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EVALUACIÓN INTERMEDIA DEL PROGRAMA DE ADECUACIÓN DE LAS AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN

Evaluación intermedia del Programa de Adecuación de las Autovías de Primera

Generación

Fecha: 01/09/2017

Autores:

José Manuel Vassallo Magro

Laura Garrido Maza

Begoña Barnés Portillo

Laura López Vicente


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Contenido1. Objeto del estudio .......................................................................................................... 6

2. Evaluación del cumplimiento de los objetivos del Programa de Adecuación de lasAutovías de Primera Generación .......................................................................................... 10

2.1. Análisis de la seguridad vial ................................................................................. 10

2.1.1. Índices de peligrosidad (IP) y mortalidad (IM) ................................................ 11

2.1.2. Análisis del beneficio social derivado de la mejora en la seguridad vial ......... 15

2.1.3. Tratamiento de los tramos de concentración de accidentes (TCA) ................ 18

2.2. Análisis de la calidad del servicio ......................................................................... 18

2.2.1. Regularidad superficial .................................................................................... 19

2.2.2. Tiempo de resolución de incidentes ................................................................ 21

2.3. Cumplimiento de los objetivos que justificaron la necesidad de los contratos .. 22

3. Análisis de diferencias entre las previsiones de los Planes Económico–Financierosvigentes de las sociedades concesionarias con respecto a los resultados de explotación .. 23

3.1. Evolución de los principales parámetros que sirvieron de base para los Planes Económicos-Financieros (PEF) de las sociedades concesionarias.................................... 26

3.1.1. Inversión .......................................................................................................... 26

3.1.2. Ingresos ............................................................................................................ 28

3.1.3. Tráfico .............................................................................................................. 31

3.1.4. Costes de operación y mantenimiento ........................................................... 33

3.1.5. Servicio de la deuda real VS previsto .............................................................. 35

3.1.6. Impuesto de sociedades .................................................................................. 38

3.1.7. Dividendos ....................................................................................................... 39

3.2. Viabilidad de la devolución del préstamo participativo ...................................... 42

3.2.1. Ingresos por tráfico .......................................................................................... 45

3.2.2. Ingresos por indicadores ................................................................................. 46

3.2.3. Gastos de operación y mantenimiento ........................................................... 47

3.2.4. Inversión en Área 2 .......................................................................................... 48

3.2.5. Impuesto de sociedades .................................................................................. 48

3.2.6. Resultados obtenidos ...................................................................................... 48

4. Investigación de las diferencias del sistema concesional en comparación con elconvencional para las autovías de primera generación ....................................................... 53

4.1. Introducción ......................................................................................................... 53

4.2. Estudio del impacto de las ventajas asociadas al sistema concesional en el caso de la adecuación de las autovías de primera generación ................................................ 55

4.2.1. Anticipación de la puesta en servicio de las actuaciones ................................ 55


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4.2.2. Laminación del impacto económico en el presupuesto público ..................... 58

4.2.3. Menor coste asociado a los procesos de licitación ......................................... 62

4.2.4. Menores desviaciones en los plazos................................................................ 67

4.2.5. Menores desviaciones en los presupuestos .................................................... 72

4.2.6. Integración de las fases de proyecto- obra-explotación ................................. 77

4.2.7. Facilidad para introducir incentivos de calidad del servicio ............................ 79

4.2.8. Mayor capacidad de innovación ...................................................................... 83

4.3. Estudio del impacto de los inconvenientes asociados al sistema concesional en el caso de la adecuación de las autovías de primera generación ........................................ 84

4.3.1. Limitaciones del compromiso presupuestario a largo plazo ........................... 84

4.3.2. Mayores costes de transacción por la complejidad de los contratos ............. 87

4.3.3. Elevada litigiosidad .......................................................................................... 91

4.3.4. Dificultades para atender el interés general ................................................... 93

4.4. Valoración general de las ventajas e inconvenientes asociadas al sistema concesional ....................................................................................................................... 95

5. Conclusiones ................................................................................................................ 97

6. Referencias ................................................................................................................... 99

Anexo 1: Cálculo del beneficio social derivado de la mejora de la mejora en seguridad vial

Anexo 2: Cálculo de la TIR de los beneficios sociales netos

Anexo 3: Actuaciones en los TCAs de las Autovías de Primera Generación


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Índice de tablas Tabla 1: Resumen de las principales características de los contratos de concesión de las autovías de primera generación antes y después del restablecimiento del equilibrio económico-financiero ....................................................................................................... 9

Tabla 2: Evolución de los índices de peligrosidad y mortalidad ..................................... 12

Tabla 3: Fechas de finalización de las obras ................................................................... 12

Tabla 4: Índice de peligrosidad de las carreteras de similares características a las de las autovías de primera generación clasificados por su nivel de tráfico en el año 2015 .... 14

Tabla 5: Comparación entre los índices de peligrosidad en 2015 de los tramos licitados de autovías de primera generación IP1G y el resto de vías de similares características IPCS .................................................................................................................................. 15

Tabla 6: Inversión inicial más inversiones realizadas en 2010 actualizadas en valor presente al año 2007 ...................................................................................................... 17

Tabla 7: IRI permitido en el PG3, en un contrato de nueva construcción y en un contrato de conservación integral ................................................................................. 20

Tabla 8: Indicador I3 de los PPTP de las autovías de primera generación ..................... 20

Tabla 9: Factor de corrección del canon anual en función del IRI ................................. 20

Tabla 10: Comparación requisitos entre el PPTP de contrato de conservación integral y PPTP autovías de primera generación ............................................................................ 21

Tabla 11: Medidas ejecutadas por las concesionarias en relación a los objetivos contemplados en el Anejo 6 del del PCAP del Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación para las actuaciones recogidas en el Área 1. ........................... 23

Tabla 12. Financiación ajena de las diferentes concesionarias ...................................... 36

Tabla 13. Previsiones de la variación del PIB real en España en los próximos años según distintos organismos ....................................................................................................... 42

Tabla 14. Previsión del IPC base 2016 para el periodo 2017-2026 ................................ 46

Tabla 15. Porcentaje que representan los ingresos por indicadores respecto de los totales en la A1-T2 .......................................................................................................... 47

Tabla 16. Porcentaje que representan los ingresos por indicadores respecto de los totales en la A2-T3 .......................................................................................................... 47

Tabla 17. Porcentaje que representan los ingresos por indicadores respecto de los totales en la A31-T1 ........................................................................................................ 47

Tabla 18. Flujo de caja libre del año 2026 y cuantía a devolver a la Administración .... 52

Tabla 19: Años necesarios para financiar las actuaciones en el Área 1 en varios escenarios de inversión .................................................................................................. 57

Tabla 20: Número de contratos necesarios por la vía concesional para el total de las 10 concesiones .................................................................................................................... 64

Tabla 21: Número de contratos necesarios por la vía convencional ............................. 66


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Tabla 22: Desviaciones en los plazos de ejecución de las obras de Área 1 en las concesiones de autovías de primera generación respecto de los plazos previstos inicialmente .................................................................................................................... 68

Tabla 23: Grado de ejecución de las obras de primer establecimiento a finales de mayo de 2010 ........................................................................................................................... 69

Tabla 24. Desviaciones en los plazos de ejecución de las obras de Área 1 en las concesiones de autovías de primera generación respecto de los plazos previstos tras el restablecimiento del equilibrio económico-financiero .................................................. 70

Tabla 25: Desviaciones en los pagos previstos por la Administración (hasta 2016) ...... 74

Tabla 26: Desviación de la inversión en Área 1 con respecto a la prevista en los planes económico-financieros del restablecimiento del equilibrio .......................................... 76

Tabla 27. Compromiso presupuestario que han supuesto las autovías de primera generación en el periodo 2011-2016 ............................................................................. 86

Tabla 28. Longitud y tráfico de las autovías de primera generación con respecto a los de la Red de Carreteras del Estado en 2015 y 2016 ....................................................... 87

Tabla 29: Cuadro-resumen del análisis de las ventajas e inconvenientes asociadas al sistema concesional ........................................................................................................ 96

Tabla A.1.1. Valor monetario medio de evitar un accidente en España ..................... A1.2

Tabla A.1.2: Cálculo del beneficio social ..................................................................... A1.4

Tabla A.3.1: Actuaciones en los TCAs de la A1-T2 ....................................................... A3.1



Tabla A.3.4 : Actuaciones en los TCAs de la A2-T3 ...................................................... A3.3

Tabla A.3.5 : Actuaciones en los TCAs de la A2-T4 ...................................................... A3.4

Tabla A.3.6 : Actuaciones en los TCAs de la A3-T2 y A-31 del P.K 0,00 al P.K 29,80 ... A3.5

Tabla A.3.7: Actuaciones en los TCAs de la A4 - T1 ..................................................... A3.6

Tabla A.3.8: Actuaciones en los TCAs de la A4 - T3 ..................................................... A3.6


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Índice de figuras Figura 1: Estado actual de las concesiones del Plan de Adecuación de Autovías de Primera Generación .......................................................................................................... 7

Figura 2: Evolución temporal del IP en cada una de las concesiones ............................ 13

Figura 3: Evolución temporal de los IP de las autovías de primera generación ............ 16

Figura 4. Inversión total sin IVA –en las Áreas 1, 2 y 3– de las diferentes concesionarias, en millones de € .................................................................................... 27

Figura 5. Ingresos por tráfico e indicadores de las concesionarias sin IVA, en millones de € ................................................................................................................................. 30

Figura 6. Volúmenes de tráfico de vehículos ligeros y vehículos pesados reales y esperados por las concesionarias, en veh-kmx100.000.000 .......................................... 32

Figura 7. Costes de operación y mantenimiento de las concesionarias sin IVA, en millones de € corrientes ................................................................................................. 34

Figura 8. Servicio de la deuda -principal e intereses- de las concesionarias, en millones de € corrientes ................................................................................................................ 37

Figura 9. Impuesto de sociedades de las diferentes concesionarias, en millones de € corrientes ........................................................................................................................ 38

Figura 10. Dividendos repartidos a los accionistas de las diferentes concesionarias, en millones de € corrientes ................................................................................................. 40

Figura 11. Evolución del PIB real total en los tres escenarios considerados.................. 44

Figura 12. Evolución del PIB industrial real en los tres escenarios considerados .......... 44

Figura 13. Flujo de caja libre A1-T2 ................................................................................ 49

Figura 14. Flujo de caja libre A2-T3 ................................................................................ 50

Figura 15. Flujo de caja libre A31-T1 .............................................................................. 51

Figura 16: Inversión anual carreteras de la Red de Carreteras del Estado en construcción y conservación entre 2004 y 2015. ........................................................... 56

Figura 17. Laminación del impacto de las inversiones en el presupuesto público16F ...... 61

Figura 18: Bajas en contratación pública: Ministerio de Fomento ................................ 72

Figura A.1.1. Evolución temporal del índice de peligrosidad en las autovías de primera generación y en las vías de características similares................................................... A1.3

Figura A.2.1. Beneficio/Coste social neto anual derivado de la reducción de la accidentalidad.............................................................................................................. A2.1


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1. Objeto del estudio

Las primeras autovías libres de peaje gestionadas y financiadas por el Estado español

comenzaron a ser construidas a principios de los años 80 en el marco del primer Plan

General de Carreteras. Estas actuaciones se caracterizaron por el desdoblamiento de las

calzadas de las carreteras convencionales existentes para desarrollar las nuevas

autovías.

Tras dos décadas de operación, el aumento del tráfico, la velocidad de circulación y la

accidentalidad pusieron de manifiesto la necesidad de adecuar las autovías a los

estándares de calidad y seguridad del momento. Así quedó reflejado en el Plan

Estratégico de Infraestructuras y Transportes (PEIT), aprobado en 2005, donde la

adecuación, reforma y conservación de las autovías de primera generación figura como

una de las actuaciones prioritarias a efectuar en materia de infraestructuras por parte

del Ministerio de Fomento.

De esta manera, en el año 2006 el Ministerio lanzó el Programa de Adecuación de las

Autovías de Primera Generación, enmarcado en los objetivos del PEIT 2005-2020. El

programa establecía la necesidad de buscar una fórmula que permitiera adelantar

cuanto fuese posible la financiación de las actuaciones requeridas dado el alto coste que

suponían, unido a la insuficiencia de recursos públicos disponibles. Este hecho motivó la

elección del modelo de concesión de obra pública para llevar a cabo dicho programa en

dos fases de actuación consecutivas:

- La primera fase contemplaba la actuación sobre 1.525 kilómetros de los

corredores de las autovías A1 (Madrid-Burgos), A2 (Madrid-Zaragoza), A3 y A31

(Madrid-Alicante) y A4 (Madrid-Sevilla).

- La segunda fase incluía 580 kilómetros de los corredores de las autovías A2

(Igualada-Martorell), A5 (Madrid-Badajoz) y A6 (Adanero-Benavente).

Sin embargo, solo se completó parcialmente la primera fase del Programa como se

puede observar en la figura 1. De este modo, durante 2007 se adjudicaron diez de los

dieciséis tramos de autovías contemplados en esta fase, con un total de 993 kilómetros,

para su acondicionamiento, conservación y explotación por un periodo de concesión de

19 años, teniendo como contrapartida por parte de la Administración el pago de un

canon periódico en función de la demanda real y de una serie de indicadores de estado

y calidad del servicio (Vassallo and Izquierdo 2010).

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Con este ambicioso programa se pretendía lograr unos niveles de seguridad y servicio

similares a los de autopistas y autovías construidos con posterioridad. Para ello, se

llevaron a cabo importantes actuaciones de acondicionamiento y mejora relativas al

trazado, el tratamiento de todos los tramos de concentración de accidentes, la

reposición del firme y el equipamiento vial.

Los pliegos de estas concesiones dividen las actuaciones en las tres siguientes áreas:

«Área 1: Obras de primer establecimiento y reforma para la adecuación, reforma

y modernización de las autovías a las características técnicas y funcionales

requeridas para la correcta prestación de los servicios.

Área 2: actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en

relación con los elementos que ha de reunir la infraestructura para mantenerse

apta a fin de que los servicios y actividades a los que aquella sirva puedan ser

desarrollados adecuadamente de acuerdo con las exigencias económicas y las

demandas durante toda la vigencia del contrato.

Área 3: conservación de la infraestructura desde el momento en el que el

contrato comienza a surtir efecto para los tramos de carretera existentes

actualmente en servicio y desde el momento de su puesta en servicio para los

tramos de carretera resultado de obras de primer establecimiento.»

Las diez concesiones de autovías de primera generación al principio experimentaron

serios problemas de viabilidad a causa, principalmente, de las agresivas ofertas de

licitación (con bajas económicas de entre el 29,3% y el 48,8%) y del decremento del

tráfico real respecto al previsto inicialmente —como consecuencia, por un lado, de la

crisis económica y, por otro, de las desviaciones habidas en las estimaciones de la

demanda—. En este contexto, el Ministerio de Fomento acordó con las concesionarias

una serie de medidas, recogidas en la Disposición Adicional 42 de la Ley 26/2009, que

permitieron la modificación de los contratos en 2010 de la siguiente manera:

- Se estableció la ejecución de una serie de obras adicionales, no contempladas en

la licitación original. Este hecho provocó un incremento de la inversión y el

consecuente cambio en el plan económico-financiero de las concesionarias que,

de media, supuso el aumento del precio de los contratos para la Administración

en un 37,8%.

- El Estado aprobó la adjudicación de un préstamo participativo a cada concesión

para financiar dichas obras adicionales. Las condiciones de estos préstamos

resultaron muy ventajosas para las concesionarias, dado su carácter

subordinado, con un período de carencia de 3 años, reembolso del principal


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mediante un único pago seis meses antes de la finalización del período

concesional e intereses muy por debajo del precio de mercado.

En la tabla 1 se presenta un resumen de las principales características de los tramos de

autovías de primera generación otorgados en concesión antes y después de dichas

modificaciones (que fueron acompañadas de un restablecimiento del equilibrio

económico-financiero), en términos de los valores de inversión y su afección al

presupuesto a lo largo de la vida de la concesión.

Tabla 1: Resumen de las principales características de los contratos de concesión de las autovías de primera generación antes y después del restablecimiento del equilibrio económico-financiero

IMD 2010 (veh/día)

Longitud de autovía(km)

Presupuesto adjudicación

(M €)

Presupuesto adicional (M

€)

Presupuesto tras el

restablecimiento del

equilibrio (M €)

Inversión contemplada tras el restablecimiento del equilibrio (en M € actualizados año 2010)

Área 1 Área 2 Área 3 Inversión total

A1 - T2 23.446* 146,00 475,24 48,67 632,75 184,47 91,53 65,4 341,40

A2 - T1 97.555 56,10 409,19 39,97 523,71 148,42 36,17 75,2 259,79

A2 - T2 21.884 77,50 263,58 65,62 406,66 129,67 45,64 79,3 254,61

A2 -T3 15.263 93,30 350,03 57,83 502,84 149,82 63,80 60,5 274,12

A2 -T4 31.619 107,20 402,85 62,87 539,49 176,18 73,40 73,6 323,18

A3 - T2 23.097 136,60 277,89 45,53 389,92 139,08 53,12 46,3 238,50

A31 -T1 24.959 94,20 254,67 21,98 320,18 92,17 41,32 60,3 193,79

A31 -T2 30.617 111,40 241,90 34,85 339,68 79,99 53,66 58,8 192,45

A4 - T1 80.575 63,72 249,17 17,42 344,98 75,03 40,78 51,8 167,61

A4 -T3 23.149 107,00 319,07 59,68 445,75 156,25 56,85 45,8 258,90

Total 993,02 3.243,58 454,42 4.445,97 1.331,08 556,27 617,00 2.504,35

*IMD 2011

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Fomento

El objeto de este trabajo es triple. En primer lugar, consiste en evaluar el cumplimiento

de los objetivos del Programa de Adecuación de la Autovías de Primera Generación

hasta la fecha; en segundo, en analizar las diferencias entre las previsiones de los Planes

Económico-Financieros (PEF) vigentes de las concesionarias con respecto a los

resultados de explotación; y, en último lugar, en explorar las ventajas e inconvenientes

del sistema concesional en relación al convencional para las autovías de primera

generación.

Con el fin de analizar el grado de cumplimiento de los objetivos previstos en el

Programa, en el segundo capítulo del presente documento se estudiará la eficacia de las

actuaciones acometidas en los diez tramos de la primera fase adjudicados hasta la fecha.

Para ello, se realizará un análisis temporal en el que se evaluará la mejora de la seguridad

vial y el nivel de servicio a lo largo de los años. Asimismo se hará una comparación cross-


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section de dichas vías con otras de similares características. Finalmente, se cuantificará

el beneficio social en materia de seguridad vial derivado de las actuaciones de mejora

realizadas.

En el tercer capítulo se examinará la evolución de los principales parámetros que

sirvieron de base en los PEF para su posterior comparación con la situación real, con el

propósito de comparar las previsiones de los PEF de las concesionarias con los

resultados reales de explotación. Además, se estimarán una serie de escenarios de

evolución y los efectos de cada uno de ellos en los presupuestos de la Administración,

incluyendo el estudio de viabilidad de las concesionarias y su capacidad para devolver

los préstamos participativos otorgados en 2011 al final del periodo.

Finalmente, el cuarto capítulo evaluará de forma cualitativa (o cuantitativa, cuando así

sea posible) las ventajas e inconvenientes derivados de la elección del sistema

concesional para el Programa de Adecuación con respecto al escenario en el que estas

se hubiesen acometido por medio del procedimiento convencional de provisión de

infraestructuras.

2. Evaluación del cumplimiento de los objetivos del Programa de

Adecuación de las Autovías de Primera Generación

2.1. Análisis de la seguridad vial

Sobre la seguridad vial inciden numerosos y variados aspectos que pueden agruparse en

tres grandes bloques: factor humano, vehículo e infraestructura. La influencia de cada

uno en el origen de accidentes es un aspecto complejo de determinar, dada la dificultad

que entraña la definición del concepto de causa y, además, por el hecho de que rara vez

un accidente viene provocado por un solo motivo. No obstante, sí existe consenso

acerca de que el orden de magnitud con que estos tres factores influyen es: primero, el

factor humano; seguido a gran distancia de la infraestructura y, por último, el vehículo

(Sabey and Staughton 1975; Jacobs and Sayer 1983; Lu 2006; Elvik, Vaa et al. 2009; Pérez

de Villar 2015).

En cualquier caso, es un hecho constatado que mejorando las condiciones de la

infraestructura es posible reducir de forma significativa su impacto en los accidentes y,

lo que es más importante, minimizar sus consecuencias. Diferentes estudios (Treat,

Tumbas et al. 1979) han llegado a determinar que el factor infraestructura está presente

en el 30% de los accidentes que se producen en carretera. Esta es la razón que justifica

que se deba prestar atención a la seguridad vial de una forma rigurosa y eficiente en la

gestión de carreteras.


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En línea con lo anterior, el objetivo de este apartado es evaluar la mejora de la seguridad

vial derivada del Programa de Adecuación de Autovías de Primera Generación. Para ello

se han analizado los indicadores de seguridad que contemplan los contratos y que se

enuncian y se explican a continuación:

- Índices de peligrosidad (IP) y mortalidad (IM).

- Tratamiento de los tramos de concentración de accidentes (TCA).

2.1.1. Índices de peligrosidad (IP) y mortalidad (IM)

Tanto el índice de peligrosidad como el de mortalidad relacionan la siniestralidad

durante un periodo concreto con el volumen de tráfico registrado en ese mismo

periodo. El primero de ellos se refiere al número de accidentes con víctimas,

independientemente de la gravedad de los mismos; mientras que el segundo considera

únicamente las víctimas que fallecieron. Se miden en accidentes con víctimas por cada

cien millones de vehículos y fallecidos por cada cien millones de vehículos,

respectivamente. Así pues, estos indicadores son una buena aproximación del riesgo en

una carretera, así como de la eficiencia de las actuaciones de mejora realizadas en la

propia vía.

En la tabla 2 se muestra la evolución de los índices de peligrosidad y mortalidad en

todas las concesiones que actualmente están en operación. Se parte de la situación de

estos índices en 2006 y se continúa con la de 2007, año en el que se adjudicaron

las diez concesiones. Estos valores contrastan, como puede observarse, con los

resultados registrados en los dos últimos años en los que se dispone de datos (2014 y

2015), y en los cuales las obras ya habían concluido. Se excluyen, de esta manera, los

años en que se llevaron a cabo las obras.

Cabe señalar que en el caso del tramo A3-T2 el último dato que se incluye es de 2016,

ya que —como señala la tabla 3— el año de finalización de las obras fue 2015, fecha

posterior a la de conclusión en el resto de tramos, por lo que resulta pertinente incluir

en el análisis datos posteriores a la conclusión de dichas obras también en este tramo.

Por consiguiente, puede afirmarse que, tras las actuaciones de acondicionamiento de

los tramos de autovía, los índices de peligrosidad y mortalidad se redujeron

sustancialmente, con la consecuente mejora en la seguridad vial que ello supone.


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Tabla 2: Evolución de los índices de peligrosidad y mortalidad

Antes de las obras Periodo de obras Después de las obras

2006 2007 2008-2013 2014 2015

IP IM IP IM IP IM IP IM

A1 - T2 18,64 0,46 15,48 0,17 3,63 0,27 3,37 0,27

A2 - T1 23,58 0,41 27,60 0,34 9,68 0,23 8,76 0,13

A2 - T2 14,45 0,61 13,41 0,49 3,44 0,18 1,86 0,00

A2 -T3 19,25 0,94 27,89 1,75 6,26 0,45 4,22 0,21

A2 -T4 28,15 0,26 34,67 0,54 3,83 0,00 5,41 0,17

A3 - T2 50,97 1,53 18,55 0,26 4,54 0,00 3,23* 0,17*

A31 - T1 14,70 0,22 17,82 0,84 8,40 0,28 7,56 0,16

A31 -T2 16,18 0,90 30,77 1,49 3,38 0,00 3,95 0,35

A4 - T1 19,34 0,29 17,01 0,59 2,07 0,13 1,86 0,37

A4 -T3 27,80 1,57 28,92 0,93 5,02 0,18 4,43 0,27

*Dato de 2016


Por otro lado, en la figura 2 se presenta un análisis pormenorizado del primero de los

índices en cada concesión. De nuevo se parte de la situación en el momento de la

adjudicación y se compara con los últimos datos obtenidos. Se puede observar de forma

clara el importante descenso que ha registrado el índice de peligrosidad en todas las

concesiones. Cuantitativamente, el rango de mejora del IP en las distintas autovías de

primera generación respecto a la situación de partida oscila entre el 72 y el 86%.

La tabla 3 recoge la fecha de la de conclusión de las obras en cada uno de los tramos.

Las fechas oscilan entre finales de 2010 y mediados de 2013, salvo en el caso del tramo

A3-T2, en que las actuaciones de Área 1 concluyeron en 2015.

Tabla 3: Fechas de finalización de las obras

Concesiones Finalización de las obras

A1 - T2 mayo-12

A2 - T1 diciembre-12

A2 - T2 junio-13

A2 -T3 junio-13

A2 -T4 noviembre-11

A3 - T2 marzo-15

A31 - T1 junio-11

A31 -T2 octubre-11

A4 - T1 noviembre-10

A4 -T3 julio-12

Fuente: elaboración propia


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Figura 2: Evolución temporal del IP en cada una de las concesiones

A1 – T2 A2 – T1

A2 – T2 A2 – T3

A2 – T4 A3 – T2

A31 – T1 A31 – T2

A4 – T1 A4 – T3


0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

2007 2013 2014 20150,00

10,00

20,00

30,00

2007 2013 2014 2015

0,00

5,00

10,00

15,00

2007 2014 2015

0,00

10,00

20,00

30,00

2007 2014 2015

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

2007 2012 2013 2014 2015

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

2007 2015 2016

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

2007 2012 2013 2014 2015

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

2007 2012 2013 2014 2015

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

2007 2011 2012 2013 2014 2015

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

2007 2013 2014 2015

Obras

Obras

Obras

Obras

Obras

Obras Obras

Obras

Obras

Obras


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Otro análisis interesante es la comparación del valor de estos indicadores de las autovías

de primera generación con los de otras vías de similares características para el mismo

año. Esta confrontación da valor al estudio, ya que permite filtrar, en cierta medida, la

tendencia general de siniestralidad. Para ello, en primer lugar se clasificó la totalidad de

la red de carreteras en función del potencial de mejora de la seguridad y,

posteriormente, se calculó el IP medio para cada una de las categorías de los tramos de

similares características (IPcs).

