NACIONALNA STAMBENA STRATEGIJA CRNE GOREza period od 2011. do 2020. godine sa Okvirnim akcionim planom za period od 2011. do 2015. godine

Projekat finansiran od strane Vlade Crne Gore, Ministarstva odrivog razvoja i turizma

Obraiva Institut za graevinarstvo d.o.o. Podgorica UGOVOR BR. 13-2187/30

Podgorica, oktobar 2011.

Naziv projekta Broj projekta Datum potpisivanja ugovora Naruilac Izvrilac Kontakt osobe Obraivaki tim

Nacionalna stambena strategija Naruilac: 13.2187/30-10 Izvrilac: 01-340-10 30. septembra 2010. godine Ministarstvo odrivog razvoja i turizma Crne Gore, Podgorica Institut za graevinarstvo d.o.o. Podgorica Za Naruioca:Vojislava Popovi Za Izvrioca: Sneana Rutei Prof. dr Petar uranovi, rukovodilac tima Prof. dr Jasmina etkovi, lan tima Prof. dr Milo Kneevi, lan tima Doc. dr Sneana Rutei, lan tima Mr Strahinja Pavlovi, struni saradnik Mr Mladen Gogi, struni saradnik

Strani konsultanti

Prof. dr ivojin Praevi, Beograd Prof. dr Strahinja Trpevski, Skoplje Prof. dr Rok Straek, Slovenija dr Toma Hanak, eka Republika

2

SADRAJ1. UVOD..................................................................................................................................... 61.1. ISTORIJAT RAZVOJA STAMBENE POLITIKE CRNE GORE I ANALIZA RASPOLOIVE DOKUMENTACIJE ................................................................................................ 6 1.1.1. Vlasnitvo i privatizacija............................................................................................................ 7 1.1.2. Odravanje ............................................................................................................................... 8 1.1.3. Rjeavanje stambenih pitanja i socijalni aspekti ...................................................................... 9 1.1.4. Studija reforme stambenog sistema i gazdovanja graevinskim zemljitem u Crnoj Gori (1999.godina) ........................................................................................................ 10 1.1.5. Akcioni plan politike stanovanja Crne Gore za period 2005-2008. godine ............................ 12 1.1.6. Studija UNDP (2006. godina) ................................................................................................. 13 1.2. KRATAK OPIS POJEDINIH POGLAVLJA NACIONALNE STAMBENE STRATEGIJE ................................................................................................................................. 14 1.2.1. Presjek postojeeg stanja sa fokusom na barijere ................................................................. 14 1.2.2. Opti razvojni cilj..................................................................................................................... 15 1.2.3. Prioritetni strateki ciljevi ........................................................................................................ 16 1.2.4. Dosadanje aktivnosti............................................................................................................. 16 1.2.5. Meunarodni regulatorni okvir ................................................................................................ 16 1.2.6. Pozitivni primjeri strategija i politika iz oblasti stanovanja ...................................................... 17 1.2.7. SWOT analiza......................................................................................................................... 17 1.2.8. Okvirni akcioni plan ................................................................................................................ 17 1.2.9. Instrumenti za monitoring i evaluaciju .................................................................................... 17

2. 3.

OPIS PROCESA IZRADE ................................................................................................... 18 PRESJEK POSTOJEEG STANJA SA FOKUSOM NA BARIJERE ................................ 203.1. PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR............................................................................................ 20 3.1.1. Zakonska regulativa ............................................................................................................... 20 3.1.2. Prioritetni strateki dokumenti ................................................................................................ 31 3.1.3. Institucionalni okvir u zemlji .................................................................................................... 37 3.2. PRIKAZ SITUACIJE U OBLASTIMA RELEVANTNIM ZA STANOVANJE .................................... 44 3.2.1. Stanovnitvo ........................................................................................................................... 44 3.2.2. Opta ekonomska situacija u zemlji ....................................................................................... 45 3.2.3. Socio-ekonomska situacija stanovnitva................................................................................ 47 3.2.4. Korienje zemljita- stanje katastra i planova....................................................................... 51 3.2.5. Infrastrukturna podrka stambenoj izgradnji .......................................................................... 54 3.2.6. Zakljuak o situaciji u oblastima relevantnim za stanovanje .................................................. 55 3.3. POSTOJEA STAMBENA SITUACIJA ......................................................................................... 56 3.3.1. Generalna slika stanja postojeeg stambeng fonda i njegovih karakteristika........................ 56 3.3.2. Upravljanje i odravanje stambenog fonda ............................................................................ 60 3.3.3. Stambeni fond u javnom vlasnitvu ........................................................................................ 60 3.3.4. Neformalna naselja................................................................................................................. 61 3.3.5. Zakljuak o postojeoj stambenoj situaciji.............................................................................. 62 3.4. STAMBENA SITUACIJA POSEBNIH CILJNIH GRUPA I SUBVENCIJE ...................................... 63 3.4.1. Stambena situacija posebnih ciljnih grupa ............................................................................. 63 3.4.2. Stambene subvencije i podsticaji ........................................................................................... 66 3.4.3. Zakljuak o stambenoj situaciji posebnih ciljnih grupa i subvencijama .................................. 67 3.5. IZGRADNJA STANOVA................................................................................................................. 68 3.5.1. Glavni uesnici........................................................................................................................ 68 3.5.2. Mogunosti i ogranienja stambene izgradnje ....................................................................... 70 3.5.3. Korienje graevinskog zemljita za stanovanje .................................................................. 71 3.5.4. Tekua stambena izgradnja i trite....................................................................................... 72 3.5.5. Zakljuak o izgradnji stanova ................................................................................................. 78 3.6. PROCJENA SADANJIH I BUDUIH STAMBENIH POTREBA................................................... 79 3.6.1. Sadanje i budue potrebe stambene gradnje....................................................................... 79

4.

OPTI RAZVOJNI CILJ ...................................................................................................... 84 3

4.1. FORMULISANJE VIZIJE I MISIJE NACIONALNOG RAZVOJA STAMBENOG SEKTORA CRNE GORE ............................................................................................................... 84 4.2. DEFINISANJE DUGORONIH I SREDNJORONIH CILJEVA.................................................... 87 4.2.1. Unapreenje zakonskog i institucionalnog okvira .................................................................. 87 4.2.2. Poveanje dostupnosti stanovanja ......................................................................................... 88 4.2.3. Unapreenje upravljanja i odravanja stambenog fonda ....................................................... 89 4.3. MOGUNOSTI OBEZBJEENJA SREDSTAVA ZA REALIZACIJU NACIONALNE STAMBENE STRATEGIJE ............................................................................................................ 90

5.

PRIORITETNI STRATEKI CILJEVI .................................................................................. 925.1. POVEANJE DOSTUPNOSTI STAMBENOG PROSTORA ......................................................... 92 5.2. PODRKA RAZVOJU RENTALNOG SEKTORA .......................................................................... 94 5.3. UNAPREENJE SISTEMA UPRAVLJANJA I ODRAVANJA STAMBENOG FONDA........................................................................................................................................... 95

6.

DOSADANJE AKTIVNOSTI ............................................................................................. 976.1. IZMJENA POSTOJEIH I DONOENJE NOVIH PROPISA......................................................... 97 6.2. RAZVOJ INSTITUCIONALNE INFRASTRUKTURE...................................................................... 98 6.3. FORMIRANJE NACIONALNOG STAMBENOG FONDA .............................................................. 98 6.4. REALIZACIJA POSEBNIH PROJEKATA ...................................................................................... 98 6.4.1. Projekat 1000 stambenih kredita (2006.godina) .................................................................. 98 6.4.2. Projekat Stanovi solidarnosti................................................................................................ 99 6.4.3. Jaanje kapaciteta organa dravne i lokalne uprave ........................................................... 100 6.4.4. LAMP projekat ...................................................................................................................... 101 6.4.5. Projekat 1000 plus stanova................................................................................................ 101 6.5. REGULISANJE NASELJA SA EVIDENTNOM NEFORMALNOM STAMBENOM IZGRADNJOM.............................................................................................................................. 105

7.

MEUNARODNI REGULATORNI OKVIR ........................................................................ 1077.1. EVROPSKA STAMBENA POVELJA ........................................................................................... 107 7.2. OSVRT NA DEKLARACIJE, POVELJE I KONVENCIJE UJEDINJENIH NACIJA, EVROPSKE UNIJE I EVROPSKOG PARLAMENTA IZ OBLASTI LJUDSKIH PRAVA I SOCIJALNE ZATITE U DIJELU POLITIKE STANOVANJA....................................... 109 7.2.1. Meunarodna dokumenta i dokumenta donijeta na nivou Ujedinjenih Nacija ..................... 109 7.2.2. Dokumenta donijeta na nivou Evropske Unije...................................................................... 110 7.3. OSVRT NA NAJZNAAJNIJE DIREKTIVE EVROPSKOG KOMITETA IZ OBLASTI FISKALNE POLITIKE I ENERGETSKE EFIKASNOSTI ZGRADA .............................................. 111 7.3.1. Porez na dodatu vrijednost................................................................................................... 111 7.3.2. Energetska efikasnost i ekologija ......................................................................................... 114

8.

POZITIVNI PRIMJERI STRATEGIJA I POLITIKA IZ OVE OBLASTI .............................. 1178.1. OSVRT NA STRATEGIJE STANOVANJA DONESENE U ZEMLJAMA U OKRUENJU I IRE .................................................................................................................... 117 8.1.1. Strategija stanovanja u Republici Makedoniji (2007-2012) .................................................. 117 8.1.2. Nacionalni stambeni program Slovenije ............................................................................... 118 8.1.3. Stambena strategija i politika eke Republike ................................................................... 121 8.2. PRIMJERI RJEAVANJA PROBLEMA NEFORMALNIH NASELJA........................................... 122 8.2.1. Crna Gora i problem neformalnih naselja............................................................................. 123 8.2.2. Rjeavanje problema neformalnih naselja u Republici Srbiji ............................................... 126 8.2.3. Rjeavanje problema neformalnih naselja u Republici Hrvatskoj ........................................ 129 8.2.4. Rjeavanje problema neformalnih naselja na Kosovu ......................................................... 130 8.3. PRIMJERI MODELA RJEAVANJA PITANJA ETANE SVOJINE ............................................ 131 8.3.1. Modeli vlasnitva u stanovanju i odravanja stambenih zgrada primjenjeni u svjetskoj praksi ..................................................................................................................... 131 8.3.2. Model etanog vlasnitva u Crnoj Gori................................................................................. 133

9.

