Page | 1

UPRAVLJANJE OBAVEŠTAJNIM SLUŽBAMA

NA KOSOVU

AUTOR:

FLORIAN QEHAJA

PRIŠTINA

APRIL 2012

Page | 2

© Sva autorska prava za ovaj rad su zadrzana od strane autora. Stavovi izneti u ovom istrazivanju ne

odrzavaju obavezno stavovi KCSS ili njegovi partneri

Florian Qehaja je Izversni direktor Kosovskog Centra za Bezbednosne Studije, think tank na Kosovu.

On je magistrirao u savremene evropske studije na Sussex University, Velika Britanija. Trenutno je

kandidat doktorske studije u fakultetu druzbenih nauka, Univerzitet u Ljubljani. Qehaja je autor

velikog broja medjunarodnih i domacih publikacija vezanih za reforme sektora bezbednosti i

bezbednosnih studija uopste. On aktivno ucestvuje u kreiranju politike I donosenje zakona na Kosovu.

Page | 3

Ovaj tekst je izrađen u sklopu projekta DCAF-a o Jačanju nadzora nad obaveštajnim službama na

zapadnom Balkanu, koji je omogućen uz velikodušnu podršku Ministarstva spoljnih poslova Holandije.

Verzija ovog teksta na engleskom jeziku biće objavljena kao jedno od poglavlja u izdanju: Hans Born,

Miroslav Hadžić i Aidan Wills (ur.)., Intelligence Governance in the Western Balkans (Upravljanje

obaveštajnim službama na zapadnom Balkanu). (u pripremi).

Page | 4

SADRŽAJ

UVOD ............................................................................................................................................................................ 5

ISTORIJAT .................................................................................................................................................................... 6

1. OBAVEŠTAJNI SEKTOR ........................................................................................................................................ 9

1.1. SARADNJA U OBAVEŠTAJNOM SEKTORU NA LOKALNOM I MEĐUNARODNOM NIVOU .................................... 12

2. NADZOR I KONTROL ........................................................................................................................................ 14

2.1. INTERNA TELA ......................................................................................................................................................... 14

2.2. PARLAMENT ............................................................................................................................................................. 15

2.3. MEDIJI I ORGANIZACIJE GRAĐANSKOG DRUŠTVA ................................................................................................ 17

2.4. NEZAVISNA DRŽAVNA TELA ................................................................................................................................... 17

2.5. PRAVOSUĐE .............................................................................................................................................................. 18

JAČANJE NADZORA I KONTROLE .............................................................................................................................. 19

ZAKLJUČAK ............................................................................................................................................................... 20

BIBLIOGRAFIJA ......................................................................................................................................................... 21

PRIMARNI IZVORI .................................................................................................................................................................. 21

SEKUNDARNI IZVORI ............................................................................................................................................................. 21

Page | 5

UVOD

Razvoj domaće obaveštajne agencije na Kosovu bio je kontroverzan iz razloga koji se odnose ne

samo na ogromnu ulogu tajne policije u bivšoj Jugoslaviji već i na specifične uslove koji su

preovlađivali na Kosovu od raspada Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ). Pored

toga, nije moguće izvršiti nikakvu aktuelnu ocenu kosovskog bezbednosnog sektora izvan

konteksta nedavne prošlosti, posebno bez spominjanja nestatutarnih obaveštajnih službi koje su

više od devet godina funkcionisale umesto državne obaveštajne agencije i koje su služile interesu

političkih stranaka. Rezervisanost javnosti prema bivšim obaveštajnim strukturama i strah od

političke priklonjenosti državne obaveštajne agencije, predstavljaju dodatni problem.

Aktuelna domaća obaveštajna služba, uspostavljena nakon proglašenja nezavisnosti Kosova

februara 2008. godine, je, stoga, samo nekoliko godina stara i još uvek nije potpuno funkcionalna.

Dosadašnji potezi Kosovske obaveštajne agencije (KOA) da uspostavi aspekte dobrog upravljanja u

svojim mehanizmima kontrole i dosadašnji proaktivan pristup glavnog parlamentarnog odbora za

nadzor mogu se pozdraviti, ali cilj vršenja kohezivnog i neprekidnog demokratskog nadzora jedva

da se može reći da je postignut. Štaviše, uloge koje su odigrale organizacije građanskog društva,

mediji, nezavisne državne institucije i pravosuđe bile su veoma ograničene.

Ovaj rad ima za cilj da kritički oceni napredak koji je ostvaren u demokratskom nadzoru nad

obaveštajnim službama na Kosovu. Isti obuhvata analizu važećeg zakonskog okvira i upućuje se, po

potrebi, na istorijski i politički kontekst. Upotrebljena metodologija je prevashodno kvalitativna i

oslanja se na intervjue sa akterima i nezavisnim stručnjacima u ovoj sferi kao i na analizu otvorenih

izvora.

Očekuje se da ova studija posluži kao resurs za aktere na Kosovu kao i one na međunarodnom

nivou – posebno za poslanike Skupštine Kosova, organizacije građanskog društva, medije i

predstavnike akademskog sektora. Ovaj rad može takođe poslužiti kao relevantno sredstvo za

osoblje obaveštajnih službi, imajući u vidu da do danas jedva da su izrađene bilo kakve studije koje

bi pružile ocenu uloge KOA iz nevladine perspektive.

Prvi deo ovog rada predstavlja kratak pregled nedavne istorije obaveštajnih aktivnosti na Kosovu.

Drugi deo nabraja neke od ključnih događanja koji su vodili ka stvaranju aktuelne domaće

obaveštajne službe. Treći deo opisuje različite uspostavljene mehanizme za kontrolu i nadzor nad

Page | 6

službom – uključujući ocene njihove efektivnosti. Ovaj rad završava se skupom preporuka

usmerenih ka jačanju nadzora nad obaveštajnom službom.

