto específico de cosas o eventos, en tanto que las reglas operativas son los instrumentos mediante los cuales los modelos realizan directamente la producción del conocimiento. Esencialmente, el modelo es una construcción racional, cuya función central es reflejar con una máxima aproximación las realidades en estudio.

Modelos de gestión públicaLa configuración conceptual de la gestión públicacontemporánea deriva de la globalización. Es el resultado de laestandarización de la administración pública, singular de cadapaís, bajo el mismo esquema de organización y funcionamiento.Cada administración pública individual debe quedar uniformadabajo un patrón universal, formado por cinco rasgosprominentes: el mimetismo organizativo de la empresa privada;la incorporación del mercado como proceso de confección delos asuntos públicos; el fomento a la competitividad mercantil; elreemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicaciónde la dicotomía política-administración, sublimada como laantinomia policy-management. Este esquema constituye unmodelo, es decir, un grupo de símbolos y reglas operativas,orientados a representar del modo más fidedigno la realidad delfenómeno.

Modelos de gestión pública

a) Modelo patrimonialista: El patrimonialismo es una “herencia de la época feudal”, el clientelismo en el gobierno sirve a los intereses de la clase dominante, lo que representa un mero instrumento de la usurpación del poder.

Modelos de gestión públicab)- Modelo burocrático: como tipo ideal se configura en base a: formalidad (regido por normas escritas y exhaustivas); racionalidad (coherente con los fines que persigue); división sistemática del trabajo (establece las atribuciones de los participantes de la organización, su capacidad de mando y los límites de su accionar); continuidad y previsibilidad en el comportamiento de sus miembros; delimitación de poderes a través de reglamentaciones impersonales; sistema de jerarquías y controles; determinación de medios coercitivos admisibles; separación entre la función y la vida privada; supresión en la herencia en el sistema de funciones; código interno de procedimientos y fundamentalmente, el énfasis en el personal de la organización (especialistas, asalariados

Modelos de gestión pública

c.1 ) LA NUEVA GESTION PUBLICA: La nueva gestión pública consiste en un movimiento de reforma del sector público, basado en el mercado como modelo de relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario está fundamentado en la opción pública, la teoría del agente principal, la gerencia de calidad total y la economía de costos de transacción. Por consiguiente, categorías políticas como votante, burócrata, representante electo y grupo de interés, están basados en tal modelo de mercado.

Modelos de gestión pública

c.2) El Modelo OCDE: Orientación hacia el Cliente. El modelo de gestión pública se está implementando en muchas de las administraciones públicas del mundo. Se trata de un producto exportado por organismos económicos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, pero destaca especialmente la OCDE, cuyas administraciones en operación en el mercado, deben calcular precios, hacer de sus oficinas centros productivos y estimular que estas últimas sean competitivas entre sí, como con otras del exterior.

Modelos de gestión públicac.3) El Gobierno Empresarial. El gobierno empresarial se está gestando dentro de un panorama, en el que los regímenes emergen bajo una visión inédita del mundo administrativo en los Estados Unidos, donde nuevos entes aparecen por doquier, menos en el gobierno burocrático. Reforma hacia nuevos estilos administrativos, emergen otras clases de instituciones públicas descentralizadas e innovadoras, flexibles y adaptativas, operan en el mercado, ellas laboran con base en la competencia, la libre elección de los consumidores y otros mecanismos no burocráticos.

Modelos de gestión pública

c.4) El Modelo Posburocrático. El modelo posburocrático parte del uso común de términos como cliente, calidad, servicio, valor, incentivo, innovación, empoderamiento (empowerment) y flexibilidad. Estos términos están siendo utilizados por quienes, tratando de mejorar las operaciones gubernamentales en Estados Unidos de América, aceptan explícitamente que el paradigma burocrático ya no es la fuente más relevante de las ideas y las argumentaciones acerca de la gestión pública

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA. VIEJOS Y NUEVOS

DESAFÍOSEl Estado en sus distintas formas administrativas: i) autocrática; ii) burocrática o iii) gerencial continúa siendo el centro de la discusión y de la atención política. Su peso en la economía, su bagaje institucional y su sustancia ideológico-simbólica, lo hacen referente permanente en cualquier momento de la historia moderna o pre-moderna.Si se logran identificar los ejes de sustentación del Estado como emergente de una sociedad que reclama de espacios, soberanía, seguridad, manutención, servicios, identificación, entre otros requisitos, será posible darle un mayor sentido histórico a como se fueron gestando las distintas estrategias de dominación desde el aparato público.