SWOT ANALIZA ............................................................................................................... 135

10. OKVIRNI AKCIONI PLAN ................................................................................................. 137 11. INSTRUMENTI ZA MONITORING I EVALUACIJU .......................................................... 138 4

12. ZAKLJUAK ..................................................................................................................... 14012.1. PRESJEK POSTOJEEG STANJA SA FOKUSOM NA BARIJERE .......................................... 140 12.1.1. Pravni i institucionalni okvir .................................................................................................. 140 12.1.2. Prikaz situacije u oblastima relevantnim za stanovanje ....................................................... 141 12.1.3. Postojea stambena situacija ............................................................................................... 142 12.1.4. Stambena situacija i subvencije ........................................................................................... 143 12.1.5. Izgradnja stanova ................................................................................................................. 143 12.1.6. Procjena sadanjih i buduih stambenih potreba................................................................. 144 12.2. OPTI RAZVOJNI CILJ ............................................................................................................... 145 12.3. PRIORITETNI STRATEKI CILJEVI ........................................................................................... 145 12.3.1. Poveanje dostupnosti stambenog prostora domainstvima koja na tritu ne mogu da rijee svoje stambene potrebe .............................................................................. 145 12.3.2. Podrka razvoju rentalnog sektora....................................................................................... 146 12.3.3. Unapreenje sistema upravljanja i odravanja postojeeg stambenog fonda ..................... 146 12.4. DOSADANJE AKTIVNOSTI ...................................................................................................... 146 12.5. MEUNARODNI REGULATORNI OKVIR................................................................................... 147 12.5.1. Evropska stambena povelja ................................................................................................. 147 12.5.2. Deklaracije, povelje i konvencije Ujedinjenih nacija, Evropske Unije i Evropskog parlamenta iz oblasti ljudskih prava i socijalne zatite u dijelu politike stanovanja ................................................................................................................ 147 12.6. POZITIVNI PRIMJERI STRATEGIJA I POLITIKA IZ OBLASTI STANOVANJA.......................... 149 12.7. SWOT ANALIZA........................................................................................................................... 150 12.8. OKVIRNI AKCIONI PLAN ............................................................................................................ 150 12.9. INSTRUMENTI ZA MONITORING I EVALUACIJU ..................................................................... 150

13. LITERATURA .................................................................................................................... 151 14. PRILOZI............................................................................................................................. 15814.1. PRILOG 1. ANALIZA PODATAKA PRIKUPLJENIH OD OPTINA............................................. 159 14.2. PRILOG 2. AKCIONI PLAN ......................................................................................................... 161

5

1. UVODStanovanje je jedna od osnovnih egzistencijalnih potreba ljudi, koja na razliite naine, direktno i indirektno utie na sve nivoe egzistencije, od nivoa pojedinaca do razliitih oblasti dravnog nivoa. Socijalno znaenje stana proistie iz razliitih oblika i instrumenata kojima drava, bez obzira na svoju razvijenost ini dostupnijim ostvarivanje ovog prava za svakog svog graanina, a posebno za grupe koje ovo pravo bez intervencije drave ne bi mogle da ostvare (socijalno ugroene grupe). Stan ima i izrazitu ekonomsku prirodu kao nepokretno dobro velike vrijednosti i trajnosti, koje u fazi izgradnje podstie proizvodnju i zapoljavanje, a u fazi eksploatacije doprinosi poveanju proizvodnosti rada stvaranjem boljih uslova ivota i osjeaja ivotnog zadovoljstva i sree kod ljudi. Ovakav uticaj stanovanja na pojedinca i drutvo, zahtijeva poseban i paljiv pristup definisanju stambene politike. U razvijenim zapadnoevropskim zemljama stambena politika ima dugu tradiciju, ija je osnovna karakteristika da se stanovanje ne preputa iskljuivo tritu, ve da se razliitim intervencijama drave u tom sektoru u skladu sa definisanim pravcima razvoja, uspostavlja vea mogunost pojedinca da zadovolji svoje potrebe za stanovanjem, stvarajui na taj nain mogunost razvoja drutva u cjelini. Pa ipak, krajem 1980-ih i 1990-ih u veini evropskih zemalja dolo je do povlaenja drave sa stambenog trita, to je prouzrokovalo rast cijena stanova i oskudicu pristojnih stanova po prihvatljivim cijenama. To je bio podsticaj za usvajanje Evropske stambene povelje koja daje smjernice zemljama lanicama u oblasti stanovanja, pri emu se stanovanju pristupa kao bitnoj komponenti evropskog socijalnog modela i kao kljunom faktoru socijalne integracije. Jedan od preduslova za kreiranje odgovorne stambene politike drave je i prepoznavanje prava na stan kao osnovnog ljudskog prava to se vrlo esto i deklarie u najvanijim aktima drave (ustav) i u meunarodnim sporazumima, konvencijama i direktivama. Iako u Crnoj Gori pravo na stan nije definisano Ustavom, Crna Gora se kao potpisnik odreenih meunarodnih sporazuma i konvencija obavezala da ovome pitanju pristupi u skladu sa preuzetim obavezama, uz uvaavanje svih specifinosti prouzrokovanih istorijskim naslijeem u ovoj oblasti i relativno ogranienim mogunostima koje su posledica veliine drutvenog sistema. Stambena politika je kompleksan problem koji namee potrebu multidisciplinarnog pristupa definisanju prioriteta i mjera u cilju objedinjavanja instrumenata za postitanje pozitivnih rezultata u ovoj oblasti. Nacionalna stambena strategija treba da definie viziju i pravce djelovanja Crne Gore u ovoj oblasti.

1.1.

ISTORIJAT RAZVOJA STAMBENE POLITIKE CRNE GORE I ANALIZA RASPOLOIVE DOKUMENTACIJE1

Osnovne karakteristike istorijata stambene politike Crne Gore mogu se sagledati kroz institucionalne mjere i uticaj na vlasnitvo i privatizaciju, odravanje stambenog fonda i rjeavanje stambenog pitanja i socijalne aspekte. U cilju analize, definisanja i sprovoenja stambene politike uraen je i odreen broj analiza, studija i akcionih planova u proteklom periodu o kojima e takoe biti rijei. O projektima koji se sprovode u irem kontekstu stambene politike bie rijei u posebnom poglavlju ovog dokumenta.

1

Akcioni plan politike stanovanja Crne Gore za period 2005-2008. godine

6

1.1.1.

Vlasnitvo i privatizacija

Stambena politika Crne Gore do 1990. godine bila je uslovljena stambenom politikom Jugoslavije u kojoj su stambene potrebe u prethodnom etdresetpetogodinjem periodu tretirane kao drutvene potrebe. Ulaganje u stanovanje bilo je u nadlenosti drave u okviru rjeavanja drutvenih i individualnih potreba, obezbjeenje sredstava vreno je putem obaveznog stambenog doprinosa koji su plaali svi zaposleni, a izgradnja stanova je bila u skladu sa drutvenim planiranjem karakeristinim za taj period. Pa ipak, i pored takvog odnosa prema stanovanju nijesu svi mogli rijeiti stambeno pitanje, to je naroito bilo karakteristino za zaposlene sa najmanjim kvalifikacijama u velikim proizvodnim sistemima. Oni koji su dobijali stan, koristili su ga shodno zakonu kao nosioci stanarskog prava koji su o korienju zakljuivali ugovor sa komunalno-stambenim preduzeem. Osim deklarisane relativno velike dostupnosti stanova (nezavisno od ekonomske moi nosioca stanarskog prava), taj period karakteriu i neekonomske stanarine koje su plaali nosioci stanarskog prava. Ove karakteristike stambene politike u proteklom periodu daju joj optesocijalno obiljeje, ali ne i odrivost, koja treba biti u osnovi svakog sistema stambene politike. Prekid sistema drutvenog planiranja krajem 80-ih i neodrivost sistema i ekonomska i drutvena kriza 90-ih godina uslovili su usvajanje neoliberalne politike i u ovoj oblasti i preputanje ove oblasti djelovanju trita. Prekretnicu u tom smislu inio je Zakon o stambenim odnosima iz 1990. godine ("Sl. list SRCG" 45/90), na osnovu kojeg je izvrena privatizacija drutvenih stanova. "U roku od dvije godine, otkupljeno je oko 95% stambenih jedinica"2. Oekivanje od privatizacije stanova odnosilo se i na obezbjeenje finansijske osnove za novi investicioni ciklus, meutim, hiperinflacija i decentralizovani sistem otkupa stanova na samom poetku tranzicije, uinili su da se ne ostvari nikakav finansijski efekat. Ovim Zakonom Crna Gora se opredijelila da graani stambene potrebe rjeavaju sticanjem vlasnitva nad stambenom zgradom ili stanom (izgradnjom ili kupovinom), ili zakupom stana, a da drava obezbjeuje stanove za zadovoljenje stambenih potreba socijalno ugroenih lica. Osnovicu za otkupnu cijenu predstavljala je revalorizovana graevinska vrijednost stana (trokovi izgradnje) umanjena za amortizaciju. Visina otplate stana na godinjem nivou odgovarala je najmanje iznosu dvostruke stope amortizacije, dok rok otplate nije mogao biti manji od 35 godina, osim u sluajevima kada lice zahtijeva krai rok. Na stan se stavljala hipoteka do isplate stana u cjelini. Umanjenja po osnovu amortizacije su 1% godinje do maksimuma od 50%, a pri isplati stana u cjelini odobravan je popust od 20%. Ovim zakonom izvrena je diskriminacija svih onih zaposlenih od ijih primanja su izdvajana sredstva za stambeni doprinos, a koji nisu dobili drutveni stan na korienje, a na taj nain nijesu ni stekli pravo otkupa iako je u Zakonu o etanoj svojini iz 1995. godine bilo predvieno da takva lica imaju pravo na odreene povoljnosti prilikom rjeavanja svojih stambenih potreba. Drugi propis u ovoj oblasti bio je Zakon o etanoj svojini ("Slubeni list RCG", br. 21/95) u kojem su definisani svojinski odnosi, upravljanje (odravanje, organi, finansijska sredstva, vrste radova, odravanja, zakup stana, prava i cijene otkupa stana itd). Pri korienju stanova u skladu sa zakonom o etanoj svojini, ukida se mogunost zasnivanja novog stanarskog prava, a uvodi se zakup stana. Pravo korienja steeno na stanu u drutvenoj svojini transformie se u pravo svojine, otkupom stana. Zakonom je bilo propisano da se sredstva dobijena otkupom stana koriste za rjeavanje stambenih potreba, kao i da se otkup stana vri u roku od 1 do 35 godina, prema sljedeim uslovima:

2

Akcioni plan politike stanovanja Crne Gore za period 2005-2008. godine

7

otkupna cijena stana utvruje se na osnovu jedne treine prosjene mjesene bruto zarade u privredi Republike u mjesecu u kojem je podnijet zahtjev za otkup stana, povrine stana, stambenog doprinosa i starosti zgrade (novijim zakonom o etanoj svojini iz 2004. godine otkupna cijena se utvruje na osnovu minimalne cijene rada u Crnoj Gori); umanjenje, po osnovu starosti zgrade obraunava se po stopi od 1% godinje, a najvie do 50%; da ugovorna cijena stana bude odreena tako to se otkupna cijena umanji za stambeni doprinos (0,5% za svaku godinu radnog staa do koje je postojala zakonska obaveza izdvajanja, a najvie do 20% od vrijednosti stana) i jo dodatnih 20% smanjenja za isplatu odjednom; da se stavi hipoteka na stan do konane otplate stana u cjelini; "otplata u mjesenim ratama zahtijeva estomjeseno usklaivanje sa kretanjem cijena na malo u Republici, a najvie do visine rasta prosjene mjesene zarade u privredi Republike (novijim zakonom o etanoj svojini iz 2004. godine mjesena rata se usklauje najvie do visine minimalne cijene rada u Crnoj Gori)".

