MODERN VEEJN SPRVA A OMBUDSMAN

Sbornk pspvk pednesench na vdeck konferenci

Kongresov sl Kancele veejnho ochrnce prv

Brno, 15. ervna 2005

Masarykova univerzita v Brn, 2005 ISBN 802103792X

3

Obsah Otakar Motejl: Zahjen konference Modern veejn sprva

a ombudsman ........................................................................................... 5

Pavel Kandr: Najastejie dvody konfliktov medzi obanmi a orgnmi verejnej sprvy a loha verejnho ochrancu prv .............. 9

I. MODERN VEEJN SPRVA A JEJ PRINCIPY Vladimr Sldeek: prava jednn zamstnanc veejn sprvy

s fyzickmi a prvnickmi osobami ...................................................... 19

Josef Baxa: Nstroje jednotnho vkonu sttn sprvy z pohledu sprvnho soudnictv ............................................................................... 29

Kateina Valachov: Komunikace adu s adrestem sprvn innosti ...................................................................................................... 35

Vojtch imek: Pedvdatelnost rozhodovn jako zkladn princip dobr sprvy ............................................................................................. 41

Filip Glotzmann: Evropsk kodex dn sprvn praxe ....................... 51 Simeona Zikmundov: Nstroje jednotnho vkonu sttn sprvy

v praxi krajskho adu ........................................................................... 55 Maxim Tomoszek: Realizace prva na dobrou sprvu a loha

ombudsmana ............................................................................................ 65

II. MODERN VEEJN SPRVA, PODNIKATEL A OMBUDSMAN Zdenk Krm: Subjektivn a objektivn okolnosti ovlivujc dlku

zen, se zvltnm zetelem na zen exekun a konkurzn ........... 73 Dana Matouov: Nkolik poznmek k prtahm v zen z pohledu

ombudsmana ............................................................................................ 81 Vladimr Plil: Etick aspekty v prvn praxi soudnch exekutor .... 85 Olga Nmekov: Nevhodn chovn osob nejen soudnch

v exekunm a konkursnm zen .......................................................... 91

4

Stanislav Balk: Nkolik poznmek k aplikan praxi ustanoven 18 odst. 2 zkona o advokacii ............................................................. 97

Marek Hank: Nkolik vah o realizaci princip modern veejn sprvy ....................................................................................................... 103

Jan Slanina: zemn plnovn a jeho vliv na rozvoj region, ochrana ivotnho prosted a investor ............................................... 105

Pavel Franc: Nkolik poznmek nejen k vkonu veejn sprvy ....... 111 Jan Czajkowski: K resortizmu a prosazovn principu trvale

udritelnho rozvoje .............................................................................. 115

Jan Slanina: Nkolik poznmek k diskutovanm problmm ........... 117 Stanislav Kadeka: K vkonu samostatn a penesen psobnosti

obc a podjatosti ..................................................................................... 119

Martin Mik: Nkolik poznmek k pojmu a podob modern veejn sprvy ......................................................................................... 123

Simeona Zikmundov: Nkolik slov ke smenmu modelu ............ 125 Milan Pekrek: K nkterm prvnm aspektm vztahu investor

ivotn prosted ..................................................................................... 127 Karel Veee: Katastr nemovitost R a prvn vztahy

k nemovitostem ...................................................................................... 135

Bohumila Plenkov: ivnostensk ady a jejich role v soustav orgn sttn sprvy ............................................................................... 145

Petr Bukovjan: loha ad prce a dotan politiky pi podpoe rozvoje podnikn v regionech ............................................................ 149

Stanislav Kadeka: Trn dy obc mstn regulace ivnosten- skho podnikn ..................................................................................... 155

5

Konference Modern veejn sprva a ombudsman Otakar Motejl

Potet za pomrn krtkou dobu existence instituce veejnho ochrnce prv vs srden vtm na konferenci, kterou jsem se rozhodl uspodat a nad jejm tmatickm zamenm jsem se od samho pot-ku se svmi spolupracovnky velmi zodpovdn zamlel. Prv dv mnou podan konference se do jist mry pokouely s podporou od-born veejnosti prokzat, e institut veejnho ochrnce prv m smysl, e je nejen, ekl bych, otzkou bontonu a slun vypadajcho prvnho sttu, ale e to je instituce, kter by ve svch dsledcch mla pinst prvnmu systmu, prvnmu vdom a prvnmu sttu jaksi prospch. Za necelch pt let psoben Kancele veejnho ochrnce prv mme prvo se do jist mry poohldnout zptky a zamyslet se nad tm, co jsme ji vykonali, ale tak se sname nkter poznatky zobecovat. Pi v skromnosti se takto pijat zvry pokoume do prvnho vdom a do prvn reality chovn sttn sprvy tak vemi monmi zpsoby prosa-dit, ale ani zdaleka jet vechny problmy, ktermi by se tato instituce mla zabvat, nemme vyeeny.

V relnm ase pitom dnes stojme ped dvma zvratovmi okami-ky. Tm jednm je v Parlamentu projednvan zsadn, nebo pomrn vznamn novela zkona o veejnm ochrnci prv, kter pin tto instituci nov role, jejich clem je zajitn monosti ratifikace Opnho protokolu k mluv Spojench nrod proti muen a jinmu krutmu, nelidskmu i poniujcmu zachzen nebo trestn. V uritm zpodn za novelou kr dal pomrn velice vznamn dokument, kterm je vldn nvrh zkona o zajitn rovnho zachzen a ochran ped dis-kriminac, kter rovn pedpokld jinou kvalitu a rozen povinnost veejnho ochrnce prv jako takovho.

Uveden legislativn aktivity jsou, ekl bych, zleitost prozatm ne-jasnho definovn dalho rozmru i dalho novho smyslu ombud-smana a jeho Kancele, kter nutn vyvol potebu zmny jejho vnit-nho strukturlnho uspodn. Co je ovem ji nesporn, a tedy nesporn dramaticky zvratovm okamikem, e u chyb snad jen 197 dn do okamiku, kdy na zem esk republiky zane platit nov

JUDr. Otakar Motejl, veejn ochrnce prv

6

sprvn d. To znamen, e se cel nae innost zane pohybovat v pro-sted znan odlinm od dosud aplikovan praxe sprvnho zen. Bude se odehrvat v ternu, kter je proklamovn v zkonnm textu, kter je z mnoha stran a aspekt kritizovn jet dve, ne vstoup v i-vot, a kter budeme muset my, a v tomto ppad skuten myslm my vichni, kte jsme se tu seli, njakm zpsobem oboustrann pipravit. Bezpochyby dojde k ad koliz. Ty kolize mezi obany a sttn sprvou, kter my dnes slepujeme do jist mry s uritou zkuenost obsaenou ve vce ne dvaadvaceti tiscch doruench stnost, se jet prohloub a bude jich mnohem vc proto, e situace budou nov a budou o nco sloitj. Obvm se, e navc nebudou dost dobe pochopiteln nejen obanm, ale e nebudou velmi asto ani dost dobe chpny tmi, kdo se tmto pedpisem budou muset dit, to jest sttnmi orgny.

A prv v situaci povstnho klidu ped bou jsme pili na mylen-ku, e na rozdl od dosavadnch tmatickch zamen konferenc, jimi jsme se na sebe dvali zevnit nebo nazpt prizmatem vlastnch zkue-nost, konferenci, kterou dneska zahajujeme, budeme pojmat spe jako jaksi zrcadlo toho, jak my vnmme nkter oblasti sttn sprvy, se ktermi korelujeme nebo pracujeme, a zejmna jak ty oblasti do jist mry vnmaj samy sebe. Vm, e na tto konferenci zazn to, co je pro ns nejcennj, a to jak odbornci vdy i praxe a sami pedstavitel sttn sprvy a instituc v oblastech, ke kterm se dnes chceme njakm zpso-bem piblit, vid (nebo nevid) monosti zlepen sttn sprvy a jejho fungovn. Je to pinejmenm problm poslen mylenky, kter by mla bt vem tmto oblastem spolen, to jest usilovn o skuten prosazo-vn fenomnu dobr sprvy. Je to vlastn ta, ekl bych, nejvt provo-kace, kter od samho potku praktickho naplovn zkona o veej-nm ochrnci prv m a m spolupracovnky vede k tomu, abychom kad ppad, kterm se zabvme nebo budeme zabvat, posuzovali i z tohoto zkonem ble nedefinovanho hlediska. A jestlie stojme ped problmem pechodu z jedn formy psoben ochrnce na druhou, do-plnnou o dal povinnosti, a souasn pechodu z jednoho pedpisu na druh, me nm bt prv fenomn dobr sprvy jakmsi mstkem a jakmsi vodtkem. Vodtkem, abychom si v kadm ppad, zejmna ve zmnnm aplikanm stetu, dokzali uvdomit, co je smyslem a co je elem veejn sprvy. Samozejm nechci, abychom pistupovali k ee-n jednotlivch ppad elov. Sttn sprva, ale sp cel veejn spr-va, mus bt sprva veden jednotnmi pravidly, jednotnm duchem, mus rozhodovat a chovat se nejenom korektn, ale pedevm pedvda-

7

telnm zpsobem, mus respektovat a dret se svch zsad. Vechno to by vak mlo bt zasteeno zkladnm postultem, e sttn sprva je a mus bt pedevm slubou, slubou nejen sttu a jeho zjmm, kter mus sledovat a jim mus slouit. Souasn vak mus bt slubou oba-nm, od kterch stt poaduje, aby respektovali jeho prvn d, od kte-rch vyaduje plnn cel ady povinnost a kterm definuje urit seg-menty omezen svobodnho pohybu a svobodnho chovn. Stt vak mus i v tchto ppadech, pedevm v zjmu sv vlastn autority, vdy respektovat osobnost obana.

Schzme se tedy dnes na tto konferenci, abychom se pokusili odpo-vdt na otzky, kter nejlpe meme vyeit spolen s odbornky z vdeck veejnosti, veejn sprvy a instituc soudnch. Proto jsem tak oslovil pikov odbornky z rznch instituc a obor a dovolil jsem si je na jednn konference pizvat. S potenm musm konstatovat, e bez vjimky toto pozvn pijali, a tak se tm, e se nm v dnenm pro-gramu poda nkter poznatky shromdit a reprodukovat tak, aby-chom, a se budeme rozchzet, mli pocit, e as, kter jsme zde strvili, ns pouil, inspiroval, a navc, e to je as, kdy jsme mli monost vz-jemn se poznat i oslovit v lidskch dimenzch normlnho lidskho chovn.

Konference je pomrn nron programov i asov nabit, proto dovolte, abych svj vstupn projev ukonil a abych zahjil vlastn jednn konference.

9

Najastejie dvody konfliktov medzi obanmi a orgnmi verejnej sprvy a loha verejnho ochrancu prv Pavel Kandr

1. vodom

U v minulosti sa u viacerch autorov venujcich sa otzkam tto-prvnym vyskytuj tvrdenia o troch zkladnch lohch ttu:

1. ochraova krajinu pred vonkajm nepriateom, 2. udriava poriadok a spravodlivos vo vntri krajiny, 3. budova a udriava verejn zariadenia, o ktor nem jednotlivec

zujem, pretoe sa nevyplcaj.

A prve i tmto tvrdenm vlastne prvkrt formuluj poiadavku, aby tt vytvral verejn sluby. Aj v sasnom obdob je problematika ve-rejnch sluieb vemi aktulna. Upozoruje na u aj Oznmenie Eurpskej komisie Vkony vo verejnom zujme (1966). Poda tohto dokumentu vkonmi vo verejnom zujme s innosti, ktor sa vykonva-j v zujme verejnosti prostrednctvom orgnov so pecifickmi zvz-kami voi verejnosti. Tieto zvzky mu by realizovan tak na nrod-nej, ako aj regionlnej rovni. Je potrebn si uvedomi, e verejn sluby napaj zkladn potreby obanov, ttu a spolonosti. V eurpskom vzname s vznamnm initeom sdrnosti eurpskej komunity a patria k eurpskemu modelu obianskej spolonosti. V krajinch Eurpy sa mono s nimi stretn prakticky vo vetkch oblastiach kadodenn-ho ivota. Verejn sluby slia celej spolonosti a vetkm obanom. Bez verejnch sluieb nie je mon zabezpei pokojn ivot obanov. Nepochybne, e vznam verejnch sluieb bude narasta a v krajinch E sa stle viac presadzuje nzor, e verejn sluby s zkladnm prvom obana.

Dleitou sasou verejnch sluieb je verejn sprva, v prpade ktorej ide o sluby orientovan na plnenie funkci ttu priom mno-h z nich sa dotkaj obana, a to nielen ako objektu vkonu ttnej moci, ale aj ako subjektu prv, ktorch sa me dovola prve prostred-

doc. JUDr. Pavel Kandr, CSc., verejn ochranca prv SR

10

nctvom orgnov verejnej sprvy. Je to teda sprva vo verejnom zujme a subjekty, ktor ju vykonvaj, realizuj ju ako prvom uloen povin-nos, a to zo svojho prvneho postavenia ako verejno-prvnych subjek-tov. V rmci verejnej sprvy sa realizuj spoloensk zujmy. Pod nimi treba rozumie nielen celospoloensk zujmy vyjadren v platnom pr-ve, ale aj prvom chrnen zujmy fyzickch osb a prvnickch osb v oblasti verejnej sprvy. A prve rozhodovanie o individulnych zlei-tostiach fyzickch osb a prvnickch osb na jednotlivch sekoch verejnej sprvy patr k najastejm formm innosti subjektov verejnej sprvy.