LOS EJES DE SUSTENTABILIDAD DEL ESTADO Y SUS FORMAS DE ADMINISTRACIÓN. LA

COACCIÓN Y LA COHESIÓN

una teoría suficientemente de la emergencia del Estado, apunta a destacar la gobernabilidad y a la legitimidad como elementos fundamentales.Gobernabilidad: la capacidad hegemónica de un gobierno de dar cabida a los distintos intereses que conforman una sociedad según el régimen político imperante y articular esquemas de conducción que permitan consolidar soluciones de corto, mediano o largo plazo en la agenda de temas prioritarios fijados por los actores sociales y económicos.Legitimidad, la sociedad reclama una institucionalización de prácticas, consensos o dominios que sea funcional a sus necesidades de perpetuación y subsistencia.

2.2 LOS NUEVOS EJES

Calidad: aglutina y conforma entidades públicas desde el servicio con el objeto de satisfacer las necesidades implícitas y explícitas del ciudadano desde la flexibilidad y la diferenciación.Conocimiento: aglutina y conforma entidades públicas con eje en la capacidad profesional de su capital humano ofreciendo y orientando a la sociedad hacia servicios y capacidades de educación, investigación y desarrollo.Cooperación: aglutina y conforma entidades públicas con eje en la participación y establecimientos de redes de asistencia mutua con delegación y autoridad para el desarrollo de servicios públicos.Comunicación: aglutina y conforma entidades públicas a partir de una exposición permanente hacia el exterior mediada por un alto grado de participación desde los nuevos instrumentos de información y comunicación (TICs).

2.2 LOS NUEVOS EJES

Cualquiera fuera el nuevo eje (quizás un poco de cada uno) todas estas nuevas demandas deberán ser atendidas adecuadamente en atención a dos fenómenos independientes que deberá afrontar la nueva forma de Estado: i) la sociedad cambia en función de nuevos valores y roles pero más aceleradamente que antes; ii) las tecnologías de gestión son cada vez más virtuales y más baratas y fáciles de acceder.

Nuevos desafiosUna nueva forma de administración pública que deberá sustentarse en:a) una nueva manera de entender la “disciplina social” (la coacción deberá ser encarada como soporte necesario de un Estado que cumple un activo rol legitimado conforme la sociedad recibe lo que espera de él);B) una nueva forma de consolidar la solidaridad (la cohesión deberá ser administrada conforme los criterios de economía, eficiencia y eficacia sin exclusiones sociales y dando prioridades de integración comenzando por la indigencia y la pobreza);

Nuevos desafiosC) un (nuevo) planeamiento estratégico que prevea, anticipe y asuma que los cambios sociales y económicos que se van larvando responden a una dinámica cuyas causas primarias responden a complejas articulaciones de presiones subyacentes expresadas en términos de calidad, cooperación, comunicación y conocimiento (entre otros);d) un nuevo liderazgo a nivel de los organismos públicos que imprima una dinámica proactiva motivando y reconociendo el concurso de recursos humanos profesionalizados y retribuidos conforme su capacidad y compromiso;e) una nueva administración que privilegie la gestión por resultados y la eficiencia a aspirar sea lograda: i) no a expensas de disminuir los beneficios que presta y, ii) a costos menores producto de una mayor implementación de tecnologías de gestión actualizadas y de inversión en el capital humano.

Nuevos desafiosLa concepción tradicional de la gestión pública en tiempos de estabilidad, debe ser reconsiderada. La incertidumbre respecto al comportamiento anticipable de los distintos elementos que constituyen a la sociedad es una realidad.A futuro el desafío de administrar el Estado desde opciones estratégicas en atención a las múltiples variables concurrentes, más flexibilidad en la toma de decisiones, aplicación de tecnologías de punta, accesos no tradicionales (remotos) a los servicios, mayor descentralización en la gestión, reconocimiento de la opinión del ciudadano, más transparencia y control social.