Struktura stambenog fonda u tom trenutku bila je okarakterisana relativno visokim ueem starijih stanova, to je saglasno sa rjeenjima iz Zakona dovelo do otkupa velikog broja stanova po relativno niskim cijenama, koje su usljed hiperinflacije jo obezvrijeene. Nakon prvog zakona o etanoj svojini iz 1995 godine, odreeno unapreenje u ovoj oblasti donio je Zakon o etanoj svojini iz 2004. (Sl.list RCG 71/04) u kojem su preciznije bili definisani mnogi elementi: zajedniki djelovi stambene zgrade, nain upravljanja i odravanja, donoenje odluka, minimalni iznosi akontacija za trokove odravanja, mogunost postavljanja privremenog upravnika od strane nadlenog organa lokalne uprave i sl. Zakonom je predvien nastavak mogunosti otkupa stanova po prethodnom zakonu za lica koja su to pravo stekla do stupanja na snagu inoviranog zakona, tako da teoretski privatizacija i dalje tee. Vei dio ovog zakona prenesen je u nadlenost Zakona o svojinsko-pravnim odnosima iz 2009. godine, naroito djelovi koji se odnose na svojinu i upravljanje, dok je odravanje ostalo regulisano Zakonom o etanoj svojini, ali ovo rjeenje ne daje nikakvu sutinsku izmjenu. 1.1.2. Odravanje

Promjena vlasnitva otvorila je i probleme odravanja stambenog fonda posebno u dijelu odravanja i korienja tzv. zajednikih djelova stambenih zgrada. Uspostavljena je nova kultura stanovanja prema kojoj niko nije bio odgovoran za zajednike djelove zgrada, koja se i pored napora koji se ine u oblasti zakonske regulative vezane za etanu svojinu jo uvijek sutinski nije promijenila, pa izraena pojava propadanja stambenog fonda usljed nedovoljnog ulaganja u odravanje postoji i danas. Iako je investiciono odravanje stambenih zgrada Zakonom o etanoj svojini iz 1995. godine proglaeno za javni interes, nije pronaen efikasan model za sprovoenje tog interesa. Ranije odravanje stambenog fonda bilo je u nadlenosti stambeno-komunalnih preduzea, kasnije samoupravnih interesnih zajednica stanovanja (SIZ-ova stanovanja), dok je nakon privatizacije prelo djelimino u nadlenost javnih stambenih preduzea na nivou lokalnih samouprava, djelimino u nadlenost sekretarijata za stambeno komunalnu djelatnost, a poslednja rjeenja se oslanjaju na agencije stanovanja u lokalnim samoupravama. Investiciono odravanje zajednikih djelova i hitne intervencije obavljala su javna stambena preduzea na trinom principu objavljivanjem javnih nadmetanja; prikupljanjem ponuda uz prethodno raspisivanje konkursa o podobnosti ili neposrednom pogodbom. Visina naknade za investiciono odravanje zakonom je bila limitirana i donja granica je iznosila 8% od minimalne cijene rada to je bilo nedovoljno za kvalitetno odravanje, ak i da je procenat naplate bio 100%. Naknadu za investiciono odravanje su vlasnici uplaivali na poseban raun sa posebnim 8

evidentiranjem za svaku zgradu, na osnovu voenog registra stambenih zgrada, vlasnika i upravnika. Meutim, zakonska rjeenja nijesu se sprovodila u praksi: obavezi finansiranja trokova odravanja zajednikih djelova stambene zgrade i hitnih intervencija u stambenoj zgradi nije se pristupilo u 13 optina, dok je u ostalih osam optina procenat naplate (podaci iz 2003. godine) iznosio od 1% u Budvi do 61,5% u Baru, a u Podgorici 12,3%. Na nivou Crne Gore procenat naplate trokova odravanja iznosio je 30,2%.3 O tekoama u sprovoenju Zakona o etanoj svojini iz 1995. godine svjedoi i podatak da su do 2003. godine organi upravljanja u stambenim zgradama (skuptina, upravnik), obrazovani u 18 optina, u 31,9% stambenih zgrada. S druge strane, u optinama u kojima su obrazovani zbog nezainteresovanosti vlasnika, u znaajnom broju nijesu funkcionisali. 4 Ni naredne izmjene regulative u oblasti etane svojine nijesu znatno unaprijedile odgovornost etanih vlasnika u pogledu odravanja stambenog fonda, bez obzira to su stambene zgrade stekle status pravnog lica i imale posebne raune (zajedniki raun vlasnika) na koje su se uplaivana sredstva odravanja. Primjera radi, do marta 2010. godine je u Podgorici evidentirano oko 600 skuptina etanih vlasnika .5 Odreeni institucionalni pomaci u oblasti odravanja uinjeni su Zakonom o etanoj svojini (2004. godine) propisivanjem obaveze skuptine stanara da odredi nain obavljanja poslova na odravanju zajednikih djelova stambene zgrade (privrednom drutvu, drugom pravnom licu, ili na drugi nain). Osim toga definisano je i pravo jedinica lokalne samouprave da na teret stambene zgrade izvede hitne radove, ukoliko to stambena zgrada ne obezbijedi. Ovim zakonom posebno su definisani radovi na redovnom odravanju, hitni radovi i nuni radovi, koji su uglavnom obuhvatili ranije definisano investiciono odravanje. 1.1.3. Rjeavanje stambenih pitanja i socijalni aspekti

Zakonom o etanoj svojini (1995. godine) je definisano da poslodavci mogu rjeavati stambena pitanja zaposlenih u skladu sa svojim mogunostima i potrebama, prodajom stanova po trinim ili povoljnijim uslovima, dodjeljivanjem stambenih kredita, zamjenom, pretvaranjem zajednike svojine ili susvojine u etanu svojinu i na drugi nain u skladu sa svojim opstim aktom. Stambena pitanja korisnika prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja predaju se u nadlenost Republikog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja, a socijalno ugroenih lica u nadlenost Republike i jedinica lokalne samouprave. Slino rjeenje je predvieno i Zakonom o etanoj svojini 2004. godine, odnosno vaeim Zakonom o svojinsko pravnim odnosima (2009). Sprovedenom privatizacijom je javni stambeni sektor sveden na minimum, a prikupljena sredstva su obezvrijeena tako da nije bilo stambene izgradnje osim u privatnom vlasnitvu ili za trite. Istovremeno, u procesu tranzicije je dolo do prestruktuiranja ulaganja, koja su sa stambene izgradnje preusmjerena na promet, usluge i druge sektore: investicije u novu stambenu izgradnju u drutvenom proizvodu uestvovale su u 1990. godini sa 3,6%, a nakon 4 godine njihovo uee je smanjeno na svega 1,6% sa tendencijom daljeg pada.6 Osim toga je prioritet ulaganja sa nove stambene izgradnje pomjeren na modernizaciju postojeeg stambenog fonda adaptaciju, sanaciju, rekonstrukciju, dogradnju, nadogradnju i sl. 7

3 4

Obrazloenje zakona o etanoj svojini 2004. godina, Obrazloenje zakona o etanoj svojini 2004. godina, 5 http://www.aspg.co.me 6 Akcioni plan politike stanovanja Crne Gore za period 2005-2008. godine 7 Akcioni plan politike stanovanja Crne Gore za period 2005-2008. godine

9

Zakon o stambenim odnosima iz 1990. predvidio je stambene zadruge sa ciljem stvaranja neprofitnog sektora i novih mogunosti i oblika socijalnog stanovanja, iako je zadruga mogla biti osnovana i za potrebe izgradnje poslovnih prostorija za "obavljanje privredne djelatnosti linim radom". Bilo je predvieno da drava (drutvena zajednica) moe pomagati u rjeavanju stambenih potreba dodjelom zemljita za graenje, oslobaanjem od poreza i dr. Prema lanovima tog zakona koji su nedavno ukinuti Zakonom o stambenim zadrugama (Sl. list CG 73/10), predmet poslovanja stambene zadruge mogao je biti:8 1) prikupljanje linih sredstava zadrugara za izgradnju odnosno kupovinu stambenih zgrada, stanova i poslovnih prostorija, 2) organizovanje razliitih oblika tednje zadrugara, sredstvima banaka, preduzea i drugih organizacija i zajednica radi izgradnje stambene zgrade ili stana u svojini ili susvojini i zakljuivanje ugovora o kreditu, 3) obavljanje investitorskih poslova i izvoakih radova na izgradnji stambenih zgrada, stanova i poslovnih prostorija zadrugara, kao i kupovina stambenih zgrada, stanova i poslovnih prostorija u svojini graana, 4) pribavljanje i pripremanje za izgradnju i komunalno opremanje graevinskog zemljita radi stambene izgradnje, pod uslovima za ureenje graevinskog zemljita koji su utvreni u optini, 5) nabavka graevinskog i drugog materijala za izgradnju i odravanje objekta, 6) odravanje stambenih zgrada, stanova i poslovnih prostorija zadrugara, 7) obavljanje i drugih djelatnosi za svoje lanove a od interesa za razvoj stambenog zadrugarstva. 1.1.4. Studija reforme stambenog sistema i gazdovanja graevinskim zemljitem u Crnoj Gori (1999.godina)

Studiju reforme stambenog sistema i gazdovanja graevinskim zemljitem u Crnoj Gori uradio je Graevinski fakultet u Podgorici za potrebe Ministarstva ureenja prostora. Osnovni cilj izrade Studije prvobitno se odnosio na reformu stambenog i komunalnog sistema, ali je kasnije redukovan na stambeni sistem i gazdovanje graevinskim zemljitem, to je obraeno kroz dvije knjige ove studije. U prvoj knjizi (Knjiga A) uraena je detaljna analiza znaaja i mogunosti transformacije stambenog sektora i definisanje adekvatne stambene politike, zasnovane na meunarodnim iskustvima u oblasti stambenih reformi i usklaene sa mogunostima i poetnim stanjima stambenog sektora Crne Gore. Na osnovu toga definisan je i predlog modela organizovanja stambenog sistema iji bi osnovni ishodni dokument bio dravni program stambene izgradnje zasnovan na analizi stambenih potreba i analizi moguih izvora finasiranja. Jedan od prepoznatih ciljeva reforme stambenog sistema je i unapreenje ovog sistema sa tehniko-tehnolokih aspekata: utvrivanje tipologije zgrada i stanova koje kvalitetnije zadovoljavaju socioloke, ekoloke i psiholoke potrebe korisnika; unapreenje graevinske operative i prilagoavanje tritu; odravanje stambenog fonda.

Osnovni trini principi na kojima se trebao zasnivati predloeni model organizovanja stambenog sistema bili su: mogunost slobodnog izbora naina rjeavanja stambenih potreba u skladu sa ekonomskim mogunostima (kupovina izgradnja, zakup);

8

Zakon o stambenim odnosima "Sl. list SRCG", br. 45/90"

10

postojanje trinih institucija i mehanizama (naroito finansijski sektor); postojanje socijalnog - rentalnog sektora i razvijen sistem subvencija za odreene kategorije stanovnitva; razvoj preduzetnitva u domenu proizvodnje, odravanja, obnove i upravljanja stambenim fondom).

Poseban osvrt je dat na ekonomsko finansijske aspekte funkcionisanja predloenog modela, izvore sredstava, finansijske institucije, normativno ureenje zakupa sa naglaskom na javni rentalni sektor. Na kraju su sagledani i preduslovi za funkcionisanje modela stambenog trita. U drugoj knjizi (Knjiga B) obraen je dio koji se odnosi na gazdovanjem graevinskim zemljitem. Najprije su date teorijske osnove postojanja i finansiranja javnog sektora, a zatim su prouene karakteristike graevinskog zemljita i posebno potenciran znaaj graevinskog zemljita kao vanog resursa ekoloke drave ije je strateko opredjeljenje razvoj turizma. To su bile polazne premise za detaljnu kritiku analizu gazdovanja graevinskim zemljitem, koja je obradila zakonske postavke u vezi sa graevinskim zemljitem, svojinom i naknadama i taksama u ovoj oblasti. Na osnovu prouavanja iskustava trinih i zemalja u tranziciji u pogledu gazdovanja graevinskim zemljitem i teorijskog sagledavanja ciljeva, koncepta trinog gazdovanja privredom i graevinskim zemljitem, koncepta planiranja i urbanizma u trinim privredama, dat je predlog koncepta trinog gazdovanja graevinskim zemljitem sa aspekta drave, lokalne zajednice, afirmacije trita graevinskog zemljita i organizacije slubi koje se bave ureivanjem graevinskog zemljita. Posebno detaljno je analizirana strategija trinog gazdovanja graevinskim zemljitem sa aspekta razvoja i nesavrenosti trita i dravne intervencije u oblasti gazdovanja zemljitem. Sve prethodno analizirano posluilo je za definisanje puteva tranzicije Crne Gore ka tritu graevinskog zemljita uz definisanje organizacije, mehanizama i instrumenata finansiranja ureivanja i gazdovanja ovim resursom. Na osnovu toga su date mjere implementacije koje su obuhvatile mjere: vezane za ustavno definisanje denacionalizacije, kapitalizacije svojine, tj. nekretnina; svojine lokalne samouprave i

vezane za donoenje novog zakona o graevinskom zemljitu koji bi trebao da definie: samo osnovne pojmove, dok bi ostali bili definisani podzakonskim aktima prostor kao izuzetno nacionalno blago, zaotri uslove i ogranii irenje graevinskog zemljita, otre sankcije bespravne gradnje, nosioce ureivanja graevinskog zemljita na elu sa lokalnom samoupravom i javnim preduzeima, finansiranje ureivanja graevinskog zemljita, prvenstveno sredstvima budeta lokalne samouprave, a zatim zakupninom i naknadom investitora za ureivanje, prikljuak na infrastrukturu, iz poreza i dr. dugoroni, srednjoroni i godinji program izgradnje i ureenja prostora kao obavezan struni dokument za svaku optinu. i ustupanje zemljita, zemljine politike; razvojne politike; poreske politike; demografske politike. 11

