PANEVROPSKI UNIVERZITET “APEIRON” FAKULTET PRAVNIH NAUKA

B A NJ A L U K A

NADA GRAHOVAC, diplomirani pravnik

I N S T I T U C I J A O M B U D S M A N A U BOSNI I HERCEGOVINI

- Magistarski rad -

Mentor: Akademik prof. dr Rajko Kuzmanović

Banja Luka, januar 2008. godine

SADRŽAJ

I. METODOLOŠKI I UVODNI DIO.........................................................................................4 A. Uvod u problematiku istraživanja......................................................................................4

1. Pojam ombudsmana........................................................................................................7 2. Zašto ombudsman?.......................................................................................................11

B. Predmet i cilj istraživanja.................................................................................................14 C. Utvrđivanje hipoteze........................................................................................................17 D. Metode istraživanja..........................................................................................................18 E. Izvori saznanja..................................................................................................................18 F. Okvir istraživanja .............................................................................................................19

II. NASTANAK INSTITUCIJE OMBUDSMANA.................................................................20 Porijeklo institucije ...............................................................................................................20

1. Kad i kako je nastala institucija ombudsmana u BiH? .................................................22 2. Ombudsman u Federaciji BiH ......................................................................................27 3. Ombudsman u Republici Srpskoj.................................................................................28

III. PRAVNI OSNOV INSTITUCIJE OMBUDSMANA........................................................30 Pravni osnov nastanka ..........................................................................................................30

1. Ustav.............................................................................................................................30 2. Zakon............................................................................................................................32 3. Odluka...........................................................................................................................33 4. Međunarodni akti..........................................................................................................34

IV. IZBOR OMBUDSMANA..................................................................................................36 1. Ko i kojom većinom bira ombudsmana? ......................................................................36 2. Ko je ovlašteni predlagač i ko može biti biran za ombudsmana?.................................37 3. Mandat ombudsmana....................................................................................................39 4. Nespojivost funkcije .....................................................................................................52 5. Imunitet.........................................................................................................................54 6. Prestanak dužnosti i razrješenje....................................................................................55

V. MOGUĆI OBLICI ORGANIZOVANJA INSTITUCIJE...................................................60 1. Opšti i specijalizovani ombudsmani .............................................................................60

a) Ombudsman za zaštitu prava djece ..........................................................................61 b) Ombudsman za prava nacionalnih manjina..............................................................63 c) Ombudsmana za zaštitu lica sa posebnim potrebama .............................................63 d) Ombudsman za rodnu ravnopravnost.......................................................................63 e) Ombudsman za zaštitu potrošača .............................................................................64

2. Državni, regionalni i lokalni ombudsmani ...................................................................65 3. Inokosni ili kolegijalni ombudsman .............................................................................67 4. Zamjenici ombudsmana................................................................................................67

VI. ORGANIZACIJA SLUŽBE OMBUDSMANA................................................................70 1. Sjedište institucije i terenske kancelarije ......................................................................70 2. Zaposleni i njihov status ...............................................................................................70 3. Finansiranje institucije..................................................................................................71 4. Normativni akti institucije ............................................................................................73

VII. NADLEŽNOSTI INSTITUCIJE ......................................................................................76 1. Nadzor nad radom uprave.............................................................................................77 2. Pravo zakonodavne inicijative ......................................................................................80 3. Pokretanje postupka pred Ustavnim sudom .................................................................81 4. Ovlaštenja ombudsmana u odnosu na sudsku vlast ......................................................82 5. Preventivno djelovanje institucije.................................................................................83

3

VIII. OVLAŠTENJA INSTITUCIJE I POSTUPAK...............................................................88 1. Postupanje po žalbi građana .........................................................................................88 2. Ovlaštenja u istrazi ......................................................................................................91

a) Traženje prvobitnog objašnjenja ..............................................................................93 b)Uvid u dokumentaciju ili dostava dokumentacije .....................................................94 c) Saslušanje službenih lica ..........................................................................................96 d) Pravo prisustva u postupku odlučivanja pred sudom ...............................................97

3. Rad po službenoj dužnosti............................................................................................98 IX. ODLUKE OMBUDSMANA...........................................................................................101

1. Odluka o pokretanju istrage........................................................................................102 2. Odluka o privremenoj mjeri........................................................................................103 3. Odluka o neprihvatljivosti, odnosno neosnovanosti žalbe .........................................104 4. Odluka o zatvaranju istrage nakon uspješne intervencije ombudsmana ....................105 5. Preporuke ombudsmana..............................................................................................105

X. GODIŠNJI I SPECIJALNI IZVJEŠTAJI..........................................................................107 1. Godišnji izvještaj ........................................................................................................107 2. Specijalni (posebni) izvještaji.....................................................................................109

XI. SARADNJA OMBUDSMANA SA DRUGIM ORGANIMA.........................................111 1. Ombudsman i parlament .............................................................................................112 2. Ombudsman i izvršna vlast.........................................................................................115 3. Ombudsman i sudska vlast .........................................................................................117 4. Ombudsman i uprava..................................................................................................120 5. Ombudsman i javnost .................................................................................................123 6. Ombudsman i građani.................................................................................................126

XII. INSTITUCIJE I ASOCIJACIJE .....................................................................................130 1. Međunarodni institut ombudsmana ............................................................................130 2. Evropski institut ombudsmana ...................................................................................131 3. Evropski ombudsman .................................................................................................134

XIII. NEDOSTACI POSTOJEĆIH ZAKONSKIH RJEŠENJA............................................137 XIV. ZAKLJUČAK................................................................................................................144 XIV. LITERATURA..............................................................................................................148

4

INSTITUCIJA OMBUDSMANA U BOSNI I HERCEGOVINI

I. METODOLOŠKI I UVODNI DIO

A. Uvod u problematiku istraživanja

Izbor naše teme i formulisanje problema istraživanja imao je metodološku putanju

koju su pretpostavili i utvrdili teoretičari. Trajao je duži period i pri tom je prošao i fazu

“inkubacije i fermentacije” ideje, počev od izbora naučnog područja do konačnog izbora

teme. Pri tome je najšira i polazna osnova bio profesionalni interes za pravne nauke, a zatim

interes za užu naučnu i teorijsku oblast – ljudska prava i njihova žaštita, odnosno instituciju

ombudsmana kao jedan od kontrolnih mehanizama u zaštiti ljudskih prava.

U okviru tako određene oblasti nužno je bilo utvrditi tačan, logičan i prihvatljiv naziv

teme, uvažavajući pri tom metodološka pravila kojima tema mora biti vezana.

Utvrđena tema istraživanja je veoma zahtjevna i podrazumijeva cjelovitu obradu. Ova

tema i njen predmet mogu da izazovu i naučnu radoznalost mnogih istraživača, jer je vrlo

interesantna, aktuelna i gotovo svakodnevno prisutna ne samo kod naučnih istraživača već i

kod građana.

I u Ustavu BiH i u Ustavu RS posvećena je izuzetna pažnja zaštiti ljudskih prava i

osnovnih sloboda. Ali za njihovu afirmaciju, odnosno ostvarivanje, pored normativnog

određenja i formalnog poštovanja, potrebno je mnogo više. Vrlo je važno i mnogo teže

obezbijediti kvalitetne mehanizme za njihovu zaštitu i primjenu, odnosno njihovo integrisanje

u svakodnevni život i ponašanje svih, i građana, ali, i odgovorne vlasti.

Taj vječiti raskorak između normativnog i stvarnog, proklamovanog i dostupnog, bio

je jak motiv istraživaču da sagleda stvarne mogućnosti institucije za zaštitu ljudskih prava,

prije svega kroz njeno zakonsko pozicioniranje.

“Od davnina je i u teoriji i u praksi poznato da pored normi pozitivnog prava postoje i

norme prirodnih neotuđivih prava koje su osnovne i trajne, i proizilaze iz razuma, prirode ili

božanstva. Sva ta prirodna prava izvođena su iz dva osnova ili iz nekih viših vrednosti koje

postoje van čoveka i predstavljaju zakon viši od svakog pozitivnog zakona ili iz prirode

samog čoveka. Bez obzira na to kakav je osnov ovakvim shvatanjima, opravdana je upotreba

sile protiv svih koji krše ta prava. Od tada pa do danas, sa jačim ili slabijim naglaskom,

zahtevano je i ustanovljenje uslova doslednog i strogog ostvarivanja proklamovanih prava.

5

Mnogi savremeni pisci s pravom ističu da osnovno pitanje danas vezano za ljudska prava nije

u njihovom opravdanju nego u ostvarivanju i zaštiti.”1

Najveća opasnost za ljudska prava vreba od onih koji su na vlasti, koji se njima

razmeću i stalno govore da ih posebno ozbiljno uzimaju i poštuju. Onaj ko je na vlasti i

ozbiljno uzima ljudska prava i slobode shvatiće koliko ona opterećuju vladu, ”ali će ipak

prihvatiti taj teret, jer će uvideti da se uz visoko poštovanje ljudskih prava svakog čoveka

može biti na velikom dobitku, a to je zadobijanje poverenja u državu i vladu. Ljudska prava

se, konačno, samo onda delotvorno štite kada su ustanove u državi posredstvom međusobne

podele vlasti i kontrole tako uspostavljene da ljudi koji ih opslužuju, bilo da je reč o državnom

poglavaru, članovima vlade, zakonodavcima ili sudijama, moraju ozbiljno da uzimaju u obzir

ljudska prava i slobode u svom svakodnevnom radu"2.

“Jedan od osnovnih kriterijuma za ocenu valjanosti nekog sistema i perspektiva

njegovog razvoja je koja prava i na koji način građani mogu da ostvaruju, i kako su njihove

slobode i prava zaštićeni od povreda. Danas svaka država garantuje svojim, kao i stranim

državljanima koji se u njoj nađu, određena prava i slobode, i predviđa raznovrsne instrumente

za njihovu zaštitu. Klasičan arsenal ovih sredstava, bez obzira na njihovu brojnost i

raznovrsnost, u izvesnim slučajevima u praksi pokazuje se kao neadekvatan.”3

Ljudska prava i slobode su ustavna kategorija, pa se zbog svoje prirode i značaja i

garantuju ustavom kao najvišim pravnim aktom svake demokratske zemlje. I Ustav BiH

temelji se, pored ostalog, na načelu garantovanja i zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda u

skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.

Međutim, ustavom garantovani principi nisu dovoljna garancija u ostvarivanju prava

građana, jer upravo kvalitet ostvarivanja ustavom garantovanih prava je osnova na kojoj se

zasniva svaka demokratska zemlja.

Da bismo došli do kvaliteta u ostvarivanju prava vrlo je bitno uspostaviti kvalitetne

mehanizme za njihovu zaštitu i za njihovu primjenu, odnosno za nihovo integrisanje u

svakodnevni život i ponašanje svih pojedinaca, ali i odgovorne vlasti.

Ombudsman je upravo jedan takav kontrolni mehanizam – koji nadzire, koji

kontroliše, upozorava, prijeti.

“Ustanovljenje službe ombudsmana otvara novo poglavlje u odnosima između onih

koji vladaju i onih kojima se vlada, između države i građanina, između javnih službenika i

javnosti. Postojanje nezavisne službe ombudsmana predstavlja jasan znak vladara da priznaju

1 Vukadinović, Gordana: Ombudsman zaštitnik prava građana, Zbornik radova Pravnog fakultet a u Novom Sadu (u daljem tekstu: ZR PF NS), Novi Sad, 1990, str. 160 2 Flajner, Tomas: Ljudska prava i ljudsko dostojanstvo, Beograd – Valjevo, 1996, str. 175 3 Teofilović, Petar: Da li nam je i kakav ombudsman potreban, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, str. 162

6

obaveze i dužnosti prema podanicima, da sa podanicima treba pravedno, efikasno i učtivo

postupati, da im treba dati njihova prava zasnovana na zakonu, i da javne poslove treba voditi

pošteno i uspešno.”4

Ombudsman je po mnogo čemu specifična institucija, čija je osnovna funkcija

kontrolna, i to u odnosu na subjekte koji neposredno odlučuju o pravima i obavezama građana

i čijim radom odnosno neradom mogu biti povrijeđena ustavom zagarantovana prava građana.

Ombudsman nije organ vlasti, on nije ni organ uprave, nije ni sudski ni zakonodavni

organ, što vrlo često kod građana, ali i kod odgovorne vlasti, stvara problem u definisanju

institucije i njenom pozicioniranju u postojeći pravni sistem. Ombudsman nema ovlaštenja da

donosi meritorne odluke, on ne odlučuje u konačnom o pravima i obavezama građana, on ne

presuđuje. U skladu s ovlaštenjima utvrđenim zakonom, a na osnovu provedenih istraga, on

može preporučiti individualne ili opšte mjere ili oboje, sa ciljem da se spriječe ili otklone

povrede prava i interesa fizičkih i pravnih lica. Institucija nema naredbodavnu moć, ona nema

instrumente prisile.

“Uloga ombudsmana i nije da prisili nego da uvjeri. Ombudsmani moraju biti

mehanizam uvjeravanja. Njihova moć leži u argumentima i u prestižu koji su stekli u

prethodnim akcijama, u objavljivanju njihovih izvještaja i u priznanju osobe i mandata."5

Institucija, dakle, nema instrumente prisile, a u isto vrijeme treba da kontroliše,

upozorava, prijeti. Postavlja se pitanje gdje je granica do koje ombudsman u svom

uvjeravanju i ubjeđivanju može ići. Da li je izvršio svoju ulogu zaštitnika građana ako poslije

prvog neuspjelog pokušaja izda preporuku i obaveže odgovornu stranu na određeno ponašanje

i otklanjanje utvrđene povrede, a odgovorna strana u ostavljenom roku ne ispoštuje

preporuku? Da li u istoj situaciji ombudsman prema istoj odgovornoj strani treba da ide sa

više preporuka? Kome i čemu služe preporuke koje se ne poštuju?

Praksa institucija ombudsmana danas, u tom dijelu je sasvim različita. Naime, na

jednoj strani su one institucije ombudsmana koje imaju silnu potrebu da drugu, odgovornu

stranu uvjere da je svojim postupanjem dovela do povrede prava podnosioca žalbe. Preporuka

im je uvijek zadnje sredstvo koje koriste, ali i u tim situacijama preporuci uvijek prethodi

ubjeđivački period.

Bez obzira na to što ovaj pristup traži mnogo strpljenja i ombudsmana ali i podnosioca

žalbe, traži mnogo energije i duži vremenski period, ovakvo postupanje ombudsmani pravdaju

4 Pickl,Viktor Institucija ombudsmana u Austriji, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 31 5 Bartlet, Enrik: Odnos državnog i entitetskog ombudsmana u složenim evropskim zemljama, Izvod sa konferencije "Značaj entitetskih – regionalnih ombudsmana u zaštiti ljudskih prava" (u daljem tekstu: Izvod sa konf.), Banja Luka, 2003, s. 4

7

činjenicom da samo na ovaj način mogu zaštiti građanina, a odgovornu stranu sačuvati i za

buduća ubjeđivanja.

Na drugoj strani su one institucije, i njih je mnogo manje, koje poslije prvog

neuspjelog pokušaja idu sa preporukom. Ovaj put je mnogo jednostavniji, ne traži dodatno

strpljenje i energiju, ne traži ni dodatno vrijeme za djelovanje ombudsmana, čak je institucija

medijski aktuelnija i zanimljivija jer je javno ukazala na problem, ali se s pravom postavlja

pitanje gdje je tu podnosilac žalbe, da li će on biti zadovoljan i da li će time biti otklonjene

povrede koje su mu učinjene.

U svakom slučaju, pravila za postupanje institucije u tom dijelu nema. Osnovno

pravilo i osnovni cilj uspostavljanja institucije jeste da ona zaštiti građanina i njegova osnovna

ljudska prava u skladu sa zakonom i pravilima procedure. U tom smislu, institucije koje su na

početku svoje misije imaju vrlo odgovoran zadatak, prvo da instituciju približe i građanima i

vlasti, da pridobiju povjerenje i jedne i druge strane i pri tom ostanu na visini svog zadatka,

riječju da i same stvaraju uslove u kojima će “postojanje institucije koja prima k znanju žalbe

i kojoj javnost veruje i smatra je objektivnom, predstavlja korak unapred ka poboljšanju

odnosa između pojedinca i organa uprave, prema umanjivanju pojedinačnog osećaja

bespomoćnosti pred državnim organima. U pitanju nije uvek prvenstveno to što odluka

upravnog organa nije u skladu sa zakonom, nego to da se ono što, objektivno govoreći, spada

tek u manje značajne povrede, npr. neljubazan odnos državnog službenika, prima kao oblik

nepravde koju je podnosilac nemoćan da ispravi.”6

1. Pojam ombudsmana

Kada je davne 1969. izabran za prvog zaštitnika građana u Kvebeku u Kanadi, Louis

Marceau je ulogu ombudsmana ovako okarakterisao: “Zaštitnik građana nije samo član

parlamenta, ni ministar, ni sudija, nego jednostavno građanin čija su ovlaštenja vršenje anketa

i davanje saveta, odnosno preporuka. Smatram da Narodna skupština, imenujući me za

zaštitnika građana nije ništa drugo uradila nego da prizna jednom građaninu pravo vršenja

kontrole u ime svih ostalih građana. Ustanovljavajući Zaštitnika građana, ona je (Skupština)

preko jednog građanina priznala pravo svakog građanina da neposredno može sam

kontrolisati odluke uprave koje se odnose na njega kao ličnost, člana zajednice."7

6 Pickl, V.: isto, s. 38 7 Denković, Dragaš: Ombudsman kao zaštitnik zakonitosti i prava građana, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 51

8

Sam naziv ombudsman potiče od švedske riječi umbothsmathr, koja u prevodu znači

predstavnik ili povjerenik, onaj koji predstavlja. U širem značenju, iz samog naziva proizilazi

ovlaštenje za zastupanje, za predstavljanje, za zaštitu.

“Ombudsman nije pronalazak političke misli jednog naroda. Pod ovim nazivom, i sa

ugledom i autoritetom koji ima u političkom sistemu Švedske, ova ustanova je danas postala

inspiracija, ako ne i model za napore koji postaju sve nužniji u pogledu rekonstrukcije

političkih institucija koje je stvorila birokratska i legalistička misao i praksa."8

Iako je švedska riječ ombudsman gotovo opšteprihvaćena za naziv ove institucije,

danas ima i drugačijih rješenja. Tako se u Finskoj, Novom Zelandu, Danskoj i Norveškoj

ombudsman naziva parlamentarnim ombudsmanom, u Španiji i Argentini je narodni branilac,

nacionalni ombudsman u Holandiji, narodni pravobranilac u Austriji, komesar za ljudska

prava u Rusiji, narodni advokat u Rumuniji, narodni pravobranitelj u Makedoniji, pučki

pravobranitelj u Hrvatskoj, zaštitnik prava čovjeka u Sloveniji, pravobranilac prava građana u

Poljskoj.

Bez obzira na razlike u nazivu institucije, njena osnovna uloga je ista. Ombudsman je

zaštitnik ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa ustavom te međunarodnim

sporazumima o ljudskim pravima.

Bez obzira na činjenicu da institucija danas funkcioniše u zemljama sa vrlo različitim

pravnim sistemima i različitom ekonomskom moći, ombudsman je danas opšteprihvaćen

kontrolni mehanizam u zaštiti prava građana.

Institucija je i nastala na ideji o ljudskim pravima i njihovoj zaštiti. Bez obzira na to

što je s vremenom pretrpjela određene promjene i prilagođavanja, bila je i ostala čuvar

zakonitosti i zaštitnik prava građana.

Danas, iako nema jedinstvene definicije institucije, opšteprihvaćeni su elementi koji u

suštini određuju instituciju, a to su:

“1) Ombudsman je organ parlamenta,

2) on je organ koji ni u čemu ne dira u postojeći sistem nadzora nad radom organa

uprave i javnih službenika, nego ga samo dopunjava i nema ovlaštenja da mijenja ili ukida

akte organa uprave, niti da kažnjava zbog nezakonitog rada, već može samo da kritikuje akte i

postupke uprave, ukazuje na njihove nedostatke i da traži kažnjavanje krivaca,

8 Lilić, Stevan: Data protection Ombudsman, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 83

9

3) on je samo jedan u nizu organa koji vrše nadzor nad zakonitošću rada organa

uprave i službenika, ali gotovo jedini koji osim toga ceni i celishodnost ovoga rada, upuštajući

se u datom slučaju i u ocenu korištenja diskrecionih ovlaštenja,

4) on je organ kome se, s jedne strane, građani mogu lako, bez posebnih formalnosti i

bez troškova po sebe, obratiti za brzu i efikasnu intervenciju, dok je, s druge strane, on

ovlašten da u slučaju potrebe postupa i na sopstvenu inicijativu."9

Međunarodno udruženje pravnika, u namjeri da definiše funcionisanje institucije,

polazi od toga da je ista definisana ustavom, zakonom ili odlukom parlamenta, da je na čelu

institucije nezavisan, visoki javni zvaničnik, odgovoran pred zakonom ili parlamentom, koji

razmatra žalbe oštećenih građana podnetih protiv vladinih službi, zvaničnika i zaposlenih, ili

koji djeluje po svom nahođenju sa ovlaštenjem da istražuje, daje preporuke za poboljšanja i

piše izvještaje.

“Svest o budnosti ombudsmana vrši zdrav uticaj na ceo sistem uprave, čineći ga

osetljivim na javno mnenje i na zahtev pravičnosti. Čak i istrage koje ne otkriju loše vršenje

upravne funkcije, nisu nikako uzaludne. Tumačenjem da je delovanje upravnog organa bilo

opravdano, ombudsman omogućava oštećenom građaninu da shvati ono što mu upravni organ

nije razjasnio, ili ono što sam možda nije uvideo, a ovo samo po sebi pomaže da se otklone

konfliktne situacije iz rada državnih organa.”11

“Najbolji način da shvatite šta je ombudsman jeste da ga shvatite kao

institucionalizovanu javnu savest. Suština je u tome što bi vlada mogla da uradi da kultiviše

na što bolji način građanina, da zaštiti njegove individualne slobode i obezbedi jednak tretman

svih građana pred javnom upravom. Ombudsman je, u stvari, depolitizovani nezavisni

kontrolor javnih vlasti koji ih štiti od njihovih upravnih akcija. On ima potencijal za sigurnost

uprave i za preduzimanje upravnih reformi. On pomaže građanima i postupa po njihovim

ličnim žalbama.”12

Iz datih definicija prizilaze i osnovni elementi, najvažnije karakteristike i osnovne

vrijednosti institucije ombudsmana:

1. nezavisnost

2. samostalnost

3. profesionalnost

4. pristupačnost 9 Radoje Nikolić, Zaštitnik građana kao novi državni organ, Pravna riječ, br. 7/2006, Banja Luka, s. 154 11 Milosavljević, Bogoljub: Ombudsman zaštitnik prava građana, Beograd, 2001, s.13 12 Radinović, Dragan: Ombudsman i izvršna vlast, Beograd 2001, s. 32

10

5. javnost

6. povjerljivost

7. odgovornost,

a upravo zbog svih ovih karakteristika institucija ombudsmana ima “šansu da ispuni inače do

sada prazan prostor kvalitetnije zaštite građana.”13

Nezavisnost je prva i osnovna karakteristika institucije, koja podrazumijeva da je

institucija nezavisna od svih tijela državne vlasti i u vršenju svoje funkcije neće primati

nikakve naredbe niti bilo kakva uputstva.

Samostalnost u izvršenju funkcije ombudsmana instituciju obavezuje da djeluje u

okviru ustavnih i zakonskih odredaba i međunarodnih pravnih akata o ljudskim pravima i

slobodama bez bilo kakvog uticaja ili posredovanja bilo kojih organa i institucija.

Profesionalnost, nezavisnost i samostalnost institucije su uslov njene profesionalnosti,

odnosno garancija za obavljanje djelatnosti u skladu sa zakonom i međunarodnim

standardima.

Pristupačnost institucije je ona njena vrijednost koja je u startu razlikuje od svih

drugih institucija sistema, a podrazumijeva da za građane nema nikakvih ograničenja za

pristup instituciji, odnosno da se svaka i fizička i pravna osoba koja tvrdi da ima legitiman

interes može obratiti instituciji bez obzira na nacionalnost, državljanstvo, pol, religiju, pravnu

nesposobnost i sl.

Javnost rada ombudsmana je njegovo vrlo važno oružje, a obezbjeđuje se, između

ostalog, obavještavanjem o pojedinim predmetima, objavljivanjem donesenih odluka,

izdavanjem publikacija, web stranica i sl.

Povjerljivost podrazumijeva da lice koje podnese žalbu ili na bilo koji način učestvuje

u postupku koji vodi ombudsman ne može zbog toga biti pozvano na odgovornost niti se po

tom osnovu dovesti u nepovoljniji položaj. Istraga koju vodi ombudsman, kao i proceduralne

radnje, uvijek se vode sa najvećom mogućom diskrecijom, kako u pogledu podnosioca žalbe

tako i u pogledu javnih službi i organa.

Odgovornost institucije za njen rad proizlazi iz svih navedenih karakteristika. Prema

zakonu, institucija je, kao povjerenik parlamenta, za funkciju koju obavlja odgovorna

parlamentu.

Svi navedeni elementi zajedno određuju pojam institucije. Ako bi nekima od njih

trebalo dati prioritet, onda su ”to dvije osnovne karakteristike ove intitucije – njena potpuna

13 Lauc, Zvonimir: Ombudsman i teorija autopoiesis u SFRJ, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 79,

11

samostalnost i nezavisnost od društvenih i političkih organa i pravna sposobnost da se bavi

individualnim žalbama”14.

“Upravo karakteristike instituta ombudsmana imale bi šansu da ispune inače do sada

prazni prostor kvalitetnije zaštite građana kao konstituensa političkog sistema. Pri tome valja

imati u vidu da inauguriranje ovog instituta samog po sebi ne bi ništa doprinijelo razvoju

sloboda i prava, ukoliko se bitno ne transformira cjelokupni politički sistem, a samim tim i

cjelokupni pristup društvenom razvoju. Prema tome, iako smatramo nužnim iznalaženje

instituta in favorem čovjeka, ipak smatramo nužnim da ukupna klima, ambijent, moraju biti

bitno izmijenjeni, jer samo tada će biti realne šanse za oživotvorenje spregnuća kauzaliteta i

finaliteta, odnosno vizije i zbilje.”15

Zato je danas s pravom prihvaćeno da je “ombudsman institut koji ima šansu da štiti,

afirmira i dalje razvija slobode i prava čovjeka, glavne karakteristike svijeta budućnosti.

