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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE C IENCIAS SOC IALES
DEPARTAMENTO DE C IENCIA POLÍTICA
EL CONSEJO DE PLANEAC IÓN LOCAL DE PUENTE ARANDA: SU IMPAC TO
EN LA PLANEACIÓ N LOCAL Y EN LA DEMO CRAC IA PARTICIPATIVA.
POR: EVARIS TO THOMAS A.
GABRIEL MURILLO C. (DIREC TOR)
SERGIO DE ZUB IRÍA S. (LEC TO R)
BOGOTÁ D. C., ENERO DE 2007.
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INDIC E
AGRADEC IMIEN TO S 4
I. INTRODUC CIÓ N 5
II. CONTEXTO 9
1. Propuestas contra hegemónicas de democracia. Hacia la redefinición
Del papel del Estado y de los ciudadanos. 10
2. La redef inición del papel del Estado y de los ciudadanos. 11
3. ¿Qué es la planeación participativa? 15
4. Mecanismos de Participación Ciudadana y estrategias
para la participación organ izada. 17
5. Marco Institucional y Legal. 23
6. Antecedentes 25
7. Aspectos generales de la localidad 16 de Puente Aranda 26
III. PRO PUES TA METO DO LÓGICA 29
IV. EL PROCESO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA.
ENC UENTRO S C IUDADANOS DEL AÑO 2004: Bogotá D.C.
Localidad 16 de Puente Aranda 32
1. Luis Eduardo Garzón y la Participación con Decisión 32
2. Los Actores y el Proceso 35
3. Conclusiones 40
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V. EL CONSEJO DE PLANEAC IÓ N LOC AL DE
PUENTE ARANDA: SU IMPAC TO EN LA PLANEACIÓN
LOC AL Y EN LA DEMO CRAC IA PARTICIPATIVA 42
1. Aspectos generales y caracterización del Consejo de
Planeación Local de P uente Aranda 42
2. Análisis de la conformación de los Consejos de
Planeación Local: Bogotá y el caso Puente Aranda 45
3. Papel del Consejo de Planeación Local de P uente
Aranda durante el ejercicio de planeación participativa 48
4. Los Supuestos 51
VI. CONCLUSIONES 56
BIB LIO GRAFÍA 59
ANEXO S 62
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AGRADEC IMIEN TO S
Ante todo a Dios.
Quiero expresar mi agradecimiento y mi cariño a Evar isto Thomas J. y a Alicia Acuña, mis
padres, por el apoyo material y humano, sin ellos no hubiera sido posible culminar la carrera
de Ciencia Política, a Eduardo Thomas mi hermano y a mi familia en general.
También, me es grato manifestar mi gratitud a mi jurado de tesis, al profesor Gabriel Murillo,
mi director de tesis por su acompañamiento, comentarios, paciencia y sus aportes a este
trabajo que se vino estruct urando a lo largo del Seminario de Política Colombiana. De igual
modo, quiero expresar mi reconocimiento y agradecimientos al profesor Sergio de Zubiría
(lector) por sus comentarios y apoyo para culminar la carrera y por su amistad. Para ellos, mil
y mil gracias.
Para terminar, agradezco el apoyo de mis amigos, los de siempre, por su acompañamiento,
respaldo y por su amistad.
E. T.
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I. INTRODUCCIÓN:
Los encuentros ciudadanos se conf iguran como la máxima experiencia de la planeación
participativa en la ciudad de Bogotá, este ejercicio ha acercado las instancias distritales y
locales de gobierno con las organizaciones sociales y la ciudadan ía, y también se configura
como el único mecanismo de participación que tiene la ciudadanía para incidir en los Planes
de Desarrollo Local y en los presupuestos manejados por los Fondos de Desarrollo Local. El
Acuerdo 13 de 2000, vigente para el caso que se va a est udiar en esta monografía de tesis, le
confiere a los encuentros ciudadanos un poder vinculante, es decir, le da la oportunidad a las
comunidades -en diálogo con las autoridades locales y las instancias de planeación local- de
definir lo s planes y programas de su interés público para que sean tenidos en cuenta en la
formulación y adopción de los Planes de Desarrollo Local.
De otro lado, el Acuerdo 13 de 2000 crea los Consejos de Planeación Local (CPL) y les
asigna una serie de atribuciones y funciones1, y a su vez reglamenta el proceso de
participación ciudadana, en la elaboración y seguimiento de los Planes de Desarro llo Local.
Este acuerdo es una avance importante al crear los Consejos de Planeación Local, que
reconoce en las organizaciones y sectores de la sociedad civ il el más alto nivel de
participación (Secretaría de Gobierno. 2002). Como dijimos anteriormente, el Acuerdo 13 de
2000 crea los CPL y les asigna una ser ie de atribuciones y funciones, conv irtiéndolos en una
instancia de participación reglamentada, pero sin poder vinculante en cuanto a sus decisiones,
pocos recursos y mínima formación. Este trabajo analiza el impacto de esta sit uación y su
relación con la ampliación del proceso de p laneación local.
La monografía se desarrollará espacial y temporalmente en el marco del ejercicio de los
encuentros ciudadanos, en la localidad 16 de Puente Aranda en el año de 2004, registrando el
papel del CPL durante estos encuentros y su impacto en la ampliación de la planeación local.
1 Artículos 8 y 9 del Acuerdo 13 de 2000.
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Se limita temporalmente desde la convocatoria y conformación de los consejos de planeación
local en enero de 2004, hasta la adopción y aprobación de los Planes de Desarrollo Local por
parte de las autoridades locales ( Junta Administradora Local y Alcalde Local de Puente
Aranda), en julio de 2004. Los cr iterios de selección de la localidad de Puente Aranda se
deben en parte a la experiencia del investigador como integrante del Equipo de Apoyo
Técnico de la Secretaría de Gobierno asignado a esta localidad, en el marco del ejercicio de
planeación participativa local (encuentros ciudadanos del 2004). Este equipo t uvo como
misión acompañar el desarrollo de dicho proceso en esta localidad, y a la vez, apoyar al
Consejo de Planeación Local, a las autoridades locales y a la com unidad participante en el
proceso de planeación local. Otro criterio para la selección de esta localidad est uvo
determinado por la necesidad de entender la diversidad en que se desarrollan las dinámicas
locales (nivel de asociatividad, democratización de la administración pública, papel de las
instancias de planeación, entre otros.,) y su impacto en los procesos de planeación
participativa, ya que para el caso de la localidad de Puente Aranda, la complejidad social se
relaciona con la identificación de cuatro formas de vida: la industrial, muy importante ya que
concentra la mayor parte de la actividad industrial de la ciudad; la residencial, la comercial, y
la mezcla entre la industrial y la residencial (Reina, L. y otros. 2001: 23), nosotros
agregaríamos otra forma de vida que son los procesos locales de participación en la
planeación, es decir, los procesos de participación ciudadana como forma de vida, que
pretende transformar la realidad y la vida misma. Esta simbiosis de formas de vida enr iquece
este est udio, ya que m uestra los retos a los que se enfrentan, la planeación local y sus
instancias a la hora de conciliar diversas v isiones de desarro llo y de fut uro.
Retomando lo dicho anteriormente, el estudio se centrará en el impacto del Consejo de
Planeación Local durante el proceso de planeación del año 2004 en la localidad de Puente
Aranda. De acuerdo a esto la monografía se desarrollará en dos planos de análisis: el primero,
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relacionado con la instancia o mecanismo de planeación, el CPL; y el segundo, con el proceso
de p laneación participativa.
Esta monografía esta organizada en seis (6) capítulos. En una primera parte y siguiendo la
línea de análisis del proceso, se abordarán algunos conceptos claves, tales como: nuevos
paradigmas democráticos, en donde se abordará la tensa relación entre democracia
representativa y democracia participativa (Hillier, Velásquez, De Sousa Santos, Avritzer,) las
experiencias en materia de planeación participativa, tales como el Presupuesto Participativo
en Brasil, Toribío y Pasto en Colombia, a su vez se mirará la propuesta de Gobierno
Participativo con Poder de Decisión (Fung y Wright), y su relación con la planeación
participativa como ejercicio de empoderamiento que se ubica en el intermedio entre la
participación y la representación (Velásquez, González, Iracheta, Procom ún, Urán, otros),
como también los actores, instancias e intereses en el ejercicio de la planeación. Entendiendo
la planeación participativa como proceso colectivo de empoderamiento ciudadano, que
trasforma la realidad, entiende el presente, vislum bra un futuro, y descansa en el compromiso
de la gente común a través de la deliberación y el trabajo articulado con el Estado. (Fung y
Wright, F. Velásquez, Urán y otros). Por otra parte, nos acercaremos a la oferta institucional
y normativa que rige la planeación participativa en el Distrito Cap ital, que aunque avanzada,
tiene problemas en su aplicabilidad y utilización efectiva por parte de los actores sociales. En
otro punto, se hará un breve repaso a las experiencias en materia de ejercicios de planeación
participativa que se han dado en Bogotá en los últimos años, y que tiene como fin ofrecer
unos antecedentes al proceso realizado en el año 2004. No se podría dejar por fuera un trabajo
fundamental para el desarrollo de este estudio, se trata de la compilación de estudios hecha
por Joan Font contenida en el texto “Ciudadanos y decisiones Públicas”, el cual contiene una
descr ipción y análisis de diversos instrumentos participativos, en donde se analiza el porqué
de la participación y la panorámica general de los mecan ismos participativos. Sin esto no se
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podría haber hecho una caracterización de los Consejos Locales de Planeación. En tercer
lugar, en la propuesta metodológica se expone de manera detallada la pregunta de
investigación, las hipótesis de trabajo, las variables, la estrategia metodológica a utilizar, que
se resume brevemente en la utilización de la praxis personal, percepción e intereses de los
involucrados, análisis documental, entrevistas semi estructuradas y seguimiento al ejercicio de
planeación. En el cuarto capítulo, miraremos la estructura del proceso de planeación
participativa (encuentros ciudadanos 2004). En este acápite se describirá y analizará la
estructura del proceso de p laneación participativa en el marco de los encuentros ciudadanos
bajo la directriz del Acuerdo 13 de 2000 y de la caracterización de los mecanismos de
participación propuestos por la teoría. En el capít ulo quinto, sobre el Consejo de Planeación
Local de P uente Aranda, se mirará el impacto en la planeación local y en la democracia
participativa, basado en la categorización hecha por Font y de acuerdo a los datos empíricos,
entrevistas e informes se hace un análisis de la conformación, estructura, intereses y
dinámicas internas y externas del Consejo de Planeación Local de Puente Aranda durante el
ejercicio de la planeación local. A su vez, se establecerán relaciones entre el comportamiento
del CPL de P uente Aranda, el cumplimiento de las funciones y atribuciones que la
normatividad les conf iere y el nivel de ampliación de los espacios democráticos y su relación
con los ejercicios de planeación participativa, en este caso los encuentros ciudadanos del año
2004 y se tratará de responder la pregunta de investigación y se intentará comprobar las
hipótesis propuestas en el cap ítulo tercero, relacionado con los aspectos metodológicos. Por
último se formularán las conclusiones.
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II. CONTEXTO :
El tema de la investigación se relaciona con el Consejo de Planeación Local y la planeación
local en la localidad de Puente Aranda. En primer término nos acercaremos al concepto
democracia representativa y miraremos la tensa relación con la democracia participativa
(modelo hegemónico de democracia vs. modelo contra - hegemónico de democracia), y la
coincidencia con la planeación participativa como modelo intermedio (entre la representación,
la acción directa y la participación) de experiencia democrática. De acuerdo a estas v isiones
nos encontramos con los siguientes acercamientos al fenómeno:
El estudio de Fabio Velásquez (2003), relacionado con La participación ciudadana en
Bogotá. Mirando el presente, pensando el futuro, se configura en un aporte para los
interesados en est udiar el desarrollo de la ciudadan ía y la participación en su conjunto. En
primer término, aborda desde una aproximación conceptual el debate en torno a la
Democracia representativa vs. Democracia Participativa; aproximación teórica que también
desarrolla en su trabajo sobre “¿Qué ha pasado con la participación en Colombia?; para lo
cual se apoya en la conceptualización, que hacen Boaventura de Sousa Santos y Leonardo
Avritzer en la introducción del texto “Dem ocratizar la Dem ocracia. Los cam inos de la
Dem ocracia Participa tiva. Básicamente retoma de estos autores, algunas apreciaciones de la
concepción hegemónica de democracia, es decir, la forma procedimental, que se limita a la
mecánica po lítica y a la forma, este modelo democrático y la noción de representación tiene
dentro de sus limitaciones la restricción de la participación, ya que el modelo puede dejar por
fuera a sectores que no tienen la capacidad de ser oídos y/o representados en las decisiones
públicas. Como complemento a esta discusión está otro trabajo de Sousa Santos en donde nos
acerca a la noción de Estado como nuevo movimiento social, y en donde este no se presenta
como un Leviatán, sino como un actor y socio importante en los procesos democráticos y en
competencia con otros actores. Aquí el papel del Estado se aborda desde una visión pluralista.