A tal fin, se ha utilizado la tramificación de la red realizada según las directrices

aprobadas por la O.C 30/2012, de 20 de junio, mediante las que se clasifica la red en

función de: (i) el tipo de vía y (ii) el rango de IMD de la vía. El IP medio de cada uno de

los tramos (IPcs), calculado a partir de esta segmentación, se ha obtenido de la base de

datos de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento (ver tabla 4).

Estos índices serán utilizados en el presente informe para comparar la seguridad vial de

las autovías de primera generación con las vías de gran capacidad en servicio el año en

el que se llevó a cabo dicha evaluación (2015).

Tabla 4: Índice de peligrosidad de las carreteras de similares características a las de las autovías de primera generación clasificados por su nivel de tráfico en el año 2015

Vías de gran capacidad interurbanas

IPCS

IMD < 15.000 3,97

15.000 < IMD < 60.000 6,06

IMD >60.000 12,22

Vías de gran capacidad urbana y periurbanas

IPCS

IMD < 60.000 10,64

100.000 < IMD < 60.000 14,08

IMD > 100.000 12,55

Fuente: base de datos de seguridad vial de la DGC

De la tabla 5 se infiere que el Programa ha conseguido su principal objetivo: mejora en

la seguridad vial —medida mediante la reducción de su índice de peligrosidad—.Como

puede observarse en la misma tabla, prácticamente todas las concesionarias han

conseguido mejorar sustancialmente el IP frente a sus equivalentes, de tal forma que,

en general, puede decirse que las autovías de primera generación presentan unos

mejores índices que las carreteras de similares características de la RCE. En un apartado

posterior se analizará si el beneficio social derivado de la sustancial mejora en materia

de seguridad vial ha justificado la inversión realizada en el Programa.


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Tabla 5: Comparación entre los índices de peligrosidad en 2015 de los tramos licitados de autovías de primera generación IP1G y el resto de vías de similares características IPCS

Tipo de zona IMD 2015

IP1G IPCS

A1 – T2 Interurbana 18.705 3,37 6,06

A2 - T1 Periurbana/Urbana 78.872 8,76 12,55

A2 - T2 Interurbana 19.793 1,86 6,06

A2 -T3 Interurbana 12.806 4,22 3,97

A2 -T4 Interurbana 28.703 5,41 6,06

A3 - T2 Interurbana 20.548 3,49 6,06

A31 - T1 Interurbana 20.096 7,56 6,06

A31 -T2 Interurbana 28.178 3,95 6,06

A4 - T1 Periurbana/Urbana 71.852 1,86 14,08

A4 -T3 Interurbana 20.771 4,43 6,06

Fuente: base de datos de seguridad vial de la DGC

2.1.2. Análisis del beneficio social derivado de la mejora en la seguridad vial

En este apartado se lleva a cabo un análisis tipo coste-beneficio encaminado a valorar si

los beneficios de la seguridad vial han sido superiores a las inversiones adicionales

llevadas a cabo sobre un escenario 0, consistente en haber mantenido las actuaciones

de conservación ordinaria y extraordinaria —esto es, las actuaciones recogidas en las

Áreas 2 y 3, de acuerdo con los mecanismos convencionales— en las vías existentes.

Para estimar el beneficio social del Programa de Adecuación de las Autovías de Primera

Generación se ha asumido la hipótesis de que si no se hubiese actuado sobre las autovías

desde 2007, la evolución del IP en el escenario 0 (IPhip) —línea gris discontinua en la

figura 3— hubiera seguido una tendencia de siniestralidad paralela a la del conjunto de

carreteras de similares características (IPCS) —línea marrón en la figura 3—.

El beneficio social anual (BSanual) se calcula como el producto del número de víctimas

evitadas en los tramos de las autovías concesionadas por el valor de prevenir una víctima

(Pérez de Villar, P., 2015).

𝐵𝑆𝑎𝑛𝑢𝑎𝑙 = 𝑃𝐼𝐴 𝑥 𝑉𝑃𝐼𝐴 = (𝑃𝐼𝐴ℎ𝑖𝑝 − 𝑃𝐼𝐴1𝐺)𝑥 𝑉𝑃𝐼𝐴 (1)

PIA: nº de accidentes con víctimas evitados.

𝐕𝐏𝐈𝐀: Valor estadístico medio de evitar una víctima en un accidente de tráfico. Se toma como

referencia los costes fijados en el 𝐻𝑎𝑛𝑑𝑏𝑜𝑜𝑘 𝑜𝑓 𝑡ℎ𝑒 External 𝐶𝑜𝑠𝑡 𝑜𝑓 𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑟𝑡 (Korzhenevych,

Dehnen et al. 2014)

𝐏𝐈𝐀𝐡𝐢𝐩: número de víctimas mortales, heridos graves y heridos leves esperados si no se hubiera

actuado sobre las autovías de primera generación.

𝐏𝐈𝐀𝟏𝐆 ∶ número de víctimas mortales, heridos graves y heridos leves en las autovías de


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primera generación.

Figura 3: Evolución temporal de los IP de las autovías de primera generación


Del análisis realizado —y que se puede consultar con más detalle en el anexo 1 del

presente documento— se ha obtenido como resultado que el beneficio social derivado

de la mejora de la accidentalidad introducida por el Programa de Adecuación a año 2007

desde la finalización de las obras de adecuación del primer tramo (2011) hasta el final

del periodo concesional (2026) alcanzará la cifra de 1.661,94 millones de euros en valor

actualizado al año 2007.

Por otro lado, para evaluar las inversiones y el beneficio de manera uniforme se ha

realizado la comparación de los importes en el año de adjudicación de las concesiones

(2007). Para ello, se ha establecido como tasa de actualización el valor de 4,77%, que es

la rentabilidad de los Bonos del Tesoro a 30 años emitidos en el año en el que se

otorgaron las concesiones (2007)0F

1.

La inversión total actualizada al año 2007, tras dicho cálculo, ascendió a 1.123,23

millones de euros. Esta cuantía tiene en cuenta el importe de adjudicación de cada una

de las concesiones y las obras adicionales aprobadas en el 2010 tras el

restablecimiento del equilibrio económico-financiero (ver tabla 6). En lo que respecta a las inversiones, en este análisis se han considerado únicamente las relativas al Área 1,

1 Rentabilidad media de las obligaciones del Estado a 30 años emitidas durante el año 2007. Fuente:

Tesoro Público. Se ha tomado la rentabilidad a 30 años, en lugar de la correspondiente al periodo

concesional porque el Tesoro Público no dispone de este último dato para el año 2007.

Antes de las obras

Periodo de obras Después de las obras

(IPCS)

(IP1G)

(IPhip)


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ya que su finalidad es subsanar las deficiencias de seguridad y funcionalidad

específicas de los tramos de autovías otorgados en concesión. Las obras

enmarcadas en las Áreas 2 y 3 se corresponden con actuaciones de

conservación ordinaria y extraordinaria, por norma general, comunes al resto de vías

españolas.

Tabla 6: Inversión inicial más inversiones realizadas en 2010 actualizadas en valor presente al año 2007

Inversiones de Área 1 (M € corrientes) Inversión total Área 1 actualizada a año 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

A1-T2 0,12 0,63 48,28 121,95 14,67 0,00 0,00 0,00 155,51

A2 - T1 19,73 34,71 17,00 41,62 35,33 0,00 0,00 0,00 127,76

A2 - T2 8,24 2,11 26,97 43,01 42,16 5,21 0,00 0,00 106,27

A2 -T3 1,15 0,41 48,00 59,08 37,46 3,73 0,00 0,00 124,73

A2 -T4 16,48 12,83 74,41 72,46 0,00 0,00 0,00 0,00 152,26

A3 - T2 3,85 15,80 9,48 38,74 9,22 21,87 31,37 9,09 111,20

A31 - T1 12,12 21,99 23,14 34,87 0,00 0,00 0,00 0,00 80,66

A31 -T2 0,00 0,00 13,01 66,44 0,00 0,00 0,00 0,00 66,45

A4 - T1 10,40 36,47 24,13 4,03 0,00 0,00 0,00 0,00 67,48

A4 -T3 13,10 8,56 29,68 48,16 56,70 0,00 0,00 0,00 130,99

Total 1.123,32


Esta estimación pone de manifiesto que el beneficio social derivado de la reducción de

la accidentalidad en el periodo 2011-2026 actualizado al año 2007 supera en un 48% la

inversión total en Área 1 del Programa de Adecuación. Cabe resaltar que el cálculo se ha

realizado sobre la base de una serie de hipótesis, cuya variación introduciría cambios en

los resultados; no obstante, es preciso señalar que para la adopción de dichas hipótesis

se siguieron criterios bastante conservadores. Por tanto, el valor obtenido del

porcentaje de cobertura debe considerarse como una estimación, que será tanto más

precisa cuanto mayor sea la serie histórica de datos disponible para su cálculo. Sin

embargo, teniendo en cuenta las bases de este estudio y que se deberían considerar no

solo la mejora de la seguridad vial, sino también otros beneficios1F

2 derivados de la mejora

de las vías, se podría decir que el Programa de Adecuación ha cumplido

satisfactoriamente el objetivo de mejorar la seguridad vial.

2 Mejora en el confort, reducción del tiempo de viaje, ahorro de combustible, etc.


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Como corolario de lo anteriormente expuesto, se ha calculado la tasa interna de retorno

(TIR) de los beneficios (o costes, cuando estos son negativos) sociales netos —se adjunta

una explicación más detallada en el anexo 2— obteniéndose un valor del 10%.

Dicho valor se compara con la tasa social de descuento (TSD)2F

3, que en este caso se ha

tomado como la rentabilidad de los Bonos del Tesoro a 30 años emitidos en el año en el

que se otorgaron las concesiones (2007) —puesto que es el año en que se toma la

decisión de inversión— y que, como se comentaba en párrafos anteriores es un 4,77%.

Es evidente que la TIR supera con creces a la TSD, lo que refuerza el argumento de que

el Programa objeto de estudio ha resultado beneficioso desde el punto de vista social.

2.1.3. Tratamiento de los tramos de concentración de accidentes (TCA)

El Ministerio de Fomento define los tramos de concentración de accidentes (TCA) como

«aquellos tramos de la red que presentan una frecuencia de accidentes

significativamente superior a la media de tramos de características semejantes, y en los

que, previsiblemente, una actuación de mejora de la infraestructura puede conducir a

una reducción efectiva de la accidentalidad». Uno de los principales objetivos del

Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación fue, precisamente, el

tratamiento de todos los TCAs identificados en los tramos de las concesiones

adjudicadas. En 2008, en las diez concesiones había 109 TCAs que necesitaban ser

tratados.

En el anexo 3 se detallan las actuaciones específicas que se han llevado a cabo en los

tramos en concesión. Como se puede apreciar en este anexo, algunos TCAs no han

recibido un tratamiento específico, pero sí se realizaron sobre ellos actuaciones de

puesta a cero —consistentes en la mejora de la capa de rodadura, las marcas viales y la

señalización vertical— que se llevaron a cabo en la totalidad de los tramos. Por tanto, se

podría decir que el Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación ha

tratado todos los TCAs existentes en 2007. Con los datos de 2015 se localizó, de acuerdo

con la normativa vigente, un TCA entre los PP.KK 14,7 - 16,2 de la concesión A2-T1, que

ha sido tratado recientemente.

2.2. Análisis de la calidad del servicio

La evaluación de la calidad de servicio en las autovías de primera generación se ha

llevado a cabo mediante el análisis cualitativo de los indicadores de confort, calidad y

3 La tasa social de descuento mide la tasa a la cual una sociedad está dispuesta a cambiar consumo presente por consumo futuro o, dicho de otra manera, el patrón de consumo-ahorro de una sociedad en cada momento; lo cual no es otra cosa que el valor tiempo que le asigna la sociedad a la postergación (Campos, J.; Serebrisky,T.; Suárez-Alemán,A. (2016)).


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resolución de incidentes recogidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas Generales

vigente para obras de carreteras y puentes (en adelante, PG-3) y en los Pliegos de

Prescripciones Técnicas Particulares (en lo que sigue: PPTP) de tres tipos de contratos

diferentes: (i) contrato de concesión de autovía de primera generación, (ii) contrato

convencional de autovía de nueva construcción, (iii) contrato comúnmente denominado

de «conservación integral». En concreto, se han comparado los umbrales permitidos de

los valores de la regularidad superficial (a través del índice de regularidad internacional,

IRI) de la vía —como indicadores del confort y calidad de la misma— y el tiempo máximo

estipulado para la resolución de incidentes en los diferentes casos analizados.

2.2.1. Regularidad superficial

La regularidad superficial es una característica de los pavimentos con gran influencia en

el confort y seguridad del usuario de carretera ya que incide en:

la vibración percibida por los pasajeros,

el nivel de ruido dentro y fuera de los vehículos,

el coste de mantenimiento de los automóviles, y

el consumo de combustible.

Desde los años 80 esta variable se ha medido a partir del Índice de Regularidad

Internacional (IRI), calculado de acuerdo al modelo matemático QCS (Quarter Car

Simulation) para simular la suspensión y masas de un vehículo tipo que circula por un

tramo de carretera a una velocidad de 80 km/h.

En las tablas 7 y 8 se realiza una comparación cualitativa de dicho índice en los

escenarios anteriormente citados. Mientras que el PG3 y los contratos tradicionales

emplean una metodología basada en el porcentaje de hectómetros que deben cumplir

cada una de las limitaciones, el indicador I3 de las autovías de primera generación

impone: (i) un umbral más restrictivo para no incurrir en penalidad y (ii) que dicho

umbral se cumpla en toda la longitud de la concesión.

Por tanto, se puede afirmar que el indicador I3 impuesto en los PPTPs de las autovías de

primera generación es mucho más exigente que los requeridos tanto en los PPTPs de los

contratos de conservación como en los de nueva obra.


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Tabla 7: IRI permitido en el PG3, en un contrato de nueva construcción y en un contrato de conservación integral

IRI Calzada de autopistas y autovías

Porcentaje de Hectómetros

PG3 Contrato de nueva

construcción Contrato de

conservación integral

50% < 1,0 < 1,5 -

80% < 1,5 < 1,8 < 3,5

100% < 2,0 < 2,0 -


Tabla 8: Indicador I3 de los PPTP de las autovías de primera generación

Autovías de primera generación

IRI % Fc de la tarifa base

Corrección al alza ≤ 1 0,03

Corrección a la baja 1,5 < IRI < 2 -1,00


Además de que los contratos de concesión de las autovías de primera generación

obligan a la consecución de una calidad superior en cuanto a regularidad superficial,

cabe señalar que, efectivamente, en la mayoría de los casos se están

cumpliendo. Prueba de ello es que, como refleja la tabla 9, a lo largo de los tres

últimos años casi la totalidad de las sociedades concesionarias adjudicatarias de estos

contratos han estado bonificando por cumplir con los umbrales de IRI demandados.

Tabla 9: Factor de corrección del canon anual en función del IRI

Factor de corrección por el indicador I3 (IRI)

2014 2015 2016

A1-T2 8,645% 8,505% 8,558%

A2-T1 1,540% 1,340% 2,165%

A2-T2 3,500% 3,240% 3,250%

A2-T3 4,935% 4,610% 4,290%

A2-T4 4,940% 4,538% 4,395%

A3-T2 0,000% 0,000% 3F

4-10,654%

A31-T1 4,525% 4,584% 4,725%

A31-T2 1,910% 2,085% 2,280%

A4-T1 1,938% 1,528% 1,808%

A4-T3 -3,200% -0,118% 1,563%


4 La A3-T2 corrige a la baja por haber ofertado una reducción del umbral exigido en el PCAP.


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2.2.2. Tiempo de resolución de incidentes

Uno de los aspectos más importantes en la operación de una carretera es garantizar

que, en todo momento, los vehículos puedan circular en condiciones de seguridad. Para

gestionar este cometido, las concesionarias cuentan con una agenda de vialidad que

registra las incidencias y gestiona los tiempos de resolución de las mismas. Dicha

herramienta informática necesita como input los criterios de actuación fijados en el

PPTP del contrato.

En línea con lo anterior, el objeto de este análisis es determinar las diferencias entre los

requisitos exigidos en el PPTP de los contratos de conservación integral y el del

Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación. En la tabla 10 se recogen dichas diferencias y, como se puede observar, los tiempos de los

que disponen las concesionarias de las autovías de primera generación son más

exigentes cuando se trata de realizar reparaciones, que los requeridos en un contrato

convencional.

Tabla 10: Comparación requisitos entre el PPTP de contrato de conservación integral y PPTP autovías de

primera generación

Contrato de conservación integral


Atención, señalización, balizamiento, retirada y de obstáculos pequeña envergadura

1h 1 h

Reparaciones y sustituciones de la señalización, del balizamiento y de los elementos de contención

48 h 24 h

Reparaciones y sustituciones que necesiten medios de construcción adicional

- 1 semana


Como consecuencia de lo anterior, se puede afirmar que el cumplimiento de los

indicadores que hacen referencia a los tiempos de resolución de incidentes garantiza la

operatividad en dichas vías. Dado que estos indicadores únicamente penalizan en caso

de incumplimiento —pero no bonifican en caso contrario—, el hecho de que las

sociedades concesionarias de las autovías de primera generación no estén viendo

mermados sus ingresos por cuestiones relativas a los tiempos de resolución de


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incidentes es síntoma de la buena calidad del servicio que están prestando en este

sentido4F

5.

2.3. Cumplimiento de los objetivos que justificaron la necesidad de los

contratos

En la tabla 11 se recogen las actuaciones contempladas en el Área 1 y llevadas a cabo

por las concesionarias con el propósito de cumplir los objetivos fijados en el Anejo 6.

Justificación de la necesidad del contrato del PCAP del Programa de Adecuación de las

Autovías de Primera Generación, los cuales se enumeran a continuación:

Tratamiento de todos los TCA detectados y todas las carencias de seguridad vial

existentes.

Mejora del trazado de las vías y de sus enlaces hasta alcanzar unas condiciones

de seguridad y comodidad similares a las de una autovía de última generación.

Reordenación de los accesos existentes ajustándolos a la normativa vigente.

Reposición del firme y de las obras de paso a su situación de partida.

Reposición, actualización y complementación del equipamiento vial.

Estas actuaciones han contribuido a una importante mejora en la seguridad vial que, de

manera cuantitativa, se ve reflejada en la mejora del índice de peligrosidad de los tramos

de autovía de primera generación concesionados que oscila entre el 72 y el 86 %.

Por tanto, de este análisis se puede concluir que se han cumplido todos los objetivos

contemplados en el Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación.

5 Con respecto a esta afirmación cabe una matización y es que para este análisis se han analizado los PPTP y el cálculo de los factores de corrección que han afectado a los cánones de demanda. En caso de que alguno de los indicadores que afectan al tiempo de resolución de incidentes de diverso tipo no se estuviera midiendo, el buen servicio al respecto no estaría garantizado por el indicador correspondiente.


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Tabla 11: Medidas ejecutadas por las concesionarias en relación a los objetivos contemplados en el Anejo 6 del del PCAP del Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación para las

actuaciones recogidas en el Área 1.

Definición de los Objetivos Medidas ejecutadas

Tratamiento de todos los TCA detectados y todas las carencias de seguridad vial existentes

Tratamiento de los 109 TCA identificados en 2008

Mejora del trazado de las vías y de sus enlaces hasta alcanzar unas condiciones de seguridad y comodidad similares a las de una autovía de última generación

251 km de obras de primer establecimiento

739 km de obras de reforma

10 variantes de trazado

122 mejoras de trazado

121 actuaciones en los enlaces

Reordenación de los accesos existentes ajustándolos a la normativa vigente

196 actuaciones en carriles de cambio de velocidad

Adecuación de los pasos de mediana

Reposición del firme y de las obras de paso a su situación de partida

13,156 M de Tn de mezcla bituminosa extendidas en obras de primer establecimiento y reforma

23 aumentos de gálibo en obras estructuras

Reposición, actualización y complementación del equipamiento vial

2.000 km de nuevos sistemas de contención

Sustitución de señales y carteles. Más de 18.000 nuevas señales

Fuente: elaboración propia con datos procedentes de las XIII Jornadas de Conservación de Carreteras (año 2013) organizadas por la Asociación Técnica de Carretera (ATC) en la Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de Madrid y datos del Ministerio de Fomento

3. Análisis de diferencias entre las previsiones de los Planes

Económico–Financieros vigentes de las sociedades

concesionarias con respecto a los resultados de explotación

Tal y como se introdujo en el primer capítulo de este trabajo, tras constatar los graves

problemas de viabilidad a los que se enfrentaban las concesiones por el descenso

significativo del tráfico, se procedió a modificar los contratos imponiendo la ejecución

de obras adicionales junto con un incremento notable de las tarifas y un préstamo

participativo por parte del Estado, entre otras medidas. Para ello, hubo que recoger

expresamente en una Ley dicha posibilidad.

Así, se consiguió que la Ley 26/2009, de Presupuestos Generales del Estado para el año

2010 recogiera en su Disposición Adicional 42ª las medidas para el restablecimiento del

equilibrio económico-financiero de las concesiones, en virtud de la realización de las

citadas obras adicionales no contempladas en los proyectos. Las medidas establecidas

en la citada disposición comprendían: (i) el incremento de la tarifa para incluir las obras


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adicionales en el restablecimiento del equilibrio económico-financiero de las

concesiones; (ii) la posibilidad de conceder préstamos participativos para financiar

dichas obras adicionales; (iii) la posibilidad de compensar tráficos entre los diferentes

años durante el periodo comprendido entre 2010 y 2014, siempre y cuando no se

alcanzase el tráfico máximo ofertado en un determinado año y no se superase dicho

tráfico en otro posterior; (iv) el reconocimiento trimestral en vez de anual de las obras

realizadas, de manera que aumentaran las tarifas con mayor rapidez; (v) la revisión de

precios vinculada a la ejecución de las obras de Área 1 en vez de a la realización del

contrato. Finalmente, la Disposición Adicional 8ª de la Ley 43/2010, establecía el

procedimiento para la aprobación del restablecimiento del equilibrio económico-

financiero y para la concesión de los préstamos participativos.

Una vez reconocida la obligación de las concesionarias de ejecutar las obras adicionales,

se procedió a restablecer el equilibrio económico-financiero de las concesiones con base

en los Planes Económico-Financieros (en adelante PEFs) originales. En el cálculo de la

nueva tarifa a aplicar se tuvieron en cuenta las nuevas inversiones adicionales aprobadas

de forma que se mantuviera la Tasa Interna de Retorno (TIR) presentada en la licitación

por las concesionarias. Las concesionarias entregaron un nuevo PEF, basado en el

anterior, a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas

Nacionales de Peaje en el que se incluían las inversiones adicionales aprobadas y la

nueva tarifa calculada. Estos nuevos PEFs, una vez aprobados, pasaron a ser

contractuales.

Debido a que en algunos casos la financiación para las concesiones ya se encontraba

comprometida, no habiéndose considerado en ella las obras adicionales, y con el

objetivo de influir lo menos posible en las condiciones iniciales de la misma, se incluyó

en el restablecimiento del equilibrio el otorgamiento de préstamos participativos. A

diferencia de los pagos que la Administración efectúa a las concesionarias en concepto

de canon de demanda (con cargo al Capítulo VI de los presupuestos generales del

Estado), los préstamos participativos (con cargo al Capítulo VIII) están destinados a

financiar las actuaciones adicionales aprobadas y a ser devueltos por las concesionarias.

Además, las concesionarias deben pagar un interés que varía en función del resultado

económico de la concesión. Las condiciones de los préstamos participativos,

establecidas en la Disposición Adicional 42 de la Ley 26/2009, se señalan a continuación:

(i) El préstamo se hacía efectivo en los quince días naturales siguientes a la

resolución de su otorgamiento.

(ii) El plazo del préstamo era el que restara de la vigencia de la concesión.


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(iii) El reembolso del principal debía tener lugar seis meses antes de la

finalización del contrato concesional mediante un único pago, salvo en el

caso de que, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, el

Ministerio de Fomento autorizara la amortización anticipada del mismo.

(iv) El Estado percibiría como remuneración del préstamo, desde su desembolso

y con fecha de devengo cada 31 de diciembre, la mayor de las siguientes

cantidades:

a. La cantidad resultante de aplicar sobre el saldo del préstamo

participativo un tipo de interés fijo de 175 puntos básicos.

b. La cantidad resultante de aplicar la siguiente fórmula:

𝑅 = 0,5 × 𝑇 ×𝐶𝑎𝑅

𝐶𝑎𝑀 × 𝑃𝑃

Siendo:

R = Remuneración anual.

T = TIR del proyecto antes de impuestos.

CaR = Canon Anual Real.

CaM = Canon Anual Máximo.

PP = Saldo del préstamo participativo otorgado.

(ii) Se establecía un periodo de carencia de tres años para el pago de la

remuneración del préstamo. Los intereses devengados en este periodo se

capitalizarían junto con el principal del préstamo, considerándose como tal a

todos los efectos.

(iii) Cada préstamo recibido debía figurar separadamente como préstamo de

interés variable en el pasivo a largo plazo del balance social.

(iv) La deuda con el Estado tendría el carácter de subordinado, salvo respecto de

cualesquiera créditos no privilegiados que correspondieran a los accionistas.

Las condiciones de estos préstamos resultaron muy ventajosas para las concesionarias:

su carácter subordinado permitían reducir la presión sobre el equity, mejorar el perfil de

riesgo de la deuda senior y mitigar los riesgos de liquidez del proyecto; el periodo de

carencia de 3 años permitía que las concesionarias dejaran de pagar intereses en la

etapa más consumidora de recursos, la etapa de construcción; las condiciones de

devolución del principal les permitía disponer de la totalidad del préstamo durante todo

el periodo concesional; y las tasas de interés se encontraban muy por debajo de las del

mercado.