CONTEXTO DE LA REVOLUCIÓN GERENCIAL

CRISIS DELESTADO

FIN DEL DESARROLLISMO

CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

DISFUNCIONES BUROCRÁTICAS

INGOBERNABILIDADCRISIS DE

LEGITIMIDAD

AntecedentesEn Inglaterra se consolidó un patrón de welfare state de carácter universalista y un patrón de administración pública de orientación más ortodoxa, que ya entre 1966 y 1969, presentaba disfuncionalidades. Experimentaba, una aguda transformación demográfica que sobrecargaría al Estado y una confrontación política que culminó con el ascenso de los conservadores y sus prácticas reformistas, inicialmente más desestatizantes que racionalizadoras.Los Estados Unidos, que consolidaron un patrón residual de Pública, welfare state - pero un sólido patrón de warfare state - y de burocracia federal, se debatían con cuestiones semejantes, pero las respuestas liberales a estas cuestiones fueron de cuño aún más descentralizante. La revolución gerencial hizo eclosión en este contexto

RESPUESTAS A LA CRISISGERENCIALISMO

PURODesestatizante

ESTRATEGIA CENTRADA: AUMENTODE LA PRODUCTIVIDAD YREDUCCIÓN DE COSTOS

Y DE PERSONAL

v Apuntaba a establecer una definición de responsabilidades defuncionarios y organizaciones públicas, de sus misiones yobjetivos.

v Se apoyaba en una ética de valorización del costo de losrecursos.

v Entre las acciones prácticas del gerencialismo puro figuran laracionalización presupuestaria, la evaluación del desempeño, laadministración por objetivos, la descentralización y ladelegación de autoridad.

v Entre las principales críticas que se plantean están la falta deatención a la efectividad, derivada del énfasis en la eficiencia -se lo rotule de neo-taylorista- y la despolitización de lasacciones estatales

RESPUESTAS A LA CRISISEL CONSUMERISM

racionalizadorCIUDADANOS/CONSUMIDORES ESTRATEGIA DE CALIDAD

v Este modelo hacía énfasis en una estrategia de calidad,(programa Citizen's Charter), cuyos resultados seapoyaban en medidas tales como la descentralización, elestímulo a la competitividad, modelos contractualesflexibles y direccionados hacia la calidad.

v El problema básico que se planteó fue el conflicto deintereses del consumidor y del ciudadano, que implicalímites respecto de los resultados (accountability),problemas de equidad y efectos perversos de lacompetitividad – como los de suma cero.

RESPUESTAS A LA CRISISPUBLIC SERVICE

ORIENTEDEl qué antes que el cómo

REVALORIZACIÓN DELA POLÍTICA EN LADEFINICIÓN DE LAS

FINALIDADES ESTATALES

v Concepción de un tercer modelo no típicamente gerencial, que propone la reconstrucción de la esfera pública.

v Aumento de accountability, participación, transparencia, equidad y justicia.

v Se basa en una visión colectiva del ciudadano, enfoca la esfera pública como un locus de aprendizaje social y propone el perfeccionamiento de la cultura cívica del ciudadano, del burócrata y del político.

v Al tiempo que procura retomar el concepto clásico de lo público, no descarta la tecnología gerencial desarrollada por los modelos anteriores.

2. MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: UN DEBATE OCULTO ACERCA DEL

ESTADOHolmes y Shand , presentan una caracterización genérica de los modelos gerenciales de administración pública: a) carácter estratégico u orientado por resultados del proceso decisorio; b) descentralización; c) flexibilidad; d) desempeño creciente; e) competitividad interna y externa; f) direccionamiento estratégico; g) transparencia y responsabilidad por los resultados (accountability); etc.Si bien esta caracterización es lo suficientemente genérica como para abarcar los diferentes matices de los modelos gerenciales de administración pública, es por otro lado, de poca o de ninguna utilidad para revelar la imagen o el proyecto de Estado subyacente en estos modelos.