Na kraju je data i procjena moguih uticaja nove trine zemljine politike na ukupan razvoj Crne Gore. 1.1.5. Akcioni plan politike stanovanja Crne Gore za period 2005-2008. godine

Akcioni plan politike stanovanja za period 2005.- 2008. je uraen uz konsultansku podrku Pakta stabilnosti za Jugoistonu Evropu i u saradnji sa Evropskom komisijom za Evropu Ujedinjenih nacija (UNECE) koji su uradili Informaciju o socio ekonomskom okviru za razvoj sektora stanovanja u Srbiji i Crnoj Gori. U okviru navedene Informacije raene su dvije posebne analize u kojima su date preporuke za obje tadanje drave lanice. Izradu akcionog plana pomogli su UNDP, UN-ECE, USAID (Urban Institute) i GTZ uz uee brojnih uesnika. Ovaj dokument je obuhvatio, koliko je to u tom periodu bilo prihvatljivo, postojee evropske standarde iz oblasti stanovanja, iz Evropske stambene povelje, Povelje o fundamentalnim pravima u Evropskoj uniji (2000/C, 264/01), i Evropske socijalne povelje (revidirano 1996, Evropska serija ugovora broj 163). U izradi akcionog plana dat je rezime stambene situacije za prethodni desetogodinji period, sa osvrtom na trendove u stambenoj politici u ranijem periodu, kao i identifikovanjem tekuih pravaca drave u stambenoj politici. Kao uska grla u stambenom sektoru prepoznati su sljedei elementi: neujednaen geografski raspored ponude i tranje, problemi prostornog planiranja, duge i skupe upravne procedure za graenje, upravljanje zemljitem, stambeno finansiranje, infrastrukturna podrka, problemi odravanja stambenih zgrada, institucionalni okvir, problemi nelegalne (neformalne)9 gradnje, stambeni problemi posebnih socijalnih grupa.

Na osnovu toga su predvieni glavni pravci stambene politike: stvaranje osnova za uspostavljanje trinih mehanizama u oblasti stanovanja kroz uspostavljanje precizne evidencije nepokretnosti (broj, veliina, trina vrijednost legalnost izgradnje, namjena objekta- stanovanje, odmor, i sl.); stvaranje zakonskih pretpostavki za unapreenje stanja u oblasti upravljanja gradjevniskim zemljitem, legalizacije nelegalno podignutih objekata, fiskalne politike i institucionalno jaanje postojeih i formiranje nove institucije koja e se baviti pitanjem razvoja stambenog sektora; obezbjeivanje institucionalnih sredstava za finansiranje stambenog trita (bankarski krediti, krediti od osiguravajuih drutava, direktno kreditiranje, hipotekarni krediti i dr.); fiskalni instrumenti za stabilno finansiranje (nacionalni stambeni fond) i sistem subvencijskih doprinosa potencijalnim investitorima;

Od potpisivanja Beke deklaracije, pojam divlje , odnosno nelegalne gradnje zamijenjen je pojmom neformalne gradnje, koji podrazumijeva gradnju van utvrenih pravila i procedura. U tom kontekstu treba tumaiti pojam nelegalne gradnje i nelegalnih objekata u ovoj Strategiji.

9

12

obezbjeenje sistema stambene tednje podsticanjem putem povoljnih kredita (hipotekarni krediti, sa umanjenjem kamata).

Ovi glavni pravci razraeni su na aktivnosti koje je trebalo sprovesti u periodu do 2005 - 2008. godine sa preciziranjem nosioca njihove realizacije i zahtjeva za specifinom inostranom tehnikom i finansijskom pomoi. Prioriteti su bili: izmjena postojeih i donoenje novih propisa kojima e se stvoriti zakonski okvir za realizaciju Akcionog plana politike stanovanja; formiranje posebnog subjekta za stambenu politiku. Potrebno je sagledati, sa jedne strane, mogunosti koje e se otvoriti pred Crnom Gorom nakon usvajanja Akcionog plana, i sa druge strane nedostatak iskustva i kapaciteta koji bi stvorili pretpostavke za njegovu uspjenu i efikasnu realizaciju; formiranje Nacionalnog stambenog fonda, koji podrazumijeva fondove na lokalnom (optinskom) nivou i poseban fond na dravnom nivou; realizacija posebnih projekata, itd.

Veliki dio aktivnosti predvienih ovim akcionim planom je realizovan o emu e biti vie rijei u narednim poglavljima. 1.1.6. Studija UNDP (2006. godina)

Studija "Profil Srbije i Crne Gore u stambenom sektoru" (Country Profiles on the Housing Sector Serbia and Mintenegro) izraena je u sklopu meunarodne saradnje sa Ekonomskom komisijom Ujedinjenih nacija za Evropu-Komitetom za stanovanje i upravljanje zemljitem (United Nations Economic Commission for Europe -Committee on Housing and Land Management UNECE/CHLM) u sklopu standardnog projekta "Izrade studija stambenog sektora za zemlje u tranziciji". Projekat je finansiran sredstvima eke, Finske i Norveke, a zapoeo je 2004. godine i zavrio se objavljivanjem finalne verzije dokumenta 2006. godine. Istovremeno sa ovim projektom u Crnoj Gori je od strane Ministarstva zatite ivotne sredine i planiranja prostora zapoela izrada Akcionog plana politike stanovanja, koji je usvojen 2005. godine (sa mjerama i rokom vanosti do 2008. godine) U studiji su obraena poglavlja (posebno za tadanju federaciju Srbiju i Crnu Goru, i posebno za svaku od drava lanica, ukoliko je to bilo primjenjivo) koja se tiu: socioekonomskog okvira stambenog razvoja, gdje je zakljueno da razvoj stambene politike mora biti praen izmjenama pravnog i finansijskog okvira, kao i izgradnjom efikasnijih kapaciteta i institucija u stambenom sektoru; postojeeg stambenog fonda i novogradnje, u kojem je istaknuto da nedostaju statistiki podaci za sveobuhvatnu analizu (nijesu bili obraeni podaci popisa iz 2003. godine), ali da se prema dostupnim podacima radi o jako starom stambenom fondu Crne Gore (svega oko 20% je izgraeno poslije 1991. godine). Izmeu ostalog, naglaeno je da je oko 30% objekata izgraeno bez dozvole, da veliki broj objekata nema osnovni komfor (vodu, kanalizaciju i sl.), da je odravanje slabo, a da se veina novih stambenih objekata radi u neformalnim naseljima; institucionalnog, pravnog okvira i finansijskog razvoja, gdje je ukazano na potrebu reforme javnog sektora u oblasti stanovanja, analizirana postojea zakonska osnova i dat informativan prikaz stanja finansiranja stambenog sektora; socijalnog stanovanja, sa posebnim naglaskom na akcioni plan politike stanovanja i predloge redefinisanja dravne i optinske podrke za socijalno osjetljive grupe, kao i identifikaciju drugih lica u stanju socijalne potrebe. Uporedo sa tim ukazano je na potrebu 13

jaanja optinskih kapaciteta u pogledu planiranja i implementacije programa socijalnog stanovanja u veim gradovima; upravljanja zemljitem i razvojem stambenog trita, sa posebnim osvrtom na stanje katastra i prostornog i urbanistikog planiranja koje je okarakterisano nedovoljnom pokrivenou Crne Gore (oko 56% je pokriveno katastrom, a veliki dio urbanizovanih podruja nema , ili ima neadekvatne planove).

U zavrnom poglavlju su na osnovu izvrene analize dati zakljuci i preporuke za analizirane oblasti: u okviru razvoja institucija i izgradnje kapaciteta ukazano je na potrebu koordinacije u izvravanju nacionalne stambene politike, reformu registra nepokretnosti, unapreenje statistike u ovoj oblasti, razvoj lokalne samouprave u pogledu socijalnih politika i rjeenja pitanja neformalnih naselja, koordinacije javnog i privatnog sektora, razvoj i regulisanje profesija u oblasti prodaje nekretnina, geodetskoj oblasti, kao i poboljanje sigurnosti u transakcijama na stambenom tritu; u okviru izmjene legislative naglaeno je da se mora jasno definisati odgovornost optina u upravljanju zemljitem, kao i definisati adekvatni nadzor privatnog izdavanja (ukljuujui ugovore, zakupnike odnose i zatitu stanara-zakupaca), prilagoditi propise kako bi se obezbijedila naplata sredstava za odravanje stambenih zgrada; u reformi finansijskog sistema, drava treba da bude samo podrka, a obezbjeenje kredita je zadatak banaka i drugih uesnika na tritu, a u tom smislu treba unaprijediti zakonsku regulativu u vezi sa hipotekama. U kreiranju odrivog stambenog sektora ukazuje se na mogunost korienja iskustava iz dokumenta Sistema stambenog finansiranja za zemlje u tranziciji (UNECE 2005), mogunost implementiranja poreski privilegovanog sistema stambene zadruge, stambenih subvencija za one koji primaju socijalnu pomo; u pogledu socijalnog stanovanja, predloeno je definisanje programa socijalnog stanovanja koji je fokusiran na potrebe najugroenijih (oni koji ive u objektima koji ne zadovoljavju standarde, posebno izbjeglice, interno raseljena lica i Romi), sa mogunostima socijalnog izdavanja stanova, kao i postepeno poveanje socijalne pomoi za porodice kako bi dio trokova stanovanja bio tim pokriven. Poveanje aktivnosti o ukljuivanju interno raseljenih lica i implementacija programa legalizacije, nadogradnje i smjetaja roma takoe je jedna od preporuka u ovom dijelu, koji se odnosi na Crnu Goru.

1.2.