ISTORIJAT

Percepcije o obaveštajnoj zajednici na Kosovu mogu se uporediti sa drugim zemljama u bivšem

socijalističkom bloku. Teritorija Kosova bila je deo bivše SFRJ koja je imala državno-centristički

bezbednosni sistem, sa tajnom službom koja je bila naširoko poznata kao Uprava državne

bezbednosti (UDBA1). Ova institucija imala je ogromnu ulogu u okviru tog sistema i služila je kao

kamen temeljac koncepta same Jugoslavije. Međutim, njene aktivnosti protiv potencijalnih

„neprijatelja“ sistema, posebno nakon demonstracija 1981. godine na Kosovu, dovele su do

percepcije da je ona nasilna institucija i uzrok nesigurnosti i represije, posebno među albanskim

življem na Kosovu.

Tokom 1989. godine, nakon konsolidovanja svoje vlasti u Srbiji, nacionalistički režim Slobodana

Miloševića pristupio je ukidanju autonomije Kosova. Istovremeno, Miloševićev režim preuzeo je

kontrolu nad jugoslovenskim sistemom državne bezbednosti i reorganizovao ga kako bi odgovorio

na potrebe nametnute novom bezbednosnom situacijom - prvenstveno, na konflikte koji su nastali

kao posledica raspada SFRJ i novog političkog okruženja na Kosovu. Početkom 1989. godine pa sve

do 1999., Miloševićev režim u novoj Saveznoj Republici Jugoslaviji (SRJ) koristio je svoju tajnu

službu za represiju nad većinskim albanskim življem na Kosovu.

Prvobitno, etnički Albanci kao većina na Kosovu odgovorili su nenasilnim pokretom. Nade za

uspostavljanjem nezavisnog Kosova bile su posebno velike nakon potpisivanja Dejtonskog

mirovnog sporazuma 1995. godine kojim je okončan rat u Bosni. Ali, pošto su se nastavile

represivne politike Miloševićevog režima, naoružana Oslobodilačka vojska Kosova (OVK) počela je

da potiskuje pokret nenasilnog otpora. Jedna od prvih specijalizovanih jedinica koje je OVK

uspostavila bila je Informativna služba Kosova (SHIK2), koja je, po svemu sudeći, prvobitno

uspostavljena kao vojna obaveštajna služba.3

1 Uprava državne bezbednosti 2 Shërbimi Informativ i Kosovës 3 Neki izvori sugerišu da je preteča SHIK-a zapravo Obaveštajna i kontraobaveštajna jedinica OVK (Zbulim Kundër Zbulim)

Page | 7

Tokom 1999. godine, nakon što je Miloševićev režim odbio sporazum iz Rambujea, elementi OVK

uspostavili su privremenu Vladu Kosova. Iako ova vlada, koja je funkcionisala tokom kampanje

vazdušnih napada Organizacije severno-atlantskog pakta (NATO) i nekoliko meseci nakon toga,

nikada nije bila međunarodno priznata, ona je poslužila da se (na neki način) legalizuju mandat i

aktivnosti SHIK-a.4 Postojanje službe i identiteti njenih glavnih oficira bili su javno priznati, ali

pojedinosti o njenoj strukturi i finansiranju nikada nisu razotkrivene.

Svrha postojanja SHIK-a, prema rečima njegovog bivšeg direktora Kadrije Veseljija (Veseli), bila je

da posluži kao „nacionalno i javno dobro,”5 međutim SHIK nikada nije imao svoj zakonski okvir -

niti je ikada bilo jasno kako je služba obavljala ovu funkciju imajući u vidu okolnosti njenog

osnivanja i postojanja. Zapravo, postojanje SHIK-a odražavalo je opštu nasleđenu percepciju među

stanovništvom, da postoji neka tajna organizacija koja na nestatutaran način funkcioniše na Kosovu.

Dana 15. juna 2008. godine, u jednom medijskom prilogu, Veselji je proglasio da je „ispunjen”

„mandat” SHIK-a i neočekivano najavio raspuštanje ove agencije.6 Veseljijeva izjava medijima data

je u kontekstu javnih diskusija, koje su započele tri godine prije toga, u pogledu aktivnosti koje

prevazilaze čisto sakupljanje obaveštajnih podataka a u koje je SHIK možda bio uključen. Ove

diskusije bile su usredsređene na prisnu političku naklonjenost SHIK-a Demokratskoj partiji Kosova

(PDK7), čije je rukovodstvo obuhvatalo mnoge bivše starešine OVK. Paradoksalno, debata o

aktivnostima SHIK-a povećala se tek nakon raspuštanja ove službe 2008. godine, kada je nekoliko

opozicionih stranaka i organizacija građanskog društva optužilo stranku PDK da puni vladu bivšim

operativcima SHIK-a. Debata je postala još napetija krajem 2009. godine, kada je Nazim Blaca

(Bllaca), identifikujući se kao bivši agent SHIK-a, obelodanio svoju uključenost u niz političkih

atentata koje je navodno izvršio SHIK, između 1999. i 2003. godine, na nalog lidera PDK-a.8

U međuvremenu, otkriveno je da Demokratski savez Kosova (LDK9), druga najveća politička stranka

na Kosovu nakon PDK, ima svoju ilegalnu obaveštajnu službu, Institut za strateško istraživanje

javnog mnjenja (IHSOP).10 Kao i SHIK, IHSOP je crpeo većinu svojih agenata iz redova bivših boraca

u kosovskom ratu; ali neki analitičari su povukli značajnu razliku, primećujući da je IHSOP 4 Kosovski institut za istraživanje i razvoj politika (KIPRED), Shërbimet në hije të inteligjencës në Kosovë: Shpërbërje, Shkrirje apo Integrim? (Obaveštajne službe pod senkom na Kosovu: Raspad, stapanje ili integracija?) (Priština: KIPRED, 2006), strana 7 5 Intervju sa direktorom SHIK-a Kadrijom Veseljijem, TV KLAN Kosova, 28. decembar 2009. 6 Izjava direktora SHIK-a Kadrije Veseljija, prilog RTK, 15. jun 2008. 7 Partia Demokratike e Kosovës 8 U vreme pisanja, slučaj Blaca i dalje je pod istragom. 9 Lidhja Demokratike e Kosovës 10 Instituti për Hulumtime Strategjike të Opinionit Publik