Página 26 de 101

A lo largo de este apartado, se estudiará la evolución de los principales parámetros que

sirvieron de base para los PEFs presentados por las sociedades concesionarias,

comparándose con la situación real y con los resultados de los correspondientes

informes de auditoría. Dentro de estos trabajos, se estimarán los escenarios probables

de evolución y los efectos de los mismos para los presupuestos de la Administración

para, finalmente, analizar la viabilidad de que las sociedades concesionarias tengan

capacidad de devolver los préstamos participativos otorgados en 2011 en los términos

establecidos.

3.1. Evolución de los principales parámetros que sirvieron de base para los

Planes Económicos-Financieros (PEF) de las sociedades concesionarias

En este apartado se analiza la evolución real de una serie de indicadores desde el

restablecimiento del equilibrio —es decir, en el periodo de tiempo 2010-2015— y se

compara con la prevista en los Planes Económico-Financieros con el objeto de evaluar

la situación actual de las concesiones. El análisis se realizará para tres de las concesiones

de primera generación: la Autovía del Arlanzón (A1-T2), Aumecsa (A2-T3) y la Autovía

de los Llanos (A31-T1). Los indicadores propuestos para realizar la comparación son los

siguientes: (i) inversión, (ii) tráfico, (iii) ingresos, (iv) costes de mantenimiento y

operación, (v) condiciones financieras, (vi) coste financiero, (vii) servicio de la deuda,

(viii) impuesto de sociedades, y (ix) dividendos.

3.1.1. Inversión

En un contrato de concesión, las empresas concesionarias son las encargadas de

ejecutar las obras con medios propios y financiación ajena. La inversión realizada a tal

efecto es recuperada a lo largo del periodo de la concesión a través del pago por parte

de la Administración de un canon de demanda en función de una serie de variables.

Como se puede apreciar en la figura 4, el grueso de la inversión a realizar por las

concesionarias tiene lugar durante los primeros años de la concesión, ya que en

este periodo se acomete la ejecución de las obras de mayor envergadura, las de Área

1. Este periodo coincide a su vez con los mínimos ingresos a percibir por

parte de la Administración, ya que el primer año las concesionarias no tienen

derecho a ninguna retribución y durante la fase constructiva sólo se abona de la tarifa

el porcentaje de obra puesta en servicio.

En la citada figura se puede apreciar también una ligera variación tanto en los plazos en

que se acometieron las inversiones —existiendo un retraso generalizado con respecto

del previsto en los PEFs— como en el monto de las mismas. No obstante, cabe señalar


Página 27 de 101

que si bien las actuaciones a realizar, acordes con el Plan de Obra aprobado, así como la

calidad final de las mismas tienen carácter contractual, el valor final de las inversiones

puede bien verse incrementado o disminuido debido a diferentes causas que no siempre

pueden contemplarse a priori.

Figura 4. Inversión total sin IVA –en las Áreas 1, 2 y 3– de las diferentes concesionarias, en millones de €

Inversión A1-T2

Inversión A2-T3

120,30125,82

0

20

40

60

80

100

120

140

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

mill

on

es d

e €

PEF Datos reales

97,24

61,55

0

20

40

60

80

100

120

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

mill

on

es d

e €

PEF Datos reales


Página 28 de 101

Inversión A31-T1

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Fomento y de los PEFs de las concesionarias consideradas

3.1.2. Ingresos

El contrato de concesión otorga a las concesionarias el derecho a percibir de la

Administración una contraprestación de carácter variable, denominada «canon de

demanda», que se calcula en función de la utilización de la vía por los usuarios y de la

calidad de la misma con base en una serie de indicadores de estado y de calidad de

servicio. De esta manera, las concesionarias asumen tanto el riesgo de tráfico como el

de disponibilidad. El canon de demanda viene determinado por las siguientes variables:

tipo de vehículo;

número de vehículos‐kilómetro de cada tipo que circula por la autovía;

tarifa ofertada aplicable a cada tipo de vehículo por kilómetro recorrido;

porcentaje de las obras de Área 1 puestas en servicio, hasta la finalización de las

mismas;

factores de corrección, al alza o a la baja, de la retribución de la concesionaria

derivados del grado de cumplimiento de los indicadores de estado y calidad de

servicio estipulados en el contrato de concesión.

Finalmente, el canon de demanda a percibir por las concesionarias se calcula como el

producto de los siguientes factores: la tarifa, el volumen de tráfico, el porcentaje de obra

de Área 1 puesta en servicio y la corrección por indicadores.

Los ingresos anuales derivados del tráfico de las concesionarias se encuentran limitados

contractualmente por las tarifas y los volúmenes de tráfico máximos (vehículos-

kilómetro) ofertados en los respectivos planes económico-financieros. En este sentido,

38,3837,42

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

mill

on

es d

e €

PEF Datos reales


Página 29 de 101

las concesionarias ofertaron no percibir ingreso alguno por el excedente de tráfico que

pudiera tener lugar sobre el volumen máximo ofertado5F

6.

Lo anterior fue modificado en la disposición adicional 42 de la Ley 26/2009 de

Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, permitiendo a las concesionarias

compensar los excesos o defectos de tráfico entre vehículos ligeros y pesados durante

un periodo de cinco años (de 2010 a 2014). No obstante, la posibilidad de compensar el

tráfico entre distintos años fue anulada a partir del 1 de enero de 2013 por la Disposición

final 19 de la Ley 17/2012, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013,

promovida por la DGC para evitar retenciones de crédito excesivos en los PGE.

En lo que respecta a los ingresos derivados de la aplicación de indicadores, las

concesionarias consideraron un efecto neutro de los mismos en el régimen económico

de las concesiones, no siendo por tanto contemplados en los planes económico-

financieros de las mismas. No obstante, y puesto que todas las concesionarias están

bonificando en menor o mayor medida bajo este concepto, en el cálculo de la evolución

de los ingresos reales de las compañías se ha considerado el aporte adicional que han

introducido los indicadores.

En la figura 5 se muestra la evolución de los ingresos reales —tanto por tráfico como

por indicadores— y los esperados —únicamente por tráfico— de las tres concesionarias

estudiadas. Las áreas representan los ingresos reales de las concesionarias; el área de

color marrón refleja los ingresos percibidos por tráfico y el de color amarillo, los ingresos

por indicadores. Las etiquetas situadas sobre el área total reflejan el ingreso total, tanto

por tráfico como por indicadores, de las concesionarias. Finalmente, la línea de color gris

representa los ingresos previstos por las concesionarias en sus respectivos PEFs.

En esta figura pueden apreciarse los ingresos que han dejado de percibir las

concesionarias durante los primeros años de concesión debido a las desviaciones del

tráfico real con respecto del previsto. No obstante, también puede observarse cómo

tanto en la A1-T2 como en la A31-T1 se han compensado en gran parte estas pérdidas

gracias a los ingresos por indicadores. En el caso de la A2-T3, hasta la fecha no se han

alcanzado las previsiones de ingresos anuales, ni siquiera contando con la parte

adicional que supone la retribución por indicadores.

Debe destacarse el impacto positivo nada desdeñable que ha supuesto la bonificación

por indicadores en los ingresos de las tres concesionarias, sobre todo teniendo en

cuenta que ninguna de ellas la habían incluido en los PEFs. El porcentaje de los ingresos

6 El PCAP del contrato fijaba que la concesionaria podría llegar a cobrar hasta el 10% del excedente, pero este

porcentaje había de ofertarse y en los contratos vigentes las tres concesionarias adjudicatarias analizadas ofertaron un 0% sobre dicho excedente.


Página 30 de 101

totales que ha supuesto esta bonificación extra para las concesionarias analizadas se

muestra en las tablas 15, 16 y 17.

Figura 5. Ingresos por tráfico e indicadores de las concesionarias sin IVA, en millones de €

Ingresos A1-T2

Ingresos A2-T3

Ingresos A31-T1


0,00

10,13

24,92

31,33

36,02 36,0035,05

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mill

on

es d

e €

Ingresos tráfico Ingresos indicadores Ingresos PEF

0,00

0,85

6,00

11,37

15,73

23,45 22,0225,26

0

5

10

15

20

25

30

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mill

on

es d

e €


0,000,70

4,31

12,71 12,92

15,5215,96

19,67 17,85

0

5

10

15

20

25

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mill

on

es d

e €



Página 31 de 101

A pesar de que no ha sido representado en las gráficas anteriores, cabe señalar que

recientemente la Administración ha sido condenada al pago de unas cuantías a una serie

de concesionarias en concepto de «enriquecimiento injusto de la Administración» por

obras adicionales ejecutadas y no contempladas en la modificación de los contratos de

2010. Entre los recursos interpuestos se encontraba el de AULLASA (A31-T1), resuelto

en el año 2017 y como consecuencia del cual el Ministerio de Fomento tendrá que

abonar 17,335 millones de € a la sociedad, que deberían ser considerados como ingresos

adicionales.

3.1.3. Tráfico

Las concesionarias reciben como retribución de la Administración la cantidad resultante

de multiplicar la tarifa ofertada por los vehículos-kilómetro hasta alcanzar el límite

máximo anual. Este límite viene determinado por el volumen máximo de tráfico anual

ofertado por la concesionaria en la licitación, el cual no debe superar la previsión

máxima establecida por la Dirección General de Carreteras (DGC) en el PCAP. Las tres

concesionarias ofertaron tráficos inferiores a los incluidos en el pliego, aunque

establecieron estrategias diferentes. En el caso de la A1-T2 consideraron un aumento

del tráfico entre el 3 y el 4% durante los primeros años, y un tráfico prácticamente

constante hasta el final de la concesión; por el contrario, en el caso de la A2-T3

consideraron un tráfico constante durante los primeros años y un aumento posterior del

mismo en torno al 3%. Finalmente, en el caso de la A31-T1, decidieron ofertar un tráfico

cero para el último año de la concesión.

En la figura 6 se muestra la evolución de los tráficos reales y esperados, tanto de

vehículos pesados como ligeros, en un periodo de tiempo variable en función del año en

que se inicia la retribución a las concesionarias tras la puesta en servicio de las obras

ejecutadas. En las gráficas se representan cuatro líneas, las líneas discontinuas grises

señalan la evolución del tráfico esperado por las concesionarias cada año —la más clara

representa el tráfico de vehículos ligeros y la más oscura el de vehículos pesados— y las

líneas amarillas representan el tráfico real que ha circulado por las autovías —de nuevo

la más clara representa el tráfico de vehículos ligeros y la más oscura el de vehículos

pesados—.

Si se analiza la evolución del tráfico esperado, se observa que las tres concesionarias

estudiadas realizaron la hipótesis de que el tráfico crecería anualmente, lo que les llevó

a ofertar cada año un volumen de tráfico mayor que el del anterior. Analizando el tráfico

real en el mismo periodo de tiempo, se observa un decrecimiento generalizado en la

mayoría de los tramos hasta los años 2013 – 2014, dependiendo de la concesión. A partir


Página 32 de 101

de entonces se observa una notable recuperación del tráfico, de nuevo más acusado en

vehículos ligeros que en pesados, en todas las concesiones —salvo en el caso de

vehículos pesados de la A1-T2, cuyo punto de inflexión ha tenido lugar algo más tarde,

en el año 2015—.

En la concesión A31-T1 tuvieron lugar dos hechos destacables con respecto a las demás

concesiones analizadas: por un lado, hubo un crecimiento en el tráfico de vehículos

ligeros en el primer año de retribución de la concesionaria, si bien es cierto que dicho

crecimiento fue inferior al del límite previsto; por otro lado, dicho tráfico fue superior al

previsto en la oferta durante el periodo 2009-2011, aunque posteriormente cayó por

debajo de las previsiones.

Comparando la evolución del tráfico esperado por las concesionarias frente al tráfico

real se puede concluir que, con carácter general, se han comportado de forma opuesta

hasta los años 2013-2015. Durante estos años, el tráfico esperado ha ido creciendo año

a año mientras que el tráfico real ha ido disminuyendo, haciéndose cada vez mayor la

diferencia entre ambos tráficos. No obstante, la tendencia de la evolución del tráfico

real ha cambiado desde entonces, tornándose positiva. A pesar de que en este periodo

el volumen de tráfico real sigue siendo inferior al esperado, se observan crecimientos

anuales reales mayores a los esperados en las tres concesiones tanto para vehículos

ligeros como pesados —salvo en el caso de la A1-T2, donde el crecimiento de pesados

es ligeramente inferior al esperado—.

Figura 6. Volúmenes de tráfico de vehículos ligeros y vehículos pesados reales y esperados por las concesionarias, en veh-kmx100.000.000

Tráfico A1-T2

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

2011 2012 2013 2014 2015 2016

veh

-km

x 1

00

00

00

00

VEH-KM ligeros esperado VEH-KM pesados esperado

VEH-KM ligeros reales VEH-KM pesados reales


Página 33 de 101

Tráfico A2-T3

Tráfico A31-T1


3.1.4. Costes de operación y mantenimiento

Los costes de operación y mantenimiento de las autovías se corresponden con las

inversiones de Área 3, es decir, los costes asociados a la conservación de la

infraestructura desde el momento en que el contrato entra en vigor para los tramos de

autovía existentes y en servicio; y desde el momento de su puesta en servicio para los

tramos de autovía resultantes de las obras de Área 1 o primer establecimiento.

Cabe señalar que los gastos de operación y mantenimiento de los diferentes elementos

que componen el inmovilizado material se imputan a la cuenta de pérdidas y ganancias

del ejercicio en que se devengan, mientras que las inversiones destinadas a aumentar la

capacidad o eficiencia o alargar la vida útil de dichos bienes se amortizan a lo largo de

una serie de años.

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

veh

-km

x 1

00

00

00

00

VEH-KM ligeros esperado VEH-KM pesados esperado


0

1

2

3

4

5

6

7

8

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

veh

-km

x 1

00

00

00

00

VEH-KM ligeros lím. ofertado VEH-KM pesados lím. ofertado



Página 34 de 101

Como se puede observar en la figura 7, las concesionarias han realizado gastos de

mayor envergadura en concepto de operación y mantenimiento que los previstos

inicialmente, lo cual podría deberse a la introducción del sistema de retribución por

indicadores. Las concesionarias están obligadas por contrato a mantener las

autovías en unas condiciones óptimas en términos de vialidad, seguridad,

comodidad, etc. A tal efecto, el contrato define una serie de indicadores de estado y

de calidad de servicio que incluyen los umbrales que deben cumplirse a lo largo

del periodo concesional. En algunos indicadores se establecen además correcciones

al alza o a la baja de la tarifa vigente en función de la desviación con respecto de

los umbrales fijados. Por lo tanto, las concesionarias tienen un doble aliciente para

invertir en el correcto mantenimiento de la autovía: en primer lugar, para no incurrir

en penalidades y en segundo, para bonificar todo lo que sea posible teniendo en

cuenta la relación coste-efectividad de las inversiones necesarias a tal efecto.

Figura 7. Costes de operación y mantenimiento de las concesionarias sin IVA, en millones de € corrientes

Costes de O&M A1-T2

Costes de O&M A2-T3

3,98

3,504,00

4,48

3,53

5,82

5,115,58

4,87

0

1

2

3

4

5

6

7

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

mill

on

es d

e €

corr

ien

tes

PEF Datos reales

4,19

3,46

3,72

5,26

3,25

5,78

3,493,25

0

1

2

3

4

5

6

7

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

mill

on

es d

e €

corr

ien

tes

PEF Datos reales


Página 35 de 101

Costes de O&M A31-T1


3.1.5. Servicio de la deuda real VS previsto

En la tabla 12 se muestra la estructura de financiación de las diferentes concesionarias

analizadas. En ellas se pueden diferenciar principalmente dos tipos de deuda: recursos

ajenos a largo plazo y recursos ajenos durante el periodo de construcción. En lo que se

refiere a deuda contraída a largo plazo, ésta puede ser de carácter no contingente —es

decir, que se irá disponiendo a medida que avance la ejecución de la obra y se repagará

durante el periodo concesional conforme a las ratios exigidas al proyecto— o de carácter

contingente —cuyo objeto es cubrir las posibles necesidades de liquidez que pudieran

surgir bien en la etapa de construcción o tras la terminación de las obras—. En lo que

respecta a deuda que ha sido adquirida durante el periodo constructivo, las tres

concesiones analizadas han contraído una línea de crédito IVA para financiar los

derechos de cobro de las concesionarias frente a la Administración como consecuencia

del IVA soportado y pendiente de devolución y, en el caso de la A2-T3, además un crédito

puente garantizado por los accionistas de la concesionaria para hacer frente a sus

compromisos de pago hasta el cierre financiero.

2,50 2,642,76

3,69

4,20

4,70

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

mill

on

es €

corr

ien

tes

PEF Datos reales


Página 36 de 101

Tabla 12. Financiación ajena de las diferentes concesionarias

FINANCIACION AJENA

Deuda Importe (1) Interés base Fijo o

variable (2)

Comisión apertura

(3)

Otras Comisiones (3)

Periodo carencia

(4)

Plazo deuda

(4)

A1- T2

Crédito IVA 10.225.371 Euribor + 0,40 Variable 75 Disponibilidad 0 3

Deuda Senior Comercial

66.777.964

En Fase Construcción: Euribor + 1,05

En Fase Explotación:

Euribor + 1,25

Variable 125

Estructuración, Agencia,

Disponibilidad establecida en

term-sheet adjunta

0 16

Deuda BEI 66.777.964 Euribor + 0,50 Variable 40 Disponibilidad 0 16

Otra Deuda 17.416.121 Euribor+3,50 Variable 250 Estructuración, Disponibilidad

0 15

A2-T3

Crédito IVA 11.358.036 Euribor + 0.40%

Variable 40 - - 3

Crédito puente 18.740.480 Euribor + 0.50%

Variable 0 - - -

Deuda Senior Tramo A

107.007.030 Euribor +

0.50/0.60% 80% fijo 95

Disponibilidad 20

Hasta 2 años

18.5

Deuda Senior Tramo B

(contingente hasta 1 M€)

0 Euribor +

0.60% 80% fijo 95

Disponibilidad 20

Hasta 2 años

18.5

A31-T1

Crédito IVA 17.861.000 Curva IRS Variable 150 60 - 3

Deuda Senior 50.000.000 Curva IRS Variable /

SWAP 275 100 - 18

(1) Suma de disposiciones en euros corrientes(2) Indica si el tipo de referencia es fijo, variable u otro(3) Magnitudes expresadas en puntos básicos(4) Magnitudes expresadas en años

Fuente: elaboración propia a partir de datos de los PEFs de las concesionarias consideradas

Los contratos de crédito anteriores obligan a las concesionarias a cumplir una serie de

obligaciones y a mantener ciertas ratios financieras durante su periodo de vigencia. El

no cumplimiento de los mismos, podría suponer la disolución automática de los

contratos de financiación suscritos. Hasta la fecha, las tres concesionarias han cumplido

con las ratios estipuladas durante los periodos de tiempo señalados en los contratos y

han cumplido con sus obligaciones de servicio de la deuda senior, tal y como se

muestra en la figura 8.

En 2016, la A31-T1 procedió a refinanciar el préstamo senior que tenía contratado con

diferentes entidades financieras. El importe del préstamo ascendió a 12,46 millones de

euros a un tipo de interés del 2% + el Euribor a 12 meses, una comisión de estructuración

del 1,25% y una comisión de agencia de 25.000 euros. La refinanciación no supuso

cancelación de la deuda precedente ni variación del plazo de la misma. De las tres

concesionarias estudiadas, únicamente la A31-T1 ha refinanciado su deuda.


Página 37 de 101

Figura 8. Servicio de la deuda -principal e intereses- de las concesionarias, en millones de € corrientes

Servicio de la deuda A1-T2



Fuente: elaboración propia a partir de datos de las cuentas anuales y los PEFs de las concesionarias consideradas

14,31

18,4120,37

29,01

14,33

6,46

15,02

0

5

10

15

20

25

30

35

mill

on

es d

e €

corr

ien

tes

Servicio deuda ppal + intereses (PEF) Servicio de la deuda (real)

9,60

12,24

18,3517,77

6,95 7,17

5,66

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

mill

ones

de

€co

rrie

ntes

Servicio deuda ppal + intereses (PEF) Servicio de la deuda (DR)

5,19

7,18

7,74

8,37

7,46

3,48

6,53

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

mill

ones

de

€co

rrie

ntes

Servicio deuda ppal + intereses (PEF) Servicio de la deuda (real)


Página 38 de 101

3.1.6. Impuesto de sociedades

La figura 9 muestra la comparación entre el impuesto de sociedades previsto en los PEFs

y el pagado hasta el año 2016.

Figura 9. Impuesto de sociedades de las diferentes concesionarias, en millones de € corrientes

Impuesto de sociedades A1-T2


0,16

0,63

1,24

0,97

0,31

3,72

2,85

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mill

on

es d

e €

corr

ien

tes

Datos PEF Datos reales

1,79

0,88

-0,38 -0,23

-2,61

-2,31

0,17

-3

-2,5

-2

-1,5

-1

-0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

PEF Datos reales


Página 39 de 101



3.1.7. Dividendos

De acuerdo con la cláusula 24.2 del Pliego de cláusulas administrativas particulares, el

capital social de la sociedad concesionaria se cifrará, como mínimo, en el 10% de la

inversión de la Autovía que deberá ser íntegramente suscrito en el momento de

constitución y desembolsado en al menos un 25%, y no podrá reducirse sin la

correspondiente autorización administrativa. Dicho capital se incrementará con objeto

de mantener el porcentaje ofertado cuando se produzca una inversión mayor que la

prevista. El capital social podrá desembolsarse en una o varias disposiciones, de acuerdo

con lo establecido en la Ley de Sociedades de Capital. En todo caso, el capital deberá

quedar íntegramente desembolsado en un plazo máximo de dos años desde la

constitución de la sociedad concesionaria.

De acuerdo con el artículo 274 de la Ley de Sociedades de Capital, la sociedad está

obligada a destinar el 10% de los beneficios del ejercicio a la constitución de la reserva

legal, hasta que ésta alcance, al menos, el 20% del capital social. Esta reserva, mientras

no supere el límite del 20% del capital social, no es distribuible a los accionistas y sólo

podrá destinarse a la compensación de pérdidas en el caso de que no existan otras

reservas disponibles a tal fin.

Una vez cubiertas las atenciones legales o estatutarias, sólo podrán repartirse

dividendos con cargo al beneficio del ejercicio, o a reservas de libre disposición, si el

valor del patrimonio neto no es o, a consecuencia del reparto, no resulta ser inferior al

capital social. A estos efectos, los beneficios imputados directamente al patrimonio neto

no podrán ser objeto de distribución, directa ni indirecta. Si existieran pérdidas de

ejercicios anteriores que hicieran que ese valor del patrimonio neto de la sociedad fuera

0,69

0,96

0,06

0,37

0,11

0,54

1,83

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mill

on

es d

e €

corr

ien

tes

PEF Datos reales


Página 40 de 101

inferior a la cifra del capital social, el beneficio se destinará a la compensación de estas

pérdidas.

Adicionalmente a las reservas para las que existe limitación legal, de acuerdo con los

contratos de financiación, la sociedad no puede repartir dividendos a sus accionistas

hasta el momento en que se empiece a amortizar la deuda, siempre y cuando se

cumplan adicionalmente determinadas ratios financieras establecidas en el contrato de

financiación del crédito.

En la figura 10 se muestra el reparto de dividendos real de las concesionarias a los

accionistas de los proyectos en comparación con lo previsto en los PEFs. En el caso de la

A1-T2, a pesar de que se comenzó a repartir dividendos un año después de lo previsto,

se puede observar cómo la cantidad repartida hasta la fecha es muy superior a la

inicialmente contemplada. En el caso de la A31-T1, se ha comenzado a repartir

dividendos cuatro años antes de lo previsto. Contrastando esta gráfica con la obtenida

para los ingresos de la concesionaria (ver figura 5), se observa que a partir de ese año

los ingresos comienzan a superar las previsiones del PEF gracias a las bonificaciones por

indicadores. Finalmente, la A2-T3 aún no ha repartido dividendos, siguiendo de

momento las directrices establecidas en el PEF, a pesar de que al igual que en el caso

anterior, ha obtenido mejores resultados económicos de los esperados durante los

últimos años gracias a los ingresos por indicadores. No obstante, cabe resaltar que esta

concesionaria había venido acumulando déficits de ingresos hasta el año 2014,

obteniendo el peor rendimiento económico de las concesionarias de estudio.

Figura 10. Dividendos repartidos a los accionistas de las diferentes concesionarias, en millones de € corrientes

Dividendos A1-T2

1,32

2,61

4,42

4,89 4,91

2,86

0,66

3,49

4,14

0

1

2

3

4

5

6

mill

ones

de

€co

rrie

ntes

PEF Datos reales


Página 41 de 101

Dividendos A2-T3

Dividendos A31-T1


El reparto de dividendos es de gran importancia para el análisis que se realiza en este

trabajo debido a las condiciones en que se otorgaron los préstamos participativos a las

concesionarias. En este sentido, la Administración no obligó a establecer una reserva

para garantizar la devolución del préstamo —si bien es cierto que en el caso de la A31-

T1 los bancos prestamistas obligaron a la concesión a incluir en el fondo de reserva al

servicio de la deuda senior un depósito con la finalidad de hacer frente al principal del

préstamo participativo a su debido tiempo— ni estableció ratios financieras mínimas

para el reparto de dividendos con el fin de que éstos no pusieran en peligro su

devolución. Lo anterior, aunado al carácter subordinado del préstamo, y al hecho de que

la devolución del principal debe acometerse el último año de la concesión, podría

dificultar su devolución. En este trabajo se supone que las concesionarias deberán hacer

frente a la devolución del préstamo participativo con el flujo de caja libre en el último

año del periodo concesional, tal y como se analizará más adelante.

1,03

4,12

5,10

9,50

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

mill

on

es d

e €

corr

ien

tes

Datos reales PEF

1,061,18

2,012,52

3,53

4,14

6,71

0

1

2

3

4

5

6

7

8

mill

on

es d

e €

corr

ien

tes

Datos reales PEF


Página 42 de 101

3.2. Viabilidad de la devolución del préstamo participativo

Con el fin de determinar la capacidad de devolución del préstamo participativo por parte

de las sociedades concesionarias, y dado que el reembolso del principal debería tener

lugar seis meses antes de la finalización del contrato concesional —según lo acordado—

, será necesario estimar el flujo de caja del último año (2026). Para ello se ha llevado a

cabo un análisis en el que la evolución en el periodo 2017-2026 de las principales

variables estudiadas en el epígrafe 3.1 se fundamenta en conclusiones extraídas de la

literatura especializada (Gómez and Vassallo 2015; Gómez, Vassallo et al. 2016). Según

los mencionados autores, existe una marcada correlación entre:

la variación del PIB per cápita y la evolución del tráfico de vehículos ligeros, y

la variación del PIB industrial6F

7 y la evolución del tráfico de vehículos pesados.