Ombudsman, kao i uostalom i sve druge institute, ne treba promatrati samog za sebe,

nego u ambijentu ukupnog društvenog razvoja, gdje čovjek ima šansu da se ispoljava kao

slobodna stvaralačka ličnost. Za ovo su nužna nova pravila igre. Stoga, iskoristimo šansu.”16

2. Zašto ombudsman?

“Svi razlozi koji postoje u brojnim zemljama koje su uvele ombudsman u svoj sistem,

važe nesumnjivo i u našoj zemlji kao opravdanje za stvaranje ovakve institucije. Štaviše,

nedostaci koji se uočavaju univerzalno u radu uprave, kao što su sporost i neefikasnost,

neljubaznost prema strankama, neodgovarajuće postupanje i slično, kod nas su još izraženiji.

Na sve slučajeve zakonitog, ali necelishodnog i nepravičnog rada uprave kod nas treba

posebno dodati i ne tako retke situacije u kojima dolazi do prekoračenja korišćenja ovlašćenja

i kršenja zakonitosti.”17

“Djelimično postoje razlozi za uvođenje ombudsmana i u činjenici da u našem

pravnom sistemu postoji niz deklarativnih prava čovjeka i građanina, što daje pravo pojedincu

da o pravu odlučuje a ne da isto postoji, te da nitko ne može građaninu oduzeti njegovo pravo.

Ipak i u našoj zemlji djeluju kontradiktorne tendencije, a koje dovode do toga da smanjivanje

prava građana, bilo kroz normativizam, u kojem se građanin ne može snaći, ili kroz

birokratizam, u kojem se birokrata nameće kao arbitar o pravima građana”18 dovodi građanina

14 Dragan Radinović, isto, s. 35 15 Lauc, Zvonimir: isto, s. 79 16 Isto, s. 79 17 Milkov, Dragan: O mogućem jugoslovenskom ombudsmanu, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 3 18 Mecanović, Ivan: Društveni pravobranilac građana i njegovo mjesto u pravnom sistemu SFR Jugoslavije, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 105

12

u situaciju ili da i ne zna koja prava ima, ili da se u moru propisa ne može snaći, ili da se sa

administracijom ne može izboriti.

Zahtjev za stvaranje pravne države prisutan je u svakodnevnom životu, ”pri tom se

zaboravlja da je potrebno stvoriti instrumentarij, kojim će se prava ostvarivati i instrumentarij

zaštite prava od samovolje organa. Zbog toga smatramo da je mnogo oportunije razvijati

institucije, koje garantuju ostvarivanje prava, nego konstantno meditirati, a bez rezultata o

ostvarivanju prava, političkim potrebama, koje je potrebno provesti, jer se u postojećem

sistemu ne mogu ostvarivati prava. Meditacije ne daju rješenja.”19

“Prvo i osnovno, ombudsman bi imao zadatak da ceni ne samo zakonitost, nego i

celishodnost rada organa uprave. Dakle, njegovom nadzoru bi bila podvrgnuta celokupna

aktivnost tih organa u svim svojim vidovima. Ostali organi koji imaju ingerencije u borbi

protiv nezakonitih postupanja – pre svega upravno sudstvo i javno tužilaštvo, stupaju u

dejstvo i donose odluke uglavnom u slučajevima evidentne povrede zakona, i to, po pravilu,

relativno većeg značaja. Sitnija kršenja zakona, a posebno granični slučajevi nezakonitog i

necelishodnog postupanja, ostaju van polja njihovog interesovanja. Oni se, posebno po prirodi

svoje funkcije, ne upuštaju u ocenu celishodnosti. A slučajeva nezakonitog postupanja manjeg

značaja i necelishodnosti u radu ima daleko više od slučajeva evidentnog kršenja zakona i oni

– u celini svojoj – mogu da budu od veće štete za društvo. Zato bi uloga ombudsmana u

ukazivanju na ovakve slučajeve bila dragocena.

Drugo, za razliku od manje-više propisanih formi putem kojih se građani mogu

obraćati organima koji već postoje u sistemu zaštite zakonitosti i prava građana, obraćanje

ombudsmanu bilo bi lišeno svih formalnosti. Svaki način upoznavanja ombudsmana s

kršenjem zakona, necelishodnim radom organa uprave i, posebno, povredama prava građana,

bio bi dobar. Tu ostaje da se razmotre dva pitanja. Prvo je da li građanima treba omogućiti

neposredno obraćanje ombudsmanu ili bi, kao što je slučaj u nekim sistemima, oni morali da

prethodno upoznaju sa svojom namerom nekoga – npr. u Velikoj Britaniji to je nihov

predstavnik u Domu komuna – i, tek s njegovom saglasnošću, obrate se ombudsmanu. Drugo

pitanje tiče se aktivne legitimacije za obraćanje ombudsmanu – da li obraćanje dozvoliti samo

onima čija su prava i na zakonu zasnovani interesi povređeni ili ga omogućiti svima bez

razlike, dakle i onima koji ne mogu da dokažu svoj neposredni interes za slučaj u pitanju.

Treće, dok ostali organi, po okončanju postupka, donose meritorne odluke, obavezne

za one kojih se tiču, ombudsman takvim ovlaštenjima ne bi raspolagao. On bi samo iznosio

svoje mišljenje, savetovao i preporučivao. Dakle, formalno, on ne bi bio u stanju da ukine ili

izmeni nezakonit ili necelishodan akt i sl.

19 Mecanović,Ivan: isto, s. 113

13

Međutim, ako bi ombudsman uspeo, kao što je slučaj u većini zemalja koje su uvele

instituciju, da se nametne kao objektivan i nepristrasan, onda bi njegovi stavovi, iako

neobavezni, bili od velikog uticaja na organe koji formalno odlučuju.”20

“Delovanje ombudsmana i sama činjenica njegovog postojanja imaju i veliki

psihološki efekat. S jedne strane, uprava je svesna činjenice da postoji poseban kontrolor

njenog rada, pa se unapred trudi da ne postane predmet njegove kritike – ponekad se organi

uprave obraćaju ombudsmanu i unapred u spornim slučajevima, kako bi izbegli kasnije

posledice. U tom smislu on izvesno vrši veliko preventivno dejstvo i bez velikih pravnih

ovlaštenja. Ombudsman spada u red onih ustanova čiji se značaj i uloga ne mere isključivo u

efektima njihovog rada, već koji vrše svoju funkciju i ne radeći ništa.

S druge strane, veliko psihološko dejstvo postoji i u odnosu na građane, jer su svi

svesni da postoji i specijalizovana institucija kojoj se mogu obratiti sa svojim pritužbama na

rad uprave. Taj osećaj, da postoji posebno telo koje će kontrolisati upravu i kome se građani

mogu neposredno i bez ikakvih posebnih formalnosti obratiti, izuzetno je značajan za

pojedince.”21

Pri tome treba imati u vidu da “institucija ombudsmana ne može zameniti organe koji

su zaduženi za zaštitu zakonitosti, kao što su sudovi i javna tužilaštva. Međutim, ombudsman

se pokazao kao njihova neophodna nadopuna. Specifični kvaliteti ombudsmana daju ovoj

instituciji praktične i psihološke efekte, koje nijedan drugi organ ne može preuzeti. Između

ostalog, on vrši i značajno preventivno dejstvo, veliki broj grešaka nikada ne bude počinjen

samo zahvaljujući egzistenciji službe ombudsmana”22.

Upravo zbog svojih specifičnih kvaliteta, ombudsman je jedini specijalizovan u zaštiti

građana od neljubazne administracije, sitnih nepravdi, osjećaja bespomoćnosti. Ombudsman

je upravo posrednik između građana i vlasti i jedini “koji treba da sruši zid koji postoji

između građana i državnih organa”23.

“Jednom rečju, ombudsman se pojavljuje kao karika koja nedostaje u lancu odnosa

između države i društva. Naravno, ne jedina, ali svakako značajna, budući da ona svojim

delovanjem vrši povratan uticaj na ukupnu demokratsku državnu i društvenu institucionalnu

infrastrukturu”24

Iskustva zemalja u kojima institucija ombudsmana ima dugu tradiciju upravo

potvrđuju da se institucija nametnula “kao uspešan i vredan garant građanskih prava.

Kombinacija njegovog (ombudsmanovog) autoriteta, udružena sa načinom njegovog 20 Jovičić, Miodrag: Zašto man je i kakav ombudsman potreban, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 46 21 Milkov, Dragan: isto, s. 63 22 Eklundh, Claes: Švedski parlamentarni ombudsmani, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 7 23 Milkov, Dragan: isto, s. 62 24 Radinović, Dragan: isto, s. 315

14

postupanja, tj.mogućnost korištenja neformalnih postupaka prilikom provođenja nepristrasne i

nezavisne istrage povodom žalbi građana pokazala se kao dobitna kombinacija za efikasno

ispravljanje nepravdi koje upravne vlasti nanose građanima. Koncept ombudsmana napravljen

je upravo tako da on bude djelotvoran u probijanju birokratskih začaranih krugova, odnosno

da služi građanima kao prava antibirokratska i demokratska institucija. U tome se ogleda i

njegov najveći neposredni značaj.”25

B. Predmet i cilj istraživanja

Bilo bi nerazumno i ne bismo došli do željenih i potrebnih rezultata ako bismo ušli u

istraživanja nekog problema a da nismo prethodno postavili cilj, odnosno ciljeve. Zbog toga

ćemo postaviti precizne ciljeve našeg istraživanja. ”Poznato je da je opšti cilj svakog

istraživanja saznanje merituma problema koji je formulisan predmetom istraživanja, a zatim,

po mogućnosti, njegovo rješenje.”26

Očigledno da je cilj istraživanja da se nešto postigne, pronađe ili objasni i da se dođe

do novog saznanja o pitanju koje je predmet istraživanja. To znači da treba doći do saznanja

pojava, svojstava, suštine problema i, po mogućnosti, saznanja kako se on odražava u praksi.

Tema našeg istraživanja brižljivo je odabrana i ona već implicira ciljeve istraživanja kao

sastavni dio naučne zamisli kojom se odgovara zašto i zbog čega se nešto ili neka pojava

istražuje. U stvari, do naučnih rezultata dolazi se korišćenjem logičkog mišljenja i davanjem

odgovora na pitanja: šta, kako i zašto? ”Pitanja šta i kako u prvom redu karakterišu rane faze

razvoja jedne nauke. Najpre je potrebno sakupiti dovoljan fond pouzdanih činjenica i utvrditi

zakonite veze između tih činjenica. Objašnjenje, tj.odgovor na pitanje zašto, ili objašnjenje u

okviru naučnog sistema, pretpostavlja izvesnu zrelost nauke.”27

“Institucija Ombudsmana je demokratski izum zamišljen da deluje u duhu demokratije

sa kooperativnom vladom i predusretljivim činovništvom, koji u celini upravljaju efikasno, a

istinski su zainteresovani da se isprave nedostaci koji mogu biti nenamerno prouzrokovani."28

U uslovima u kojima je nastala institucija i nije bilo realno očekivati da su stvorene

sve pretpostavke za funkcionisanje jedne nezavisne, samostalne i profesionalne institucije.

Međutim, od uspostavljanja prve bh. ombudsman institucije prošlo je dovoljno vremena koje

je moralo biti iskorišteno za pravilno zakonsko definisanje institucije, da bi se od nje mogli

očekivati efekti kao u svakoj zemlji gdje institucija ima dugu tradiciju. Nije realno očekivati

25 Bogoljub Milosavljević, isto, s. 22 26 Milošević, Novak i Milojević, Saša: Osnovi metodologije bezbjednosnih nauka, Beograd, 2001, s. 165 27 Gologaža, Milan: Filozofija života, Novi Sad, 2001, s. 4 28 Eklundh, Claes: isto, s. 16

15

da ombudsman u BiH bude švedski ombudsman. Ali ni švedski ombudsman sigurno prije 200

godina kad je uspostavljen nije bio ono što danas jeste.

U tome danas i jeste odgovornost i ombudsmana u BiH – da u datim uslovima, tamo

gdje još uvijek nedostaje povjerenje, gdje je kompromis rijedak, gdje politika živi svugdje i sa

svim – gradeći instituciju i sam doprinosi izgradnji standarda koje demokratsko društvo

zahtijeva.

U vezi s potrebom uspostavljanja institucije ombudsmana, posebnom preporukom broj

R-85-13, Komitet ministara Savjeta Evrope predložio je državama članicama da:

a) "uvaže mogućnost osnivanja ombudsmana na nacionalnom, regionalnom ili lokalnom

nivou ili za posebne oblasti javne uprave,

b) daju šira ovlaštenja ombudsmanu, gdje to još nije učinjeno, posebno iz oblasti

njegovih opštih nadležnosti, što se odnosi na zaštitu ljudskih prava nad kojima on vrši

nadzor, ako to nije u suprotnosti sa nacionalnim zakonodavstvom, kao i prilikom

sprovođenja postupka i davanja mišljenja,

c) šire i jačaju ovlaštenja ombudsmana i u drugim pravcima, tako da ohrabre što

delotvornije sprovođenje osnovnih ljudskih prava i sloboda prilikom rada nadležnih

organa”29.

Obrada teme Institucija ombudsmana u BiH ima zadatak da ostvari naučni

(opšteteorijski) i praktični (operacioni) cilj.

Oba cilja će se postići:

a. proučavanjem i analizom državnog i entitetskih zakona i njihovim poređenjem sa

zakonima evropskih zemalja i međunarodnim standardima,

b. sagledavanjem mjesta i uloge institucije s obzirom na kvalitet ustanovljenih

mehanizama za njeno djelovanje,

c. utvrđivanjem moguće efikasnosti institucije s obzirom na postojeća zakonska rješenja.

29 Lilić, Stevan et all.: Ombudsman, međunarodni dokumenti, uporedno pravo, zakonodavstvo i praksa, Beograd, 2002, s. 347

16

Postavljeni ciljevi traže odgovore na brojna pitanja, između ostalog:

Da li je zakonodavac imao u vidu uslove u kojima institucija nastaje i izgrađuje se? Da

li je stvorio mehanizme i omogućio da ona zaista bude nezavisna, samostalna, profesionalna?

Da li je institucija prepoznata i prihvaćena od građana?

“Naučno je utvrđeno i objašnjeno, a u praksi provjereno i potvrđeno, da se ljudima

mogu osigurati osnovna prava, kao što su pravo na život, pravo na mir i pravo na slobodu, a

na bazi ovih prava osigurati i brojna druga prava i slobode, samo u pravno uređenim

državama. Zato je osnovna pretpostavka ostvarivanja društvenog reda uspostavljanje države i

prava. Nije slučajno da je jedna od najstarijih nauka upravo nauka o državi i pravu. Tako su

države i pravo postali karijatide moderno organizovanog društva.”30

Da li je postojeći zakon izraz potrebe međunarodne zajednice da on bude donesen ili

je izraz potrebe odgovorne vlasti za uspostavljanjem istinske ombudsman institucije?

Da li je moguće funkcionisanje ombudsman institucije u uslovima u kojima država još

uvijek nije pravno uređena ili je u takvoj, pravno neuređenoj državi, potreba za

uspostavljanjem institucije za zaštitu prava građana još izraženija?

Da li u uslovima u kojima ne vlada povjerenje u zemlji ombudsman može ostvariti

svoju posredničku misiju?

Da li postojeći zakon ide u prilog stvaranju i jačanju institucije ili ne?

Da li ombudsman institucija BiH, prema važećem zakonu, uživa povjerenje

parlamenta entiteta; da li će izabrani ombudsman biti povjerenik parlamenata RS i Federacije

BiH?

Da li su postojeća zakonska rješenja usvojila principe UN vezane za status nacionalnih

institucija u pravcu promovisanja i zaštite ljudskih prava?

Pariski principi u – svojila ih je Generalna skupština UN 1993.godine, kao dodatak

Rezoluciji broj 48/134 od 20.decembra 1993, naglašavaju šest ključnih kriterija koji

opredjeljuju uspostavljanje institucije:

- nezavisnost garantovana statutom ili ustavom,

- autonomija od vlade,

- pluralizam, uključujući članstvo,

- širok mandat zasnovan na univerzalnim principima ljudskih prava,

- adekvatne moći istrage,

- adekvatni resursi.

30 Kuzmanović, Rajko: Ustavnopravni položaj Republike Srpske u okviru Bosne i Hercegovine – R epublika Srpska – Deset godina Dejtonskog mirovnog sporazuma, Banja Luka, 2005, st. 42

17

Analizom postojećih zakonskih rješenja i poređenjem pojedinih odredaba sa

zakonskim rješenjima prije svega zemalja iz okruženja, što i jeste cilj ovog rada, dobiće se

odgovori na naprijed postavljena pitanja.

Opšti i operacioni ciljevi ovog rada jesu, dakle, sticanje saznanja o tome u kojoj je

mjeri zakonodavac, uspostavljajući instituciju ombudsmana, slijedio međunarodne standarde i

da li postojeća zakonska rješenja uspostavljaju istinsku ombudsman instituciju – nezavisnu,

samostalnu, profesionalnu.

Budući da je opšti cilj svakog istraživanja primjena rezultata istraživanja, to bi i

rezultati našeg rada trebali dati doprinos nastojanjima da i Bosna i Hercegovina, na putu

prema Evropskoj uniji, uskladi svoje zakonodavstvo sa standardima i principima demokratski

razvijenih zemalja, posebno u oblasti ljudskih prava i njihove zaštite.

C. Utvrđivanje hipoteze

Pošto se utvrdi predmet i cilj istraživanja, utvrđuje se hipoteza, kao logičan i nužan

slijed misaonih radnji i postupaka u projektu istraživanja. Hipoteza je u osnovi pretpostavka

za koju vjerujemo da može dovesti do rješenja problema istraživanja. Ili, hipoteza je još

neprovjeren sud za koji pretpostavljamo da je istinit. Pomoću toga suda možemo tumačiti i

objašnjavati niz određenih činjenica. Teoretičari metodologije ističu njen izuzetan značaj i

važnost u naučnom radu, naglašavajući pri tom da ona započinje u mislima a onda evaluira u

praktičnoj zamisli i ostvarivanju utvrđenog problema istraživanja. ”Hipoteza je misaona

pretpostavka u obliku pojmova i stavova o mogućim činjenicama budućeg saznanja ka

neotkrivenim svojstvima, tj.njihovim svojstvima, odnosima, uslovima nastanka, promjene ili

razvoja.”31

Ali, hipoteza nije sama sebi svrha. Ona ima svoj značaj i svoju funkciju u svakom

konkretnom predmetu istraživanja, ona usmjerava naše istraživanje i vodi nas do rješenja

problema.

Imajući u vidu značaj hipoteze i njenu funkciju u istraživanju i predmet našeg

istraživanja, došli smo do formulisanja hipoteze koja glasi:

1. institucija ombudsmana je u demokratskim zemljama nezaobilazan kontrolni

mehanizam,

2. zakonom utvrđen okvir nije stvorio uslove za samostalnu, nezavisnu i profesionalnu

instituciju.

31 Šešić, Bogdan: Opšta metodologija, Beograd, 1974. s. 272

18

Istraživanje će pokazati da li je hipoteza dobro postavljena i da li će biti potvrđena ili

odbačena. Bez obzira na to da li će hipoteza bila potvrđena ili odbačena, istraživanje će biti

uspješno, jer će problem privesti istini i time dati podsticaj nadležnima da u skladu sa

međunarodnim standardima definišu i postave instituciju ombudsmana.

D. Metode istraživanja

Osnovni preduslov za uspjeh i teorijskog i praktičnog rada jeste dobra organizacija

rada i pažljivo odabrane adekvatne metode. Metoda je putokaz i način rada i sastoji se od niza

postupaka i radnji kojima se dolazi do određenog cilja. ”Naučnom metodom se naziva obično

skup raznih postupaka i procesa pomoću kojih se dolazi do naučnih saznanja i istina.”32

S obzirom na karakter naše teme, koristili smo više metoda:

1) Dijalektička metoda je korištena kao generalna i kao opšta osnova za sve druge metode i

rad u cjelini. Ova metoda podrazumijeva postavljanje teze, antiteze, sinteze i konačno

rezultata.

2) Metoda analize i sinteze sadržaja je jedna od vrlo starih metoda, koja je u našem slučaju

došla do izražaja jer je bilo veoma značajno izvršiti detaljnu analizu korištenih

zakonskih rješenja,

3) Deduktivna metoda se često koristi u istraživanjima u oblasti društvenih nauka i pomoću

nje se zaključuje na osnovu podjele cjeline na više elemenata.

4) Induktivna metoda je slična metodi analize. Kod primjene ove metode polazi se od niza

pojedinačnih činjenica i tako se dolazi do odgovarajućeg zaključka.

5) Komparativna metoda je bila vrlo bitna u izradi ovog rada, jer se pomoću nje došlo do

bitnih saznanja – uporedbom današnjih institucija u različitim državama.

6) Dogmatsko-normativna metoda, koja se vrlo često u teoriji označava kao pravno logička

metoda, korištena je radi preciznijeg tumačenja pravnih normi.

Navedene metode su korištene uporedno i selektivno. Bez obzira na to što su neke

korištene više a neke manje, sve su značajno doprinijele uspješnosti ovog istraživanja.

E. Izvori saznanja

Od izbora teme i njene aktuelnosti uveliko zavisi i količina i kvalitet izvora saznanja.

Zbog toga je vrlo važno, kako je već rečeno, da se pri izboru teme vodi računa o tome da ona

32 Midhat Šamić: Kako nastaje naučno djelo, Sarajevo, 1972, s. 14

19

ne bude ni uska ni preširoka i da ima dovoljno literature i drugih izvora saznanja o odabranom

problemu.

O našoj temi, koja obrađuje instituciju ombudsmana u Bosni i Hercegovini, nema baš

mnogo izvora, ali ih ima dovoljno da mogu biti osnova za njeno uspješno istraživanje i

obradu.

Za naše istraživanje izvore saznanja svrstali smo u dvije grupe:

Prvu grupu izvora saznanja čini naučna i stručna literatura, tj.naučne i stručne knjige,

monografije, zbornici, časopisi, godišnjaci i druge publikacije. Ovi izvori se uglavnom nalaze

u bibliotekama, posebno u Biblioteci Srbije, Biblioteci BiH, Biblioteci “Petar Kočić” u Banjoj

Luci i dr.

Pored navedenih biblioteka, osnovni izvor za našu temu su i univerzitetske i

fakultetske biblioteke u Republici Srpskoj, Republici Srbiji i Bosni i Hercegovini.

Drugu grupu izvora saznanja čine normativni i drugi opšti akti, kao što su Ustav BiH,

ustavi entiteta, ustavi zemalja iz okruženja, zakoni o instituciji ombudsmana u BiH i

entitetima, te zakoni o instituciji ombudsmana u zemljama u okruženju.

F. Okvir istraživanja

Područje istraživanja predstavlja bitne odrednice metodološkog karaktera u okviru

kojeg će se odvijati istraživanje.

Područje istraživanja može biti određeno na različite načine: Prvo, utvrđuje se sa

stanovišta određenog naučnog područja. Ono će se u našem slučaju kretati u okviru

ustavnopravne nauke i prakse, te političko-pravnog sistema; Drugo, sa užeg stručnog

stanovišta istraživanje će obuhvatiti problematiku ustavne i zakonske pozicije i organizaciju

institucije ombudsmana u pozitivnom pravu sa osvrtom na iskustva drugih zemalja.

Prema tome, okvir i područje istraživanja su omeđeni naučnom oblašću – širom i

užom – i teritorijom, kako bi se znali okviri istraživanja i istovremeno onemogućilo

istraživaču da se upusti u more beskonačnosti bez okvira.

Međutim, bez obzira na to što ni teorijski ni naučni dio nije i ne može biti ničim

ograničen,ovdje se radi o okviru i granicama istraživačkog problema koji se niti može niti

smije odnositi na nauku i naučne činjenice koje su univerzalne za sve i bez granica.

20

II. NASTANAK INSTITUCIJE OMBUDSMANA

Porijeklo institucije

Donošenjem Ustava 1809, Švedska je bila prva država koja je u svoj pravni sistem

uvela instituciju ombudsmana.

Pod nazivom justitieombudsman, što znači predstavnik ili povjerenik odnosno

zastupnik parlamenta, ombudsman je vršio nadzor nad poštovanjem zakonitosti javnih službi.

Izborom prve ličnosti, 1.marta 1810, na ovu funkciju od strane parlamenta Švedske i

praktično je otpočelo funkcionisanje ove institucije.

Iako se švedski ombudsman iz 1809. uzima za začetnika ove institucije, njeni korijeni

zasigurno nisu u Ustavu iz 1809..

Naime, 1713. švedski kralj Charles XII u dvorcu Timurtasch potpisao je povelju

kojom je uspostavio instituciju najvišeg kraljevskog ombudsmana, sa ciljem da ona u ime

kralja vrši nadzor nad sprovođenjem zakona i obavljanjem dužnosti državnih službenika .

Kralj je na ovaj način želio ostvariti kontrolu nad radom javnih službi i u vrijeme kad

nije bio u zemlji.

Nakon smrti kralja, ova institucija se od 1719. naziva kancelar pravde. Kao organ

izvršne vlasti koji i danas funkcioniše u Švedskoj, on se razlikuje od parlamentarnog

ombudsmana upravo po tome što je direktno zavisan od izvršne vlasti.

Po nekim teoretičarima, korijeni institucije idu i dalje, u civilizaciju stare Grčke, Rima

i Kine, gdje su efori u Atini ili plebejski tribuni u starom Rimu ili mandarini u staroj Kini

imali ulogu sličnu ulozi koju ombudsman ima danas.

U svakom slučaju, Švedska je zemlja u kojoj je rođena institucija ombudsmana sa

stanovišta savremenog shvatanja uloge i značaja ove institucije.

Sve do 1920, kada je ombudsmana uspostavila i Finska, Švedska je praktično bila i

jedina zemlja koja je uspostavila ovu instituciju.