Page | 8

verovatno birao svoje osoblje iz starijih generacija Kosovara koji su možda služili u bivšim

jugoslovenskim bezbednosnim službama.11

Kako političke obaveštajne službe koje su funkcionisale na Kosovu pre 2009. godine nisu imale

nikakvu statutarnu osnovu, vlada nije imala nikakvu pravnu nadležnost da izvrši nadzor nad

njihovim aktivnostima. Posledično, njihovo neometano funkcionisanje podrilo je demokratski

poredak i ostavilo je kosovsko stanovništvo sa osećajem krajnje nesigurnosti. Čak i nakon

raspuštanja SHIK-a i IHSOP-a, zbog prominentnost njihovih bivših lidera i razvijenosti mreže,

očuvan je njihov uticaj.

11 Neformalni razgovori sa nezavisnim stručnjakom, 14. mart 2011.

Page | 9

1. OBAVEŠTAJNI SEKTOR

10. juna 1999. godine, nakon povlačenja srpskih trupa sa Kosova, Savet bezbednosti Ujedinjenih

nacija doneo je Rezoluciju 1244, kojom je Kosovo stavljeno pod nadležnost Privremene

administracije UN-a na Kosovu (UNMIK). Rezolucija je takođe ovlastila raspoređivanje mirovnih

snaga pod rukovodstvom NATO-a, poznatih kao KFOR. U svom zajedničkom radu, UNMIK i KFOR

preuzeli su glavnu odgovornost za javnu bezbednost na Kosovu neposredno nakon rata. Međutim,

iskustvo je pokazalo da su se, tokom devet godina međunarodne uprave na Kosovu (1999–2008),

domaće bezbednosne strukture razvile na ad hoc način, kako bi ispunile potrebe u sferi javne

bezbednosti, posebno kroz konsolidovanje policijskih i civilnih struktura za odgovor u vanrednim

situacijama.12

Lokalne vlasti i organizacije građanskog društva na Kosovu pozvale su na stvaranje nacionalne

obaveštajne agencije koja bi mogla da sakupi informacije o pretnjama po nacionalnu bezbednost; ali

UNMIK nije bio voljan da odobri postojanje ovakve agencije, obrazlažući svoj stav prilično uskim

tumačenjem svog mandata u skladu sa Rezolucijom 1244. Na kraju, 2005. godine, UNMIK i Program

Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) pokrenuli su Preispitivanje sektora unutrašnje bezbednosti

(PSUB), čija je svrha bila dvostruka: da se oceni proširenje bezbednosnog sektora od 1999. godine i

da se daju preporuke za novu strukturu bezbednosnog sektora.13 Izveštaj o PSUB-u zaključio je da

Vlada Kosova zaista treba domaću bezbednosnu agenciju koja je sposobna da sakuplja obaveštajne

podatke o pitanjima nacionalne bezbednosti i da, samim tim, odgovori na potencijalne rizike i

pretnje po stanovništvo.

Maja 2007. godine, domaća obaveštajna služba za Kosovo postala je izvesnija kada je specijalni

izaslanik UN-a za Kosovo Marti Ahtisari (Martti Ahtisaari) uključio ovu agenciju u predlog koji je

predstavio tokom neuspešnih razgovora o konačnom statusu vođenih između Prištine i Beograda

tokom 2006.–2007. godine.14 Ahtisarijev paket, kako je ovaj predlog nazvan, sadržavao je

preporuke kojim bi se rukovodila Vlada Kosova, nakon proglašenja nezavisnosti.

12 Kosovski centar za bezbednosne studije (KCBS), Kontekstualna analiza reforme sektora bezbednosti na Kosovu, 1999–2009 (Priština: KCBS, 2011) 13 PSUB, Preispitivanje sektora unutrašnje bezbednosti na Kosovu (Priština: PSUB, 2006) 14 Kancelarija specijalnog izaslanika Ujedinjenih nacija za Kosovo , Konačan sveobuhvatan predlog rešenja za status Kosova (maj 2007)

Page | 10

Dana 17. februara 2008, manje od godinu dana nakon što je Ahtisari predstavio svoj predlog,

Skupština Kosova proglasila je nezavisnost, a dva meseca nakon toga usvojila je svoj novi ustav.

Ustav je izričito predviđao osnivanje Kosovske obaveštajne agencije (KOA) za „identifikovanje,

istragu i praćenje pretnji po bezbednost u Republici Kosovo.”15 Ovakva formulacija prisno je

odražavala tekst Ahtisarijevog paketa, koji je predlagao stvaranje domaće obaveštajne agencije „za

praćenje pretnji po unutrašnju bezbednost na Kosovu.”16 Slično, ustavna formulacija koja predviđa

da KOA „treba da bude profesionalna, politički nepristrasna, multietnička i podložna nadzoru

Skupštine”17 zasnovana je na Ahtisarijevoj preporuci da agencija „treba da bude profesionalna,

apolitička, multietnička i podložna parlamentarnom nadzoru.”18

Juna 2008. godine, Skupština je donela Zakon o Kosovskoj obaveštajnoj agenciji (u daljem tekstu

Zakon o KOA), koji je pružio konkretniji mandat i detaljno naveo propise shodno kojima bi KOA

funkcionisala. Konkretne odredbe u zakonu ograničavale su izvršna ovlašćenja KOA - uskraćujući

joj nadležnosti da koristi direktnu ili indirektnu silu, hapsi građane ili pokreće krivične postupke.19