2. Najastejie nedostatky vo vzahu oban verejn sprva

V svislosti s problematikou verejnej sprvy, najm so vzahom ob-an verejn sprva je potrebn neopomna aj skutonos, e orgny verejnej sprvy neraz nefunguj tak ako si obania predstavuj. Poda sksenost konflikt medzi obanom a orgnom verejnej sprvy spsobuj z jeho strany hlavne pomalos, nedostaton stretovos pri vybavovan veci, arogancia, ignorancia obana v prpade, ke sa radnk rozhodol e oban je notorick saovate. Vnym problmom na strane orgnov verejnej sprvy je neznalos prvneho poriadku, resp. nepochopenie obsahu prvnych predpisov.

Mme za preukzan, e v dsledku neznalosti zkonov, resp. ich ne-sprvnej interpretcie v mnohch prpadoch v rmci rozhodovacieho procesu dochdza najm k procesnm chybm, nerepektovaniu zkon-nch postupov a sprvneho posdenia merita veci. Poda nho nzoru je neprpustn, aby pracovnk orgnu verejnej sprvy neovldal zkladn princpy stavy Slovenskej republiky, ako i alch prvnych predpisov, s ktormi najastejie prichdza do styku.

Viacer orgny verejnej sprvy s zo zkona (v svislosti so svojou innosou) povinn poskytova prvne usmernenie (napr. rady prce, socilnych vec a rodiny). ast s prpady, kedy toto neplnia a neposky-tuj iadateom adekvtne informcie o zkonnch monostiach a po-stupe v danej veci. Obracaj sa na verejnho ochrancu prv obania, ktor namietaj zmekanie lehoty z dvodu poskytnutia nesprvnej informcie, namietaj, e pri informcii o jednej dvke im pri oznmen, e na u nemaj nrok, nebolo dan pouenie o tom, e na in druh dvky nrok maj. Najastejie namietaj nevysvetlenie monost a

11

podmienok na nrok na urit dvku. Najproblematickejie sa javia pr-pady, kedy rady prce, socilnych vec a rodiny rozhoduj o priznan peanch prspevkov na kompenzciu akho zdravotnho postihnu-tia. Obania s nedverou vnmaj situcie, kedy djde k vydaniu zdra-votnho posudku posudkovho lekra vlune na zklade predloenej zdravotnej dokumentcie bez toho, aby sa tejto asti konania dotknut osoba osobne zastnila. Namietan je asto nezohadnenie niektorej obsahovej asti z predloench lekrskych sprv. V prpadoch, ke do-chdza aj k osobnmu kontaktu zamestnancov s posudzovanmi osoba-mi, namietan je poveneck a arogantn sprvanie sa radnkov, najm neochota vypou obana. Na zklade preskmania takmer osemtisc podnetov obanov sa d kontatova, e orgny verejnej sprvy astok-rt nehadaj monosti ako vyhovie obanom, ale skr hadaj monos prli sa nezaaova. V mnohch prpadoch pracovnci orgnov verejnej sprvy si neuvedomuj rozhodujcu skutonos, e oni s tu pre obana.

Viacer poruenia vzahu oban orgn verejnej sprvy s zapri-nen nie dostatonou odbornou spsobilosou prslunch pracovn-kov na radoch verejnej sprvy. Namietan je aj nepresvediv, nedosta-ton, ale i nie najlepia legislatva, najm tvrdos zkonov, nezrozumi-tenos, nerepektovanie legislatvnych pravidiel Nrodnej rady Sloven-skej republiky i vldy Slovenskej republiky.

Dovolm si upozorni i na aliu skutonos, ktor je astou pri-nou konfliktov medzi verejnosou a orgnmi verejnej sprvy, ale aj medzi orgnmi verejnej sprvy navzjom, resp. ich predstavitemi; ne-vieme diskutova, nie sme vecn, sme prli citliv na kritiku, ahko sa urame, vo vetkom hadme tok na vlastn osobu, nevieme polemi-zova, vyvodzova kontruktvne zvery a pod. Takto pri vzjomnom nepochopen zbytone vznik konflikt, ktor sa v mnohch prpadoch posudzuje elovo, tvrdohlavo, spiatoncky a asto politicky.

Smutn je kontatovanie, e vo vzjomnch spoloenskch vzahoch nerepektujeme etiku a jej pravidl. Myslm, e nepoviem ni nov, ak tvrdm, e etika to je vlastne pravda o spoloenskej realite a praxi, umenie odhali ju a odvaha ju neskrva. Avak etika to nie je len obsah. Prve bohos obsahu, absencia originlnej mylienky sa zakrva nadu-tosou formy, nezrozumitenm jazykom, mnostvom ni nehovoriacich cudzch slov. Je potrebn si uvedomi, e sa tak nepln jedna z dlei-tch funkci verejnej sprvy, aby sa prstupnou formou a zaujma-

12

vm spsobom sprstupovali poznatky verejnosti. Je potrebn me-nej pouva vek slova, ale nech z innosti orgnov verejnej sprvy je vidie, e oni slia veci, e slia obanovi, e s tu pre neho.

D sa poveda, e niektor priny s mono subjektvne, niektor aj objektvne. Som nzoru, e prostredie verejnej sprvy je vemi nestabiln. Nemme to, o teria verejnej sprvy definuje ako stabili-zovan byrokratick apart. Teda apart, ktor m primeran skse-nos, primeran vzdelanie. Apart, v ktorom je prtomn i primeran sluobn kontinuita, e na rade s pracovnci, ktor maj viacron prax, rovnako pracovnci mlad s monosou perspektvneho rastu. alej apart, ktor obanovi bude ochotn skutone pomha, nebude sa tvri vrchnostensky. radnk by nemal vyuva svoje postavenie ako prevahu nad obanom, ktor na rade had pomoc. Ni viac len pomoc. Pre budcnos je potrebn stabilizova radnkov verejnej sprvy. Ak s stabilizovan, potom ich mem motivova, aby mali hlb zujem o svoju jedinen prcu a skutone osobitn poslanie. Je potreb-n i zabezpeenie ich karirneho postupu.

V svislosti s rieenm problmov verejnej sprvy nm asto pripad, e verejn sprva je vlastne aksi politick privatizcia vrtane jej re-formy. Sme presvedenia, e tu by nemala ma rozhodujce slovo politi-ka. Aj preto s akosti, e politika zasahuje aj do prvho stupa sluby obanovi, o by nemalo by. Poda nho nzoru je to neprpustn.

Pre nleit vkon verejnej sprvy jej pracovnci musia ma aspo zkladn kvalifikciu a musia si osvoji kultru radnho vkonu. Mali by dodriava etick kdex sprvania sa administratvnych pracov-nkov, najm vak jeho zsady ako je napr. slunos, trpezlivos, ochota, stretovos. Treba akceptova, e oban nem by sekrovan a mal by vybavi vinu veci na jednom mieste, aby nestrcal as, aby nepotre-boval na vybavenie tde dovolenky. Verejn sprvu naozaj treba pri-bli obanovi.

Treba poveda, e i zo strany obanov existuj priny, ktor vyvo-lvaj konflikty medzi nm a orgnom verejnej sprvy. Je to najm jeho nzke prvne vedomie a s tm spojen nsledky pri uplatovan prv, ale i plnen si povinnost. asto sa stva, e oban si svojsky vyklad prva, asto len vo svoj prospech. alej neznalos prva spsobuje, e podvatelia podnetov sa porovnvaj s inmi obanmi bez overenia si prslunch zkonnch podmienok a nsledn zamietnutie ich podnetu,

13

sanosti, vnmaj ako aroganciu i dsledok korumpovatenosti radn-kov.

Sme zstancovia toho, e nielen pracovnci verejnej sprvy si maj zvyova svoje prvne vedomie, ale aj ostatn verejnos. Tm, e dosiahneme nleit rove prvneho vedomia, preddeme aj uritm konfliktom, ktor pramenia aj zo zkladnch neznalost prvneho cha-rakteru. U i zkladn znalos prva m vznam pre pochopenie jeho: a) informatvnej, a) rozhodovacej a b) preventvnej funkcie.

Dovolm si zdrazni, e: 1. znalos zkladnch prvnych predpisov je prvm predpokladom

toho, aby prvo mohlo by nleitm spsobom aj uplatnen, 2. znalos prva je aj nevyhnutnou podmienkou pre sprvne pochope-

nie obsahu rozhodnut, stanovsk a zverov prslunch orgnov ve-rejnej sprvy,

3. znalosou prva smerujeme i k tomu, e sa predchdza aj nedorozu-meniam, ktor vznikaj medzi obanmi a orgnmi verejnej sprvy pri rieen konkrtnych prpadov.

Ako teda predchdza nedostatkom vo vzahu oban verejn sprva?

Neustlym vzdelvanm a zdokonaovanm pracovnkov verejnej sprvy, ale i obanov. Vzdelanos patr k zkladnm cieom, ale zrove aj k dsledkom modernej spolonosti. Je to podmienen sasnm n-ronm prostredm, ktor vyaduje sstavn zdokonaovanie, prehlbo-vanie, prispsobovanie a rozvjanie vzdelanostnej rovne ud. M by permanentn a m mapova aktulne potreby. S tm zko svis i pravideln hodnotenie pracovnkov verejnej sprvy. Ide o vemi vz-namn proces, ktor ovplyvuje chod intitcie, ale aj motivciu a sa-motn vkon pracovnka. Treba dba na to ako rozvja svoje vedomosti, zrunosti, postoje, tvorivos, motivciu, kooperatvnos, operatvnos i alie vlastnosti. Hlavnm cieom hodnotenia je dosahovanie trvalho zlepenia pracovnho vkonu, celkovej kompetencie ako aj vhodnho sprvania sa, o je jednou zo samozrejmch poiadaviek sprvania sa pracovnkov orgnov verejnej sprvy. M s o tak sprvanie sa, ktor povedie k efektvnemu plneniu jej cieov.

14

Nleit pozornos si vyaduje i komunikcia obana s pracov-nkmi verejnej sprvy. Pre komunikciu pracovnkov verejnej sprvy s obanmi platia urit pravidl. Komunikcia pracovnkov mus by primeran, mus zodpoveda rovni obana, ale aj pravidlm, zsadm, princpom etiky a morlky. Pre dosiahnutie dobrej a efektvnej komuni-kcie by nemali zabda, e pri rokovan s obanmi maj diskutova ako so sebe rovnm, maj sa snai o zniovanie odstupu medzi nimi a ob-anmi, maj prejavova zujem o problmy obanov, chova sa priate-sky, nepovenecky. Presvedovanm a argumentciou maj dosiahnu to, e ich konanie je povaovan zo strany obanov za tak, ktor je v jeho prospech, v prospech jeho ciea. Naui sa pozorne pova obanov je pre pracovnkov verejnej sprvy al vznamn a nevyhnut-n fakt.

Pre ilustrciu citt: Pridajte tretie, i ke len myslen ucho k svojm dvom, pretoe novinky s tak okzujce, e dve ui nestaia.

Pracovnci verejnej sprvy by nemali opomna skutonos, e oba-nia sa im zveruj. Preto je potrebn aby mali na pamti, e ke sa im niekto s niem zveruje, e sasne had ich pomoc a vyjadruje im obrovsk dveru. Namieste je nielen povanie, ale aj vnmanie pocitov, ktor sa skrvaj za slovami obanov prostrednctvom ktorho si musia uvedomova mnoh vpovede obanov.

Citt: Musme vdy rozozna, o vidme. A predovetkm, a to je menej ahk, musme vdy pochopi, o vidme.

V neposlednom rade nememe nezdrazni, e je potrebn vych-dza z princpu, e verejn sprva je pre obanov, pre ich potreby. Je potrebn prija komplexn etick kdex radnka verejnej sprvy prve s drazom na slubu fyzickm a prvnickm osobm, a to tak radnkmi ttnej sprvy ako aj samosprvy.

oraz viacej je nevyhnutn si uvedomova, e proces zdokonaova-nia a dodriavania prvnych predpisov v demokratickej spolonosti a v prvnom tte sa m uskutoova vo vzjomnej jednote s normami morlky.

V spolonosti nm m s o to, aby sme neustle podporovali rast lohy prvneho vedomia ako preventvno-vchovnho initea proti poruovaniu prva a sasne aby sme prehlbovali vchovn psobenie spolonosti na tch, ktor poruuj pravidl spoluitia. Najinnejm a

15

najvznamnejm prostriedkom je vchova a v jej rmci aj vchova k cte k prvu. Otzky zvyovania prvneho vedomia a prvnej vchovy, najm vo vzahu k zkonnosti a dodriavaniu prva v naej spolonosti by mali by neustle predmetom pozornosti demokratickho prvneho ttu. Je potrebn sstredi pozornos v rmci prvnej vchovy a propagandy predovetkm na ochranu zkladnch prv a slobd, ochranu zkladnch pravidiel obianskeho spoluitia, stabilitu a rove vzahov medzi u-mi, psobi na mlad generciu v rodine, kole, na pracoviskch, vytv-ra u nich nvyky a sprvne postoje k spoluobanom a ich prvam, p-sobi na vytvranie sprvneho systmu hodnt, psobi na tch, ktor s povatemi alkoholickch npojov a inch nvykovch ltok. Nevy-hnutn je prevenno-vchovn innos vo vzahu k trestnej a inej proti-spoloenskej innosti, i psobenie na zachovvanie zkonov a inch prvnych predpisov.

3. o na to verejn ochranca prv

Je len samozrejmosou, e na uskutoovan uvdzanch innost sa zastuje i verejn ochranca prv, ktor sa v rozsahu a spsobom usta-novenm zkonom podiea na ochrane zkladnch prv a slobd fyzic-kch osb a prvnickch osb pri konan, rozhodovan alebo neinnosti orgnov verejnej sprvy, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nein-nos v rozpore s prvnym poriadkom alebo s princpmi demokratickho a prvneho ttu.