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Por otra parte como complemento a Boaventura de Sousa Santos, tenemos el texto de Fung y
Wright, que relaciona el Gobierno Participativo con el Poder de Decisión. Allí se pretende
construir una nueva relación entre Estado y ciudadanía, como forma de superar la dicotomía
entre participación y representación. Es importante señalar la importancia de los trabajos de
Font y otros autores para la caracterización de los mecanismos de participación y de la
experiencia participativa llevada a cabo en Barcelona y que sirv ió de inspiración a buena parte
de este estudio piloto y que esta detallado en la parte introductoria de la monografía
Por otra parte, hay que resaltar los demás trabajos de Fabio Velásquez y Esperanza González
sobre participación y planeación participativa en Bogotá que ayudan a tener una visión de
conjunto de los procesos de p laneación y participación en Bogotá y el país. Como apoyo a
esto se tienen los estudios de la Fundación Corona, que contextualizan y nos suministran
antecedentes recientes de los procesos de planeación y participación en la capital. A su vez,
como complemento, tenemos los trabajos del CIDER en materia de gestión y participación
que son trabajos con lenguaje sencillo y disponible para los interesados en estos procesos de
planeación participativa y gestión local, además de la propuesta de Urán relacionada con el
poder trasformativo de la planeación participativa.
1. Propuestas contra hegemónicas de democracia. Hacia la redefinición del papel del
Estado y de los ciudadanos.
De Sousa Santos y Avritzer, nos dicen que la democracia en una concepción no hegemónica
que se entiende como una nueva gramática h istórica. No es algo que esté predeterminado por
nociones determinísticas de la realidad. Se trata de una noción democrática robusta en la
diversidad de contextos y realidades en los cuales se puede desarro llar. En este sentido a la
noción liberal hegemónica y determinista se le antepone una construcción no lineal,
experimental y diversa de la democracia. En este sentido De Sousa Santos y Avr itzer (2003)
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nos dicen que la democracia siempre implica ruptura con las tradiciones establecidas, como
también se relaciona con lo que ellos denominan la indeterminación producida por la
gramática democrática, diferente a la indeterminación producida por no saber quién será el
nuevo ocupante de una posición de poder, característico de las corrientes del
procedimentalismo liberal.
A un procedimentalismo determinista se le antepone uno basado en la dinámica de las
acciones y las luchas colectivas para transformar la realidad. En este caso la democracia en
una concepción alter - hegemónica o contra – hegemónica que implica un proceso asociativo
con elementos de acción directa; es un proceso asociativo que se desarrolla en un espacio
consensual de trabajo mancom unado, y donde se activan redes de actores que colaboran entre
ellos, en el cual los excluidos sociales tienen un papel de primer orden. J. Hillier (2001: 121)
nos habla de la articulación entre la democracia asociativa y la directa, ya que si lo s poderosos
pueden acudir a sus conex iones o a otros poderes para resolver sus problemas, la ciudadanía
puede construir modelos asociativos de espacios institucionalizados de planeación y
participación en donde se lleven a cabo mecanismos directos de participación (Hillier. 2001 :
122), y de toma de decisiones no necesariamente consensuales, en donde se solucionan las
discrepancias automáticamente, pero sin poder llevar a cabo una participación efectiva de
reconocimiento de las diferencias y de similitudes de criterios y visiones de fut uro.
2. La redefinición del papel del Estado y de los ciudadanos.
Boaventura de Sousa Santos, propone un Estado como nuevo movimiento social, inserto en
las luchas y no separado de la sociedad como la vieja figura liberal, ni tampoco el viejo
Estado gestor de cam bios desde arriba. El Estado como nuevo movimiento social y su
relación con el tercer sector puede romper la dicotomía entre representación y participación.
Es por esto que de Sousa Santos propone una nueva y privilegiada articulación entre los
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principios del Estado y de la comunidad, bajo el predominio de esta última. Según esta
concepción estamos asistiendo a un cambio de nat uraleza del viejo Estado-nación, que se
caracteriza por un descentramiento en el cual surge una nueva organización política, nuevas
luchas por el control del poder o mejor de los poderes dentro de un Estado, sin un centro
monopolizador de la coerción. Es también “(…) una organización integrada por un conjunto
híbr ido de flujos, redes y organizaciones donde se combinan e interpenetran elementos
estatales y no estatales, tanto nacionales, como locales y globales, del que el Estado es el
articulador” (De Sousa Santos. 2003: 263).
Es decir, distintos grupos y sectores en competencia (incluyendo al Estado), y en donde los
ciudadanos se presentan como socios y co laboran entre sí, como en el modelo propuesto de
Hillier, y al mismo tiempo se comportan como competidores del Estado, pero a su vez actúan
en espacios de participativos promovidos desde el mismo Estado o en el marco de un espacio
público asociativo no estatal. Empíricamente la realidad colom biana nos ofrece procesos de
resistencia pacífica, que nacen como competencia y de recelo con el Estado, es el caso del
municip io de Toribío en el Departamento de Cauca, se tratan de experiencias que nacen
desde la base, y desde grupos étnicos tradicionalmente marginados, que evidencian la lucha
por la defensa de la autonomía de los pueblos indígenas y buscan demostrar la validez de un
modelo de desarrollo alternativo que redunde en el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes de este municipio. En esta exper iencia se en laza un modelo asociativo con una
experiencia de democracia directa, fundamentado en el respeto a las decisiones de la
colectividad; además este modelo de p laneación participativa, también se caracteriza porque
se encuentra por fuera de las normas legales del país y al mismo tiempo es patrocinado por las
autoridades locales (Velásquez y González. 2003: 304).
Por otra parte, encontramos el ejemplo de Presupuesto Participativo de la ciudad de Pasto en
el Departamento de Nar iño, en donde el Estado ha tenido un papel importante, presentándose
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una articulación entre los actores estatales y la comunidad, lográndose confianza hacia el
Estado representado por la administración municipal y al mismo tiempo se han ven ido
legitimando las instituciones locales ya que la Alcaldía de esta ciudad ha sido el motor de la
planeación participativa, teniendo en cuenta las decisiones ciudadanas a la hora de formular
los planes de desarro llo municipal.
Como forma de enriquecer las visiones anteriores de la democracia contra hegemónica y
alternativa tenemos la propuesta de Fung y Wright (2003), que en un texto sobre la
Democracia en Profundidad abordan el concepto denominado Gobierno Participativo con
Poder de Decisión (GPPPD) y que agrupa diversas iniciativas de democracia radical. Este
concepto se caracteriza por acoger prácticas democráticas deliberativas, que obedecen a una
lógica horizontal, es decir que cubre varios aspectos de lo político y puede extenderse
territorialmente, y por otra parte, es vertical, no en el sentido jerárquico, sino en la medida en
que este modelo puede afectar niveles más altos y más bajos de la vida institucional y social.
El modelo de Gobierno Participativo con Poder de Decisión, obedece a tres princip ios que son
los siguientes:
- Orientación práctica: en este punto Fung y Wright (2003) hablan del desarro llo de
estructuras de gobierno que apuntan a situaciones concretas, en donde las experiencias de
gobierno ligadas a movimientos sociales y políticos se concentran en la solución de
problemas concretos y prácticos, tales como las experiencias de Presupuesto Participativo,
que buscan atender las necesidades de las comunidades en los municip ios, como los casos de
Brasil, o en Pasto; o también de desarrollo alternativo como los casos de la región del
Magdalena Medio o la experiencia de Toribío, que obedecen a reivindicaciones étnicas y de
autonomía.
- Participación desde la base: Sobre las formas tradicionales de tratar los problemas de la
gestión local monopolizadas por los expertos y técnicos, - sin desvirtuar la participación de los
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expertos en el GPPP- Fung y Wright nos dicen, que la participación de la base en la solución
de problemas complejos se puede dar, en primer término, en la gama amplia de saberes y
experiencias que pueden ofrecer los ciudadanos ordinarios y funcionarios de diversos campos.
En segundo término, la participación directa de los actores de base “incrementa la toma de
decisiones y responsabilidades, y acorta la cadena de entidades que conforman el andamiaje
burocrático” (Fung, A. y Wright, O. 2003: 42).
- Generación de discusiones deliberativas: este es el tercer valor que distingue al GPPD, ya
que en la toma de decisiones por la vía del proceso deliberativo los participantes prestan
atención y respetan las posiciones de los demás, generando toda una serie de opciones luego
de sopesar los argumentos de los otros. El ejercicio deliberativo permite que los participantes
encuentren razones que puedan aceptar en sus acciones colectivas, y no necesariamente las
que ellos respaldarían incondicionalmente o las de carácter indiv idual, (Ibíd: 43). Este tipo de
principio que caracteriza al GPP D, intenta poner freno al amiguismo, al grupismo y a los
intereses individuales.
En pocas palabras el Gobierno Participativo con Poder de Decisión –GPPD- consiste en
formas democráticas de ejercicio del poder, no desde afuera del sistema, sino que son
ejercicios de democracia radical, de cambio desde dentro de las instituciones políticas, son
trasformaciones de carácter participativo, que descansan en el compromiso y, en las
capacidades de la gente común y corriente, para tomar decisiones a través procesos
deliberativos en asociación con el Estado. En este sentido apunta a la construcción de nuevos
espacios y diseños institucionales participativos.
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3. ¿Qué es la planeación participativa?
Fabio Velásquez y Esperanza González (2003)2, en un trabajo realizado para las Fundaciones
Corona y Foro Nacional por Co lombia asumen la planeación como un proceso sociopolítico y
no como un procedimiento tecnocrático, la planeación es un escenar io de interlocución entre
diversos actores, se establece desde la base como el GPPD. Se entiende que la planeación es
un proceso en la medida en que comprende toda una serie de dinámicas sociales y políticas
que permiten identificar problemas y potencialidades en el presente y poder formular
propuestas a futuro. Complementando la visión de estos autores, podemos decir, que la
planeación también es proceso porque se desarrolla en var ias etapas, que van desde el
diagnóstico, la identificación, la discusión, la formulación, la evaluación y el control social de
la gestión local. Como escenario, nos dicen Velásquez y González, la p laneación es una
oportunidad de encuentro entre sectores diversos, voces diferentes, interesadas en construir
consensos, acciones y procedimientos en procura de un bienestar común. Este enfoque
considera la planeación como un puente que une pensamiento y acción y, donde no existe la
diferenciación entre sujeto y objeto, todos planifican, todos deciden ; no hay entes rectores o
expertos que diseñan los procesos por fuera de las realidades (Ibíd: 3)
Otras características del enfoque trabajado por estos autores, se relacionan con una planeación
participativa descentralizada, es decir, desde la periferia hacia el centro y desde la base hacia
la cima del poder. Por otra parte, es democrática porque aglutina los deseos de las personas
mediante la concertación en diferentes niveles y, es de largo alcance porque se p iensa y
trabaja a futuro de manera colectiva. De otro lado, nos dicen, la planeación participativa es
una afirmación de la ciudadan ía, entendiendo ciudadanía como la posibilidad de que los
involucrados en la planeación sean sujetos de derecho, que a su vez, se configuren como
sujetos políticos pertenecientes a una comunidad política (Ibíd: 4) Podemos deducir que la
2 Este trabajo se tituló La Planeación Participativa en Bogotá D.C. Análisis y Propuestas y fue hecho en el mes de diciembre de 2003 y se realizó para hacer seguimiento, documentar y formular propuestas a la planeación participativa en la ciudad de Bogotá.
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planeación empodera a los individuos y permite que los sujetos sean artífices de su propio
desarrollo y se conv iertan en entidades autónomas y transformadoras de su prop ia realidad.
Otra propuesta que amplia y complementa esta concepción de la planeación participativa, la
tiene Omar Alberto Urán. Esta relacionada con la propuesta de planeación participativa
denominada Planeación Monitoreo y Evaluación Participativa (PM&E). La Planeación
Monitoreo y Evaluación Participativa (PM&E) es un proceso que promueve la democracia
local en donde convergen múltiples racionalidades e intereses. La PM&E, nos dice el autor, se
relaciona con la democracia deliberativa, ya que no sólo busca la creación de consensos, sino
también de acuerdos para el tratamiento de los disensos, en contravía de las formas
plebiscitarias y representativas de las democracias electorales. Este tipo de planeación, al
igual que la propuesta de Velásquez y González, es un proceso sociopolítico, de índole
transformativa y de visión de largo plazo.
La Planeación Monitoreo y Evaluación Participativa, según Urán -basado en Cousins y
Whitmore-, tiene dos tendencias: PM&E-Práctica y PM&E-Transformativa. La PM&E
Práctica (PM&E-P) sirve como apoyo para tomar decisiones o resolver problemas, bien sea de
proyectos u organizaciones, esto se podría relacionar con exper iencias de trabajo a corto y
mediano plazo, en donde se evalúa cada etapa del proceso. La segunda tendencia o
Transformativa (PM&E-T), tiene una visión de largo plazo, posee como princip ios la libertad
y la justicia social. Busca el empoderamiento de grupos o personas que carecen de poder o
que están oprimidos por los grupos dominantes (Urán. 2002: 59-60). Es decir, según Urán, se
busca el cambio social. Esta es una tendencia más política, ya que se basa en la
transformación de la realidad y en hacer de los individuos sujetos de cambio. A su vez
podemos ver que esta concepción abordada por Urán, es de carácter estratégico al ser de largo
plazo y al tener como finalidad el cam bio social.