Kako proces izrade Zakona o KOA nije baš bio transparentan, teško je znati identitete onih

uključenih u isti. Ono što je poznato jeste da zakonodavstvo potiče iz Ahtisarijevog paketa i da je

doneto u skladu sa Pravilom 61, Skupštinski postupak (predviđen Ahtisarijevim paketom) koji

predviđa ubrzano donošenje zakonodavstva. U skladu sa Pravilom 61, poslanicima u Skupštini je

dozvoljeno da zasedaju samo jedan dan kako bi razmotrili predlog zakona, nakon što je on

prethodno razmatran ne od strane stalnog odbora već od strane ad hoc grupe posebno

uspostavljene za razmatranje zakonodavnih akata u skladu sa Pravilom 61.20

Ubrzan način na koji je donet Zakon o KOA naveo je mnoge građane na zaključak da je ovo

zakonodavstvo zemlji nametnula međunarodna zajednica i da stoga možda neće adekvatno odraziti

lokalni kontekst. Neki kritičari su tvrdili da iz razloga što je originalan zakon napisan na engleskom

jeziku (koji nije lokalni jezik), Zakon o KOA ima „haotičan sadržaj koji je rezultat lošeg i nelogičnog

15 Ustav Republike Kosovo, član 129.1 16 Kancelarija specijalnog izaslanika Ujedinjenih nacija za Kosovo , Konačan sveobuhvatan predlog rešenja za status Kosova (2007) 17 Ustav Republike Kosovo, član 129.2 18 Kancelarija specijalnog izaslanika Ujedinjenih nacija za Kosovo , Konačan sveobuhvatan predlog rešenja za status Kosova (2007) 19 Zakon o KOA, član. 3.1 20 Institut GAP Kratak izveštaj o politici, Pravilo 61: Zakoni iz Ahtisarijevog paketa – posledice i lekcije izvučene iz usvajanja zakona ubrzanim postupkom (decembar 2010), strana 3, i primedbe autora kao učesnika konferencije Instituta GAP održane 27. januara 2011. na temu Zakoni Ahtisarijevog paketa – dve godine nakon njihove primene.

Page | 11

prevoda,”21 što čini mnoge od njegovih odredbi nejasnim i teškim za tumačenje (kao što je često

slučaj sa albanskim jezikom).

Ubrzano donošenje Zakona o KOA – posebno neodržavanje javne rasprave o njemu – donekle je

opravdano potrebom za blagovremenim donošenjem zakonskog okvira neophodnog za

uspostavljanje nove kosovske države. Izmene i dopune Zakona o KOA se mogu i dalje donositi, a

zakonodavci sada mogu uzeti u obzir i iskustvo koje su stekli službenici ove agencije i nadzornih

tela. Ali, ovakav proces još uvek nije sproveden.

Sa operativne tačke gledišta, KOA je još uvek u svojoj prvobitnoj fazi razvoja. Na primer,

predsedniku i premijeru, koji dele ovu odgovornost,22 trebalo je skoro godinu dana da imenuju

prvog direktora KOA. Javnost nikada nije obaveštena o razlogu za ovo zakašnjenje, ali je naširoko

pretpostavljeno da su se ova dva lidera borila za političku kontrolu nad agencijom, posebno imajući

u vidu tendenciju bivših pripadnika da utiču na politički vođene obaveštajne službe. Imenovanje

direktora konačno je izvršeno februara 2009. godine kao deo sporazuma koji je obuhvatao i

postavljanje zamenika direktora i glavnog inspektora, čija imenovanja su takođe odugovlačena.

Imajući u vidu istorijski kontekst – posebno uloge koje su odigrale obaveštajne agencije pod

rukovodstvom političkih stranaka koje su prethodile uspostavljanju KOA, te nedavno proglašenje

nezavisnosti – razvojna putanja KOA čini se manje iznenađujućom, posebno imajući u vidu velike

izazove sa kojima se suočava. Jedan od ovih izazova bilo je stvaranje javnog profila koji razlikuje

KOA od sličnih tvorevina SHIK ili IHSOP. Negativne percepcije o ovim nekadašnjim bezbednosnim

službama, posebno nakon tvrdnji iznetim u slučaju Blaca, učinile su izrazito teškim stvaranje

pozitivnog javnog ugleda KOA. Možda nepravedno, mnoge opozicione stranke i organizacije

građanskog društva upozorile su na potencijalno uključivanje bivših agenata SHIK-a na funkcije u

okviru KOA, tvrdeći da ovakva praksa podriva zakonom utvrđen apolitički karakter ove agencije.

Javno mnjenje se, istovremeno, plaši moguće zavere između bivših pripadnika SHIK-a i sadašnjeg

KOA. To da li su ove zabrinutosti osnovane ili ne, nemoguće je utvrditi imajući u vidu namerno

napravljenu nejasnu organizacionu strukturu KOA. Uopšteno, u predstojećem periodu, stvaran

profil KOA treba da bude izgrađen bez skandala i kontroverze kako bi se poboljšalo javno mnjenje i

povećalo poverenje javnosti u ovu instituciju.

21 Citat iz Abdulah Prapaštica (Abdullah Prapashtica), Lajme Dervina, http://lajme.dervina.com/archive/arkivi_.php?lajmi=4749-1596:489&printo=4749-1596:489 22 Ustav Republike Kosovo, član 129.3

Page | 12

Slično, postoje zabrinutosti oko „politizacije” KOA, kao i njene potencijalne „policizacije,” (odnosno,

procesa ustaljivanja policijskih praksi unutar agencije). Intervjui sa akterima otkrili su strah da je

jedan broj bivših policajaca zaposlen u KOA uprkos njenom eksplicitno nepolicijskom mandatu.23

Iako se iskustvo bivših policajaca može smatrati dragocenim, policijski modusi rada i policijski

način razmišljanja mogu biti u suprotnosti sa načinom funkcionisanja ove agencije propisanim

Zakonom o KOA.

Postoji veoma malo javno dostupnih informacija o dosadašnjim operativnim aktivnostima KOA.