De este modo, el análisis se apoya en las previsiones sobre la variación del producto

interior bruto español. Se han consultado las estimaciones más recientes (todas de

2017) de distintas fuentes y los datos obtenidos se muestran en la siguiente tabla:

Tabla 13. Previsiones de la variación del PIB real en España en los próximos años según distintos organismos

2017 2018 2019 2020 2021 2022

Fuen

te

FMI 2,59% 2,07% 2,05% 1,91% 1,73% 1,60%

Banco de España

3,10% 2,50% 2,20% - - -

OCDE 2,80% 2,40% - - - -

World Bank

2,70% 1,90% 1,90% - - -

European Comission

2,80% 2,40% - - - -

Consensus 2,50% 2,20% - - - -

Media 2,75% 2,25% 2,05% 1,91% 1,73% 1,60%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de los organismos citados en la tabla

Para el periodo 2022-2026, del que no se disponen datos, se ha supuesto una variación

para el caso base de 1,6% anual, continuando la previsión para 2022.

Partiendo de estas predicciones, se definen tres escenarios de evolución:

• Escenario base, en el que se considera que la variación del PIB se corresponde

con la media de la tabla 13. Además, en este supuesto el PIB industrial se

7 Producto interior bruto del sector industrial a nivel nacional.


Página 43 de 101

mantiene en un 16% del PIB total a lo largo del tiempo—valor aproximado que

ha ido representando en los últimos años—.

Escenario optimista, que supone que en el periodo 2017-2019 la evolución del

PIB coincide con la del escenario base —debido a la mayor certidumbre de estas

estimaciones— y que en el año 2026 el crecimiento habrá sido un 1,5%7F

8 superior

al supuesto en el escenario base, es decir: un 3,1% entre 2025 y 2026. Entre 2019

y 2025 se han interpolado linealmente los valores de crecimiento anuales, a

partir de los cuales se han obtenido las previsiones del PIB en este escenario. Por

su parte, la relación PIB total-PIB industrial se ha tomado también constante en

este escenario e igual al 16%, por considerar que en el escenario más optimista

de crecimiento económico la actividad industrial no aumentaría en términos

relativos.

Escenario pesimista, que supone que en el periodo 2017-2019 la evolución del

PIB real coincide con la del escenario base y que en el año 2026 el crecimiento

habrá sido un 1,5% inferior al supuesto en el escenario base, esto es: un 0,1%.

Entre 2019 y 2025 se han interpolado linealmente los valores de crecimiento

anuales para obtener los valores del PIB. En cuanto al PIB industrial, en este

escenario la actividad industrial decrecerá linealmente en términos relativos

entre el 16% de 2017 y el 13,5% considerado para 2026. De esta manera, se

adopta la hipótesis de que, aunque el PIB total presenta cierto crecimiento, el

PIB industrial disminuye en términos absolutos en los últimos años de la

concesión.

8 Los autores del presente documento consideran que al tratarse de un periodo de tiempo de únicamente 9 años, no tienen cabida grandes variaciones con respecto al caso base.


Página 44 de 101

Figura 11. Evolución del PIB real total en los tres escenarios considerados


Figura 12. Evolución del PIB industrial real en los tres escenarios considerados


Una vez planteados los tres escenarios, y para cada una de las tres sociedades

concesionarias, se ha realizado un análisis de flujo de caja simplificado que incorpora

básicamente la diferencia entre ingresos y egresos (tanto los gastos como las

inversiones). Asimismo, es preciso señalar que el cálculo del flujo de caja libre del año

2026 se considera un enfoque adecuado, dado que el resto de deudas se deberán haber

cancelado previamente —como es habitual en project finance—, con lo que en ese

1,10

1,15

1,20

1,25

1,30

1,35

1,40

1,45

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Bill

on

es d

e €

Escenario base Escenario optimista Escenario pesimista

0,15

0,16

0,17

0,18

0,19

0,20

0,21

0,22

0,23

0,24

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Bill

on

es d

e €

Escenario base Escenario optimista Escenario pesimista


Página 45 de 101

momento coincidirán el flujo de caja libre y el flujo de caja del accionista, salvo por los

intereses del préstamo participativo devengados ese año, que se desprecian a nivel de

este estudio. Así pues, en el análisis se han incorporado las partidas siguientes para los

años 2017-2026:

ingresos por tráfico;

ingresos por indicadores;

gastos de operación y mantenimiento;

inversión en Área 2 (actuaciones de reposición y gran reparación), e

impuesto de sociedades.

Las inversiones en Área 1 se han ejecutado antes de 2017, por lo que no afectan a los

flujos de caja de ese año en adelante.

A continuación se explican las hipótesis y el procedimiento que se ha adoptado para el

cálculo de cada una de las partidas.

3.2.1. Ingresos por tráfico

Los ingresos anuales por tráfico son el producto del tráfico (en veh x km) de cada año

por la tarifa (sin IVA) aplicada en el mismo periodo, diferenciando entre los tráficos y

tarifas de vehículos ligeros y de pesados.

La evolución del tráfico de ligeros y de pesados se ha obtenido mediante la correlación

de estas magnitudes con la evolución del PIB per cápita y del PIB industrial,

respectivamente (Gómez and Vassallo 2015; Gómez, Vassallo et al. 2016). Los

mencionados autores llevaron a cabo un estudio profuso del que extraen los siguientes

datos:

La elasticidad8F

9 entre el tráfico de vehículos ligeros y la evolución del PIB per

cápita en España se sitúa en el entorno de 1.

La elasticidad entre el tráfico de vehículos pesados y la evolución del PIB

industrial en España resulta, aproximadamente, 0,65.

Partiendo de estas premisas se ha calculado el tráfico futuro de las tres concesiones en

cada uno de los tres escenarios planteados.

Por su parte, la tarifa, según indica la cláusula 66.2 del PCAP se actualiza cada año con

la variación del Índice de Precios al Consumo (IPC) nacional publicado en diciembre,

según la siguiente fórmula:

9 La elasticidad mide la respuesta de la demanda de la carretera a las variaciones del PIB y se calcula como la variación relativa de la demanda inducida por una variación relativa de la variable explicativa (PIB).


Página 46 de 101

𝑇𝑖 = 𝑇0 𝑥 𝐶𝑅

siendo:

Ti= Tarifa actualizada en el momento i

T0= Tarifa ofertada

CR= Coeficiente de revisión, que se calcula: 0

iR

IPC

IPCC

IPC0= Índice de Precios al Consumo inicial, corresponde al mes de la fecha final

de presentación de ofertas.

IPCi= Índice de Precios al Consumo publicado en el mes de diciembre del año

de la actualización de tarifas.

De este modo, las tarifas anuales en unidades nominales se han calculado mediante la

actualización de la tarifa aplicada en 2016 a través de las previsiones del IPC español

para el periodo 2017-2026, obtenidas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y que

aparecen a continuación:

Tabla 14. Previsión del IPC base 2016 para el periodo 2017-2026

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

IPC (base 2016)

102,41 103,87 105,48 107,22 109,11 111,13 113,20 115,30 117,44 119,62

Variación IPC

2,40% 1,43% 1,55% 1,65% 1,76% 1,86% 1,86% 1,86% 1,86% 1,86%

Fuente: elaboración propia a partir de datos del FMI

3.2.2. Ingresos por indicadores

Según la cláusula 67 del PCAP, el factor de corrección por indicadores se aplica sobre el

canon resultante del producto de la tarifa por el tráfico. De este modo, los ingresos

anuales por indicadores en términos absolutos son función de los ingresos por tráfico.

Dado que las sociedades concesionarias tienen unos ingresos por indicadores superiores

a los esperados y puesto que se considera que han adquirido cierta pericia en la

conservación de la carretera que les permitirá mantener altos estos ingresos en el

futuro, se ha aceptado la hipótesis de que los ingresos por tráfico suponen un porcentaje

constante de los ingresos totales en el periodo 2017-2026.

Este porcentaje se ha considerado:


Página 47 de 101

• Un 35% en el caso de la A1-T2, por ser el último valor obtenido —como señala la

tabla 15— y porque ya se superó en 2013; como consecuencia, se adopta como

razonable.

Tabla 15. Porcentaje que representan los ingresos por indicadores respecto de los totales en la A1-T2

2011 2012 2013 2014 2015 2016

% ingresos indicadores respecto de los ingresos totales

15% 22% 40% 28% 25% 35%


• Un 22% en el caso de la A2-T3, por ser la media de los dos últimos años —como

señala la tabla 16—, ya que si se tomara el último valor no seguiría las tendencias

de los años anteriores.


2011 2012 2013 2014 2015 2016 media

2015-2016


13% 18% 11% 19% 17% 27% 22%


• Un 23% en el caso de la A31-T1, por ser el valor de 2016 —como señala la tabla

17—, y por los motivos ya apuntados para el caso de la A1-T2.


2011 2012 2013 2014 2015 2016


15% 8% 24% 17% 19% 23%


Partiendo de estas hipótesis se han calculado los ingresos por indicadores.

3.2.3. Gastos de operación y mantenimiento

Los gastos de operación anuales se han calculado con base en los gastos de 2016 y

suponiendo que el único incremento que sufrirán en el futuro se deberá a la inflación.


Página 48 de 101

3.2.4. Inversión en Área 2

Ante la dificultad de estimar las inversiones futuras por actuaciones de reposición y gran

reparación, se han adoptado los valores previstos con tal fin en los PEFs.

Sin embargo, cabe poner de manifiesto que, hasta ahora, solo han realizado proyectos

de Área 2 cinco de las diez sociedades concesionarias y, entre las tres que son objeto de

estudio, sólo la A2-T3 y la A31-T1 —dos proyectos cada una, que en ninguno de los dos

casos suman 2 millones de €—. De ello se colige que tomando las inversiones del PEF, a

menos que cambien las tendencias, los egresos serán muy superiores a los reales.

3.2.5. Impuesto de sociedades

El impuesto de sociedades se calcula como un porcentaje (tipo impositivo) sobre la base

del Beneficio Antes de Impuestos (BAI), para la obtención del cual habrá que calcular

una Cuenta de Pérdidas y Ganancias con los principales ingresos y gastos. De este modo,

se ha ido calculando anualmente y para cada uno de los escenarios planteados el BAI

como: los ingresos anuales totales menos los gastos de operación y mantenimiento, las

amortizaciones y la dotación al fondo de reversión y menos los gastos financieros.

Aunque el tipo impositivo general del momento del restablecimiento del equilibrio

económico-financiero era el 30%, la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto

sobre Sociedades introdujo una bajada al 28% para el año 2015, y al 25% a partir de

2016. Este último valor es el que se ha considerado en este análisis.

3.2.6. Resultados obtenidos

En las figuras 13, 14 y 15 aparecen representadas las partidas que se han introducido en

el cálculo de los flujos de caja libres (FCF) para el periodo 2017-2026.


Página 49 de 101

Figura 13. Flujo de caja libre A1-T2

Escenario optimista

Escenario base

Escenario pesimista



Página 50 de 101


Escenario optimista

Escenario base

Escenario pesimista



Página 51 de 101


Escenario optimista

Escenario base

Escenario pesimista



Página 52 de 101

En las figuras relativas a la A2-T3, llama poderosamente la atención el perfil de

inversiones en Área 2, que coincide con lo reflejado en su PEF: se trataría de invertir

mucho anualmente en este tipo de actuaciones hasta 2021 y apenas hacerlo de ahí hasta

el final de la concesión. De este modo, contrasta con la estrategia de inversiones que

plantean en sus PEFs tanto la A1-T2 como la A31-T1 que presentan oscilaciones de

inversiones altas y bajas en Área 2 durante todo el periodo 2017-2026.

Una vez obtenidos los flujos de caja libres previstos para el año 2026, el último paso del

análisis llevado a cabo consistió en compararlos con el principal del préstamo

participativo más la capitalización de los intereses de los tres años de periodo

de carencia, datos que aparecen reflejados en la tabla 18.

Tabla 18. Flujo de caja libre del año 2026 y cuantía a devolver a la Administración


De la tabla 18 se infiere que ninguna de las tres empresas concesionarias estudiadas

será capaz de devolver el préstamo participativo bajo las hipótesis adoptadas.

Cabe matizar dos aspectos que alterarían el resultado anterior, si bien empeorando aún

más la situación de cara a la devolución del préstamo (por lo que no se ha considerado

necesario extender el análisis y en el presente documento únicamente aparecerán

citados):

• En el análisis se ha obtenido el flujo de caja libre del último año (puesto que los

datos a partir de los cuales se ha realizado el cálculo se encuentran agregados

anualmente). Sin embargo, el principal del préstamo participativo debería ser

devuelto en los últimos 6 meses, de manera que, si se calculara el flujo de caja

libre únicamente de esos últimos 6 meses, las dificultades para devolver con ello

el principal del préstamo participativo se acrecentarían.

• En la A2-T3 la devolución de la deuda senior se plantea hasta el año 2026, con lo

que no se cumple la hipótesis de que flujo de caja libre y flujo de caja del

accionista coincidan ese año. Como consecuencia de ello, con el flujo de caja libre

obtenido en el análisis habrá que hacer frente, además, al repago de más de 10

millones € de euros (como muestra la figura 8) de principal e intereses de la

deuda senior, que se encuentran por delante del préstamo participativo en el

orden de prelación. De esta manera, la situación de esta sociedad concesionaria

PP + intereses 3 años

FCF caso optimista

FCF caso base FCF caso pesimista

Diferencia con el caso base

A1-T2 49.558.170 43.371.986 40.978.023 38.332.640 -8.580.147

A2-T3 51.302.210 28.164.738 26.660.400 26.152.093 -24.641.810

A31-T1 20.575.890 18.766.235 17.507.516 16.239.828 -3.068.374


Página 53 de 101

de cara a la devolución del préstamo participativo es peor que la que refleja

la tabla 18.

En la A31-T1, una de las condiciones que se pactó entre la Administración y la

sociedad concesionaria fue la renuncia de esta última a percibir el canon de

demanda (y, por tanto, ingresos) en el último año. Por consiguiente, en 2026 los

ingresos serían nulos y el flujo de caja libre, negativo.

La conclusión principal del análisis llevado a cabo es que, si no se toman medidas al

respecto, existe un riesgo importante de que las sociedades concesionarias no sean

capaces de devolver el principal del préstamo participativo, dado que —según se

establece en Disposición Adicional 8ª de la Ley 43/2010— el reembolso del mismo

tendría que tener lugar seis meses antes de la finalización del contrato concesional y,

por tanto, con cargo al flujo de caja generado el último año. Si bien es cierto que algunas

sociedades concesionarias tienen prevista la creación de un fondo de reserva para la

devolución del préstamo participativo9F

10 , los autores del presente documento

consideran importante resaltar el hecho de que las condiciones bajo las cuales se

otorgaron los citados préstamos no obligan a la creación de dicho fondo. Así pues, en el

peor de los casos la Administración se podría encontrar con que este fondo no exista y

se encuentre ante la situación presentada en este análisis.

4. Investigación de las diferencias del sistema concesional en

comparación con el convencional para las autovías de primera

generación

4.1. Introducción

El presente capítulo tiene por objeto el análisis comparativo entre el sistema concesional

que, como anunciábamos, se empleó para la adecuación de las autovías de primera

generación y el escenario en el que dicha adecuación y posterior explotación se hubiese

acometido mediante el procedimiento convencional, entendiendo como tal la fórmula

del contrato de obras y su posterior gestión por parte de la Administración

correspondiente (por medio de contratos de servicios o de conservación integral, como

es comúnmente conocido este tipo contractual)10F

11. En lo que sigue se hablará de sistema

10 En este fondo de reserva se iría amortizando el préstamo participativo durante una serie de años hasta el final de la concesión, con lo que la devolución del préstamo participativo no sería únicamente con cargo al flujo de caja de los últimos seis meses. 11 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.


Página 54 de 101

concesional frente a sistema convencional para referirse a estos dos escenarios,

respectivamente.

La participación de un único ente perteneciente al sector privado en las diferentes fases

del ciclo del proyecto —diseño, construcción, financiación, operación y

mantenimiento— constituye la principal diferencia entre los dos escenarios objeto de

estudio, además de la transferencia de riesgos al sector privado, con especial atención

a los de demanda y disponibilidad. Mientras que tales riesgos son transferidos al sector

privado en el caso de la concesión, en el sistema convencional la contraprestación que

percibe el adjudicatario no guarda relación ni con el tráfico, ni tan directamente con la

explotación.

El tipo de concesión que se adoptó siguió el modelo conocido como peaje sombra o

shadow toll, según la nomenclatura anglosajona. Se trata del pago por la Administración

en función del número de vehículos que circula, en sustitución del pago por el usuario.

La literatura especializada señala una serie de ventajas —además de las ya

mencionadas— derivadas del empleo del sistema concesional con respecto al

convencional, así como una relación de inconvenientes.

De tales ventajas, las que tuvieron especial influencia en la decisión de acudir al sistema

concesional fueron:

la anticipación en la puesta en servicio de las actuaciones;

la laminación del impacto económico en el presupuesto público;

el menor coste asociado a los procesos de licitación;

las menores desviaciones en los plazos;

las menores desviaciones en los presupuestos;

la integración de las fases de proyecto- obra-explotación, y

la mayor facilidad de introducción de incentivos que fomenten una mejor calidad

de servicio y la innovación.

La incidencia de las mismas en el caso que nos ocupa se evaluará en los apartados que

siguen.

Por su parte, también cabe analizar las repercusiones que han tenido en la práctica

algunos de los inconvenientes asociados al sistema concesional, como son:

las limitaciones del compromiso presupuestario a largo plazo;

los mayores costes de transacción por la complejidad de los contratos;

la elevada litigiosidad, y


Página 55 de 101

las dificultades para atender el interés general.

Ante la dificultad de realizar un análisis cuantitativo de algunos de estos aspectos, se ha

enriquecido este estudio con las opiniones de varios agentes implicados en las

concesiones de las autovías de primera generación y que fueron recabadas por medio

de una serie de entrevistas. Ocho entrevistas tuvieron lugar con distintos actores que

ostentan los siguientes cargos:

dos funcionarios de los servicios centrales de la Dirección General de Carreteras;

tres inspectores de explotación, y

tres gerentes de sociedades concesionarias.

4.2. Estudio del impacto de las ventajas asociadas al sistema concesional

en el caso de la adecuación de las autovías de primera generación

11F

4.2.1. Anticipación de la puesta en servicio de las actuaciones

Uno de los principales argumentos que motivó la decisión de llevar a cabo estas

actuaciones bajo la modalidad de contrato de concesión con un régimen de pago

mediante peaje en sombra fue que, como ya se ha introducido, «considerando la

planificación presupuestaria prevista en el momento de licitación y la necesidad de

ejecutar las obras lo antes posible, no era factible acometer las actuaciones mediante

contratos de obra12».

En efecto, según señala el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT, 2005)

en su capítulo sexto: «El Programa de Adecuación de Autovías de Primera generación

pretende mejorar las condiciones de estas infraestructuras, que en su momento se

construyeron, en su mayor parte, por duplicación de trazados ya existentes. Debido al

aumento en el tráfico, velocidades de circulación, y número de accidentes en ellas, se

impone la necesidad de acometer ciertas actuaciones de mejora y acondicionamiento

para que se adecuen a las nuevas exigencias de seguridad y, en la medida de lo posible,

a las diversas normas y recomendaciones en materia de carreteras recientemente

publicadas. Dado que con los recursos disponibles se necesitarían unos 8 años para

atender a la totalidad de las necesidades de inversión, parece necesario buscar una

fórmula que permita adelantar en lo posible la financiación de esas necesidades».

Sin embargo, no se puede obviar que el crecimiento económico posterior al año 2005

—año en que se publicó el PEIT— difirió en gran medida de las previsiones a causa de la

12 Informe sobre los contratos de concesión de las autovías de primera generación. Dirección Ingeniería Civil Subdirección de Proyectos. Abril 2015.


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profunda crisis económica que sobrevino en 2008. De hecho, han sido las partidas

destinadas a las infraestructuras las que se han visto más afectadas durante estos

años. En la figura 16 se puede observar cómo se redujo la inversión en la Red de

Carreteras del Estado a partir de 2009. En relación con esta figura, es preciso

indicar que los importes que el Ministerio de Fomento ha ido abonando anualmente

desde 2008 a las sociedades concesionarias de las autovías de primera generación no

están incluidos en estas cuantías:

Figura 16: Inversión anual carreteras de la Red de Carreteras del Estado en construcción y conservación entre 2004 y 2015.


Con el fin de estimar el número de años que habrían sido necesarios para financiar las

actuaciones contempladas mediante el sistema convencional de provisión de

infraestructuras, se ha llevado a cabo un análisis apoyado en la inversión real en la Red

de Carreteras del Estado (RCE) desde 2008. Cabe señalar que en este estudio solo se han

tenido en cuenta las inversiones enmarcadas dentro del Área 1, por considerar de nuevo

que las actuaciones recogidas en las Áreas 2 y 3 —esto es, las de conservación ordinaria

y extraordinaria— se habrían ejecutado de igual manera, aunque no se hubieran licitado

por vía concesional. Además, así se mantiene coherencia con el apartado 2.1.2. Análisis

del beneficio social derivado de la mejora en la seguridad vial.

El procedimiento que se siguió para este análisis consistió en establecer distintos

escenarios hipotéticos de inversión, cada uno de los cuales suponía que se destinaba a

las autovías de primera generación un porcentaje —variable independiente— de la

inversión anual (real) en construcción en la RCE 12F

13 . En estos escenarios, las obras

13 Aunque las anualidades que paga el Ministerio de Fomento a las sociedades concesionarias de las autovías de primera generación se cargan sobre el presupuesto de conservación, en este análisis se ha considerado que las actuaciones de Área 1 se financiarían con el presupuesto de construcción, en caso de haber sido provistas por el procedimiento convencional de financiación de infraestructuras.

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Construcción Conservación


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comenzaban a financiarse en 2008 —año en que se habrían iniciado idealmente, de

acuerdo con el PEIT— y lo que se pretendía obtener era cuánto tiempo —variable

dependiente— habría sido necesario para financiarlas por completo desde ese punto de

partida. Estas cuantías anuales se agregaron actualizadas al año 2007 y se compararon,

en cada escenario, con la inversión real total que ha sido necesaria para completar las

actuaciones de Área 1 en estas autovías (1.123,32 millones de euros del año 2007,

como señalaba la tabla 6). Los años necesarios para alcanzar esta cifra partiendo desde

2008 son, por tanto, los que se habrían destinado a llevar a cabo estas actuaciones

por vía convencional. Los resultados se muestran a continuación:

Tabla 19: Años necesarios para financiar las actuaciones en el Área 1 en varios escenarios de inversión

Hipótesis: porcentaje de la inversión en construcción en RCE destinado a las obras del Área 1 de las autovías 1ª generación

Años necesarios para poder acometer estas actuaciones

Escenario 1 5,50% No habrían concluido las obras todavía

Escenario 2 6,00% 9

Escenario 3 6,50% 8

Escenario 4 7,00% 7

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Escenario 6 8,00% 6

Escenario 7 8,50% 5

Escenario 8 9,00% 5


De la tabla 19 se infiere que, destinando un porcentaje razonable del presupuesto para construcción en la RCE a las actuaciones de adecuación de las autovías de primera

generación, todo parece apuntar a que los ocho años previstos por el PEIT habrían

resultado un tanto optimistas ya que, de haber acudido a la vía presupuestaria de

financiación, la inversión anual para cumplir con el pronóstico debía haber superado el

6,5% de la total para construcción en la RCE. En cualquier caso, como advierte el

mencionado plan: «no se habrían podido satisfacer las necesidades a corto plazo».

Además, no es desdeñable el hecho de que en el supuesto contemplado, y adoptando

la hipótesis de que no aumenta la inversión en construcción de carreteras con respecto

a la que hubo, parte de los recursos que se destinaron a diferentes actuaciones se

estarían empleando en este escenario teórico en las autovías de primera generación,

por lo que dichas intervenciones no tendrían más remedio que ser pospuestas o, en

caso contrario, se alargarían los periodos reflejados en la tabla 19. Esta afirmación implica que para completar este análisis habría que tener en cuenta el coste de


Página 58 de 101

oportunidad, esto es: las inversiones que se han podido realizar gracias a que es el sector privado quien ha financiado la adecuación de las autovías de primera

generación y, por tanto, parte del presupuesto de la Administración ha quedado

liberado para poder ser empleado en otras actuaciones.

De este modo, fueron las empresas concesionarias las que ejecutaron las obras

de adecuación de las autovías de primera generación con medios propios y

financiación ajena y, por consiguiente, estas pudieron llevarse a cabo con

anterioridad al supuesto contemplado en el análisis14. La Administración paga la

inversión mediante el canon de demanda a lo largo de todo el periodo de la concesión. 13F

Como consecuencia de ello, la sociedad se ve favorecida por el hecho de poder contar

con los ahorros y externalidades positivas derivados de disponer de las obras antes de

tiempo, especialmente en el ámbito de la seguridad vial y la reducción del número de

víctimas, como señalaba el capítulo 2. En línea con lo expuesto en el apartado 2.1.2, el

beneficio social relativo a la disminución del índice de peligrosidad introducido por

el Programa de Adecuación de las Autopistas de Primera Generación desde que

se terminan las obras hasta el término de la concesión puede cuantificarse en

unidades monetarias, resultando 1.661,94 millones de euros en valor real, tomando el

año 2007 como referencia.

No obstante, lo que resulta relevante en este apartado, no es el beneficio social que se

desprende de las actuaciones —puesto que tarde o temprano este se habría obtenido

también mediante provisión directa—, sino la idoneidad de su anticipación en el

tiempo. Además de la posibilidad de anticipación de la financiación, en el sistema

concesional la sociedad concesionaria tiene incentivos para finalizar las obras cuanto

antes, ya que hasta entonces no empezará a percibir ingresos.