KRATAK OPIS POJEDINIH POGLAVLJA NACIONALNE STAMBENE STRATEGIJE

Nacionalna stambena strategija ima dvanaest poglavlja u kojima se, pored uvoda i procesa izrade Strategije, tretiraju sljedea pitanja: presjek postojeeg stanja sa fokusom na barijere; opti razvojni ciljevi; prioritetni strateki ciljevi; dosadanje aktivnosti u oblasti stambene politike i drugim oblastima od uticaja na stanovanje; meunarodni regulatorni okvir; pozitivni primjeri strategija i politika iz oblasti stanovanja; swot analiza; akcioni plan pretpostavke, mjere i instrumenti; instrumenti za monitoring, a na kraju je dat zakljuak. 1.2.1. Presjek postojeeg stanja sa fokusom na barijere

Presjek postojeeg stanja sa fokusom na barijere ima vie djelova koji obuhvataju: pravni i institucionalni okvir; prikaz stanja u oblastima relevantnim za stanovanje; postojeu stambenu situaciju; stambenu situaciju posebnih ciljnih grupa; izgradnju stanova i procjenu sadanjih i buduih stambenih potreba. U dijelu Pravni i institucionalni okvir obraena je zakonska regulativa, prioritetni strateki dokumenti i institucionalni okvir. 14

U okviru Zakonske regulative data je kratka analiza postojeih propisa iz oblasti stambenog finansiranja, upravljanja zemljitem, odravanja stambenih zgrada i nelegalne gradnje. U tom kontekstu su obraeni: Zakon o ureenju prostora i izgradnji objekata; Zakon o stambenim zadrugama; Zakon o stanovanju i odravanju stambenih zgrada; Zakon o svojinsko-pravnim odnosima; Zakon o porezu na nepokretnosti; Zakon o porezu na promet nepokretnosti; Zakon o socijalnoj i djeijoj zatiti; Uredba o nainu i postupku pretvaranja posebnih i zajednikih djelova stambene zgrade u poslovne prostorije; Odluka o nainu i kriterijumima za rjeavanje stambenih potreba funkcionera i Odluka o rjeavanju stambenih potreba dravnih slubenika i namjetenika. U poglavlju Prioritetni strateki dokumenti izvrena je analiza Nacionalne strategije odrivog razvoja, Strategije regionalnog razvoja Crne Gore 2010 - 2014; Prostornog plana Crne Gore do 2020. i Strategije razvoja graevinarstva Crne Gore do 2020. godine. Poglavlje Institucionalni okvir obuhvata analizu subjekata ukljuenih u sprovoenje stambene strategije (centralna i lokalna vlast i ostali zainteresovani subjekti): Sektor za razvoj stanovanja pri Ministarstvu odrivog razvoja i turizma; jedinice lokalne samouprave, Crnogorski fond za solidarnu stambenu izgradnju (CFSSI) i stambene zadruge. U poglavlju Prikaz situacije u oblastima relevantnim za stanovanje obraeno je: stanovnitvo, opta ekonomska situacija u zemlji, socio-ekonomska situacija stanovnitva (zaposlenost i nezaposlenost, zarade i struktura prihoda i rashoda domainstva, socijalna davanja i stope siromatva, penzije i invalidska osiguranja), korienje zemljita- stanje katastra i planova i infrastrukturna podrka stambenoj izgradnji. Kod Postojee stambene situacije data je generalna slika stanja postojeeg stambenog fonda i njegovih karakteristika, obraeno je upravljanje i odravanje stambenog fonda, dat prikaz stambenog fonda u javnom vlasnitvu i dio posveen problemu neformalnih naselja. Stambena situacija i subvencije posebnih ciljnih grupa se razmatra u kontekstu prakse socijalnog stanovanja to podrazumijeva obezbjeivanje uslova stanovanja graanima koji to pravo ne mogu da ostvare po trinim uslovima. U tom smislu su obraeni podaci o: izbjeglicama i njihovom stanovanju, korisnicima materijalnog obezbjeenja, subvencijama za stanovanje i dr. U dijelu Izgradnje stanova obraeni su: glavni uesnici; mogunosti i ogranienja za unapreenje stambene izgradnje; korienje graevinskog zemljita za stanovanje i tekua stambena izgradnja i trite. U dijelu Procjena sadanjih i buduih stambenih potreba izraunate su potrebe za stanovima za porodice: zaposlenih lica; lica koja stanuju u neuslovnim prostorijama; lica koje koriste pravo na materijalno obezbjeenje porodice; dugorono nezaposlenih lica; penzionera; lica sa invaliditetom; RAE populacije i porodice interno raseljenih lica. Da bi se zadovoljile potrebe navedenih porodica, procijenjeno je da je u narednom desetogodinjem periodu, potrebno izgraditi 25.778 stanova, odnosno 12.890 stanova za narednih pet godina. 1.2.2. Opti razvojni cilj

U ovom dijelu su dati osnovni ciljevi izrade Nacionalne stambene strategije i odreeni pravci daljeg razvoja u skladu sa definisanom vizijom i misijom stambenog sektora. Polo se od pretpostavke da je pristojno stanovanje jedan od kljunih inilaca ivotnog standarda i kvaliteta ivota, istovremeno i vaan pokreta privrednog i drutvenog razvoja, a ujedno i osnovni cilj stambene politike. Za opti cilj ove Strategije usvojeno je da rast standarda i dostupnosti stanovanja uini prioritetom socijalnog razvoja Crne Gore. Dugoroni strateki cilj djelovanja stambenog sektora je omoguavanje vee dostupnosti stanova i obezbjeivanje kvalitetnog stambenog fonda za 15

potrebe graana Crne Gore, kroz uspostavljanje trita stanova i definisanje i primjenu procedura za dio graana koji pripadaju socijalno ugroenim grupama. U istom poglavlju definisani su i Dugoroni i srednjoroni strateki ciljevi koji su pretoeni u mjere i akcije u Okvirnom akcionom planu. 1.2.3. Prioritetni strateki ciljevi

U ovom dijelu obraeni su sljedei prioritetni strateki ciljevi: poveanje dostupnosti stambenog prostora domainstvima koja na tritu ne mogu da rijee svoje stambene potrebe; podrka razvoju rentalnog sektora, kako javnog tako i privatnog, uz stvaranje uslova za potpunu pravnu sigurnost u ovom sektoru i unapreenje sistema upravljanja i odravanja stambenog fonda. Poveanje dostupnosti i pristupanosti adekvatnih stanova u praksi se moe ostvariti izgradnjom tzv. socijalnih stanova za otkup ili zakup, renoviranjem stanova, poboljanjem kvaliteta i legalizacijom neformalnih naselja, zatim subvencionisanjem trokova stanovanja i drugim indirektnim mjerama. Razmatrane su aktivnosti i mjere kojima bi se ostvario ovaj strateki cilj. U okviru stratekog cilja Podrka razvoju rentalnog sektora ukazano je na mogunost primjene iskustava zapadnih zemalja u smislu obezbjeenja dovoljnog broja stanova u javom sektoru za zakup i stimulisanju privatnog rentalnog sektora. U cilju definisanja Unapreenje sistema upravljanja i odravanja stambenog fonda analizirane su mjere predviene zakonskom regulativom i dati predlozi dodatnih mjera i aktivnosti, kako bi se omoguilo efikasno sprovoenje zakonskih regulativa. 1.2.4. Dosadanje aktivnosti

U ovom dijelu obraena su pitanja dosadanjih aktivnosti u oblasti stambene politike i u drugim oblastima od uticaja na stambeni sektor: na izmjeni i dopuni postojeih i donoenju novih propisa; na razvoju institucionalne infrastrukture i podizanju kapaciteta dravne uprave za ostvarivanje politike stanovanja; formiranju nacionalnog stambenog fonda (na lokalnom i dravnom nivou); realizaciji odreenih projekata, (Projekat 1000 stambenih kredita,Projekat Stanovi solidarnosti, Projekat jaanje kapaciteta organa dravne i lokalne uprave za voenje aktivnosti na implementaciji akcionog plana politike stanovanja, s posebnim naglaskom na primjenu Beke deklaracije; LAMP projekat, Projekat 1000 plus stanova, Projekat regulisanje naselja sa evidentnom nelegalnom stambenom izgradnjom). 1.2.5. Meunarodni regulatorni okvir

U ovom dijelu obraeni su: Evropska stambena povelja i Deklaracije, povelje i konvencije Ujedinjenih Nacija, Evropske Unije i Evropskog parlamenta iz oblasti ljudskih prava i socijalne zatite u dijelu politike stanovanja. Evropska stambena povelja usvojena je od strane Evropskog parlamenta 2006. godine, koja je 2007. godine dopunjena Odlukom Evropskog parlamenta o stanovanju i regionalnoj politici. Tokom 2007. godine u Briselu je otvoren Evropski centar za stanovanje (Housing Europe Centre) koji promovie pristojno stanovanje u Evropi i daje ekspertska miljenja u pogledu rjeavanja stambenih problema. Obraene su deklaracije, povelje i konvencije Ujedinjenih Nacija, Evropske Unije i Evropskog parlamenta iz oblasti ljudskih prava i socijalne zatite u dijelu politike stanovanja. Obraen je sadraj meunarodnih dokumenata donijetih na nivou Ujedinjenih Nacija; dokumenata donijetih na nivou Evropske Unije i Evropskog parlamenta iz oblasti ljudskih prava i 16

socijalne zatite u dijelu politike stanovanja; najznaajnijih direktiva Evropskog komiteta iz oblasti fiskalne politike i energetske efikasnosti zgrada. 1.2.6. Pozitivni primjeri strategija i politika iz oblasti stanovanja

U okviru strategija stanovanja donesenih u zemljama u okruenju obraene su: strategija stanovanja Republike Makedonije; Nacionalni stambeni program Slovenije i stambena strategija i politika eke Republike. Sve ove strategije imaju jedan zajedniki cilj, a to je poboljanje uslova stanovanja graana, sa posebnim akcentom na pojedine ciljne grupe. Osim toga, u ovom dijelu je obraen nain rjeavanja problema neformalnih naselja u zemljama u okruenju i dato uporeenje sa predlogom rjeenja u Crnoj Gori. U tom smislu su u Strategiji obraena pitanja rjeavanja problema ovih naselja u Crnoj Gori, Republici Srbiji, Republici Hrvatskoj i na Kosovu. Oekivani rezultati rjeavanja problema neformalnih naselja su: organizacija naselja u kojima je ivot bezbijedan; plansko i urbanistiko ureenje prostora; izgradnja i organizacija infrastrukturnih uslova; izgradnja kola, biblioteka, domova zdravlja, pota, banaka i drugih neophodnih socijalnih i javnih ustanova; smanjenje tetnih uticaja na ivotnu sredinu; sredine u kojima ne postoji visok rizik po zdravlje ljudi; poveanje vrijednosti objekata; graevinarstvo kao privredna grana bi dobilo znaajan posao. U okviru poglavlja obraeni su i modeli rjeavanja pitanja etane svojine u zemljama Evropske Unije i dato poreenje sa modelom u Crnoj Gori. 1.2.7.

SWOT analiza

U okviru SWOT analize, prepoznati su svi unutranji faktori koji mogu imaju pozitivan uticaj na stanje u stambenom sektoru (prednosti, odnosno snage), kao i oni koji mogu imati negativan utica (slabosti). U zavisnosti od spoljanjih uticaja (mogunosti, odnosno ansi), mogue je boljom upotrebom snaga ili umanjivanjem slabosti, uticati pozitivno na stanje u stambenom sektoru. Sagledani su i mogui nepovoljni spoljnji uticaji (prijetnje). Ovako sprovedena SWOT analiza, zajedno sa temeljnom analizom trenutne situacije, dala je osnovne elemente za definisanje stratekih ciljeva i prioriteta, kao i parametare njihove opravdanosti. 1.2.8. Okvirni akcioni plan

Okvirnim akcionim planom obuhvaeni su osnovni strateki ciljevi sistematizovani u tri glavna strateka cilja: zakonski okvir (9 stratekih podciljeva i 6 mjera i aktivnosti), unapreenje institucionalnog okvira (4 strateka podcilja i 4 mjere i aktivnosti), unapreenje odravanja stambenog fonda (5 stratekih podciljeva i 9 mjera i aktivnosti).

1.2.9.

Instrumenti za monitoring i evaluaciju

U ovom poglavlju dat je predlog naina organizovanja i koordinacije identifikovanih subjekata za potrebe praenja realizacije i monitoring predloenog Okvirnog akcionog plana. S obzirom da su predvieni kljuni nosioci realizacije Okvirnog akcionog plana dravni organi, jedinice lokalne samouprave i ekspertske institucije, njihovo koordinisano angaovanje i djelovanje je neophodno kako bi se planirane mjere i aktivnosti uspjeno sprovele. Osim angaovanja postojeeg Sektora za razvoj stanovanja, predloeno je i osnivanje koordinacionog tijela koje bi doprinijelo implementaciji Strategije. Predloen je i okvirni organizacioni sastav tog tijela i njegovi osnovni zadaci.