Okrem podielu verejnho ochrancu prv na ochrane zkladnch prv a slobd pracovnci Kancelrie verejnho ochrancu prv klad draz na komplexn slubu obanom. Ide najm o apelovanie u orgnov verejnej sprvy, o poskytovanie pomoci a odborn usmerovanie, kde a ako svoje prva mu uplatni, ale aj pripomnanie ich povinnost. Medzi prioritn lohy patr aj odstraovanie prvnej nevedomosti formou prvnej pro-pagandy a osvety, ako aj zlepovanie komunikcie medzi obanmi a ttom.

Verejn ochranca prv sa neustle sna o psobenie na rast prvneho vedomia irokej verejnosti. Ve prvne vedomie predstavujce nzory na platn prvo, stupe jeho poznania, jeho hodnotenie a postoj k prvu vbec sa prejavuje v konan loveka, i u v slade alebo v rozpore s pr-vom. Kad praktick innos orgnov verejnej sprvy, rozhodnutia a in formy prvnej innosti pracovnkov osobitne funkcionrov tchto

16

orgnov maj vek vznam na utvranie prvneho myslenia obanov a na ich predstavy a praktick postoje v oblasti dodriavania prv, zkon-nosti a pravidiel spoluitia. Zvyovanie prvneho vedomia je predpokla-dom innejieho uplatovania prv a slobd obanov. I preto je pot-rebn zvyova prvnu vzdelanos a zvyova celkov prvnu kultru.

V tejto svislosti pripomnam, e neznalos zkona neospravedluje. alej je potrebn kontatova, e innos verejnho ochrancu prv a

jeho kancelrie je na nleitej rovni a dsledne realizuje svoj hlavn cie podiea sa na ochrane zkladnch prv a slobd fyzickch osb a prv-nickch osb.

V snahe zvi innos a efektvnos svojho podielu na ochrane prv a slobd, na zklade poznania a sksenosti z doterajej trojronej existencii intitcie verejnho ochrancu prv, na zklade poznatkov a zverov zo stretnut ombudsmanov, z Medzinrodnej charty efektvnosti ombudsmanov, na zklade medzinrodnej zmluvy o stave Eurpskej nie i alch medzinrodnch zmlv a dohovorov upravujcich ochra-nu udskch prv a slobd, dospeli sme k zveru potrebnosti novelizo-va sasne platn zkon o verejnom ochrancovi prv. Potrebnos no-velizcie potvrdzuje i jeho praktick aplikcia, preskmavanie podnetov fyzickch osb a prvnickch osb i konanie z vlastnej iniciatvy. Medzi navrhovan zmeny patr najm:

rozrenie psobnosti verejnho ochrancu prv na cel maladmini-strciu (zl sprvu) obdobne ako v ostatnch krajinch Eurpskej nie a nielen na zkladn prva a slobody ako je tomu v sasnosti,

doplnenie verejnho ochrancu medzi osoby oprvnen predloi stavnmu sdu nvrh na zaatie konania v prpade zistenia skuto-nost nasvedujcich tomu, e uplatovanie prvnych predpisov m-e ohrozi udsk prva a zkladn slobody,

povinnos orgnov verejnej sprvy poskytova verejnmu ochranco-vi prv informcie, vysvetlenia a stanovisk ku skutkovm a prvnym nleitostiam a plni si alie zkonn povinnosti v lehote do 20 dn od doruenia jeho iadosti. Prve od rchlosti poskytovania potreb-nch podkladov zvis jeden z prioritnch cieov, a to sluba pre ob-ana bez zbytonch prieahov. Verejn ochranca prv mal aj skse-nos, ke ministerstvo mu zaslalo stanovisko a po roku a pol, a to po niekokch urgencich,

17

oznamovanie verejnmu ochrancovi prv prijat opatrenia na odstr-nenie zistench poruen prv a slobd aj v prpade, ak bol nten obrti sa na nadriaden orgn, alebo vldu Slovenskej republiky. V prpade, ak prijat opatrenia vo veci povauje za nedostaton, na-vrhuje to oznmi priamo Nrodnej rade Slovenskej republiky,

alie nvrhy sa dotkaj najm procesnej innosti, spracvania osobnch dajov, doplnenia oprvnenia zastni sa zasadnutia N-rodnej rady Slovenskej republiky vo veciach jeho psobnosti,

uzkonenia samostatnej rozpotovej kapitoly pre Kancelriu verejn-ho ochrancu prv v zkone o ttnom rozpote, o je nevyhnutn predpoklad pre nezvislos tejto intitcie. Je potrebn pripomen, e vlastn npl innosti verejnho ochran-

cu prv sa ukzala by technicky a asovo nronejia, ako bolo mon predpoklada pri prijman sasne platnej prvnej pravy. V podmien-kach relatvne vekho mnostva prpadov sa vytvral a vytvra pomerne zloit proces s mnostvom konov.

Zverom vyslovujem presvedenie, e prijatm nvrhu novely doteraj-ieho zkona o verejnom ochrancovi prv, by innos stavnho intit-tu verejnho ochrancu prv mohla by operatvnejia, rchlejia, m by sa zvila i efektivita intitcie z pohadu vasnosti zsahu a dky kona-nia i skmania negatvnych javov v hlbch svislostiach. Zvila by sa efektivita kontrolnej innosti voi orgnom verejnej sprvy v tom smere, i pri svojej innosti, pri svojom rozhodovan postupuj v slade s sta-vou Slovenskej republiky, medzinrodnmi zmluvami a dohovormi, so zkonmi i almi prvnymi predpismi i princpmi demokratickho a prvneho ttu.

19

I. MODERN VEEJN SPRVA A JEJ PRINCIPY prava jednn zamstnanc veejn sprvy s fyzickmi a prvnickmi osobami Vladimr Sldeek

vod

Pestoe pravidlo obsaen v l. 2 odst. 3 stavy, podle kterho m sttn (veejn) moc slouit vem obanm, je teba z hlediska stavnho spe chpat jako ponkud nadsazenou proklamaci, nepochybn nejde o prohlen przdn. Materiln je rozvedeno v ad ustanoven Listiny1 a vedle toho jistho naplnn nachz tak v bnch zkonech (srv. d-le). Mimo jin by mlo znamenat zdvoil, vstcn, operativn (bez pr-tah), objektivn, rovn a nestrann pstup osob vykonvajcch veej-nou moc k fyzickm a prvnickm osobm (dle jen klienti).2 Pozitivn pstup ke klientm by neml charakterizovat pouze jednn ednch osob i jinch zamstnanc veejn sprvy, ale adekvtn by se ml pro-mtnout tak do innosti dalch pedstavitel sttn moci, kup. soudc nebo sttnch zstupc. V pspvku se pochopiteln soustedme s ohledem na psobnost Veejnho ochrnce prv pedevm na veej-nou sprvu, ostatn oblasti vkonu veejn moci v tto souvislosti zm-nme spe okrajov. Problematikou se budeme zabvat v podstat ze t zornch hl:

doc. JUDr. Vladimr Sldeek, DrSc., docent Prvnick fakulty Univerzity Karlovy

Praha 1 stavn garantovanou slubou veejn moci lze rozumt kup. zajitn bezplatn

zdravotn pe na zklad veejnho pojitn (l. 31 Listiny), zajitn hmotnho za-bezpeen ve st a pi nezpsobilosti k prci (l. 30 Listiny) i materiln zabezpeen a organizaci povinn koln dochzky (l. 33 Listiny).

2 Programov se sname o co nejir vymezen okruhu osob, kter pijdou s veejnou sprvou do styku. Nedostauje hovoit o astncch zen, stranch i adrestech, ne-bo veejn moc by mla vstcn a zdvoile zachzet kup. i s osobami, kter poaduj njakou informaci, vysvtlen apod. V tomto smru povaujeme kup. za nedostaujc i pravu stnost v zk. . 500/2004 Sb., nebo stnosti se nemohou tkat jednn orgn veejn sprvy mimo probhajc sprvn zen ( 175).

20

1. z hlediska prvn pravy, 2. existujcch tzv. etickch kodex a 3. z pohledu evropskho (Rada Evropy, ES/EU).

1. Prvn prava

Dosud platn (a inn) sprvn d se otzkami vztahu zamstnance veejn sprvy a astnka zen vslovn nezabv, toliko obecn dekla-ruje povinnost sprvnch orgn poskytovat pomoc a pouen ( 3 odst. 2), resp. povinnost svdomit a odpovdn se zabvat kadou vc, kter m bt vyzena vas a bez zbytench prtah, za pouit nejvhodnj-ch prostedk, kter vedou ke sprvnmu vyzen vci ( 3 odst. 3).

Nov sprvn d (zkon . 500/2004 Sb.) je v tomto smru ponkud konkrtnj: V vodnch ustanovench konstatuje, e veejn sprva je slubou veejnosti, piem kad, kdo pln koly vyplvajc z psob-nosti sprvnho orgnu, m povinnost se k dotenm osobm chovat zdvoile a podle monost jim vychzet vstc ( 4 odst. 1). Opt se de-klaruje zsada rychlosti ( 6 odst. 1) a rovnosti ( 7 odst. 1), nov se za-kotvuje zsada neobtovn klient nad mru stanovenou prvnm pedpisem, tj. vyadovat podklady jen tehdy, stanov-li tak prvn ped-pis ( 6 odst. 2).

Jistm paradoxem se zd, e od sprvnch ad ji nelze oekvat pomoc a pouen ( 4 odst. 2 zk. . 71/1967 Sb.), ale pouze pime-n pouen, je-li to vzhledem k povaze konu a osobnm pomrm doten osoby potebn ( 4 odst. 2 zk. . 500/2004 Sb.). Krokem zpt se jev, e sprvn orgny nadle nebudou osobm dvat vdy p-leitost, aby mohly sv prva a zjmy inn hjit ( 3 odst. 2 zk. . 71/1967 Sb.), ale toliko umon dotenm osobm uplatovat jejich prva a oprvnn zjmy ( 4 odst. 4 zk. . 500/2004 Sb.).

Podstatn zetelnji se k problematice vyjaduje prozatm neinn zkon . 218/2002 Sb., o slub sttnch zamstnanc ve sprvnch a-dech a o odmovn tchto zamstnanc a ostatnch zamstnanc ve sprvnch adech (sluebn zkon). Uvd, e sttn zamstnanec m mj. povinnost ( 61): vykonvat slubu nestrann, plnit sluebn koly dn a vas, zdret se jednn, kter by mohlo vst ke stetu veejnho zjmu se zjmy osobnmi, zejmna nezneuvat informac nabytch v souvislos-ti s vkonem sluby ve prospch vlastn nebo nkoho jinho, nepijmat

21

dary nebo jin vhody, zachovvat pravidla slunosti pi ednm jedn-n, pi stnm jednn sdlit sv jmno, pjmen a sluebn oznaen a dodrovat pravidla etiky sttnho zamstnance vydan sluebnm pedpi-sem generlnho editele. Politick a svtonzorov zamen sttnho zamstnance nesm bt na jmu dnmu a nestrannmu vkonu jeho sluby.3

Velice podobn formulovan povinnosti obsahuje i (inn) zkon . 312/2002 Sb., o edncch zemnch samosprvnch celk a o zmn nkterch zkon ( 16).

Problematikou se zabvaj tak zkony tkajc se pslunk veej-nch sbor. Tak nap. pslunci policie maj zkonem . 283/1991 Sb., o Policii esk republiky, stanovenou povinnost dbt pi sluebnch zkrocch a konech cti, vnosti a dstojnosti osob a nepipustit, by v souvislosti s touto innost vznikla bezdvodn jma a ppadn zsah do prv a svobod pekroil mru nezbytnou k dosaen elu sledovan-ho zkrokem ( 6 odst. 1). Zkon NR . 186/1992 Sb., o sluebnm pomru pslunk Policie esk republiky, pak toliko lakonicky stanov, e policista je povinen dodrovat pi vkonu sluby pravidla zdvoilosti ( 28 odst. 1 psm. d/).

Obdobn maj podle zkona . 553/1991 Sb., o obecn policii, strn-ci povinnost pi provdn kon dbt cti, vnosti a dstojnosti osob i sv vlastn a nepipustit, aby osobm v souvislosti s touto innost vznik-la bezdvodn jma a ppadn zsah do jejich prv a svobod pekroil mru nezbytnou k dosaen elu sledovanho zkrokem nebo konem ( 6 odst. 1.).

3 Sttn zamstnanci, kte vkonem patn sluby poru sluebn kze, j se rozum dn plnn vech povinnost vyplvajcch ze sluebnho zkona, ze sluebnch prv-nch pedpis a vydanch pkaz, vetn dodrovn sluebnho slibu, podlhaj disci-plinrn odpovdnosti (srov. 70 an. zkona . 218/2002 Sb.). Prozatm pro sttn za-mstnance plat pomrn skromn pojat ust. 73 zk. prce (tedy i disciplinrn postih je problematick). Podle cit. ust. jsou sttn zamstnanci nap. povinni: jednat a rozhodovat nestrann a zdret se pi vkonu prce veho, co by mohlo ohrozit dvru v nestrannost rozhodovn, v souvislosti s vkonem zamstnn nepijmat dary nebo jin vhody, s vjimkou dar nebo vhod poskytovanch zamstnavatelem, zdret se jednn, kter by mohlo vst ke stetu veejnho zjmu se zjmy osobnmi, zejmna nezneuvat informac nabytch v souvislosti s vkonem zamstnn ve prospch vlastn nebo nkoho jinho.