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Por otro lado, los Consejos de Planeación Local, como actores fundamentales en el proceso de
planeación y como instancias sociales de participación y representación, creadas y reguladas
bajo el Acuerdo 13, asumen el papel de actor político fundamental. La planeación
participativa local intenta articular elementos de la democracia representativa, en este caso los
CPL, como instancia representativa de sectores tradicionalmente excluidos de proceso
participativos, con experiencias que acogen elementos de democracia directa. Es el caso de
los encuentros ciudadanos, en donde se acogen las decisiones ciudadanas para que sean
tenidas en cuenta en los Planes de Desarrollo Local. Alfonso Iracheta, muestra la importancia
de las instancias de participación social en los procesos de determinación, ejecución y
evaluación de políticas de desarrollo urbano. La planeación participativa es un ejemplo de
esto, en tanto ejercicio democrático y trasformativo de la realidad, como lo vimos
anteriormente. Las instancias de participación como los CPL, permiten que a través de ellas se
materialicen los acuerdos políticos y se canalicen las inquietudes de los grupos sociales sobre
los asuntos que los afectan. A esta or ientación práctica se denomina Gobierno Participativo
con Poder de Decisión. Iracheta denomina instancias de participación, a los espacios “(…)
más o menos permanentes en los que la com unidad puede expresarse acerca del desarrollo
urbano de su centro de población” (Iracheta. 1997: 236). Además las instancias de
participación como el caso de los CPL amplían la gestión municipal local, al incorporar a las
discusiones y a la toma de decisiones a los representantes directos de la comunidad.
4. Mecanismos de Participación Ciudadana y estrategias para la participación
organizada 3:
No podemos hablar de democracia participativa y de la redefinición de una nueva esfera
pública, y mucho menos de las potencialidades, retos y debilidades de los Consejos de
3 Este acápite se hizo con base a los trabajos de Joant Font y a la síntesis de la compilación del texto Ciudadanos y Decisiones Públicas de este autor, hecha por el profesor Andrés Hernández, en el curso “Sociedad Civil y Movimientos Sociales”.
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Planeación Local, sin definir un marco en el cual se lleva a cabo la participación, lo s espacios,
mecanismos y/o modelos de participación ciudadana con que cuenta la ciudadanía. Para esto
se requiere en pr imer lugar implementar una serie de estrategias que de acuerdo a Font (s.
f.) son las siguientes:
a. Reforzar el sector asociativo: esta estrategia se relaciona con la ampliación de la
cobertura e impacto de las minorías asociadas y activas. Esto quiere decir, que hay que
fomentar a un número mayor de ciudadanos para que se incorpore al sector asociativo
y que profundice sus mecanismos de democracia interna, para que tenga una mayor
representatividad. Además se necesita de apoyo económico para el desarrollo de las
actividades, como también que las asociaciones reconozcan que no son los ún icos
representantes de la ciudadanía, defin iendo su protagonismo, el cual no debe consistir
en asistir a reuniones consultivas, sino que deben participar en el proceso de
formulación de prioridades, adopción de políticas, aplicación y evaluación de las
mismas.
b. Buscar la participación del ciudadano no organizado: los mecan ismos y/o espacios de
participación deben fomentar la participación de la ciudadanía no organizada, ya que
la mayoría de las veces los espacios participativos terminan siendo utilizados por las
mismas asociaciones u organizaciones de la sociedad civil con exper iencia en estos
procesos. Font propone en este punto, la utilización de mecanismos de democracia
deliberativa, la aleatoriedad y la utilización de incentivos para compensar los costos de
la participación.
c. Potenciar cambios hacia una cultura participativa: Font dice que aunque los cambios
culturales no se puedan hacer por decreto4, una visión progresista no puede pensar
sólo en como puede participar la sociedad, sino que debe pensar también en la
4 El caso colombiano es un caso paradigmático, ya que siempre se piensa que con cambiar las normas o crear leyes se transforman las costumbres y los comportamientos, más adelante miraremos esto para el caso del Acuerdo 13 de 2000.
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posibilidad de transformar la realidad, creando una cultura más participativa por
medio de cambios en los comportamientos y en las formas de trabajar de las
organ izaciones y los profesionales de la po lítica, creando mecan ismos de consulta
ciudadana en la toma de decisiones, procesos que faciliten la participación ciudadana
en el debate, en la toma de decisiones políticas y en la participación del sistema
educativo en procesos que fomenten la educación cívica y la democracia.
4.1. Panoram a de los m ecanism os de participación:
El principal argumento a favor de la democracia participativa es el de la imposibilidad de la
democracia directa a gran escala debido a la existencia de comunidades políticas de gran
tamaño. Es importante tener en cuenta, que un gobierno local a menor escala, facilita el
desarrollo de instrumentos participativos, abre la puerta a la deliberación y (Ibíd: 4) y a la
interacción cara a cara. En este sentido, el gobierno local es un escenario privilegiado desde
donde se pueden fomentar y desarro llar experiencias de participación ciudadana y es el
espacio en donde se ha podido avanzar en la democracia participativa. De acuerdo a lo
anterior, los mecanismos de participación pueden articularse con el gobierno local, la
movilización ciudadana y con el debate público, haciendo posible lo que Avritzer (2002)
denomina como una teoría democrática alternativa, la cual conecta a la democracia con la
formación de un espacio público en el cual los ciudadanos pueden participar como iguales y
donde la discusión de proyectos políticos para la sociedad, guían las decisiones de la esfera
política.
En este sentido, con relación a la tipología propuesta por Gomá y Font (2001) y Font (Op.
Cit.), se considerarán aquellos mecanismos que permiten algún grado de participación
ciudadana en la toma de decisiones, que proporcionan información a la ciudadanía sobre la
actividad de la administración municipal y que promuevan una interacción ciudadanos –
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administración pública local. Y sobre todo, miraremos a los de base asociativa y mixtos, ya
proporcionan un marco para analizar a los Consejos de Planeación Local y a los Encuentros
Ciudadanos, como lo analizaremos en el capítulo cuarto y quinto. Es así como a nivel general
tenemos:
4.1.1. Los m ecanism os de base asociativa:
Es una exper iencia basada en organizaciones. En este primer grupo de instrumentos
encontramos aquellos cuya finalidad es establecer un “mecanismo formalizado de
interlocución y diálogo” con los representantes de organizaciones, asociaciones, grupos y
comunidades reconocidas a nivel local. El mecanismo más com ún en este grupo es el consejo
o comisión que cuenta con algún tipo de representación municipal y con los representantes de
colectivos defin idos ya sea por intereses sectoriales o por criterios territoriales.
Se pueden distinguir entre dos tipos de instrumentos que se han desarrollado en las grandes
ciudades según las comunidades a representar:
a) Instrumentos para articular la participación ciudadana en el nivel territorial (los consejos
territoriales, las audiencias, las mesas, lo s forums, las comisiones). Los consejos pretenden
tener un carácter de mecan ismo estable, con una determinada composición y periodicidad de
reun iones y atribuciones m uy cambiantes según los casos; que pueden oscilar entre:
- Consejos muy asamblearios y poco formalizados que organizan actividades propias.
- Grupos con funciones básicamente consultivas.
- Consejos que realizan el seguimiento y la evaluación de políticas concretas y que
suelen ser “consultivos”.
Los consejos (territoriales, sectoriales y temáticos) se conciben como m ecanismos de
interlocución de los equipos de gobierno de la ciudad con el ‘tejido asociativo” de cada
territorio, sector, comunidades y grupo poblacional. Esto se relaciona con la democratización
de la administración pública, que en palabras de Cunill (2004) sign ifica dotar a la ciudadanía
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de medios de influencia sobre la administración pública, para permitir un reequilibrio de
poder (más democracia) con el fin de asegurar un mejor control y eficiencia de la
administración. Este es uno de los objetivos de los procesos de descentralización política y
administrativa, y se relaciona con los procesos contra-hegemónicos de democracia como el
Gobierno Participativo con Poder de Decisión.
Es importante tener en cuenta que según el texto de Ciudadanos y decisiones públicas
compilado por Font (Op. Cit):
- En la mayoría de los casos estos consejos se diseñan para permitir la participación de
ciudadanos organizados y de representantes de asociaciones.
En los mecanismos de base asociativa se distinguen dos lógicas: una lóg ica territorial, y la
que responde a una lógica sectorial o temática.
- Los consejos temáticos se enfocan en la atención a grupos y comunidades que no tienen
representación o también a com unidades con representación minoritaria en instrumentos
territoriales y sectoriales.
En las dos últimas décadas en América Latina la descentralización ha impulsado este tipo de
instrumentos para canalizar la participación ciudadana en el n ivel local y para encauzar la
presencia de asociaciones. Co lombia no ha estado al margen de este fenómeno,
desarrollándose toda una ser ie de consejos territoriales y sectoria les a nivel nacional,
departamental y local como más adelante los miraremos.
Estos consejos a pesar de tener unos pocos rasgos comunes, presentan divergencias en su
composición, funcionamiento y objetivos:
Diferencias en composición 5, y Diferencias en competencias, como los consejos consultivos
sobre pr ioridades a desarrollar en las zonas y el derecho a ser escuchados en torno a
• 5 En Alemania existen en la mayoría de las grandes ciudades, y en algunos casos sus miembros son elegidos
por los ciudadanos en forma directa. • En Francia, se crearon solo en P aris, Lyon y Marsella, con una composición mixta de concejales y ciudadanos
electos para el cargo.
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actuaciones municipales, y otros participan decisivamente en la atribución de fondos a
proyectos concretos y hacen seguimiento al funcionamiento de los servicios públicos.
Es así como las alcaldías han diseñado dos tipos de instrumentos para canalizar la
participación ciudadana: Los instrumentos a nivel distrital (consejos distritales) y los
instrumentos a nivel sectorial (consejos sectoriales). A partir de esta doble or ientación es
posible implementar un conjunto de organismos que sirven como espacios participativos. En
el caso de Barcelona (ciudad dividida territorialmente en 10 distritos), esta división es el
resultado de un proceso de descentralización que tuvo dos tipos de propósitos:
- Mejorar la prestación de los servicios (eficiencia y eficacia).
- Acercar a los ciudadanos al gobierno de la ciudad.
4.1.2. Los m ecanismos deliberativos de base personal: ponen su atención en la capacidad de
reflexión y diálogo de los ciudadanos comunes.
4.1.3. Experiencias basadas en ciudadanos:
4.1.3.1. Los mecanismos de carácter mixto, ciudadanos y asociaciones trabajando
conjuntamente con la administración. Es el caso de la conocida experiencia del Presupuesto
participativo de Porto Alegre, y que según Villasante (s.f) combina elementos concretos de la
voluntad po lítica elegida en las urnas democráticamente, con la participación directa de los
ciudadanos y un papel muy interesante de los técnicos.
Vemos como toda esta diversidad de mecanismos de participación ciudadana intentan
recuperar el protagonismo ciudadano y buscan que la ciudadanía participe activamente en las
decisiones públicas, partiendo de una realidad diversa, compleja, que en el marco de la
• En Suecia sus miembros son designados por los partidos, en proporción a su peso electoral en el municipio. • En Noruega coexisten dos tipos de realidades: a) consejos formados desde la sociedad civil, pero que cumplen
funciones de interlocución con el gobierno local. Sus miembros son elegidos en asambleas abiertas a todos los vecinos, mediante votaciones formales, o mediante representación de asociaciones. b) Consejos formados por iniciativa municipal.
• En Gran Bretaña. La realidad es plural. Hay consejos que son elegidos directamente por los ciudadanos, o consejos con composición mixta con miembros de las asociaciones (Ver Font, partes II, III, y IV).
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planeación local pueden llegar a ser un instrumento para la elaboración de los Planes de
Desarrollo Local. Entendiendo como lo anota Font que no existe un mecanismo participativo
perfecto e ideal.
5. Marco Institucional y Legal:
La oferta institucional en materia de participación y descentralización es muy amplia en
Colombia y en el Distrito. La Constitución de 1991 consagra extensas facultades para la
participación y el control social por parte de los ciudadanos, como también coloca de forma
taxativa la p lanificación como centro de las acciones públicas del Estado (art. 339). Esta
oferta institucional se sustenta en toda una normatividad, que muchas veces cae en un
fetichismo jurídico, con una amplia oferta espacial de participación que no es suficientemente
ocupada por los diversos actores de la sociedad. La oferta estatal en materia de participación
resulta de la crisis de legitimidad de la democracia representativa, que presenta un
agotamiento de las formas de canalizar las diversas demandas sociales (Parcomún. 2002: 24,
25)
A continuación se resumirá esquemáticamente el proceso y acto legislativo de la
descentralización y participación en Bogotá D.C. y más adelante el soporte legal nacional de
la planeación participativa y de los mecan ismos de participación que la prom ueven :
Cuadro No 1
PR OC ESO O ACTO
LEGISLATI VO
AÑO CARAC TERÍSTICA S
Decreto ley 3133 Acto legislativo No1
1968 1. Primer Estatuto Ad ministrativo, se orienta a la reforma d e la organización ad ministrativa de Bogot á, creándos e institutos descentralizados.