17

2. OPIS PROCESA IZRADEInstitut za graevinarstvo je na osnovu raspisanog javnog poziva Ministarstva ureenja prostora i zatite ivotne sredine (danas Ministarstvo odrivog razvoja i turizma) od 14.05.2010. godine dobio posao izrade Nacionalne stambene strategije Crne Gore. Predloen je, i od strane Ministarstva prihvaen, tim obraivaa proiren sa inostranim konsultantima i saradnicima u sljedeem sastavu: Prof. dr Petar uranovi, dipl. ing. gra, rukovodilac tima, Prof. dr Jasmina etkovi, dipl. ecc, lan tima, Prof. dr Milo Kneevi, dipl. ing. gra, lan tima, Doc. dr Sneana Rutei, dipl. ing. gra, lan tima. Prof. dr ivojin Praevi, dipl. ing. gra, strani konsultant, Univerzitet Beograd, Srbija, Prof. dr Strahinja Trpevski, dipl. ing. gra, strani konsultant, Univerzitet Skoplje, Makedonija, Prof. dr Rok Straek, dipl. mat, strani konsultant, Univerzitet Maribor i Univerzitet Kopar, Slovenija, dr Toma Hanak, dipl. ing. gra, strani konsultant, Univerzitet Brno, eka Republika, Mr Strahinja Pavlovi, dipl. ing. gra, struni saradnik, Mr Mladen Gogi, dipl. ing. gra, struni saradnik.

Blagovremeno su svim lanovima tima, konsultantima i saradnicima odreeni precizni zadaci koji su izvravani i u meusobnoj komunikaciji usaglaavani, a na kraju sintetizovani u konanu verziju Strategije. Obraivaima je bila dostupna mnogobrojna dokumentacija, prvenstveno iz Crne Gore, zatim iz Evropske Unije i zemalja iz okruenja: zakonska regulativa, meunarodne i domae studije iz oblasti stanovanja, ali i drugih oblasti koje mogu imati uticaja na formulisanje Nacionalne stambene strategije, struna literatura iz oblasti stanovanja i socijalne politike, statistiki podaci u vezi stambene oblasti i dr. Spisak literature dat je u posebnom aneksu Strategije. Obraivai su veoma studiozno razmotrili svu raspoloivu dokumentaciju i iskoristili sve pozitivne i progresivne stavove iz iste. Nesporno je utvreno da je stambena situacija u Crnoj Gori istovjetna ili slina sa stambenom situacijom u okruenju i nekim zemljama Evropske Unije. Isto tako je utvreno da su u minulom periodu preduzimane mnoge mjere radi poboljanja uslova stanovanja, negdje i nekada sa manje ili vie uspjeha. Nesporno je da je najmanje uspjeha postignuto u domenu odravanja postojeeg stambenog fonda, naroito u dijelu otkupljenih stanova u kolektivnim stambenim objektima. Na osnovu svih prouavanja obraivai Strategije su doli do saznanja koja su im pomogla da predloe odgovarajui Okvirni akcioni plan aktivnosti, navedu odgovorne nosioce izvravanja pojedinih zadataka, utvrde dinamiku realizacije, procijene visinu potrebnih finansijskih sredstava i predloe odgovarajue indikatore, a saglasno Projektnom zadatku, predloe i instrumente odgovarajueg monitoringa i evaluacije.

18

Sve primjedbe i sugestije koje je prihvatio Naruilac u postupku pribavljanja miljenja na Nacrt Strategije, ugraene su u tekst Prijedloga Strategije, koji je usvojen od strane Vlade Crne Gore na sjednici odranoj 29.septembra 2011. godine.

19

3. PRESJEK POSTOJEEG STANJA SA FOKUSOM NA BARIJERE3.1. PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR

U okviru dijela koji se odnosi na pravni i institucionalni okvir u zemlji data je: kratka analiza postojeih propisa iz oblasti stambenog finansiranja, upravljanja zemljitem, odravanja stambenih zgrada, socijalnog stanovanja i nelegalne gradnje zakonska regulativa; analiza Nacionalne strategije odrivog razvoja, Strategije regionalnog razvoja Crne Gore, 2010 - 2014. i Prostornog plana Crne Gore do 2020. prioritetni strateki planovi; kratka analiza subjekata ukljuenih u sprovoenje stambene strategije (centralna i lokalna vlast i ostali zainteresovani subjekti)- institucionalni okvir. Zakonska regulativa

3.1.1.

U dijelu teksta koji slijedi obraena su aktuelna zakonska rjeenja koji propisuju osnovne odredbe iz oblasti stanovanja i stambene djelatnosti, te zakoni iz poreske oblasti i oblasti socijalne zatite, u dijelu u kojem se odnose na oblast stanovanja i stambenu djelatnost. 3.1.1.1. Zakon o ureenju prostora i izgradnji objekata10

Stupanjem na snagu Zakona o ureenju prostora i izgradnji objekata septembra 2008. godine prestali su da vae zakoni koji su posebno regulisali pojedine segmente, kao to su: Zakon o planiranju i ureenju prostora (Sl. list RCG 28/05), Zakon o graevinskom zemljitu (Sl. list RCG 55/00) Zakon o izgradnji objekata (Sl. list RCG 55/00, 40/08, 34/11) i Zakon o urbanistikoj i graevinskoj inspekciji (Sl. list RCG 56/92). Zakonom o ureenju prostora i izgradnji objekata se definie sistem ureenja prostora Crne Gore, nain i uslovi izgradnje objekata, kao i ostala znaajna pitanja koja se odnose na ureenje prostora i izgradnju objekata. Zakon sadri 175 lanova koji su ukljueni u sljedeih 9 poglavlja: Osnovne odredbe, Ureenje prostora, Izgradnja objekata, Licenca, Komora u oblasti ureenja prostora i izgradnje objakata, Uklanjanje objakata, Nadzor, Kaznene odredbe, Prelazne i zavrne odredbe. Ovim Zakonom je utvren pravni okvir kojim su definisane nadlenosti, odgovornosti, prava i obaveze svih subjekata koji uestvuju u procesu ureenja i zatite prostora i uesnika u procesu planiranja i izgradnje objekata. Ministarstvo, odnosno organ lokalne uprave duan je da Vladi, odnosno skuptini lokalne samouprave jednom godinje podnese izvjetaj o stanju ureenja prostora koji treba da sadri: analizu sprovoenja planskih dokumenata, ocjenu sprovedenih mjera i njihov uticaj na upravljanje prostorom, ocjenu zatite prostora, podatke o izgraenim objektima (ukljuujui i

10

Sl. list CG, br. 51/08, 40/10, 34/11

20

objekte koji su izgraeni suprotno zakonu), ocjenu o iskazanim potrebama korisnika prostora, kao i druge elemente od vanosti za prostor za koji se izvjetaj izrauje. Takoe, Zakonom je propisana obaveza donoenja jednogodinjeg programa ureenja prostora od strane Vlade, odnosno skuptine lokalne samouprave koji sadri procjenu potrebe izrade novih, odnosno izmjene i dopune postojeih planskih dokumenata i mjere od znaaja za izradu i donoenje tih dokumenata. Pri tome se programom utvruje dinamika ureenja prostora, izvori finansiranja, rokovi ureenja, operativne mjere za sprovoenje planskog dokumenta, a naroito mjere za komunalno opremanje graevinskog zemljita, kao i druge mjere za sprovoenje politike ureenja prostora. Zakon doprinosi razvoju preduzetnitva i afirmaciji prosesa investiranja u izgradnju objekata, obezbjeujui povoljne poetne uslove, u smislu pojednostavljenja i skraivanja procedura u procesu izrade planske dokumentacije i dobijanja dozvola i saglasnosti neophodnih za izgradnju objekata, ime se omoguava vei stepen efikasnosti i uteda u graenju. Ponuenim rjeenjima u Zakonu je napravljen odreen pozitivan pomak u oblasti ureenja prostora i izgradnje objekata, ali su tokom implementacije iskristalisani odreeni problemi koji su djelimino prevazieni izmjenama izvrenim u julu 2010. godine. Izmjene su se uglavnom odnosile na otklanjanje sljedeih nedostataka koji su ograniavali finansiranje i prihode lokalnih samouprava: neutvreni mehanizmi lokalne samouprave za naplatu prihoda po osnovu plaanja naknade za komunalno opremanje zemljita, a naroito u odnosu na objekte za koje graevinsku dozvolu izdaje organ dravne uprave. Ovo je otklonjeno izmjenom lana 93. gdje se trai dostavljanje ugovora o ureenju odnosa u pogledu naknade za komunalno opremanje zemljita kao jednog od obaveznih dokaza na osnovu kojih se izdaje graevinska dozvola; ogranienje za upis u katastar nepokretnosti samo onih objekata za koje je izdata upotrebna dozvola, ime je direktno onemogueno jedinicama lokalne samouprave da utvrde porez na nepokretnosti za izgraene objekte koji nemaju upotrebnu dozvolu i dovedeno u pitanje ostvarivanje izvornog prihoda jedinica lokalne samouprave. Ovo je izmjenama lana 70 ukinuto, a tome je naknadno prilagoen i Zakon o porezu na nepokretnosti, koji uvodi poreske stope u zavisnosti od statusa objekta i pribavljene graevinske, odnosno upotrebne dozvole.

Meutim, pokazalo se da izvrene izmjene nijesu u potpunosti otklonile sve uoene probleme u primjeni ovog Zakona (u praksi je i dalje predugo trajanje procedura pripreme urbanistikoplanske dokumentacije, neadekvatno tretiranje bespravne gradnje, problem meusobnog usklaivanja planskih dokumenata, problem funkcionisanja i nadlenosti Inenjerske komore i sl.), to je rezultiralo prihvatanjem inicijative za izmjenu Zakona u drugoj polovini 2010. godine. Najnovije izmjene koje su usvojene sredinom 2011. godine, uraene su sa ciljem pojednostavljenja procedura i odnose se uglavnom na usmjeravanje administrativnih poslova na jedan alter (lokalne ili dravne uprave). Moe se rei da je ovim Zakonom u velikoj mjeri pojednostavljena procedura izgradnje stambenih porodinih zgrada (zgrada namijenjena za stanovanje povrine do 500 m2 i sa najvie etiri zasebne stambene jedinice). Pojednostavljenje procedure odnosi se na ukidanje obaveze vrenja revizije tehnike dokumentacije i vrenja nadzora tokom graenja, to moe stimulativno djelovati na stambenu izgradnju takvih objekata (kroz umanjenje ukupnih trokova graenja), ali sa druge strane moe uticati na optereenje i neracionalno korienje prostora.

21

3.1.1.2.