22

Nov a komplexnji, tj. pro vtinu pslunk veejnch bezpe-nostnch sbor (Policie esk republiky, Hasisk zchrann sbor esk republiky, Celn sprva esk republiky, Vzesk slubu esk republi-ky, Bezpenostn informan slubu a ad pro zahranin styky a infor-mace), upravuje problematiku zkon . 361/2003 Sb., o sluebnm pom-ru pslunk bezpenostnch sbor (innost odloena k 1. 1. 2006). Mezi zvazky pslunka sboru mj. pat povinnost: zdret se jednn, kter by mohlo vst ke stetu zjmu sluby se zjmy osobnmi a ohrozit dvru v nestrann vkon sluby, zejmna nezneuvat ve prospch vlastn nebo ve prospch jinch osob informace nabyt v souvislosti s vkonem sluby, v souvislosti s vkonem sluby nepijmat dary nebo jin vhody, dodrovat pravidla sluebn zdvoilosti, vykonvat slubu tak, aby nebyla ovlivovna politickm, nboenskm nebo jinm pe-svdenm pslunka, chovat se a jednat i v dob mimo slubu tak, aby svm jednnm neohrozil dobrou povst bezpenostnho sboru.4

2. Intern pedpisy a doporuen

Zvlt v posledn dob se objevilo nkolik etickch kodex upravuj-cch pravidla chovn nkterch osob podlejcch se na vkonu veejn moci, pp. nkterch dalch osob incch kony souvisejc s vkonem veejn moci (advokti, soudn exekutoi).

Historicky nejstar je Etick kodex advokt, pijat v r. 1996.5 Nejo-becnj vznam m dokument, jen m patrn zavazovat vechny osoby vykonvajc prvnick povoln (a ji v sektoru veejnm i sou-kromm), nazvan Zsady etickho chovn prvnk, kter schvlila Jednota eskch prvnk v r. 1999.6 V roce 1999 byl Uni sttnch zstupc pijat Mravn kodex sttnho zstupce, kter byl v roce 2004 nahrazen Kodexem profesionln etiky sttnho zstupce. 7 V roce 2000 byly Shromdnm

4 Meme vypozorovat, e povinnosti pslunk sbor jsou stanoveny ponkud

skromnji. Lze mt kup. pochybnosti, zda pravidla sluebn zdvoilosti znamenaj to-t jako (obecn) pravidla slunosti.

5 Usnesen pedstavenstva esk advoktn komory ze dne 31. 10. 1996, kterm se stanov pravidla profesionln etiky a pravidla soute advokt esk republiky (Etic-k kodex), ve znn zmn schvlench dne 8. 11. 1999, 24. 6. 2003 a 28. 6. 2004. Text srov. www.cak.cz.

6 Text srov. nap. Sttn zastupitelstv 89/2004, s. 10. 7 Text srov. nap. Sttn zastupitelstv 89/2004, s. 2 an.

23

zstupc sekc Soudcovsk unie esk republiky schvleny Etick zsady chovn soudce.8 Probhaj prce na etickm kodexu pro jednn soudnch exekutor, kter m bt pijmn na podzim t. r.9 Pipravuje se tak etic-k kodex chovn policist,10 jednn o Etickm kodexu zkonodrce (jeho ppravu ovlivnila kauza dajnho uplcen poslance Z. Koistky), byla v nedvn dob prozatm peruena.11

Z naeho pohledu oblasti veejn sprvy m ovem zsadn v-znam Kodex etiky zamstnanc ve veejn sprv (ploha usnesen vldy . 270/2001).12

Zkladn problm se nicmn objevuje pi posuzovn mry zvaz-nosti dokumentu pro zamstnance veejn sprvy. Pestoe se jedn o usnesen vldy, co implikuje zvaznost pro vechny zamstnance sprvnch ad, velmi problematick omezen nalezneme v zkladnm ustanoven, resp. dokonce v dokumentu vznik urit rozpor. V l. 1 odst. 1 se stanov, e kodex je doporuenm pro zamstnance sprvnch ad a pro zamstnance zemnch samosprvnch celk, l. 1 odst. 2 pak dopluje, e zamstnanec in ve nezbytn pro to, aby jednal v souladu s ustanovenmi Kodexu. Je zejm, e pro zamstnance zemnch samosprvnch celk neme jt o nic jinho, ne o zcela ne-zvazn doporuen (vlda jim neme svm usnesenm nic pikazovat), pro zamstnance orgn sttu by vak mla bt uloena jednoznan zvaznost. Poukaz na pouze doporuujc charakter pravidel dokument do znan mry znehodnocuje. Ostatn ve srovnn s nktermi dle uvedenmi kodexy chovn jde o pomrn skromn, zkladn poa-davky na prci sttnch zamstnanc.

8 Text srov. nap. Sttn zastupitelstv 89/2004, s. 5 an. Srov. t Vyklick, J.: Honor

est praemium virtutis aneb etika soudcovskho jednn. Soudce 11/2004, s. 3 an. Derka, L.: Mezinrodn semin vnovan soudcovsk etice. Evropsk a mezinrodn prvo 67/1996, s. 87 an.

9 Srov. t pspvek V. Plila v tomto sbornku (Etick aspekty v praxi soudnch

exekutor). 10 K problematice srov. nap. Bal, P. Krskov, A.: Potrebuje polcia etick kdex?

Justin revue 4/1993, s. 18 an. Herzogov, Z.: Policejn etika a jej msto v systmu profesnch etik. Kriminalistika 3/1999, s. 199206. Balga, J.: Etick kdexy policie. Justin revue 5/1999, s. 39 an. Frytk, M.: Kodex policejn etiky. Kriminalistika 1/2004, s. 4250.

11 K tomu srov. nap. Etick kodex zkonodrce poslali k ledu. Prvo 10. 3. 2005. 12 Text srov. nap. Sttn zastupitelstv 89/2004, s. 8 an.

24

Dovolme si zdraznit alespo nkter pravidla, je tento kodex pi-n. Pedevm se (opt) zdrazuje, e vkon veejn sprvy je slubou veejnosti, zamstnanec ji vykonv na vysok odborn rovni a s nej-vy mrou slunosti, porozumn a ochoty a bez jakchkoli pedsudk (l. 2 odst. 1), co zejm m na mon diskriminan postupy. Zamst-nanec m rozhodovat a eit zleitosti objektivn a bez zbytench pr-tah a nejednat svvoln k jm jakkoliv osoby (l. 2 odst. 3).

Za vznamn lze oznait s trochou nadszky protikorupn ustanoven, podle kterch m zamstnanec jednat pi vkonu veejn sprvy politicky nestrannm zpsobem (l. 4 odst. 1), nem vyadovat ani pijmat dary, sluhy, laskavosti, ani dn jin zvhodnn (l. 5 odst. 1), nem nabzet ani poskytovat dnou vhodu jakmkoli zpsobem spojenou s jeho postavenm ve veejn sprv, pokud to zkon neumo-uje (l. 6 odst. 2). V ppad, e je zamstnanec podn, aby jednal v rozporu s prvn pravou, nebo zpsobem, kter pedstavuje monost zneuit edn moci, odmtne takov jednn a oznm tuto skutenost svmu nadzenmu (l. 7 odst. 2).

Z dalch ustanoven uveme pravidlo, e zamstnanec neuvd v-dom v omyl (l. 6 odst. 3), s informacemi zskanmi pi vkonu veejn sprvy nakld s potebnou dvrnost a poskytuje jim pslunou ochra-nu, pihl pitom nleit k prvu veejnosti na pstup k informacm v rozsahu danm pslunmi zkony (l. 6 odst. 4).

3. Etick kodexy na evropsk rovni

Pokud jde o dokumenty Rady Evropy, z naeho pohledu m pede-vm vznam Doporuen Vboru ministr Rady Evropy R (2000) 10, o ko-dexech chovn veejnch ednk (on codes of conduct for public officials). Doporuen navazuje na jin souvisejc doporuen nap. Doporuen Vboru ministr Rady Evropy R (80) 2, tkajc se sprvnho uven, Do-poruen Vboru ministr Rady Evropy R (81) 19, upravujc pstup k informacm, je maj k dispozici veejn orgny a Doporuen Vboru minist-r Rady Evropy R (2000) 6, o postaven veejnch ednk.

Doporuen o kodexech chovn veejnch ednk pin obshl (28 dle asto bohat lennch lnk) Modelov kodex jednn veejnch ednk. V vodnch ustanovench se uvd, e se m kodex vztahovat na vechny zamstnance orgn veejn moci (public authority), s vjimkou zvole-

25

nch zstupc, len vldy a soudc (l. 1). Kodex m bt soust z-vaznch podmnek pro zamstnvn veejnch ednk (tj. smlouvy, nebo sluebnho aktu, jm byl zaloen sluebn pomr), jeho poruen me mt za nsledek vznik disciplinrn odpovdnosti (l. 2 odst. 2, l. 28 odst. 2).

Mezi obecn principy (vkonu veejn sluby), kter jsou vtinou d-le v kodexu konkretizovny, se nap. ad nsledujc: veejn ednk m jednat nestrann, loajln slouit zkonn ustaven instituci na rovni celosttn, regionln nebo mstn, m bt estn, nestrann a m mt na zeteli pedevm veejn zjem. Oekv se zdvoilost jak ve vztazch k obanm, kterm slou, tak vi nadzenm, kolegm a podzenm. Veejn ednk (dle jen ednk) nesm dovolit, aby se jeho soukro-m zjem dostal do stetu se zjmem veejnm.

Pokud jde o podrobnj pravu, obsaenou dle v kodexu, alespo telegraficky lze uvst nsledujc. l. 12 Podvn zprv (Reporting) pedevm upravuje situace, kdy je na ednkovi poadovno, aby jednal nezkonn, lajdcky (improper) nebo neeticky, nebo kdy se v souvis-losti se svm zamstnnm dozv o trestnm jednn. l. 13 Stet z-jm (Conflict of interests) se zabv situacemi, kdy ednkv soukro-m zjem me ovlivnit nezvisl a objektivn vkon jeho povinnost. l. 14 Prohlen zjm (Declaration of interests) stanov pro ednka, kter zastv msto (funkci), kde by jeho soukrom zjmy mohly ovlivnit vkon funkce, povinnost, aby pi nstupu do funkce a dle v pravidel-nch intervalech oznamoval existenci takovch zjm a jejich ppadn zmny. l. 15 Nesluiteln vedlej zjmy (Incompatible outside inte-rests) upravuje nkter zkazy jednn, kter by mohly ohrozit vkon funkce ednka, pp. stanov poadavek oznmen nebo schvlen tako-vch aktivit zamstnavatelem. l. 16 Politick nebo veejn aktivity (Political or public activity) poaduje, aby zpsob ednkovy asti v politickch aktivitch a veejnch debatch neohrozil dvru veejnosti v nezvisl a loajln vkon funkce. l. 17 Ochrana soukrom veejnho ednka (Protection of the public official's privacy) zaruuje respekto-vn soukrom ednka. l. 18 Dary (Gifts) konkretizuje zkaz pij-mn dar a jinch vhod, kter se vztahuje nejen na ednka samho, ale i na pp. dary a vhody nabzen pro jeho rodinu, blzk pbuzn a ptele, osoby nebo organizace s nimi m obchodn nebo politick vztahy, kter by mohly ovlivnit nebo by se mohlo zdt, e ovlivuj ne-strannost jeho jednn. l. 19 Reakce na problematick nabdky

26

(Reaction to improper offers) podrobn popisuje postup, jak se m ednk chovat v ppadech problematickch nabdek (nap. identifi-kovat osobu, kter dv nabdku, pokusit se zskat svdka transakce, ohlsit vc nadzenmu). l. 20 Nchylnost k podlhn cizm vlivm (Susceptibility to influence by others) popisuje, jak m ednk zabrao-vat cizm vlivm na svou prci. l. 21 Zneuit edn funkce (Misuse of official position) stanov konkrtn zkazy jednn ednka (zkaz navrhovn poskytnut vhody, vyuvn vlastn pozice k ovlivovn svch soukromch zleitost ap.). l. 22 Zachzen s informacemi, kter maj ady k dispozici (Information held by public authorities), popisuje postupy pi prci s informacemi a jejich poskytovn. l. 23 Hospodaen s veejnmi a ednmi zdroji (prostedky) (Public and official resources) stanov zkladn pravidla pro hospodaen s veejnmi prostedky. l. 24 Bezhonnost (Integrity checking) stanov povinnost posuzovat bezhonnost pi pijmn ednka. l. 25 Odpovdnost nadzench (Supervisory accountability) stanov, e nadzen je odpo-vdn za jednn svch podzench, pijm vi podzenm potebn opaten, aby se zabrnilo korupci ap. V l. 26 Odchod z veejn slu-by (Leaving the public service) se nap. uvd, e ednk nevyuije sv funkce k zskn zamstnn mimo veejnou slubu, dvrn informace zskan bhem veejn sluby me vyut nebo poskytnout jen pokud mu to dovoluje zkon atp. l. 27 Jednn s bvalmi veejnmi edn-ky (Dealing with former public officials) zakazuje, aby byly bvalm ednkm poskytovny pi vkonu veejn sluby njak vhody, nap. s nimi bylo jednno pednostn atp. l. 28 Dodrovn tohoto kodexu a sankce (Observance of this Code and sanctions) stanov, e poruen kodexu me mt za nsledek vznik disciplinrn odpovdnosti.