Jedini primetan izuzetak sadržan je u godišnjem izveštaju američkog Stejt departmenta pod

nazivom Izveštaji zemalja o terorizmu za 2009. godinu, koji je pozdravio učinak novoformirane KOA

u identifikovanju nekoliko potencijalnih islamskih terorističkih ćelija na Kosovu. Prema ovom

izveštaju, KOA „je sumnjala da su neke od islamskih nevladinih organizacija bile uključene u

sumnjive aktivnosti pranja novca za buduće terorističke akcije na Bliskom istoku.”24 Međutim, bez

dodatnih informacija, ne može se izvršiti nikakva sveobuhvatna ocena delotvornosti KOA.

Stepen u kome KOA poštuje načela dobrog upravljanja jeste još jedna oblast od interesa za

istraživače, posebno organizacije građanskog društva. Činjenica da je KOA stvorena od nule stvorila

je nadu da će neke od najboljih praksi demokratskog upravljanja biti primenjene u njenom razvoju.

Određeni nedostatak otvorenosti je za očekivati, posebno kada govorimo o takozvanoj „sivoj zoni”

obaveštajnog rada. Ali čak i ovakvo uređivanje operativne strane aktivnosti KOA ne objašnjava

ponašanje agencije – koja, u svojoj potpunoj neprozirnosti, blokira pristup čak i podacima koji bi

trebalo da budu transparentni. KOA jedva da komunicira sa javnošću, nema čak ni svoju veb

stranicu. Preterano zatvorena priroda agencije onemogućuje da se izmeri da li KOA sprovodi svoje

aktivnosti u skladu sa relevantnim zakonodavstvom i vladavinom prava.

1.1. SARADNJA U OBAVEŠTAJNOM SEKTORU NA LOKALNOM I

MEĐUNARODNOM NIVOU Relevantan zakon zahteva od KOA da sarađuje sa drugim domaćim bezbednosnim institucijama –

odnos koji je po svemu sudeći ostvaren samo u nekim slučajevima. Medijski izveštaji ukazuju da je

KOA potpisala sporazume o saradnji sa policijom i carinskom službom, ali ne postoji otvoreni izvor

23 Intervju sa nezavisnim stručnjakom na Kosovu, 12. mart 2011. Bez obzira na isto, autor ovog rada nije bio u mogućnosti da utvrdi obim u kome su nekadašnji policijski službenici zaposleni u okviru KOA. 24 Američki Stejt department, Izveštaji zemalja o terorizmu za 2009. (avgust 2010.), strana 89

Page | 13

informacija koji bi ukazao na bilo kakve slične sporazume sa Kosovskim bezbednosnim snagama ili

drugim domaćim bezbednosnim institucijama. Bez obzira na isto, de facto saradnja možda postoji.

Saradnja sa stranim obaveštajnim službama predstavlja drugo pitanje. Zakon o KOA daje direktoru

nadležnost da se povezuje sa drugim obaveštajnim agencijama, ali u zakonu ne postoji nijedna

odredba koja ovu saradnju stavlja pod kontrolu ili nadzor vlade ili parlamenta. Autor ovog rada nije

mogao da identifikuje nijedan otvoreni izvor informacija u vezi sa saradnjom između KOA i drugih

zemalja, ali ova saradnja skoro sigurno postoji, posebno sa obaveštajnim službama Sjedinjenih

Američkih Država i država članica Evropske unije. Međunarodno prisustvo na Kosovu suviše je

veliko da bi se pretpostavljalo da strane obaveštajne službe nisu aktivne u zemlji.

Štaviše, geografska učestalost rizika i pretnji na Balkanu čini i regionalnu saradnju neizbežnom.

Organizovani kriminal i terorizam onemogućuju razvoj svake države u oblasti, ali KOA mora

uravnotežiti regionalne pretnje sa delikatnom političkom situacijom Kosova – posebno njegovom

borbom za priznavanje državnosti. Direktor je javno izneo da postoji dobra saradnja između KOA i

njegovih regionalnih partnera, posebno sa Državnom obaveštajnom službom Albanije.25 Ne postoje

nikakvi otvoreni izvori informacija kojima se može oceniti ova izjava, i ona može biti i tačna, ali

autor ovog rada istinski sumnja da KOA sarađuje bilo sa srpskim ili sa bosanskim službama iz

razloga što su ove zemlje odbile da priznaju nezavisnost Kosova.

25 Intervju sa direktorom KOA Baškimom Smakajem (Bashkim Smakaj), prilog RTK, januar 2011.

Page | 14

2. NADZOR I KONTROLA

Kao i sama agencija, mehanizmi za kontrolu i nadzor nad KOA i dalje su u svojim ranim fazama

razvoja. Kako bi se razumelo kako ovi mehanizmi funkcionišu, prvo se mora shvatiti položaj KOA u

okviru vertikalne hijerarhije Vlade Kosova. Prema zakonskom okviru agencije, KOA je nezavisno

telo koje je odgovorno direktno premijeru i predsedniku. Ono ne potpada ni pod jedno

ministarstvo, niti je deo Kabineta premijera. Pored toga, direktor KOA učestvuje na sastancima

Saveta bezbednosti Kosova u savetodavnom svojstvu.26 Uopšteno, postoje akteri koji podržavaju

ovaj vid strukture odgovorne premijeru, a takođe postoje i oni koji se zalažu za agenciju pod

okriljem ministarstava (bilo Ministarstva unutrašnjih poslova ili Ministarstva spoljnih poslova).