2.1 UNA VISIÓN ORTODOXA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICALa visión ortodoxa de la administración públicaes la que más se aproximó originariamente a la concepción de Weber.Tiende a prescribir reformas centradas en el empleo y mejoramiento de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes.Surge por el 1870, como reacción al patrimonialismo, en 1939 con la adopción del welfare state alcanzó una sólida tradición en la disciplina.Su mayor exponente podría ser Woodrow Wilson “las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas (1887)

Ortodoxo Instituciones fuertesControl central sobre las actividades de planificación,coordinación, dirección, formulación e implementación depolíticas públicas;Énfasis en el aumento global de la capacidad de implementaciónde políticas en las diversas esferas del Estado;Ocupación de cargos-clave por funcionarios de carrera,profesionales especializados, entrenados y equipados contecnologías y métodos gerenciales, y dotados de recursospresupuestarios;Énfasis en la capacidad gerencial del servidor público comoincentivo para la innovación;Limitación de la interferencia política sobre la administración,mediante contratos de gestión flexibles, inclusive por medio dearreglos organizacionales experimentales;Responsabilidad desde la base hacia el vértice, versus direccióndesde el vértice hacia la base;Énfasis en los ciudadanos usuarios y clientes;Prioridad en la administración de cargos y salarios públicos.

2.2 VISIÓN LIBERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICAModelo de administración pública basado en la lógica delmercado. En el nivel micro-organizacional se reduce lautilidad de las organizaciones públicas a las finalidades delmercado, tanto en el sentido macroeconómico como en loque respecta a la evaluación de la relación costo-beneficio. Se propone un aumento de la capacidad dedecisión política del burócrata, pero se enfoca la cuestiónde la ética de la burocracia desde la óptica de suconformación a las orientaciones político-partidarias.En el plano macro-organizacional, se basa en laadecuación del equipamiento administrativo del Estado alas finalidades mínimas del Estado de Derecho,acorde con los valores políticos dominantes.Sus principios se inspiran en teoría de la escogenciapública (public choice), inspirados en la filosofía liberal deAdam Smith

2.2 VISIÓN LIBERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Modelo de modernización basado en la imposición de severos límitesa la acción públicaReducción del tamaño del Estado, vía privatización, terciarización y

voluntarismo;Descentralización y desconcentración de la esfera federal hacia la

estadal y municipal;Desreglamentación radical;Fuerte liderazgo político desde el vértice hacia la base;Lealtad extrema a los programas de gobierno;Ocupación de cargos-clave por individuos comprometidos con la agenda

política partidista, en lugar de funcionarios de carrera;Papel tecnocrático del administrador público: restringido a tareas

administrativas, como administración de contratos, servicios y normas;Empleo de técnicas de administración por resultados en las instancias

de ejecución, como administración por objetivos, premios e incentivos porproductividad; yProceso decisorio centrado en análisis de costo-beneficio.

2.3 VISIÓN EMPRESARIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Reinvención del Gobierno, un enfoque empresarial para el sector público de Osborne y Gaebler

Preferencia por alternativas de producción externa de bienes y servicios: terciarización,Asociaciones gobierno-sociedad civil, voluntariado, etc.;Gestión participativa de programas y proyectos con los clientes;Estimulo a la competencia interna y externa;Desreglamentación interna, simplificación organizacional y clarificación de papeles y misiones;Evaluación y financiamientos basados en resultados;

2.3 VISIÓN EMPRESARIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Imagen del cliente como consumidor: con derecho a escogencia, investigación de preferencias y actitudes, entrenamiento en atención y formularios de sugerencias;Creación de centros de resultados financieros, promoviendo una acción pública rentable;Previsión estratégica de servicios;Descentralización y desconcentración: control jerárquico versus autoridad, desarrollo de equipos (team building), gestión participativa, cooperación trabajadores-gerentes, círculos de control de calidad y programas de desarrollo gerencial; yAtención de las finalidades gubernamentales a través de la reestructuración del mercado.

3. ADMINISTRACIÓN GERENCIAL Y BUROCRACIA: LA PERSISTENCIA DE

LA DICOTOMÍAWeber fue pionero en señalar la problemática de la desintegración entre política y administración en la perspectiva del Estado moderno. Argumenta que el surgimiento del Estado burocrático implicaría la renuncia a las responsabilidades por parte del liderazgo político y la usurpación de las funciones políticas por parte de los administradores. La sociología política de Weber acepta el conflicto entre política y administración, razón sustantiva e instrumental, hechos y valores, como insoluble, aún cuando pasible de equilibrio mediante el ejercicio efectivo del liderazgo político.