V rmci Rady Evropy stoj jet za zmnku Deklarace Parlamentnho shromdn Rady Evropy o policii (ze dne 8. 5. 1979), kter obsahuje (mini-mln) poadavky na chovn policist. Policie je zde definovna jako zkonem upraven veejn sluba se zodpovdnost za ochranu a uplat-ovn zkon (l. B 1). Mj. se zde stanov, e policista pln sv zkonn povinnosti pi ochran spoluoban a spolenosti ped nsilnm, nii-vm a jinak kodlivm jednnm, jeho znaky jsou stanoveny zkonem (l. A 1), policista si zachovv bezhonnost, nestrannost a dstojnost, rozhodn odmtne jakkoliv jednn se znaky korupce a zamez takov-mu jednn (l. A 2), pi vkonu sluby pouije policista ke splnn kolu

27

vech zkonnch prostedk, nepouije vak vce nsil, ne je rozumn nutn (l. A 12) ad.13

Z pohledu ES/EU maj inspirativn vznam pedevm akty upravuj-c chovn evropskch ednk. Zmime alespo Kodex pro dobrou sprvn praxi ve vztazch zamstnanc Evropsk komise k veejnosti14 a Pravidla dobrho ednho chovn (Evropsk kodex dn sprvn praxe), pijat (na zklad nvrhu Evropskho ombudsmana) Rezoluc Evropskho parla-mentu ze dne 6. z 2001.15 Naposledy uvedenmu dokumentu je vno-vno samostatn vystoupen.16

Zvr

Na zvr mi nezbv ne pipomenout, e tak posuzovn zpsob-nho chovn zamstnanc veejn sprvy pat do psobnosti veejn-ho ochrnce prv, nebo jejich adekvtn jednn lze nesporn zahrnout pod pojem dobr sprva. 17 Lze tedy jen doporuit, aby veejn ochrnce prv pi eten podnt pihlel tak k ve zmiovanm dokumentm, zejmna pak jist ke Kodexu etiky zamstnanc ve veejn spr-v. Nepovauji ho vak za pli dokonal, resp. dostaujc, pihlet by se tak zejmna zrove mlo k Doporuen Vboru ministr o kodexech chovn veejnch ednk.

Nedomnvm se, e by veejn ochrnce prv nutn musel po vzo-ru evropskho ombudsmana vypracovvat vlastn nvrh etickho ko-dexu zamstnanc veejn sprvy, nebo v urit, by ne zcela dokonal podob, ji existuje. Jist by vak mohl navrhnout vld pravy a dopl-nn tohoto kodexu, piem inspiraci by mohl nalzt prv v nkterch obdobn zamench dokumentech, o nich byla e.

13 Vtah z textu dokumentu srov. Kopeck, M., Pomaha, M. (sest.): Prameny ke studiu

sprvnho prva. Praha: Vehrd 1993, s. 169 an. 14 Vtah z textu dokumentu srov. Kopeck, M., Pomaha, M. (sest.): Prameny ke studiu

sprvnho prva. Praha: Vehrd 1993, s. 169 an. 15 K tomu srov. t Pomaha, R.: Pravidla dobrho ednho chovn, Rezoluce Evrop-

skho parlamentu z 6. z 2001 (Lexikon evropskho prva). Veejn sprva 44/2002, s. 23.

16 Glotzman, F.: Evropsk kodex dn sprvn praxe. 17 K problematice dobr sprvy (vetn otzek chovn ednk) srov. nejnovji Sku-

lov, S.: Principy dobr sprvy jako soust modernizace veejn sprvy. Prvnk 6/2005, s. 553586.

28

29

Nstroje jednotnho vkonu sttn sprvy z pohledu sprvnho soudnictv Josef Baxa

Byl jsem zpotku trochu v rozpacch, o em vlastn budu hovoit, kdy m pan doktor Motejl podal o vystoupen na vdeck konferenci, a podal m dokonce o konkrtn vystoupen na tma nstroje jednot-nho vkonu sttn sprvy z pohledu sprvnho soudnictv. Po chvli pemlen jsem si najednou uvdomil, e toto tma za zamylen oprav-du stoj. Ve vymezenm ase se zde pokusm pednst tyi troku neu-rovnan poznmky o sprvnch soudech, o sprvnm du, o resortizmu ve sttn sprv a o soudn judikatue.

Prvn poznmka o sprvnch soudech

Myslm, e na tomto mst nen teba pli podrobn pipomnat roli sprvnho soudnictv, jenom tedy ve strunosti:

Sprvn soudnictv je koncipovno jako soudnictv veejnho prva. Soudy poskytuj ochranu veejnm subjektivnm prvm fyzickch a prvnickch osob pedevm tm, e rozhoduj o alobch proti rozhod-nutm vydanm v oblasti veejn sprvy orgnem moci vkonn, org-nem zemnho samosprvnho celku, jako i fyzickou nebo prvnickou osobou, pokud j bylo sveno rozhodovn o prvech a povinnostech i ve veejn sprv. Sprvn soudy tak poskytuj ochranu proti neinnosti ve veejn sprv, ochranu ped nezkonnmi zsahy a maj i kompeten-ce dal. Hovome tedy o soudn kontrole veejn sprvy, a tady bych chtl zdraznit, kontrole nejenom zkonnosti, ale i vcn sprvnosti proces, kter tam probhaj.

Samotn Nejvy sprvn soud je pak charakterizovn jako vrchol-n soudn orgn ve vcech patcch do pravomoci soud ve sprvnm soudnictv, jeho hlavnm kolem je zajiovat jednotu a zkonnost roz-hodovn tm, e rozhoduje o kasanch stnostech a dalch ppadech stanovench zkonem. Nejvy sprvn soud vedle toho tak sleduje a vyhodnocuje pravomocn rozhodnut soud ve sprvnm soudnictv,

JUDr. Josef Baxa, pedseda Nejvyho sprvnho soudu

30

a na jejich zklad, v zjmu jednotnho rozhodovn soud, pijm sta-noviska k rozhodovac innosti soud ve vcech uritho druhu. Vedle tto kompetence, kter se jinak vrazn neli od kompetence sestersk-ho Nejvyho soudu v obecnm soudnictv, svil soudn d sprvn Nejvymu sprvnmu soudu dal zcela specifick prostedek k usmr-ovn rozhodovac praxe zamen tentokrt nikoliv k nim soudm, ale pmo do sfry veejn sprvy.

Je jm institut takzvanch zsadnch usnesen, uren pro ppady, kdy rozhodovac innost sprvnch orgn v obdobnch vcech se roz-chz s jednotnou a konstantn judikaturou Nejvyho sprvnho soudu. Zkon tady pedpokld rozhodnut rozenho sentu soudu. Jde sice zejm o mimoprocesn prostedek, sprvn orgn nen vzn takovm rozhodnutm, nicmn jeho uveejnn ve Sbrce rozhodnut naeho soudu, zasln pslunmu sprvnmu orgnu, jeho se tk, a tak stednmu sprvnmu adu by mlo psobit dostaten pesvdiv pro dal rozhodovac praxi sprvnch orgn. Nevm, jestli mm ct bohuel nebo bohudk, ale tento nstroj Nejvy sprvn soud zatm za dva a pl roku sv existence nepouil.

Poznmka druh ke sprvnmu du

Jednm z dleitch nstroj pro jednotn vkon sttn sprvy je bez-pochyby pedevm samotn zkonn prava a regulujc postup sprv-nch orgn v jejich kadodenn innosti, a na prvnm mst tedy sprvn d. J jsem pedasn opustil soubn probhajc semin sprvnch soudc, kte se v nedalek Kromi za pomoci autor nov osnovy zkona . 500/2004 Sb. a nkterch univerzitnch kapacit seznamuj s touto materi a sna se pochopit jej hlavn principy, filozofii a odli-nosti oproti dosavadn prvn prav. A musm ct hned na zatku tto poznmky, e mj dojem z toho semine je velmi smutn, ekl bych dokonce a depresivn. I kdy jist z st lektor a dodejme spoluautor nov prvn pravy zaznvaly obvykl nky na tma: co ti poslanci s pvodn kvalitn pedlohou svmi nekompetentnmi zsahy zase uini-li, pece jenom jsem se nemohl zbavit dojmu, e zkladn koncepn chybu tady uinil pedkladatel zkona, tedy exekutiva, kejme vlda nebo Ministerstvo vnitra, chcete-li.

Ani na tomto semini, ani nikdy pedtm, protoe to nebylo moje prvn setkn s novm sprvnm dem, jsem neslyel dostaten

31

pesvdiv odvodnn, pro je nov sprvn d zapoteb. Vcn ana-lza innosti dosavadn prvn pravy buto vbec chyb nebo tyto dostaten dvody nepin. Samu pochybnost vyvolv i zvolen me-toda. Jde o procesn pedpis, kter je uvn destkami, ba stovkami tisc ednk, a d se ci i miliony oban. M-li bt tento pedpis mnn, je velmi dleit, aby byl mnn velice uvliv a aby byl dn dostaten prostor pro praxi, aby se seznmila s novou prvn pravou, aby byla pesvdena o jej vcn sprvnosti. V oblasti procesnch d se zpravi-dla vol cesty vtch i mench dlch novelizac, a u legislativn technickch, kter odstran njak pekonan teba terminologick nedo-statky, a po takov, eknme, rekodifikan nakroen. V tomto ppad na jedn stran pedkladatel tvrdil, e dosavadn prava je zcela peit, e je zapoteb zsadn, tedy nekodifikovan, nov sprvn proces, na druh stran odloil jeho innost prakticky o dva roky.

Dosavadn sprvn d plat bezmla 40 let. Do roku 2000 nebyl v-bec novelizovn, pot zcela nepatrn. Vme dobe, e mlokter pedpis, zejmna procesn, se me takovou stabilitou pochlubit. Pravdou je, e vedle sprvnho du postupn v prbhu asu vznikaly rzn dal pro-cesn pravy, nap. daov zen m specifick pravidla, stavebn zen m specifick pravidla apod. Nicmn, dosavadn sprvn d m 85 ustanoven. V broue Sprvn d 20042005, Sprvn d 2006 z Nakladatelstv Sagit, kterou vtina z ns pouv, je otitn na 12 strnkch. Jist obsahuje pojmy, kter u troku vyly z mdy, jako nrodn vbor nebo veejn bezpenost, ale troufm si tvrdit, e aplikan praxe si dokzala dosadit pojmy nov a e to tedy zejm nebyl hlavn dvod k nahrazen tto normy novou pravou. Myslm, e i soud-n judikatura v tomto smru nkter zastaral ustanoven dostaten vyloila.

Sprvn d je podle mho hlubokho pesvden procesn pedpis pro vedn den. Asi nen mysliteln, e by kad oban detailn znal soudn procesn dy obansk soudn d, trestn d nebo soudn d sprvn, ale sprvn d by ml bt pedpisem, kter m v krvi kdokoli v tto republice. Je to nstroj, je to soubor pravidel, kter mus srozumi-teln vst obana na jeho cest na ad a provdt jej tm adem v ze-n, ve kterm se nachz. Je to nstroj, kter m prv tak poslouit na druh stran ednkovi, aby vdl, jak se m chovat k obanovi pi ee-n problmu, s nm se na ad obrtil. Tomu mus odpovdat obsah i rozsah prvn pravy. Dovoluji si tvrdit, e nov sprvn d tomu

32

neodpovd. Nov sprvn d m 184 paragraf, tedy o sto vce ne ten dosavadn, a namsto onch zmnnch dvancti stran je popsn na 45 strnkch te broury, co pedstavuje skoro tynsobek textu. Je velmi podrobn, mlo pehledn a zbyten sloit. Je ukzkou kodliv pemry prvn regulace a takov t legislativn iluze, nkdy se tomu tak k legislativn optimismus, e m podrobnj budou pravidla, tm jednodu bude postup. Je to, podle mho nzoru, ednick vidn svta, jenom ten oban se njak z toho veho vytratil. Zkon vbec nere-flektuje fakt, e v obrovskm mnostv sprvnch zen je jist i v-znamn podl tch, kter jsou co do svho skutkovho zkladu i hmotn-prvn pravy docela jednoduch. A tomu by tak mla odpovdat i jed-noduch procesn pravidla k jejich een. Mm tm na mysli rzn typy zen pro rzn vci a bohuel tomu tak nen.

Na tomto mst bych chtl vyslovit vn obavy, e a sprvn d nabude innosti a zane bt aplikovn, dojde k rozkolsn veejn sprvy, a e to bohuel neodstran nebo nepome odstranit ani judika-tura sprvnch soud. Samozejm, e probhaj a do 1. ledna 2006, kdy nov pedpis vstoup v innost, jet probhnou stovky rznch kolen a semin, bohuel asi pedevm pro ednky. Lektoi jim budou vy-svtlovat, co m mnili, kter ustanoven je teba jak vykldat, ale kdo ten pedpis, jeho pravidla, vysvtl obanovi, to jsem zatm nikde nesly-el, ani jsem se o tom nedoetl. Na tom se asi moc nepracuje a asu mnoho nezbv.

Pokud bych mohl nco sm navrhnout, doporuoval bych, aby jed-noduch vysvtlen dostali vichni alespo v rozsahu zkladnch zsad novho sprvnho du, tedy materie, kter je upravena v ustanovench 28, tedy v prvn sti druh hlavy novho sprvnho du, pojedn-vajc o zkladnch zsadch innosti sprvnch orgn. U tady z nich citoval pan docent Sldeek, nebudu je opakovat, ale jenom snad pt jednoduchch tez:

postupovat v souladu se sprvnmi pedpisy, uplatovat pravomoci jenom k elu a rozsahu svenmu, etit prva nabyt v dobr ve a zasahovat do nich jenom v nezbyt-

nm rozsahu, dbt na veejn zjem a aby nevznikaly pi rozhodovn skutkov

shodnch nebo podobnch ppad nedvodn rozdly,

33

veejn sprva je slubou veejnosti, povinnost tch, kte ji vykon-vaj je chovat se zdvoile a vychzet vstc dotenm osobm a bez zbytench prtah, nklad a zte dotench osob. Myslm, e budou-li toto vichni nejenom ovldat, ale budou se podle

toho chovat, tak dal ustanoven sprvnho du nejsou a tak dleit. Tolik ke sprvnmu du.