4.2.2. Laminación del impacto económico en el presupuesto público

Uno de los principales argumentos en defensa del sistema concesional sostiene que

por esta vía se obtiene financiación adicional sin comprometer los presupuestos

públicos y, por tanto, sin incurrir en déficit público.

El control del déficit público resulta un elemento esencial para la estabilidad

macroeconómica de un país, en la medida en que un déficit controlado garantiza unos

tipos de interés bajos en el largo plazo que favorecen la inversión y el empleo, e

impulsan el crecimiento de la economía de forma sostenida. Precisamente por ello,

14 Si bien su conclusión estaba prevista para mayo de 2010, tras la aprobación de obras adicionales, el

plazo se pospuso hasta junio de 2011. Las fechas en que cada concesionaria terminó sus obras aparece

reflejada en la tabla 3.


Página 59 de 101

14F

uno de los elementos clave en el desarrollo de nuevos proyectos de

infraestructuras en Europa es el tratamiento de estas operaciones en términos de

contabilidad nacional, especialmente en lo que se refiere a su incidencia sobre las

cuentas públicas de los distintos países. Todo ello se enmarca dentro del contexto

del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que, por una parte, impone estrictas

limitaciones al déficit público en los países de la Unión Monetaria y, por otra,

establece un mecanismo multilateral de supervisión de las cuentas de los Estados

miembros. Esta necesidad de mantener el déficit controlado se traduce en una

reducción de las inversiones públicas en materia de infraestructuras, ya que los

recortes en estas partidas tienen menor capacidad de generar controversia en la

opinión pública que aquellos que afectan a otros conceptos de gasto público.

Desde el punto de vista de las normas de contabilidad nacional, el elemento clave para

determinar la influencia que la concesión de obra pública puede tener en el déficit

público viene dado por el hecho de que dicho activo quede en el balance de la

Administración o en el balance del concesionario. Con arreglo a los criterios del Sistema

Europeo de Cuentas (SEC-2010) 15 , los activos resultantes de las obras realizadas

permanecen en el balance del concesionario, que es quién contabiliza los gastos de

inversión correspondientes, siempre que se produzca de forma efectiva la transferencia

a la sociedad concesionaria de los riesgos derivados de la propiedad de los activos, con

independencia de que la titularidad de la infraestructura desde un punto de vista

jurídico sea de la Administración. Esta regla es de aplicación tanto en concesiones con

tarifas pagadas por el usuario como en concesiones en régimen de peaje sombra o

tarifas pagadas por la Administración (Sánchez Soliño and Gutiérrez de Vera 2005), como

es el presente caso de estudio.

Las propias reglas del SEC-2010 hablan de la asunción por parte del socio privado de la

«mayoría» de los riesgos derivados de la propiedad de los activos, para que dichos

activos figuren en el balance del socio privado, y no en el de las Administraciones

públicas. Por tanto, el problema estriba en definir qué cabe considerar como asunción

de «la mayoría de los riesgos derivados de la propiedad de los activos», siguiendo la

terminología del SEC-2010.

EUROSTAT, organismo encargado de la interpretación de las normas del SEC, ha tratado

de clarificar esta cuestión mediante la publicación del Manual sobre el Déficit Público y

la Deuda Pública (EUROSTAT 2016), que recoge los cambios introducidos y complementa

15 El día 1 de septiembre de 2014 entró en vigor el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo Nº 549/2013, por el que se establece el nuevo Sistema de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-2010) que reemplaza al anterior Sistema Europeo de Cuentas SEC-95.


Página 60 de 101

al SEC 2010 en lo que se refiere al tratamiento contable de las colaboraciones público-

privadas. En este manual, el criterio que se establece para que los activos permanezcan

en el balance del concesionario y, por tanto, fuera del de las Administraciones públicas,

en el caso de una concesión en la que las tarifas son abonadas en su totalidad por la

Administración —esto es: con peaje sombra—, es el cumplimiento de las dos siguientes

condiciones:

Que el concesionario asuma los riesgos de construcción 15F

16.

Que el concesionario asuma o bien el riesgo de demanda, o bien el riesgo de

disponibilidad, íntimamente ligado a la calidad de servicio prestada en la

infraestructura.

Que estos riesgos no sean soportados por la Administración por otros medios,

tales como a través de financiación pública, garantías públicas o de una cláusula

de amortización anticipada.

Puesto que estos requisitos se dan en la concesión de las autovías de primera

generación, podemos afirmar que uno de los beneficios más notables introducidos por

la elección del sistema de concesión ha sido, precisamente, que ha permitido adecuar

estas carreteras sin que la inversión inicial tenga repercusión en el déficit público. Por

su parte, los pagos regulares de la Administración a las sociedades concesionarias

(peajes en sombra), se consideran producción de mercado de la sociedad, y consumo

intermedio para la propia Administración, por lo que sí se traducen en la necesidad de

financiación (déficit público) de esta última a medida que se van produciendo (Sánchez

Soliño and Gutiérrez de Vera 2005).

De este modo, se ha conseguido la laminación del impacto del coste de las actuaciones

en el presupuesto público a lo largo de todo el periodo concesional y, con ello, la

mitigación de su efecto en el déficit español, que con tantas dificultades se ha

encontrado a la hora de ajustarse a los límites impuestos por la Unión Europea. La

siguiente figura, con el fin de ilustrar tal laminación, muestra el perfil temporal de las

inversiones que han realizado las concesionarias frente a las anualidades abonadas por

el Ministerio de Fomento en el periodo 2008-2015. Destaca el perfil suavizado de las

últimas en contraposición con la cresta apuntada de inversión en que incurren las

concesionarias durante los primeros años. Se han tenido en cuenta para este estudio las

inversiones de las concesionarias en las tres Áreas de actuación.

16 Cabe señalar que, dado que se trata de una colaboración público-privada que no tiene por objeto la construcción de una nueva infraestructura, sino la adecuación de una serie de vías preexistentes, EUROSTAT exige que la inversión efectuada (en Área 1 y Área 2) represente más del 50% del valor de la infraestructura tras la renovación para que sea efectiva la transferencia del riesgo de construcción.


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Figura 17. Laminación del impacto de las inversiones en el presupuesto público16F

17


En definitiva, desde una perspectiva exclusivamente presupuestaria, el peaje sombra

sirve para que la Administración pague la construcción y el mantenimiento de la

infraestructura a lo largo de un plazo dilatado mediante cuotas relativamente

homogéneas que, si bien deben ser liquidadas a lo largo de todo ese período, son

notablemente inferiores a las anualidades que implicaría el pago por certificaciones

durante la ejecución de las obras, lo que trae consigo una reducción del endeudamiento

en los primeros años (Vassallo and Pérez de Villar 2010).

Además, cabe señalar que los préstamos participativos que se concedieron en 2010 a

las sociedades concesionarias, por tener la categoría de inversiones financieras de la

Administración —puesto que se espera recuperar el principal con unos ciertos

rendimientos—, tampoco tuvieron influencia en el déficit público, aunque sí sobre la

deuda pública.

Otro de los argumentos que secunda la idoneidad de la laminación del impacto en los

presupuestos públicos de estas actuaciones es el de la búsqueda de la equidad

intergeneracional. La infraestructura de transporte precisa de inversiones muy

17 Conviene analizar este gráfico con cautela ya que no es acertado afirmar que, considerando el periodo de la concesión total 2008-2026, el hecho de que el área amarilla vaya a ser superior a la gris implique que llevar a cabo las actuaciones a través del sistema concesional tenga un coste mayor. Hay que tener en cuenta que con las anualidades la Administración no paga únicamente la ejecución de las obras y la conservación (área gris), sino que además debe compensar a las sociedades concesionarias la asunción de los riesgos transferidos, así como los mayores costes de transacción a los que han de hacer frente. Para determinar realmente si el sistema concesional ha resultado o no más costoso desde el punto de vista económico, de eficiencia y eficacia habría que analizar el caso desde el punto de vista del Value for money, que excede el alcance del presente estudio.

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cuantiosas en su período de construcción, mientras que, una vez que finalizan las obras,

los gastos anuales de mantenimiento y explotación no suponen importes tan elevados.

Esta situación provoca que no sea justa la imputación de los elevados costes de

construcción a los contribuyentes del año en que la obra es realizada, ya que ellos no

tienen por qué pagar por unos beneficios futuros que no saben si van a disfrutar. Lo

óptimo desde el punto de vista de la equidad intergeneracional sería imputar los costes

de la infraestructura —construcción y mantenimiento— a los beneficiarios potenciales

de ésta, entre los que se pueden citar los usuarios y los individuos de la sociedad futura

que disfrutaren de las ventajas en la economía derivadas de la adecuación de las

carreteras (Vassallo and Izquierdo 2010).

La concesión de obra pública con peaje sombra constituye, por tanto, un mecanismo

que permite que los gastos de las actuaciones en las autovías de primera generación

sean imputados a lo largo de la vida de estas.

4.2.3. Menor coste asociado a los procesos de licitación

Otra de las ventajas introducidas por el sistema concesional es el menor coste asociado

a los procesos de licitación, en tanto en cuanto los trámites necesarios para llevar a cabo

las actuaciones de adecuación, la conservación ordinaria y la conservación

extraordinaria durante los diecinueve años que dura el periodo de concesión no son, en

absoluto, desdeñables. Cada una de las intervenciones conlleva la licitación de varios

contratos y, en ocasiones, su renovación a largo del tiempo. Cada licitación se convierte

en un proceso tedioso y que consume recursos de la Administración, con lo que resulta

ventajoso acudir a un sistema que permita reducir al mínimo el número de contratos.

Con el fin de analizar hasta qué punto el sistema concesional ha supuesto una ventaja

en este sentido, se ha estudiado el número de contratos que han sido necesarios en

cada una de las concesiones, así como los que habría precisado el escenario hipotético

en el que se hubiera elegido el procedimiento convencional.

El sistema concesional se caracteriza por la integración de las fases de proyecto, obra y

explotación y esta característica trae consigo, entre otras ventajas —que se estudiarán

en detalle más adelante—, que se compilen, de la misma manera, muchos de los

contratos que aparecerían en un proceso convencional. Así pues, en este procedimiento

intervienen tres tipos de contratos:

Contrato de concesión de obra pública. Este se define en el art. 7 del Real

Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) como «aquel que

tiene por objeto la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones


Página 63 de 101

que constituyen el objeto del contrato de obra, incluidas las de restauración y

reparación de construcciones existentes, así como la conservación y

mantenimiento de elementos construidos y en el que la contraprestación a favor

de aquél consiste bien únicamente en el derecho a explotar la obra o bien en

dicho derecho acompañado del de recibir un precio». Por tanto, se licitará un

contrato de este tipo por concesión.

Contrato de servicios para la asistencia técnica a la inspección en la fase de

explotación del contrato de concesión de obras públicas, que se licita cada cuatro

años17F

18 desde 2007, año en que se otorgaron las concesiones. En este sentido se

ha de tener en cuenta que al tratarse de un proyecto brownfield —proyectos de

mejora, duplicación, rehabilitación, mantenimiento y/o conservación de activos

ya construidos, esto es: que no se trata de proyectos de obra nueva— su

operatividad debe garantizarse desde antes de que comiencen las obras y de ahí

la necesidad de esa inspección desde el momento inicial. De igual manera que

en el caso anterior, se licita un contrato por concesión, aunque estos han de

renovarse cuatrienalmente.

Encomienda de gestión con el Centro de Estudios y Experimentación de Obras

Públicas del Ministerio de Fomento (CEDEX). Tiene como fin la asistencia técnica

en procedimientos de verificación y control de los indicadores empleados en los

contratos de concesión de autovías. Se otorga por periodos trienales desde 2015.

En el mismo documento se incluyen los trabajos necesarios para cada una de las

concesiones, con lo que se firma un solo documento cada tres años.

La tabla 20 recoge el número de contratos que precisa el conjunto de las diez

concesiones de las autovías de primera generación. Cabe señalar que solo se han

contabilizado aquellos que el sistema convencional no consideraría 19 , con el fin de 18F

centrar el análisis en las diferencias entre ambos sistemas. Como se observa, la vía

concesional requerirá al término del periodo de la concesión el llevar a cabo 64 procesos

de licitación para el total de las diez concesiones.

18 Como señala el art. 303 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP): «Los contratos de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a cuatro años con las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de las Administraciones Públicas, si bien podrá preverse en el mismo contrato su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, siempre que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, no exceda de seis años, y que las prórrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente». 19 Así pues, no se contabiliza la Encomienda de gestión con INECO que tienen los servicios centrales, puesto que tiene su homólogo en el procedimiento convencional.


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Tabla 20: Número de contratos necesarios por la vía concesional para el total de las 10 concesiones

Procedimiento Concesional (19 años)

Contrato de concesión de obra pública/

concesión

Contrato de servicios para la asistencia técnica a la inspección en la fase de

explotación del contrato de concesión de obras públicas/ concesión

Encomienda de gestión con el

CEDEX Total

10 50 4-61920 64

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Dirección General de Carreteras.

Por su parte, el procedimiento convencional presenta una clara separación entre las

fases de proyecto, obra y explotación. A continuación, se describen los procesos de

licitación que intervienen en cada una de ellas con el propósito de estimar el número de

contratos necesarios de haber elegido esta vía de financiación:

• La fase de proyecto tiene como fin la redacción del proyecto constructivo de las

actuaciones recogidas en el Área 1 del Programa de Adecuación de las Autovías

de Primera Generación. De la redacción de este documento se encarga una

empresa consultora de ingeniería, para lo cual debe haber ganado la licitación

del contrato de servicios correspondiente. Las cuantías destinadas a este tipo de

proyectos son más restrictivas que en el caso de los contratos de concesión. Con

base en una serie histórica de contratos de servicio para la redacción de

proyectos de trazado y construcción de la Dirección General de Carreteras se ha

hecho una estimación en función del presupuesto destinado al Área 1 (tabla 7)

en cada una de las concesiones, para determinar cuántos contratos de esta

índole harían falta para cubrir estas actuaciones 21 . Los resultados quedan20F

reflejados en la tabla 21.

• Durante la etapa de obras se llevan a cabo las intervenciones proyectadas en lafase anterior. En ella intervienen tres tipos de contratos: uno de obras y dos de

servicios. El primero mencionado tiene por objeto «la realización de una obra o

la ejecución de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I (del texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP)) o la realización por

cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas por la

20 En este caso harán falta 4 encomiendas de gestión con el CEDEX en todo el periodo de la concesión, ya que se otorgó la primera en 2015. Sin embargo, si las tareas de verificación y control se hubieran encomendado a esta entidad desde el principio, en los 19 años de concesión serían necesarias 6 encomiendas de gestión con el CEDEX. 21 Se adopta la hipótesis de que cada actuación en Área 1 costaría entre 63 y 64 M€. Esta hipótesis se fundamenta en la agregación de las cuantías medias de una serie histórica de contratos de obras de construcción, proyectos de obra y servicios de asistencia técnica y seguridad y salud de la DGC. Con base en esta hipótesis se han calculado las actuaciones que serían necesarias para ejecutar todas las obras de Área 1 de cada una de las concesiones.


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entidad del sector público contratante». La ejecución de cualquier obra

generalmente se acompaña de los preceptivos trabajos de asistencia técnica

para el control y vigilancia de las mismas, así como del asesoramiento,

seguimiento y coordinación en materia de seguridad y salud durante la ejecución

de las obras, ambas funciones licitadas por separado (contratos de servicios).

Por último, la actividad susceptible de ser licitada en la fase de explotación en

este supuesto de gestión directa por parte de la Dirección General de Carreteras

es la conservación —tanto ordinaria, como extraordinaria— de la infraestructura

viaria. Se ha da tener en cuenta que, por tratarse de un proyecto brownfield —

como ya se ha destacado antes—, la etapa de explotación se superpone a las dos

fases anteriores. Por tanto, desde el inicio hasta el final del periodo de estudio

(año 2026, en que finaliza el periodo concesional) se licitarán cada cuatro años

contratos de servicios de asistencia técnica para la ejecución de diversas

operaciones de conservación y explotación —o de conservación integral, como

son más conocidos—, para atender las actuaciones englobadas en el Área 3. Por

otro lado, las actuaciones de reposición y gran reparación correspondientes al

Área 2 precisarán los respectivos contratos de obra, asistencia técnica y

seguridad y salud, semejantes a los de la fase de obras. Se ha determinado el

número de licitaciones que serían necesarias en función de otros contratos de

similares características otorgados previamente por la Dirección General de

Carreteras y el presupuesto destinado a estas actividades en el Programa de

Adecuación de las Autovías de Primera Generación para el caso de las

actuaciones en Área 221F

22. En cuanto al Área 3, dado que la longitud de los tramos

de cada concesión se estableció teniendo como referencia lo que se podría licitar

para un contrato de conservación integral, se ha considerado que se necesitaría

un contrato por concesión cada cuatro años a lo largo los 19 años que dura la

concesión.

22 Se adopta la hipótesis de que cada actuación en Área 2 costaría alrededor de 5 M€. Esta hipótesis se fundamenta en la agregación de las cuantías medias de una serie histórica de contratos de obras de rehabilitación y proyectos de obras de rehabilitación de la DGC. Se ha tomado un límite superior para estar del lado de la seguridad (menor número de contratos). Las cuantías empleadas para los servicios de asistencia técnica y seguridad y salud en este tipo de actuaciones se consideran despreciables. Con base en esta hipótesis se han calculado las actuaciones que serían necesarias para ejecutar todas las obras de Área 1 de cada una de las concesiones.

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as.


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22F

En la tabla 21, se puede observar que, de acuerdo con las hipótesis adoptadas, 578

contratos hubieran sido necesarios en este escenario.

Como conclusión, cabe destacar que la ratio entre las cifras obtenidas por cada

procedimiento implica que por cada contrato licitado por la vía concesional habrían sido

necesarios 9 contratos por procedimiento convencional. De este modo, queda

demostrada la idoneidad de la primera vía, en lo que a la reducción de costes asociados

a los procesos de licitación se refiere.

4.2.4. Menores desviaciones en los plazos

Como se mencionó en el apartado 4.2.2, uno de los requisitos para que las obras queden

fuera del balance de la Administración es que la sociedad concesionaria asuma el riesgo

de construcción y alguno de los riesgos de mercado (demanda o disponibilidad). El riesgo

de construcción comprende, entre otros: los retrasos en la ejecución de las obras, las

consecuencias del incumplimiento de los estándares establecidos, los costes adicionales

de construcción, las deficiencias técnicas y los efectos externos negativos (Vassallo and

Izquierdo 2010).

Frente a los contratos de obra tradicionales —financiados con cargo al presupuesto

público—, en los proyectos ejecutados bajo la modalidad de concesión, el objeto del

contrato es la provisión de una prestación compleja que conlleva normalmente el

diseño, construcción, mantenimiento y la puesta a disposición de las instalaciones y

equipamientos necesarios para la prestación de un servicio. Puesto que se traslada el

riesgo de construcción a la sociedad concesionaria, los retrasos en la construcción

determinarán demoras en la puesta en servicio y una merma en la rentabilidad. De esta

manera, los socios tienen incentivos para terminar las obras cuanto antes. De hecho,

aparte de posibles penalidades23, el socio privado no empieza a cobrar la totalidad de la

tarifa hasta que las obras no han terminado. Como consecuencia de ello, los retrasos de

las obras implican una pérdida de ingresos para el socio privado debido a la reducción

del tiempo en que podrá cobrar el peaje en sombra (al menos, la totalidad de la tarifa),

dado que su cómputo se realiza desde la fecha de formalización del contrato y no desde

la finalización de las obras, lo cual evita la prórroga automática de la fecha del término

de la concesión.

Los análisis efectuados por la UK National Audit Office, el Tribunal de Cuentas británico,

sobre los proyectos de PPP/PFI (Public-Private Partnership/ Private Finance Initiative) en

23 En caso de que fuera atribuible a la concesionaria y conforme a lo dispuesto en el régimen de penalidades contenido en los pliegos y en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCAP).


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el Reino Unido (Bourn, 2003) señalan que su implantación supuso menores desviaciones

en el coste final de las obras respecto a los presupuestos iniciales y una reducción en su

plazo de entrega, en relación con el procedimiento convencional. De hecho, según

expone la citada institución, para el caso de Reino Unido, antes de la implantación de

las colaboraciones público-privadas, el 73% de los proyectos presentaban desviaciones

respecto los presupuestos iniciales y el 70% de las obras finalizaba con retrasos. Con

estas fórmulas contractuales los porcentajes se habrían reducido al 22% y al 24%,

respectivamente.

A pesar de estos incentivos, en el caso de las autovías de primera generación los plazos

fijados para la conclusión de las obras de Área 1 —de 29 meses desde la formalización

del contrato— no se cumplieron en ninguna de las concesiones.

Como refleja la tabla 22, las desviaciones con respecto a las fechas establecidas

inicialmente oscilaron entre 6 y 58 meses o 20,69% y 200%, en términos porcentuales.

Esta última cifra señala que, en el peor de los casos, el plazo de ejecución de las obras

se llegó a triplicar con respecto a lo esperado, aunque, como se explicará más adelante,

fue por motivos ajenos a la concesión per se.

Tabla 22: Desviaciones en los plazos de ejecución de las obras de Área 1 en las concesiones de autovías de primera generación respecto de los plazos previstos inicialmente

Plazo previsto ejecución de

las obras (meses desde formalización

del contrato) 23F

24

Fecha esperada de conclusión

obras

Fecha de conclusión de

obras

Desviación respecto del

plazo previsto (meses)

Desviación respecto de lo

previsto (%)

A1-T2 29 may-10 may-12 24 82,76%

A2-T1 29 may-10 dic-12 31 106,90%

A2-T2 29 may-10 jun-13 37 127,59%

A2-T3 29 may-10 jun-13 37 127,59%

A2-T4 29 may-10 nov-11 18 62,07%

A3-T2 29 may-10 mar-15 58 200,00%

A31-T1 29 may-10 jun-11 13 44,83%

A31-T2 29 may-10 oct-11 17 58,62%

A4-T1 29 may-10 nov-10 6 20,69%

A4-T3 29 may-10 jul-12 26 89,66%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de los PCAP y del Ministerio de Fomento

Si se observa el grado de ejecución de las obras de primer establecimiento —cuya

realización constituye la causa fundamental de adjudicación de estos contratos—

24 Plazo establecido para la ejecución de las obras de primer establecimiento en el apartado 4.2 del PCAP.


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para el conjunto de concesiones en el momento del vencimiento del plazo máximo

inicialmente previsto en los pliegos, se confirma que en todas las concesiones dicha

ejecución estaba lejos de haber concluido. La tabla 23 muestra el grado de avance de

la obra certificada a finales de mayo 2010:

Tabla 23: Grado de ejecución de las obras de primer establecimiento a finales de mayo de 2010

% obra puesta en servicio

A1 - T2 *24,77

A2 - T1 29,75

A2 - T2 7,02

A2 -T3 **21,33

A2 -T4 20,06

A3 - T2 19,21

A31 - T1 37,84

A31 -T2 41,71

A4 - T1 68,77

A4 -T3 26,02

*Enero2011**Octubre 2010


Durante las entrevistas llevadas a cabo los retrasos mencionados fueron atribuidos, en

parte, —además de a condiciones climáticas, aparición de yacimientos, etc., que fueron

aceptados en muchos casos mediante la concesión de prórrogas— a:

Los retrasos en la aprobación de los proyectos iniciales.

Retrasos en la concesión de los préstamos participativos.

La aprobación de los proyectos supone un hito crítico en el desarrollo del contrato de

concesión ya que, hasta que los proyectos no se aprueban, no es posible iniciar el

proceso expropiatorio y cumplir las condiciones precedentes para el desembolso de la

financiación, por lo que sin el cumplimiento de este hito no es posible comenzar la

ejecución de las obras.

El PCAP establecía un plazo de 11 meses24F

25 desde la formalización de los contratos para

la redacción de los proyectos de las obras de primer establecimiento, salvo en el caso

de los proyectos de trazado, para los cuales se fijaba un plazo de 5 meses.

Consecuentemente, los proyectos debían de haber sido aprobados antes de finalizar el

año 2008. Este hecho se fue posponiendo debido a diversas causas, aunque

formalmente la que se acordó fue el hecho de que la Administración exigió obras

25 Apartado 4.2 del PCAP.


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adicionales que posteriormente reconoció. Efectivamente, la Ley 26/2009, de 23 de

diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, establecía que,

debido a los graves problemas de viabilidad de las 10 concesiones por el descenso

significativo del tráfico en las carreteras frente al inicialmente estimado, se procedería

a la modificación de los contratos. La citada ley recogía en su Disposición Adicional 42ª

las medidas para el restablecimiento del equilibrio económico-financiero de las

concesiones, en virtud de la aprobación de obras adicionales no contempladas en los

proyectos iniciales o de mejoras a las obras incluidas en los proyectos llevados a cabo

durante el 2010.

En la tabla 24, se observa cómo las desviaciones no son tan acusadas cuando se

consideran los plazos establecidos tras la aprobación de las obras adicionales.

Tabla 24. Desviaciones en los plazos de ejecución de las obras de Área 1 en las concesiones de autovías de primera generación respecto de los plazos previstos tras el restablecimiento del equilibrio económico-

financiero

Fecha aprobación

obras adicionales

Plazo previsto

ejecución de las obras

(meses desde la

aprobación de obras

adicionales)

Plazo total (desde la

aprobación de los

contratos de

concesión)

Fecha esperada de conclusión

obras

Fecha conclusión de obras

Desviación respecto del plazo previsto (meses)

Desviación respecto de lo previsto

(%)

A1-T2 dic-10 6 35 jun-11 may-12 10 28,57%

A2-T1 dic-10 6 35 jun-11 dic-12 17 48,57%

A2-T2 dic-10 6 35 jun-11 jun-13 23 65,71%

A2-T3 dic-10 6 35 jun-11 jun-13 23 65,71%

A2-T4 dic-10 6 35 jun-11 nov-11 4 11,43%

A3-T2 dic-10 6 35 jun-11 mar-15 44 125,71%

A31-T1 dic-10 6 35 jun-11 may-11 -1 0%

A31-T2 dic-10 6 35 jun-11 oct-11 3 8,57%

A4-T1 dic-10 6 35 jun-11 nov-10 -8 0%

A4-T3 dic-10 6 35 jun-11 jul-12 12 34,29%


De la tabla 24 se colige que solo en cuatro de los tramos de autovía (A2-T4, A31-T1,

A31-T2 y A4-T1) las desviaciones fueron mínimas —conforme a los plazos establecidos

tras el restablecimiento del equilibrio— aun a pesar de los retrasos en el desembolso

de los préstamos participativos. En conclusión, no puede decirse que en el

Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación no haya habido

desviaciones en los plazos previstos.