Zakon o stambenim zadrugama11

Zakon o stambenim zadrugama je usvojen krajem 2010. godine. Prema ovom Zakonu je stambena zadruga oblik organizovanja fizikih i pravnih lica (zadrugara) radi rjeavanja stambenih potreba zadrugara. Stambenu zadrugu mogu osnovati najmanje dva pravna lica, jedno pravno lice i 15 ili 30 fizikih lica. Zakonom je definisana sljedea djelatnost stambene zadruge: organizacija izgradnje, izgradnja, rekonstrukcija i odravanje stanova, odnosno stambeno-poslovnih objekata, vrenje poslova investiranja i strunog nadzora u izgradnji, rekonstrukciji, popravci i odravanju stanova, odnosno stambeno-poslovnih objekata, pribavljanje i opremanje graevinskog zemljita za izgradnju stanova, odnosno stambeno-poslovnih objekata, pribavljanje i izrada investiciono-tehnike, urbanistike i druge dokumentacije, odravanje zajednikih djelova stambene zgrade (redovno odravanje, hitni i nuni radovi), izrada elemenata za stambenu izgradnju, nabavka, skladitenje, uvanje i kontrola utroka graevinskog materijala, prikupljanje linih sredstava zadrugara za izgradnju, odnosno kupovinu stambenih zgrada, stanova i poslovnih prostora, pribavljanje i korienje kredita i sredstava od banaka i drugih finansijskih organizacija za izgradnju i odravanja stanova zadrugara i drugi poslovi od znaaja za poslovanje stambene zadruge. Organi stambene zadruge su skuptina, upravni odbor, nadzorni odbor i direktor. Predsjednik i lanovi upravnog i nadzornog odbora i direktor stambene zadruge, biraju se na vrijeme koje ne moe biti due od pet godina, uz mogunost ponovnog izbora. Skuptina, kao najvii organ upravljanja, kojeg ine svi zadrugari, obavlja sljedee aktivnosti: donosi zadruna pravila, utvruje poslovnu politiku stambene zadruge, odluuje o statusnim promjenama i prestanku rada stambene zadruge, usvaja godinji finansijski iskaz i izvjetaje o poslovanju, donosi programe i planove razvoja, odluuje o raspodjeli dobiti i pokrivanju gubitaka, bira i razrjeava lanove upravnog i nadzornog odbora, donosi poslovnik o svom radu, utvruje naknadu za rad lanovima upravnog i nadzornog odbora, razmatra izvjetaj nadzornog odbora i odluuje o drugim pitanjima utvrenih ovim zakonom, ugovorom o osnivanju i zadrunim pravilima. lanovi upravnog odbora se biraju iz reda zadrugara, s tim to se uvijek bira neparan broj lanova i najmanje tri lana. Aktivnosti upravnog odbora zadruge su: sprovodi poslovnu politiku stambene zadruge, razmatra i predlae skuptini stambene zadruge usvajanje godinjeg finansijskog izvjetaja, priprema predloge odluka za skuptinu stambene zadruge i zavrava odluke skuptine, priprema izvjetaje o poslovanju, bilansu stanja i bilansu uspjeha i sprovoenju poslovne politike, predlae raspodjelu dobiti i nain pokrivanja gubitaka, donosi investicione odluke u skladu sa ugovorom o osnivanju i zadrunim pravilima, donosi poslovnik o svom radu, bira direktora stambene zadruge, itd. Direktor stambene zadruge organizuje i vodi poslovanje zadruge, zastupa zadrugu, stara se o zakonitosti i odgovara za zakonitost rada zadruge i obavlja druge poslove utvrene zakonom, ugovorom o osnivanju i zadrunim pravilima. Zakonom su definisana i sva znaajna pitanja koja se odnose na imovinu stambene zadruge koju ine pravo svojine i druga stvarna prava na pokretnim i nepokretnim stvarima, novanim sredstvima i hartijama od vrijednosti i druga imovinska prava. Zadruna svojina obrazuje se iz uloga zadrugara koji su preneseni u svojinu zadruge i lanarine zadrugara, sredstava ostvarenih radom i poslovanjem zadruge i sredstava koja je stambena zadruga stekla pravnim poslom ili po drugom pravnom osnovu.

11

Sl. list CG. 73/10

22

Takoe, definisano je da se zadrunim pravilima utvruje obaveza plaanja lanarine zadrugara koju utvruje skuptina stambene zadruge, a koristi se za finansiranje tekueg poslovanja. Zakonom je predvieno da je stambena zadruga duna da godinje vri izdvajanje sredstava u obavezni rezervni fond u iznosu od 5% vrijednosti uloga zadrugara do iznosa polovine osnovnog kapitala stambene zadruge, te da pokriva gubitak na teret obaveznog rezervnog fonda. U Zakonu su definisane situacije zbog kojih stambena zadruga prestaje sa radom ili gubi svojstvo pravnog lica. Predvieno je udruivanje stambenih zadruga u Savez stambenih zadruga kao samostalnu, interesnu, strunu i poslovnu organizaciju, koja se osniva kao pravno lice. Savez stambenih zadruga predstavlja stambene zadruge u inostranstvu i ostvaruje saradnju s meunarodnim zadrunim organizacijama, osniva sud asti i ureuje nain njegovog rada, stara se o unapreenju zadrugarstva, vodi evidenciju o zadrugama (zadruni registar) i zadrunu statistiku, prua strunu i drugu pomo pri osnivanju i unapreivanju poslovanja stambenih zadruga, zastupa interese zadruga pred dravnim organima i organizacijama i bankarskim i drugim finansijskim organizacijama i obavlja druge poslove koje mu povjere zadruge, u skladu sa pravilima zadrunog saveza. 3.1.1.3. Zakon o svojinsko-pravnim odnosima12

Zakon o svojinsko-pravnim odnosima je stupio na snagu 2009. godine. Odredbe Zakona o svojinsko-pravnim odnosima koje tretiraju oblast stanovanja se odnose na odredbe u okviru poglavlja VII i XII pomenutog Zakona. Odnosne odredbe tretiraju etanu svojinu (u dijelu odredbi koje su prestale da vae u Zakonu o etanoj svojini iz 2004. godine, stupanjem na snagu ovog Zakona) i prava stranih lica na nepokretnostima. U poglavlju VII koje tretira etanu svojinu definisana su sljedea pitanja: institut etane svojine, korienje stambene zgrade, posebni i zajedniki djelovi stambene zgrade i svojina na njima, korienje posebnih i zajednikih djelova zgrade, pravo na nadogradnju stambene zgrade i obaveze imaoca prava na nadogradnju, to se djelimino preklapa sa odgovarajuim lanovima Zakona o etanoj svojini. Osim toga definisani su postupak i organi upravljanja stambenom zgradom, kao i pravila o meusobnim odnosima vlasnika stambene zgrade. U dijelu odredbi koje se odnose na prava svojine stranih lica na napokretnostima, u poglavlju XII, propisano je da strano lice moe stei pravo svojine na nepokretnost nasljeivanjem, kao i dravljanin Crne Gore. Takoe, definisana su dobra koja ne mogu biti osnov za sticanje prava svojine stranih lica. S druge strane, propisano je da strana lica mogu, pod istim uslovima kao domaa lica, ostvariti pravo dugoronog zakupa, koncesije, BOT i drugih aranmana privatno javnog partnerstva na dobrima na kojima ne mogu ostvariti pravo svojine. Takoe, odredbama Zakona je omogueno da se stranim dravama za potrebe njihovih diplomatskih i konzularnih predstavnitava, kao i organizacijama i specijalizovanim agencijama Organizacije UN mogu "uz prethodnu saglasnost Ministarstva inostranih poslova, prodavati zgrade i stanovi za slubene potrebe, kao i graevinska zemljita u svrhu izgradnje takvih zgrada". 3.1.1.4. Zakon o stanovanju i odravanju stambenih zgrada13

Zakon o stanovanju i odravanju stambenih zgrada stupio je na snagu poetkom 2011. godine i zamijenio je Zakon o etanoj svojini. Zakonom se ureuju prava i obaveze etanih vlasnika u

12 13

Sl. list CG, 19/09 Sl. list CG 04/11

23

pogledu odravanja stambene zgrade i zajednikih djelova stambene zgrade, kao i druga pitanja od znaaja za oblast stanovanja. Odredbama Zakona su definisana sljedea pitanja: odravanje stambenih zgrada, zakup stambenog prostora, rjeavanje stambenih potreba i nadzor nad primjenom ovog zakona i drugih propisa iz oblasti stanovanja i odravanja stambenih zgrada. Odravanjem stambenih zgrada se obezbjeuje zatita i potreban nivo stanovanja, a radovi koji se preduzimaju na odravanju zajednikih djelova stambene zgrade su radovi redovnog odravanja, nuni radovi i hitni radovi. Lice odgovorno za obavljanje hitnih radova bez odlaganja je upravnik stambene zgrade. Ako stambena zgrada ne obezbijedi izvoenje hitnih radova, izvoenje ovih radova je duna obaviti jedinica lokalne samouprave, preko privrednog drutva, odnosno drugog pravnog lica ili na drugi nain, na teret stambene zgrade, koja je duna da nadoknadi trokove jedinici lokalne samouprave u rokovima i na nain koji odredi jedinica lokalne samouprave. Trokove redovnog odravanja14, nunih15 i hitnih16 radova stambene zgrade snose etani vlasnici, srazmjerno ueu povrine svojih posebnih djelova stambene zgrade, prema stvarno uinjenim trokovima. Na ime akontacije za trokove, vlasnici zgrade su duni da uplate odreeni mjeseni iznos na zajedniki raun zgrade. O nainu organizovanja poslova odravanja stambene zgrade odluuje skuptina etanih vlasnika, dok obavljanje svih ili pojedinih poslova na odravanju zajednikih djelova stambene zgrade skuptina etanih vlasnika obezbjeuje zakljuivanjem ugovora sa privrednim drutvom, stambenom zadrugom ili drugim pravnim licem, koje je registrovano za obavljanje poslova odravanja, i fizikim licem najkasnije do 15. januara tekue godine. Predvieno je da je etani vlasnik duan da bez odlaganja skuptini, odnosno upravniku, prijavi tetu za koju je saznao da je nastala na zajednikim djelovima, kao i tetu na posebnim djelovima stambene zgrade, ako prijeti opasnost ostalim djelovima stambene zgrade. Takoe, Zakonom je zabranjeno obavljati bilo koji obim i vrstu radova na stambenoj zgradi izvan radova doputenih od strane jedinice lokalne samopurave, koja je u obavezi da vodi registar etanih vlasnika, registar stambenih zgrada i njihovih posebnih djelova. Pri tome, posebni i zajedniki dio stambene zgrade moe se pretvoriti u poslovnu prostoriju na nain utvren propisom Vlade Crne Gore. Odredbama Zakona regulisano je i pitanje zakupa stambenog prostora. Definisano je da je Zakupodavac duan da u roku od 15 dana od dana izdavanja u zakup stambenog prostora, upravniku dostavi pismeno obavjetenje o zakupu stambenog prostora sa potrebnim podacima, koji se zatim dostavlja nadlenom organu jedinice lokalne samouprave. Takoe, zakupodavac je duan da, u roku od 15 dana od potpisivanja ugovora o zakupu stambenog prostora, organu nadlenom za poreske poslove dostavi kopiju ugovora o zakupu stambenog prostora. Odredbama Zakona, koje se odnose na rjeavanje stambenih potreba, definisano je da drava i jedinice lokalne samouprave, obezbjeuju sredstva za rjeavanje stambenih potreba zaposlenih, u skladu sa potrebama i mogunostima, pri emu rjeavanje stambenih potreba lica iji je rad od

Radovi redovnog odravanja obuhvataju: graevinsko zanatske radove i servise i opravke na svim zajednikim instalacijama, liftovskom postrojenju, dezinsekciju i dezifekciju zajednikih prostorija, radove na ienju i sl. 15 Hitni radovi obuhvataju sanacije: konstrukcije objekta, krova, dimnih kanala, klizita, zamjena instalacija i ureaja, fasade, izolacije 16 U hitne radove spadaju radovi na: plinskim instalacijama, sistemu centralnog grijanja i toplovodnog sistema, sistemu za klimatizaciju, sanaciji vodovodnih i kanalizacionih instalacija u cilju sprjeavanja daljih tetnih posljedica, elektro instalacijama, sanaciji znatnih oteenja krova, dimnjakih kanala, liftu i fasadi i radovi u cilju ouvanja statike stabilnosti ili pojedinih djelova zgrade.

14

24

interesa za dravu, odnosno jedinicu lokalne samouprave, ureuje svojim propisom Vlada, odnosno nadleni organ jedinice lokalne samouprave. Zavrnim odredbama Zakona je definisano da nadzor nad primjenom ovog zakona i drugih propisa iz oblasti stanovanja i odravanja stambenih zgrada vri Ministarstvo nadleno za stambene poslove preko inspekcije za stanovanje i u skladu sa propisanim ovlaenjima. U prelaznim i zavrnim odredbama Zakona je propisano da lica koja su zapoela postupak otkupa stana, odnosno stekla pravo na otkup stana prije stupanja na snagu Zakona o etanoj svojini (Sl list RCG, 71/04), nastavljaju otkup stana u skladu sa lanom 67. tog zakona. 3.1.1.5. Zakon o porezu na nepokretnosti17

Zakon o porezu na nepokretnosti je stupio na snagu 2001. godine. Ovim Zakonom definisani su osnovni elementi poreza na nepokretnosti. Nepokretnostima, u smislu ovog Zakona, smatraju se: zemljite (graevinsko, umsko, poljoprivredno i ostalo); graevinski objekti (poslovni, stambeni, stambeno-poslovni i drugi objekti); posebni djelovi stambene zgrade (stanovi, poslovne prostorije, podrumi, garae, odnosno garana mjesta i dr.)