Poznmka tet k jednot, k resortizmu

eknme k uritmu protikladu jednota prvnho du a proti tomu urit resortizmus. Pro jednotn vkon sttn sprvy je urit na prvnm mst klov sama normotvorba. A ta, jak vichni vme, je velmi zaten resortnm pohledem. Pedpisy vznikaj vtinou v ln jednotlivch mi-nisterstev, vcnch tvarech, asto i na chatrn legislativn rovni, s klap-kami na och, bez pihldnut k zkladnm principm, na kterch je vybudovn prvn d. Pipomnkov zen v legislativnm procesu tyto zk pohledy neodstran, naopak, pidvaj se dal resortn pohledy a zjmy z hlediska vkonu sttn sprvy na danm poli. Zvauje se, jestli se ten i onen pedpis naich zjm dotkne nebo nedotkne, jestli se mme proti jeho podob brnit nebo ne nebo zda ho nechme na pokoji a budeme oekvat pt podobn pstup z druh strany. Nen sla zvrtit tento stav ani na rovni legislativn rady vldy i parlamentu. Zkon je pijat a jeho aplikace a interpretace se dostv tam, kde byl stvoen. Vznikaj metodick nvody, vklady, kolen a resortizmus opt buj. Prvo pak zbyten upravuje obsahov shodn instituty izolovan v kadm pedpisu zvl, a u je to doruovn, vylouen ednch osob, tlumoen atd. atd. A v prosted jednotnho prvnho du s jas-nou hierarchi norem od stavn rovn se pak setkvme s resortnm, regionlnm a nevm jet s jakm pohledem.

Poznmka posledn k judikatue

S tm vm, co jsem nastnil, jsou pak konfrontovny sprvn soudy. Sprvn soudnictv v ele s Nejvym sprvnm soudem mus pinet een tchto situac, nebo je jednm z klovch faktor pro jednotn vkon sttn sprvy. Soudy, doufm, nikdo neme podezvat z resort-nho vidn svta. A soudn judikatura v tomto smru by mla ukazovat cestu ke spravedlnosti, pedvdt vzorce jednn po prvu a nsledky

34

chovn v rozporu s nm, a u je pestoup kdokoliv. Soudn judikatura mus bt jist aktuln a odpovdat na otzky, s nimi se astnci zen na sprvn soudy obracej, tzn. v eench vcech po nalezen i oven plnho a sprvnho skutkovho stavu pout a vyloit hmotn prvo. Judikatura mus bt srozumiteln. Jedin tak me, pi jinak formln nezvaznosti pesvdivost sv argumentace, vykonvat vliv na rozho-dovac praxi sprvnch orgn. Judikatura soud mus bt tak odvn a dynamick. Meme si stovat na neuvitelnou nepehlednost, nesro-zumitelnost, nekonzistentnost sprvnho du bez nadje na njak radi-kln zlepen tohoto stavu v blzk budoucnosti. Ale soudn judikatura nesm rezignovat, nesm tento stav prohlubovat. Ale naopak, mus z nho nachzet vchodisko, reflektovat dosaen vvoj spoleenskch vztah, dotvet nedokonal pravidla, peklenovat jejich rozpornost, nachzet prav smysl a el pouitch a vykldanch pedpis tak, aby vsledkem a clem cesty bylo rozumn uspodn spoleenskch vztah, tedy nalezen spravedlnosti.

Na zvr chci vyslovit pesvden, e alespo nkter z tm 600 judikt publikovanch za krtkou dobu dvou a pllet existence Nejvyho sprvnho soudu v jeho Sbrce rozhodnut tomuto kritriu vyhovuj. Vm, e tm pispv ke kultivaci rovn a jednotnmu vko-nu veejn sprvy, ale i zven rovn prvnho vdom a poslen prvn jistoty kadho z ns.

35

Komunikace adu s adrestem sprvn innosti Kateina Valachov

Jestlie se zamyslme nad problematikou komunikace adu s adres-tem sprvn innosti ve smyslu interpretace a aplikace prva, jde zajist o tma obsahov bohat. Kad z vs m bezpochyby svj nzor, svj hel pohledu na tuto problematiku ovlivnn do jist mry zkuenostmi i instituc, na jej pd se pi sv kadodenn prci s adresty sprvn innosti setkv nebo jako nezvisl orgn i pouh hodnotitel posuzuje komunikaci adu s adrestem sprvn innosti. Co vak je a mlo by bt sprvnm orgnm, soudm a akademickm pracovitm spolen? Bez-pochyby uvdomn si svho dlu odpovdnosti za vkon sttn moci, a to nejen z pohledu psnho respektovn zsady legality, ale tak nasta-ven standard vkonu sttn moci, kter pispvaj ke kvalit sttn spr-vy a posiluj dvru oban v ni.

Osoby, kter se na sttn sprvu obrac s clem doshnout vydn ur-itho individulnho sprvnho aktu a regulace spoleenskho vztahu, jak pedpokld prvn pedpis, tak in s legitimnm oekvnm, e k vydn individulnho sprvnho aktu dojde v zkonnch lhtch v souladu se zsadou legality ve smyslu l. 3 odst. 1 zkona . 71/1967 Sb., o sprvnm zen (sprvn d) tedy za respektovn ochrany prv a zjm oban, zsadou hospodrnosti zen a zsadou pedvdatelnosti sprvnho rozhodovn. Nsledkem nenaplnn tohoto oekvn se sniuje vle osoby akceptovat prvo (eji sprvn prvo) jako regultora vztahu se sttn sprvou. Vkon sttn sprvy, nen-li jednotn, pedvda-teln, bezrozporn a pouujc, je vnmn adresty sprvn innosti jako nespravedliv.

Ve svm nlezu varoval ped pepjatm formalismem sprvnch or-gn ve sprvnm zen, jeho dsledkem je sofistikovan zdvodovn zjevn nespravedlnosti a nerespektovn zjm oban, i stavn soud.1

Mgr. Kateina Valachov, vedouc Odboru vcn psobnosti Kancele veejnho

ochrnce prv 1 III. S 188/04 ze dne 29. 9. 2004 I. Pokud sprvn orgny ve sprvnm zen pouze

dsledn vyaduj plnn povinnost ze strany oban a nedbaj pitom o ochranu je-jich zjm, je vrazem tohoto postupu pepjat formalismus, jeho dsledkem je sofis-tikovan zdvodovn zjevn nespravedlnosti. Tm dochz k poruen l. 36 Listiny. Neobstoj v tto souvislosti ani nmitka poruen stavnho principu rovnosti astnk

36

Dslednost naplovn nastavench standard je teba sledovat pe-devm pi vydvn individulnch sprvnch akt, jimi se astnkm sprvn-prvnch vztah zakldaj, mn i ru prva a povinnosti a kde prvo zakld monost sprvnmu orgnu autoritativn rozhodnout o tom, zda bude mon tato prva a povinnosti realizovat (nap. prvo osoby postavit rodinn dm za podmnky vydn stavebnho povolen, kter nabude prvn moci, povinnost zaplatit pokutu pot, co nabude sprvn rozhodnut o n prvn moci).

Dovolte mi, abych se v rmci svho pspvku zamila na situace, kdy je prvn prava nejednoznan, nepln nebo pipout sprvn uven a je na sprvnm orgnu, aby ped vydnm individulnho sprv-nho aktu sprvn interpretoval prvn normu a aplikoval ji na dan p-pad. Nejednotn interpretace prvnch institut sprvnmi orgny pi vkonu sttn sprvy a nsledn odlin sprvn praxe v obdobnch p-padech s sebou nese adu rizik.

Nejednotnost sprvnho rozhodovn ve shodnch i obdobnch ppadech se nerespektuje rovnost astnk sprvn-prvnch vztah v irm slova smyslu. Vzniklou situaci lze interpretovat jako poruen prva osoby na vydn individulnho sprvnho aktu v souladu se zko-nem a zrove jako zabrnn realizace svobody podmnn vydnm aktu (nap. svobody podnikn, svobody pohybu). Ve popsan ukazuje na zkou souvislost rovnosti se svobodou a pojetm spravedlnosti. Na-opak sprvn interpretace, respektovn mez sprvnho uven i ped-vdatelnost vsledku aplikanho procesu napluj legitimn oekvn obana o spravedlnosti prva ve smyslu rovnho zachzen ve shodnch i obdobnch ppadech.

Z jednotlivch eten veejnho ochrnce prv vyplv, e jednotn vkon sttn sprvy nen zajitn zejmna prv tehdy, je-li postup sprvnho orgnu zvisl na vkladov nronm prvnm posouzen

zen, protoe poadavek neakceptovatelnosti pepjatho formalismu se vztahuje stej-nou mrou na kadho z astnk. II. Pokud procesn prvn kony oban jako astnk sprvnho zen (astnk sprvn-prvnch vztah) obsahuj zjevnou ne-sprvnost, ale nedostatek je mono odstranit, a to poskytnutm pouen i pomoci ze strany sprvnho orgnu, jsou sprvn orgny povinny dt astnkm zen pleitost tuto nesprvnost odstranit. Jestlie se tto pomoci obanm jako astnkm sprvn-ho zen nedostane, a tedy ani ochrana jejich zjm nen zajitna, potom innost sprvnho orgnu vykazuje zjevn nedostatky a je v rozporu s principy prvnho sttu, zaloenho na ct k prvm oban (l. 1 stavy).

37

vci a neexistuje-li mezi sprvnmi orgny shoda (a uvnit gesce pslu-nho stednho orgnu sttn sprvy i mezi jednotlivmi gescemi) re-spektujc platnou prvn pravu, konstantn judikaturu a vkladov pra-vidla. Nejednotn vkon sttn sprvy, kter je vsledkem takov sprvn praxe, posiluje resortismus, zpochybuje dvru osob ve spravedlnost sprvnho rozhodovn a je do jist mry schopen vce zpochybnit legiti-mitu realizace prva ne jednotn vklad problematickho prvnho in-stitutu, prvn normy sprvnmi orgny uvnit sttn sprvy, kter n-sledn sprvn soud v rmci soudnho pezkumu ozna za nesprvn a sprvn praxi zmn.

Jak zajistit pedvdatelnost sprvnho rozhodovn a podpoit dvru osob ve vkon sttn sprvy? Pedevm zaruit zkonnost, sprvnost, jednotu (bezrozpornost), rovnost a spravedlnost sprvnho rozhodovn.

Vrazem jednoty ve smyslu bezrozpornosti je nalezen shody o inter-pretaci a aplikaci prvnho institutu i prvn normy uvnit sttn sprvy v ase, kdy je to pro obany aktuln. Nov prvn instituty se pravideln objevuj asto po pijet novch prvnch prav, zejmna, je-li clem nov prvn pravy vrazn transformace do t doby platn regulace spoleen-skch vztah2. Lze samozejm najt v praxi ppady prvnch institut, o jejich interpretaci neexistuje pi vydvn sprvnch rozhodnut mezi sprvnmi orgny stle shoda, akoliv s nimi sprvn praxe dlouhodob pracuje, a sv stanovisko k nim zaujala i judikatura.3 V obou ppadech je na sttn sprv, aby zajistila jednotn a bezrozporn vkon sttn sprvy vi obanm, optimln v ase, kdy je interpretace a aplikace takovch prvnch institut aktuln. Nesvd o kvalit sttn sprvy, pokud sama nevyvj uvnit systmu iniciativu k nalezen takovho konsensu, kter lze pokldat za jeden z nstroj efektivnho zen sttn sprvy, a od pot-ku nejednotnou interpretaci bu toleruje nebo nvod k interpretaci ze strany stednch sttnch orgn pichz v ase, kdy pestv bt pro-blm aktuln, nebo se ada sprvnch rozhodnut stala pravomocnmi a osoby z procesn opatrnosti podaly sprvn aloby.

2 Nap. uveden honitby do souladu se zkonem v souvislosti s novm zkonem . 449/2001 Sb., o myslivosti.

3 Nap. jin prvo k pozemku podle zkona . 50/1976 Sb., o zemnm plnovn a stavebnm du, ve znn pozdjch prvnch pedpis, rozlien reimu nepovolen a neoprvnn stavby pi sprvnm rozhodovn stavebnch ad

38

Vznamnou lohu pi zajitn jednotnho vkonu sttn sprvy vy-konvan orgny zemn-samosprvnch celk na zem esk republi-ky bezpochyby sehrv:

dvojinstannost sprvnho zen, kdy prvoinstann sprvn orgn je vzn prvnm nzorem odvolacho orgnu,

stejn jako pezkum sprvnch rozhodnut sprvnm soudnictvm, kdy jsou sprvn orgny rovn vzny prvnm nzorem soudu,

metodick zen z rovn krajskch ad a stednch orgn sttn sprvy, vnitn a vnj dohled a kontrola.