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Con carácter general, las medidas propuestas en la Disposición Adicional antes

mencionada supusieron la aprobación de los proyectos para las obras adicionales entre

febrero y mayo de 2010 y, posteriormente, por Resolución del Secretario de Estado de

Infraestructuras y Planificación, se aprobaron el restablecimiento del equilibrio

económico-financiero y la concesión individualizada de unos préstamos participativos

en junio de 2011, dirigidos a financiar las obras adicionales. Dicha disposición establecía,

además, que la solicitud de concesión de estos préstamos participativos se resolviera

por el Ministerio de Fomento en el plazo de un mes desde su presentación. Sin embargo,

la aprobación del restablecimiento del equilibrio económico-financiero —y, en

consecuencia, el desembolso del préstamo participativo— experimentó un retraso.

Este hecho se traslada a la ejecución presupuestaria, de tal forma que en los

Presupuestos Generales del Estado (PGE) para el 2010 estaba previsto un crédito inicial

de 250 millones de euros, del que no se ejecutó nada en dicho ejercicio. Por ello, volvió

a estar previsto en los créditos iniciales de los PGE para el 2011 (en cuantía de 400

millones, reconociéndose obligaciones por importe de 359 millones) y en 2012 (por algo

menos de 40 millones).

Todo ello demuestra que los retrasos producidos son imputables a múltiples causas,

muchas de ellas ajenas a la elección del modelo concesional.

En efecto, estas modificaciones no habrían tenido cabida en caso de que las partes

hubieran sabido a ciencia cierta a qué se enfrentaban cuando firmaron el contrato, de

manera que se hubieran previsto de antemano gran parte de los problemas que se

fueron presentando. Merece especial mención el hecho de que fueron las primeras

actuaciones sobre carreteras ya existentes —y, además, de las de mayor tráfico de

nuestro país— que la Dirección General de Carreteras licitó bajo la modalidad de peaje

sombra, por lo que existía cierta inexperiencia por parte de los agentes implicados en

unos procesos que encerraban un alto grado de complejidad per se.

Por otro lado, en el procedimiento convencional de provisión de infraestructuras, las

desviaciones en plazos introducidas por los contratos de obras tradicionales son

consecuencia, fundamentalmente, de los procesos de aprobación de modificados. En

España, la legislación nacional contempla las modificaciones y ampliaciones del contrato

por «necesidades nuevas o causas imprevistas», lo que provoca retrasos en la

finalización de las obras. Tal situación ha sido frecuente en la contratación de obra

pública en nuestro país y su origen principal son las conocidas como «bajas temerarias».

A modo de ejemplo representativo se ha tomado una de las conclusiones del Informe

Especial nº5 del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE 2013), en el que se estudia una

muestra de proyectos llevados a cabo en España a través de contratos de obras. En este


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caso la desviación media en el plazo fue de un 31%, porcentaje que no resulta en

absoluto desdeñable.

4.2.5. Menores desviaciones en los presupuestos

La fuerte crisis que ha atravesado la economía española durante la última década ha

provocado una reducción del presupuesto público de gasto que no ha afectado por igual

todas las partidas que lo componen. Así, la reducción de las inversiones públicas en

infraestructuras ha sido especialmente acentuada en relación con otras partidas del

gasto público.

De forma paralela a esta reducción de la licitación de obra pública, se ha observado una

creciente preponderancia del precio en los criterios de valoración de las adjudicaciones

de contratos de obra bien directamente, bien de forma indirecta —mediante el empleo

de factores cuantitativos estrechamente relacionados con el precio—; todo ello en una

interpretación extrema del concepto capital de la contratación pública: la adjudicación

del contrato a la «oferta económicamente más ventajosa». Efectivamente, la nueva

Directiva 2014/24/UE modifica la terminología y sustituye la locución «oferta

económicamente más ventajosa» por la de «mejor relación calidad-precio», que

conecta adecuadamente ambos conceptos.

Sin embargo, en la práctica, el precio pesa en la mayoría de pliegos entre el 60% y el 75%

—en algunos casos llega, incluso, al 100%—, lo cual provoca una desnaturalización de

las formas de adjudicación de los contratos: puede afirmarse que muchos «concursos»

se han convertido en auténticas «subastas».

En la figura 18 se observa cómo las bajas en la contratación pública se han disparado

con motivo de la crisis económica, llegando hasta casi el 35% del valor proyectado.

Figura 18: Bajas en contratación pública: Ministerio de Fomento

Fuente: SEOPAN


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La prevalencia del precio ha convertido el sistema de contratación en una batalla de

constructoras e ingenierías por ajustar al máximo las ofertas, hasta el punto de que, en

algunos casos, concurren incluso con ofertas que generarán pérdidas. Se trata de una

situación de competencia basada, esencialmente, en una «guerra de precios» que

puede traer aparentes beneficios a corto plazo para las entidades contratantes y los

contribuyentes, pero a la larga puede redundar en una menor calidad de la prestación y

en la necesidad de aprobar sobrecostes para garantizar la finalización del contrato como

mal menor a la alternativa de la resolución contractual. Además, esta situación dificulta

la supervivencia de las empresas más pequeñas, con el consecuente efecto negativo

sobre la competencia y el empleo. Así, esta práctica tan habitual en España se traduce

en grandes esfuerzos a posteriori por parte de las constructoras, que tratan de aprobar

modificados de obra a fin de evitar incurrir en pérdidas, que en algunos casos acaban

originando notables desviaciones en los presupuestos.

En el contrato de concesión, por su parte, las ofertas pueden estar, a priori, mucho más

ajustadas. Esto se debe a que la duración de la concesión es una condición impuesta por

los pliegos —habitualmente— y lo que se oferta es un tráfico y una tarifa que, según las

previsiones, permitirán a la sociedad concesionaria compensar todos los gastos que se

producen a lo largo de la vida de la concesión. Ante la dificultad de llevar a cabo

posteriores renegociaciones, el sector privado tiene incentivos para no desviar de lo

presupuestado su inversión en obras. A la postre, el contrato de concesión se

fundamenta en la transferencia de riesgos al sector privado, lo que debería implicar una

medición exhaustiva de estos riesgos y acarrearía, por tanto, menores desviaciones,

aunque no ocurra siempre de este modo.

Asimismo, los criterios de ponderación suelen asignar un mayor peso a la propuesta

técnica que en el contrato de obras. De hecho, según señala el Pliego de Condiciones

Administrativas Particulares (PCAP) de los contratos de concesión de las autovías de

primera generación: «la valoración total de la propuesta técnica […] estará comprendida

entre cero (0) y ochenta y ocho (88) puntos», mientras que «la valoración total de la

oferta económica estará comprendida entre cero (0) y setenta y cinco (75) puntos», al

tiempo que los coeficientes de ponderación serán de 0,5 en ambos casos.

Con el fin de estudiar las desviaciones reales que se han producido en los pagos por la

Administración a las concesiones de las autovías de primera generación, se comparan

en la tabla 25 las previsiones de las anualidades acumuladas hasta 2016 recogidas en

los contratos de adjudicación con las certificadas hasta ese mismo año.


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Tabla 25: Desviaciones en los pagos previstos por la Administración (hasta 2016)

Total previsto certificar a origen (M€ constantes

de enero de 2007)

Total certificado a origen (M€ constantes

de enero de 2007)

Desviación respecto de lo previsto

A1-T2 158,40 185,78 17,28%

A2-T1 149,34 180,20 20,67%

A2-T2 103,91 120,00 15,48%

A2-T3 122,08 112,25 -8,05%

A2-T4 162,26 212,45 30,93%

A3-T2 105,31 73,26 -30,44%

A31-T1 94,91 107,05 12,80%

A31-T2 84,34 95,03 12,68%

A4-T1 85,19 104,06 22,15%

A4-T3 112,43 108,69 -3,32%

Global 1.178,17 1.298,78 10,24%

Fuente: elaboración propia a partir de las anualidades que figuran en los contratos de concesión y las certificaciones abonadas por el Ministerio de Fomento

Se puede observar que de media la Administración ha pagado un 10,24% más de lo

previsto en el momento en que se adjudicaron los contratos, aunque la desviación típica

de este valor también es considerable, ya que en algún caso ha llegado a pagar cerca de

un tercio menos de lo esperado. Cabe señalar que la Administración ha tenido que hacer

frente a esta desviación presupuestaria con respecto al caso base previsto mediante un

crédito. Sin embargo, en la modalidad de concesión por peaje sombra el riesgo de pago

se transmite a la Administración y el incremento de los pagos tiene su origen en el

aumento del tráfico o en el aumento en la bonificación por indicadores, por lo que

ambas circunstancias supondrían una justificación aceptable para el aumento de la

necesidad crediticia. En el supuesto en el que se debiera a un aumento del tráfico, este

sería consecuencia de una mejora en la situación económica e iría, por tanto,

acompañado de mayores ingresos fiscales de la Administración con que hacer frente a

estos pagos. Por otro lado, en casos como el de las autovías de primera generación en

los que la desviación en el pago ha venido motivada por las grandes bonificaciones que

han introducido los indicadores —que no estaban contempladas en los planes

económico-financieros de las compañías—, este hecho redunda en una mayor calidad,

de la que se ve beneficiado el usuario.


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No obstante, los autores del presente informe consideran, de nuevo, que las

desviaciones presupuestarias observadas no son atribuibles al sistema concesional en sí

mismo. En este caso, concurrieron una serie de eventualidades que han provocado las

desviaciones presupuestarias ante las que nos encontramos, entre las que merece

especial mención:

El aumento de las tarifas, resultado del restablecimiento del equilibrio

económico-financiero y que ha provocado desviaciones a favor de las sociedades

concesionarias.

El descenso del tráfico, fruto de la crisis económica y que ha supuesto una

disminución de los ingresos del sector privado y una reducción, por tanto, de los

pagos de la Administración. Esta desviación, no obstante, va en contra de la

tendencia observada, con lo que se puede afirmar que mitiga los sobrecostes

introducidos por el aumento de las tarifas y la bonificación por indicadores.

El aumento de los pagos por criterios de calidad —introducidos por los

indicadores— con respecto a las previsiones. Esto ha permitido, de forma

generalizada, que se mitiguen las pérdidas derivadas del descenso del tráfico e,

incluso, en algunos casos, que lleguen a compensarse.

Así pues, resulta relevante estudiar las desviaciones en los presupuestos de obra con

respecto a la situación posterior al restablecimiento del equilibrio. De esta manera

se compara en la tabla 26 la inversión en Área 1 prevista en los planes

económico-financieros de dicho restablecimiento con lo que las sociedades

concesionarias han invertido para ello finalmente.


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Tabla 26: Desviación de la inversión en Área 1 con respecto a la prevista en los planes económico-financieros del restablecimiento del equilibrio

Total inversión en Área 1 según plan

económico-financiero (M € constantes de

enero de 2007)

Total inversión en Área 1 (M € constantes de

enero de 2007)

Desviación respecto del PEF

A1-T2 176,16 171,42 -2,69%

A2-T1 139,56 138,30 -0,90%

A2-T2 128,00 117,28 -8,37%

A2-T3 149,86 137,96 -7,94%

A2-T4 158,28 165,09 4,31%

A3-T2 131,31 126,40 -3,74%

A31-T1 85,71 86,72 1,18%

A31-T2 80,08 73,26 -8,52%

A4-T1 71,01 71,67 0,94%

A4-T3 148,95 143,87 -3,41%

Global 1.268,92 1.231,98 -2,91%


Con los resultados obtenidos se puede admitir que las desviaciones en los presupuestos

de obra de las autovías de primera generación han sido mínimas y que, en casi todos los

casos, las sociedades concesionarias han conseguido ciertos ahorros en los costes de

obra, lo que redunda en su beneficio. También se observa que la desviación típica es

mucho menor que en la tabla anterior, lo que pone de manifiesto que, con el

restablecimiento del equilibrio económico-financiero como punto de partida, ha

existido gran uniformidad entre las diez concesiones en lo que se refiere al cumplimiento

del presupuesto de obra.

Sin embargo, recientemente se han dictado una serie de sentencias por recursos

iniciados por algunas sociedades concesionarias contra el Ministerio de Fomento en los

que reclaman ciertas cuantías en concepto de «enriquecimiento injusto de la

Administración» por obras adicionales ejecutadas y no contempladas en la modificación

de los contratos de 2010. En relación con estos procedimientos, hasta el momento los

tribunales han condenado al Ministerio de Fomento al pago de una cuantía algo superior

a los 63 millones de €. Esto supone una desviación adicional de aproximadamente un

5% con respecto a lo que aparece reflejado en los planes económico-financieros de las

sociedades concesionarias. Esta desviación junto con la calculada en la tabla 25 supone


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que finalmente la Administración ha pagado hasta este momento un 15,61% más de lo

que había previsto en el momento de adjudicación de los contratos.

4.2.6. Integración de las fases de proyecto- obra-explotación

Se trata de la diferencia fundamental entre el sistema concesional —en el que un mismo

ente, la sociedad concesionaria, es quien se ocupa de las fases de proyecto, obra y

explotación— y el procedimiento convencional de provisión de infraestructuras —en el

que tales funciones se asignan a una empresa consultora de ingeniería (o a los técnicos

de la Administración encargados de la redacción de proyectos), a una constructora y a

una empresa de conservación integral, respectivamente—. De esta característica se

infiere un aumento de la eficiencia del primero de los procedimientos de contratación

por el hecho de poder planificar desde la fase proyecto las sucesivas de obra y

conservación, así como ejecutar las obras con miras a su explotación posterior.

Se entiende como eficiencia la obtención de un determinado nivel de calidad al menor

coste posible que permite la combinación de los factores de producción. La consecución

de dicha eficiencia dependerá de varios aspectos tales como el uso eficiente de los

factores de producción, de la escala de producción y del ámbito de producción (Vassallo

and Izquierdo 2010).

El uso eficiente de los factores de producción va a venir dado en gran medida por la

competencia, que, en el caso de la infraestructura se introduce mediante un proceso de

licitación encaminado a otorgar la infraestructura a la empresa que haga la oferta más

barata o más conveniente para la sociedad. No obstante, este argumento también

respalda la elección del procedimiento convencional, ya que la realización de la obra se

adjudicaría a la empresa que ofrezca la opción más ventajosa para llevarla a cabo, por

lo que en principio no tendría que haber gran diferencia.

Sin embargo, donde sí se introducen mayores ventajas es en lo que a la eficiencia de

escala se refiere. Generalmente se relaciona este término con el tamaño óptimo de

producción o, en otras palabras, el tamaño de la empresa que hace que el coste medio

de producción sea mínimo. Se dice que existen economías de escala cuando los costes

medios de producción disminuyen con el tamaño de la empresa (Vassallo and Izquierdo

2010). En efecto, la mayor escala que presentan las concesiones —tanto en términos de

longitudes de autovía como de cuantías licitadas y horizonte temporal— permiten

reducir los costes medios de producción.

Finalmente, la eficiencia del ámbito de producción hace referencia al conjunto de

actividades que se incluyen en el proceso de producción. Mientras que en los

procedimientos de licitación convencionales, el contratista puede fomentar su eficiencia


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únicamente en la ejecución de un proyecto que ha sido previamente impuesto por la

Administración, en una concesión el sector privado tiene un ámbito para mejorarla

mucho más amplio que radica en la posibilidad de reducir costes e incrementar la calidad

con la integración conjunta del diseño, la construcción, el mantenimiento y la

explotación de la infraestructura, además de la financiación de la misma.

Este último aspecto marca, sin lugar a dudas, una de las mayores ventajas de las

concesiones frente a los procedimientos de licitación convencionales. Una vez expuesta

la relación entre integración y eficiencia y los aspectos que motivan dicha eficiencia, se

argumentará en los párrafos que siguen la existencia de una mayor integración en el

sistema concesional frente al procedimiento convencional y, por último, se valorará la

consecución de una mayor eficiencia derivada de la integración de las distintas fases del

ciclo en el caso de la adecuación de las autovías de primera generación.

Existe una percepción generalizada acerca de la ausencia de proyectos de obra de alta

calidad (EY 2017). Como señala el informe La crisis del sistema de contratación pública

de infraestructuras en España: razones para el cambio y 25 propuestas de actuación, los

proyectos son frecuentemente incompletos y defectuosos debido, principalmente, a la

práctica de adjudicar el contrato de consultoría para su desarrollo ateniéndose de forma

primordial —cuando no exclusiva— al factor «precio»; y ello a pesar de tratarse de

trabajos de naturaleza intelectual en los que la calidad y exhaustividad —y no el precio—

deberían ser los criterios de adjudicación relevantes. Ello evitaría —o minimizaría

sensiblemente— el riesgo de proyectos deficientes que han de modificarse con

posterioridad para adaptarlos a las necesidades reales de las obras (EY 2017). Así pues,

en el procedimiento convencional existe poca integración entre el proyecto y la obra.

Del mismo modo, tampoco existe una integración efectiva entre la obra y la explotación,

ya que el constructor no tiene incentivos para potenciar la duración de los efectos de

sus actuaciones durante largos periodos de tiempo. De hecho, mientras cumpla con los

términos de su contrato, es evidente que procurará reducir sus costes con el fin de

maximizar su beneficio.

La situación es distinta en el caso de la concesión donde es, precisamente, la fase de

explotación —la más larga en el tiempo—, la que va a condicionar las otras dos: el

concesionario tendrá incentivos para realizar mayores inversiones en el proyecto y en

las obras que le permitan ahorros durante un gran número de años y obtener la mayor

rentabilidad de las mismas. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE 2017)

matiza: «el socio privado tiene escaso margen de flexibilidad en las fases de diseño y

construcción puesto que los anteproyectos, con el coste de referencia, constituyen un

elemento fundamental de la licitación y del contrato de concesión». También cabe el


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apunte de que este incentivo se debilita en los últimos años de la concesión, cuando en

un breve periodo se remitirá de nuevo la infraestructura pertinente a la Administración.

Ante la dificultad de analizar de forma cuantitativa la mejora de eficiencia derivada de

la integración de las tres fases principales del ciclo de vida del proyecto en las autovías

de primera generación, el tema se abordó durante el transcurso de las entrevistas con

los distintos agentes y hubo un consenso generalizado en la ratificación de esta premisa.

Algunos de los ejemplos que se citaron para reflejar el ahorro de costes resultado de la

integración hacían referencia a:

el ahorro de materiales, como el empleo del material procedente del fresado del

firme de una de las vías principales como árido en caminos de servicio, en lugar

de llevarlo a vertedero, o

la optimización de los plazos y de la maquinaria, dada la superposición inicial de

las fases de construcción y conservación (ya que eran autovías que ya estaban

en servicio antes de las actuaciones), la maquinaria empleada para la

construcción permitió, en algún caso, resolver con gran agilidad problemas en la

conservación, como el derrumbe de un talud.

Otra ventaja comentada por varios entrevistados es la agilidad en los procesos

característica de la concesión, que posibilita «actuar cuando hay que actuar». «La

diligencia con que se ha realizado la conservación extraordinaria supondrá, a la larga,

grandes ahorros en conservación ordinaria. Además —apuntan— la crisis ha traído

consigo grandes recortes en el grupo II de los contratos de conservación integral en la

RCE y ha puesto en tela de juicio la eficiencia del sistema tradicional, puesto que

enmendar el retraso en las actuaciones de conservación le saldrá caro al contribuyente».

No obstante, también existen opiniones acerca de que, en algunos casos, esta

integración podría haber sido más efectiva, dado que quienes se encargan de la

construcción y de la conservación de la autovía no son las mismas empresas (o, incluso,

departamentos distintos de una misma empresa), por mucho que participen

conjuntamente en la sociedad concesionaria, y esto ha sido fuente de problemas de

coordinación.

4.2.7. Facilidad para introducir incentivos de calidad del servicio

La calidad puede ser definida como «la propiedad o conjunto de propiedades inherentes

a una cosa que permiten apreciarla como igual, mejor o peor que las restantes de su

especie» (Delgado Quiralte, Vassallo et al. 2007; Vassallo and Izquierdo 2010).

La calidad va íntimamente unida al bienestar social. Generalmente, cuando los bienes o

los servicios presentan una calidad superior, la utilidad global de la sociedad es mayor y


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el bienestar se incrementa. Es importante aclarar que el incremento del bienestar social

no tiene por qué ser percibido por los usuarios (Vassallo and Izquierdo 2010).

En cualquier caso, no se puede obviar el hecho de que la calidad tiene también un coste

para la empresa: una mayor calidad requiere mayores medios, mayor control,

tecnología más desarrollada —entre otros— lo que implica mayor coste de producción.

Las empresas en competencia tenderán a fijar el precio y el nivel de calidad de sus

productos y servicios de modo que maximicen los beneficios que obtienen. Por

consiguiente, una empresa sólo incrementará el nivel de calidad que presta a los

usuarios cuando el incremento del coste al que da lugar la obtención de dicha

característica se compense con los ingresos adicionales que obtiene por mejorarla.

Ahora bien, los contratos de concesión de las autovías de primera generación

transfieren el riesgo de disponibilidad (o calidad de estado de la infraestructura y de los

servicios prestados) a la sociedad adjudicataria a través de una serie de indicadores de

calidad objetivos que se describen en los pliegos y que suponen un

incremento/disminución del canon dependiendo de su cumplimiento. Así, para el

concesionario estos indicadores suponen un incentivo para ofrecer el nivel de calidad

que permita maximizar sus ingresos. De esta manera se logra alinear los beneficios

sociales con los privados, ya que en cuanto la gestión de este último sea ineficiente o

defectuosa respecto de los requerimientos impuestos por los estándares objetivos del

contrato, su retribución máxima licitada será automáticamente minorada y,

consiguientemente, su rentabilidad.

La literatura especializada (Samuelson 1948; Vassallo and Izquierdo 2010; Pérez de Villar

2015) señala las siguientes características que deben de cumplir estos indicadores para

ser efectivos:

Los aspectos de calidad que se evalúen deben estar estrechamente relacionados

con el beneficio social.

Los incentivos que se introduzcan deben vincularse a los resultados obtenidos

graduándolos en función del beneficio social derivado de ellos.

La formulación de los incentivos debe estar orientada a obtener la calidad más

eficiente desde el punto de vista económico-social.

El número de indicadores no debe de ser muy elevado, a fin de facilitar su

gestión.

El sistema de evaluación y valoración debe ser lo más objetivo posible con el fin

de evitar disputas en la interpretación de los contratos.


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La aplicación de los incentivos no debe sustituir a la regulación e inspección por

parte de la Administración sobre aquellas actividades de mantenimiento y

operación que no tengan relación directa e inmediata con los indicadores de

calidad establecidos.

Pérez de Villar (2015) insiste en que el éxito de la gestión con indicadores radica en la

simplicidad, mensurabilidad y adecuación de estos.

En relación con el cumplimiento de las características mencionadas y teniendo en cuenta

la opinión de los agentes entrevistados, se han identificado una serie de críticas al modo

en el que se han implantado los indicadores en las autovías de primera generación, las

más importantes de las cuales se exponen a continuación:

El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rige los contratos define

un total de 41 indicadores, que se dividen en dos grupos: indicadores de calidad

de servicio e indicadores de estado. Existe una opinión unánime entre los

entrevistados en cuanto a que el número de indicadores es excesivo, si bien se

reconoce la idoneidad de incluir tanto indicadores de servicio como de estado

de las infraestructuras. Algunos autores (Sánchez Soliño 2015) manifiestan que

la redundancia en indicadores reduce la eficiencia.

En lo que se refiere a la correlación entre el beneficio social y el incentivo

introducido, por parte de la Administración predomina la sensación de que los

pliegos son demasiado exigentes y que, por tanto, se está llegando a un estado

en algunos aspectos que se encuentra por encima del óptimo social. A modo de

ejemplo se citó en varias ocasiones el CRT, que bonifica cuando su valor se sitúa

por encima de 60, cuando lo cierto es que no es necesario que sea tan elevado

para garantizar una calidad muy aceptable.

Existe una asimetría acentuada entre lo que se puede llegar a bonificar y lo que

penalizan la mayoría de los indicadores —teniendo en cuenta, además, que sólo

13 presentan correcciones al alza—. De entre los testimonios recabados —sobre

todo de parte del sector privado, aunque también del sector público—, impera

la percepción de que esta asimetría entre bonificación y penalización no es

acertada.

Se critican también los errores en la definición de algunos indicadores. El

argumento en contra sostiene que estas imprecisiones provocan que el indicador

deje de ser un incentivo para mejorar la calidad y pierda, por tanto, su razón de

ser. Destacan en este sentido los indicadores I18 e I19 de seguridad vial, con

respecto a los cuales se han interpuesto varios recursos contencioso-


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administrativos. La desproporción con que penalizan es uno de los aspectos que

se considera más desacertados.

Desde el sector privado se pone de manifiesto el descontento ante la falta de

objetividad de alguno de los indicadores. Es el caso, de nuevo, del CRT —por

ejemplo—, cuyos métodos de medida no son del todo fiables y la aleatoriedad

juega un papel importante en los resultados que se obtienen.

En lo relativo a los métodos de medida de los indicadores, la inexperiencia al

respecto fue origen de numerosos conflictos. Es por ello que a partir de 2015 se

encomendó al CEDEX la tarea de contraste de mediciones y valoración.

Por otro lado, todos los entrevistados, con una excepción, coincidieron al admitir que la

calidad general de las autovías de primera generación es superior a las de las vías de

similares características de la Red de Carreteras del Estado. Además, también se

reconoce la idoneidad del sistema de indicadores per se, si bien este caso debe servir

como referencia para evitar que se repitan los mismos errores en concesiones futuras.