Zakonom se tretiraju sljedea pitanja: predmet oporezivanja, poreski obveznik, poreska osnovica, kriterijumi za odreivanje trine vrijednosti nepokretnosti, nastanak poreske obaveze, poreske stope, poreska osloboenja, poreske olakice, utvrivanje i plaanje poreza, obaveze organa za nadlenog za nekretnine, obaveze jedinica lokalne samouprave, itd. Zakonom je propisano da prihodi, ostvareni po osnovu poreza na nepokretnosti, pripadaju jedinici lokalne samouprave na ijoj teritoriji se nalazi nepokretnost. Obveznik poreza na nepokretnosti je svako lice (pravno i fiziko) koje je vlasnik nepokretnosti na dan 1. januara godine za koju se porez utvruje. Osnovica poreza na nepokretnost je trina vrijednost nepokretnosti i nju odreuje nadleni poreski organ jedinice lokalne samouprave. Osnovni kriterijumi za odreivanje trine vrijednosti nepokretnosti su: namjena nepokretnosti, veliina nepokretnosti, mjesto gdje se nepokretnost nalazi, kvalitet nepokretnosti i drugi elementi koji mogu imati uticaja na trinu vrijednost nepokretnosti. Odreivanje trine vrijednosti nepokretnosti za potrebe utvrivanja poreza na nepokretnosti je definisano zakonom i posebnom Uredbom o bliim kriterijumima i metodologiji za odreivanje trine vrijednosti nepokretnosti (Sl. list RCG23/03, 26/04, 40/04, 60/04, 31/05). Predvieno je usklaivanje metodologije sa trinim uslovima, a najmanje jednom u 3 godine, to nije ispotovano u periodu od 2005. godine do danas. Nedavnim izmjenama ovog Zakona propisana je proporcionalna stopa poreza na nepokretnosti, koja moe iznositi od 0,10% do 1,00% trine vrijednosti nepokretnosti, ali je data i mogunost da jedinica lokalne samouprave moe utvrditi viu poresku stopu od stope utvrene u skladu sa zakonom. Ova mogunost se daje za 1. poljoprivredno zemljite koje se ne obrauje; 2. sekundarni stambeni objekat, odnosno stan koji nije prebivalite vlasnika nepokretnosti (sa odloenom primjenom od 1.januara 2012. godine);

17

Sl. list RCG 65/01, 69/03, 75/10

25

3. objekat koji je izgraen suprotno zakonu (sa odloenom primjenom od 1.januara 2012. godine); 4. ugostiteljski objekat koji se nalazi u zoni prioritetnog turistikog lokaliteta, a na osnovu akta Vlade o utvrivanju prioritetnog turistikog lokaliteta; 5. graevinsko zemljite koje nije privedeno namjeni u skladu sa planskom dokumentacijom (zemljite koje se nalazi unutar granica graevinskog podruja naselja na kome se, u skladu sa prostorinim planom, mogu graditi graevinski objekti, a na kojem nije izgraen graevinski objekat ili nije pokrenut postupak za dobijanje graevinske dozvole). Ovo e se primjenjivati. od poetka druge fiskalne godine od dana donoenja odgovarajue planske dokumentacije. Posebno je interesantno naglasiti da se poreska stopa moe uveati 100% u odnosu na utvrenu poresku stopu za sekundarni objekat, odnosno stan. to se tie objekata koji su izgraeni suprotno zakonu, predviena su mogua poveanja poreske stope, prema sljedeem: za objekat sa graevinskom dozvolom za koji investitor nije pribavio upotrebnu dozvolu u skladu sa zakonom 25%; za objekat ili posebni dio objekta koji nije izgraen u skladu sa graevinskom dozvolom 50%; za objekat koji nije predvien prostorno-planskom dokumentacijom 100%; za objekat koji je izgraen bez graevinske dozvole na podruju za koje postoji detaljni urbanistiki plan kojim je taj objekat planiran 100%; za objekat koji je izgraen na tuem zemljitu 150%.

Za graevinsko zemljite koje nije privedeno namjeni u skladu sa planskom dokumentacijom poreska stopa se moe uveati 150% u odnosu na poresku stopu utvrenu u skladu sa zakonom. Procijenjeno je da e ove, ali i druge izmjene koje se ne tiu stambenih objekata i graevinskog zemljita ve poljoprivrednih zemljita i ugostiteljskih objekata imati oekivani neto efekat (prema konzervativnom pristupu) u iznosu od oko 8 miliona , na nivou svih optina.18 Takoe, zakonom su definisane nepokretnosti koje su osloboene plaanja poreza na nepokretnost, kao i poreske olakice za sluaj da nepokretnost slui poreskom obvezniku kao glavno mjesto stanovanja. Vlasnici nepokretnosti duni su da, u roku od 30 dana od dana sticanja nepokretnosti, nadlenom poreskom organu jedinice lokalne samouprave podnesu poresku prijavu. Porez na nepokretnosti utvruje se rjeenjem nadlenog organa jedinice lokalne samouprave do 31. maja tekue godine i plaa se u dvije jednake rate (od kojih prva dospijeva 30. juna, a druga 30. novembra godine za koju se porez utvruje). Zakonom su propisane obaveze organa nadlenog za nekretnine, u pogledu dostavljanja podataka o vlasnitvu na nepokretnostima jedinici lokalne samouprave. Takoe su definisane i nadlenosti jedinica lokalne samouprave u pogledu odreivanja trine vrijednosti nepokretnosti,

Strategija regionalnog razvoja Crne Gore 2010-2014, Ministasrtvo ekonomije, jul 2010, http://www.minekon.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rid=61479&rType=2&file=SRR,%2020 10-2014.pdf

18

26

odreivanja stope poreza na nepokretnosti, utvrivanja, kontrole i naplate nepokretnosti, voenje registra oporezivih nepokretnosti, itd. 3.1.1.6. Zakon o porezu na promet nepokretnosti19

Zakon o porezu na promet nepokretnosti je stupio na snagu 2003. godine. Stupanjem na snagu ovog zakona prestale su da vae odredbe lana 23 Zakona o porezu na nepokretnosti (Sl list RCG 65/01) i odredbe Zakona o porezima na imovinu (Sl. list RCG. 3/92, 30/93, 3/94, 42/94, 20/95 i 45/98) koje se odnose na porez na promet nepokretnosti i prava i poreze na nasljee i poklon. Ovim Zakonom se ureuju osnovna pitanja koja se odnose na obavezu plaanja poreza na promet nepokretnosti na podruju Crne Gore, i to: predmet oporezivanja, obveznik poreza, poreska osnovica, stopa poreza, poreska osloboenja, nastanak poreske obaveze, utvrivanje, naplata i povraaj poreza, itd. Prihodi od poreza na promet nepokretnosti pripadaju budetu Drave, budetima jedinica lokalne samouprave i Egalizacionom fondu (u odnosu 10% : 80% : 10%.).20 Predmet oporezivanja je promet nepokretnosti, pod kojim se smatra svako sticanje vlasnitva na nepokretnosti u Crnoj Gori. Inae, nepokretnostima, u smislu ovog zakona, smatraju se zemljita i graevinski objekti. U pogledu obaveze plaanja poreza na promet nepokretnosti, izjednaena su domaa i strana pravna i fizika lica (ako meunarodnim ugovorom nije drugaije odreeno). Poreska osnovica poreza na promet nepokretnosti je trina vrijednost nepokretnosti u trenutku njenog sticanja. Stopa poreza na promet nepokretnosti je proporcionalna i iznosi 3% od poreske osnovice. Zakonom su tretirani i osnovi poreskog oslobaanja na promet nepokretnosti u razliitim situacijama. Takoe, definisan je nastanak poreske obaveze, postupak utvrivanja poreza, naplate i povraaja poreza, itd. Kaznenim odredbama ovog zakona predviene su kaznene mjere za sluaj nedostavljanja podataka za utvrivanje poreske osnovice i neplaanja poreza na promet nepokretnosti u propisanom roku. Takoe, kaznenim odedbama zakona podlijee i odgovorno lice koje nije na propisan nain dostavilo nadlenom poreskom organu odluku kojom se mijenja vlasnik na nepokretnosti. 3.1.1.7. Zakon o socijalnoj i djeijoj zatiti21

Zakon o socijalnoj i djeijoj zatiti je stupio na snagu decembra 2005. godine. Ovim zakonom je socijalna i djeija zatita imenovana za djelatnost od javnog interesa, iji je cilj obezbjeenje zatite porodice, pojedinca, djece u riziku i lica u stanju socijalne potrebe, odnosno socijalne iskljuenosti, a sredstva za ostvarivanje osnovnih prava propisanih ovim zakonom obezbjeuju se u budetu drave. U tom smislu, posebno se tite: nesposobni za rad i materijalno neobezbijeeni; djeca bez roditeljskog staranja; djeca sa tjelesnom, mentalnom i senzornom ometenou; zlostavljana i zanemarena djeca; djeca sa poremeajem u ponaanju;

19 20

Sl. list RCG 69/03, Sl.list CG 17/07 Zakon o finansiranju lokalne samouprave (Sl.list RCG 42/03,44/03, Sl. list CG 05/08, 51/08, 74/10 21 Sl. list RCG 78/05

27

lica sa invaliditetom; stara lica; lica i porodice kojima je usljed posebnih okolnosti potreban odgovarajui oblik socijalne zatite.

Zakonom su definisana osnovna prava iz socijalne i djeije zatite, usluge socijalnog rada, ustanove socijalne i djeje zatite, obavljanje socijalne i djeje zaite kao preduzetnike djelatnosti, koncesija, finansiranje, postupak za ostvarivanje prava, naknada tete, nadzor, kaznene i prelazne i zavrne odredbe. U dijelu odredbi koje imaju dodirnih taaka sa oblasti stanovanja i stambenom djelatnosti, treba izdvojiti odredbu kojom se propisuje da je jedan od osnova za ostvarivanje prava na materijalno obezbjeenje porodice ili pojedinca neposjedovanje stana ili stambene zgrade u gradskom ili prigradskom rejonu, u obimu veem od propisanog obima: jednosoban stan za jednolanu porodicu, dvosoban stan za porodicu sa dva ili tri lana i trosoban stan za porodicu sa etiri i vie lanova. Nadalje, kao jedan od uslova ostvarivanja prava na materijalno obezbjeenje je utvrivanje mogunosti srodnika da prui izdravanje licu koje je nesposobno za rad a koje ima srodnika sa kojim ne ivi u porodici, a koji je, u skladu sa zakonom, duan da ga izdrava. S tim u vezi, tretira se da je srodnik u mogunosti da prui izdravanje ako, izmeu ostalog, ima u vlasnitvu, odnosno koristi stan, odnosno stambenu zgradu u gradskom ili prigradskom graevinskom rejonu, u obimu veem od dvostruko propisanog obima. Takoe, jedan od osnova za ostvarivanje prava na smjetaj lica sa tjelesnom, mentalnom i senzornom ometenou u razvoju, lica sa invaliditetom ili starog lica u socijalnu ustanovu je nerijeeno stambeno pitanje. Na osnovu ovog zakona nadleno ministarstvo je donijelo Pravilnik o bliim uslovima za ostvarivanje prava iz socijalne zatite (Sl.list RCG 08/06). U kontekstu veze izmeu oblasti stanovanja i oblasti socijalne zatite, interesantna je odredba Pravilnika po kojoj je za ostvarivanje prava na jednokratnu novanu pomo neophodno priloiti i dokaz o stambenom stanju potencijalnog korisnika. 3.1.1.8. Uredba o postupku i kriterijumima za pretvaranje posebnih i zajednikih djelova stambene zgrade u poslovne prostorije22

Uredbom o pretvaranju posebnih i zajednikih djelova stambene zgrade u poslovne prostorije propisano je da se posebni i zajedniki djelov