Međutim, istinski nezavisna agencija odgovorna premijeru smatrala bi se po svemu sudeći

ministarstvom bez portfelja.27

2.1. INTERNA TELA

Mehanizmi interne kontrole KOA odražavaju želju da se deluje institucionalno u okviru sistema

međusobne uzajamne provere ogranaka vlasti. Poglavlje III Zakona o KOA detaljno opisuje

ovlašćenja i odgovornosti glavnog inspektora, koga zajednički imenuju predsednik i premijer.28

Činjenica da glavnog inspektora direktno imenuju predsednik i premijer, ovom/ovoj pruža snažna

ovlašćenja i legitimnost da obavlja funkcije unutrašnje kontrole, što nije slučaj u drugim zemljama u

regionu. Mandat traje četiri godine i može da se obnovi na dodatne četiri.29 Mandat glavnog

inspektora jeste da odgovara premijeru i relevantnim parlamentarnim odborima o aktivnostima

KOA. Pri tome, glavni inspektor može da pokrene interne istrage, sprovede finansijske revizije i

preporuči popravne mere.30

Zakašnjenja u razvoju KOA takođe su odložila razvoj njenih mera unutrašnje kontrole. Do prve

polovine 2011. godine, moglo bi se reći da mere unutrašnje kontrole u agenciji funkcionišu samo

delimično i sa nepotpunim brojem osoblja.31 Jedan od problema je taj da su procedure zapošljavanja

26 Zakon o Savetu bezbednosti Kosova, član 3.4 27 Intervju sa zvaničnikom iz jedne zemlje EU, 3. 3. 2011. 28 Zakon o KOA, član 9.1 29 Ibid, član 9.2 30 Ibid, članovi 10.3–10.5 31 Intervju sa glavnim inspektorom KOA Agronom Selimajem, 30. mart 2011.

Page | 15

i obuke kvalifikovanih službenika komplikovane i veoma osetljive. U međuvremenu, operativni

kapacitet glavnog inspektora i dalje se povećava.32

Jedan od izazova po delotvorno funkcionisanje mera unutrašnje kontrole u KOA jeste i rupa u

Zakonu o KOA koja dozvoljava direktoru da zaustavi bilo koju istragu glavnog inspektora ukoliko

direktor utvrdi da je isto neophodno kako bi se zaštitili vitalni bezbednosni interesi.33 Ova odredba

može biti veoma široka, imajući u vidu da mandat KOA, da sakuplja informacije u pogledu vitalnih

bezbednosnih interesa, može skoro sve njene aktivnosti svrstati pod ovu zaštitu.34 Iz ovog razloga,

Zakon o KOA bi trebalo da se izmeni kako bi se izbegla potencijalna zloupotreba ove odredbe.

2.2. PARLAMENT

Poglavlje VII Zakona o KOA zahteva od Skupštine da uspostavi „parlamentarno nadzorno telo” čiji je

osnovni mandat da „nadgleda zakonitost rada KOA.”35 (Mandat ovog tela takođe obuhvata

preispitivanje izveštaja o operacijama i troškovima KOA.) U skladu sa ovim zahtevom, Skupština je

uspostavila parlamentarni Odbor za nadzor nad KOA u novembru 2009.36 Zakon o KOA daje ovlast

Odboru da pokrene istrage ukoliko sumnja da „KOA obavlja svoje dužnosti na nezakonit,

neprimeran ili neprofesionalan način.”37

Informacije koje je pružilo osoblje odbora ukazuju na to da je odbor zauzeo proaktivan pristup u

skladu sa svojim odgovornostima.38 Tokom prve godine postojanja, odbor se sastao dvanaest puta

ili oko jednom mesečno. Tokom ovih sastanaka, članovi su pripremili godišnji izveštaj odbora i

postavili trideset devet pitanja za diskusiju, koje su rezultirale donošenjem tri odluke. Gledano u

celosti, ovaj visoki nivo aktivnosti sugeriše da je odbor, u ovom trenutku, jedan od najznačajnijih

aktera na Kosovu koji vrši demokratski nadzor nad KOA. Iako su učestali kontakti između

pripadnika medija i članova odbora potpomogli proces nadzora, pristup novinara je ograničen zbog

potrebe odbora da prilikom razmatranja poverljivih pitanja sjednice održava iza zatvorenih vrata.

32 Ibid 33Zakon o KOA, član 10.6 34 KCSS, Funkcije kontrole nezavisnih državnih institucija u bezbednosnom sektoru na Kosovu, strana 103 35 Zakon o KOA, član 36.6 36 E-mejl intervju sa Nurom Čeku (Çeku), koordinatorom parlamentarnog Odbora za nadzor nad KOA, 31. januar 2011. 37 Zakon o KOA, član 37.1 38 E-mejl intervju sa Nurom Čeku, koordinatorom parlamentarnog Odbora za nadzor nad KOA, 31. januar 2011.

Page | 16

Odbor čini devet članova, od kojih većina tipično pripada vladajućoj koaliciji. Predsedavajući,

međutim, ne može biti član vladajuće koalicije.39 Međutim, ovo poštovanje prava manjina ne odnosi

se i na pol. U ovom trenutku, samo jedan član odbora je žena, što odražava ograničenu

zainteresovanost političkih stranaka da dodele žene u sastav odbora koji se bave bezbednosnim

pitanjima (u ovom trenutku, žene čine oko jednu trećinu poslanika u Skupštini Kosova).

U cilju obavljanja svojih nadzornih funkcija, članovi odbora zahtevaju pristup informacijama koje su

često poverljive. Sa izuzetkom predsednika, premijera i predsednika Skupštine, Zakon o poverljivim

podacima i bezbednosnim dozvolama na Kosovu zahteva od svih, uključujući poslanike, da prođu

bezbednosnu proveru pre nego što im se pruži pristup poverljivim podacima. Ovo ostavlja

otvorenom mogućnost da se članu odbora uskrati neophodna bezbednosna dozvola, ali su oni koji

su radili na izradi zakona utvrdili da je zaštita poverljivih podataka bila značajnija od neprijatnosti

kojima su izloženi poslanici i njihovog potencijalnog isključivanja iz rada odbora. Pisci ovih pravnih

akata imali su u vidu, bez ikakve sumnje, nezrelost kosovske demokratije i njen slab izborni sistem,

koji je omogućio u nekim slučajevima izbor poslanika pod sumnjivim okolnostima. Štaviše, čak i

nakon provere, članovima odbora može se uskratiti pristup poverljivim podacima ukoliko „bi

njihovo obelodanjivanje pretilo vitalnim nacionalnim bezbednosnim interesima u vezi sa zaštitom

izvora ili metoda u konkretnom slučaju.”40

Jedna od glavnih slabosti odbora bilo je odsustvo konzistentnosti do kojeg je došlo iz više razloga.