Hay quien añade que el sistema de indicadores debía de introducirse, incluso, en los

contratos de conservación integral para objetivar e introducir incentivos para la mejora

en las actuaciones de la empresa de conservación. El análisis llevado a cabo en el

apartado 2.2 del presente documento supone, igualmente, un aval sobre el sistema de

indicadores como incentivo para obtener una mayor calidad de servicio, al menos en lo

que se refiere a la regularidad superficial de las vías y al tiempo de resolución de

incidentes.

Otro razonamiento que apoya la introducción de una mayor calidad de servicio en las

concesiones es la opinión generalizada en cuanto al hecho de que la calidad de servicio

es superior cuando la gestión del mismo se encomienda al sector privado que cuando se

encuentra en manos de la Administración (Meunier and Quinet 2010). La literatura

económica justifica esta premisa mediante dos razonamientos bastante extendidos:

el primero es el de la teoría de la burocracia (Niskanen 1971) —según la cual la

gestión pública se encuentra constreñida por estándares y limitaciones

presupuestarias, a diferencia del sector privado, que se guía por la eficiencia y la

búsqueda de beneficio—, y

el segundo, el de la teoría de la organización (Williamson 2002) —que sostiene

que el control es más efectivo cuando es el sector privado al que se le atribuye

la función gestora (Gómez-Ibáñez and Meyer 1993)—.

El argumento que justificaría esta última afirmación sería el siguiente: en cada

organización el control se alcanza por medio de una cadena de relaciones. Mientras que


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en el sector público dicha cadena parte del elector hasta llegar a aquellos elegidos para

ostentar el puesto, en el sector privado esta serie de relaciones se origina en el socio,

que es el supervisor último, y se prolonga hasta el empleado a través de una red

jerárquica dentro de la compañía. La efectividad de estas cadenas de control es

discutible, aunque existe una extendida conformidad en cuanto a que el control privado

es más efectivo que el público (Meunier y Quinet 2007).

Entre los entrevistados existen dos tendencias diferenciadas entre el sector privado, que

está de acuerdo con la última justificación expuesta y el sector público, que se sitúa en

contra.

4.2.8. Mayor capacidad de innovación

La literatura especializada suele señalar que la introducción del sector privado en la

gestión de infraestructuras potencia la capacidad de innovación puesto que fomenta el

intercambio de conocimientos en aquellas áreas en las que el sector privado tiene más

experiencia (Abelaira Dapena 2006). Además, se trata de uno de los motivos por el que

algunas Administraciones públicas justifican la adopción de modelos de colaboraciones

público-privadas. En efecto, como apunta la estadounidense Federal Highway

Administration (FHWA 2012): «Los organismos públicos buscan llevar a cabo proyectos

de colaboración público-privada por diversas razones: acceso a capital privado, menores

desviaciones en los presupuestos, transferencia de riesgos al sector privado, atracción

de la innovación característica del sector privado y mejora de los niveles de servicio».

Algunas de las características de los contratos de concesión que dan cabida a una mayor

innovación son las siguientes:

Su horizonte alejado en el tiempo, que permite rentabilizar inversiones que

permitan ahorrar costes posteriormente.

La transferencia de riesgos al sector privado (Raisbeck 2009), dado que

diferentes facetas del ciclo de vida del proyecto se incorporan en el diseño,

haciéndolo más eficiente.

La mayor libertad de gestión de la que goza la sociedad concesionaria.

El análisis de la introducción de innovaciones en las autovías de primera generación se

ha acometido a través de las entrevistas realizadas. La opinión más extendida es la de

que la concesión sí que ha introducido innovaciones y que el ahorro de costes y la

búsqueda de la obtención de la máxima bonificación que permiten los indicadores han

resultado un incentivo para ello.


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Los que sostienen este argumento —que son tanto entrevistados del lado de la

Administración como de las concesionarias— ponen como ejemplos de utilización de

técnicas innovadoras en algunas de las concesiones de las autovías de primera

generación:

• El uso de cristales de vidrio para conciliar la bonificación por los indicadores de resistencia al deslizamiento en marcas viales (I22) con los de luminancia (I23) y retroflexión (I21), que resultan casi antagónicos.

• La utilización de técnicas como hidrodesbastes y granallado para mejorar el CRT (I1).

• El empleo de secciones de firme que no están en el catálogo de firmes de las normas 6.1 y 6.3 I.C. como es un firme mixto o capas superficiales tales como microaglomerados, lechadas y dobles tratamientos.

• La instalación de sistemas innovadores de iluminación en túneles.

Por otro lado, existe una minoría en el grupo entrevistado en desacuerdo con que este

tipo de actuaciones se consideren «innovadoras». Sostienen que la innovación debería

de entenderse como sinónimo de investigación y desarrollo (i+D) y que, al tratarse de

contratos en los que están en juego cuantías muy elevadas, la situación no invita a la

experimentación y a desarrollar i+D.

4.3. Estudio del impacto de los inconvenientes asociados al sistema

concesional en el caso de la adecuación de las autovías de primera

generación

4.3.1. Limitaciones del compromiso presupuestario a largo plazo

Una de las características fundamentales de una concesión es su dilatado plazo 26 . 25F

Además, como se ha apuntado anteriormente, en las autovías de primera generación —

donde la tipología de concesión es el peaje sombra— el pago de la infraestructura se

traslada en última instancia a la Administración por medio del canon de demanda. De

este modo el órgano concedente se compromete al pago de dicho canon a lo largo de

todo el periodo de la concesión que, en el caso que nos ocupa, son diecinueve años.

26 La duración de la concesión viene dada por el tiempo necesario para que el concesionario recupere los costes de construcción y mantenimiento en que incurre a lo largo del plazo de la concesión. Precisamente por ello, son contratos que se caracterizan por un horizonte lejano en el tiempo (de veinte a cincuenta años son plazos habituales). Suele buscarse el plazo más dilatado que permita a la sociedad concesionaria una rentabilidad aceptable con certificaciones relativamente constantes.


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El apartado 4.2.2 señalaba que una de las principales ventajas que introduce el sistema

concesional frente al convencional de financiación de infraestructuras es, precisamente,

que el primero permite la laminación de la inversión a lo largo de todo el periodo de la

concesión. No obstante, esta laminación implica, irremediablemente, el compromiso

presupuestario de la Administración a largo plazo. Efectivamente, el diferimiento del

pago compromete el gasto para los ejercicios futuros que, al tener que financiarse con

el Capítulo VI (Inversiones Reales) de los presupuestos generales del Estado, reducen el

margen disponible para la contratación de nuevas obras, dando lugar a presiones para

aumentar el presupuesto con el fin de mantener el volumen de obra licitada a los niveles

de años anteriores (Puerto Cela 2006) o para atender necesidades sobrevenidas. Esto

tiene gran repercusión en tanto que las actuaciones futuras de un gobierno quedan

constreñidas por las obligaciones adquiridas en el pasado.

Si bien es cierto que el Ministerio de Fomento no contaba con casos previos de

concesiones con peaje sombra, esta modalidad de peaje ha tenido gran acogida en

España en licitaciones de proyectos autonómicos desde 1998. De esta experiencia, de

ya casi veinte años, se han obtenido valiosas lecciones que son extrapolables al caso de

las autovías de primera generación. Una de ellas es que este sistema puede prestarse a

la sobreinversión, ya que permite inaugurar obras sin necesidad de peaje explícito —y,

por tanto, sin el consecuente rechazo social que trae consigo— y sin que las inversiones

afecten sustancialmente al déficit público a corto plazo de la Administración en el

momento que se toma la decisión. Dichas cargas recaerán, sin embargo, sobre las

generaciones futuras, que tendrán probablemente un responsable político diferente

encargado de gestionarlas. En definitiva, el peaje sombra puede ser fácilmente utilizado

por los decisores de forma errónea, pudiendo conducir a la ejecución de inversiones que

no son socialmente rentables y comprometiendo los presupuestos futuros.

En el caso que nos ocupa esta situación se ve agravada por el hecho de que las

certificaciones se cargan sobre la partida destinada a conservación y explotación de la

Dirección General de Carreteras del Estado. Esto último implica que, en momentos de

crisis económica en que esta partida tiende a ser reducida considerablemente y dado

que la coyuntura económica no afecta a las obligaciones contraídas, exista el riesgo de

que se vea mermada la capacidad de conservación de la parte de la RCE cuya gestión

depende directamente de la Administración, con la consecuente afección al estado de

dichas vías.

Por tanto, parecería razonable que el ordenamiento jurídico estableciera un límite a los

compromisos presupuestarios diferidos adquiridos a través de concesiones de obra

pública, que permitiera prevenir este efecto pernicioso que pueden acarrear.


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La tabla que sigue recoge la relación entre las anualidades abonadas por el Ministerio

de Fomento a las sociedades concesionarias de las autovías de primera generación y la

inversión total en carreteras de la RCE a partir de 2011. Aunque el Ministerio de

Fomento comenzó a efectuar pagos en concepto de anualidad por la concesión de

alguna de las autovías de primera generación a partir de 2008, no es hasta 2011 cuando

empieza a realizar abonos a las diez concesiones, con lo que las cuantías no se

consideran representativas hasta entonces de lo que se comprometerá hasta el final de

la concesión.

Tabla 27. Compromiso presupuestario que han supuesto las autovías de primera generación en el periodo 2011-2016

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Anualidad autovías de primera generación (M €)

127 190 231 275 293 295

Partida destinada a conservación y explotación de la RCE (M €)

987 828 927 848 841 914

Total inversión RCE (M €) 2.367 2.720 2.697 2.516 2.416 2.180

Compromiso presupuestario que suponen las autovías de 1º generación de la partida de conservación y explotación

12,9% 22,9% 24,9% 32,4% 34,8% 32,2%

Compromiso presupuestario que suponen las autovías de 1º generación del total de la inversión en la RCE

5,4% 7,0% 8,6% 10,9% 12,1% 13,5%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Dirección General de Carreteras

De este modo, podemos afirmar que, aunque las actuaciones en las autovías de primera

generación no han tenido un gran impacto en el déficit público a corto plazo, han

supuesto un compromiso de alrededor del 10% del presupuesto destinado a inversión

en la Red de Carreteras del Estado y de aproximadamente un 30% de la partida de

conservación y explotación, en un periodo caracterizado por importantes recortes en

carreteras introducidos por la crisis económica. De hecho, se observa una tendencia

creciente en lo que representan las autovías de primera generación con respecto a la

inversión total de la Dirección General de Carreteras del Estado. Asimismo, es preciso

mencionar que los 993 km de autovías de primera generación incluidos en el Programa

no suponen más que el 3,8 % de la longitud total de las vías de titularidad estatal, si bien

incluyen tramos de gran importancia, por lo que los tráficos que soportan fueron

del entorno del 9,5% de los de la RCE en los años 2015 y 2016, según refleja la tabla 28:


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Tabla 28. Longitud y tráfico de las autovías de primera generación con respecto a los de la Red de Carreteras del Estado en 2015 y 2016

2015 2016

Longitud (km) Tráfico (veh-km) Longitud (km) Tráfico (veh-km)

Red de Carreteras del Estado (RCE)

26.329 119.511.832.285 26.393 124.397.544.222

Autovías de 1ª Generación

993 11.334.360.084 993 11.885.656.462

% que suponen las autovías de 1º generación respecto de la RCE

3,8% 9,5% 3,8% 9,6%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Dirección General de Carreteras

Además del compromiso presupuestario a largo plazo, cabe la posibilidad de que,

debido a la larga extensión temporal, cambien las condiciones de contorno de tal

manera que llegue a cuestionarse el sentido de tales compromisos. Existen diversos

estudios (de la Motte and Hall 2003) que alertan sobre las incertidumbres que plantean

estos contratos. Debido a su larga duración existe el riesgo de que la aparición de nuevas

condiciones obligue a renegociarlos —lo que puede derivar en situaciones desfavorables

para el sector público—, o de que el mantenimiento y la conservación futuras no sean

las adecuadas. Tiene cabida dentro de la mencionada incertidumbre inducida la

ocurrencia de avances técnicos que pudieran dejar obsoletos los efectos de las

actuaciones. Por todo ello, numerosos autores coinciden en señalar que este tipo de

contratos son, por naturaleza, incompletos (Meunier and Quinet 2010; Sánchez Soliño

and Gago de Santos 2010).

4.3.2. Mayores costes de transacción por la complejidad de los contratos

En economía y disciplinas relacionadas, se llama coste de transacción al coste en que se

incurre para realizar un intercambio económico, más precisamente, una transacción en

el mercado, que en el caso que nos ocupa viene representada por el contrato de

concesión de obra pública. Se originan costes de transacción por el hecho de que las

partes contratantes tengan que encontrarse para comerciar, intercambiar, comunicar

sus preferencias e intercambiar información sobre las características e implicaciones del

contrato. Asimismo, surgen por el hecho de que las actuaciones tengan que ser

analizadas; los contratos, redactados; los asesores técnicos y legales, consultados; el

mantenimiento de las condiciones del contrato, supervisado y su incumplimiento,

penalizado.

En colaboraciones público-privadas en carreteras estos costes rozan una media del 11%

del valor del capital (Dudkin and Välilä 2006) y proceden, fundamentalmente, de su

carácter prolongado en el tiempo, de la complicada estructuración de la financiación, de


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las características del reparto de riesgos y de la complejidad que entraña la transferencia

de activos por parte del concedente al sector privado, sin que implique una cesión de la

propiedad de los mismos. Efectivamente, el origen de los mayores costes de transacción

radica en la internalización por parte del sector privado de una serie de riesgos que en

el sistema convencional asume el sector público, así como la complejidad que conlleva

administrarlos.

Oliver Williamson (Williamson 1979) realiza la siguiente clasificación de dichos costes:

Costes de transacción ex-ante o previos a la adjudicación, tales como los

derivados de la búsqueda de información o del proceso de negociación con las

entidades financieras.

Costes de transacción ex-post o posteriores a la adjudicación, dentro de los

cuales se enmarcan aquellos costes en que se incurre para verificar que la otra

parte cumple lo acordado contractualmente o aquellos asociados con el

emprendimiento de acciones legales en caso de incumplimiento de dichos

términos.

En el contexto de las concesiones de obra pública toman especial relevancia los

primeros, dentro de los que se encontrarían los originados en el proceso de organización

de la sociedad que participará en el concurso y en el que tiene como fin llegar a acuerdos

entre las partes involucradas. Así pues, se trata de un procedimiento que encierra

grandes complicaciones de tipo legal, técnico y financiero, con lo que tanto el sector

público como el privado (incluyendo los participantes que no ganan el concurso)

incurren en costes significantes al entablar relaciones contractuales entre los distintos

agentes implicados y en lo que se refiere a recibir asesoramiento en estas materias.

A su vez, estos costes previos a la adjudicación podemos agruparlos en función del

agente que ha de hacerles frente: el sector público, la empresa adjudicataria del

contrato (winning bidder) o el resto de empresas que participaron en el concurso (failed

bidders):

En lo que se refiere al sector público, se puede diferenciar entre los costes soportados

en la fase de preparación del proyecto y los costes derivados de la licitación. Entre los

primeros destacan: la elaboración de los estudios preliminares y de los de impacto

ambiental, así como los costes de asesoría legal y técnica (Gago de Santos 2014). La

concesión requiere una especial preparación y control del contrato a causa de los largos

plazos que se contemplan, puesto que ello obliga a efectuar estudios y predicciones de

mucho mayor alcance a las realizadas para los contratos tradicionales (Thomassen,

Vassbø et al. 2016). Por su parte, los costes originados en la licitación en los que incurre

la Administración son aquellos asociados a la organización de la misma y a la valoración


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de las ofertas que recibe e incluyen, por tanto, la elaboración de los pliegos de

prescripciones técnicas y administrativas.

Del lado del sector privado tienen especial relevancia los costes derivados de la

presentación de la oferta técnica y económica, de los estudios de demanda, de los

estudios de viabilidad financiera, de la negociación de la financiación y de la asesoría

externa y otros costes administrativos.

De entre los señalados, merecen especial mención los costes relativos a la

estructuración financiera de los proyectos. Cabe señalar que la fórmula empleada para

financiar los proyectos de adecuación de las autovías de primera generación ha sido el

project finance, fórmula que, dada su complejidad, incrementa los costes de

transacción. Sin entrar en detalles que exceden el propósito de este apartado, la

característica fundamental de este mecanismo de financiación es que el repago de la

deuda depende únicamente de la capacidad del proyecto de generar flujos de caja e

implica, por tanto, la ausencia de recurso de los financiadores contra la sociedad

concesionaria. Es por ello que existe la necesidad de llevar a cabo un análisis

pormenorizado del proyecto —que requerirá la intervención de asesores jurídicos, de

ingeniería, medioambientales y financieros— que tendrá, como consecuencia, unos

costes de consultoría muy superiores a los de un proyecto financiado por otros sistemas.

Además, también sufren un aumento considerable en este tipo de contratos los costes

financieros: tanto en lo que se refiere a intereses más elevados como a mayores

comisiones. Todos estos costes se traducen en un encarecimiento de la financiación para

la concesionaria, que finalmente trasladará al sector público, que es quien hace frente

al pago por servicio en última instancia.

Sánchez Soliño y Gago de Santos (2010) apuntan a que el reparto de los costes de

transacción previos a la adjudicación en una concesión con un procedimiento de

licitación abierta (como el de las autovías de primera generación) en carreteras es el

siguiente: un 20% vendría soportado por el sector público, mientras que al winning

bidder y al conjunto de failed bidders, les corresponderían un 30% y un 50% de dichos

costes, respectivamente.

Por otro lado, en cuanto a los costes ex-post, dado que los pagos están vinculados a

variables que exigen dispositivos de medición permanente y, en algún caso, poco

convencionales, es necesario establecer un sistema de monitorización que conlleva

mayores costes materiales y humanos para la Administración. De hecho, a partir de 2015

la medición de los indicadores de estado —sistema establecido en los pliegos para

valorar la calidad del estado de las infraestructuras— se ha encomendado al Centro de

Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX).


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En efecto, los costes de transacción pueden llegar a ser tan elevados que, en la práctica,

pueden dejar fuera del proceso a muchas empresas de tamaño medio que no tienen

recursos suficientes para participar.

Sin embargo, los costes de transacción dependen de diversos factores, con lo que no es

adecuado hablar únicamente de los costes de transacción de las concesiones frente a

los del procedimiento convencional, pues estos pueden variar mucho de unas

concesiones a otras. Algunas de las variables que mayor incidencia tienen en este

sentido son: el procedimiento de licitación, el tipo de infraestructura, el número de

participantes en la oferta y el tipo de proyecto (greenfield o brownfield) (Sánchez Soliño

and Gago de Santos 2010). De hecho, el caso de las Autovías de Primera Generación —

que son proyectos de adecuación de carreteras (brownfield) y que se licitaron mediante

un procedimiento abierto— supone una de las combinaciones de variables que, según

los mencionados autores, menores costes de transacción presenta.

Además, el hecho de que todas las concesiones de las autovías de primera generación

hayan seguido procesos paralelos también ha permitido reducir este tipo de costes.

Como corolario de este apartado, es interesante poner de manifiesto que la importancia

de los costes de transacción provoca que el procedimiento concesional sea únicamente

recomendado para determinados proyectos, en los que, a pesar de ellos —que

aumentan de forma notable el pago por servicio de la Administración a la sociedad

concesionaria—, sigue introduciendo ventajas con respecto al procedimiento

convencional. Se trata, al fin y al cabo, de obtener una óptima transferencia de riesgos

que permita atraer a la participación privada, al tiempo que la suma de los beneficios

derivados de la mayor eficiencia y de los menores costes de oportunidad compensan los

mayores costes de transacción y la remuneración de los capitales invertidos, inherentes

a la participación privada, presentándose así como una opción atractiva también para el

sector público (Abelaira Dapena 2006). Así pues, cabría analizar de forma profusa si

realmente esta elección ha sido económicamente más ventajosa. Una de las

herramientas más utilizadas en este sentido es el value for money. De hecho, uno de los

requisitos fundamentales establecidos para ejecutar un proyecto a través de provisión

privada es demostrar que el proyecto que se quiere llevar a la práctica genera un

adecuado value for money. El término value for money refleja la ganancia económica

que experimenta la sociedad por el hecho de que un servicio sea prestado a través de

una colaboración público-privada, en lugar de llevarlo a cabo mediante un esquema

tradicional de gestión y financiación pública. Este análisis excede los objetivos del

presente estudio, con lo que se recomienda realizarlo en caso de que se desee investigar


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en detalle los costes de transacción y compararlos con el escenario de financiación

pública de las actuaciones.

4.3.3. Elevada litigiosidad

Desde la Administración se ha puesto de manifiesto que todo el proceso de las

actuaciones sobre las autovías de primera generación ha sido especialmente litigioso.

Algunos datos que respaldan esta afirmación se exponen a continuación26F

27:

Se han iniciado 37 expedientes de penalidades por incumplimiento del contrato

por diferentes motivos:

o No instalación del sistema de conteo.

o Plazo de redacción de proyectos.

o Plazo de finalización de las obras.

o Incumplimiento de indicadores.

De los 37 expedientes iniciados, 23 se han resuelto con imposición de

penalidades. Cabe añadir que en estos momentos hay 2 expedientes en

tramitación. Destaca el hecho de que 14 de estos 37 expedientes se deban al

incumplimiento de indicadores y que supongan cuantías incluso por encima de

los 400.000 €.

Se han interpuesto 31 recursos contencioso-administrativos, 7 de los cuales

tienen especial relevancia por el tema que abordan y las cuantías solicitadas,

dado que algunas de ellas han sido parcialmente estimadas. Estos últimos son

procedimientos iniciados por algunas sociedades concesionarias contra el

Ministerio de Fomento en los que reclaman ciertas cuantías en concepto de

«enriquecimiento injusto de la Administración» por obras adicionales ejecutadas

y no contempladas en la modificación de los contratos de 2010. En relación con

estos procedimientos, hasta el momento los tribunales han condenado al

Ministerio de Fomento al pago de una cuantía algo superior a los 63 millones de

€.

Por otro lado, para comparar esta situación con la que se daría en la vía convencional,

el presente estudio cuenta con la siguiente información:

Según una fuente de la Subdirección General de Construcción (Dirección General

de Carreteras), aproximadamente en el 50% de los contratos de obra de la RCE

27 Los datos expuestos recogen las incidencias que tuvieron lugar entre la aprobación de los contratos y el 16 de mayo de 2017, cuando se solicitaron los datos para preparar el presente análisis.


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hay uno o dos contencioso-administrativos desde que sobrevino la crisis

financiera.

Según una fuente de la Subdirección General de Conservación (Dirección General

de Carreteras), en 150 sectores de su competencia durante los últimos cuatro

años ha habido: 3 casos de reclamaciones patrimoniales y 1 recurso contencioso.

Si tomamos los datos de la tabla 21, los 10 contratos de concesión equivaldrían a:

132 contratos de obra (incluyendo las de Área 1 y Área 2).

50 contratos de conservación integral, a lo largo de los 19 años de concesión; o

10 contratos de conservación integral si tomamos un periodo de 4 años.

Partiendo de estas equivalencias y de la información recogida27F

28, podríamos decir que en

el caso de haber llevado a cabo estos contratos por vía convencional se habrían

interpuesto cerca de 100 recursos contencioso-administrativos.

Aunque es difícil hacer está aproximación, ya que muchas hipótesis se han tenido en

cuenta, los autores de este documento no consideran que el sistema concesional sea

más litigioso en cuanto a número de procedimientos que tienen lugar. Si bien es cierto

que las cuantías que se reclaman son muy elevadas, este hecho está íntimamente ligado

a la magnitud de los contratos de concesión. Las opiniones de los gerentes de las

concesiones y de los inspectores han servido para apoyar esta afirmación, ya que

ninguno de ellos considera que haya una diferencia significativa entre la concesión y el

procedimiento convencional en este aspecto.

«La mayor litigiosidad del sistema concesional —según dice alguno de los

entrevistados— va ligada, en todo caso, a la existencia de penalizaciones asociadas al

incumplimiento de ciertos umbrales en los indicadores. Se trata de penalizaciones

económicas y es natural que el concesionario movilice sus mecanismos de defensa».

No obstante, también se pone de manifiesto la opinión de que, en cuanto a la resolución

de los conflictos mencionados, han primado en algunas ocasiones los procedimientos

jurídicos frente a las discusiones técnicas. Además, existe consenso en cuanto al hecho

de que este tipo de procedimientos restan eficiencia a la resolución de los conflictos por

su larga duración.

Con el fin de mejorar estos aspectos, algunos agentes entrevistados sugieren que en

contratos tan importantes como son las concesiones sería interesante la existencia de

un sistema de arbitraje previo al recurso. De hecho, en otros países, como Chile o

28 De la información proporcionada por la fuente de la Subdirección General de Construcción, se deduce que se interponen 0,75 recursos contenciosos/contrato. La litigiosidad en conservación integral es tan reducida que se puede despreciar.


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Colombia, existen comisiones de arbitraje, integradas por comités de expertos,

encargadas de resolver problemas de interpretación o aplicación de los contratos de

concesión.

4.3.4. Dificultades para atender el interés general

La Administración considera que, en algunas ocasiones, el sistema concesional dificulta

la atención al interés general. Uno de los entrevistados expresó que: «Las concesionarias

tienen incentivos para hacer aquello que no esté expresamente en el contrato y que

suponga un gasto para ellas. Esto da lugar a numerosos litigios que han de resolverse

por vía judicial. Esta realidad es inherente a cualquier contrato público de larga duración,

pues la parte privada pierde el estímulo que supone una nueva licitación en régimen de

competencia —al dejar de ver a la Administración como un cliente, resultado de

considerar que la siguiente licitación se encuentra «muy lejos»—. Así, tiende a reducir

las prestaciones en todo aquello que no le suponga un beneficio directo o que no sea una

obligación expresa. Esto supone un inconveniente claro del sistema concesional frente al

convencional pues la tramitación de expedientes sancionadores y de resoluciones de

incidencias tiene un coste social: los recursos que hay dedicar para aclarar e informar lo

sucedido y para que los órganos competentes diriman».

Algunos de los ejemplos de perjuicio al interés general que se señalan son los siguientes:

En 2016 la Dirección General de Carreteras pidió a las sociedades concesionarias

que facilitaran los datos de inventario de carreteras a través de una nueva

aplicación centralizada para toda la Red de Carreteras del Estado, sistema

mediante el que la Administración quiere tener inventariadas todas las autovías

(hitos, señales, etc). En las carreteras que se gestionan con contratos de

conservación integral se está consiguiendo, mientras que las concesionarias

están dificultando el llevar a cabo esta iniciativa.