2. Decreta, según el artículo 61, que los con cejos municipales podrán crear l as Juntas Ad ministradoras Locales (JAL).
Acto legislativo No1 1986 Elección popul ar de alcaldes, surge el interés por regl amentar las JAL. Constitución Política 1991 Artículos 322 y 327. Permite qu e Bogot á con forme Juntas Ad ministradoras
Locales . Ley 1 de 1992 1992 Se co mien zan a aplicar las reformas des centralizad as con la con formación de las
JAL y la participación de las localidades en los ingresos corrientes del sector central.
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Decreto L ey 1421 1993 La estru ctura ad ministrativa d el Distrito Capital quedó con formada por tres sectores: el Central, el Descentralizado y el de l as Localidades . A su v ez, incentiva la participación comunitaria y las veedurías ciudad anas , y le entreg a herrami entas a las autoridades distritales para la promo ción, org anización y creación d e o rganis mos e instancias de participación (ver art. 6)
Decreto 425 1995 Primer ejercicio de planeación p articipativa local en toda l a ciudad Decreto 739 1998 Instituyó los encu entros ciud adanos en l as di ferent es localidades de l a ciudad. Acuerdo 12 1994 Determina el est atuto de planeación del Distrito, reglament a la formulación ,
aprobación, ejecución y ev aluación d el Plan de Desarrollo econó mico, social y de obras públicas del distrito e identi fica las autoridades e instancias d e planeación.
Acuerdo 13 2000 Reglamenta la participación ciud adana en la elaboración, aprobación, ej ecución , segui miento, evaluación y control a los planes de des arrollo local . Crea los Consejos de Planeación Local, dándoles el carácter de actor político fund amental y reconocimiento a diversos sectores de la sociedad civil que quedaron representados en l a co mposición de los Consejos de Planeación Lo cal.
Fuentes: Alcaldía Mayor d e Bogotá, 2002; CIDE R, DAAC, A cuerdo 13 d e 2000, Decreto Ley 1421 y
Fundación Co rona.
Es importante señalar que a nivel nacional El Artículo 339 de la Constitución Política
establece que las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre
ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de
sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la
Constitución y la ley. Este contenido lo desarrolla y lo reglamenta la Ley 152 de 1994, o
“Ley Orgánica del Plan de Desarrollo” que adicionalmente faculta a las Asambleas
Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales para reglamentar el contenido y el
alcance de los planes en el marco de la Constitución, de la ley orgánica de p laneación y de las
competencias, recursos y responsabilidades que correspondan a cada ente territorial. Es decir
la ley 152 establece los mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento,
evaluación, control y regulación de los planes de desarro llo que se aplican en la
nación Además, la ley 152 dio viabilidad para la conformación de los Consejos Territoriales
de Planeación para que ejerzan funciones en el nivel nacional, departamental, municipal y
distrital (Ley 152; Alcaldía Mayor de Bogotá – Veedur ía Distrital, OP. Cit.; DAAC - Foro,
2005).
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6. Antecedentes:
Dentro de los ejercicios de planeación participativa que se han realizado en la capital en los
últimos diez años encontramos el primer ejercicio de planeación participativa local en toda la
ciudad. Este se dio entre agosto y octubre de 1995, teniendo como marco el Decreto 425 de
1995, dentro del plan de desarrollo de la primera administración Mockus. (Fundación Corona.
2003: 27)
El segundo ejercicio realizado en 1998 tuvo como marco el decreto del plan de desarrollo
distrital, del alcalde Peñalosa, dándose al trámite previsto en los artículos 36 a 40 de la ley
152 y el Decreto 739 del 28 de agosto de 1998, en donde se fijaron procedimientos para la
elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los planes de desarro llo local y se
establecieron espacios y mecan ismos permanentes para la participación de la ciudadan ía en lo
local (Ibíd: 28). Este decreto es importante porque creó los encuentros ciudadanos en las
diferentes localidades de la ciudad, conformados por el alcalde local, los ediles, los
ciudadanos y las organizaciones sociales.
Por otra parte, el tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá del año 2001,
enmarcado dentro de la segunda administración del alcalde Mockus. Fue el primero regido
con una reglamentación, es decir el Acuerdo 13 de 2000 (ver cuadro del Marco Institucional),
dejando como resultado la estructuración y el funcionamiento de 20 Consejos de Planeación
Local en las Localidades del Distrito Capital. Este ejercicio fue el primero que contó con un
decidido apoyo de la Alcaldía Mayor. A diferencia de los encuentros ciudadanos del 2004, en
donde la Secretaría de Gobierno dispuso de un equipo técnico de apoyo local en cada una de
las localidades, para el caso de la experiencia del 2001 se dispuso de un comité
interinstitucional, cuya labor fue también de apoyo técn ico y logístico y estuvo conformado
por diferentes organismos distritales.
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7. Aspectos genera les de la localidad 16 de Puente Aranda:
Aspectos Demográficos y Pob laciona les6:
La localidad de Puente Aranda, debe su nombre a Don Juan de Aranda, propietario de un
terreno cenagoso de obligatorio paso para el sur del país durante el período de la colonia,
quien construyó un Puente para hacer más fácil el tránsito por ese lugar. Hoy en día la
localidad acogió el nombre de uno de sus barrios más antiguos, en donde se inició un
asentamiento industrial a mediados de los años cincuenta, conformándose una localidad
mixta, residencial, industrial y comercial. Las zonas industrial y comercial, representan gran
parte de la localidad, aprox imadamente el 40% de la población de esta zona es flotante, no
reside en la localidad.
Puente Aranda está ubicada en el centro de la ciudad, limita al norte con la localidad de
Teusaquillo, al occidente con las localidades de Fontibón y Kennedy, al sur con las
localidades de Antonio Nariño y Tunjuelito y al oriente con la localidad de Los Mártires. Es
por tanto, una especialidad de tránsito obligado entre el norte y el sur, el oriente y occidente
de la ciudad, por tener vías importantes en la movilidad como la carrera 30, la avenida 68, la
carrera 50, la Avenida de las Américas, la calle tercera, la calle 13, la calle octava sur y la
Avenida Primero de Mayo. Tiene una extensión total de 1724.5 hectáreas de las cuales 39.15
corresponden a suelo protegido; esta localidad no tiene suelo rural ni suelo de expansión.
Según la más reciente encuesta de calidad de vida, realizada por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital -DAP D- conjuntamente con el DANE en el año 2003,
se estima que la localidad de P uente Aranda, tiene aprox imadamente 288.890 habitantes, que
representan el 4.21% del total de población de la ciudad.
La composición de la población de P uente Aranda por edad m uestra una localidad con una
población eminentemente joven, en donde el 28.4% es menor de 17 años, un 14.4% está entre
6 Datos tomados de: Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. – Secretaría de Hacienda – DAPD; Secretaría de Gobierno Distrital.
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los 18 y los 25 años, un 49.0% oscila entre 26 y 64 años y un 8.2% tiene 65 años o más . Por
sexo la población masculina es de 133.543 equivalentes al 46.2% frente a 155.347 mujeres
equivalentes al 53.8%.
La totalidad de sus barrios corresponden al estrato tres, con excepción de un asentamiento
anormal, el Barrio La Colombiana, ubicado en la carrera 36 con calle 19, conformado por una
población en miser ia dedicada al reciclaje y sin acceso a serv icios públicos y sociales.
La localidad tiene cinco (5) Unidades de Planeación Zonal o UPZs, tres de tipo residencial
consolidado (Ciudad Montes, San Rafael y Muzú) y dos predominantemente industriales
(Puente Aranda y Zona Industrial) incorporadas al Plan de Ordenamiento Territorial (POT),
como parte de los instrumentos de gestión urbana mediante el Decreto 619 del 28 de julio del
año 2000 (ver Anexo 1: Mapa).
Estructura adm inistrativa y de gobierno local: La localidad de P uente Aranda, como las
demás localidades del Distrito Capital, esta sometida a la autoridad del alcalde mayor
(artículos 1999 y 323 y Ley 1ª de 1992). El alcalde local es elegido por ternas enviadas por la
JAL al alcalde mayor de Bogotá. La Alcaldía Local la conforman dos grupos: el Grupo de
Gestión Jurídica y el Grupo de Gestión Administrativa y Financiera. La Secretaría de
Gobierno proporciona los recursos humanos o funcionarios de las distintas oficinas. Esta
Secretaría contrata con cargo a recursos de inversión der ivados del objetivo de Gestión
Pública del Plan de Desarrollo Local, a personal que desempeña las labores técnicas
específicas para la elaboración de estudios técnicos requeridos por la localidad (ver Anexo 2:
Organigrama Alcaldía Local de Puente Aranda).
Junta Administradora Local: Es una corporación pública conformada por ediles elegidos por
voto popular, por cuatro años, y según el Decreto 1421, tienen varias atribuciones: adoptar y
aprobar el Plan de Desarrollo Local en concordancia con el plan distrital; promover la
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participación y la veeduría ciudadana y comunitaria en el manejo y control de los asuntos
públicos y aprobar el presupuesto anual del respectivo Fondo de Desarrollo Local mas otras
atribuciones menores.
Sistema Local de Planeación: lo conforman el alcalde local, la JAL, el Consejo de Planeación
Local, Las mesas de trabajo y las Comisiones de trabajo. Su objetivo principal es garantizar la
participación de la ciudadanía en el proceso de planeación de las localidades, eficiencia en la
ejecución del gasto público, contribuir al control social y fortalecer a los gobiernos locales.
Consejo de Planeación Local: Es un ente consultivo e instancia de planeación en la localidad,
también define la metodología para los encuentros ciudadanos (Acuerdo 13 de 2000). Más
adelante nos ocuparemos en detallar la composición y la act uación de este actor esencial.
Es importante tener en cuenta que para el caso de los Encuentros Ciudadanos del 2004 se t uvo
el respaldo de la Secretaría de Gobierno. Esta entidad apoyó la gestión de las localidades, ya
que tuvo la responsabilidad de coordinar, impulsar y facilitar el proceso de planeación local,
disponiendo de un equipo de apoyo técnico central y local, cuya función fue la de ser
facilitador y dinamizador de los encuentros ciudadanos, como también de apoyo a las
autoridades locales, al CPL y a la comunidad en general.
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III. PRO PUESTA METODOLÓGIC A
Esta monografía de tesis es un estudio piloto con miras a ser ampliado y profundizado más
adelante en est udios de postgrado y se desarro lló a partir del planeamiento del siguiente
interrogante, como punto de partida para la investigación:
¿Cuál fue el im pacto7 del C.P.L. y su relación con los actores relevantes8 del proceso de
planeación local durante los encuentros ciudadanos del año 2004 en la localidad de Puente
Aranda?
También se utilizó como Variable Dependiente: la ampliación del proceso de planeación
participativa en la localidad. Las Variables Independientes que explican este punto son :
a) el nivel de activismo, es decir, la asistencia en el funcionamiento activo o pasivo de este
mecanismo de participación durante los encuentros ciudadanos,
b) articulación y densidad asociativa. Esto se relaciona con las tradiciones asociativas
civilistas, con redes y v ínculos fuertes que exp lican las dinámicas participativas activas,
c) variables políticas (intensidad de intervenciones públicas, voluntad política, acuerdos con
entidades, y solidez de los formatos institucionales);
d) relación del CPL con las instituciones del gobierno distrital encargadas de prestar apoyo al
proceso (Secretaría de Gobierno).
El trabajo se encaminó también a responder las siguientes preguntas investigativas que se
basan en el trabajo hecho por el grupo de estudio de Joan Font (2001) para Barcelona y que se
puede aplicar en la localidad de Puente Aranda. Estas hipótesis de trabajo son las siguientes:
Hipótesis No 1: el mejor o peor funcionamiento de los órganos participativos (en términos de
niveles de asistencia) depende menos de las características formales (no necesariamente de la
ley que los reglamenta o crea, como el Acuerdo 13) del mecanismo participativo y más de las
voluntades políticas y de las tradiciones y de la densidad asociativa de los territorios.
7 Impacto entendido como el papel del CPL en la ampliación del proceso de planeación local. 8 CP L de P uente Aranda y los sectores que lo conforman; organizaciones sociales, ambientales, culturales y artísticas, gremiales y otros; Secretaría de Gobierno; y la Comunidad de Puente Aranda.
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Hipótesis No 2: el modelo participativo no solo favorece a las organizaciones frente a los
ciudadanos; sino que favorece a determinado tipo de organizaciones en detrimento de otras.
Hipótesis No 3: La participación en estos mecanismos es algo instrumental. Este modelo
tiende a despreciar el rol reiv indicativo de las asociaciones, al tiempo en que insiste en el
papel de colaboradores; de co-productores pr ivilegiados de la administración.
Métodos utilizados para la reco lección de la información:
A nivel de percepciones individuales, se realizaron algunas entrevistas con miembros del CPL
de Puente Aranda. Esta información se cotejó con las percepciones producto de entrevistas
con ediles de la localidad. A su vez, se entrevistaron algunos integrantes del equipo de apoyo
técnico local dispuesto por la Secretaría de Gobierno y como insumo se tuvo la experiencia
del autor como integrante del equipo de apoyo técnico de la Secretaría de Gobierno. En total
se hicieron cuatro entrevistas.