Uticaj koji je švedski ombudsman imao na uspostavljanje ove institucije u drugim

zemljama potvrđuje i činjenica da je i sam naziv institucije švedska riječ, koja je uglavnom

takva preuzeta i institucija je danas opšteprihvaćena pod tim nazivom. I ne samo naziv

institucije. Naime, suštinsko ovlaštenje ombudsmana Švedske bilo je da od upravnih vlasti

može tražiti objašnjenje i obrazloženje o neprimjenjivanju odnosno nepravilnom

primjenjivanju pojedinih zakona, te da s tim u vezi pokreće odgovornost državnih službenika.

“Dužnost mu je bila da u svojstvu predstavnika Parlamenta nadzire sprovođenje zakonitosti u

21

odnosu na sve službenike i sudije.”33 O tim nalazima ombudsman je obavještavao parlament,

koji je opet mogao postaviti i pitanje odgovornosti ministara. Ta ovlaštenja ombudsman ima i

danas.

Krajem dvadesetog vijeka ova institucija je doživjela pravu ekspanziju; s procesima

demokratizacije postaje nezaobilazan faktor i opšteprihvaćen institut, tj. postaje sastavni dio

demokratskih procesa, “tako da se u političkoj i pravnoj teoriji govori o ombudsomaniji”.34

Njemačka je parlamentarnog ombudsmana uspostavila 1955. Te godine instituciju

ombudsmana u svoj pravni sistem uvodi najveći broj zemalja, i to Mađarska, Italija –

regionalni ombudsmanToskane, Latvija, Litvanija, Federacija Bosne i Hercegovine, Malta,

Uzbekistan, Belgija – regionalni ombudsman. Slijede Norveška – 1963, Izrael 1971, Austrija

1977, Kanton Cirih u Švicarskoj 1978.

Danas, 200 godina od pojave prve institucije, ombudsman je postao gotovo

nezaobilazan instrument i mehanizam u zaštiti osnovnih prava i sloboda građana u skoro 250

država.

“Iole demokratski poredak u svetu nije propustio a da se nije licem okrenuo prema

ombudsmanu. Ombudsman je stalno u razvoju. Njegova budućnost je nesumnjiva. Njegova

aktuelnost je prisutna kad god se postavi pitanje zaštite ljudskih prava i sloboda. Ova

ustanova, uistinu, postaje temeljni uslov stvaranja temeljnog poretka i ustavne države”35

Sve republike bivše Jugoslavije uvele su ovu instituciju u svoj pravni sistem. Prvo

Hrvatska, na osnovu Ustava iz 1991, donosi Zakon o pučkom pravobranitelju 1992, zatim

Slovenija 1993. donosi Zakon o zaštitniku ljudskih prava, na osnovu Ustava iz 1991. Na

osnovu Ustava iz 1991.godine Makedonija je tek 1997. donijela Zakon o narodnom

pravobraniocu. Bosna i Hercegovina ombudsmana uvodi u svoj pravni sistem na osnovu

Dejtonskog mirovnog sporazuma, odnosno njegovih aneksa 4 i 6 iz 1995. Uredbom o

osnivanju institucije ombudsperson od 30.juna 2000, koju je u skladu sa svojim ovlaštenjima

donio specijalni izaslanik generalnog sekretara UN, uveden je ombudsman na Kosovu, a u

Vojvodini je to učinjeno odlukom Skupštine Autonomne Pokrajine Vojvodine od

23.decembra 2002. Crna Gora je u svoj pravni sistem uvela instituciju 2003, kada je donesen

Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda. Poslije niza neuspjelih pokušaja donošenja ovog

zakona, Narodna skupština Republike Srbije je 14.9.2005. donijela Zakon o zaštitniku

građana. Prvog ombudsmana Srbija je imenovala 2007. i upravo je u toku organizovanje ove

institucije na državnom nivou. Time će, istovremeno, biti završen proces uspostavljanja

institucije ombudsmana na prostoru bivše Jugoslavije. U pravnom sistemu Srbije institucija 33 Eklundh, Claes: isto, s. 7 34 Milkov, Dragan: isto, s. 59 35 Kulić, Dimitrije: Ombudsman u Jugoslaviji, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 115

22

egzistira na nivou teritorijalne autonomije (institucija ombudsmana Vojvodine) i lokalne

samouprave – lokalni ombudsmani (institucija ombudsmana opština Kraljevo, Užice,

Kragujevac).

Iako imaju različite nazive: ombudsmen, zaštitnik ljudskih prava, pučki pravobranitelj,

parlamentarni komesar i sl., u osnovi, funkcija im je jedinstvena, a to je zaštita prava građana

od nezakonitog postupanja odnosno zbog nepostupanja administracije i javnih službi.

Pri tome je, “razumljivo, u svakoj pojedinoj zemlji model ombudsmana bio prilagođen

odlikama konkretne pravne i političke kulture i potrebama aktuelnog socijalno-političkog

okruženja. Pored toga, jednom primenjeni modeli se ne okivaju u krute forme, već se,

saglasno socijalnim promenama, podvrgavaju konstantnoj evoluciji, s ciljem njihovog

usavršavanja i povećanja efikasnosti u radu. Stoga se ombudsman u svakoj pojedinoj zemlji

pojavljuje sa izvesnim razlikama, koje onemogućuju da se govori o jednom opštevažećem

modelu ove institucije”.36

1. Kad i kako je nastala institucija ombudsmana u BiH?

Uspostavljanje institucije ombudsmana u Bosni i Hercegovini, uključujući i institucije

u Federaciji Bosne i Hercegovine i Republici Srpskoj, znatno se razlikuje od uspostavljanja

ove institucije u drugim državama. Prvo, bitno je različit pravni osnov nastanka institucije, a

onda i postupak i procedura imenovanja prvih ombudsmana.

Pravni osnov za instituciju ombudsmana na prostoru Bosne i Hercegovine bio je

Dejtonski mirovni sporazum. Po tom sporazumu, prvi ombudsman BiH nije mogao biti

domaći državljanin, a prvi ombudsmani entiteta bili su domaći državljani, imenovani od

predstavnika međunarodne zajednice.

U Parizu je 14.decembra 1995. godine potpisan Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni

i Hercegovini. Potpisali su ga ovlašteni predstavnici BiH, Republike Hrvatske i SR

Jugoslavije, kao strane u sporazumu, a svojim potpisom garantovali predstavnici EU,

Republike Francuske, Savezne Republike Njemačke, Ruske Federacije, Velike Britanije i

SAD, kao svjedoci u sporazumu. Opšti okvirni sporazum za mir u BiH, koji se naziva i

Dejtonski mirovni sporazum, jeste međunarodni ugovor, koji u osnovi sadrži dva glavna

paketa sporazuma. Jedan čini Opšti okvir mirovnog sporazuma za BiH, a drugi 11 aneksa.

Prvi paket, Opšti okvir mirovnog sporazuma, kako mu i sam naziv kaže, izraz je

potrebe svih učesnika sporazuma da se učini kraj tragičnom sukobu u regionu.

36 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 15

23

Aneksi su dodatni sporazumi i njima su definisani različiti aspekti funkcionisanja BiH

kao složene zajednice dva entiteta i tri konstitutivna naroda.

Aneksi opšteg okvirnog mirovnog sporazuma su

• Aneks 1A-Sporazum o vojnim aspektima mirovnog dogovora

• Aneks 1B-Sporazum o stabilizaciji regiona

• Aneks 2-Sporazum o granici između entiteta i pitanjima u vezi sa granicama

• Aneks 3-Sporazum o izborima

• Aneks 4-Ustav Bosne i Hercegovine

• Aneks 5-Sporazum o arbitraži

• Aneks 6-Sporazum o ljudskim pravima

• Aneks 7-Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima

• Aneks 8-Sporazum o komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika

• Aneks 9-Sporazum o osnivanju javnih korporacija Bosne i Hercegovine

• Aneks 10-Sporazum o sprovođenju civilnih aspekata mirovnog rješenja

• Aneks 11-Sporazum o međunarodnim snagama za policijske dužnosti.

Jedan od 11 aneksa Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH je Ustav BiH, i to Aneks

4, kojim je određeno ustavno uređenje BiH kao složene i demokratske države, satavljene od

dva entiteta i tri konstitutivna naroda. Član 2. Ustava posvećen je ljudskim pravima. Ustav

utvrđuje da će BiH i oba njena entiteta obezbijediti najviši nivo međunarodno priznatih

ljudskih prava i osnovnih sloboda, te da će u tom cilju biti osnovana Komisija za ljudska

prava u BiH, kako je predviđeno Aneksom 6 Opšteg okvirnog sporazuma. Ustav dalje

utvrđuje da će se prava i slobode koje određuju Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i

osnovnih sloboda i njeni protokoli primjenjivati direktno u BiH, te da će ova konvencija imati

prioritet nad svim drugim zakonima.

Ljudska prava i slobode garantovane Evropskom konvencijom i Ustav BiH garantuje

bez izuzetka, i to:

a) pravo na život;

b) pravo da se ne bude podvrgnut mučenju ili nehumanom i ponižavajućem tretmanu ili

kažnjavanju;

c) pravo da se ne bude zatočen u ropstvu ili služenju i da se ne obavlja prinudni ili

prisilni rad;

d) pravo na ličnu slobodu i bezbjednost;

e) pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim procesima i ostala prava u vezi

sa krivičnim postupkom;

24

f) pravo na privatni i porodični život, dom i korespondenciju;

g) sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijesti;

h) sloboda izražavanja;

i) sloboda mirnog okupljanja i sloboda udruživanja sa drugima;

j) pravo na stupanje u brak i zasnivanje porodice;

k) pravo na imovinu;

l) pravo na obrazovanje;

m) pravo na slobodu kretanja i stanovanja

Uživanje prava i sloboda garantovanih Konvencijom, a koje u potpunosti preuzima i

Ustav BiH, biće obezbijeđeno svim licima u Bosni i Hercegovini, bez diskriminacije po bilo

kom osnovu, uključujući pol, rasu, boju kože, jezik, vjeroispovijest, političke i druge stavove,

nacionalno i socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovinski status ili status

koji se stiče rođenjem.

Ustav BiH garantuje, dakle, najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i

osnovnih sloboda, te obavezuje na osnivanje Komisije za ljudska prava u skladu sa Aneksom

6 Opšteg okvirnog sporazuma.

Dakle, Aneks 4, kao Dejtonski Ustav BiH, i Aneks 6 – Sporazum o ljudskim pravima,

jesu pravni osnov za uspostavljanje institucije ombudsmana u BiH.

Sporazum o ljudskim pravima, kao Aneks 6, uspostavio je instituciju ombudsmana u

BiH tako što se Komisija za ljudska prava, koja se ovim sporazumom uspostavlja, sastoji iz

dva dijela: institucije ombudsmana i Doma za ljudska prava. Ove institucije imale su zadatak

da osnovne principe Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava realizuju u Bosni i

Hercegovini tako što će razmatrati:

(a) navodno kršenje ljudskih prava navedenih u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih

prava i osnovnih sloboda i njenim protokolima, ili

(b) navodnu diskriminaciju po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik,

vjeroispovijest, politička i druga uvjerenja, nacionalno i socijalno porijeklo, pripadnost

nacionalnoj manjini, status koji se stiče rođenjem, imovinski status i drugi statusi koji

proističu iz uživanja prava i sloboda navedenih u međunarodnim sporazumima iz

Dopune ovom Aneksu, pri čemu kršenje prava vrše Strane potpisnice, uključujući

službenike ili organe Strana potpisnica, kantona, opština ili pojedinaca koji postupaju

po ovlaštenju ovih službenika ili organa.

Činjenica da institucija ombudsmana nije uspostavljena Ustavom – Aneksom 4, ne

umanjuje njen značaj u fazi nastajanja, naprotiv, s obzirom na to da je uspostavljena posebnim

25

sporazumom iste pravne snage kao što je i Ustav, ljudska prava i slobode ali i mehanizmi za

njihovu zaštitu trebali su dodatno dobili na značaju.

Član 4. Aneksa 6 uređuje organizaciju i način rada ombudsmana kao nezavisnog tijela

čiji članovi moraju biti ljudi priznatih visokih moralnih kvaliteta i stručnjaci u oblasti

međunarodnih ljudskih prava: “Nijedno lice ili organ Strana potpisnica ne smije se miješati u

sprovođenje mandata ovog Odbora.”

Prvi ombudsman imenovan je na neobnovljiv mandat od 5 godina, a imenovan je od

strane predsjedavajućeg Organizacije za Evropsku bezbjednost i saradnju nakon konsultacija

sa potpisnicima sporazuma. Prvi ombudsman nije mogao biti državljanin BiH niti susjednih

zemalja. Tek po proteku petogodišnjeg mandata, ombudsmana je trebalo imenovati

predsjedništvo BiH. Međutim, to se ipak nije desilo u zadatom roku. Naime, Sporazum o

ljudskim pravima kao pravni osnov uspostavljanja i rada institucije ombudsmana zaključen je

na određeno vrijeme, u kome su uspostavljene institucije imale sporazumom utvrđene

obaveze i ovlaštenja, a po proteku navedenog roka te obaveze i odgovornost trebale su

preuzeti domaće institucije. Kako je 14.decembra 2000. prestao pravni osnov postojanja

uspostavljene institucije ombudsmana u BiH, a Parlamentarna skupština nije donijela zakon

koji uređuje ovu materiju, to je visoki predstavnik za BiH 12.decembra 2000. nametnuo

Zakon o ombudsmanu za ljudska prava u Bosni i Hercegovini. Tim povodom, Kancelarija

visokog predstavnika u saopštenju za javnost je istakla: ”Taj Zakon predstavlja kamen

temeljac zaštite ljudskih prava i fundamentalnih sloboda BiH kojim će se osigurati da

odgovornost ombudsmana za ljudska prava bude stavljena na nivo države BiH”44.

Po tom nametnutom zakonu, koji je Parlamentarna skupština usvojila u istom tekstu45,

postojao je samo jedan ombudsman, koga je imenovao predsjedavajući OSCE, uz konsultaciju

sa predsjedništvom BiH, predsjedavajućim Predstavničkog doma BiH i predsjedavajućim

Doma naroda BiH. Bio je strani državljanin i na dužnosti je ostao do 31.12.2003. Neki su ga

smatrali i međunarodnim ombudsmanom, međutim on to sigurno nije bio. Bio je ombudsman

BiH, a s obzirom na specifične okolnosti u kojima se institucija uvodi, bio je strani

državljanin. Praktično, sa 1.1.2004. godine stvoreni su uslovi da domaće institucije preuzmu

ovlaštenja utvrđena Aneksom 6. Dom za ljudska prava prestao je funkcionisati 31.12.2003, a

mandat da riješi veliki broj zaprimljenih predmeta dobila je Komisija za ljudska prava pri

Ustavnom sudu BiH. S istim danom prestalo je ovlaštenje ''međunarodnom'' ombudsmanu, a

prve ombudsmane domaće državljane imenovao je Predstavnički dom i Dom naroda

Parlamentarne skupštine BiH na osnovu zajedničkog prijedloga predsjedništva BiH.

44 Radinović, Dragan: isto, s. 147 45 Službeni list Bosne i Hercegovine, br. 19/02

26

Imenovanje je izvršeno 7.11.2003, tako da je Bosna i Hercegovina dobila prve parlamentarne

ombudsmane. Bili su to Snježana Savić, Mariofil Ljubić i Safet Pašić.

Ono što karakteriše rad prve BiH institucije ombudsmana moglo bi se sažeti u

sljedećem:

- institucija je imala kancelarije u Banjoj Luci i Sarajevu, gdje joj je bilo i sjedište,

- ombudsman je imenovao stručni tim od 12 domaćih pravnih stručnjaka i 12 stranih

pravnika sa iskustvom u Sekretarijatu Savjeta Evrope,

- ombudsman je razmatrao pojedinačne žalbe o kršenju ljudskih prava,

- ombudsman je mogao na bazi sopstvene istrage donijeti specijalni izvještaj i uputiti ga

odgovornoj strani preporučujući određeno ponašanje da bi se otklonilo utvrđeno

kršenje određenih prava,

- odgovorna strana je bila dužna da se pismeno izjasni o tome kako će se povinovati

preporukama ombudsmana,

- postupak pred ombudsmanom odvijao se u skladu sa Pravilima procedure koje je

donio sam ombudsman,

- ako se odgovorna strana ne povinuje preporukama u ostavljenom roku, ombudsman je

izvještaj dostavljao visokom predstavniku međunarodne zajednice,

- ombudsman je mogao pokrenuti postupak pred Domom za ljudska prava na bazi svog

izvještaja.

Specifičnosti institucije vezane su i za njeno finansiranje. Pored sredstava koja je

obezbjeđivala Vlada BiH, finansijeri institucije bile su i države čiji stručnjaci su radili u

instituciji, zatim zemlje članice OEBS-a, EU, te brojni donatori.

“Ombudsman za ljudska prava za BiH je donio svoja Pravila procedure u kojima se

zapaža pristup koji ovoj instituciji daje karakter kvazisudske instance, postavljajući određene

formalne uslove da bi se slučaj navodnog kršenja ljudskih prava mogao istraživati nakon što

stranka uloži žalbu jednoj od postojećih kancelarija ombudsmana.

Formalni uslovi određuju da

o činjenice slučaja na koji se stranka žali treba da su se desile nakon stupanja na snagu

Dejtonskog sporazuma, tj.nakon 15.decembra 1995,

o stranka treba da pokaže da se akt na koji se žali može pripisati jednoj od strana

potpisnica Dejtonskog sporazuma, dakle Republici Srpskoj, Federaciji Bosne i

Hercegovine ili Bosni i Hercegovini,

o činjenice vezane za slučaj treba da predstavljaju kršenje nekog od prava koja su

zaštićena Evropskom konvencijom ili diskriminaciju u uživanju prava iz drugih

međunarodnih dokumenata navedenih u dodatku aneksa 6,

27

o podnosilac žalbe treba da iscrpi sva raspoloživa efikasna pravna sredstva koja mu stoje

na raspolaganju u domaćem pravnom sistemu prije nego se obrati ombudsmanu."46

Navedene karakteristike prve BiH institucije ombudsmana jasno pokazuju da se ona

od svog osnivanja, imenovanja ombudsmana, unutrašnje organizacije, zaposlenih kadrova,

finansiranja, kontrole rada i sl. bitno razlikuje od svih drugih BiH institucija ustanovljenih u

to vrijeme, ali i od drugih institucija ombudsmana koje su već imale dugogodišnju tradiciju u

brojnim zemljama. Ovakav pristup u izgradnji prve BiH institucije ombudsmana ima svoje

opravdanje u činjenici da je ona nastala u vremenu i prostoru koji je zahtijevao dodatno

angažovanje međunarodne zajednice. “U zemljama u tranziciji kao što je Bosna i Hercegovina

ombudsman je suočen sa državnim aparatom koji prolazi kroz duboke promjene. Zadatak

institucije je, stoga, ne samo da se bori sa zloupotrebom, nego i da promoviše i štiti društvene

vrijednosti, uključujući ljudska prava i vladavinu zakona. Dok teoretski ombudsman treba

prvenstveno da bude okrenut ka upravi, u društvima u tranziciji ombudsman ne samo da

djeluje uporedo sa sudskim sistemom, nego često i zamjenjuje sudstvo, te stoga bira formu

sudskog djelovanja. U periodu tranzicije, rad ombudsmana je više fokusiran na primjenu

zakona i vršenje kvazisudske uloge na osnovu uticaja. Kroz svoje aktivnosti ombudsman širi

određenu pravnu kulturu među organima vlasti i građanima. Ovaj se trend ogleda u širokim

kompetencijama institucije ombudsmana."47

2. Ombudsman u Federaciji BiH

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, čije su odredbe sadržane u Vašingtonskom

sporazumu, stupio je na snagu 30. marta 1994. Sastavni dio Ustava je i aneks kojim su

uspostavljeni instrumenti za zaštitu prava građana i on je praktično pravni osnov za uspostavu

institucije ombudsmana u Federaciji BiH.

Prema Ustavu Federacije, postoje tri ombudsmana: jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan

koji predstavlja ostale, koje imenuje Parlament Federacije, u skladu sa zakonom koji će se

donijeti tri godine nakon stupanja na snagu Ustava. Tokom razdoblja ne manjeg od tri godine

i u slučaju da Parlament ne donese zakon u vezi sa imenovanjem ombudsmana, njih imenuje i

razrješava Konferencija o evropskoj sigurnosti i saradnji u konsultaciji sa predsjednikom i

dopredsjednikom Federacije.

46 Šaula, Valerija: Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda u Bosni i Hercegovini, Godišnjak Pravnog fakulteta u Banjoj Luci, br. XXII 47 www.oscebih.org

28

Prve ombudsmane Federacije imenovao je predsjedavajući OSCE u Beču, a prvi

Zakon o instituciji ombudsmana donesen je avgusta 2000, čime su stvoreni uslovi za prvo

imenovanje ombudsmana od strane Parlamenta Federacije.

Za razliku od ustavnih rješenja drugih zemalja, Ustav Federacije Bih značajnu pažnju

posvećuje instituciji ombudsmana.On određuje ne samo njegov izbor, trajanje mandata i

prestanak dužnosti, već i njegova ovlaštenja, odnos prema drugim organima i institucijama i

slično.

Imajući u vidu specifične okolnosti u kojima se institucija ombudsmana uvodi u pravni sistem

Federacije BiH izbor prvih ombudsmana učinjen je od strane ovlaštenih predstavnika

međunarodne zajednice.

3. Ombudsman u Republici Srpskoj

Ustav Republike Srpske ne sadrži odredbe o instituciji ombudsmana.

Iako je na Ustav koji je usvojila Narodna skupština 1992. doneseno više amandmana

koji su uglavnom imali za cilj usklađivanje postojećeg teksta Ustava sa Opštim okvirnim

sporazum za mir u BiH, oni nisu uključivali i pravni osnov za uspostavljanje institucije

ombudsmana.

Prvi Zakon o ombudsmanu Narodna skupština Republike Srpske je donijela 8.

februara 2000.49 i time ovu instituciju uvela u svoj pravni sistem.

Uvodeći instituciju u svoj pravni sistem, Republika Srpska se zakonom odrekla

mogućnosti da sama bira svoje ombudsmane. Naime, članom 38. ovog zakona utvrđeno je da

će prve ombudsmane Republike Srpske, tri osobe iz tri konstitutivna naroda, imenovati

ombudsman za ljudska prava u Bosni i Hercegovini.

U to vrijeme dužnost ombudsmana u Bosni i Hercegovini obavljao je strani

državljanin, imenovan od predsjedavajućeg OEBS-a, uz konsultacije sa Stranama

potpisnicama Dejtonskog sporazuma.

Ovo je sigurno jedinstven primjer da ombudsmana imenuje drugi ombudsman.

Ipak ovo je bilo privremeno imenovanje – prvi ombudsmani obavljali su svoju dužnost

na određeno vrijeme od dvanaest mjeseci50.

Po proteku roka od dvanaest mjeseci, Narodna skupština je imenovala prve

parlamentarne ombusmane u skladu sa članom 8.važećeg zakona.

49 Službeni glasnik Republike Srpske, br. 4/2000 50 Zakon o Ombudsmanu Republike Srpske, čl. 38

29

Prvi ombudsmani imali su zadatak da uspostave instituciju i da izaberu osoblje, otvore

kancelarije na terenu, ustanove pravila i procedure rada institucije i da tako tek stvorenu

instituciju predaju parlamentarnim ombudsmanima biranim na mandat od četiri godine (tri

ombudsmana iz tri konstitutivna naroda).

Izmjenama Zakona iz 200451, umjesto tri ombudsmana, Republika Srpska uvodi

ombudsmana i dva zamjenika, koji se biraju iz tri konstitutivna naroda, i u okviru mandata od

četiri godine, svakih 16 mjeseci se smjenjuju na poziciji prvog, po redosljedu koji sami

dogovore.

Praktično, Republika Srpska je u četiri godine postojanja institucije imala tri puta

izbor ombudsmana.

Prvi privremeni ombudsmani izabrani su na određeno vrijeme od godinu dana,

drugima je četvorogodišnji mandat onemogućen izmjenama zakona koji je utvrdio novu

proceduru i obavezan konkurs, i trećima, koji su najduže na poziciji ombudsmana Republike

Srpske, četvorogodišnji mandat je doveden u pitanje zbog objedinjavanja institucije sa

institucijom ombudsmana Bosne i Hercegovine i institucijom ombudsmana Federacije BiH, a

uskladu sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ombudsmanu za ljudska prava Bosne

i Hercegovine.

51 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Ombudsmanu Republike Srpske, Službeni glasnik RS, br. 49/04

30

III. PRAVNI OSNOV INSTITUCIJE OMBUDSMANA

Pravni osnov nastanka

Uspostavljanje institucije ombudsmana u zemljama koje su ovu instituciju uvele u svoj

pravni sistem imalo je različit pravni osnov.

Uporednom analizom može se konstatovati da je pravni osnov uspostavljanja

institucije

1. Ustav

2. Zakon

3. Odluka

4. Međunarodni akt

Ustav i zakon su ipak najčešći pravni osnov za ovu instituciju. Samo izuzetno, u

specifičnim uslovima i okolnostima, to je akt međunarodne zajednice ili drugi propis.

1. Ustav

Ustavno uređenje institucije ombudsmana je najčešći pravni osnov za uspostavljanje

ove institucije. Po mnogima, ustavni pravni osnov daje dodatnu snagu ovoj instituciju te

dodatnu težinu njenim aktivnostima, “a to je može učiniti i manje ranjivom, manje podložnom

arbitrarnim pritiscima i spremnijom da preživi protek vremena”52, što je i razumljivo, budući

da je ustav osnovni i najviši pravni akt svake zemlje, te da svaka izmjena ustava zahtijeva

posebnu i u pravilu dugotrajnu proceduru.

Pri tome treba imati u vidu da su neke zemlje ustavom uvele instituciju u svoj pravni

sistem, a potom, u skladu sa ustavnim ovlaštenjima, donijele zakon o ovoj instituciji, što i

jeste prirodni pravni put.

Ustav u pravilu reguliše samo postojanje institucije sa osnovnim njenim ovlaštenjima,

utvrđujući da će se sva druga pitanja vezana za rad institucije regulisati zakonom.

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, za razliku od ostalih ustavnih rješenja, vrlo

opširno – u devet članova – reguliše ovu materiju.