3.1 LA DICOTOMÍA ENTRE POLÍTICA

Y ADMINISTRACIÓN

En el escenario de la gestión de gobierno contemporánea, lo que está en juego es una especie de influencia burocrática sobre la práctica política y de influencia política sobre la práctica burocrática, que no indican una integración funcional entre política y administración.

Aberbach y otros, al describir el proceso de politización de la administración y burocratización de la política como la consagración de un patrón de relaciones entre políticos y burócratas en las democracias contemporáneas.

3.1 LA DICOTOMÍA ENTRE POLÍTICA

Y ADMINISTRACIÓNLa desintegración se verifica, porque la práctica de la política burocrática no descansa exclusivamente en los atributos estructurales de la mecánica democrático-representativa, sino en el creciente predominio decisorio de la burocracia inserta en este contexto.En segundo lugar, porque tampoco la politización de la administración es el resultado de nuevos criterios de relevancia asimilados y procesados por la burocracia pública conforme a un patrón de racionalidad práctica y valorativa, sino el resultado de un proceso en el que la acción estatal típica del Estado de Derecho, condicionada a sus procesos e imperativos racional-legales, puede tornarse cada vez menos confiable al asimilar criterios de evaluación de mercado.

Política y administración, o sistema político-representativo y agencias de gobierno, en tanto espacios institucionales, o compiten más que lo que cooperan, o la cooperación no responde a una racionalidad social. El aislamiento burocrático, el clientelismo y la negociación fisiológica son patrones de relación política-administración

3.2 EL CARÁCTER DICOTOMIZANTE DE LOS MODELOS GERENCIALES

Los paradigmas de administración pública se plantean en sentidos divergentes:El ortodoxo se centra en la construcción institucional de una administración pública en el molde del tipo ideal utilizado por Weber, entre el Estado y la burocracia, distante de la política;El liberal, desestatizante y desregulador, se centra en una administración pública mínima bajo un estrecho control político del mercado;El empresarial se centra en la adopción de métodos de gestión y evaluación empresariales aplicados a las organizaciones públicas.

3.2 EL CARÁCTER DICOTOMIZANTE DE LOS MODELOS GERENCIALES

Se constata que cada uno de ellos desintegra política y administración de una u otra manera:

El ortodoxo contrapone leyes y procedimientos administrativos a valores, políticos a burócratas;

El liberal contrapone la política al Estado, Estado y ciudadanos a las organizaciones públicas;

El empresarial contrapone el mercado a las organizaciones públicas, la gestión eficiente al Estado.

3.2 EL CARÁCTER DICOTOMIZANTE DE LOS MODELOS GERENCIALES

Modelo ortodoxo

El modelo ortodoxo se centra en la racionalidad de la administración burocrática legal, representando el aislamiento de las premisas de la acción administrativa en el sistema político, que detiene el feed back de la clientela y de los grupos políticos en lo que respecta a la atención de sus necesidades o a la identificación con sus valores

Modelo ortodoxo

Modelo Liberal

El modelo liberal se centra en la racionalidad del consenso político y de la adecuación a las finalidades por la vía del mercado, lo que impone al sistema administrativo y a su conformación legal una subordinación unilateral, no sólo una adecuación, a los intereses de la clientela y de los sectores sociales

Modelo Liberal

Modelo Empresarial

En el modelo empresarial, las instancias políticas de deliberación valorativa se encuentran sometidas a la racionalidad predominante de los sistemas administrativos, pero cuya administración se inspira fundamentalmente en las necesidades de la clientela, donde se centra.

Modelo Empresarial

4. RUMBO A LA REVOLUCIÓN POST-GERENCIAL: EN BUSCA DE LA BUENA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICAImporta explorar la construcción y el análisis crítico de paradigmas en el sentido de fundamentar una visión de la administración pública que no avale la tradicional dicotomía entre administración y política, entre burocracia y democracia, sino que procure aprovechar su integración en términos de legitimidad de la acción pública. La buena administración pública es una posibilidad de implementación organizacional del conjunto de las relaciones político-administrativas del Estado. Esto implica la adecuación de la tecnología gerencial -no necesariamente disponible bajo la forma de un determinado tipo ideal de administración pública– a las finalidades, valores y reglas operacionales básicas de cada Estado.