Odbor je do sada zauzimao proaktivan pristup, prvenstveno zbog nastojanja predsedavajućeg, koji

je član opozicije; ali oslanjanje na pojedine članove odbora da budu ti koji će insistirati na radu

dovodi do nedoslednosti. U međuvremenu, članovi odbora iz vladajuće koalicije imaju tendenciju da

ubacuju svoje političke programe u diskusije odbora na način koji ponekada može da preusmeri

obim nadzora na jedno konkretno pitanje. Ilustracije radi, nekoliko meseci dugo poklanjanje pažnje

na pitanje stranačkih obaveštajnih službi, skrenulo je pažnju odbora sa sprovođenja njegovog

mandata – nadzora nad KOA.41 Takođe, pored ovih političkih zabrinutosti, odbor ima samo dva

člana osoblja koji obavljaju sve administrativne zadatke i nema nijedno stručno lice koje bi ga

savetovalo. Bez obzira na pravila diskrecije, odbor bi zasigurno mogao da iskoristi dostupnost

spoljne ekspertize.

39 Zakon o KOA, član 36.2 40 Ibid, član 37.6 41 Izveštaj o napretku – Made in Kosova, str. 31

Page | 17

Pored parlamentarnog Odbora za nadzor nad KOA, drugi odbori sa odgovornostima za nadzor nad

KOA obuhvataju parlamentarni Odbor za budžet i finansije, koji odobrava godišnji budžet KOA;

parlamentarni Odbor za nadzor javnih finansija, koji preispituje budžetske troškove KOA i izveštaje

o reviziji; i parlamentarni Odbor za prava i interese zajednica i povratak, čiji mandat obuhvata

nadzor potencijalnih zloupotreba u KOA kada govorimo o pravima manjinskih zajednica.

2.3. MEDIJI I ORGANIZACIJE GRAĐANSKOG DRUŠTVA

Uloge organizacija građanskog društva i medija u nadzoru nad KOA bile su relativno slabe,

najverovatnije zato što su i oni u ranim fazama svog razvoja. Nekolicina nevladinih organizacija

istražuje ili na drugi način prati učinak agencije i do sada su izdale samo nekoliko ad hoc izveštaja

koji ocenjuju aspekte dobrog upravljanja u nadzoru nad KOA.42 Mediji, poređenja radi, su

prvenstveno bili usredsređeni na institucionalni razvoj KOA. Kao što je prethodno diskutovano,

medijski izveštaji istakli su zabrinutosti oko nepropisnog političkog uticaja u okviru agencije i

takođe su propratili kako nivo funkcionalnosti KOA tako i funkcionisanje parlamentarnog nadzora,

kroz razgovore sa poslanicima.43 Međutim, ovo izveštavanje bilo bi još informativnije i dragocenije

da se KOA ne protivi većoj transparentnosti. Osim nekoliko kratkih saopštenja za novinare, KOA je

bila tiha i nije objavljivala nikakva saopštenja za štampu niti izveštaje.44

2.4. NEZAVISNA DRŽAVNA TELA

U ovom trenutku, nezavisna državna tela nemaju skoro nikakvu ulogu u nadzoru nad KOA.

Ombudsman ima odgovornost da prati zloupotrebe ljudskih prava a glavni revizor da preispita

način potrošnje javnih finansija. Do danas, nijedan slučaj zloupotrebe ljudskih prava koji bi

uključivao KOA nije prijavljen ombudsmanu,45 očigledno usled do sada ograničene aktivnosti KOA.

Ono što, međutim, više zabrinjava, jeste dosadašnji neuspeh glavnog revizora da sprovede bilo

kakvu reviziju finansija KOA,46 uprkos zakonskom zahtevu da sva dodeljena javna finansijska

sredstva budu podložna spoljnoj reviziji. Iako KOA može opravdano uložiti prigovor na ovakvu

42Kosovski centar za bezbednosne studije (KCBS) jedna je od najaktivnijih grupa stručnjaka (think tank grupa) koja se bavi ocenjivanjem dobrog upravljanja u sektoru bezbednosti. 43 Nasuprot zapisnicima sa sastanaka drugih parlamentarnih odbora, zapisnici sa sastanka parlamentarnog Odbora za nadzor nad KOA ne stavljaju se na raspolaganje javnosti. 44 Intervju sa stručnjakom za komunikaciju u sektoru bezbednosti Abit Hodžom (Hoxha), 24. mart 2011. 45 KCBS, Funkcije kontrole nad nezavisnim državnim institucijama u sektoru bezbednosti na Kosovu, strana 34 46 Ibid

Page | 18

reviziju na osnovu pitanja poverljivosti, može se lako pronaći način da se ovo zaobiđe, uključujući

prethodnu bezbednosnu proveru revizora kojima je dodeljen ovaj zadatak.

2.5. PRAVOSUĐE U normalnim okolnostima, pravosuđe bi imalo značajnu ulogu u obezbeđivanju zakonitosti rada

obaveštajne agencije. Na Kosovu, međutim, gde je pravosuđe i dalje slabo, ne može se očekivati od

sudija da izvrše kontrolu u bliskoj budućnosti. Zakon o KOA posebno zahteva odobrenje sudije

Vrhovnog suda pre nego što KOA može da naloži specijalne istražne mere, kao što su prismotra na

nejavnim mestima i presretanje telekomunikacija.47 Ali, do sada je bilo nemoguće analizirati

funkcionisanje ove odredbe zato što KOA navodi da nijedna operacija do sada nije zahtevala ovakve

mere.

47 Zakon o KOA, član 28.1

Page | 19

JAČANJE NADZORA I KONTROLE

Imajući u vidu nedostatak informacija o radu KOA i kratak vek postojanja agencije, treba biti

obazriv u predlaganju promena za poboljšavanje nadzora nad KOA. Bez obzira na isto, sa

sigurnošću se mogu dati sledeće preporuke:

Relevantni parlamentarni odbori trebalo bi da se usredsrede na doslednost u sprovođenju

nadzora.