Najdalje u ustavnom uređenju institucije ombudsmana otišao je ustav Švedske, koji

uređuje gotovo sva pitanja o radu institucije koja u pravilu spadaju u zakonsku materiju. Zbog

toga Švedska i nema poseban zakon o ovoj instituciji.

52 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 31

31

Ustav Republike Hrvatske iz 1990.godine samo jednim članom uvodi instituciju u

pravni sistem, utvrđujući pri tom da će se ostala pitanja urediti zakonom. Č lan 93. ovog

ustava glasi:

"Pučki je pravobranitelj opunomoćenik Sabora Republike Hrvatske koji štiti ustavna i

zakonska prava građana u postupku pred državnom upravom i tijelima koja imaju javne

ovlasti. Pučkog pravobranitelja bira Zastupnički dom na vrijeme od osam godina. Uvjeti za

izbor i razrješenje, djelokrug i način rada pučkog pravobranitelja i njegovuh zamjenika

uređuju se zakonom.”53

Na osnovu člana 93.Ustava Republike Hrvatske, Sabor je 1992. donio Zakon o

pučkom pravobranitelju.

Ustav Republike Slovenije na isti način kao i Ustav Republike Hrvatske uvodi

instituciju u pravni sistem Slovenije: Zaštitnik ljudskih prava,u skladu sa zakonom utvrđenim

nadležnostima odgovoran je za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u stvarima u kojima

su uključeni državni organi,organi lokalne uprave i nosioci javnih ovlaštenja. Zaštitnik se

imenuje u skladu sa zakonom. Zakonom se mogu ustanoviti specijalni zaštitnici za pojedina

područja.

Na osnovu člana 159 Ustava, Slovenija je Zakon o zaštitniku prava građana donijela

1993.

Prema Ustavu Federacija Bosne i Hercegovine:

1. “Postoje tri ombudsmana – jedan Hrvat, jedan Bošnjak i jedan druge nacionalnosti,

koje imenuje parlament federacije, u skladu sa zakonom koji donosi tri godine nakon

stupanja na snagu ovog ustava.

2. Svaki ombudsman, uz saglasnost predsjednika federacije, imenuje jednog ili više

zamjenika.

3. Trajanje mandata ombudsmana i njihovih zamjenika jednako je trajanju mandata

predsjednika i sudaca vrhovnog suda.

4. Svaki ombudsman imenuje dodatno osoblje prema sredstvima proračuna koja u tu

svrhu odobri Vlada Federacije ili, na početku, premijer.57

Zakon o ombudsmanu Federacije Bosne i Hercegovine na osnovu ustavnih ovlaštenja

donesen je 2000.

Na isti način, na osnovu ustavnog pravnog osnova za uspostavljanje institucije,

doneseni su zakoni koji u potpunosti regulišu pitanja vezana za rad i organizaciju institucije

ombudsmana i u Makedoniji, Norveškoj, Danskoj, Finskoj, Mađarskoj.

53 Ustav Republike Hrvatske, čl. 93, Narodne novine Republike Hrvatske, br. 56/90 57 Ustav Federacije BiH, Službene novine Federacije BiH br. 1/94

32

Nešto drugačiji put uvođenja institucije ombudsmana u ustav zemlje imale su npr.

Austrija i Poljska. One su ovu instituciju uspostavile na osnovu zakona, a nedugo poslije toga,

izmjenama ustava, uvele je i u ustav. Taj put slijedi i Republika Crna Gora. Njen parlament je

2003. donio Zakon o zaštitniku građana, a kada je 2006. pokrenuta inicijativa za izmjenu

Ustava, predloženi amandmani su se u značajnoj mjeri odnosili upravo i na instituciju

ombudsmana.

2. Zakon

Zakon je pravni osnov za uvođenje institucije ombudsmana u pravni sistem u relativno

velikom broju zemalja.

Dakle, bez ustavnog osnova zakoni u velikom broju zemalja uređuju pitanja koje se

odnose na imenovanje, mandat, razrješenje, nadležnosti i ovlaštenja institucije ombudsmana. I

tu postoji različit pristup u smislu da li sam zakon treba u potpunosti i detaljno da reguliše ovu

materiju ili bi zakonodavac trebao urediti samo neophodna pitanja funkcionisanja institucije a

da sva druga pitanja uredi sam ombudsman svojim pravilima o radu institucije. Bez obzira na

to u kojoj mjeri je zakonodavac uredio način rada i ovlaštenja ombudsmana, zakonom su

najčešće data ovlaštenja ombudsmanu da svojim aktima detaljnije uredi pravila i procedure u

svom postupanju kao i da donese potrebna normativna akta koja će omogućiti nesmetano

funkcionisanje institucije. Pri tome, neke zemlje mu daju neograničena ovlaštenja da u skladu

sa postojećim zakonom uredi svoje postupanje. Neke ipak stavljaju određena ograničenja u

smislu da je za organizovanje same službe (sistematizacija poslova, plate i sl.) potrebna

saglasnost skupštinskog odbora ili resornog ministarstva.

Bosna i Hercegovina spada upravo u red onih koji su takvo ograničenje predvidjeli.

“Plaće savjetnika, pomoćnika ombudsmena i plaće ostalih zaposlenih u instituciji

ombudsmena utvrđuju se u visini plaća državnih službenika i namještenika zaposlenih u

institucijama BiH, uz saglasnost ministarstva finansija i trezora BiH, u skladu sa odobrenim

budžetskim sredstvima”.59

Slično rješenje primijenjeno je i u radu institucije ombudsmana Vojvodine.

“Ombudsman donosi opšti akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji stručne

službe, uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog radnog tijela skupštine”.(čl.40. Odluke

o Pokrajinskom Ombudsmanu).

59 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Ombudsmanu za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Sl. list BiH, br. 32/06, čl. 9.

33

Ipak, “najčešće je slučaj da se na osnovu ustava kojim se formalnopravno stvara osnov

za nastanak institucije, donosi zakon koji predstavlja u najvećem broju slučajeva akt stvarnog

stvaranja institucije. Ima slučajeva da od donošenja ustava kao formalnopravnog akta

stvaranja institucije, prođe i više godina do stvarnog stvaranja institucije. Takav je npr. slučaj

u Makedoniji, koja je uvela instituciju ombudsmana formalnopravno svojim ustavom od

1991, a zakon na osnovu koga je institucija stvarno uvedena donijela je tek 1997.godine.”61

Član 73. Ustava Republike Makedonije glasi: “Sobranje bira narodnog pravobranioca.

Narodni pravobranilac štiti ustavna i zakonska prava građana kada su im povrijeđena od

organa državne uprave i drugih organa i organizacija koje imaju javna ovlaštenja. Narodni

pravobranilac se bira na vrijeme od osam godina, s pravom na još jedan izbor. Uslovi izbora i

razrješenja, nadležnosti i način rada narodnog pravobranioca uređuju se zakonom.

“Sve ovo jasno ukazuje da je makedonski zakonodavac, uz višegodišnje

odugovlačenje sa donošenjem zakona"63, očigledno još daleko od stvaranja jedne realno

stabilne kontrolne institucije i da je pokušao da traži, po nama na neuspješan način, neku

kompromisnu formulu, pri čemu je stao na pola puta.”64

3. Odluka

Skupština Autonomne Pokrajine Vojvodine je, na osnovu ovlaštenja iz člana 56.

Zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti Autonomne Pokrajine65, dana 31.12.2002.

donijela Odluku o Pokrajinskom ombudsmanu i time ovu instituciju uvela u pravni sistem

Vojvodine. Članom 56. navedenog zakona utvrđeno je da AP Vojvodina preko svojih organa

ustanovljava funkciju pokrajinskog građanskog branioca kao i njegova ovlaštenja i način

njihovog ostvarivanja.

Odlukom su utvrđene nadležnosti ombudsmana, ali i zamjenika ombudsmana, za

oblast zaštite prava nacionalnih manjina, zaštite prava djeteta i ravnopravnost polova.

Odlukom su opširno i vrlo detaljno regulisana i pitanja izbora i prestanka mandata,

ovlaštenje, postupanje, finansiranje, organizacija i rad stručne službe.

Za prvog ombudsmana AP Vojvodine, Skupština je imenovala g. Petra Teofilovića

24.9.2003.

61 Radinović, Dragan: isto, s. 179 63 Zakon o Ombudsmanu Makedonije, Službeni vesnik na Republikata Makedonija, br. 7/97 64 Radinović, Dragan: isto, s. 149 65 Službeni glasnik Republike Srbije, br. 6/02

34

Pored uobičajene prakse da je institucija ustanovljena ustavom i zakonom, to je

moguće i propisima, ne samo s drugim nazivom, već i druge pravne snage, kakva je upravo

Odluka o Pokrajinskom ombudsmanu ili dekret Portugalije.

4. Međunarodni akti

Uspostavljanje institucije ombudsmana moguće je i aktom međunarodne zajednice.

Naravno, to su iznimne situacije, kada međunarodna zajednica, koristeći ovlaštenja koja ima u

zemljama sa kriznim situacijama ili poslije ratnih dešavanja, uspostavljajući instituciju

ombudsmana omogućava građanima da na najefikasniji način ostvare svoja prava.

Uspostavljajući instituciju i dajući joj punu podršku, međunarodna zajednica istovremeno

obavezuje domaću vlast da ona postane dio sistema te zemlje.

To praktično znači da je akt međunarodne zajednice kao pravni osnov uspostavljanja

institucije vremenski ograničen i da se po tom osnovu za ombudsmane imenuju strani

državljani.

Prvi akt te vrste bio je upravo pravni osnov za instituciju ombudsmana BiH, a to je

Okvirni sporazum za mir u BiH, kojim su uz posredovanje međunarodne zajednice okončani

sukobi na ovom prostoru, o čemu je bilo riječi u polavlju Nastanak institucije ombudsmana.

Aktom međunarodne zajednice uspostavljena je institucija ombudsmana i za područje

Kosova i Metohije, i to Uredbom br.2000-38 od 30 juna 2000, koju je donio specijalni

izaslanik Generalnog sekretara UN kao šef Privremene uprave misije UN na Kosovu.

Ombudsmana Kosova imenovao je specijalni izaslanik generalnog sekretara na period od

dvije godine, uz mogućnost produženja mandata na još dvije godine.

Ombudsman mora biti međunarodno uvažena ličnost visokih moralnih kvaliteta i

integriteta, nepristrasna, i osoba koju odlikuje dokazana odanost ljudskim pravima i pravima

manjina, a da pri tome nije državljanin neke od država bivše Jugoslavije niti Albanije.66 Na tu

funkciju, 21.novembra 2000, imenovan je g. Marek Antoni Nowicki.

Institucija ombudsmana ima i svoju stručnu službu, koju čine pojedinci iz lokalne ali i

međunarodne zajednice koji zadovoljavaju visoke standarde stručnosti, efikasnosti i

integriteta ličnosti.

Članom 1. pomenute uredbe utvrđeni su osnovni zadaci institucije;.Ombudsman štiti

prava i slobode pojedinaca i pravnih lica i obezbjeđuje da sve osobe budu u mogućnosti da

efikasno ostvaruju ljudska prava i osnovne slobode zagarantovane međunarodnim

standardima za ljudska prava, posebno Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i njenim

66 www.ombudspersonkosovo.org

35

protokolima i međunarodnim odredbama o ljudskim i političkim pravima. Ombudsman će

obezbjediti pristupačne i blagovremene mehanizme za reviziju i ispravku djela koja

predstavljaju zloupotrebu vlasti od strane prelazne civilne uprave ili neke druge nastale

centralne ili lokalne institucije.

Nije slučajno da su ovaj pravni osnov imale ove institucije, obje na području bivše

Jugoslavije i obje u vrijeme kada je međunarodna zajednica u ovim područjima putem svojih

visokih predstavnika imala velika ovlaštenja.

36

IV. IZBOR OMBUDSMANA

Procedura i način izbora ombudsmana u velikoj mjeri opredjeljuje i položaj i ulogu

same ombudsman institucije kao kontrolnog mehanizma u zaštiti prava građana. Zato se, s tim

u vezi, postavlja nekoliko pitanja. Prvo i osnovno pitanje je ko bira ombudsmana, da li je pri

tome potrebna kvalifikovana većina, ko je ovlašteni predlagač za izbor ombudsmana, na koji

mandat se bira, može li isto lice ponovo biti birano i koji uslovi su potrebni da bi neko bio

biran za ombudsmana.

Budući da način na koji je zakonodavac dao odgovore na ova pitanja u dobroj mjeri

određuje i položaj same institucije u ukupnom pravnom sistemu, svako od ovih pitanja biće

posebno razmotreno.

1. Ko i kojom većinom bira ombudsmana?

Jedan od osnovnih principa koji je opšteprihvaćen u gotovo svim evropskim zemljama

jeste da se samim postupkom izbora ombudsmana obezbjedi njegova maksimalna

nezavisnost, samostalnost i iznad svega politička neutralnost.

Osnovni i najčešći način izbora ombudsmana koji je danas opšteprihvaćen jeste izbor

od strane parlamenta, zbog čega se nosioci ove funkcije često nazivaju i parlamentarni

ombudsmani.

Ima, međutim, i drugačijih rješenja: “ombudsmana postavlja i razrješava šef države – Izrael,

Filipini, Gana, Irska, Velika Britanija. U zemljama koje poznaju instituciju generalnog

guvernera, on je taj koji postavlja ombudsmana – Australija, Portoriko, Jamajka. U

Francuskoj medijatora postavlja Ministarski savet, što predstavlja jedno od najvećih

odstupanja od švedskog modela.”67

Pri izboru ombudsmana od strane parlamenta najčešće se traži i kvalifikovana većina, i

to dvotrećinska većina u Mađarskoj, Italiji, Sloveniji, Španiji, Republici Srpskoj, tropetinska

većina u Albaniji, Poljskoj, prosta većina u Rumuniji, Švedskoj, Ukrajini i Hrvatskoj68.

S obzirom na specifičnu ulogu institucije koja ne odlučuje u meritumu niti donosi

konačne odluke o pitanjima iz njene nadležnosti, te na činjenicu da uspješno funkcionisanje

institucije umnogome zavisi od autoriteta institucije, odnosno autoriteta ličnosti koja se nalazi

na čelu institucije, sasvim je razumljivo da je stroža parlamentarna većina odnosno

opšteprihvaćena ličnost na čelu institucije prvi preduslov nezavisne i samostalne institucije,

67 Milkov, Dragan: isto, s. 61 68 European Ombudsman Institutions, str. 13

37

ali i autoriteta i institucije i samog ombudsmana. Stroža parlamentarna većina dobar je znak

da je izabrana ličnost opšteprihvaćena te da će imati podršku parlamenta u vršenju kontrola u

skladu sa zakonom. Stroža parlamentarna većina dobar je znak povjerenja parlamenta u

izabranog ombudsmana, a bez povjerenja ova institucija kao povjerenik parlamenta nema

šansu. Sve ovo ukazuje da odgovor na pitanja ko i kojom većinom bira ombudsmana ima

direktan uticaj i na kvalitet obavljanja posla ove institucije, te njen autoritet i pred građanima i

pred odgovornom vlašću. Bosna i Hercegovina je izmijenjenim Zakonom o ombudsmanu

utvrdila takvu proceduru i potrebnu većinu za izbor ombudsmana koja nije poznata u

zemljama u okruženju. “Ombudsmane imenuje Predstavnički dom i Dom naroda

Parlamentarne skupštine BiH većinom glasova u skladu sa poslovnicima o radu oba doma”70

Poslovnik dalje uređuje: ”Odluke u Domu se donose većinom glasova poslanika koji

su prisutni i koji glasaju.”71 To praktično znači da Predstavnički dom, koji ima 42 poslanika,

treba kvorum potreban za održavanje sjednice od 22 poslanika, pri čemu većina onih koji su

glasali za može biti i 13 poslanika, a 13 poslanika je samo jedna četvrtina od ukupnog broja

poslanika.

Ovakvo zakonsko rješenje najbolje govori o odnosu odgovorne vlasti prema instituciji

ombudsmana. Na ovaj način država ispunjava svoju obavezu da izvrši izbor ombudsmana, a

ne i da uspostavi instituciju. Na ovaj način potpuno je zanemarena suština institucije

ombudsmana, a to je uživanje maksimalne podrške i povjerenja parlamenta.

2. Ko je ovlašteni predlagač i ko može biti biran za ombudsmana?

Jedno od pitanja koje je usko vezano za izbor ombudsmana jeste i ko je ovlašteni

predlagač za izbor ombudsmana. Iz uporedne analize zakonskih rješenja primijetno je da su

ovlašteni predlagači za izbor ombudsmana najčešće odbori ili komisije, kao radna tijela

parlamanta, ili predsjednik (šef) države.

Mada se kao predlagač pojavljuje i predsjednik parlamenta, u Poljskoj i Litvaniji npr.,

ili tri najveće političke partije, kao što je to slučaj u Austriji, ili šef države, kako je uređeno

zakonom Slovenije i Crne Gore, za sve njih je zajedničko da samim zakonom nije dodatno

uređena i procedura kako ovlašteni predlagač dolazi do potencijalnih kandidata za ovu

funkciju.

Izuzetno, Zakon Crne Gore uređuje da “u postupku utvrđivanja prijedloga kandidata

za izbor Zaštitnika nadležno radno tijelo skupštine obavlja konsultacije sa naučnim i stručnim 70 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Sl. list BiH, br. 32/06 71 Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, Službeni list BiH, br. 33/06, čl. 79

38

institucijama, organima i predstavnicima civilnog sektora koji se bave pitanjima ljudskih

prava i sloboda. O pokretanju postupka predlaganja kandidata obavještava se javnost"72.

“Zaštitnika građana bira Narodna skupština Republike Srbije na prijedlog odbora

nadležnog za ustavna pitanja. Kandidata za zaštitnika građana Odboru ima pravo da predloži

svaka poslanička grupa u Skupštini.”73 “Izborni postupak za zaštitnika će početi ne kasnije od

6 mjeseci prije isteka mandata aktuelnog zaštitnika.Parlament će odlučiti o imenovanju u

roku od 45 dana od podnošenja prijedloga Predsjednika Republike.”74

Za sva zakonska rješenja, bez obzira na to ko je ovlašteni predlagač, zajedničko je da

se izbor ombudsmana ne vrši putem konkursa.

I zaista, niko i nigdje ombudsmana ne bira na način i pod uslovima predviđenim

zakonom o izboru državnih službenika, kao što to čini Bosna i Hercegovina. I u tom dijelu

BiH je izuzetak. “Za imenovanje ombudsmana Parlamentarna skupština BiH osniva posebnu

ad hok komisiju, koja objavljuje javni poziv i, nakon provedene procedure, utvrđuje listu

kandidata koji ispunjavaju uvjete utvrđene ovim Zakonom.”75

Naime, Zakon BiH reguliše da prijedlog utvrđuje ad hok komisija na osnovu javnog

poziva. I takvo zakonsko rješenje još bi bilo i prihvatljivo da komisija nije po tom osnovu

raspisala konkurs i vodila proceduru koja nije utvrđena Zakonom o ombudsmanu. Pošto se na

ombudsmana ne odnose odredbe Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima,

postavlja se pitanje šta je smisao ove procedure, zašto konkurs i po kojim pravilima komisija

treba da radi.

Raspisivanje konkursa uvijek podrazumijeva zakonom jasno utvrđenu proceduru i

zaštitu prava svih učesnika konkursa. U izboru ombudsmana to jednostavno nije moguće, iz

prostog razloga što izabrani ombudsman mora biti prije svega osoba od povjerenja parlamenta

– naravno, pod uslovom da ispunjava zakonom utvrđene uslove za izbor – jer on i jeste njegov

povjerenik, zato se i traži opšta podrška, odnosno što stroža parlamentarna većina.

Postojeće zakonsko rješenje imalo bi smisla da je komisija uputila javni poziv i time

dala do znanja svim zainteresovanim licima da je u toku izbor ombudsmana, a onda obavila

potrebne konsultacije sa naučnim i stručnim radnicima, te predstavnicima civilnog sektora iz

ove oblasti, kako bi došla do onih imena koje prihvata i stručna javnost i nevladin sektor, a

koja su istovremeno i najprihvatljivija za postojeću skupštinsku većinu.

Ovlašteni predlagač, prema važećem Zakonu, obrazložen prijedlog dostavlja

parlamentu na dalju proceduru. Ovlašteni predlagač u ovom slučaju je ad hok komisija koja je

72 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, Službeni list RCG, br. 41/03 73 Zakon o zaštitniku građana, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 79/05 74 Zakon o zaštitniku građana, Uradni list Republike Slovenije, broj 71-2573/93, čl. 13 75 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Ombudsmana za ljudska prava BiH, Sl. list BiH, br. 32/06, čl. 3

39

samo provjeravala ispunjenost uslova od strane kandidata kako su konkursom zahtijevani.

Postavlja se pitanje zašto je uopšte i imenovana komisija. Provjeru kandidata, u dijelu

ispunjenosti uslova koji su konkursom traženi, mogle su obaviti i stručne službe parlamenta.

Pošto se komisija nije upuštala u ocjenu onog dijela koji je za funkciju ombudsmana mnogo

važniji, a to su ljudski i moralni kvaliteti kandidata, te njegov autoritet, kako kod građana tako

i kod odgovorne vlasti, odnosno nije ni utvrdila prijedlog kandidata, to u ovom slučaju i

nismo imali ovlaštenog predlagača.

To najbolje govori o uslovima u kojima ova institucija treba da radi.

Niko nije preuzeo odgovornost da predloži i stane iza imena imena kandidata za ovu

poziciju, što znači da iza njih u momentu kandidovanja niko ne stoji. S ovakvom

skupštinskom većinom iza njih niko ne stoji ni poslije izvršenog izbora.

Ovaj način izbora slabi poziciju i institucije i ličnosti na toj funkciji, odnosno dovodi

je na nivo upravnih tijela i organizacija čiji se čelni ljudi imenuju u konkursnoj proceduri.

Institut konkursa jeste demokratski put koji daje mogućnost svim zanteresovanim

kandidatima da u jednoj zakonskoj i transparentnoj proceduri pod istim uslovima prođu i

nezavisnu spoljnu kontrolu u cilju izbora ličnosti koja se najbolje kvalifikovala. Cilj ove

procedure je, pored navedenog, i da se politika potpuno eliminiše u proceduri izbora za

pozicije na koje se zakon odnosi. Međutim, ombudsman je po mnogo čemu vrlo specifična

instituciju, za koju je povjerenje parlamenta i konsenzus svih političkih stranaka prvi i

osnovni uslov uspješnog funkcionisanja.

3. Mandat ombudsmana

Pitanje koje se postavlja u vezi s izborom ombudsmana jeste i mandat na koji se on

imenuje, te da li isto lice može ponovo biti imenovano.

Mandat na koji se bira ombudsman različito je riješen prema uporednim zakonskim

rješenjima.

U pravilu, ombudsman se bira na određeno vrijeme, što znači na mandat ograničenog

trajanja, s tim što je trajanje mandata različito riješeno.

Četiri godine je mandat ombudsmana u Republici Srpskoj, Njemačkoj, Grčkoj,

Portugalu, Norveškoj, Švedskoj, Švicarskoj. To je ujedno i najkraći mandat na koji se bira

ombudsman.

U najvećem broju zemalja ombudsman se bira na mandat od pet godina – Poljska,

Rumunija, Španija, Malta, Albanija, Litvanija, Ukrajina.

40

Šest godina je mandat na koji se bira ombudsman u Austriji, Belgiji, Češkoj, Andori,

Vojvodini, Francuskoj, BiH, dok mandat ombudsmana u Hrvatskoj i Makedoniji traje osam

godina.76

Za razliku od navedenih zemalja, Belgija i Finska su zemlje u kojima nema

vremenskog ograničenja na koji se ombudsman bira; praktično, bira se na neodređeno vrijeme

i na neograničen mandat.

Opredjeljenje je, dakle, najvećeg broja zemalja (iako i ovdje ima izuzetaka da se

ombudsman bira upravo sa izborom parlamenta, kao što je to u Španiji) da mandat

ombudsmana traje duže od mandata poslanika u parlamentu – pet godina – i da se i na taj

način izbjegne njegova zavisnost od bilo kakve promjene vlasti.

I pitanje ponovnog izbora iste ličnosti na istu dužnost je jedno od pitanja koje se

postavlja u instituciji ombudsmana.Iako je i ovo pitanje različito riješeno, ipak je

opredjeljenje najvećeg broja zemalja da izabrani ombudsman može ponovo da bude biran. Pri

tome, ponovni izbor najčešće je ograničen na samo još jedan mandat, kakvo rješenje je

sadržano u zakonu – Republike Srpske, Slovenije, Mađarske, Makedonije, Austrije;

Holandija, Bosna i Hercegovina i Hrvatska dozvoljavaju ponovni izbor bez ograničenja:

”ombudsmani se imenuju na period od šest godina i mogu biti ponovo izabrani.”77

“Pučki pravobranitelj i njegovi zamjenici se biraju na vrijeme od osam godina i mogu

biti ponovo izabrani.”78

Francuska i Velika Britanija ne dopuštaju mogućnost ponovnog izbora iste osobe na

ovu funkciju.

Za razliku od same procedure imenovanja, za koju postoje opšteprihvaćena pravila,

situacija je nešto drugačija kada su u pitanju uslovi koje mora ispunjavati lice da bi moglo biti

birano za ombudsmana.

“Osim posedovanja stručnih kvaliteta, Ombudsman mora biti prihvatljiv i kao ličnost,

kako za one povodom čijih pritužbi postupa, tako i za one čiji rad kontroliše. Pod ličnim

osobinama koje su veoma važne kao garancija njegove objektivnosti, treba podrazumevati da

je u pitanju osoba koja uživa veliki ugled, koja je politički nepristrasna, nekompromitovana, i

sl.”79

“Ombudsmani su uvek politički neutralne ličnosti sa solidnim pravničkim

obrazovanjem, koje se striktno pridržavaju svoje tradicionalne uloge nepristrasnih čuvara

zakonitosti i zakonskih prava pojedinaca. Švedski ombudsmani su uvek izbegavali ulogu

76 European Ombudsman Institutions, str. 19 77 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 5 78 Zakon o pučkom pravobranitelju, Narodne novine, br. 60/02, čl. 3 79 Teofilović, Petar: isto, s. 163

41

advokata građana i ostali su pošteni i nepristrasni zaštitnici individualnih prava u okviru

postojećeg zakonodavstva. Na taj način služba je uspela da postigne ravnotežu između

izlaženja u susret zahtevima javnosti, s jedne strane, i pokazivanja razumevanja za ponekad

težak položaj službenika, s druge strane. Kao rezultat toga, institucija ombudsmana je bila u

stanju da zadrži poverenje kako opšte javnosti tako i organa i službenika.80

Za razliku od Bosne i Hercegovine, u kojoj je zakonodavac za izbor ombudsmana

utvrdio vrlo stroge uslove i kriterijume, u većini zemalja to nije slučaj ili bar nije u tolikoj

mjeri. U BiH “za ombudsmana mogu biti imenovani državljani Bosne i Hercegovine,

diplomirani pravnici, s položenim pravosudnim ispitom i najmanje 10 godina radnog iskustva

u pravnoj struci, u kojoj su se istakli, koji imaju dokazano iskustvo u oblasti zaštite ljudskih

prava i sloboda građana, te visok moralni ugled”81.