Los usuarios manifiestan sus quejas con respecto al mal estado en que se

encuentran los enlaces o los caminos de servicio. No obstante, son zonas donde

en los contratos no se especifica su cuidado y donde no se miden los indicadores,

con lo que la sociedad concesionaria los desatiende. Cabe el matiz de que en

alguna de las concesiones se ha llegado a acuerdos para que el concesionario

trate estos tramos.

Además, los incentivos introducidos por el sistema de indicadores pueden, como cabría

esperar, dirigir los esfuerzos del concesionario hacia la mejora de la calidad y del nivel

del servicio, pero también dar lugar a consecuencias indeseables e instigar en el

proveedor un comportamiento oportunista. De hecho, en las concesiones de las


Página 94 de 101

autovías de primera generación se han dado casos de interpretación extrema de los

incentivos de calidad por parte de alguna sociedad concesionaria, que ha llevado a cabo

actuaciones parciales solo para obtener buenos resultados estrictamente en aquello que

se mide y que tiene repercusión directa sobre los ingresos que percibe (Parra Ruiz and

Pérez de Villar Cruz 2016). Estas prácticas, además de no ir alineadas con el interés

general, podrían entrar en conflicto con el apartado 37.7 del PCAP, según el cual: «El

concesionario mantendrá en perfecto estado la Autovía, terrenos e instalaciones afectas,

dentro de las normales condiciones de seguridad, pulcritud y cuidado estético,

cumpliendo con las indicaciones que sobre el particular le haga la Administración, en

cuyas funciones colaborará activamente».

Por otro lado, la mayoría de los inspectores y la totalidad de los gerentes entrevistados

muestran su disconformidad con la idea de que el sistema concesional ponga en riesgo

el interés general. Sostienen que, al igual que por el método convencional la

Administración paga por cualquier actuación que exige, no consideran adecuado el

hecho de que, por tratarse de una concesión, el sector público considere lícito no

remunerar aquello que demanda y que no está expresado en el contrato. En

contestación, la Administración arguye que algunas de estas actuaciones resultan

evidentes para el cumplimiento de los términos del contrato y que no debería ser

necesario plasmarlas en él.

Según señala el Libro Verde sobre la colaboración público-privada (Europea 2004)

elaborado por la Comisión Europea, la idea de las colaboraciones público-privadas

contractuales —como es el caso de la concesión de obra pública— es que la relación

entre ambos sectores funcione como una relación entre un agente (contratista) —que

vela por su propio interés pero con fuertes incentivos para reducir costes y mejorar la

calidad de servicio— y un principal (sector público) —que vela por los intereses de los

ciudadanos—. Dicha relación se encuentra regulada sobre la base de un contrato que

debe fijar la asignación de responsabilidades para cada sector.

Aparecen así dos papeles claramente diferenciados:

El papel del operador económico, que tiene un rol activo en las diferentes etapas

del proyecto (diseño, obra, explotación y financiación).

El socio público se concentra esencialmente en definir los objetivos que han de

alcanzarse en materia de interés público, calidad de los servicios propuestos y

política de precios, al tiempo que garantiza el control del cumplimiento de dichos

objetivos.

Con todo ello, los autores del presente documento recomiendan para futuras

contrataciones estudiar con mayor detalle las necesidades que puedan surgir en el largo


Página 95 de 101

plazo, con miras a la redacción de los contratos, de manera que se puedan evitar

situaciones como las descritas anteriormente, en las que la falta de conformidad entre

las partes perjudica al interés general.

4.4. Valoración general de las ventajas e inconvenientes asociadas al

sistema concesional

A continuación, se presenta el siguiente cuadro-resumen de las principales conclusiones

a las que se ha llegado en este apartado.

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Página 96 de 101



Página 97 de 101

5. Conclusiones

El objeto de este trabajo es evaluar el cumplimiento de los objetivos del Programa de

Adecuación de las Autovías de Primera Generación hasta el año 2016; explorar las

ventajas e inconvenientes del modelo de concesión frente al convencional para este

Programa; y analizar las diferencias entre las previsiones de los Planes Económico-

Financieros (PEF) vigentes de las concesionarias con respecto a los resultados de

explotación. En este apartado se enumeran las principales conclusiones a las que se ha

llegado.

El programa ha cumplido mayormente los objetivos que se había planteado

originalmente: se han tratado los TCA detectados y carencias de seguridad vial

existentes; se ha mejorado el trazado de las vías y de sus enlaces hasta alcanzar

unas condiciones de seguridad y comodidad similares a las de las autovías de

última generación; se han reordenado accesos existentes ajustándolos a la

normativa vigente; se ha repuesto el firme y también obras de paso a su situación

de partida; y se ha dotado de más equipamiento a las autovías.

Las actuaciones de mejora de la calidad de la infraestructura llevadas a cabo en

las autovías de primera generación han sido muy beneficiosas para la sociedad

en la medida en que han contribuido a reducir significativamente la siniestralidad

y sus consecuencias en ellas.

La tasa interna de rentabilidad de los beneficios y costes sociales derivados de

acometer dichas actuaciones se estima en un 10%, muy por encima del coste de

oportunidad para la sociedad. La decisión de realizarlas, con independencia del

modelo de gestión empleado, fue por tanto una decisión acertada.

El llevar a cabo este programa mediante el modelo de concesión ha permitido

adelantar la puesta en servicio de las actuaciones (con sus beneficios sociales

asociados) en al menos tres años con respecto a la opción de acometer las

actuaciones mediante el procedimiento presupuestario convencional.

La elección del modelo de concesión con peaje sombra ha laminado el impacto

de estas actuaciones sobre el presupuesto público, al tiempo que ha implicado

un importante compromiso presupuestario para todo el periodo de concesión

que ha limitado (y seguirá haciéndolo) la capacidad de actuación del Ministerio

de Fomento. Esto último ha tenido una gran repercusión desde que sobrevino la


Página 98 de 101

crisis financiera, ya que a partir de entonces el presupuesto asignado al

Ministerio se ha visto sustancialmente reducido.

El programa ha experimentado un incremento del 15,61% en los pagos a llevar a

cabo por el presupuesto público respecto a lo previsto en la adjudicación. Esto

se ha debido en gran medida a la modificación contractual introducida en 2010

por la que se incrementó el precio de los contratos como contraprestación por

obras adicionales. La caída de tráfico como consecuencia de la crisis económica

sufrida por España desde 2008 ha mermado los ingresos por tráfico de las

sociedades concesionarias. Sin embargo, estos se han visto a su vez superados

por los ingresos por indicadores, que no estaban previstos en los planes

económico-financieros originales.

En general existe un acuerdo mayoritario entre los agentes involucrados en estas

concesiones, tanto del sector público como del sector privado, en que la

aplicación de este modelo en comparación con el modelo convencional ha

supuesto una ganancia de eficiencia, ha garantizado una mayor calidad de la

infraestructura y los servicios prestados, y ha generado una mayor innovación.

Uno de los problemas detectados del modelo de concesión es su elevada

litigiosidad. A pesar de ello, también son habituales los litigios en los contratos

de obras. En este sentido, sería conveniente adoptar medidas para agilizar la

resolución de conflictos.

Representantes del Ministerio de Fomento han puesto de manifiesto que el

modelo de concesión dificulta en algunos casos que la Administración pueda

atender adecuadamente actuaciones en favor del interés general. Esto sugiere

la posibilidad de establecer en el futuro contratos que contengan cláusulas que

permitan adaptarse mejor a las necesidades no previstas a fin de garantizar que

las sociedades concesionarias mantengan siempre la infraestructura y todos sus

elementos en un estado adecuado.

Aunque este trabajo demuestra que el modelo de concesión ha tenido

importantes ventajas frente al procedimiento presupuestario convencional, no

llega a concluir definitivamente que el primero ha sido mejor para la sociedad

que el segundo. Para ello haría falta una evaluación tipo Value for Money que

excede los objetivos originales de este trabajo. En este sentido, sería

recomendable que el Ministerio de Fomento considerara la elaboración de una

guía actualizada de Value for Money que sea aplicable a futuros proyectos de

concesión.


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El análisis de los planes económicos financieros de las concesiones y las

previsiones de crecimiento futuro de la economía indican que no hay un riesgo

elevado de que las sociedades concesionarias puedan quebrar en el futuro.

Las condiciones en que el Ministerio de Fomento concedió los préstamos

participativos a fin de financiar las obras adicionales no establecieron medidas

suficientes para garantizar el interés del Estado frente al de los accionistas. Si no

se adoptan medidas al respecto, existe el riesgo de que las sociedades

concesionarias no cuenten con liquidez suficiente para devolver los préstamos

participativos en los últimos seis meses de concesión, momento que la

Disposición Adicional 42ª de la Ley 26/2009 establece para ello.

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A1.1

Cálculo del beneficio social introducido por la mejora de la seguridad social

El beneficio social anual (BSanual) se calcula como el producto del número de víctimas

evitadas en los tramos de las autovías concesionadas por el valor de prevenir una víctima

(Pérez de Villar, P., 2015).

𝐵𝑆𝑎𝑛𝑢𝑎𝑙 = 𝑃𝐼𝐴 𝑥 𝑉𝑃𝐼𝐴 = (𝑃𝐼𝐴ℎ𝑖𝑝 − 𝑃𝐼𝐴1𝐺)𝑥 𝑉𝑃𝐼𝐴 (1)

PIA: nº de accidentes con víctimas evitados.

𝐕𝐏𝐈𝐀: Valor estadístico medio de evitar una víctima en un accidente de tráfico. Se toma como

referencia los costes fijados en el 𝐻𝑎𝑛𝑑𝑏𝑜𝑜𝑘 𝑜𝑓 𝑡ℎ𝑒 External 𝐶𝑜𝑠𝑡 𝑜𝑓 𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑟𝑡 (Korzhenevych,

Dehnen et al. 2014)

𝐏𝐈𝐀𝐡𝐢𝐩: número de víctimas mortales, heridos graves y heridos leves esperados si no se hubiera actuado

sobre las autovías de primera generación.

𝐏𝐈𝐀𝟏𝐆 ∶ número de víctimas mortales, heridos graves y heridos leves en las autovías de

primera generación.

El PIA hasta el año 2015 se ha calculado restando a los accidentes con víctimas que se

hubieran producido en el escenario 0 (ACVhip) los que se ha producido realmente

(ACV1G).

Para estimar los datos del periodo restante se han tomado una serie de hipótesis que se

explican a continuación:

• El parámetro ACVhip para los años restantes de concesión (hasta el año 2026)

proviene del índice de peligrosidad en el escenario 0 (IPhip), parámetro que se ha

estimado a partir del índice de peligrosidad de las vías de similares características

(IPcs), ambos aparecen representados en la figura A.1.1.

• El número total de víctimas en las carreteras (ACVhip) se ha determinado

mediante la proyección exponencial (por ser la función que mejor se adaptaba a

los datos históricos disponibles) de las ratios de víctimas mortales, graves y leves

hasta el final de la concesión, y su aplicación a la estimación futura de tráfico.

• A partir de los ACVhip obtenidos se ha calculado el IPcs.

• El IPhip se ha obtenido al aplicarle la relación de proporcionalidad anteriormente

descrita al IPcs.

• Para obtener el valor del ACV1G hasta el fin del periodo concesional, se ha

proyectado de manera logarítmica el IP1G y se ha incorporado el incremento de

IMD previsto, lo que ha permitido el cálculo del beneficio social.

El VPIA anual se ha calculado aplicando la fórmula 2 extraída de Pérez de Villar, P. (2015).

Hasta el año 2015 se disponía de todos los datos necesarios para su cálculo. Sin


A1.2

embargo, para estimar esta variable en los años restantes del periodo de concesión, se

ha asumido la misma hipótesis que para el cálculo de los ACVCS. Además, se ha

considerado que el valor de la vida humana incrementará a razón de un 1% anual. Los

valores monetarios medios de evitar una víctima aparecen reflejados en la tabla A.1.1

𝑉𝑃𝐼𝐴 =∑ 𝐹𝐴𝑇𝑆𝑅 𝑥 𝑉𝐹𝐴𝑇 + ∑ 𝑆𝐸𝐼𝑆𝑅 𝑥 𝑉𝑆𝐸𝐼 + ∑ 𝑆𝐿𝐼𝑆𝑅 𝑥 𝑉𝑆𝐿𝐼

𝐴𝐶𝑉𝐶𝑆

(2)

∑ 𝐅𝐀𝐓𝐒𝐑

, ∑ 𝐒𝐄𝐈𝐒𝐑

, ∑ 𝐒𝐋𝐈𝐒𝐑

∶ Número total de víctimas mortales, heridos graves y

heridos leves en carreteras de similares características.

𝐕𝐅𝐀𝐓, 𝐕𝐒𝐄𝐈, 𝐕𝐒𝐋𝐈: Valor de evitar una víctima mortal, herido grave y herido leve.

𝑨𝑪𝑽𝑪𝑺 ∶ Número total de víctimas en las carreteras de similares características

VPIA: Valor estadístico medio de evitar una víctima en un accidente de tráfico

Tabla A.1.1. Valor monetario medio de evitar un accidente en España

Valor estadístico medio de evitar una víctima en un accidente (€ PPP de 2010)

Víctima mortal 1.913.000

Herido grave 237.800

Herido leve 17.900

Fuente: Handbook of the External Cost of Transport (Korzhenevych, Dehnen et al. 2014)

En la tabla A.1.2 se recoge un detalle de los cálculos que han intervenido en la obtención

del beneficio social.

Se ha obtenido que el beneficio social derivado de la mejora de la accidentalidad

introducida por el Programa de Adecuación a año 2007 desde la finalización de las obras

de adecuación del primer tramo (2011) hasta el final del periodo concesional (2026),

asumiendo las hipótesis anteriormente expuestas, ha sido de 1.661,94 millones de euros

en valor nominal de 2007.

Fig

ura

A.1

.1. E

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6

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A1.3


Tab

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.1.2

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11

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01

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Vías de características

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A1.4


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6

Vías de características

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30

Fuen

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ela

bo

raci

ón

pro

pia

A1.5




A2.1

Cálculo de la TIR de los beneficios sociales netos

La tasa interna de retorno (TIR) de una inversión o proyecto es la tasa efectiva anual

compuesto de retorno o tasa de descuento que hace que el valor actual neto de todos

los flujos de efectivo (tanto positivos como negativos) de una determinada inversión

igual a cero.

En este caso se ha calculado de los beneficios (o costes, cuando estos son negativos)

sociales netos —obtenidos como la diferencia entre los beneficios sociales anuales

derivados de la mejora de la accidentalidad introducida por el Programa de Adecuación

y las inversiones anuales (Área 1 de dicho Programa) y que quedan reflejados a

continuación:

Figura A.2.1. Beneficio/Coste social neto anual derivado de la reducción de la accidentalidad


La tasa de descuento para la cual el valor actual neto de los flujos representados se anula

es del 10%.

-400

-300

-200

-100

0

100

200

300

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Mill

on

es d

e €



A3.1

Tabla A.3.1: Actuaciones en los TCAs de la A1-T2

Tramos de concentración de accidentes en la A1- T2 del p.k 101,0 al 247,0

Demarcación Provincia PKI PKF Actuaciones concretas

CASTILLA-LEON ORIENTAL SEGOVIA 105,4 107,9 Puesta a cero

CASTILLA-LEON ORIENTAL SEGOVIA 112,4 113,9 Remodelación del enlace de Castillejo de Mesleón. Mejora en el peralte, mejora de la señalización y el balizamiento

CASTILLA-LEON ORIENTAL SEGOVIA 114 115 Puesta a cero

CASTILLA-LEON ORIENTAL SEGOVIA 126,9 127,9 Puesta a cero

CASTILLA-LEON ORIENTAL SEGOVIA 129,6 130,6

Remodelación del enlace de Carabias Sur. Prolongación de carriles de aceleración-decelaración, mejora en el peralte de las curvas, mejora de señalización y balizamiento

CASTILLA-LEON ORIENTAL SEGOVIA 136,2 137,2 Remodelación del enlace de Villalvilla y Honrubia Sur. Reordenación de accesos, mejora de señalización y balizamiento

CASTILLA-LEON ORIENTAL SEGOVIA 137,8 140,4

Camino de servicio en el margen derecho. Remodelación del enlace de Honrubia Norte. Remodelación del enlace con prolongación de carriles de aceleración-deceleración.

CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 141,2 142,2 Puesta a cero

CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 143,3 146,4 Variante de Trazado. Enlace de Pardilla

CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 151,7 152,7

Remodelación del enlace de Fuentespina, además de los proyectos con Clave 33-BU-3660 "barrera rígida en mediana" y 33-BU-3730 "barrera de seguridad en mediana"



Tramo recto sin problemas de alzado. Como medidas de mejora: proyectos Clave 33-BU-3660 "barrera rígida en mediana" y 33-BU-3730 "barrera de seguridad en mediana", potenciación de la señalización vertical y del balizamiento

CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 163 164,6 Puesta a cero





CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 185,5 187

Variante de trazado y remodelación del enlace de Pineda-Trasmonte Sur. Proyectos con Clave 33-BU-3660 "barrera rígida en mediana2 y 33-BU-3730 "barrera de seguridad en mediana"


CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 190,7 192,2 Proyectos con Clave 33-BU-3660 "barrera rígida en mediana" y 33-BU-3730 "barrera de seguridad en mediana" y una mejora del balizamiento CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 192,7 193,7


A3.2




Remodelación del enlace de Lerma Centro. Remodelación del enlace de Salas-Palencia. Proyectos Clave 33-BU-3660 "barrera rígida en mediana" y 33-BU-3730 "barrera de seguridad en mediana". Sustitución de juntas en el viaducto existente entre los dos enlaces anteriores.

CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 206,7 208,2 Variante de Trazado

CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 213,4 215 Puesta a cero


Remodelación del enlace de Madrigal. Remodelación del enlace de Valdorros y Cogollos Sur. Proyectos con Clave 39-BU-3460 "mejora de peraltes en curvas", 33-BU-3660 "barrera rígida en mediana" y 33-BU-3730 "barrera de seguridad en mediana". CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 217,5 219

CASTILLA-LEON ORIENTAL BURGOS 222,1 223,1 Variante de trazado


Remodelación del enlace de Revillaruz con implantación de vías de servicio. Proyectos con Clave 33-BU-3660 "barrera rígida en mediana" y 33-BU-3730"barrera de seguridad en mediana"




Tramos de concentración de accidentes en la A2 - T1 del p.k 5,9 al 62,0


MADRID MADRID 5,9 6,4 Sustitución del sistema de alumbrado cumpliendo con reglamento de eficiencia energética

MADRID MADRID 8,1 10,1

MADRID MADRID 14,7 16,2 No tratado




CASTILLA-LA MANCHA GUADALAJARA 72,3 73,8 Remodelación del enlace de Torija

CASTILLA-LA MANCHA GUADALAJARA 84,3 85,9 Nueva calzada sentido Madrid para corrección de acuerdos verticales

CASTILLA-LA MANCHA GUADALAJARA 126,3 127,8 Mejora del trazado

CASTILLA-LA MANCHA GUADALAJARA 137,3 138,9 Mejora del trazado


A3.3

Tabla A.3.4 : Actuaciones en los TCAs de la A2-T3



CASTILLA-LEON ORIENTAL SORIA 140 142,5

Adecuación de carriles de cambio de velocidad del enlace Esteras de Medinaceli-1. Mejora del trazado. Tercer carril para vehículos rápidos en calzada izquierda (inclinación máxima en rampa 5,44%)

CASTILLA-LEON ORIENTAL SORIA 144,6 146,2 Mejora del trazado. Asimismo, se proyectan tramos de trenzado en ambos márgenes, entre el enlaza Esteras de Medinaceli-2 y el enlace Medinaceli

CASTILLA-LEON ORIENTAL SORIA 158,3 160 Puesta a cero

CASTILLA-LEON ORIENTAL SORIA 176,7 177,7

Mejora del trazado. Adecuación de carril de cambio de velocidad en salida del P.K 176+000 y del carril de cambio de velocidad del margen derecho del enlace Santa María de Huerta - Almaluez. Adecuación de ramales y del carril de cambio de velocidad en margen izquierda del enlace Santamaría de Huerta Oeste.

CASTILLA-LEON ORIENTAL SORIA 179,8 180,8 Mejora de trazado

ARAGON ZARAGOZA 184 185,5

ARAGON ZARAGOZA 190,5 191,5

Adecuación de carril de cambio de velocidad de la salida de la autovía en el margen derecha, en el enlace Ariza Oeste y construcción de glorieta en dicho ramal de salida

ARAGON ZARAGOZA 198 199 Puesta a cero

ARAGON ZARAGOZA 200,3 202,3 Mejora de trazado. Remodelación del enlace El Espolón transformándolo en tipo diamante con pesas


Adecuación de los carriles de cambio de velocidad del enlace Alhama de Aragón, lado Zaragoza. Adecuación de los carriles de velocidad del enlace Bubierca


A3.4

Tabla A.3.5 : Actuaciones en los TCAs de la A2-T4



ARAGON ZARAGOZA 238,9 239,9 Adecuación de carriles de cambio de velocidad del enlace Calatayud - Soria


Mejora de trazado. Tercer carril para vehículos rápidos en todo el desarrollo de la calzada del margen izquierdo (inclinación máxima de la rasante del 5,50%). Reposición del ramal de salida de la autovía existente en el PK 260+200 del margen derecho y de la intersección de la carretera N-IIa mediante una glorieta. Remodelación del enlace Morata de Jalón transformándolo en un enlace tipo diamante con pesas

ARAGON ZARAGOZA 267,9 268,9 Prolongación en 380 m del carril adicional para vehículos rápidos existente en la cazada izquierda


Remodelación del enlace Calatoral - Alfamén sustituyendo las intersecciones existentes en ambos márgenes por sendas glorietas, transformándolo en un enlace tipo pesas. Adecuación de los carriles de cambio de velocidad.

ARAGON ZARAGOZA 278,5 280,8 Mejora de trazado. Salida de la autovía, hacia la vía de servicio existente.

ARAGON ZARAGOZA 284,2 285,8 Remodelación del enlace del P.K 284+500 sustituyendo las intersecciones existentes en ambos márgenes por glorietas. Adecuación de los carriles de velocidad

ARAGON ZARAGOZA 288,3 289,3 Remodelación del enlace Épila-Muel. Adecuación de los carriles de cambio de velocidad.

ARAGON ZARAGOZA 289,4 291,5 Mejora de trazado

ARAGON ZARAGOZA 293,2 295,4 Adecuación de los carriles de cambio de velocidad del área de descanso ubicada en el margen derecha


Remodelación del enlace La Muela-3, sustituyendo la intersección existente en el margen derecha por una glorieta. Mejora del trazado. Sementase en el P.K 301+300.


Remodelación del enlace existente convirtiéndolo en tipo diamante con pesas. Adecuación de los carriles de velocidad. Mejora de la curva existente en el PK305+700


Remodelación del enlace Base Aérea y sus ramales, convirtiéndolo en tipo diamante con dos pesas. Reordenación de accesos a la zona de servicios "El Cisne". Vial de acceso de doble sentido en el margen izquierdo del enlace Base Aérea, de acceso a la estación de servicio de carburantes existentes en el mismo margen. Mejora de trazado

ARAGON ZARAGOZA 324,2 325,2 Puesta a cero


A3.5

Tabla A.3.6 : Actuaciones en los TCAs de la A3-T2 y A-31 del P.K 0,00 al P.K 29,80

Tramos de concentración de accidentes en la A3 - T2 del p.k 70,70 al 177,53 y A-31 del p.k 0,00 al p.k 29,80


CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 72,8 74,3 Mejora de curvas, dotación de carril para vehículos rápidos y remodelación de enlace entre los P.K 72+900 y P.K 75+100

CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 74,7 79,4 Mejora de curvas, dotación de carril para vehículos rápidos y carril de trenzado.

CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 83,1 85,7 Adecuación de peralte

CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 87,4 89,2 Mejora lozal de trazado

CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 90,6 91,6 Adecuación del peralte

CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 103,2 104,7 Puesta a cero

CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 106,5 108 Mejora de acuerdo vertical


CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 111,2 113,2 Mejora local de curva

CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 113,7 114,7 Mejora de coordinación planta y alzado


CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 120,4 121,4 Mejora de coordinación planta y alzado



CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 133,5 135 Adecuación de peralte. Variante de trazado


CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 159,7 163 Reordenación de accesos y mejora local de curvas.


CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 166,6 168,2 Remodelación del enlace de Honrubia


CASTILLA-LA MANCHA CUENCA 174,5 176 Remodelación del enlace de Cañada Juncosa




A3.6

Tabla A.3.7: Actuaciones en los TCAs de la A4 - T1



MADRID MADRID 10,6 13,6 Puesta a cero




CASTILLA-LA MANCHA TOLEDO 25 29,2 Puesta a cero

CASTILLA-LA MANCHA TOLEDO 35,9 36,9 Puesta a cero

CASTILLA-LA MANCHA TOLEDO 37 38,7 Mejora de la visibilidad y de la adherencia en la cuesta de la Reina

CASTILLA-LA MANCHA TOLEDO 41,6 43,1 Remodelación de enlace mediante prolongación de los carriles de cambio de velocidad

Tabla A.3.8: Actuaciones en los TCAs de la A4 - T3

Tramos de concentración de accidentes en la A4 - T3 del p.k 138,00 al p.k 245,0


CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 158 159 Puesta a cero

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 160 161 Remodelación del enlace

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 171,1 172,1 Mejora de accesos y enlaces en Manzanares

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 175,2 176,2

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 183,7 184,7 Puesta a cero

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 185,3 187 Remodelación de accesos en Consolación

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 190,1 191,1 Remodelación del enlace

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 193,7 194,7 Remodelación del enlace

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 195 196,6 Mejora de curva


CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 211 213,3 Puesta a cero

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 214,8 218 Puesta a cero

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 218,1 220,3 Mejora de curvas

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 232 233,5 Actuaciones en Almuradiel de mejora de curva, remodelación de enlaces, mejora de accesos y caminos de servicio.

CASTILLA-LA MANCHA CIUDAD REAL 240 241,7 Mejora de curvas


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