Skupština bi trebalo da poveća podršku u vidu osoblja za parlamentarne odbore, uključujući

pružanje stručnjaka iz građanskog društva sposobnih da savetuju odbore o pojedinostima

obaveštajnog rada.

Kako relevantni parlamentarni odbori tako posebno i KOA bi trebalo da budu

transparentniji kako bi javnost mogla bolje da se informiše. KOA bi trebalo da uspostavi

veb stranicu koja će javnosti pružati ključne informacije o njenom mandatu i radu kako bi

se izgradilo poverenje javnosti.

Ulozi glavnog inspektora trebalo bi pokloniti veću pažnju, a zakonska odredba koja

omogućava direktoru da zaustavi istrage koje je pokrenuo glavni inspektor trebalo bi da se

izmeni.

KOA i organizacije građanskog društva trebalo bi da uzajamno sarađuju na ključnim

razvojnim ciljevima u vezi sa obaveštajnom sferom. Okrugli stolovi u koje su uključeni

predstavnici KOA i građanskog društva, kao i nezavisni stručnjaci i predstavnici

akademskog sektora, takođe mogu poslužiti kao efektivne platforme za komunikaciju.

Komunikacija između KOA i medija takođe treba da se poboljša, kako bi većim pristupom

informacijama, mediji stekli uverenje da adekvatno informišu svoju publiku. Konkretno,

KOA bi trebalo da uspostavi Kancelariju za odnose sa javnošću ili da barem imenuje

portparola koji će prenositi informacije novinarima i odgovarati na njihova pitanja.

Glavni revizor bi trebalo da počne sa revizijom finansijskih izveštaja KOA odmah ili, ako je

neophodno, čim dodeljeni revizori dobiju potrebne bezbednosne dozvole.

Page | 20

ZAKLJUČAK

Dosadašnja ograničena aktivnost KOA otežava shvatanje njene funkcionalnosti i mehanizama za

njen nadzor. Međutim, nedostatak podataka ne čini KOA imunim na analizu ili kritiku. Strah da novo

ustanovljena KOA može naslediti neuspehe prethodnika, koji su bili pod vođstvom političkih

stranaka, zaista je prilično stvaran, kao i zabrinutost da će bivši operativci SHIK-a i IHSOP-a

dominirati njenim osobljem. Ovi strahovi održavaju percepciju da politizacija jeste prirodno stanje

svih obaveštajnih službi i time povećavaju rizik od kompromitovanja javnog ugleda agencije.

Kako bi se suprotstavila ovim gledištima, KOA treba da razvije javni ugled u kom se naglašava njena

otvorenost i profesionalizam umesto ugroženosti i tajnosti. Mogla bi započeti zauzimanjem

proaktivnijeg stava u pogledu njenog odnosa sa medijima i organizacijama građanskog društva. Na

ovaj način, KOA bi mogla da napravi vidljivu promjenu percepcije u odnosu na prošle nestatutarne

službe.

Rast uticaja relevantnih parlamentarnih odbora predstavlja još jedan pravac u kom se nadzor nad

KOA može delotvorno razvijati. Ali parlamentarna kontrola sama po sebi nije dovoljna. Organizacije

građanskog društva, mediji i nezavisne državne institucije, takođe, moraju biti uključene u ovaj

proces kako bi on bio uspešan. Tek kada svi elementi budu radili zajedno u sklopu integrisanog

sistema, cilj vršenja demokratskog nadzora će moći da se ispuni u potpunosti. U vreme pisanja ovog

rada, i dalje ostaje još puno posla koji treba da se obavi.

Page | 21

BIBLIOGRAFIJA

PRIMARNI IZVORI

1. Constitution of the Republic of Kosovo, 2008

2. E-mail interview with Nur Çeku, Coordinator for the Parliamentary Committee for the

Supervision of KIA, 31 January 2011

3. Interview with security sector communication specialist Abit Hoxha, 24 March 2011

4. Interview with KIA inspector general Agron Selimaj, 30 March 2011

5. Interview with an official from a European Union country, 3 March 2011

6. Interview with an independent expert in Kosovo, 12 March 2011

7. Law on Classified Information and Security Clearance, 2010

8. Law on Kosovo Intelligence Agency, 2008

9. Law on Kosovo Security Council, 2008

SEKUNDARNI IZVORI

10. Belgrade Centre for Security Policy (BCSP), Context Analysis of the Security Sector Reform

in Serbia, 1989–2009 (Belgrade: BCSP, 2011)

11. Institute GAP Policy Brief, Rule 61: Ahtisaari Laws—consequences and lessons derived from

the approval of laws through an accelerated procedure (December 2010)

12. ISSR, Kosovo Internal Security Sector Review (Prishtina: ISSR, 2006)

13. Kosovar Center for Security Studies (KCSS), Context Analysis of the Security Sector Reform in

Kosovo, 1999–2009 (Prishtina: KCSS, 2011)

14. KCSS, Control Functions of Independent State Institutions in the Security Sector in Kosovo

15. KLAN Kosova, Interview with SHIK director Kadri Veseli, 28 December 2009

16. Kosovo Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Shërbimet në hije të

inteligjencës në Kosovë: Shpërbërje, Shkrirje apo Integrim? (Prishtina: KIPRED, 2006)

17. Lajme Dervina (www.lajme.dervina/archive/arkivi_php)

18. RTK Public Broadcast, Interview with KIA director Bashkim Smakaj, January 2011

19. RTK Public Broadcast, Statement of SHIK director Kadri Veseli, 15 June 2008

Page | 22

20. United Nations Office of the Special Envoy for Kosovo, Final Comprehensive Proposal for a

Kosovo Status Settlement (May 2007)

21. US State Department, Country Reports on Terrorism 2009 (August 2010)

22. Veseli, Kadri. SHIK-u 1999-2008, Rrethanat e veprimit dhe përfundimi i misionit, [The

circumstances of operating and the termination of mission”, Daily “Zëri”, 17 March 2011