En cuanto a la información secundaria, relacionada con el papel de los miembros del CPL de
Puente Aranda durante el ejercicio de planeación participativa (Encuentros Ciudadanos) y que
sirvió para contrastar la información proven iente de las entrevistas tenemos: documentos e
informes editados por la Secretaría de Gobierno con el concurso del equipo de apoyo técnico
local durante el proceso, tales como: Informes de los Encuentros Ciudadanos elaborados por
la Secretaría de Gobierno con los insumos elaborados por los equipos de apoyo técnico
dispuestos en la localidades, como también actas y relatorías de los encuentros ciudadanos
celebrados en la localidad de Puente Aranda. Esta información se encontró en la Secretaría de
Gobierno Distrital, en la Alcaldía Local y en el poder del CPL de Puente Aranda.
Por otra parte, en cuanto a las relaciones que se dieron entre el CPL y las organizaciones de la
sociedad civil asentadas en la localidad, lo s datos en materia de información primaria se
recogieron por medio de entrevistas a los miembros de ongs participantes en los encuentros y
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de conversaciones con los miembros del CPL de Puente Aranda, con el f in de mirar diferentes
puntos de vista. Esto se contrastó con los informes y documentos elaborados por la Secretaría
de Gobierno y el equipo de apoyo técnico local, lo s cuales ya han sido contemplados atrás.
En lo atinente a la relación que se estableció entre el CPL y la Secretaría de Gobierno-
Equipos de Apoyo Técnico Local a n ivel de percepciones se hicieron entrevistas a algunos
miembros del CPL y a miembros del equipo de apoyo técnico local y se contrastaron con la
información producto de los datos suministrados por los entrevistados. Se utilizaron los
informes y documentos ya mencionados elaborados por la Secretaría de Gobierno y los
equipos de apoyo técnico.
Con relación a la información concerniente a la ampliación de la p laneación participativa
durante los encuentros del 2004 en P uente Aranda, también se basó éste trabajo en
información elaborada por la Secretaría de Gobierno que contiene datos estadísticos
relacionados con la composición y número de participantes en el proceso. Adicionalmente
fueron de utilidad los documentos elaborados por el equipo de apoyo técnico que contienen
información relacionada con el análisis del proceso de participación (actas, informes, etc.)
En lo atinente a las fuentes secundarias que permiten tener una visión amplia y completa del
contexto, podemos señalar la bibliografía relacionada con democracia y participación,
planeación participativa, presupuesto participativo y marco legal de la planeación
participativa. Esta información se halla consignada en libros, artículos de revistas,
documentos especializados, decretos y normas, documentos elaborados por la Secretaría de
Gobierno y archivos electrónicos de páginas especializadas en el tema de Bogotá y sobre
participación. También fueron de gran utilidad las conferencias y los apuntes de la clase
“Sociedad Civ il y Movimientos Sociales” dictado durante el II semestre de 2006 de la
“Especialización en Organ izaciones, Responsabilidad Social y Desarrollo 2006 – 2007”,
dictado por el profesor Andrés Hernández.
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IV. EL PROC ESO DE PLANEACIÓ N PARTICIPATIVA. ENCUENTROS
C IUDADANOS DEL AÑO 2004: Bogotá D.C. y Localidad 16 de Puente
Aranda.
1. Luis Eduardo Garzón y la Participación con Decisión:
En este acápite se analizará y describirá la estruct ura del proceso de planeación participativa
durante los encuentros ciudadanos bajo la directriz del Acuerdo 13 de 2000 y de la
caracterización de los mecanismos de participación propuestos por la teoría.
Como habíamos mencionado la planeación participativa en las localidades del Distrito Cap ital
se rige por el Acuerdo 13 de 2000 en concordancia con las normas generales de planeación de
la ciudad y bajo la orientación del programa de gobierno de cada administración. En este
marco se da la llegada a la alcaldía de Bogotá de Luis Eduardo Garzón, el cual propone
asumir la participación como eje central de su gobierno, en procura de que la ciudadanía se
involucre e incida en la toma de decisiones y en el control social de la gestión pública. Según
la administración Garzón9, la participación no puede ser un discurso de buenas intenciones,
sino un ejercicio concreto que permita un acercamiento mayor entre la ciudadanía y el
gobierno distrital (González, E. Maldonado, Alberto y otros. 2004: 5), nosotros podemos
decir, que este esfuerzo incluye también el acercamiento entre lo distrital y lo local, lo social y
lo individual y entre la participación social y la participación política. Por su parte, en el
último libro de Velásquez y González (2006: 58), nos dicen que el alcalde Garzón hizo dos
grandes propuestas, por un lado, una enmarcada en el qué de la gestión y otra sobre el cómo
de la gestión. El qué se refiere a la promesa de orientar la gestión hacia programas sociales
capaces de aliviar la pobreza y reducir las grandes desigualdades presentes en la ciudad. El
cómo esta relacionado, con las alternativas para aliviar la pobreza y la desigualdad, en donde 9 En el discurso de posesión del alcalde Luis Eduardo Garzón expresa la importancia de la participación en su gobierno y el deseo de implementar un proceso de presupuesto participativo en las localidades, según palabras del Alcalde Mayor: “Si algo debe caracterizar una Alcaldía como la nuestra es la defensa, ampliación, fortalecimiento y desarrollo de la democracia (…) vamos a empezar a trabajar para que la gente tenga también control por lo público o que participe del presupuesto participativo, por lo menos en las localidades, y que nos permita sacar adelante un plan de desarrollo que vincule la participación ciudadana”. Discurso de posesión como Alcalde de Bogota D.C., Enero 1 de 2004.
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se hace necesar ia una gestión democrática, es decir, abierta a la voz ciudadana y a la
intervención de distintos sectores de la población en las decisiones públicas. En cierta medida
encontramos en la propuesta del alcalde Garzón aspectos que nos recuerdan, el deseo de tener
una visión democrática robusta (justicia social y participación); que involucra una diversidad
de actores, contextos y realidades, en los cuales se puede desarrollar la democracia
participativa. De otra parte, el proceso de planeación participativa promovido desde la
Alcaldía, tiene como limitante lo estipulado por la ley (Estatuto Orgánico de Bogotá y los
Acuerdos 12 y 13), teniendo el proceso que manejarse desde esta legislación, lo cual hace
difícil ap licar la propuesta de Gobierno Participativo con Poder de Decisión, que aunque
pueden llegar a acoger prácticas democráticas deliberativas, e incentivar relaciones
horizontales, y/o extenderse territorialmente por toda el distrito y sus localidades, la lógica
vertical sigue haciéndose presente, ya que el Distrito sigue amarrado a lógicas políticas
verticales, además la participación no se decreta, se ejerce. De todos modos la propuesta de la
Alcaldía de Luis Eduardo Garzón trató de introducir innovaciones y nuevos criterios para
dinamizar esta realidad. El trabajo de Velásquez y Gonzáles (2005. Op. Cit: 63 – 67)
identifica varios criterios que r igieron a la Alcaldía Mayor:
Voluntad política para dar curso al proceso: El Alcalde y su equipo hicieron un esfuerzo para
sacar adelante el Plan de Desarro llo Distrital y los p lanes locales, con la participación más
amplia posible.
Concertación: El marco de la elaboración de los planes distritales y locales, se dio dentro de
un amplio proceso de concertación.
Superación de los logros de anteriores administraciones: Se pr ivilegió lo cuantitativo de lo
cualitativo, es decir, se superaron las cifras de inscripción y asistencia a los Encuentros
Ciudadanos en las localidades, como también se realizaron un mayor número de audiencias
para la discusión del Plan de Desarro llo Distrital. La meta era movilizar más población en
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torno a la planeación participativa, lo cual dar ía mayor legitimidad a los productos obtenidos
del proceso.
Legitimación de las instancias de participación ciudadana: Se trató de reconocer, legitimar y
fortalecer el Consejo Territorial de Planeación Distrital, CTPD, y a los Consejos de
Planeación Local con el fin de que recuperaran el terreno que habían perdido en anteriores
administraciones, esto se h izo por medio del apoyo dado en recursos y condiciones necesar ias
para que cumplieran con su labor.
Movilización ciudadana y fortalecim iento de la sociedad civil: La alcaldía le apostó al
fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil a través del proceso de planeación
participativa.
Articulación entre lo distrital y lo local: El alcalde se propuso articular lo distrital y lo local,
fracturado en varios ámbitos: a nivel normativo cada proceso se rige por un acuerdo distinto
(Acuerdo 12 a nivel distrital y Acuerdo 13 rige lo local); a nivel institucional son dos
entidades distritales que lideran el proceso: Planeación Distrital y la Secretaría de Gobierno; a
nivel operativo cada proceso tiene su propio cronograma; y a nivel participativo, las instancias
de participación en cada proceso son diferentes (CTPD en el nivel distrital; los CPL en el
nivel local) sin articulación entre ellas.
Interpretación de la norma en beneficio del proceso: La Alcaldía se acogió a la normatividad,
pues no tenía otra alternativa. Su idea, fue ir más allá de la norma sin vio larla, incorporando
herramientas como las audiencias locales sobre la propuesta sobre el Plan de Desarrollo
Distrital. Nosotros le agregar íamos el apoyo dado por la Secretaría de Gobierno por
intermedio de los Equipos de Apoyo Local al proceso.
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2. Los Actores y el Proceso:
2.1. Actores e instituciones participantes en el proceso de planeación local: las instancias
distritales y locales involucradas directamente en el proceso están agrupadas en el Sistema
Local de Planeación que lo conforma el alcalde local, la Junta Administradora Local, el
Consejo de Planeación Local, las mesas de trabajo, las Comisiones de Trabajo y por su puesto
la ciudadanía y las organizaciones sociales. A nivel distrital se contó con el apoyo de la
Secretaría de Gobierno, a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales. Hay que tener en
cuenta que Bogotá no tiene un Sistema Distrital de Participación que articule las diferentes
instancias y espacios de participación existentes en el Distrito Cap ital, es por esto que como
apoyo al proceso de planeación local la Secretaría de Gobierno de Bogotá, por medio de la
Subsecretaría de Asuntos Locales y en coordinación con la Dirección de Participación,
dispuso de un equipo de apoyo técnico para acompañar el desarrollo del ejercicio de
planeación en las 20 localidades capitalinas, a los Consejos de Planeación Local y a las
autoridades locales, como también puso en consideración una propuesta metodológica para la
realización de los encuentros ciudadanos y la formulación de los planes de desarrollo local.
En el próximo acápite defin iremos qué son los planes de desarro llo local.
2.2. El Plan de Desarrollo Local: Según el Acuerdo 13, el plan de desarrollo local es una
herramienta de la p laneación, en el que se establece el marco del desarrollo de la localidad
con una visión estratégica compartida y de futuro, el cual es resultado de un proceso de
concertación entre los diversos de la planeación local (artículo 1). Esto quiere decir, que el
proceso de planeación se materializa a través del Plan de Desarrollo Local, en un período de
tiempo determinado. Además tiene dos componentes, uno estratégico y otro operativo. El
componente estratégico hace alusión a las estrategias y políticas relacionadas con aspectos
económicos, sociales y ambientales. Por otro lado, el componente operativo hace referencia al
36
36
plan de inversiones (Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Gobierno y Uniminuto. 2005 :
20).
Además, el alcalde local estructurará la propuesta inicial del proyecto del Plan de Desarrollo
Local, teniendo como plazo hasta el 20 de jun io del primer año del per íodo constitucional del
Alcalde mayor. A su vez, estos planes se fundamentan, según el artículo 3 del acuerdo 13, en
la correspondencia con: a. los planes y políticas distritales; b. el Plan de Desarrollo
Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital; c. el diagnóstico integral del
plan de desarrollo local vigente; c. las estrategias y programas resultantes de los encuentros
ciudadanos; e. las políticas sectoriales, definidas por las Administración Distrital y; f. el Plan
de Ordenamiento Territorial.
2.3. La Planeación Loca l: Encuentros Ciudadanos del 2004:
Según el Acuerdo 13 de 2000, los encuentros ciudadanos “son la oport unidad para que la
comunidad, en diálogo con las autoridades y las instancias de planeación local, defina los
planes y programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la
elaboración del plan de desarrollo”10, lo anterior concuerda en parte, con lo propuesto por
Boaventura de Sousa Santos, el cual propone una nueva y privilegiada articulación entre los
principios del Estado y de la comunidad, además, y de acuerdo con lo trabajado
anteriormente, los encuentros ciudadanos pretenden ser una manera para que la participación
desde la base, pueda ser una solución a los problemas complejos, tomando como punto de
partida los saberes y exper iencias que pueden ofrecer los ciudadanos ordinar ios y funcionarios
de diversos campos. Es así como la administración distrital dinamizando el estrecho marco
normativo, apostó por la participación con decisión.
10 Artículo 12 del Acuerdo 13 de 2000
37
37
2.4. Inscripción, asistencia y participación: A nivel distrital, si comparamos lo consolidado
por la Secretaría de Gobierno, se in scribieron a los encuentros del año 2004 un total
de 90.058 personas, frente a 48. 482 de inscr itos en el 2001, es decir, se aumento en un 53.8%
el porcentaje de inscritos. En el cuadro siguiente se puede ver claramente los porcentajes de
asistentes e inscritos.