Ze samotnho zkonnho rmce je patrn zjem zkonodrce na za-jitn jednotnho vkonu sttn sprvy vykonvan orgny zemn-samosprvnch celk na zem esk republiky stejn jako jeho obsaho-v bezrozpornosti.4 Ministerstva zajiuj jednotn vkon sttn sprvy mimo jin metodickm zenm, kter, m-li bt prvn zvazn pro podzen sprvn orgny, mus bt realizovno prostednictvm Vstn-ku vldy pro orgny kraj a obc. Nemn dleit je koordinace mezi ministerstvy navzjem a pravideln oboustrann komunikace s krajskmi ady, kter poskytuj metodickou a odbornou pomoc obcm. 4 Vztah ministerstev a vldy k zemnm samosprvnm celkm je vyjden v ustanoven

92 zkona . 129/2000 Sb., o krajch, ve znn pozdjch pedpis (krajsk zzen). Pi vkonu penesen psobnosti jsou orgny zemn samosprvy podzeny pslu-nmu ministerstvu. Pslun ministerstva, do jejich psobnosti nle seky sttn sprvy vykonvan orgny zemn samosprvy, d v rmci zkon vkon sttn spr-vy vydvnm prvnch pedpis a smrnic, podmnkou platnosti smrnice je jejich pu-blikace, ve vjimenm ppad oznmen o vydn ve Vstnku vldy pro orgny kraj a orgny obc. Podle ustanoven 93 zkona . 129/2000 Sb., o krajch, ve znn poz-djch pedpis (krajsk zzen) ministerstvo vnitra ve vztahu ke krajm na seku penesen psobnosti mimo jin koordinuje vydvn smrnic ministerstev a jinch stednch sprvnch ad, je se

dotkaj penesen psobnosti kraje nebo penesen psobnosti obce, k tomu vyd-v Vstnk vldy pro orgny kraj a orgny obc, podmnkou platnosti smrnic stednch sprvnch ad je jejich vyhlen ve Vstnku vldy pro orgny kraj a orgny obc,

kontroluje dodrovn usnesen a opaten vldy v innosti pslunch orgn kraje a poskytovn odborn pomoci krajskm adem obcm,

organizuje porady editel krajskch ad. Podle ustanoven 67 odst. 1 psm. c) zkona . 129/2000 Sb., o krajch, ve znn

pozdjch pedpis, maj krajsk ady povinnost v oblasti penesen psobnosti vy-konvat vi orgnm obc metodickou a odbornou pomoc. Plnn tto povinnosti kraji by nicmn jet mlo bt koordinovno, m-li vst ke skutenmu zkvalitnn vkonu sttn sprvy.

39

Podle zjitn veejnho ochrnce prv Vstnk vldy pro orgny kraj a orgny obc existuje, avak nen nikterak intenzivn naplovn i vyuvn ministerstvy pro ely metodickho zen a odborn pomoci pi vkonu sttn sprvy.

Nevyuvnm Vstnku se ministerstva sama pipravuj o monost sjednotit sprvn praxi a nepedchz-li odlinmu vkladu prva pi v-konu sttn sprvy, i dokonce pokud ho vdom toleruj, rezignuj. v konenm dsledku na zsadu legality. Rezignace na takov usmrnn sprvn praxe s sebou nese nsledujc rizika:

penesen odpovdnosti za dnou sprvn praxi na obana, kter se me domoci vydn zkonnho individulnho sprvnho aktu i -doucho postupu sprvnho orgnu pouze prostednictvm vyuit dnch a mimodnch prostedk a v nkterch ppadech ani ta-kovm postupem nemus oban doshnout na stedn orgn sttn sprvy, o jeho prezentovan prvn nzor a vklad se opr a na z-klad jeho znalosti legitimn oekval urit vsledek sprvnho zen,5

neexistenci pedvdatelnosti rozhodovn, nepipravenost na aplikaci institut nov zakotvench novm sprv-

nm dem,6 neexistenci vzjemn informovanosti mezi jednotlivmi gescemi

o vkladu mezioborovch institut prva a nejednotn vkon sttn sprvy.

5 Nap. pravomocn nezkonn rozhodnut adu mstsk sti/obvodu statutrnho

msta, zahjen zen podle ustanoven 65 sprvnho du magistrtem msta, nezru-en nezkonnho rozhodnut s odkazem na prva tetch osob nabyt v dobr ve a nevyhovn nsledujcho odvoln stran pslunho krajskho adu.

6 Institut pedbn informace podle ustanoven 139 zkona . 500/2004 Sb., sprv-n d, vstupujc v innost dnem 1. 1. 2006.

40

41

Pedvdatelnost rozhodovn jako zkladn princip dobr sprvy Vojtch imek

Ji na pedlosk konferenci, konan v tchto prostorch, jsme se mimo jin zabvali otzkami nadmrn pebujelosti prvnho du; na-hrazovn regulace, tradin provdn jinmi normativnmi systmy, prvem; snahami o nalezen absolutn a pohchu zejmna formln spravedlnosti na kor efektivity psoben prva a prvn jistoty. V dnenm pspvku bych toto tma rd rozvedl na jednom konkrtnm pkladu, a to na pedvdatelnosti sprvnho rozhodovn.

Jsem si vdom toho, e pokud m bt jakkoliv stn prezentovan i psemn text pro posluchae a tene srozumiteln a pnosn, mus se omezit na uveden toliko nkolika zkladnch a zapamatovatelnch my-lenek. Ji pedagog Jra da Cimrman toti piel s vukovou metodou vyuvajc kombinovan systm pomnnek a zapomnnek. Moje dal vahy proto nebudou nim jinm ne formulac ty velmi prostinkch pomnnek.

1. Pedvdatelnost jako zkladn a komplexn princip fungovn prvnho du

Moj prvn tez je tvrzen, e kdy pomineme obrovsk mnostv prvnch norem, veskrze vesms technick povahy, a velkoryse pehld-neme podrobnost a konkrtnost jejich reglementace, lze velmi zjednodu-en konstatovat, e cel prvn d je zaloen na nkolika zkladnch principech, kter jsou touto prvn pehrl toliko ble konkretizovny. Jeden z hlavnch smysl a jednou z nezastupitelnch loh pi aplikaci prva je proto nalezen a jasn pojmenovn tchto princip. Ji stavn soud piznal tmto principm normativn vznam, by v systmu psan-ho prva nikoliv contra legem, nbr praeter legem.1

Mezi zmnn principy pat nap. pravidlo pacta sunt servanda, zsa-da materilnho nazrn na prvo, princip prvn jistoty, a na jednom z prvnch mst tak pedvdatelnost prva. Dovolm si tvrdit, e zsada Doc. JUDr. Vojtch imek, Ph.D., soudce Nejvyho sprvnho soudu 1 Nlez sp. zn. Pl. S 33/97, in: Sbrka nlez a usnesen, sv. 9. str. 399 a nsl.

42

pedvdatelnosti prva m komplexn povahu, prostupuje celm prvnm dem ve smyslu jeho tvorby, interpretace i aplikace a mla by bt zava-zujc pi vkonu veker sttn moci.

Jen pro strunost pipomnm, e poadavek pedvdatelnosti zkona je jeden z hlavnch, s nimi Evropsk soud pro lidsk prva pomuje vnitrosttn prvo optikou evropsk mluvy o ochran lidskch prv a svobod. Princip pedvdatelnosti zkona se dle promt nap. pi posu-zovn obecn neppustn retroaktivity prva a tato otzka mus bt dsledn eena pi vytven prakticky vech pechodnch a zvre-nch ustanoven nov pijmanch prvnch pedpis. Dodvm, e zrcadlovm opakem pedvdatelnosti normotvorby je svvole (resp. libo-vle) normotvrce, co je rys v podmnkch prvnho sttu zcela nepija-teln. Kriticky dopluji, e v oblasti prosazovn principu pedvdatel-nosti normotvorby ns vechny ek obrovsk mnostv prce, srovnateln snad jen s koly prvnch mision, vyslanch do zcela po-hanskch oblast.

K otzce pedvdatelnosti soudnho rozhodovn jsem se ji vyjdil pi jin pleitosti2, a nen proto vhodn opakovat nzory ji jednou vyen. Jen proto odkazuji na zde publikovan nzor, e k odklonu od ustlen judikatury me zsadn dojt jen za splnn nkter ze ty nsledujcch podmnek:

legislativn zmna, zmna spoleenskch pomr, innost soudu vyho stupn a vjimen zmna vlastnho prvnho nzoru.

Pi zmn judikatury je krom naplnn nkter ze zmnnch pod-mnek navc nutno dsledn trvat na velmi restriktivnm pstupu, na racionlnm zdvodnn a na pesvdivosti zmny judikatury. V ostat-nch ppadech povauji zmnu judikatury za nepijatelnou.

Poadavek pedvdatelnosti vak nezavazuje pouze normotvornou, soudn a vkonnou moc, nbr i moci dal. Bez ambice na bli argu-mentaci a z pozice ne-ekonoma jen pipomnm, jak zsadn ekonomick otesy me pedstavovat nepedvdateln rozhodnut esk nrodn banky a t Nejvy kontroln ad by ml pi sv innosti mit vem stejnm metrem, tzn. postupovat pedvdatelnm 2 Pedvdatelnost soudnho rozhodovn, in: Jurisprudence . 5/2004, str. 7 a nsl.

43

stejnm metrem, tzn. postupovat pedvdatelnm zpsobem. Protoe jsme dnes na pd stavou nespravedliv opomenutho Veejnho ochrnce prv, dodvm, e samozejm i tato instituce je povinna zm-nn princip bedliv ctt.

2. Nepedvdatelnost pedstavuje nejhor variantu sprvnho rozhodovn

Pojme se v dalm vnovat pedvdatelnosti sprvnho rozhodovn. Vznam tohoto aspektu rozhodovn bych rd dokzal na nsledujcm podobenstv. Vijte se do pozice v podstat prmrnho a ukznnho idie, kter jede za automobilem na seku silnice, kde ho prost neme pedjet. Naskt se nkolik variant:

Prvn variantou je, e automobil jedouc ped nm je ovldn vynikaj-cm idiem, velmi citliv reagujcm na vechny momentln okolnosti, jakmi jsou nap. pedjdn cyklisty nebo vyhbn se nerovnostem na silnici, a pedem dostaten a pedvdateln signalizujcm, jak se zacho-v. V tomto ppad je riziko dopravn nehody minimln.

Druhou variantou je mizern idi, kup. k autokoly, kter se cho-v velmi zkratovit a hystericky, pi sebemenm vmolu prudce strhne zen do strany, pi uchvcen prodn scenri pejd do protismru, dsledn pronsleduje kosk povoz, akoliv m adu monost ho ped-jet, nkolikrt si splete pedl plynu s brzdou apod. V tomto ppad je nejrozumnjm eenm na nejblim odpovadle odstavit auto, dt si v klidu kafe a spolhat, e zmnn mistr volantu mezitm zmiz v nen-vratnu. Ani tento ppad vak nepovauji za semenit dopravnch ne-hod, nebo pokud z chovn vpedu jedoucho vozidla seznm, e je zeno mizernm idiem, prost se podle toho zadm a kdy si neud-lm pauzu, budu se dret v dostatenm odstupu tak, aby k nehod ne-dolo. Navc, asto je takov vozidlo oznaeno znakem autokoly i zatenka, co mi dopedu signalizuje, e mm bt zvenou mrou opatrn.

Za nejhor proto povauji tet monou variantu. idie vcelku ob-stojnho, nicmn nepedvdatelnho v jeho reakcch. Takovto idi sice zn dobe celou abecedu sprvnho zen, avak z nejrznjch dvod ji obas poruuje a vdom, v dsledku nap. spchu, anebo zcela intuitivn, kdy si nap. pust dynamitj hudbu, vede vzruen

44

hovor se spolucestujcm, sna se oslovat svm luznm zjevem mladou stopaku anebo v prbhu jzdy telefonuje. Tato varianta je nejvce ne-bezpen: netute toti, co se dje ve vozidle ped vmi a jste ukolbni tm, e jede pevn velmi rozumn, pak vak dojde ke zkratu (nhl pibrdn, pedjdn bez signalizace apod.) a vy na takovouto situaci nedokete dostaten inn reagovat.

Pokud se nyn vrtm k rozhodovn sprvnch orgn, povauji osobn za nejhor prv variantu zmnnou jako posledn. Jestlie toti u prvn varianty, tzn. pedvdatelnho, meritorn kvalitnho a procesn korektnho rozhodovn prost nen co eit a mme ped sebou jaksi idel sprvnho adu, je druh varianta mizernho sprvnho adu s uritou mrou nadszky sice nikoliv optimln, nicmn alespo ped-vdateln. Kdy vm, e sprvn ad raz patn prvn nzor nebo e nerespektuje prva astnk zen, tak se do sprvnho zen bu v-bec nepoutm a pokud tak musm init, nic si od nj neslibuji, take nedochz k naplovn znmho cimrmanovskho frustranho moti-vu. Navc, chybnou sprvn praxi lze zlomit innost nadzench org-n i soudn judikaturou. Nejhor variantou je proto varianta tet, kdy sprvn ad rozhoduje jako nezen stela. Jednou zcela v intencch prvnch nzor, kter zastvm, podruh bez jakhokoliv racionlnho dvodu zcela opan; jednou procesn mimodn velkorysm zpso-bem, podruh procesn velmi restriktivn a formalisticky. Za tchto okolnost jsem pak jako potencionln astnk sprvnho zen ve stavu znan prvn nejistoty.

3. Ukotvenost principu pedvdatelnosti sprvnho rozhodovn v prvnm du

Z normativn pozitivistickho hlediska lze nalzt adu mst v naem prvnm du3, kde je poadavek pedvdatelnosti sprvnho rozhodov-n pmo i alespo nepmo vyjden. Nsledujc vet nech je proto

3 K obecnjmu vymezen pojmu dobr sprvy, jeho soust je i pedvdatelnost spr-

vnho rozhodovn, viz nap. R. Pomaha, Sprvn spravedlnost, Prvnk . 5/2005, str. 433 a nsl. V tomto pspvku je mono nalzt rovn odkazy na evropsk pru-ky a kodexy dobr sprvn praxe.

45

brn jako pkladm, nikoliv vyerpvajc, piem pedeslm, e jsem si pro ilustraci vzal k ruce pouze nov sprvn d.4

Podle ustanoven 2 odst. 4 sprvnho du sprvn orgn db, aby pi rozhodovn skutkov shodnch nebo podobnch ppad ne-vznikaly nedvodn rozdly.

Podle ustanoven 4 odst. 2 stejnho zkona sprvn orgn v sou-vislosti se svm konem poskytne doten osob pimen pouen o jejch prvech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze konu a osobnm pomrm doten osoby potebn. Je tak zjevn, e zm-nn pouovac povinnost m napomhat pi vymezen postaven astnka zen a me tak pro nj pedstavovat zkladn procesn vodtko pro nsledn postup sprvnho orgnu.