Zakon Slovenije kao uslov utvrđuje samo slovenačko državljanstvo, a u Austriji,

pasivno biračko pravo.

“Svaki državljanin Bosne i Hercegovine u dobu u kojem uživa puna građanska i

politička prava, koji je iskazao iskustvo na polju ljudskih prava i priznatih je i visokih

moralnih kvaliteta, može biti imenovan ombudsmenom.”82

Interesantno je da je Bosna i Hercegovina do usvajanja izmjena zakona imala mnogo bolje

rješenje: “Svaki punoljetni građanin Bosne i Hercegovine, punopravan u uživanju građanskih

i političkih prava, koji ima dokazano iskustvo u oblasti ljudskih prava, te priznat visok

moralni status, može biti izabran za ombudsmana”83.

Nije poznato čime se rukovodio zakonodavac kad je u ovom dijelu zakona uradio

ovako radikalne izmjene.

Pored Bosne i Hercegovine, i zakoni zemalja iz našeg okruženja – Hrvatske,

Makedonije, Republike Srpske, Srbije i Vojvodine zahtijevaju za ombudsmana fakultetsku

diplomu pravnog smjera.

Oko 26 zemalja ima isti uslov, pravni fakultet, isto toliko zemalja kao uslov ima

visoku ličnu reputaciju osobe koja se kandiduje za izbor, a neke zemlje su kao uslov

predvidjele i starosnu dob iznad 25 godina života – Velika Britanija, Njemačka, Ukrajina.

Zanimljivo je da 31 zemlja, među kojima i Andora, Malta, Austrija, Španija, Švedska,

Švicarska, nije postavila i posebne uslove u pogledu stručnog obrazovanja koji se moraju

ispunjavati za izbor na ovu dužnost.84

80 Eklundh, Claes: isto, s. 16 81 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 6 82 Zakon o ombudsmenima Federacije BiH, Sl. novine Federacije BiH 32/00, čl. 12 83 Zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 11 84 European Ombudsman Institutions, str. 14

42

“Za zaštitnika i zamjenika može biti biran državljanin Republike Crne Gore sa

visokom stručnom spremom, iskustvom u oblasti ljudskih prava i sloboda i visokim ličnim i

profesionalnim autoritetom.”85

Iz navedenih zakonskih odredaba proizilazi, kada su u pitanju uslovi za izbor

ombudsmana, da nema strogih pravila i opšteprihvaćenih standarda, ali je isto tako jasno da su

samo dva uslova bez izuzetka zastupljena u postojećim zakonskim rješenjima, a to je da

kandidat za ombudsmana treba da je

- državljanin te zemlje i

- visokih moralnih i ljudskih kvaliteta.

Svi drugi uslovi, kako god bili utvrđeni, nisu od uticaja na obavljanje ove dužnosti,

odnosno ako kandidat ne ispunjava uslov visokih moralnih i ljudskih kvaliteta, onda on i ne

može biti ombudsman, bez obzira na sve druge kvalifikacije, uvjerenja, diplome i slično. To

prije svega mora biti osoba koja ima visoke moralne i ljudske kvalitete, koja uživa povjerenje

i građana i vlasti, ali koja ima sposobnost da uspostavi kvalitetnu komunikaciju, jer od tih

kvaliteta, više nego od onih koje zakonodavac utvrdi, zavisi da li će ona i u kojoj mjeri

ostvariti svoju funkciju. To je osnova i to i jeste suština ombudsman institucije, i tamo gdje

ona nije shvaćena na pravi način zakonodavac propisuje silne uslove za izbor i provodi

potpuno neprimjerenu proceduru.

Uporednom analizom zakonskih rješenja dole navedenih zemalja, još jedanput smo

htjeli ukazati na način regulisanja ključnih pitanja koja su od uticaja na funkcionisanje

institucije, a prije svega na to, ko i kojom većinom bira ombudsmana, ko može biti biran na

ovu funkciju i na koji mandat, te na pitanje razrješenja imenovanog ombudsmana,

Bosna i Hercegovina bira tri ombudsmana iz tri konstitutivna naroda, što ne isključuje

mogućnost njihovog imenovanja i iz reda ostalih naroda. Izbor vrši Predstavnički dom i Dom

naroda Parlamentarne skupštine BiH, većinom glasova, a u skladu sa poslovnikom o radu

svakog doma. Izbor se vrši na prijedlog ad hok komisije Predstavničkog doma i Doma naroda

Parlamentarne skupštine BiH. Ovlašteni predlagač obrazložen prijedlog dostavlja parlamentu

na dalju proceduru.

Izbor ombudsmana vrši se na mandat od šest godina i ista lica mogu ponovo biti

birana, bez ograničenja.

Zakon ne govori o razlozima i uslovima za razrješenje ombudsmana, ali utvrđuje da će

dužnost ombudsmana prestati i u slučaju njegove “očigledne nemogućnosti da obavlja svoje

dužnosti i propusta da napusti dužnost koja je nespojiva s mandatom ombudsmana”86. U tim

85 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 12 86 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 12

43

slučajevima”odluka o upražnjenoj poziciji donosi se u oba doma dvotrećinskom većinom, a

nakon diskusije i saslušanja ombudsmana u pitanju”87.

Zakon utvrđuje, dakle, da ako je ombudsman u očiglednoj nemogućnosti da obavlja

svoju poziciju, parlament donosi odluku o upražnjenoj poziciji ombudsmana. U slobodnom

prevodu to bi trebalo da znači da ombudsman može biti razriješen dužnosti dvotrećinskom

odlukom parlamenta, ali zakon ne utvrđuje šta znači očigledna nemogućnost obavljanja

dužnosti, a šta odluka o upražnjenoj poziciji. Odluci o upražnjenoj poziciji svakako bi trebala

da prethodi odluka o razrješenju ombudsmana; pitanje je samo da li isti pravni osnov mogu

imati obje odluke i da li je zakonodavac pod očiglednom nemogućnošću podrazumijevao

razrješenje.

"Za ombudsmena mogu biti imenovani državljani Bosne i Hercegovine, diplomirani

pravnici, s položenim pravosudnim ispitom i najmanje deset godina radnog iskustva u pravnoj

struci, u kojoj su se istakli, koji imaju dokazano iskustvo u oblasti zaštite ljudskih prava i

sloboda građana, te visok moralni ugled."88

ŠVEDSKA je prva zemlja koja je uvela instituciju ombudsmana u svoj pravni sistem, i

to ustavom 1809. Švedska je jedna od rijetkih zemalja koja nije donijela zakon o

ombudsmanu, već Uputstvo o parlamentarnim ombudsmanima kojim su regulisana ovlaštenja

i postupanje institucije kao i organizovanje službe ombudsmana.

Švedska ima četiri ombudsmana, od kojih je jedan šef kancelarije.

Izbor ombudsmana vrši parlament, na plenarnoj sjednici, i to aklamacijom, što znači

da je prethodno postignuta puna saglasnost o kandidatu za ombudsmana putem posebne

delegacije za parlamentarne ombudsmane koja priprema prijedlog za parlament.

“Tradicija je da Ombudsman mora biti prihvatljiv za sve političke stranke

predstavljene u Riksdagu...ne postoji pravilo koje bi zabranjivalo da Ombudsman bude član

Parlamenta.”89

Izbor se vrši na mandat od četiri godine. Ponovni izbor po proteku mandata je moguć,

mada se smatra nepoželjnim izbor u preko tri mandata.

Parlament može razriješiti ombudsmana i prije isteka mandata, na zahtjev komisije za

ustav, ako ombudsman izgubi povjerenje. Ustav ne navodi razloge koji do toga mogu dovesti.

U pogledu uslova koje mora ispunjavati kandidat da bi bio biran za ombudsmana,

švedski Ustav utvrđuje da to mora biti “ličnost istaknutog integriteta i priznatog osjećaja za

zakonitost.”90 87 Isto, čl. 12, tačka 2 88 Isto, čl. 10 89 Eklundh, Claes: isto, s. 11

44

DANSKA je jedna od prvih zemalja koja je Ustavom iz 1953. uvela instituciju

ombudsmana u svoj pravni sistem.”Parlament – Folketing – bira jednu ili dvije osobe, koje

neće biti članovi parlamenta, da nadziru rad civilne i vojne administracije.”91

Na osnovu ustavnih ovlaštenja, 1954. je donesen Zakon o ombudsmanu, koji uređuje

nadležnosti i ovlaštenja institucije, postupanje ombudsmana, uslove za izbor, razrješenje,

organizovanje službe i sl.

Ombudsmana, jednu ili dvije osobe za nadzor civilne i vojne administracije, bira

danski parlament poslije svakih opštih izbora.

Izbor se vrši na mandat od četiri godine.

Jedan od zakonom utvrđenih razloga za razrješenje ombudsmana je gubljenje

povjerenja parlamenta.

Pored toga što za ombudsmana ne može biti biran član parlamenta niti lokalnog vijeća,

zakon kao uslov utvrđuje da kandidat mora biti diplomirani pravnik.

Karakteristika danskog ombudsmana jeste i činjenica da Opšta pravila o postupanju

ombudsmana donosi parlament – u većini zemalja pravila postupanja donosi sam ombudsman

– kao i to da su pitanja vezana za zaposleno osoblje, zaposlenje, plate, penzije i sl. regulisana

Poslovnikom o radu Parlamenta.

NORVEŠKA je 1955. amandmanima na Ustav iz 1814. uspostavila pravni osnov za

donošenje zakona o ombudsmanu.”Parlament postavlja lice, van kruga poslanika Parlamenta,

da u skladu sa zakonom nadgleda rad javne uprave i zaposlenih u njoj, da bi spriječilo bilo

kakve nepravde prema građanima.”92

Zakon o parlamentarnom ombudsmanu za javnu upravu donesen je 1962.

Izbor ombudsmana vrši parlament neposredno, poslije svakih opštih izbora, što znači

da je i mandat ombudsmana četiri godine, s tim da nema nikakvih ograničenja vezano za

njegov ponovni izbor.

Funkcija ombudsmana nespojiva je sa bilo kojom drugom funkcijom.

Ombudsman može biti razriješen dužnosti dvotrećinskom većinom od strane

parlamenta.

U pogledu uslova za izbor, zakon izjednačava ombudsmana sa sudijom Vrhovnog

suda, s tim da ombudsman ne može biti lice mlađe od 30 godina niti član parlamenta.

90 Isto, s. 10 91 Lilić, Stevan et all.: isto, s. 56 92 Isto, s. 59

45

Norveški parlament donosi Opštu direktivu za rad parlamentarnog ombudsmana,

kojom se uređuju pitanja koja se odnose na postupanje ombudsmana.

AUSTRIJA je 1977. donijela Zakon o narodnom pravobranilaštvu za ograničeni

period od 1977. do 1983.godine, da bi izmjenama ustava iz 1981. “Volksanwaltschaft postao

stalna odlika austrijske ustavne strukture, čime je privremena priroda prvobitnog

zakonodavstva eliminisana, nakon proteka samo dvije trećine vremena”93.

Austrija spada u red zemalja u kojima je institucija ombudsmana kolegijalni organ,

koji čine tri člana, a čiji izbor vrši austrijska nacionalna skupština na prijedlog tri najjače

političke partije.

Tri člana odbora ombudsmana rotiraju se na poziciji predsjednika odbora i za vrijeme

trajanja mandata ne mogu se baviti bilo kojom drugom profesijom.

Prije preuzimanja dužnosti članovi odbora polažu zakletvu.

Izbor se vrši na mandat od šest godina, a dopuštena je mogućnost neograničenog broja

reizbora.

Ni ustav ni zakon Austrije ne poznaju mogućnost razrješenja ombudsmana prije isteka

mandata.

Jedini uslov koji zakon utvrđuje za izbor narodnog pravobranioca je pasivno biračko

pravo.

POLJSKI parlament je 1987. donio Zakon o pravobraniocu prava građana, čime je

Poljska bila prva zemlja iz reda bivših socijalistčkih zemalja koja je uvela instituciju

ombudsmana u svoj pravni sistem.

Pravobranioca prava građana imenuje parlament Poljske.

Izbor se vrši na mandat od četiri godine, s tim što isto lice može biti imenovano za

ombudsmana najviše dva puta uzastopno.

Ombudsman može biti razriješen dužnosti i prije isteka mandata ako se ponaša

suprotno zakletvi koju polaže prilikom stupanja na dužnost.

“Za ombudsmana može biti birano lice koje je poljski državljanin, koji dobro poznaje

oblast prava, koji ima stručnu sposobnost, koji je društveno aktivan, koji uživa opšti autoritet

u pogledu svojih visokih moralnih kvaliteta i koji razumije društvene pojave.”94

Poljska spada u red rijetkih zemalja koje dopuštaju mogućnost da pravobranilac bude

istovremeno i poslanik u parlamentu. Pored toga, zakon u Poljskoj dopušta mogućnost da

93 Pickl, isto, s. 33 94 Lilić, Stevan et all.: isto, s. 89

46

ombudsman obavlja još jednu javnu funkciju, što je takođe izuzetak u odnosu na postojeća

zakonska rješenja.

Poljski zakon razlikuje se od zakona većine zemalja i u dijelu u kom izričito utvrđuje

da je ombudsman za svoj rad odgovoran Parlamentu.

MAĐARSKA je Ustavom iz 1990. obezbijedila pravni osnov za uspostavljanje

institucije ombudsmana. ”Ustavom je utvrđen osnov za implementiranje institucije

ombudsmana za zaštitu prava građana i institucije ombudsmana za zaštitu nacionalnih

manjina, kao i drugih posebnih vrsta ombudsmana za zaštitu određenih ustavom

zagarantovanih prava.”95

Mađarski Parlament je 1993. donio Zakon o ombudsmanu za zaštitu prava građana.

Mađarska ima četiri ombudsmana, i to za prava građana, za zaštitu nacionalnih

manjina, za zaštitu podataka i za slobodu informacija.

Ombudsmana bira parlament Mađarske dvotrećinskom većinom glasova članova

parlamenta, a na prijedlog predsjednika Republike.

Izbor se vrši na mandat od šest godina i isto lice na dužnost ombudsmana može biti

birano samo na još jedan mandat. Funkcija ombudsmana nespojiva je sa bilo kojom drugom

javnom funkcijom ili mandatom.

Do prestanka funkcije ombudsmana može doći i razrješenjem od strane parlamenta, i

to u slučaju ako ombudsman postane nedostojan dužnosti koju obavlja. Postupak razrješenja

može biti pokrenut od strane komiteta koji se bavi pitanjima imuniteta i konflikta interesa u

parlamentu.

U pogledu uslova, zakonom je utvrđeno da kandidat mora biti pravnik koji se istakao

u teorijskom znanju ili pravnik koji ima najmanje deset godina prakse i značajno iskustvo u

rukovođenju i koji uživa visoki lični ugled.

GRČKA je Zakonom o ombudsmanu i inspektorima za javnu upravu iz 1997. uvela

instituciju ombudsmana kao posebnog administrativnog tijela, po čemu se ova institucija

značajno razlikuje od institucija ombudsmana koje se uspostavljaju kao nezavisne i

samostalne institucije koje imenuje parlament.

Ombudsmana bira Ministarski savjet, po prethodnom mišljenju Komiteta za institucije

i transparentnost, a po pravilima koja propisuje parlament.

95 Isto, s. 98

47

Ombudsman se bira na mandat od pet godina i nema mogućnosti za ponovni izbor na

istu dužnost. Za vrijeme trajanja funkcije, ombudsman ne može obavljati bilo koju drugu

dužnost.

Ombudsman za vrijeme trajanja mandata može biti razriješen dužnosti predsjedničkim

dekretom, a po preporuci Ministarskog savjeta.

Uslovi koji su potrebni za izbor ombudsman i njegovih zamjenika je da se radi o licima

visokog autoriteta, koja su opštepriznata i prihvaćena u javnosti koja imaju značajna naučna i

stručna dostignuća95a.

ŠPANIJA je na osnovu ustava iz 1978. Zakon o narodnom braniocu donijela 1981, sa

ciljem da on “brani prava koja su garantovana ustavom, tako što će nadgledati aktivnosti

uprave i podnositi izvještaje Parlamentu”96.

Ombudsmana biraju oba doma parlamenta Španije, i to tropetinskom većinom

glasova, a na prijedlog posebnih komiteta koji djeluju pri senatu i kongresu.

Izbor se vrši na mandat od pet godina, s tim da ombudsman može biti i razriješen ove

dužnosti u toku trajanja mandata iz razloga nesavjesnog obavljanja svoje obaveze.

Funkcija ombudsmana nespojiva je sa bilo kojom drugom aktivnošću u javnom ili

privatnom sektoru.

Za ombudsmana može biti biran španski državljanin koji uživa reputaciju dostojnu za

izbor na ovakvu funkciju.

HRVATSKA je prva zemlja sa prostora bivše SFRJ koja je uvela instituciju

ombudsmana u svoj pravni sistem, i to Ustavom 1991. ”Uvjeti za izbor i razrješenje,

djelokrug i način rada pučkog pravobranitelja i njegovih zamjenika uređuju se zakonom.”97

Pučkog pravobranitelja bira sabor Hrvatske na mandat od osam godina i on može biti

ponovo biran bez ikakvih ograničenja.

Pri izboru za pučkog pravobranitelja Ustav predviđa sljedeće uslove – kandidat mora

biti hrvatski državljanin, diplomirani pravnik sa najmanje petnaest godina profesionalnog

radnog iskustva, koji je po svom ličnom angažovanju poznat u javnosti u pogledu poštovanja i

zaštite ljudskih prava.

"U toku trajanja mandata pučki pravobranitelj može biti razriješen dužnosti na osnovu

odluke zastupničkog doma hrvatskog sabora bez navođenja bilo kakvih razloga za to i

provođenja posebne procedure."98 95a Zakon o grčkom ombudsmanu 2477/1977, Službeni list Grčke 59/1997, član 1. 96 Lilić, Stevan et all.: isto, s 75 97 Ustav Republike Hrvatske, čl. 92

48

Pučki pravobranitelj ima tri zamjenika, koje na prijedlog pravobranitelja bira sabor

Hrvatske.

SLOVENIJA je instituciju ombudsmana uvela u svoj pravni sistem Ustavom iz 1991,

kojim je u članu 159. utvrđeno da se “za očuvanje ljudskih prava i osnovnih sloboda u

odnosima sa državnim organima, organima lokalne samouprave i nosiocima javnih ovlaštenja,

zakonom određuje zastupnik prava državljana”99.

Iako je Zakon o slovenačkom ombudsmanu donesen 1993, čime su se stekli uslovi za

uspostavljanje institucije, izbor prvog ombudsmana Slovenije izvršen je tek 29.9.1994. i on je

počeo s radom 1.1.1995.

Zaštitnika ljudskih prava bira Parlament dvotrećinskom većinom svih članova

Parlamenta, a na prijedlog predsjednika Republike.

Izbor se vrši na mandat od šest godina, s tim da isto lice na ovu dužnost može biti

birano samo još jednom.

Zaštitnik može biti razriješen dužnosti za vrijeme trajanja mandata na inicijativu jedne

trećine članova parlamenta, a odluka o razrješenju se donosi dvotrećinskom većinom prisutnih

članova parlamenta.

U pogledu uslova koji se traže za izbor na ovu dužnost, slovenački zakon utvrđuje

samo da kandidat za ovu funkciju mora biti državljanin Slovenije.

Ombudsman Slovenije može imati od 2 do 4 zamjenika, koje na prijedlog

ombudsmana bira parlament u istoj proceduri kao i samog ombudsmana.

MAKEDONIJA je instituciju ombudsmana pod nazivom narodni pravobranilac uvela

u svoj pravni sistem ustavom iz 1991, na osnovu kojeg je tek 1997. donesen zakon o

narodnom pravobraniocu. Prvi ombudsman Makedonije je stupio na dužnost tek 1.2.1998.

Makedonija je jedna od rijetkih zemalja u kojoj je od ustavnog osnova uspostavljanja

institucije pa do njenog stvarnog funkcionisanja prošlo gotovo sedam godina.

Uvodeći instituciju ombudsmana, Ustav određuje da on “štiti ustavna i zakonska prava

građana kad su im povrijeđena od organa državne uprave i drugih organa i organizacija koje

imaju javna ovlaštenja”100.

Narodnog pravobranioca bira Sobranje Makedonije na mandat od osam godina, a na

prijedlog skupštinske komisije za izbor i imenovanje.

Isto lice može biti ponovo birano na ovu dužnost samo još jedan mandat. 98 Zakon o pučkom pravobranitelju, čl. 19 99 Ustav Republike Slovenije, čl. 159 100 Ustav Republike Makedonije, čl. 77

49

U toku trajanja mandata, narodni pravobranilac može biti razriješen dužnosti ako

“nestručno, pristrasno i nesavjesno obavlja svoju dužnost”101. Pri ovakvom određenju razloga

za razrješenje, zakon ne navodi na čiji prijedlog i u kojoj proceduri do razrješenja može doći,

ostavljajući pri tom parlamentu da praktično sam odlučuje i o razlozima i o samom postupku

razrješenja.

Da bi bio biran za narodnog pravobranioca, kandidat mora da ispunjava sljedeće

uslove: da je diplomirani pravnik sa najmanje devet godina radnog iskustva na pravnim

poslovima i da se dokazao kao aktivista na polju zaštite ljudskih prava.

Ombudsman Makedonije ima četiri zamjenika, koje na prijedlog ombudsmana bira

parlament.

SRBIJA svojim Ustavom nije predvidjela postojanje institucije ombudsmana. Srbija je

posljednja od zemalja sa prostora bivše Jugoslavije koja, je tek 2005, donijela Zakon o

zaštitniku građana. Izbor ombudsmana izvršen je u toku 2007, ali institucija još uvijek nije

profunkcionisala. U toku je izbor zamjenika ombudsmana, donošenje normativnih akata

institucije i prijem u službu ostalog osoblja.

Prema važećem zakonu, zaštitnika građana bira Narodna skupština Republike Srbije

na prijedlog Odbora za ustavna pitanja. Svaka poslanička grupa može odboru predložiti

kandidate za izbor na ovu dužnost.

Zaštitnik građana se bira na vrijeme od pet godina i isto lice može najviše dva puta

uzastopno biti birano na ovu funkciju.

Funkcija zaštitnika građana prestaje i razrješenjem usljed nestručnog i nesavjesnog

obavljanja ove dužnosti.

Zaštitnik građana u zakonom određenim slučajevima može biti i suspendovan.

Za zaštitnika građana može biti izabran državljanin Srbije koji ispunjava sljedeće

uslove: “da je diplomirani pravnik sa najmanje deset godina iskustva na pravnim poslovima

koji su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti zaštitnika građana, koji posjeduje

visoke moralne i stručne kvalitete i zapaženo iskustvo u zaštiti prava građana”102.

Zaštitnik građana ima četiri zamjenika, koje na prijedlog zaštitnika bira skupština.

“Sa funkcijom zaštitnika građana, odnosno zamjenika zaštitnika građana nespojivo je

obavljanje druge javne funkcije ili profesionalne djelatnosti, kao i obavljanje druge dužnosti

ili posla koji bi mogao uticati na njihovu samostalnost i nezavisnost.”103.

101 Zakon o Ombudsmanu Makedonije, čl. 8 102 Zakon o zaštitniku građana, čl. 5 103Isto, čl. 9

50

VOJVODINA je Odluku o pokrajinskom ombudsmanu donijela 2002. Pravni osnov za

donošenje Odluke o uspostavljanju institucije je član 56. Zakona o utvrđivanju određenih

nadležnosti Autonomne Pokrajine.

U skladu sa navedenom odlukom, ombudsmana bira Skupšina Autonomne Pokrajine

Vojvodine dvotrećinskom većinom glasova ukupnog broja poslanika.

Kandidata za ombudsmana može predložiti najmanje trideset poslanika ili skupštinski

odbor nadležan za pitanja organizacije i rada uprave.

Ombudsman ima pet zamjenika, koje na prijedlog ombudsmana bira parlament.

Zamjenici se biraju za oblasti prava nacionalnih manjina, prava djeteta i ravnopravnosti

polova.

Mandat ombudsmana traje šest godina, i isto lice na istu funkciju može biti birano

najviše dva puta uzastopno.104

Ombudsman za vrijeme trajanja mandata može biti razrješen dužnosti ako svoju

funkciju “ne obavlja na stručan, nepristrasan, nezavisan i savjestan način ili obavlja neke

funkcije koje su nespojive sa funkcijom ombudsmana.”105

Za ombudsmana može biti izabrano lice koje ima drzavljanstvo Srbije i Crne Gore,

diplomirani je pravnik sa najmanje sedam godina radnog iskustva u oblasti ljudskih prava,

uprave ili pravosuđa, istaknutih stručnih sposobnosti i visokog moralnog integriteta, koje nije

osuđivano i protiv koga se ne vodi krivični postupak.“106

CRNA GORA je Zakonom o zaštitniku ljudskih prava i sloboda iz 2003. uvela

instituciju ombudsmana u svoj pravni sistem pod nazivom zaštitnik ljudskih prava i sloboda.

Zaštitnika bira Skupština Republike Crne Gore, na prijedlog nadležnog radnog tijela

Skupšine, većinom glasova ukupnog broja poslanika.

“U postupku utvrđivanja prijedloga kandidata, nadležno radno tijelo obavlja

konsultacije sa naučnim i stručnim institucijama, organima i predstavnicima civilnog sektora

koji se bave pitanjima ljudskih prava i sloboda.”107

Zaštitnik se bira na vrijeme od šest godina i nakon isteka mandata može biti biran na

samo još jedan mandat.