Cuadro No2: Total Bogotá
Población Total
Inscrito
(2001)
Total
asistentes
E. C.
(2001)
%
Asistentes
Frent e a
inscritos
(2001)
Total
inscrito
(2004)
Total
asistentes
E. C.
(2004)
%
Asistentes
Frent e a
inscritos
(2004)
% de
variación
de
asistentes
2001 -
2004
Diferencia
nu mérica
de
asistentes
2001 -
2004
6.864.369 48. 482 39. 098 80. 6 % 90. 058 55. 841 62. 0% - 18.6 % 16. 743
Datos Secretaría d e Gobi erno Distrital
Cuadro No 3: Total Puente Aranda.
Población Total
Inscrito
(2001)
Total
asistentes
E. C.
(2001)
%
Asistentes
Frent e a
inscritos
(2001)
Total
inscrito
(2004)
Total
asistentes
E. C.
(2004)
%
Asistentes
Frent e a
inscritos
(2004)
% de
variación
de
asistentes
2001 -
2004
Diferencia
nu mérica
de
asistentes
2001 -
2004
288.890 1.676 1.856 110. 7% 3.637 2.888 79% - 31.3 % 1.032
Datos Secretaría d e Gobi erno Distrital
De acuerdo con los datos registrados en las tablas anteriores, se registró un aumento en la
participación en los encuentros ciudadanos del 2004, pero se bajó en asistencia con relación al
año 2001. Esto se dio tanto a nivel distrital, como específicamente en el caso de Puente
Aranda, en esta localidad se pasó de 1.676 inscritos a 3.637, pero el n ivel de asistencia bajó
38
38
un 37.3%, mientras que a nivel distrital fue comparativamente menor, el cual estuvo en
18.6%. Lo anterior comprueba que la administración distrital puso más énfasis en lo
cuantitativo que en lo cualitativo. Podemos decir también, que otras causas de la baja en la
asistencia se debe a la frecuencia de los encuentros, la duración de los mismos, la def iciencia
en logística o la poca información que tiene las personas que asisten a estos ejercicios de
planeación. A su vez, hay poco compromiso de los ciudadanos con su localidad y la poca
importancia que se le da a la participación. Con relación a esto, Juan Manuel Camacho nos
dice:
“ (…) los encuentros ciudadanos, han sido un monólogo de la administración con las comunidades, a donde llegan las comunidades, que están invitadas a un teatro, a un determinado espacio, en el cual llegan los sabios con un video beam a explicarles cuál es el proceso de planeación, y entonces nadie, absolutamente nadie entiende, nadie sabe que son unos gráficos y unos cuadros que son puestos por unos sabios, que no les dicen nada a las comunidades. Entonces la planeación se convierte en un proceso int rascendente, porque no existe, porque no hay participación en la realidad. (Ent revista a Juan Manuel Camacho, Coordinador Académico de la Fundación Amans Urbem, marzo 21 de 2006)”
En buena medida, esta es la visión de una porción importante de la ciudadanía, que se debe en
buena parte a la inflexibilidad de la ley, en sus procedimientos, tiempos y procesos, a la hora
de implementar mecanismos de participación, en este caso los encuentros ciudadanos, y
donde la administración distrital sigue siendo la dinamizadora de los procesos, en donde no se
ha podido romper la lógica vertical de las relaciones entre la ciudadanía y la administración y
entre lo distrital y lo local. Además, aunque el número de inscr itos fue considerable hay que
preguntarse si este procedimiento de inscribirse previamente, para poder participar con
decisión, en el proceso de discusión de los planes de desarro llo local es el más adecuado para
generar una cultura de participación, pertenencia y responsabilidad en y con lo local y distrital
(Equipo de Apoyo Técnico de Puente Aranda, 2004). Además, se necesita de la participación
equilibrada tanto de individuos como de organ izaciones sociales.
Poder vinculan te de las decisiones tom adas por la com unidad: En Puente Aranda, se
incorporó al Plan de Desarrollo Local un 50% de las decisiones debatidas y pr iorizadas en los
39
39
encuentros. Si las desagregamos por ejes del Plan de Desarrollo tenemos: en el Eje Social se
incorporó el 55%, en el Eje Urbano Regional el 60%, en el Eje de Reconciliación el 71% y en
el de Gestión Pública el 14%11; lo cual pone de relieve que las decisiones ciudadanas, fueron
tenidas en cuenta parcialmente. A pesar de lo anterior, podemos decir, que el proceso de
planeación participativa ha venido madurando en la ciudad y en la localidad de Puente
Aranda, además viene ganando importancia la formulación pública de las políticas, también
se gana en legitimidad la adopción de las decisiones que fueron consignadas en los Planes de
Desarrollo Local, y gana visibilidad el proceso de planeación. Lamentablemente no fueron
establecidos parámetros de seguimiento, ni reglas claras con relación al papel de instancias
como el CPL, ni se capacitó ampliamente a los actores relevantes del proceso (CPL, las
organ izaciones la sociedad civ il y la comunidad en general)
2.5. Metodología para la realización de los encuentros ciudadanos:
La Secretaría de Gobierno proporcionó el modelo de actas para consignar los resultados de los
encuentros, también la metodología para el trabajo en comisiones y además sugirió la
metodología general para la realización de los encuentros ciudadanos. En la localidad de
Puente Aranda, se llevaron acabo tres tipos de encuentros con participación ciudadana en la
primera fase del proceso de definición del Plan de Desarrollo Local: a) una audiencia local
para presentar el proyecto de acuerdo de Plan de Desarrollo Distrital, con el objeto de recoger
los aportes y precisiones de la comunidad acerca del documento, b) un primer encuentro
ciudadano local en donde fue presentado a la comunidad el borrador de Plan de Desarrollo
Local preparado por la alcaldía, c) dos encuentros en cada una e las UPZ (P uente Aranda está
dividida en 5 UPZ, dos de ellas con una baja densidad poblacional: la Zona Industrial 108 y
Puente Aranda 111, por lo que el CPL decidió reun irlas para los encuentros) en los que la
comunidad identificó y pr iorizó las necesidades y problemáticas y sus respectivas alternativas
11 Ver Infor me Encuentros, Op. Cit.
40
40
de solución, d) dos nuevos encuentros ciudadanos de carácter local para efectuar la
priorización consolidada de las propuestas para incluir en el Plan de Desarrollo Local (Ibíd:
3).
En términos generales el CPL, con la ayuda del equipo de apoyo, modificó algunas de las
sugerencias en materia de metodología propuesta por la Secretaría de Gobierno, pero se
adoptó la mayor parte de lo sugerido por esta entidad adecuándola a la realidad específica del
proceso local.
3. Conclusiones:
A manera de conclusión podemos decir, que con relación al desarrollo de los encuentros
ciudadanos en la localidad de P uente Aranda:
- Se necesita de información pública adecuada a la ciudadanía que cualifique la participación
ciudadana.
- Hay que enriquecer la participación, de tal forma que se equilibre el invo lucramiento
individual con lo social.
- Tanto el Distrito como las Alcaldías Locales deben ofrecer herramientas metodológicas y
logísticas para que los actores de la planeación puedan realizar su trabajo.
- La planeación participativa debe incorporar lógicas hor izontales de participación que le
brinden procesos de formación a los actores de la planeación local.
- Se debe incentivar que los encuentros sean el espacio de discusión de los intereses
colectivos y no solamente de los intereses sectoriales.
A nivel de diseño institucional es importante recoger las propuestas de los actores de la
planeación. Con relación a esto, se puede decir 12:
12 Ver Foro y Fundación Corona (Op. Cit.: 8-10).
41
41
a. Es urgente reformar el Acuerdo 13 para hacerlo más compatible con el Estatuto Orgánico
de Bogotá, además se deben precisar las competencias de los actores de la planeación
(comisionados, consejeros y ediles).
b. Se deben orientar esfuerzos hacia la construcción participativa de diagnósticos locales
como insumo para la toma de decisiones.
Aparte de lo anterior se requiere:
a. Articular las dos lógicas de la participación: la distrital y la local, es decir, articular
tiempos, espacios, instancias e instituciones distritales y locales al proceso de planeación
participativa.
b. Implementar el Sistema Distrital de Participación, en donde se articulen las instancias,
espacios, actores e instituciones presentes en los ejercicios de planeación participativa que se
dan en Bogotá.
Se hizo un esfuerzo, acorde con la filosof ía del Gobierno Participativo con Poder de Decisión,
ya que se logró una participación desde la base. Se pudo realizar un ejercicio deliberativo que
puede ser mejorado con más formación e información de los actores de la planeación. A su
vez, el ejercicio de planeación participativa del 2004 fue un escenario en donde actuaron
diversos actores y se intentó articular dinámicas políticas y sociales diferentes, aún cuando
esto no implicó procesos transformativos determinantes. Es el camino para desarrollar
procesos de transformación de la realidad local y distrital que permitan realizar verdaderos
presupuestos participativos.
42
42
V. EL CONSEJO DE PLANEACIÓN LOC AL DE PUENTE ARANDA: SU
IMPAC TO EN LA PLANEAC IÓN LOC AL Y EN LA DEMOCRAC IA
PARTIC IPATIVA.
1. Aspectos genera les y caracterización del Consejo de Planeación Local de Puente
Aranda:
Los Consejos de Planeación Local, surgen con la expedición del Acuerdo 13 de 2000, este
acuerdo pone de relieve la necesidad de poner en funcionamiento un Consejo de Planeación
en cada una de las localidades, que según el artículo 5 de este Acuerdo “tendrá la naturaleza
de ente consultivo y será la instancia de p laneación de la localidad”, a su vez, junto con los
Alcaldes Locales y las JAL hacen parte del proceso de planeación como actores po líticos
fundamentales. El Acuerdo 13 estipula que el Consejo de Planeación Local debe estar
conformado por los representantes de los siguientes sectores: Asociación de Juntas de Acción
Comunal, Asociaciones de padres de familia, Organizaciones Juveniles, Rectores de
Establecimientos Educativos, Organizaciones de Comerciantes, Gerentes de establecimientos
de salud pública local y Organizaciones no gubernamentales. También se le abre el espacio a
organ izaciones campesinas e indígenas en la medida que tengan presencia en las localidades.
Es importante señalar que algunos representantes que tienen asiento en el CPL cumplen
funciones institucionales, es el caso de los gerentes de los establecimientos de salud pública y
los rectores de los establecimientos educativos. Esto pone de relieve los problemas en la
calidad de la representación y genera conf lictos entre los intereses institucionales y los de la
sociedad civil, como también puede restar autonomía a la representación del CPL.
El proceso de conformación de los CPL, según el Acuerdo 13, se in icia con la convocatoria a
los sectores sociales, por parte del Alcalde Mayor, dentro de los ocho días siguientes a su
43
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posesión. En el plano local, el Alcalde Local realiza la instalación del Consejo de Planeación,
cuyos miembros tienen “un período igual al término del Plan de Desarrollo Local”13.
El Acuerdo 13 define las siguientes calidades de los consejeros: Estar vinculado a las
actividades de la respectiva localidad y tener conocimientos o experiencia en los asuntos del
sector o actividad en la localidad14. Por otro lado, este acuerdo asigna una serie de funciones a
los miembros del CPL:
- Diagnosticar y priorizar las necesidades de la localidad
- Proponer alternativas de solución a las necesidades estructurales y sectoriales de la
localidad.
- Organizar, promover y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del Plan de
Desarrollo Local; mediante la organización de foros informativos, seminar ios, talleres
y audiencias públicas, encuentros ciudadanos u otros mecanismos, con el fin de
garantizar ef icazmente la participación ciudadana.
- Ejercer el seguimiento a la ejecución del Plan de Desarro llo Local.
- Evaluar los informes presentados por el Alcalde Local de acuerdo con lo estipulado en
el presente Acuerdo.
- Formular recomendaciones sobre el contenido del Plan de Desarrollo Local, en
concordancia con la concertación realizada en los Encuentros Ciudadanos15.
El Acuerdo también les confiere a los consejeros las siguientes atribuciones:
- Dividir el territorio de la localidad en sectores, para la realización de los encuentros
ciudadanos, procurando que cada uno corresponda a conceptos sociales y de desarrollo
urban ístico homogéneo.
- Fijar la metodo logía de los encuentros ciudadanos.
13 Artículo 9 del Acuerdo 13 de 2000 14 Artículo 8 del Acuerdo 13 de 2000 15 Artículo 10 del Acuerdo 13 de 2000
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44
- Señalar las fechas para la realización de los encuentros ciudadanos y determinar el
lugar de reun ión.
- Requerir a las autoridades locales de planeación, informes sobre el avance del Plan de
Desarrollo Local.
- Recomendar a las Autoridades de Planeación local los ajustes necesarios para
garantizar la debida ejecución del Plan de Desarrollo Local.
- Organizar el Banco de Proyectos Local16.