Princip pedvdatelnosti vyvr rovn ze zsady zkonnosti postupu sprvnho orgnu ( 2 odst. 1 cit. zkona). Jestlie toti respektujeme vnitn souladnost celho prvnho du a jeho hierarchickou vstav-bu, znamen poadavek zkonnosti mimo jin i poadavek na jednotn vklad zkona.

Nelze opomenout ani bezprostedn souvislost principu pedvdatel-nosti s principem rovnosti astnk ( 7 cit. zkona). V irm pojet toti rovnost astnk zen neznamen pouze rovnost v konkrt-nm eenm ppad, nbr i rovnost ve srovnn s astnky jinch sprvnch zen, kdy nen dvodn ve skutkov a prvn srovnatel-nch ppadech postupovat odlinm zpsobem.

Pedvdatelnost sprvnho rozhodovn rovn bezprostedn souvis s otzkou transparentnosti innosti sprvnch ad. Tento problm je nutno vidt jednak z hlediska zveejovn procesnch postup a vydanch rozhodnut, tak tak v rovin prva na svobodn pstup k informacm.5 Pouze tehdy, kdy potencionln astnk zen bude mt pstup k informacm o innosti sprvnho adu, toti teprve bu-de moci reln upozornit na skutenost, e je sprvn praxe nejednot-n a tedy i nepedvdateln.

Konen pedvdatelnost postupu sprvnch ad vyplv i ze zsa-dy jejich souinnosti, kdy zkon stanov povinnost dbt vzjemnho souladu vech postup probhajcch souasn a souvisejcch s tmi

4 Zkon . 500/2004 Sb., sprvn d. 5 Viz pedevm zkon . 106/1999 Sb., o svobodnm pstupu k informacm.

46

prvy nebo povinnostmi doten osoby a povinnost vzjemn spolu-pracovat v zjmu dobr sprvy.6

Dodvm, e velkm zdrojem inspirace a stanoven pravidel pro pedvdatelnost sprvnho rozhodovn jsou tak nejrznj kodexy a pravidla dobr sprvn praxe. Pro strunost uvdm alespo odkaz na l. 10 odst. 2 Evropskho kodexu dn sprvn praxe, pedstavujcho v-klad l. 41 Charty zkladnch prv Evropsk unie7, a podle nho ed-nk mus plnit oprvnn a pimen oekvn, kter m veejnost s ohledem na jednn dan instituce v minulosti.

4. Pedvdatelnost je autonomn princip, nutn nevyadujc pozitivistick vyjden

Jakkoliv je pedvdatelnost sprvnho rozhodovn dohledateln v po-zitivisticky vyjdench prvnch textech, tvrdm, e se jedn o ve sv podstat autonomn princip, kter by platil i bez vslovnho zkonnho ukotven. Jinak eeno, jeho zkonnou formulaci je nutno vnmat jako deklaratorn potvrzen existence tohoto principu, nikoliv jako jeho konstitutivn pravu. Potvrzen tto teze hodlm dokumentovat na nko-lika namtkov vybranch judiktech:

V nlezu sp. zn. IV. S 690/018 stavn soud uvedl, e ministerstvo jako orgn veejn moci je vzno obecn vymezenm stavnm limitem innosti tchto orgn, jm je v principu pedevm postult, dle nho me a souasn je povinno init pouze to, co stanov zkon (l. 2 odst. 2 Listiny, l. 2 odst. 3 stavy R). Ke znakm prvnho sttu a mezi jeho zkladn hodnoty pat neoddliteln princip prvn jistoty (l. 1 odst. l stavy R), jeho nepominutelnm komponentem je nejen ped-vdatelnost prva, nbr i legitimn pedvdatelnost postupu orgn ve-ejn moci v souladu s prvem a zkonem stanovenmi poadavky. Tato pedvdatelnost postupu orgn veejn moci je vyjdenm maximy, na zklad n se lze v demokratickm prvnm stt spolehnout na to, e ve sv dve v platn prvo nikdo, tj. fyzick i prvnick osoba, nebude

6 Viz pedevm ustanoven 8 sprvnho du. 7 l. 41 Charty upravuje a konkretizuje prvo na dobrou sprvu, pedevm ve smyslu

zruk nestrannosti a spravedlnosti rozhodovn v pimench lhtch, prva na slye-n a na pstup k informacm.

8 Sbrka nlez a usnesen stavnho soudu, sv. 29, str. 417 a nsl.

47

zklamn. Pouze takto pedvdateln chovn napluje v praxi fungovn materiln chpanho demokratickho prvnho sttu a vyluuje prostor pro ppadnou svvoli. Obsah citovanch ustanoven, toti e sttn moc lze uplatnit jen v ppadech, mezch a zpsoby, kter stanov zkon, nelze toti chpat jako volnou vahu sttnch orgn, zda tak uin i nikoliv, ale naopak jako povinnost uplatovat tuto moc (zkonem stanovenm zpsobem) tam, kde je to nezbytn, nebo podzen sttn moci v obou tchto smrech svrchovanosti zkona tvo zklad prvnho sttu.

Nejvy sprvn soud v rozsudku ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. 3 As 24/2004 (zatm nepublikovno), mimo jin uvedl, e sprvn orgn mus v rozhodnut nejen popsat, pro a jak kriteria pro sv rozhodovn zvolil a jakm zpsobem tato kriteria naplnil spn adatel o licenci, ale mus rovn podrobn popsat, pro tato kriteria nebyla naplnna ostat-nmi adateli, ppadn pro byla ostatnmi adateli naplnna mn ne spnm adatelem. I kdy sprvn orgn nen pi svm rozhodovn vzn pesnmi kriterii stanovenmi zkonem a rozhoduje v mezch volnho sprvnho uven, mus bt jeho postup a rozhodnut pe-zkoumateln a mus bt zejm, e z mez a hledisek sprvnho uven nevyboil. Proto i v tchto ppadech mus sprvn orgn respektovat jak stanoven procesn postupy (v to zahrnujc rozhodnut se vemi stano-venmi nleitostmi), tak elementrn prvn principy sprvnho rozho-dovn (princip prvn jistoty, princip rovnosti osob, o jejich prvech se jedn s obdobnm rozhodovnm v obdobnch ppadech atd.). Nez-konnost rozhodnut tak me spovat mj. prv v pekroen nebo zne-uit stanovench mez sprvnho uven sprvnm orgnem ( 78 odst. 1 s. . s.) nebo me bt zpsobena jinm poruenm procesnch pedpi-s. astnci jsou tmto limitovni pi formulaci alobnch bod sprvn aloby, nikoliv vak vyloueni ze soudn ochrany.

V rozsudku ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 2 Ans 1/2005 (dosud nepubli-kovno), Nejvy sprvn soud konstatoval, e ze zsady zkazu libov-le a neodvodnn nerovnho zachzen (viz l. 1 vta prvn Listiny zkladnch prv a svobod) vyplv princip vzanosti sprvnho orgnu vlastn sprvn prax v ppad, e mu zkon dv prostor pro uven, pokud se takov praxe vytvoila; prostorem pro uven je zde nutno rozumt i to, v jak lht sprvn orgn ve vci rozhodne, nen-li takov lhta prvnm pedpisem konkrtn stanovena.

Tento princip je ve vysplch prvnch systmech zpadn Evropy bn uznvn (v Nmecku Selbstbindung der Verwaltung, viz k tomu

48

v nmeck literatue nap. Eyermann: Verwaltungsgerichtsordnung. Kom-mentar, 11. vyd., C. H. Beck, Mnchen 2000, str. 10101011, Peine: Al-lgemeines Verwaltungsrecht, 4. vyd., C. F. Mller, Heidelberg 1998, zejm. str. 3536, Sachs, Grundgesetz. Kommentar, 1. vyd., C. H. Beck, Mnchen 1996, str. 207208, komplexn pojednn viz Maunz-Drig, Grundgesetz. Kommentar, sv. I., 8. vyd., koment k l. 3 Zkladnho zkona, marg. . 428474). Je-li urit sprvn praxe upravena vnitnm pedpisem, je ppustn (a zrove nutn) se od nho vjimen odchlit v konkrtnm ppad, jde-li o ppad zvltn a atypick (viz Eyermann, cit. dlo, str. 1011, Maunz-Drig, cit. dlo, marg. . 446459). Obecn se odchlit od urit sprvn praxe, je se vytvoila, sprvn orgn me, avak zsadn pouze pro futuro, z racionlnch dvod a pro vechny ppady, kterch se prax zaveden postup sprvnho orgnu dotk. Je tedy nepochybn mon zmnit pokyn D-144 a stanovit pro uzavrn vytkacch zen jin lhty a jin podmnky jejich uplatnn resp. prodlu-ovn, anebo nestanovit lhty dn, ovem nco takovho me platit pouze do budoucna (zmna i zruen lht by tedy nemohla zptn ospravedlnit poruen povinnosti rozhodovat ve lhtch podle pokynu D-144, ke ktermu dolo v minulosti) a pro vechny ppady uzavrn vytkacch zen (nemohla by tedy obstt praxe, e v jednotlivch ppa-dech nelicch se typov od ppad ostatnch by lhty nebyly dodrov-ny, tebae v zsad, tj. v pevn vtin ppad, ano).

Z citovanch judikt je patrno, e relevantn soudn praxe se ji pi-klonila k zvru, e pedvdatelnost sprvnho rozhodovn nen nezbyt-n dovozovat pouze odkazy na jednoduch prvo, nbr e se jedn o stavn princip, prozaujc celm jednoduchm prvem. Dospl jsem proto k zvru, e jeho normativn vznam je zcela nezpochybniteln.

5. Zvrem

Jestlie jsem se zatm omezoval na prokzn skutenosti, e princip pedvdatelnosti sprvnho rozhodovn je obecn platn, a to i bez ohledu na jeho ppadnou absenci v jednoduchm prvu, je nutno toto konstatovn zvrem doplnit o zdraznn role soud jako pojistek proti poruovn tohoto principu.

V tomto smru poukazuji pedevm na ustanoven 78 odst. 1 soudnho du sprvnho, podle nho soud zru napaden rozhodnut pro nezkonnost, a to i tehdy, zjist-li, e sprvn orgn pekroil zko-

49

nem stanoven meze sprvnho uven nebo jej zneuil. Domnvm se, e jako na nezkonn je nutno nazrat zsadn i na nepedvdateln sprvn rozhodnut, a to ve vech tech myslitelnch ppadech. Jednak se jedn o ppad nepedvdatelnosti rozhodnut v konkrtn vci jednoho astnka zen, eho me bt krystalickm pkladem pslib udlen sttnho obanstv na dost po splnn jasn vymezench podmnek, piem adatel tyto podmnky spln, nicmn nsledn obdr zamtav sprvn rozhodnut. Druh ppad nepedvdatelnosti pedstavuje porov-nn rozhodnut s jinmi rozhodnutmi vydanmi ve stejn vci, kdy nap. nko-lik subjekt se dopustilo stejnho sprvnho deliktu, nicmn jeden z nich je bezdvodn potrestn vrazn psnji ne subjekty ostatn. Konen tet monost je odlinost rozhodnut od rozhodnut stejnho sprvnho adu, vydanch ve skutkov a prvn srovnatelnch ppadech v minulosti.

Vechny ti nastnn modelov situace by mly vst ke zruen sprvnch rozhodnut, a to v podstat z dvodu poruen legitimnho oekvn. Pitom nepoprm, e v konkrtnm ppad to nutn nemus znamenat konen procesn spch alobce. T u rozhodovn sprvn-ho orgnu je toti mon zdrazuji: racionln odvodnn a pe-svdiv odklon od dosavadn praxe, a to v podstat z podobnch dvod, jak jsem vymezil v ppad soudnho rozhodovn (legislativn zmna, zmna spoleenskch pomr, rozhodovac innost sprvnho i stavnho soudu a zcela vjimen zmna vlastnho prvnho nzoru).

Jsem si vdom toho, e kad soudn ochrana m svoje velmi jasn vymezen limity, nicmn i pesto stoj za to se o ni neustle aktivn zasazovat. Tyto limity podle mho nzoru nejlpe vyjdil K. apek v povdce Posledn soud (in: Povdky z jedn kapsy), kde je uvedeno:

Soud se odebere k porad, prohlsil pedseda, a tyi radov se vzdlili. Bh i Krugler zstali v soudn sni. Kdo to jsou? ptal se Krugler, ukazuje hlavou za odch-zejcmi. Lid jako ty, ekl Bh. Byli na svt soudci, a to soud i tady. Kugler si hryzl prsty. Myslil jsem toti, nestaral jsem se o to, ale ekal bych, e budete soudit vy, jakoto, jakoto Jakoto Bh, dokonil velk staec. Ale to je prv to, v? Protoe vechno vm, nemohu vbec soudit. To pece nejde. Kdyby soud-cov vechno, ale naprosto vechno vdli, nemohli by tak soudit; jen by vemu rozu-mli, a by je z toho srdce bolelo. Jakpak bych j t mohl soudit? Soudce v jenom o tvch zloinech; ale j vm o tob vechno. Vechno, Kuglere, a proto t nemohu soudit. V mi, je to v podku; lid si nezasluhuj jin spravedlnosti ne lidsk.

50

plnm zvrem proto dodvm: Sname se svmi skromnmi silami o hledn frovosti a alespo skromn lidsk spravedlnosti, a to na vech polch aplikan prvn praxe. Budi nm pitom povzbuzenm, e o vce uinme i za cenu bolavch srdc my, o to vce odbemeujeme ji tak petenou nebeskou kancel.

51

Evropsk kodex dn sprvn praxe Filip Glotzmann

Dostalo se mi mil pleitosti pednst pspvek na dnen konfe-ren