Zaštitnik može biti razriješen dužnosti ako nestručno i nesavjesno obavlja svoju

dužnost.

104 Odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, čl. 5 105Isto, čl. 10 106 Isto, čl. 7 107 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 8

51

Za zaštitnika može biti biran državljanin Republike sa visokom stručnom spremom,

iskustvom u oblasti ljudskih prava i sloboda i visokim ličnim i profesionalnim autoritetom.

Zaštitnik ima najmanje jednog zamjenika. Odluku o broju zamjenika kao i izbor

samog zamjenika vrši skupština, na prijedlog zaštitnika.108

REPUBLIKA SRPSKA je prvi put 2000. donijela Zakon o ombudsmanu, po kome se

vršio izbor tri ombudsmana iz tri konstitutivna naroda. Izmjenama i dopunama Zakona 2004,

ombudsmana i dva zamjenika ombudsmana bira Narodna skupština Republike Srpske na

prijedlog skupštinskog odbora za izbor i imenovanje.

Izbor se vrši dvotrećinskom većinom glasova ukupnog broja poslanika Narodne

skupštine, na mandat od četiri godine. Isto lice može ponovo biti birano samo jednom.

Zakon ne poznaje mogućnost razrješenja ombudsmana u toku trajanja mandata, ali

utvrđuje mogućnost pokretanja odgovornosti ombudsmana u slučaju da izvještaj o radu

institucije ne bude usvojen u Narodnoj skupštini.

Za ombudsmana može biti izabran svaki građanin Republike Srpske koji uživa puna

građanska i politička prava, koji ima visoke moralne i stručne kvalitete, visoku stručnu

spremu pravnog smjera i položen pravosudni ispit, koji ima dokazano iskustvo u radu u

pravosuđu i koji je iskazao angažovanost na polju građanskih i ljudskih prava i sloboda.109

Ombudsman ima dva zamjenika koje pod istim uslovima i u istoj proceduri bira

Narodna skupština i koji su iz reda druga dva konstitutivna naroda.

FEDERACIJA BOSNE i HERCEGOVINE instituciju ombudsmana je uspostavila

Ustavom iz 1994, na osnovu koga je 2000. donijela Zakon o ombudsmenu.

Ombudsmene prema zakonu imenuje Predstavnički dom i Dom naroda Parlamenta

Federacije, na zajednički prijedlog nadležnog tijela Predstavničkog doma i Doma naroda.

Nadležno tijelo zajednički prijedlog utvrđuje dvotrećinskom većinom glasova svih svojih

članova.

Ombudsmeni se imenuju na period od četiri godine i mogu ponovo biti imenovani

samo jednom.

Obudsmenove dužnosti prestaju prema članu 13. zakona i ako on bude smijenjen.

Zakon ne navodi slučajeve niti razloge i proceduru za smjenu ombudsmana.

108 Isto, čl. 9 109 Zakon o Ombudsmanu Republike Srpske, čl. 10

52

Za ombudsmana može biti imenovan “svaki državljanin Bosne i Hercegovine, koji

uživa puna građanska i politička prava, koji je iskazao iskustvo na polju ljudskih prava i

priznatih je i visokih moralnih kvaliteta.”110

Institucija je kolegijalni organ od tri člana koji sami, svojom odlukom, imenuju

zamjenike.

Funkcija ombudsmana nespojiva je sa svim javnim funkcijama, sa svakom političkom

aktivnošću, sa radom u državnoj službi, sa članstvom u političkoj stranci i sa bilo kojom

aktivnošču u bilo kom zanimanju ili profesiji.

4. Nespojivost funkcije

Ono u čemu se gotovo bez izuzetka podudaraju zakonska rješenja zemalja koje su

uspostavile instituciju ombudsmana jeste politička neutralnost i nespojivost ove funkcije sa

bilo kojom javnom funkcijom. Nespojivost funkcije ombudsmana sa obavljanjem bilo koje

druge djelatnosti u funkciji je prije svega obezbjeđenja samostalne, nezavisne i nepristrasne

institucije.

Tako je zakonom jasno utvrđeno da je funkcija ombudsmana nespojiva sa svim

predstavničkim funkcijama, svakom političkom aktivnošću ili dužnošću, sa nastavljanjem

rada u državnoj službi, sa članstvom u političkoj stranci ili vršenjem vodećih dužnosti u

političkoj stranci, sindikatu, udruženju, fondaciji ili vjerskoj organizaciji ili sa zaposlenjem u

bilo kojoj od ovih organizacija, sa obavljanjem dužnosti sudije, i sa bilo kojom aktivnosti u

bilo kom zanimanju ili profesiji, u privredi ili zapošljavanju.

Ombudsman će u roku od deset dana po njegovom imenovanju, i prije preuzimanja

svoje službe, napustiti svako mjesto koje je potencijalno nespojivo, a ukoliko propusti da to

uradi, smatrat će se da je odbio imenovanje”112

U namjeri da spriječi svako dodatno angažovanje ombudsmana za vrijeme trajanja

njegovog mandata, zakonodavac je širokim nabrajanjem pokušao isključiti svaki dodatni

angažman. I sve bi bilo u redu da na kraju teksta ne stoje riječi “u privredi i zapošljavanju”,

koje u navedenom tekstu ne znače ništa, a u praksi ostavljaju prostor za eliminaciju

prethodnog teksta – bilo kojom aktivnošću u bilo kom zanimanju ili profesiji.

U svakom slučaju, ako se pođe od osnovne suštine i koncepta same institucije, te prije

svega moralnih kvaliteta ličnosti koja se bira za ombudsmana, ova odredba bi se morala u

praksi tumačiti i primijeniti samo tako kao da je funkcija ombudsmana nespojiva sa bilo

110 Zakon o ombudsmenima Federacije BiH, čl. 12 112 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 17

53

kojom aktivnošću u bilo kom zanimanju ili profesiji, te da će svaki izabrani, ako postoji bilo

kakva sumnja u nespojivost funkcije, sam i prije preuzimanja dužnosti, sve sumnje na vrijeme

eliminisati. Samo tako može se graditi autoritet institucije, a samo takva institucija ima šansu

da bude zaštitnik građana.

Ono što je prvi uslov za izbor ombudsmana jeste njegova politička neutralnost, a

samim tim i nezavisnost. Ovako široko postavljena zakonska ograničenja trebala bi biti

garancija da će izabrano lice biti zaštitnik svih građana, da će svi oni kojima su povrijeđena

prava imati isti pristup instituciji, da će tretman za sve građane u instituciji biti isti, te da će

zakon i vladavina prava biti jedini i osnovni temelji na kojima će ombudsman zasnivati svoje

angažovanje.

Najčešće, zakoni pitanje nespojivosti funkcije ombudsmana uređuju tako da “funkcija

ombudsmana nije spojiva sa obavljanjem druge javne funkcije ili profesionalne djelatnosti,

članstvom u političkim partijama i organizacijama, sindikatima, upravnim i nadzornim

odborima preduzeća i ustanova, kao i bavljenjem drugom djelatnošću i poslom koji bi mogao

uticati na njegovu samostalnost i nezavisnost.”113

“Zaštitnik i zamjenik ne mogu vršiti poslaničku i drugu javnu funkciju, niti

profesionalno obavljati drugu djelatnost.”114

I prema zakonu Slovenije, funkcija zaštitnika je nespojiva sa drugom javnom

funkcijom u državnim organima, organima lokalne uprave, političkim strankama i

sindikatima, ili s vršenjem drugih funkcija i aktivnosti koje su prema zakonu nespojive sa

javnim funkcijama.

Zakon izričito uređuje da će funkcija ombudsmana prestati ako ne prestanu

profitabilne aktivnosti ombudsmana nespojive sa njegovom funkcijom.

Cilj zakonodavca je, dakle, ovakvim određenjem nespojivosti funkcije ombudsmana

omogućiti svim građanima jednak pristup instituciji i jednak tretman u instituciji, s jedne

strane, i istovremeno onemogućiti bilo koji i bilo kakav uticaj na ombudsmana u obavljanju

njegovih zakonom utvrđenih ovlaštenja.

Zakoni samo izuzetno prave izuzetak u dijelu da se ombudsman “može baviti

naučnoistraživačkim radom ili umjetničkom djelatnošću.”115

Bavljenje naučnoistraživačkim radom, pri tome, ako se ima u vidu osnovna uloga i

značaj institucije, ne znači i mogućnost radnog angažovanja po tom osnovu.

113 Odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, čl. 7 114 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 16 115 Odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, čl. 7

54

5. Imunitet

Radi obezbjeđenja pune pravne sigurnosti ombudsmana od eventualnih zloupotreba od

strane vlasti, najveći broj zemalja propisao je imunitet ombudsmana kao još jednu od

garancija stvarne nezavisnosti i samostalnosti institucije.

To znači da ombudsman u vršenju javnih poslova uživa određenu pravnu zaštitu, prije

svega ličnu zaštitu u pogledu lišenja slobode i krivičnog gonjenja.

Imunitet ombudsmana u pravilu znači njegovu zaštitu od eventualne odgovornosti za

preduzimanje radnji u okviru njegovih nadležnosti, ali i zaštitu od krivičnog gonjenja i u svim

drugim slučajevima bez saglasnosti nadležnog organa.

Imunitet uživa ne samo ombudsman već i njegovi zamjenici i pomoćnici, kao i

zaposleni u instituciji, pod uslovima utvrđenim zakonom.

Gotovo sva nacionalna zakonodavstva su ovom pitanju posvetila određenu pažnju, s

tim da ni u ovom dijelu, kao, uostalom, i u drugim područjima koja regulišu instituciju

ombudsmana, ovo pitanje nije riješeno na jedinstven način, tako da ombudsman nije jednako

zaštićen imunitetom. I ne samo ombudsman. Pitanje je da li i zamjenik ombudsmana i

zaposleno osoblje uživaju zaštitu i u kojoj mjeri.

Zakon Republike Srpske utvrđuje da ombudsman uživa imunitet kao i poslanici u

Narodnoj skupštini, što znači da ne može biti pritvoren bez odobrenja Narodne skupštine,

osim ako je zatečen u vršenju krivičnog djela za koje je propisana kazna zatvora u trajanju

dužem od pet godina.

Zakonom je dalje utvrđeno da i lica zaposlena ili imenovana u instituciju ombudsmana

ne mogu biti optužena, podvrgnuta istrazi, uhapšena ili pritvorena zbog bilo koje aktivnosti,

stavova ili odluka preduzetih tokom obavljanja svojih dužnosti po nalozima ombudsmana. U

svim drugim slučajevima kada osoba koja je u službi ombudsmana bude uhapšena pritvorena

ili suđena, tužilaštvo ima obavezu o tome blagovremeno obavijestiti ombudsmana. Na isti

način i zakon BiH reguliše pitanje imuniteta osoblja zaposlenog u instituciji ombudsmana:

”osobe u službi ili imenovane od institucije neće biti krivično gonjene, neće biti predmet

istrage, hapšenja, pritvaranja, niti će im se suditi za bilo kakvu radnju, mišljenje ili odluku

donesenu pri obavljanju njihovih dužnosti prema uputama ombudsmana.”116

I Zakon BiH je posvetio značajnu pažnju imunitetu ombudsmana, utvrđujući da

“ombudsman neće biti krivično gonjen, neće biti podvrgnut istrazi, neće biti uhapšen niti će

116 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 16

55

mu biti suđeno za mišljenja koja izrazi ili za odluke koje donese u provođenju svojih

ovlaštenja koja su u skladu sa njegovim dužnostima.”117

Ali, i u svim drugim slučajevima, prema važećem zakonu, “ombudsman ne može biti

uhapšen ni pritvoren, osim u slučaju flagrante delicto za krivično djelo za koje se može izreći

kazna zakona preko pet godina.”118

Međutim, zakon svako eventualno krivično gonjenje, pritvaranje ili izvođenje pred

sud ombudsmana uslovljava odlukom Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamentarne

skupštine BiH o tome.

Zakon o pučkom pravobranitelju Hrvatske je jedan od rijetkih koji ne predviđa

mogućnost zaštite ombudsmana imunitetom.

Najčešće je imunitet, kao sredstvo zaštite ombudsmana u obavljanju njegovih

dužnosti, riješen na način kao i imunitet narodnih poslanika koji su birali

ombudsmana.”Zaštitnik i zamjenik uživaju imunitet kao poslanici. Zaštitnik i zamjenik ne

mogu biti pozvani na odgovornost za mišljenje ili preporuku koju su dali u vršenju svoje

funkcije.”119

“Zaštitnik građana i zamjenik zaštitnika građana ne mogu biti pozvani na odgovornost

zbog mišljenja, kritike ili prijedloga koji su dali u vršenju svoje funkcije.”120

6. Prestanak dužnosti i razrješenje

Prestanak dužnosti i razrješenje ombudsmana prema važećim nacionalnim

zakonodavstvima u funkciji je očuvanja nezavisnosti i samostalnosti institucije, što znači da

do razrješenja sa funkcije, odnosno prestanka obavljanja dužnosti dolazi samo u slučajevima i

pod uslovima utvrđenim zakonom. Zbog toga, ”način uređivanja instituta razrješenja ima

veliki značaj za ukupnu stabilnost institucije ombudsman “121.

Iz analize nacionalnih zakonodavstava primijetno je da je pitanje prestanka dužnosti

ombudsmana riješeno na različite načine.

Pri tome, gotovo bez izuzetka, nacinalna zakonodavstva utvrđuju da mandat

ombudsmana prestaje:

- na lični zahtjev,

- u slučaju smrti,

- istekom mandata, 117 Isto, čl. 13 118 Isto, čl. 13 119 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 14 120 Zakon o zaštitniku građana, čl. 10 12 1 Radinović, Dragan: isto, s. 193

56

- trajnim gubitkom radne sposobnosti,

- ispunjavanjem uslova za penziju

O prestanku mandata u navedenim slučajevima se ne odlučuje.

Nadležni skupšinski odbor ili sama skupština samo konstatuje da je nastupio jedan od

zakonom navedenih uslova, na osnovu kojeg prestaje dužnost ombudsmana.

Pored konstatacije da mu je prestala dužnost u slučajevima navedenim zakonom,

ombudsman može biti razriješen dužnosti za vrijeme trajanja mandata.

Ombudsman se razrješava dužnosti najčešće

ako bude osuđen za krivično djelo na kaznu zatvora,

ako ne obavlja funkciju na stručan, nepristrasan i nezavisan način,

ako obavlja neku od funkcija koje su nespojive sa funkcijom ombudsmana,

ako izgubi povjerenje parlamenta,

gubitkom državljanstva.

Za razliku od prestanka mandata, slučajevi razrješenja zahtijevaju da se u posebnoj

proceduri, koja mora biti uređena zakonom, donese i odluka o tome.

U postupku odlučivanja traži se ista ili čak stroža parlamentarna većina u odnosu na

većinu koja je dovela do izbora ombudsmana.

Pitanje razrješenja ombudsmana, uslova koji moraju biti ispunjeni, ovlaštenog

predlagača, te potrebne skupštinske većine koja donosi odluku o tome, jedno je od osnovnih

pitanja po kome se cijeni stvarna uloga i značaj institucije, odnosna njena samostalnost i

nezavisnost. Način na koji je zakonodavac uredio pitanje razrješenja ombudsmana od

presudnog je uticaja na ukupnu stabilnost institucije.

Prema zakonu Slovenije, ombudsman će biti razriješen dužnosti samo u slučajevima

utvrđenim zakonom, a to su: da je zatečen u izvršenju krivičnog djela i osuđen na zatvor, te

ako trajno iz gubi sposobnost obavljanja ove dužnosti. I pored toga što se radi o slučajevima u

kojima obaljanje ove funkcije i zaista nije moguće (već je osuđen ili je trajno nesposoban za

rad), zakonodavc utvrđuje da do razrješenja može doći na inicijativu jedne trećine članova

parlamenta, a odluka o razrješenju se donosi dvotrećinskom većinom glasova prisutnih

članova parlamenta.

Zakon o instituciji ombudsmana u Austriji ne poznaje mogućnost razrješenja

ombudsmana.

Suspenzija ombudsmana sa dužnosti je mjera koju poznaju samo neke zemlje, kao npr.

Holandija, Srbija i Vojvodina, i to u slučajevima “ako je protiv njega određen pritvor, i ako je

57

osuđen za krivično djelo koje ga čini nepodobnim za obavljanje funkcije, a presuda nije

postala pravosnažna.”122

O suspenziji ombudsmana odluku donosi parlament, po postupku po kojem se vrši i

imenovanje ombudsmana.

Pitanje prestanka dužnosti ombudsmana prema važećem zakonu BiH je vrlo nespretno

regulisano. Prije svega zbog toga što zakon ne pravi razliku za slučajeve prestanka dužnosti i

razrješenja kao izuzetne mjere koja se primjenjuje samo u zakonom određenim slučajevima i

po proceduri koju zakon utvrđuje.

Zakon utvrđuje da će dužnost ombudsmana prestati zbog bilo kojeg od navedenih

razloga

“ostavke,

isteka mandata,

očigledne nemogućnosti da obavlja svoje dužnosti,

propusta da napusti dužnost koja je nespojiva s mandatom ombudsmana,

osude, i pravosnažnog izricanja kazne za namjerno učinjen prestup iz čl.16. st.3.

zakona “123

Zakonodavac dalje utvrđuje da će predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne

skupštine konstatovati da je mjesto ombudsmana upražnjeno u slučajevima smrti, ostavke,

isteka mandata ili konačne kazne. Odnosno, predsjedavajući će konstatovati da je prestala

dužnost ombudsmana jer je nastupio jedan od zakonom utvrđenih razloga.

U ostalim slučajevima očigledne nemogućnosti ombudsmana da obavlja svoju dužnost i

propusta da napusti nespojivu dužnost, odluka se donosi dvotrećinskom većinom u oba doma,

i Predstavničkom i Domu naroda, a nakon diskusije i saslušanja ombudsmana.

Zakon ne utvrđuje šta je to očigledna nemogućnost da obavlja svoju dužnost, ali je

primijetno da je u ovim slučajevima za odlučivanje predviđena dvotrećinska većina, za razliku

od imenovanja imenovanja u kojem se traži prosta većina. Zakon ne predviđa ni ko može

pokrenuti inicijativu za razrješenje ombudsmana. Zakon ne koristi ni termin razrješenje, već

jednostavno, pod firmom prestanka dužnosti navodi sve slučajeve, i one koji dovode do

prestanka dužnosti samim svojim nastupanjem, ali i one koji u suštini jesu razrešenje i o

kojima se mora odlučiti u određenoj proceduri. Ovo je sigurno još jedna formulacija koju

zakonodavac koristi u namjeri da instituciju učini ranjivijom, odnosno da je na neki način drži

pod kontrolom.

122 Zakon o zaštitniku građana, čl. 13 123 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 12

58

Nije jasno ni zašto zakonodavac za slučaj da ombudsman nije napustio nespojivu dužnost

traži dvotrećinsku većinu parlamenta i prethodno saslušanje ombudsmana. Nespojiva dužnost

je situacija koja postoji ili ne postoji i koju kao takvu treba konstatovati, a ne voditi raspravu o

tome. Zakon ne reguliše ni pitanje penzionisanja ombudsmana kao osnov prestanka

obavljanja dužnosti, niti upućuje na zakon kojim je to regulisano.

Zakon Republike Srpske ne poznaje mogućnost razrješenja ombudsmana, ali utvrđuje

da će, u slučaju da ne usvoji godišnji izvještaj ombudsmana, Narodna skupština pokrenuti

pitanje njegove odgovornosti.

Ako je godišnji izvještaj, izvještaj o radu institucije i pokazatelj stanja ljudskih prava

sa brojem i strukturom žalbi za određenu godinu, onda nije jasno šta je zakonodavac

podrazumijevao pod odgovornošću ombudsmana u tom dijelu. Vjerovatno mogućnost

razrješenja.

U svakom slučaju, ovakvu odredbu ne sadrži niti jedan zakon o instituciji

ombudsmana, a ona je u direktnoj suprotnosti sa osnovnim načelom nezavisnosti i

samostalnosti institucije.

Pitanje razrješenja ombudsmana je pitanje same suštine institucije ombudsmana,

odnosno njene nezavisnosti i samostalnosti. I bez ovakvog zakonskog rješenja (dovođenje u

vezu godišnjeg izvještaja sa odgovornošću ombudsmana) u demokratskim državama

ombudsman bi i sam podnio ostavku. Ako skupština ne želi da raspravlja o izvještaju

ombudsmana ili ga ne prihvata, to je jasan znak da je nestalo povjerenje između ove dvije

institucije i da ombudsman kao povjerenik, zbog autoriteta institucije treba sam da ode.

U Hrvatskoj, Pučki pravobranitelj će biti razriješen dužnosti prije isteka vremena na

koje je biran “ako tako odluči Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske124.

Ovakvom odredbom zakonodavac je dao neograničeno diskreciono ovlaštenje

Zastupničkom domu da u svako doba, bez obaveze sprovođenja bilo kakvog postupka i

utvrđivanja bilo kakvih razloga, može razrješiti pučkog pravobranitelja. Pri ovoj činjenici

deklarativne zakonske odredbe o nezavisnosti i samostalnosti predstavljaju golu proklamaciju.

Na ovaj način lice koje vrši funkciju pravobranitelja je unaprijed svjesno nestabilnosti svog

položaja, tako da će prirodno u vršenju ove funkcije prethodno uvesti svojevrsnu autocenzuru

sopstvenog rada svjesnim opredjeljivanjem granica dokle može ići u samostalnom vršenju

posla.125

Za razliku od ombudsmana Hrvatske, slovenački ombudsman može biti razriješen

samo “1.ako on to sam zahtijeva, 2.ako je zbog krivičnog djela osuđen na kaznu zatvorskog

124 Zakon o pučkom pravobranitelju, čl. 19 125 Radinović, Dragan: isto, str. 130

59

lišenja slobode, 3.zbog trajnog gubitka radne sposobnosti za obavljanje svoje funkcije. Izvan

ovih, zakonom utvrđenih uslova, ombudsman Slovenije ne može biti razriješen”126.

Način na koji je zakonodavac rješio pitanje razrješenja ombudsmana Slovenije

svakako ovoj instituciji daje dodatnu stabilnost i čini je stvarno i nezavisnom i samostalnom.

126 Zakon o ombudsmanu Slovenije, čl. 21.

60

V. MOGUĆI OBLICI ORGANIZOVANJA INSTITUCIJE

“Svaku savremenu državu, bez obzira na društveno, ekonomsko, političko i ustavno

uređenje, karakteriše intenzivan razvoj raznovrsnih autoritativnih i neautoritativnih aktivnosti

i, u vezi s tim, povećanje mogućnosti “frikcije” između službenih lica i građana. U takvim

okolnostima, pojedine zemlje mogu se koristiti određenim iskustvima drugih zemalja, iako se

specifične institucije pravnog i političkog sistema ne mogu neposredno primenjivati. Ovakvu

sudbinu, posebno od šesdesetih godina ovog veka, imala je jedna karakteristična institucija

švedskog, odnosno nordijskog prava pod nazivom ombudsman.”127

Iako je nastanak i razvoj institucije ombudsmana u svijetu tekao po uzoru na švedsku

instituciju, ono što je karakteristika ove institucije danas jesu različiti oblici organizovanja,

počev od njene nadležnosti, nivoa organizovanja, specijalnosti, broja ombudsmana i slično.

S obzirom na razlike, danas možemo govoriti o nekoliko oblika:

1.zavisno od njihove nadležnosti i područja djelovanja – opšti i specijalizovani ombudsmani,

2.zavisno od toga na kom državnom nivou su organizovani – državni, regionalni i lokalni,

3.zavisno od broja nosilaca ove funkcije – inokosni i kolegijalni.

1. Opšti i specijalizovani ombudsmani

Ekspanzija institucije ombudsmana dovela je ne samo do toga da je ona danas jedan

od opšteprihvaćenih mehanizama u zaštiti prava građana u gotovo svim demokratskim

zemljama, već i do pojave specijalizovanih institucija ove vrste.

Razlika među njima izražena je prije svega u njihovoj nadležnosti.

Kao što sam naziv kaže, opšti ombudsmani imaju generalnu nadležnost u zaštiti prava

građana, što znači da su ovlašteni kontrolisati sve oblasti pod kontrolom ove institucije, te da

su pod istim uslovima zaštitnici svih kategorija građana.

Specijalizovani ombudsmani su specijalisti za određene oblasti ili određenu kategoriju

građana, a “izraz su potrebe države da se pojedinim kategorijama građana omogući veći

stepen zaštite njihovih prava kroz instituciju ombudsmana”128. Pri tome, specijalizovani

ombudsnani su najčešće dio opšteg ombudsmana, a samo rijetko djeluju i kao potpuno

samostalne i nezavisne institucije.

Najčešći oblici specijalizovanih ombudsmana su:

1. ombudsman za zaštitu prava djece

127 Lilić, Stevan et all.: isto, s. 127 128 Milosavljević, Bogoljub: isto, str. 157

61

2. ombudsman za zaštitu potrošača

3. ombudsman za rodnu ravnopravnost

4. ombudsman za prava nacionalnih manjina

Pored navedenih, poznato je postojanje i drugih specijalizovanih ombudsmana, kao što su

ombudsman za zaštitu podataka, vojni ombudsman, ombudsman za prava nacionalnih

manjina, ali i ombudsmani u oblasti zdravstva, zatvorskih ustanova, zaštite ličnih podataka i

slično.

U svakom slučaju, nema pravila da li i koliko specijalizovanih ombudsmana treba

uspostaviti; to zavisi prije svega od procjene i potrebe da se posebnim kategorijama građana

omogući kvalitetnija zaštita njihovih legitimnih prava, odnosno da se za određene životne

oblasti uspostavi dodatna kontrola.

Skandinavske zemlje najdalje su otišle u ovoj oblasti, tako da su, pored toga što imaju i

najdužu tradiciju opšteg ombudsmana, gotovo sve ustanovile i dodatne specijalizovane

ombudsmane.

Ali ne samo da je do ekspanzije institucije došlo u oblasti javnog sektora, već ona sve više

zahvata i prostor privatnog sektora, posebno u velikim svjetskim kompanijama, ”sa namjerom

da se uspostavi što bolja komunikacija zaposlenih i rukovodstva, te kako bi rukovodstvo na

vrijeme dobilo potrebne signale neophodne u funkcionisanju kompanije"129. Kompanije u

cijelom svijetu se sve češće odlučuju za imenovanje svog ombudsmana.