De acuerdo a lo anterior, podemos deducir que los Consejos de Planeación Local se pueden
enmarcar dentro de los mecanismos de participación de base asociativa, lo s cuales tienen un
doble carácter: sectorial y territorial. Son de carácter asociativo porque tienen como finalidad
la interlocución y el diálogo con los representantes de organ izaciones sociales, grupos y
colectivos reconocidos a n ivel de la localidad, ya que como lo estipula la norma toda una
serie de organizaciones sociales deben estar representadas en estos consejos. Por otra parte, no
son de tipo sectorial en sentido estricto, ya que lo conforma una diversidad de sectores
sociales. Un ejemplo de mecanismos de base asociativa de carácter netamente sectorial o
temático y territorial, son los consejos distritales y locales de cultura, lo s cuales están
conformados únicamente por los sectores cult urales de la capital.
De otro lado, los CPL son territoriales en la medida de que obedecen al proceso de
descentralización y operan de manera territorializada en cada una de las 20 localidades del
Distrito Capital, en donde se configura como ente consultivo e instancia de planeación en la
localidad. Es importante señalar, que si la norma define a los CPL como instancia de
planeación, entonces hablamos de un escenario de deliberación y de acción que tiene un papel
importante en la formulación del Plan de Desarrollo Local. A su vez, es un actor político
fundamental a n ivel local.
16 Artículo 11º del Acuerdo 13 de 2000
45
45
2. Análisis de la conformación de los Consejos de Planeación Loca l: Bogo tá y el caso
Puente Aranda:
Organizaciones sociales y sectores inscritos en los Consejos de Planeación 2004: Bogotá y
Localidad 16 de Puen te Aranda: A nivel distrital el análisis comparativo de organizaciones
inscr itas a los consejos de planeación local 2001 con relación al 2004es el siguiente:
Como lo estipula el Acuerdo 13, a comienzos de enero del 2004, la Alcaldía Mayor por medio
de la Secretaría de Gobierno y las alcaldías locales, hace la convocatoria en cada una de las
localidades a las diferentes organizaciones sociales y sectoriales para que inscribieran a susu
representantes para conformar los consejos. La convocatoria tuvo una importante acogida
entre las organizaciones sociales, ya que se presentó un aumento considerable en la
inscr ipción, con relación al proceso del 2001 (cuadro 3). En efecto, se presentó un aumento de
675 organizaciones sociales y sectores inscritos, de las cuales las organizaciones no
gubernamentales, las Juntas de Acción Com unal y sus asociaciones, las organizaciones de
comerciantes y las organ izaciones juveniles mostraron un crecimiento significativo en
relación con lo ocurrido tres años atrás. En contraste, las Asociaciones de Padres de Familia,
los rectores de establecimientos educativos y las organizaciones de campesinos disminuyeron
su participación y por tanto, su representación en los CPL. A su vez, lo s Consejos Tutelares
fueron tenidos en cuenta por primera vez para la conformación de los CPL en 2004
(Velásquez y Gonzáles. 2005. Op. Cit.: 173)
46
46
C UADRO 3: COMPARATIVO DE ORGANIZAC IO NES INSCRITAS A NIVEL
DIS TRITAL A LO S CONSEJOS DE PLANEACIÓN LOCAL 2001 – 2004
ORGANI ZACIÖN O
SEC TOR SOCIA L
2001 % DE
TOTA L
2004 % DE
TOTAL
DI FER ENCIA
EN TRE
EL 2001 Y 2004
Asojuntas 19 1.4 131 6.1 589.4%
Asociación de Pad res de
Familia
183 14.4 126 6.4 -31.1%
Organizaciones juveniles 136 10.7 224 11.5 64.7%
Rectores d e Establecimientos
Educativos
165 13 131 6.7 -20.6%
Organizaciones de
Comerciantes
101 7.9 211 10.8 108.9%
Organizaciones de Industriales 30 2.3 47 2.4 56.6%
Gerent es de est ablecimientos
de Salud
30 2.3 34 1.7 13.3%
Organizaciones no
Gubernamentales
464 35.8 814 41 75.4%
Organizaciones Ambientales 102 8 151 7.7 48%
Organizaciones de camp esinos 13 1 8 0.4 -38.4%
Organizaciones Etnicas 25 1.9 56 2.8 124%
Consejos Tutel ares 0 0 10 0.5
TOTAL DE O RGA NIZA CIO NES
INSCRITA S
1268 100% 1943 100% 53.2%
Fuente: Secretaría de Gobierno Distrital, Bogotá 2004 .
En el año 2001, en la localidad de Puente Aranda se presentaron 46 organizaciones y sectores
sociales al CPL. Hay que tener en cuenta que este fue el primer ejercicio de planeación bajo
los parámetros del Acuerdo 13, en donde se presentó confusión en la preparación y desarrollo
47
47
de los encuentros ciudadanos, además de no tener el apoyo necesario por parte de la
administración distrital.
Con relación al proceso de planeación local del 2004 en Puente Aranda al igual que los datos
arrojados a nivel distrital, el número de organ izaciones inscritas para conformar los CPL
también aumentó, ya que se pasó de 46 organizaciones a 78, es decir, se presentaron más del
doble que en el ejercicio de planeación del 2001. A su vez, las organizaciones no
gubernamentales (55,5%) las organizaciones ambientales (9.72%) y las organizaciones
juveniles (8.33%) fueron las que más participaron en el proceso de convocatoria y elección de
los representantes a los consejos (Ver anexo 3). 17 El acuerdo estipula la participación de un
delegado de la Asociación de Juntas de Acción Com unal (Asojuntas) como organ ización de
segundo nivel. Este caso puede demostrar la fragilidad del sector en su sistema de
representación como lo veremos más adelante.
El CPL de P uente Aranda quedó conformado de la siguiente manera:
Alexander Fernández Gil - Asojuntas
Alix Johana Hernández Moreno - Organizaciones de Industriales
Argenis Guerrero Jiménez - Asociación de Padres de Familia
Diana Julieth González Franco - Organ izaciones Juveniles
Gonzalo Alberto Clavijo Sierra - Establecimientos de Salud P úblicos
Helbert Alfredo Marroquín Rodríguez - Organizaciones Ambientales
Hugo Rojas Figueroa - Organizaciones de Comerciantes
Leonarda Quiñonez Cortés - Comunidades Etnicas
Luz Miryam Reyes de Sabogal - Establecimientos Educativos
Milcíades Ramírez Melo - Organizaciones no Gubernamentales
Xenia Lozano Sánchez - Consejo Tutelar
17 Datos tomados y consolidados de la actas de elección de representantes por sector u organización al Consejo Local de P laneación de la localidad de P uente Aranda.
48
48
También podemos ver, como en Puente Aranda las mujeres, a diferencia de los datos que
arroja el proceso de planeación a nivel de todo Bogotá, son mayoría en la composición del
consejo, siendo el 54.5%, frente a la media distrital que fue del 34%.
3. Papel del Consejo de Planeación Local de Puente Aranda durante el ejercicio de
planeación participativa:
El Acuerdo 13 del 2000 plantea un avance importante al crear los Consejos de Planeación
Local y reconocer en las organizaciones de la sociedad civil el más alto nivel de participación.
Es decir, se da reconocimiento a organizaciones o sectores como los indígenas, los grupos
étnicos y campesinos, que permiten pensar y planear las localidades desde ópticas distintas.
En la medida en que el Acuerdo 13 de 2000 p lantea el desarrollo de unas funciones que
promueven la autonomía de los Consejos, es importante mencionar que el desarrollo de dicha
autonomía es v ital para seguir avanzando, tanto en los procesos de participación, como en los
de control social. Los Consejos de Planeación Local no tienen una instancia super ior que los
regule, lo cual posibilita una importante participación de los consejos en la construcción del
desarrollo local. Pero esto puede traer inconvenientes al asumir y definir el concepto de
autonomía, ya que pueden generar algunos problemas, como la extralimitación de funciones
por parte de algunos consejeros. Sin embargo, dicha autonomía permite avanzar en el
fortalecimiento de la participación y la descentralización de la ciudad.
Otro elemento importante ha sido el evidente interés por participar en el proceso, tal como lo
demuestra el número de organ izaciones que se inscribieron para el periodo del 2004 en la
localidad de Puente Aranda, frente a las que se inscr ibieron para el período pasado.
Independientemente de las fallas cometidas en los procesos y la desmotivación que esto
ocasiona, las organizaciones y sus miembros continúan interesados en los asuntos públicos y
reconocen la importancia de los espacios de participación como un medio de acción política.
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49
En Puente Aranda se presentaron algunos inconvenientes ya que en la parte final del proceso,
el CPL no actuó con espírit u de cuerpo. A continuación se hará una reconstrucción del
comportamiento del CPL, en donde se contiene la experiencia personal del autor, una
entrevista a un miembro del equipo de apoyo técnico e informes preparados por el equipo de
apoyo técnico de la Secretaría de Gobierno.
El papel determinante dado por el acuerdo 13 al Consejo de Planeación Local en la dirección
de los encuentros ciudadanos no fue asumido en su total dimensión por el CLP como cuerpo,
sino que éste descargo la responsabilidad en unas pocas personas, pero sin darles la capacidad
de decidir sobre aspectos operativos e incluso de metodología, con el agravante de que a las
reun iones oficiales del CPL no asistían todos sus miembros, y generalmente éstas terminaban
en discusiones sobre la act uación de los consejeros, impidiendo tomar decisiones claras en
varias ocasiones amparadas en la falta de quórum. Se pudo palpar descoordinación y descarga
de responsabilidades sobre unas pocas personas para la organización logística y metodo lógica
de los encuentros, se presentaba desconocimiento de las decisiones tomadas necesariamente
para sacar adelante el proceso, y por lo tanto en la ausencia de una posición unif icada del CLP
frente a la comunidad y las instituciones, llegando incluso a contradecirse públicamente o a
descargar las responsabilidades de las fallas o cuestionamientos en la alcaldía o en el equipo
de apoyo o en consejeros determinados. (Secretaría de Gobierno- Equipo de Apoyo Técnico
Local de Puente Aranda: 9)
En entrevista a un miembro del equipo de apoyo técnico, éste expresa signos
desdibujamiento del papel del CPL de Puente Aranda:
Por razones que el equipo no conocía muy bien, el CPL que al comienzo del proceso parecí a tener una postura de cuerpo clara, fue perdiendo dicha dinámica, empezó a fallar l a comunicación interna, y del compromiso most rado al comienzo por la mayoría de sus miembros, nosot ros evidenciamos cierto decaimiento, desencanto e incluso hast a desentendimiento sobre la suerte del proceso. Pero el problema realmente no consistía en l a delegación de responsabilidad en unas cuantas personas, sino en que faltaba de comunicación clara y de apoyo preciso del CPL como entidad, a las decisiones y acciones de estas personas. (Entrevista a Miguel Ángel Cadena. Abril 28 de 2006)
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Es importante señalar que algunos consejeros elegidos carecían de representatividad. En
conversación sostenida con el consejero Milcíades Ramírez y corroborada con las actas de
elección al CPL, se encuentran casos como el de la consejera representante de las
organ izaciones étnicas, la cual tenía poca experiencia de trabajo en los temas relacionados con
la planeación local. Por este sector, sólo se postularon tres organizaciones, con el agravante de
que la elegida no residía en la localidad, ni tampoco ejercía ningún trabajo social o
comunitario relacionado con el bienestar de su grupo étnico. Por lo que se pudo investigar,
ésta consejera era una ficha de un grupo político y social que tiene trabajo en la localidad de
Puente Aranda, lo s cuales tienen un edil en la localidad y una fundación de carácter
ambiental, social y comunitaria18.
Con relación al nivel de representatividad del los representantes de Asojuntas, la ley al
otorgarles un escaño por derecho propio y unas funciones determinadas, es decir, la secretaría
técnica del CPL, no se da un verdadero proceso democrático, de carácter amplio y
participativo, para este caso las directivas de Asojuntas son las que terminan accediendo al
consejo de planeación. En este caso específico de acuerdo a las actas, se presentó
inconformidad por parte de los delegados de las Juntas de Acción Com unal que no están
afiliados en Asojuntas, lo cual es poco representativo si tenemos una localidad compuesta por
55 barr ios.
De otra parte, pese a la importante función que desempeñan los consejeros, en general no
cuentan con un apoyo real en términos de materiales y de insumos necesar ios para el
desarrollo de sus actividades, más aún cuando la ley les impone funciones y atribuciones que
deben cumplir. Esta situación, no sólo genera debilidades en el proceso, sino que desestimula
18 Me refiero al edil del antiguo PDI, Jairo Cuesta y a la Fundación Simón Rodríguez.
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el trabajo de los consejeros, desorganiza el trabajo de la instancia y hace que el trabajo recaiga
en unos pocos integrantes.
A lo anterior se suma, el bajo conocimiento que poseen algunos consejeros en temas
fundamentales para cumplir con sus funciones, tales como las normas de planeación, la
planeación participativa, lo s mecanismos de participación, el desarrollo de metodologías, el
control social, la elaboración de proyectos, así como, el funcionamiento del Banco de
Programas y Proyectos Local. El conocimiento de estos temas permite que el proceso de
planeación participativa se pueda dar sobre la base de fundamentos sólidos, se necesitan
programas de formación por parte de las instancias oficiales, y compromiso de las personas y
organ izaciones que pretenden ocupar un puesto en los consejos.