Ni Bosna i Hercegovina a ni njeni entiteti nemaju specijalizovane ombudsmane, niti u

okviru postojećeg opšteg ombudsmana imaju specijaliste za određene oblasti. Tek izmijenjeni

zakon, koji još uvijek nije implementiran, obavezuje da se u okviru opšteg ombudsmana

ustanove odjeli kao posebne organizacione jedinice za praćenje ostvarivanja prava djece, lica

sa invaliditetom i prava nacionalnih, vjerskih i drugih manjina. “Institucija ombudsmena

organizirat će posebne organizacione jedinice za praćenje ostvarivanja prava djece, lica sa

invaliditetom i prava nacionalnih, vjerskih i drugih manjina.”130

a) Ombudsman za zaštitu prava djece

Prva zemlja koja je u svoj pravni sistem uvela ombudsmana za zaštitu prava djeteta je

Norveška, čija je institucija dječjeg ombudsmana na osnovu zakona iz 1981. zaživjela i prije

stupanja na snagu Konvencije o pravima djeteta.

129 Radinović, Dragan: isto, str. 161 130 Zakon o izmjenama i dopunama zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 11

62

Sa stupanjem na snagu Konvencije o zaštiti prava djeteta 1989, znatno je povećan broj

različitih oblika specijalizovanih institucija čiji je osnovni cilj da pored promocije same

konvencije i drugih međunarodnih dokumenata iz oblasti dječijih prava rade i na stvaranju

uslova za njihovu dosljednu primjenu, a sve sa ciljem poboljšanja institucionalne zaštite,

efikasnije i kompletnije intervencije države u najboljem interesu djeteta. To je, na kraju, i

obaveza koju su sve zemlje potpisnice konvencije preuzele. ”Strane ugovornice će preduzeti

sve potrebne zakonodavne, administrativne i druge mjere u ostvarivanju prava priznatih

konvencijom.”131

Danas veliki broj zemalja ima specijalizovane ombudsmane za zaštitu prava djeteta.

Na području bivše Jugoslavije jedino Republika Hrvatska ima specijalizovanu,

posebnu instituciju za zaštitu prava djeteta; Vojvodina ima izabranog zamjenika za prava

djeteta koji djeluje u okviru postojeće institucije opšteg ombudsmana; Makedonija i Slovenija

iz reda izabranog zamjenika ombudsmana, odlukom ombudsmana, imenuje jednog od

zamjenika za prava djece.

Nažalost, ni BiH a ni njeni entiteti nemaju specijalizovanu instituciju ombudsmana za

zaštitu prava djeteta, niti u okviru opšteg ombudsmana imaju specijaliste za ovu oblast. Uz

pomoć donatora, entitetski ombudsmani su implementirali poseban projekat koji je posvećen

djeci. Rad na projektu potvrdio je potrebu da zaštita prava djece nađe svoje posebno mjesto u

postojećoj instituciji ombudsmana, te je ombudsman Republike Srpske zajedno sa donatorom

Save the children bio aktivan zagovornik da rad na projektu bude dio institucije, odnosno da

Zakon o instituciji ombudsmana BiH mora uključiti i poseban organizacioni dio koji će se

baviti zaštitom prava djeteta.

Izmjenama Zakona stvorena je obaveza organizovanja odjela za prava djeca. Zakon

još uvijek nije implementiran, ali je veliko pitanje da li će organizovanje odjela odgovoriti

potrebama djece u Bosni Hercegovini za postojanjem institucije koja će biti njihov zaštitnik.

Izmjenama Zakona o ombudsmanu, u BiH treba da bude uspostavljen i poseban odjel

koji bi se bavio pitanjima zaštite lica sa posebnim potrebama.

Broj lica sa invaliditetom u svijetu danas je višemilionski. Bez obzira na to s kojim

oblikom invalidnosti žive, i oni imaju pravo na pravo na život, rad, obrazovanje, na aktivno

učešće u svim oblicima društva.

131 Konvencija o pravima djeteta, čl. 4.

63

b) Ombudsman za prava nacionalnih manjina

“U državama gdje postoje etničke, verske ili jezičke manjine, lica koja pripadaju tim

manjinama ne mogu biti lišena prava da imaju u zajednici s drugim članovima svoje grupe

svoj sopstveni kulturni život, da ispovedaju svoju sopstvenu veroispovest i da obavljaju

verske dužnosti, ili da upotrebljavaju svoj sopstveni jezik.”132

“Mere koje će se preduzeti, tamo gde je potrebno, treba da olakšaju njihovo puno

sudelovanje u svim aspektima političkog, ekonomskog, socijalnog, verskog i kulturnog života

društva, kao i u ekonomskom napretku i razvitku njihovih zemalja.”133

U multietničkim zajednicama, ombudsman za prava nacionalnih manjina treba da

bude upravo instrument koji će doprinijeti promociji ovih prava, ali i njihovom unapređenju i

zaštiti.

c) Ombudsmana za zaštitu lica sa posebnim potrebama

Neke zemlje, kao što su Švedska i Novi Zeland, su u svoje nacionalno zakonodavstvo

uvele ombudsmana za zaštitu lica sa posebnim potrebama, u namjeri da on preuzme

inicijativu kako bi se prevazišle i pravne i fizičke barijere koje ovoj kategoriji građana

dodatno ugrožavaju garantovana ljudska prava.

d) Ombudsman za rodnu ravnopravnost

Ombudsman za jednake mogućnosti ili ombudsman za ravnopravnost polova ili rodnu

ravnopravnost, nazivi su specijalizovanih ombudsmana čiji cilj je uspostavljanje

ravnopravnosti polova, odnosno jednakih mogućnosti za sve građane bez obzira na pol. U

njihovoj nadležnosti su žalbe građana po osnovu polne diskriminacije u svim oblastima

života.

Ovu instituciju danas imaju Švedska, Finska, Norveška i, za razliku od opštih

parlamentarnih ombudsmana, specijalizovani ombudsmani za ravnopravnost polova su

nezavisna tijela vlade.

U Bosni i Hercegovini i njenim entitetima ovim pitanjima se danas bave gender centri,

koji su organi izvršne vlasti i koji su uspostavljeni i u entitetima i na nivou države.

132 Lilić, Stevan et all.: isto, s. 216 133 Isto, s. 218

64

e) Ombudsman za zaštitu potrošača

Ombudsmani za zaštitu potrošača danas su nezavisni i samostalni mehanizmi izvršne

vlasti, koja na ovaj način dodatnim mehanizmom zaštite hoće da osigura punu primjenu

zakona koji se bave pitanjima zaštite potrošača, kontrole tržišta, ali i zloupotreba koje se na

tržištu mogu javiti. Osnovni cilj uvođenja ovog kontrolnog mehanizma je zaštite građana kao

potrošača. Ombudsmana za zaštitu potrošača danas imaju Švedska, Norveška, Argentina,

Portugal. BiH je usvajanjem Zakona o zaštiti potrošača134 takođe uvela ovu specijalizovanu

instituciju u svoj pravni sistem. Iako je Zakon usvojen u aprilu 2006, do uspostavljanja

institucije ni gotovo dvije godine od stupanja zakona na snagu nije došlo.

U BiH se ombudsman za zaštitu potrošača uvodi kao jedan od odgovornih subjekata u

zaštiti potrošača. Osnovni cilj je promocija dobrog i efikasnog provođenja politike zaštite

potrošača. Ombudsmena imenuje Vijeće ministara, na prijedlog ministarstva, na mandat od

pet godina i s mogućnošću još jednog ponovnog izbora. Primijetno je da zakonodavac ovim

uvodi prvog specijalizovanog ombudsmena kao instituciju potpuno samostalnu i nezavisnu od

postojećeg opšteg ombudsmena, te da pri tome ima sasvim drugi pristup vezano za

uspostavljanje, organizaciju i funkcionisanje ove institucije.135 Ono po čemu se ovaj bitno

razlikuje od opšteg ombudsmana, pored toga što je specijazovan za kontrolu samo jedne

određene oblasti, jeste i činjenica da je on kontrolni mehanizam izvršne vlasti a ne

parlamenta, da se bira na prijedlog resornog ministarstva, a ne putem konkursa, da mu je

mandat pet, a ne šest godina, da može biti biran na još jedan mandat, a ne na neograničen broj

mandata.

Životna sredina je svakim danom sve ugroženija, a time je i ustavno pravo

građana na zdravu životnu sredinu dovedeno u pitanje. Pri tome, vrlo je važno da je ova

oblast ne samo adekvatno pravno uređena već i da ima adekvatne mehanizme koji bi pratili

primjenu zakona i standarda u njoj, koji bi izvještavali javnost o stanju životne sredine i time

radili na edukaciji građana o potrebi unapređenja očuvanja i zaštite životne sredine.

Ombudsman Grčke ima specijalizovano odjeljenje koje se bavi upravo žalbama građana u

ovoj oblasti, ali ima ovlaštenja da postupa i na vlastitu inicijativu kad god ocijeni da javni

značaj to zahtijeva.

134 Zakon o zaštiti potrošača u Bosni i Hercegovini, Sl.gl.BiH, br. 25/06 135 Isto

65

2. Državni, regionalni i lokalni ombudsmani

“Pitanje kakav oblik organizovanja ombudsmana je potreban u jednoj državi, veoma je

složeno pitanje, ali je od suštinskog značaja oblik državnog uređenja te zemlje, odnosno

organizacija države u zavisnosti od toga kako su regulisani odnosi između lokalnih i

centralnih organa državne vlasti i u kojem obliku će se iskazati interesi pojedinca ili grupe u

toj državi. Ovo zavisi od toga da li se radi o unitarnoj ili složenoj državi.”136

Tako se u unitarno uređenim zemljama problem organizovanja institucije uglavnom i

ne postavlja, budući da su u tako uređenim zemljama i ombudsmani organizovani kao državna

institucija, kao što je slučaj u Hrvatskoj, Malti, Sloveniji. Međutim, i u tako organizovanim

državama, unutrašnja organizacija institucije može biti različito postavljena, bilo da se unutar

jedne institucije na nivou države organizuje rad kancelarija na cijeloj teritoriji države, što je u

ovako uređenim zemljama vrlo čest slučaj, ili da se za određene oblasti i regije organizuju

samostalne kancelarije.

Međutim, kod federalno uređenih država ili složenih državnih zajednica komplikuje se

i pitanje organizovanja ove institucije. Organizacija institucije u ovim zemljama zavisna je

uglavnom od toga da li je i na koji ”način organizovana vlast u ovim zemljama, odnosno da li

postoji podjela izvršne i sudske i posebno zakonodavne vlasti, koja je obično garant za

obezbjeđenje sloboda i prava čovjeka.”137

U sistemima koji su uređeni na principima podjele vlasti, uobičajeno je da tu oblast,

kako god da se ona zvala, prati i samostalno organizovana institucija ombudsmana.”Kada

postoji dvojstvo u organizaciji državne vlasti, uobičajeno je da svaka federalna, regionalna,

lokalna ili konfederalna jedinica organizuje svoj samostalni nezavisni ombudsman sistem na

svojoj teritoriji koji će u principu štititi ustavna i zakonska prava koja u principu obezbjeđuje

ta članica.”138 Iskustva ovakvog organizovanja institucije su sasvim prihvatljiva iz prostog

razloga što je ombudsman vezan za parlament kao zakonodavnu vlast koja i jeste garant

ostvarivanja sloboda i prava građana. Najbolji primjeri za ovakvo uređenje institucije su

Švajcarska, Španija, Italija, Kanada, koje nemaju državnog ombudsmana odnosno

ombudsmana na nacionalnom nivou, koji bi objedinjavao ili kontrolisao postojeće regionalne

institucije.

Naravno, i tu postoje i drugačija rješenja, što pokazuje primjer Velike Britanije. Pored

državnog ombudsmana u čijoj su nadležnosti žalbe građana na povrede njihovih prava

136 Naumovski, Branko: Odnos ombudsmana prema sudovima i državnim institucijama, Izvod sa konf.,Banja Luka, 2003, str. 13 137 Isto, s. 14 138 Isto, s. 13

66

prouzrokovane aktivnostima državnih organa, sve veći značaj i ulogu imaju lokalni

ombudsmani, u čijoj su nadležnosti žalbe građana prouzrokovane djelovanjem lokalnih

organa vlasti.

Slična rješenja sadrži i zakon Srbije. Pored ombudsmana Republike Srbije, autonomne

pokrajine imaju svoje ombudsmane, a pri tom i lokalne zajednice i Srbije i pokrajina imaju

svoje ombudsmane. Među njima nema hijerarhije, nema sukoba interesa niti nadležnosti,

postoji samo obaveza koordinacije radi usaglašavanja prakse i razmjene iskustva.

Bosna i Hercegovina i u ovom dijelu ima svoje specifičnosti. Iako je država BiH

organizovana tako da i entiteti imaju i zakonodavnu i izvršnu i sudsku vlast, i da je institucija

ombudsmana u Republici Srpskoj ustanovljena zakonom, a u Federaciji Ustavom Federacije

BiH, pod firmom evropskih standarda i principa pristupilo se izmjenama važećeg zakona o

instituciji ombudsmana u BiH po kojem entitetski ombudsmani treba da prestanu

funkcionisati i njihove nadležnosti treba da se prenesu na instituciju ombudsmana BiH.

Upravo izmijenjeni Zakon o instituciji ombudsmana u Bosni i Hercegovini stvorio je obavezu

za entitete koji ”su dužni donijeti odgovarajuće zakone koji utvrđuju prestanak funkcionisanja

entitetskih ombudsmana kojima se njihove nadležnosti prenose na instituciju

ombudsmana”139.

Rok za implementaciju ovog zakona je 1.1.2007, ali do njegove implementacije još

nije došlo niti je prolongiran rok za njegovu primjenu.

Izmjenama zakona utvrđeno je da će institucija, pored kancelarije – sjedišta institucije,

imati i odjeljenja u Sarajevu, Mostaru i Brčkom, a po potrebi, i u skladu sa finansijskim

mogućnostima, ombudsmani svojom odlukom mogu otvoriti kancelarije i u drugim

opštinama.

Ono što je danas nesporno, jeste činjenica da je organizovanje institucije ombudsmana

u direktnoj vezi sa organizovanjem same države, te da je ombudsman vezan za zakonodavnu

vlast, ali i da je sve češća praksa, što pokazuju iskustva mnogih zemalja, da su institucije

ombudsmana organizovane na nižim nivoima vlasti. “U Austriji postoje regionalni

ombudsmani za Tirol i Voralberg, u Danskoj ombudsman za Landstingens i Greenland, u

Francuskoj na nivou Republike, ali i za grad Pariz. U Holandiji, pored ombudsmana na

nacionalnom nivou, i svi glavni gradovi imaju ombudsmana. U Španiji osam regija ima

ombudsmana. Belgija ima ombudsmane za regije Valoniju i Flandriju. U Italiji šesnaest

regiona ima ombudsmane.”140

139 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 19 140 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 53

67

3. Inokosni ili kolegijalni ombudsman

Kada se govori o standardima vezanim za instituciju ombudsmana, onda je to sigurno i

inokosnost ovog organa. To znači da je ombudsman jedno lice, pojedinac na čelu istoimene

institucije, koji upravo autoritetom ličnosti treba da se izbori i za autoritet institucije. Najveći

broj zemalja ima upravo ovakvo rješenje.

Kolegijalnog ombudsmana ima Austrija: tri člana donose sve odluke o svim pitanjima

iz njihove nadležnosti. Zavisno od toga o kojim pitanjima odlučuju, oni odluke donose

jednoglasno ili većinom glasova. Kolegijalnog ombudsmana imaju i Švedska, Mađarska,

Litvanija.

Bosna i Hercegovina i u ovom dijelu ima svoje specifičnosti. Isto specifično rješenje

ima i Federacija BiH, a to je da “instituciju čine tri lica”141, koja su pojedinačno i nosioci

ovlaštenja. To znači da svako od njih može pojedinačno provoditi istragu, razmatrati

pojedinačnu žalbu ili problem ex officio, a zajednički daju prijedloge, rješenja i podnose

izvještaje. Pri tome zakonodavac ne obavezuje niti utvrđuje o kojim pitanjima i kojom

većinom se donose odluke koje donose zajednički.

Institucija ombudsmana donosi opšte akte neophodne za funkcionisanje institucije.142

Pretpostavka je samo da se donose jednoglasnom odlukom sva tri ombudsmana. Postavlja se

pitanje šta ako nema saglasnosti u tom dijelu; može li jedan od ombudsmana sam donijeti

opšti akt, može li drugi ombudsman osporavati tako donesen akt, može li institucija raditi bez

donesenog akta... Nedorečenost zakonskih rješenja ostavlja prostor za njihovu zloupotrebu i

od samih ombudsmana.

Ombudsman BiH može se definisati prema obliku organizovanja kao opšti,

parlamentarni, državni i kolegijalni organ.

4. Zamjenici ombudsmana

Jedan od opšteprihvaćenih principa u organizovanju institucije ombudsmana je i

inokosnost ovog organa. Ovaj princip svakako ima svoje prednosti, koje se ogledaju prije

svega u dijelu efikasnijeg rada institucije.

Kod takvog organizovanja institucije, u pravilu se biraju i zamjenici ombudsmana.

141 Zakon o izmjenama i dopunama zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 3 142 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 32

68

S tim u vezi otvara se veći broj pitanja: prvo, da li zakon predviđa mogućnost izbora

zamjenika ombudsmana, zatim ko bira zamjenike, koje uslove oni moraju ispunjavati, koja

ovlaštenja imaju, imaju li odgovornost za funkcionisanje institucije i sl.

Danas gotovo jedna trećina zemalja koje imaju instituciju ombudsmana nisu

ustanovile i zamjenike. Takvu situaciju imaju – Austrija, Belgija, Njemačka, Francuska,

Malta.143

Broj zamjenika ombudsmana koji se biraju u zemljama koje su ustanovile njihov izbor

je vrlo različit, od jednog zamjenika u Češkoj, do pet u Grčkoj i Vojvodini, ili više od pet u

Makedoniji.144

Način i procedura izbora zamjenika govori o njihovoj ulozi i značaju u instituciji. U

Hrvatskoj, Sloveniji i Crnoj Gori zamjenika bira parlament, na prijedlog ombudsmana.

Zamjenik mora ispunjavati iste uslove kao i ombudsman i dobiti istu parlamentarnu većinu da

bi bio izabran.

“Zaštitnik će imati ne manje od dva i ne više od četiri zamjenika. Zamjenika postavlja

parlament na prijedlog zaštitnika. Zaštitnik će podnijeti prijedlog za imenovanje svog

zamjenika parlamentu ne kasnije od od šest mjeseci prije isteka mandata aktuelnom

zamjeniku. Parlament će odlučiti o prijedlogu za imenovanje zamjenika u roku od 45 dana

nakon podnošenja prijdloga.”145

U Federaciji BiH, zamjenike imenuju sami ombudsmani i pri tome imaju punu

slobodu u određivanju uslova koje oni moraju ispuniti, ovlaštenja koje imaju, plate.

Zakon BiH ne predviđa mogućnost izbora zamjenika ombudsmana.

Ipak, najčešći slučajevi su da imenovani ombudsman ima samo jednog zamjenika, koji

ga zamjenjuje u njegovom odsustvu, i u tim slučajevima on ima ista prava i obaveze, ali i

ovlaštenja, kao i izabrani ombudsman.

Za razliku od Vojvodine, gdje su ovlaštenja zamjenika regulisana odlukom na osnovu

koje se imenuju, postavlja se pitanje opravdanosti imenovanja većeg broja zamjenika čija

ovlaštenja i nadležnosti nisu zakonom uređeni, pogotovo u onim zemljama gdje se izbor

zamjenika vrši bez uticaja samog ombudsmana. Izabrani zamjenik u tim slučajevima ima

samo ona ovlaštenja koja mu sam ombudsman prenese u nadležnost. S pravom se postavlja

pitanje da li je to dobro rješenje, budući da izabrani zamjenik ima gotovo ista prava kao i

ombudsman a istovremeno nema odgovornosti za rad institucije.

Mnogo je prihvatljivija varijanta da, u slučaju da zakon utvrđuje obavezu imenovanja i

zamjenika ombudsmana, isti zakon precizira i koju oblast oni pokrivaju. To bi praktično 143 Evropski Institut Ombudsmana, s. 16 144 Isto, s.16 145 Zakon o zaštitniku građana, čl. 15

69

značilo i određenu vrstu specijalizacije zamjenika za određenu oblast, kao što su zamjenici za

prava djece, nacionalnih manjina, osoba sa invaliditetom i slično. Ali, to istovremeno znači i

odgovornost zamjenika za područje njihovog djelovanja. Iskustva zemalja koja imaju ovakva

rješenja pokazala su se kao vrlo dobra, iz prostog razloga što unutar iste institucije postoje

specijalisti za određene oblasti koji će na najkvalitetniji i najekonomičniji način omogućiti

zaštitu prava i osnovnih sloboda i onih kategorija lica kojima država ima ustavnu obavezu ali i

obavezu preuzetu međunarodnim aktima obezbjediti adekvatnu zaštitu. S druge strane, ove

kategorije lica u imenovanom zamjeniku ombudsmana lakše bi prepoznale zaštitnika svojih

prava i time bi efekti i za građane i za instituciju sigurno bili daleko veći.

Postojeće zakonsko rješenje u Bosni i Hercegovini, gdje se biraju tri ombudsmana i

gdje je svaki predsjedavajući dvije godine, nije dobro zakonsko rješenje iz prostog razloga što

se ne zna ni šta su obaveze ni šta odgovornosti druge dvojice za vrijeme dok jedan

predsjedava.

Jednako je loše rješenje Zakona o ombudsmanu Republike Srpske, koji nije utvrdio šta

su ovlaštenja izabranih zamjenika, koje je područje njihovog djelovanja i imaju li oni

odgovornost za rad (nerad) u instituciji.

70

VI. ORGANIZACIJA SLUŽBE OMBUDSMANA

1. Sjedište institucije i terenske kancelarije

Radi izvršavanja poslova i radnih zadataka iz nadležnosti institucije, rad ombudsmana

BiH organizovan je u centralnoj kancelariji u Banjoj Luci, koja je i sjedište institucije, te u

kancelarijama u Sarajevu, Mostaru i Brčkom.

U skladu sa iskazanim potrebama, institucija može otvarati kancelarije i u drugim

mjestima Bosne i Hercegovine.

2. Zaposleni i njihov status

Institucija ombudsmana ima svoju stručnu službu, koja za potrebe ombudsmana

obavlja stručne i administrativne poslove.

Stručna služba obavlja poslove iz nadležnosti institucije utvrđene Zakonom o

ombudsmanu, Pravilima postupka i drugim zakonima i propisima.

Stručnu službu čine savjetnici ombudsmana koji su diplomirani pravnici i u pravilu

čine polovinu od ukupnog broja zaposlenih u instituciji.

Savjetnike imenuje ombudsman.

Prema članu 36. Zakona o ombudsmanu Republike Srpske, mandat savjetnika prestaje

prestankom dužnosti ombudsmana po bilo kom osnovu.

“Savjetnici i zamjenici će biti automatski razriješeni kada novi ombudsman imenovan

od strane Narodne skupštine preuzme dužnost. Oni mogu biti ponovo imenovani.”146

Savjetnici se imenuju uglavnom iz reda diplomiranih pravnika sa dugogodišnjim

iskustvom u pravnoj struci, kako bi mogli u neposrednom kontaktu sa građanima svojim

znanjem, iskustvom i nepristrasnim odnosom na najbolji mogući način ispuniti osnovnu ulogu

institucije.

“Obučeno osoblje se obično regrutuje iz organa.Većina njih predstavlja mlađe sudije,

tako da su oni pripremljeni da zauzimaju nepristrasne stavove u konfliktima između ljudi i ne

zauzimaju instinktivno stranu ni podnosioca pritužbe ni organa. Obično ostaju četiri do šest

godina, tako da nikada nemaju priliku da upadnu u zamku rutine.”147

146 Zakon o Ombudsmanu Republike Srpske, čl. 35 147 Eklundh, Claes: isto, s. 11

71

Administrativnu službu čini administrtivno osoblje, u čijoj su nadležnosti poslovi

administracije, a to su poslovi finansija, prevođenja, sekretarski poslovi, poslovi vozača,

informatičara, arhivara.

I savjetnici i administrativno osoblje imaju status državnih službenika, tako da se na

njihov radnopravni status primjenjuje Zakon koji reguliše radnopravni status zaposlenih u

institucijama BiH.

“Generalno je prihvaćeno da ombudsman sam odlučuje o angažovanju osoblja, uz

ograničenja koja su nametnuta visinom sredstava dobijenih za rad. To njegovo pravo

proizilazi iz nezavisnosti institucije. Pravo imenovanja osoblja, kao što je već pokazano, ne

odnosi se na zamenike, a u nekim zemljama se na poseban način postavljaju i starešine ureda

ombudsmana. Pri tome, broj zaposlenih u službama ombudsmana nije naročito veliki, ali je

primetno da taj broj beleži konstantan porast zbog povećanog značaja i obima posla

institucije ombudsmana.”148

“Služba ombudsmana u Finskoj zapošljava preko 30 ljudi, poljski ombudsman je imao

službu sa preko 100 zaposlenih, mađarski oko 110, a britanski preko 200, u Danskoj preko 40

zaposlenih.”149

Kada je uspostavljena institucija ombudsmana u Makedoniji, odobrena su joj sredstva

za zapošljavanje 34 službenika, dok danas, zbog obima posla, ove institucija zapošljava dva

puta veći broj lica.

3. Finansiranje institucije

Finansiranje institucije je vrlo važan faktor njenog funkcionisanja, budući da bitno

utiče i na status i na položaj institucije. Po mnogima, sam način finansiranja institucije

direktno određuje i njenu poziciju u sistemu.

S obzirom na to da je ombudsman po definiciji povjerenik parlamenta i da kontroliše

izvršnu vlast, to bi i finansiranje institucije trebalo biti u direktnoj nadležnosti zakonodavne

vlasti.