4. Los Supuestos:
Hipótesis No 1: el mejor o peor funcionamiento de los órganos participativos (en térm inos de
niveles de asistencia) depende menos de las características formales (no necesariam ente de
la ley que los reglamenta o crea, com o el Acuerdo 13) del m ecanismo participativo y más de
las vo luntades políticas y de las tradiciones y de la densidad asociativa de los territorios.
Los Consejos de Planeación Local son una instancia de planeación, es decir, hablamos de un
escenario de deliberación y de acción que tiene un papel importante en la formulación del
Plan de Desarrollo Local y como actor político fundamental a nivel local. Velásquez y
González (2005. Op. Cit: 206) nos hablan de reglas de juego que marcan el escenario de la
participación, como también determinan los resultado y el rol de estas instancias. Estas reglas,
definen formas de conducta y plasman arreglos institucionales que restringen la conducta de
los actores a lo largo del proceso. A cambio de esa restricción, las normas generan
transparencia y reducen los niveles de incertidumbre propios de cualquier relación social,
especialmente las que se dan los espacios de participación. Esa dialéctica entre restricción y
52
52
transparencia convierte a las reglas de juego en un factor de alta complejidad, con lo cual los
actores establecen relaciones ambiguas, de aceptación y, a la vez, de rechazo.
La expedición del acuerdo 13 de 2000 constituyó un avance desde el punto de vista de la
institucionalización de la planeación participativa en Bogotá, en la medida en que definieron
reglas de juego hasta entonces inexistentes y estableció criterios de actuación, en especial en
el campo de de la participación, que h icieron que esta dejara de depender de la
discrecionalidad de las personas, en particular de los gobiernos de turno y se defin ieran en el
marco de la institucionalidad. En P uente Aranda se pudo observar que el Acuerdo 13 presenta
fallas que tiene implicaciones políticas:
- Al CPL se le dificultó propiciar la articulación de los procesos e instancias de
planeación con otros procesos e instancias de participación ciudadana. Mas cuando a
nivel local operan instancias de participación local, sectorial y poblacional que
estuv ieron participando activamente durante los encuentros, como las juntas de
Acción Comunal, organizaciones de adultos mayores; organizaciones de mujeres,
Consejos Locales de Política Social (CLOPS), Consejos de Discapacidad, est udiantes
de secundar ia y universidad, representantes de comerciantes e industriales,
organ izaciones ambientalistas, el Consejo Local de Cultura, organizaciones culturales,
Comité Local de Control Social, Iglesias cr istianas, Comités de Seguridad y
Convivencia, Ongs de Derechos Humanos y otros. A pesar de esto los encuentros
pudieron ser un escenario de encuentro, deliberación y construcción de consensos
entre las diferentes iniciativas ciudadanas.
Por otra parte, se hizo evidente la falta de articulación con instancia distritales como el
Consejo Territorial de Planeación Distrital, esto dem uestra el divorcio entre los
procesos de planeación distrital y local. Esto no es culpa de los CPL, sino que se debe
a la ausencia del Sistema Distrital de Participación, ya que este organismo debería
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articular todos los procesos, in stancias y espacios de participación que se dan en todo
Bogotá.
- El Acuerdo no define de manera clara las competencias de los distintos actores en el
proceso de planeación y el alcance de sus decisiones. Esto quedó demostrado en los
roces que se presentaron al final del proceso entre algunos miembros del CPL y el
equipo de apoyo técnico de la Secretaría de Gobierno Distrital, como también en la
desconf ianza que subsiste entre algunos ediles hacia la labor que desarrolla el CPL19.
- La inclusión de funcionarios de las Secretarías de Educación y Salud como integrantes
de los CPL no es conveniente, pues desvirt úa el carácter de esta instancia y
mecanismo de representación social porque desconoce a las organ izaciones sociales
pertenecientes a estos sectores (salud y educación).
- Como vimos anteriormente, la representatividad del CPL de la localidad puede estar
lesionada, ya que hay sectores que no se sienten representados, como en el caso de
algunas JAC y las organizaciones étnicas.
- La asignación de la secretaría técnica del CPL a Asojuntas crea rigidez en el
desempeño de dicha función, ya que la norma impide su reemplazo por representantes
de otras organizaciones.
Vemos entonces que se requiere de un marco jurídico, pero se necesita del apoyo y soporte de
la vida asociativa y participativa, en donde el CPL sea un dinamizador, como también sea un
espacio de articulación y correa de transmisión de las necesidades y sentires de la comunidad.
19 En conversación sostenida con el edil Jairo Cuesta se evidencia la desconfianza hacia el CPL. Este edil manifestaba su animadversión hacia la coordinadora del CP L, aunado ha cierta rivalidad política, lo curioso es que para la época los dos pertenecían al mismo movimiento político, el PDI.
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Hipótesis No 2: el modelo participativo no solo favorece a las organizaciones frente a los
ciudadanos; sino que favorece a determinado tipo de organizaciones en detrim ento de otras.
Es claro que el proceso y la norma en sí deja por fuera a ciertas organizaciones en la
conformación de los CPL, es el caso de la presencia de actores oficiales como los gerentes de
establecimientos de salud y rectores de colegios oficiales, esto deja por fuera a las
organ izaciones prop ias de estos sectores, como los discapacitados o los consejos estudiantiles
o el ejemplo de las Juntas de Acción Comunal que no están afiliadas a Asojuntas. Es
importante tener en cuenta que no es malo que se favorezcan a las organizaciones, más
cuando estamos hablando de un modelo de base asociativa, en donde es fundamental
incentivar la organ ización social y comunitaria en las localidades, lo que se necesita es que
sea menos selectivo. Además, la presencia de organ izaciones sociales se hace necesar ia para
la planeación participativa y es un antídoto para no caer en el individualismo ni en la
tecnocracia.
Hipótesis No 3: La participación en estos m ecanismos es algo instrumental. Este modelo
tiende a despreciar el rol reivind icativo de las asociaciones, al tiempo en que insiste en el
papel de co laboradores; de co-productores privilegiados de la administración.
La democracia participativa surge como mecanismos para recuperar la política e intenta
enfrentar la crisis de la democracia representativa, partiendo entre otras cosas, del
fortalecimiento de la democracia local. Aún cuando la norma reconoce a los CPL como
instancia de planeación y como actor político fundamental desde lo local, estas instancias de
planeación se han quedado únicamente en el rol de entes consultivos. En el caso del proceso
de p laneación local en Puente Aranda se pudo observar que al CPL se le dif icultó construir
identidades colectivas o insertarse en un movimiento social. Los roces con las JAL y con los
funcionarios distritales y locales demuestran que estos mecan ismos de participación están más
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preocupados por llevar a cabo procesos de co- gestión que les permita acceder a una porción
de poder a n ivel local, reduciendo su activismo y limitándose en muchos casos a lo que la
norma les confiere, es decir, emitir un concepto al borrador del Plan de Desarrollo Local. Esto
se debe a que son modelos que se imponen desde el centro de manera un iforme y no nacen de
las comunidades, ni responde a voluntades e iniciativas de los territorios. Se crea la norma y
de ahí se extrae la organ ización social.
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VI. CONCLUSIONES:
A lo largo de estas páginas hemos visto como la planeación local es un instrumento y un
escenario muy importante en la vida institucional y comunitaria de las localidades. En este se
construye ciudad desde lo local, como en el modelo del Gobierno Participativo, de Fung y
Wright, el cual parte de la base de la sociedad, y como habíamos dicho anteriormente el
gobierno Garzón le apostó decididamente a este proceso. Se realizó un ejercicio deliberativo
en el cual, el ejercicio de planeación participativa del año 2004 se constituyó en un escenario
donde participaron diversos actores y donde se intentó articular dinámicas políticas y sociales
diferentes, aún cuando no implicó procesos transformativos determinantes. Es el camino para
desarrollar procesos de transformación de la realidad local y distrital.
Por otro lado, a pesar de la dificultades propias de estos procesos participativos y de las fallas
que t uvo tanto el gobierno distrital, como el local, este proceso dejó activos en el sentido de
que a través de la deliberación pública se pueden generar proceso educativos y de aprendizaje,
tanto para la comunidad y los actores sociales, como para la administración pública.
Con relación a las instancias y mecanismos de p laneación como son los Consejos de
Planeación Local, la experiencia de esta representación social en Puente Aranda nos permite
decir que es necesario continuar y mejorar el proceso de acompañamiento a las exper iencias
de planeación participativa local y propiciar un mayor acercamiento entre los actores, las
instancia y los escenarios de la planeación antes de la realización de los encuentros
ciudadanos. Es importante la capacitación y el trabajo en equipo con los miembros y los
sectores presentes en los CPL de modo que las estrategias y metodologías a aplicar sean
producto de de una labor mancom unada entre lo local y lo distrital. A su vez, es necesario
potenciar el papel dinamizador y reivindicativo de los CPL como prerrequisito para
maximizar la participación de la comunidad y de los diferentes actores sociales en la
definición de los Planes de Desarrollo Local.
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En fin, adicionalmente y como lo habíamos propuesto, podemos decir que se hace necesario :
a. Reformar el Acuerdo 13 para hacer lo más compatible con el Estatuto Orgánico de Bogotá.
Además se deben precisar las competencias de los actores de la planeación (comisionados,
consejeros y ediles).
b. Orientar esfuerzos hacia la construcción participativa de diagnósticos locales como insumo
para la toma de decisiones.
c. Articular las dos lógicas de la participación: la distrital y la local. Es decir, articular
tiempos, espacios, instancias e instituciones distritales y locales al proceso de planeación
participativa. Ejemplo claro de esto fueron los inconven ientes en la def inición e
implementación de la metodología a ap licar en los encuentros ciudadanos que abrieron el
proceso en la localidad de Puente Aranda, que ref lejó algunos problemas de coordinación
entre el nivel distrital, encargado de la planeación global del proceso y el CPL de Puente
Aranda.
d. Implementar el Sistema Distrital de Participación, en donde se articulen las instancias, los
espacios, los actores y las instituciones presentes en los ejercicios de planeación participativa
que se dan en Bogotá. Para el caso de los CPL se necesita que trabajen de manera
mancomunada con el Consejo Territorial de Planeación Distrital.
d. Recomponer a los CPL, para que sean instancias con un alto nivel de representatividad de
sus integrantes, con reglas de juego claras para su actuación y con derechos y deberes claros.
e. Flexibilizar el Acuerdo 13 y potenciar la capacidad reivindicativa de los Consejos de
Planeación Local.
Por otra parte, y retomando las palabras de las recomendaciones hechas en un documento de
la Secretaría de Gobierno Distrital, sobre la política de participación en la ciudad. Se puede
decir acertadamente que la participación en Bogotá se ha caracterizado por ser funcional e
institucionalizada. Funcional en tanto los espacios y escenarios de participación son utilizados
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por la institucionalidad para legitimar las decisiones tomadas por ella. Institucionalizada en la
medida en que los escenarios y espacios de participación que se consideran legítimos son solo
aquellos que la institucionalidad ha creado o cooptado (Secretaría de Gobierno Distrital.
2005: 4).
Es decir, la labor desempeñada por una instancia de p laneación como el Consejo de
Planeación Local de Puente Aranda, en el marco del proceso de planeación local, nos permite
pensar de que se requiere más flexibilidad en los procesos de participación, aún más, cuando
la vida local está llena de procesos, in stancias, espacios y actores que buscan una nueva esfera
pública en donde act uar e interactuar dentro de la sociedad civil y entre éstos y la
institucionalidad. Se necesita reconocer las dinámicas cult urales, políticas y sociales que se
gestan de manera independiente de la institucionalidad y de las normas.
Confiemos en que los avances obtenidos durante la administración distrital actual se
mantengan, pero se requiere de mejorar los tiempos, lo s procesos y las relaciones entre lo
distrital y lo local, entre la representación política y la social, entre los ciudadanos y los
actores sociales y por último entre estos y el Estado. Las próx imas administraciones y los
mismos actores sociales tienen la palabra. Por último, este trabajo sólo es el comienzo de
futuras investigaciones y es el deseo del autor que se conf igure como insumo para realizar
trabajos comparativos con otros Consejos de Planeación Local asentados en otras localidades
del Distrito Capital, como también entre los diferentes actores y procesos de planeación local
a lo largo de diferentes gobiernos distritales.
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de 2006. - Juan Manuel Camacho, Coordinador Académico de la Fundación Amans Urbem,
marzo de 2006.
Apuntes de la clase “Sociedad Civil y Movim ientos Sociales” dictado durante el II semestre
de 2006 de la “Especialización en Organizaciones, Responsabilidad Social y Desarrollo 2006
– 2007”. Profesor Andrés Hernández. Bogotá: Un iversidad de los Andes – CIDER.
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ANEXOS
Grupo de Gestión JurídicaCoordinador
Alcaldía Local de Puente Aranda
Grupo de Gestión Administrativa yFinanciera - Coordinador
Impresión dePolicía
Unidad de Mediación
Asesoría Jurídica Comisaría de Familia
Asesoría deObras
PlaneaciónFondo deDesarrollo Local
Asesoría Jurídica AlmacénContabilidad InterventoríaPresupuesto
JAL
GRÄFICO No 1: ORGANIGRAMA ALCALDÍA LOCAL DE PUENTE ARANDA