“Skupština odobrava sredstva, i to bez posredovanja izvršnog organa, čime se

obezbeđuje nezavisnost u odnosu na egzekutivu. Štaviše, izvršni organ ne bi u postupku

odobravanja sredstava za rad ombudsmana trebao uopšte da učestvuje, pa čak ni kroz davanje

mišljenja.”150

148 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 66 149 Isto, s. 67 150 Milkov, Dragan: isto, s. 67

72

Finansijska sredstva neophodna za rad ombudsmana osiguravaju se u budžetu

institucija BiH. Budući da je budžet institucije dio opšteg budžeta parlamenta, to institucija

ima obavezu u pripremi budžeta koristiti metodologiju i pravila koja važe za sve budžetske

korisnike.

“Institucija je obavezna svake godine nadležnom ministarstvu finansija i trezora

dostaviti prijedlog finansijskog plana na osnovu kojeg se odobravaju sredstva iz budžeta.

Prilikom utvrđivanja visine sredstava za finansiranje institucije ombudsmana polazi se prije

svega od potrebe osiguranja potpunog, nezavisnog i efikasnog obavljanja poslova, njihove

prirode i obima, ali i drugih uslova utvrđenih posebnim zakonima.”151 Drugi uslovi odnose se

uglavnom na opšta pravila finansiranja koja važe za sve budžetske korisnike.

Zakon Republike Srpske i Federacije BiH daje instituciji mogućnost korištenja i

drugih sredstava izvan budžeta koja će doprinijeti kvalitetnijem radu institucije. Zakon navodi

da su to prije svega donacije međunarodnih ali i drugih organizacija koje nisu od uticaja na

odobravanje budžetskih sredstava.

Iako Zakon BiH ne sadrži takve odredbe, nema smetnji da institucija koristi sredstva i

iz drugih izvora za obavljanje redovnih djelatnosti.

Bez obzira na to što sredstva dobijena po nekom drugom osnovu izvan budžeta ne

utiču na visinu budžetskih sredstava, insitucija je obavezna, uz svoj izvještaj o izvršenju

budžeta, informisati parlament i o visini sredstava dobijenih po drugom osnovu i o njihovom

korištenju. Izradom tzv. konsolidovanog bilansa, institucija upoznaje nadležno ministarstvo

ali i parlament o ukupno raspoloživim i korištenim sredstvima u toku jedne godine.

Kao korisnik budžetskih sredstava, institucija kao i svi budžetski korisnici podliježe

kontroli glavne službe za reviziju javnog sektora.

“Suština je službe Ombudsmana da ne sme nikako biti ekonomski zavisna od onih

koje treba da nadzire. Stoga švedska služba dobija sredstva direktno od parlamenta, bez

intervencije ministarstva finansija, tako da je potpuno slobodna u odnosu na Vladu i u ovom

smislu. Od kada služba Ombudsmana igra značajnu ulogu u parlamentarnom nadzoru nad

vladom, uvek su joj dodeljivana dovoljna sredstva.”152

Zakon Slovenije je i u ovom dijelu slijedio iskustva ombudsmana Švedske, tako da je

institucija ombudsmana Slovenije jedina sa prostora bivše Jugoslavije kojoj sredstva za rad

odobrava direktno parlament, bez posredovanja izvršne vlasti. ”Finansiranje rada zaštitnika se

151 Zakon o izmjenama i dopunama zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 11 152 Eklundh, Claes: isto, s. 11

73

odobrava u okviru državnog budžeta Republike Slovenije. Sredstva za rad se dodjeljuju od

strane Parlamenta na predlog učinjen od strane Zaštitnika”153

Budžeti svih drugih institucija ombudsmana su sastavni dio parlamentarnog budžeta

koji predlaže vlada.

4. Normativni akti institucije

Organizacija stručne službe kao i njeno funkcionisanje uređuju se normativnim aktima

koje donosi ombudsman.

Članom 36. Zakona utvrđena je obaveza na donošenje

- opšteg akta kojim se utvrđuju pravila i procedure postupanja sa predmetima i

strankama,

- pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji,

- pravilnika o platama,

- pravilnika o radu,

- pravilnika o disciplinskoj odgovornosti zaposlenih u instituciji,

- drugih akata prema potrebi.

Pravila i procedure postupanja s predmetima i strankama su jedan od osnovnih i

obaveznih normativnih akata institucije kojim se uređuju pravila i procedure za

funkcionisanje institucije. Ova pravila, u skladu sa ovlaštenjima utvrđenim zakonom, donosi

ombudsman. Samo izuzetno, u Norveškoj npr., ”parlament je nadležan da izda Opštu

direktivu, instrukcije kojima će se ombudsman rukovoditi u svom radu”154.

Pravila uglavnom regulišu:

- pokretanje postupka pred institucijom ombudsmana i to ko može pokrenuti postupak,

šta žalba sadrži, kako se podnosi,

- postupanje po primljenoj žalbi, i to prethodno ispitivanje žalbe u smislu da li je

prihvatljiva za postupanje ombudsmana ili ne, kad ombudsman može odbiti žalbu a

kad je neće razmatrati, kad će žalbu odbaciti i po kom osnovu,

- pokretanje istrage i obavještavanje odgovorne strane o podnesenoj žalbi, odgovori s

tim u vezi, te preduzimanje potrebnih istražnih radnji,

- obustavljanje istrage, razloge zbog kojih ombudsman obustavlja istragu, u kojim

slučajevima i pod kojim uslovima se obustavlja istraga,

- odluke ombudsmana – koje odluke i u kojoj fazi postupka donosi ombudsman,

153 Zakon o zaštitniku građana, čl. 55 154 Lilić, Stevan et all.: isto, s. 60

74

- obavještavanje i komunikaciju.

S obzirom na to da je ovo osnovni i najvažniji akt institucije, njime se u pravilu regulišu i

opšta pitanja funkcionisanja institucije, kao što su naziv institucije, sjedište, pečat, generalna

ovlaštenja.

Ovaj akt u pravilu se objavljuje u službenom glasniku, kako bi bio dostupan svima koji

imaju interes za to.155

Iako je to bila obaveza prema Zakonu o ombudsmanu BiH, izmjenama zakona iz 2006.

institucija više nema i zakonsku obavezu objavljivanja Pravila postupka u službenom

glasniku. Na ovaj način Bosna i Hercegovina je, uređujući instituciju ombudsmana, napravila

izuzetak koji ne poznaju demokratski sistemi.

Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, kao što i sam naziv kaže, reguliše

organizaciju institucije i sistematizaciju radnih mjesta. Unutrašnja organizacija i

sistematizacija radnih mjesta uređuju se tako da obezbjede zakonito, stručno i efikasno

obavljanje poslova i zadataka, punu zaposlenost, potpuno korištenje stručnih sposobnosti

zaposlenih, koordinaciju i nadzor nad izvršavanjem poslova, ostvarivanje međusobne saradnje

sa organima zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, kao i sa predstavnicima međunarodne

zajednice, nevladinim sektorom, i informisanje javnosti o radu ombudsmana. Sistematizacija

uređuje naziv radnih mjesta sa opisom poslova i uslovima za njihovo obavljanje, broj

izvršilaca, način rukovođenja, ovlaštenja i odgovornosti radnika u obavljanju poslova.

Pravilnik o platama reguliše plate i ostale naknade zaposlenih.

Sam položaj i status ombudsmana, što uključuje i visinu plate, uglavnom je regulisan

zakonom. A pravilnikom, u skladu sa zakonom, ombudsman reguliše položaj i status

zaposlenog osoblja. Iako je položaj i status ombudsmana zakonima raznih zemalja različito

riješen, u najvećem broju slučajeva plata ombudsmana vezana je za neki od nivoa sudske

vlasti, i to po pravilu najvišeg ranga.

Zakon BiH u ovom dijelu je slijedio iskustva i, može se slobodno reći, prihvaćene

standarde, tako da je regulisao platu ombudsmana ”u visini plati sudije Ustavnog suda BiH, a

plate savjetnika, pomoćnika ombudsmana i ostalih zaposlenih u instituciji utvrđuju se u visini

plate državnih službenika i namještenika zaposlenih u institucijama BiH, uz saglasnost

Ministarstva finansija i trezora BiH”156.

“Zaštitnik ima pravo na zaradu u visini koja je određena za predsjednika Ustavnog suda

Republike Crne Gore”157

“Zaštitniku se garantuje plata koja je jednaka plati Predsjednika Ustavnog suda.”158 155 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 5 156 Isto 157 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 48

75

U skladu sa odobrenim budžetskim sredstvima, dakle, ombudsman ima obavezu pribaviti i

saglasnost Ministarstva finansija i trezora na Pravilnik o platama.

Nije sasvim jasno koji vid dodatne kontrole je zakonodavac htio obezbjediti na ovaj način,

ali je sigurno da ovakvo zakonsko ograničenje dovodi u pitanje jedan od neizostavnih

standarda koji se odnose na funkcionisanje institucije, a to je njena finansijska samostalnost.

Pravilnik o radu je normativni akt kojim se u skladu sa zakonom regulišu sva pitanja u

vezi sa radom i iz radnog odnosa, kao što su zasnivanje radnog odnosa, godišnji odmori,

plaćena i neplaćena odsustva, zaštita na radu, organizovanje sindikata, obavještavanje i sl.

Zakonom je utvrđeno da se “izbor osoblja u instituciji ombudsmena provodi putem javnog

konkursa u skladu sa zakonom, a što se bliže uređuje aktom o unutrašnjem uređenju i

sistematizaciji institucije”159. Zakonom je takođe utvrđeno da zaposleni u instituciji imaju

status državnih službenika, što znači da se u regulisanju njihovog radnopravnog statusa ima

primijeniti zakon koji uređuje radne odnose državnih službenika Bosne i Hercegovine.

Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti kao i Pravilnik o radu, u skladu sa zakonom koji

uređuje disciplinsku odgovornost državnih službenika, uređuje odgovornost zaposlenih u

instituciji ombudsmana: šta se smatra povredom radne dužnosti, ko i u kom roku može

pokrenuti postupak, ko i koje sankcije može izreći, ko odlučuje po žalbi i sl.

Drugi akti koje ombudsman donosi su uglavnom oni koji se odnosi na sve budžetske

korisnike, kao što je to Pravilnik o računovodstvu, Pravilnik o internoj reviziji, Pravilnik o

kancelarijskom poslovanju i sl.

Ono na šta zakon ne obavezuje a što ni do sada institucije nisu koristile, jeste Etički

kodeks zaposlenih u instituciji ombudsmana. Ovaj kodeks bi, po uzoru na kodeks sudija,

trebao regulisati pravila ponašanja svih zaposlenih, kako u toku radnog vremena i u odnosu sa

strankama, tako i izvan radnog vremena, ali i po prestanku rada u instituciji.

S obzirom na specifičnu kontrolnu ulogu institucije i ovlaštenja koja ona s tim u vezi ima,

vrlo je važno da sama institucija bude dobro postavljena i organizovana, a to znači da je u

skladu sa zakonom donijela sva normativna akta i da ih bez izuzetka primjenjuje.

Bez obzira na to što je institucija ombudsmana kontrolni organ praktično svih drugih

institucija, ona nije niti smije biti izvan i iznad sistema ni kada je u pitanju njena organizacija

i primjena važećih zakona. Vrlo je važno da svojim primjerom u ovom dijelu funkcionisanja

opravda povjerenje da kontroliše druge.

158 Zakon o zaštitniku građana, čl. 47 159 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 13

76

VII. NADLEŽNOSTI INSTITUCIJE

Nadležnost podrazumijeva pravo i dužnost jednog organa da postupa u određenim

stvarima, odnosno, nadležnost uvijek određuje djelokrug rada svakog organa.

Nadležnost je uvijek unaprijed određena zakonom i na nju organ koji postupa pazi po

službenoj dužnosti. Ono što je opšte pravilo za sve institucije sistema kada je u pitanju

nadležnost za postupanje, važi i za instituciju ombudsmana.

”Tačno određena nadležnost neophodan je uslov za uspješno funkcionisanje svake

organizacije.”160

"Osnovni cilj uspostavljanja institucije ombudsmana određuje njen prioritetni zadatak,

a to je promocija

- dobre uprave i vladavine prava i

- zaštita sloboda fizičkih i pravnih lica.161

"Osnovna nadležnost ombudsmana je da razmatra predmete koji se odnose na povrede

ljudskih prava i sloboda počinjene od bilo kojeg organa vlade."162

“Uloga ombudsmana je u suštini slična u većini zemalja, ali se pri tome javljaju i

značajne razlike u karakteru i obimu ovlaštenja. U nekim zemljama je uloga ombudsmana

svedena na konsultativnu i inicijativnu, dok se u drugim ombudsmanu daju i precizna pravna

ovlaštenja, koja mu čak omogućavaju da od uprave zahteva ispravljanje greške. Međutim,

karakter ovlaštenja ombudsmana je u velikom broju zemalja uređen po uzoru na švedski

model. Kontrola koju vrši ombudsman se prostire načelno u odnosu na sve državne subjekte i

javne službe, u Švedskoj se to odnosi i na sudove, sa izuzetkom pojedinih državnih organa,

zavisno od zemlje – najčešće se kontrola ne vrši u odnosu na vladu kao celinu, premijera i

sl.”163

U svakom slučaju, nadležnost ombudsmana i definisanje subjekata nad čijim radom

ombudsman vrši kontrolu, jeste jedno od vrlo važnih pitanja u vezi sa položajem i ulogom

institucije.

160 Pravna enciklopedija, s. 849 161 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 1 162 Isto, čl. 2 163 Milkov, Dragan: isto, s. 61

77

1. Nadzor nad radom uprave

Kao institucija nezavisne spoljne kontrole, ombudsmanova osnovna nadležnost je da

kontroliše povrede prava učinjene činjenjem ili nečinjenjem od strane organa uprave. Pri tome

se mora imati u vidu da je ova kontrolna funkcija vrlo specifična, u smislu da se ne odnosi

samo na kontrolu zakonitosti rada kontrolisanih organa, već i na cjelishodnost u radu,

ažurnost, odnos administracije prema građanima, razne administrativne greške i nepravde kao

što su npr. ”nedostaci i nepravilnosti u obezbjeđivanju potrebnih informacija, neadekvatno

objašnjenje, neadekvatne informacije ili informacije koje dovode u zabludu, odluke

zasnovane na pogrešnim ili neadekvatnim informacijama i ignorisanju važnih dokaza,

kašnjenje u postupanju, nedostaci u pravilima i procedurama, grubost i nekorektno postupanje

službenika, pristrasnost i neobjektivnost, nerazumna, nepravedna ili ugnjetačka radnja,

delovanje javnog tela nesaglasno pravilu ili principu koji ga obavezuje, greške u pravnom

tumačenju”164.

Za pravilno razumijevanje ovlaštenja institucije ombudsmana u dijelu ispravljanja

lošeg rada uprave, što i jeste osnovna uloga institucije, Evropski ombudsman je pokrenuo

inicijativu za donošenje kodeksa koji će definisati dobru upravu i dobro upravno ponašanje.

Tri su osnovna standarda koji određuju dobro upravno ponašanje: ispravno, pravedno i

nepristrasno postupanje uprave prema građanima i pravnim licima, koja treba da znaju i

građani i javni službenici.

“Ispravno postupanje prema ljudima podrazumijeva brzo postupanje bez nepotrebnog

odlaganja, pravilno postupanje, postupanje u skladu sa zakonom i pravilima koja regulišu

njihova administrativna ovlaštenja, pažljivo postupanje imajući u vidu starosnu dob,

sposobnost za razumijevanje često složenih pravila, eventualnu invalidnost, osećanja,

privatnost i poverljivost, pružanje pomoći pojednostavljivanjem postupka, formulara i

informacija o pravima i uslugama, beleženje informacija i davanje jasnih i preciznih podataka

o rokovima i uslovima koji mogu dovesti do gubitka nekog prava, odgovorno postupanje

nezauzimanjem suparničkog pristupa u slučaju da postoji mogućnost sudskog spora.

Pravedno postupanje prema ljudima podrazumijeva tretiranje ljudi u sličnim

okolnostima na isti način, prihvatanje činjenice da pravila i propise, iako su bitni za ostvarenje

pravičnosti, ne treba primenjivati kruto i nefleksibilno, što bi dovelo do nepravičnosti u radu

organa vlasti, izbegavanje kazni koje nisu neophodne za ostvarenje zakonitosti u postupanju,

spremnost da se ponovo razmotre pravila i postupci i da se isti izmene ukoliko je to

164 Dimitrijević, Predrag: Lokalni ombudsman, Pravni život, br. 10/2006, s. 325

78

neophodno, davanje adekvatne najave pre izmene pravila koja bi nepovoljno uticala na neka

subjektivna prava, postojanje unutrašnjeg sistema kontrole kako bi se nepovoljne odluke

mogle ponovo razmotriti od strane nekog ko nije bio uključen u donošenje prvobitne odluke,

obaveštavanje ljudi o tome kako se mogu žaliti sarađujući u svakoj takvoj žalbi i otvorenost

prema predlozima za ispravljanje grešaka.

Nepristrasno postupanje prema ljudima podrazumeva donošenje odluke na osnovu

onoga što je prema zakonu relevantno i zanemarivanje onoga što je irelevantno, izbegavanje

predrasuda zbog boje kože, pola, bračnog stanja, etničkog porekla, kulture, jezika,

veroispovesti, seksualne opredeljenosti, stavova, reputacije ili predrasuda zbog toga ko su ti

ljudi ili koga poznaju, otvorenost i transparentnost lista tamo gde se usluge zasnivaju na

listama prioriteta, vođenje računa o tome da nečije predrasude ne budu faktori u

odlučivanju.”165

Utvrđeni standardi i pravila dobrog ponašanja uprave jasno određuju da svako

postupanje uprave protivno utvrđenim standardima može biti predmet istrage ombudsmana.

Međutim, treba imati u vidu da i slučajevi istrage ombudsmana ”koji ne otkriju loše

vršenje upravne funkcije, nisu nikako uzaludni. Tumačenjem da je delovanje upravnog organa

bilo opravdano, on (ombudsman) omogućava oštećenom građaninu da shvati ono što mu

upravni organ možda nije razjasnio, ili ono što sam možda nije uvideo, a ovo samo po sebi

pomaže da se otklone konfliktne situacije iz rada državnih organa”166.

Jedno od pitanja koje se postavlja u vezi sa nadležnostima ombudsmana nad radom

uprave jeste pitanje koji su to organi vlade i koga ombudsman kontroliše. Zakonom je

određen krug subjekata koje, kao institucija nezavisne spoljne kontrole, kontroliše

ombudsman, a to su sve institucije, organi, ustanove i sve druge institucije vlasti u BiH,

državne, entitetske, vlasti Brčko distrikta BiH, kantonalne i opštinske vlasti, kao i pravne

ustanove koje obavljaju javne dužnosti.

Dakle, kontrola ombudsmana odnosi se prije svega na državne organe koji svojim

radom ili neradom mogu dovesti do povrede prava građana, ali i na sve druge organe,

ustanove i organizacije, uključujući i privatne, koje vršeći javna ovlaštenja rješavaju o

pravima i obavezama građana.

“Ombudsman je najpre nadležan za kontrolu nad radom državnih organa uprave, koji

se mogu osnivati na centralnom i lokalnom nivou. U istom položaju prema ombudsmanu

nalaze se i subjekti koji ne pripadaju državnoj strukturi, ali kojima je država poverila da u

njeno ime vrše pojedine poslove iz nadležnosti državne uprave kao javna ovlaštenja. Javna

165 Isto, s. 325 166 Drewry, Gavin: Ombudsman u Ujedinjenom Kraljevstvu, ZR PF NS, Novi Sad, 1990, s. 25

79

ovlaštenja mogu biti poverena i organima lokalne samouprave, a u pojedinim zemljama i

privatnim preduzećima, pa čak i pojedincima.”167

Nadležnosti institucije određene su zakonom, ali pri tom se mora imati u vidu da

osnovna kontrolna funkcija podrazumijeva, prije svega, posredovanje između građana i

odgovorne vlasti, davanje savjeta i mišljenja i jednoj i drugoj strani o pitanjima iz nadležnosti

institucije, čime u stvari institucija radi na edukaciji i jednih i drugih, i u isto vrijeme djeluje

preventivno i tako doprinosi kvalitetnijem radu državnih organa i istovremeno zaštiti građana

i njihovih prava.

“Ombudsman je prvenstveno čuvar zakonitosti i zaštitnik prava građana od lošeg rada

uprave, ali je uz to i savetnik uprave. U vršenju savetodavne uloge, on treba da sa upravom

sarađuje i pruža joj savete u pogledu njenog pravilnog rada, kako bi se zajedničkom akcijom

obezbedilo veće poštovanje zakonitosti, odnosno sprečila buduća kršenja prava građana."168

Institucija je ovlaštena da razmatra sve predmete koji se odnose na slabo

funkcionisanje ili povrede ljudskih prava i sloboda počinjene od bilo kojeg organa vlade.

Nadležnost institucije uključuje i njena ovlaštenja da provodi istrage u svim žalbama o

povredi ljudskih prava i sloboda koje su počinjene od vojnih vlasti.

Obudsman je u skladu sa članom 21. Zakona ovlašten da od nadležnog organa vlade

zahtijeva obustavu izvršenja odluke donesene u upravnom postupku, u svim slučajevima kada

po ocjeni ombudsmana donesena odluka može rezultirati nepopravljivom štetom za prava

podnosioca žalbe. Nadležni organ može odbiti da ispoštuje prijedlog ombudsmana, ali ga o

tome mora pismeno obavijestiti u roku od tri dana ili najkasnije prije njenog izvršenja,

navodeći razloge za to. Ukoliko iz bilo kojih razloga propusti da o tome obavjesti

ombudsmana, prijedlog je za taj organ obvezujući.

Kada ombudsman u obavljanju svojih dužnosti dođe do saznanja za radnju ili

ponašanje koje predstavlja krivično djelo, o tome će obavijestiti nadležno tužilaštvo.

Ombudsman može pokrenuti disciplinski postupak protiv odgovornog službenika ili,

kada za to ima dovoljno elemenata, i krivični postupak u slučajevima kada on svojim

radnjama ugrozi istragu ombudsmana.

“Saglasno principu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, nadležnost

ombudsmana bi trebala da se prostire jedino u odnosu na organe izvršne, a ne i na organe

zakonodavne i sudske vlasti. To pravilo se u slučaju zakonodavne vlasti i parlamenta kao

nosioca te vlasti u potpunosti poštuje, tako da u uporednoj praksi nema izuzetaka u smislu

davanja ombudsmanu bilo kakvih kontrolnih ovlaštenja prema članovima parlamenta ili

167 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 76 168 Isto, s. 23

80

odborima, komisijama, službama i funkcionerima parlamenta. Ombudsman ne može

preispitivati odluke parlamenta povodom određene stvari, jer je on organ parlamenta koji se

osniva da u ime parlamenta vrši nadzor nad radom drugih – neparlamentarnih organa i

tela.”169

2. Pravo zakonodavne inicijative

Pored osnovne kontrolne uloge, ombudsmanove nadležnosti uključuju i pravo na

zakonodavnu inicijativu, što podrazumijeva ne samo pravo da kontroliše primjenu važećih

zakona, već i da inicira donošenje novih, izmjenu i dopunu postojećih zakona ili čak ukidanje

važećih zakonskih rješenja.

“U vršenju svojih funkcija, ombudsman je u stalnom kontaktu sa stvarnošću i pravnom

praksom. On je organ koji po prirodi svoje funkcije vrši i neposrednu kontrolu primjene prava

na pojedine slučajeve i zato je razumljivo da mu se daje pravo aktivnog učesnika ne samo u

fazi kontrole i primjene prava, već i u fazi njegove kreacije, odnosno stvaranja prava.”170

Ova ovlaštenja ombudsman koristi uglavnom za rad po službenoj dužnosti, kada uoči

da su nedostaci i slabosti funkcionisanja institucija sistema posljedica neadekvatnih zakonskih

rješenja, čijom primjenom su povrijeđena ili ugrožena prava velikog broja građana, a na taj

način istovremeno djeluje preventivno.

Pravo zakonodavne inicijative ombudsmana danas je jedno od opšteprihvaćenih

ovlaštenja ombudsmana, bez obzira na to da li je takvo ovlaštenje zakonom izričito uređeno ili

nije.

Bosna i Hercegovina spada u red onih zemalja koje zakonom nisu izričito ovlastile

ombudsmana na zakonodavnu inicijativu, ali praksa institucije pokazuje da je ovo ovlaštenje

korišteno od strane institucije, ali da, nažalost, nije dalo i očekivane rezultate.

“Pravo zakonodavne inicijative ombudsmana negdje ima opšti karakter i nije

ograničeno na neku određenu pravnu oblast, dok se negdje ovo pravo ograničava na oblasti

koje su u skladu, odnosno koje se odnose na ombudsmanovu nadležnost”.171

Profesor Pickl, govoreći o ulozi i ovlaštenjima institucije ombudsmana –

Volksanwaltschaft – posebno naglašava važnost zakonodavne inicijative, odnosno mogućnost

ombudsmana “da predloži zakonodavne mere kojima bi se ispravile ove povrede. Dakle, on

može da preuzme inicijativu, predlažući zakonodavne korake radi poboljšanja postojećih

zakona. Ovo ni na koji način ne predstavlja povredu zakonodavne suverenosti saveznih i 169 Isto, s. 77 170 Radinović, Dragan: isto, s.197 171 Isto

81

pokrajinskih zakonodavnih tela, pošto ombudsman može samo da stavlja predloge. S druge

strane može se pretpostaviti da je ovaj organ sakupio korisno iskustvo i stekao uvid u

situaciju, što se može pokazati veoma vrednim u razmatranjima koja prethode formulisanju

zakona. Veliki broj zakonodavnih poboljšanja vuče poreklo od inicijativa ombudsmana.”172

3. Pokretanje postupka pred Ustavnim sudom

“Ombudsmen Republike Srpske može iznijeti slučaj pred Ustavni sud Republike

Srpske kad god ocijeni da je takva akcija neophodna za djelotvorno obavljanje njegove

dužnosti.”173

Zakonom o ombudsmanu BiH, nažalost, ombudsmanu nije dato ovlaštenje za

pokretanje inicijative za ocjenu ustavnosti i zakonitosti pred ustavnim sudom BiH.

“U zemljama u tranziciji koje se mogu suočavati sa zastarelim, manjkavim i

neusklađenim propisima, kao i u zemljama sa demokratskom tradicijom, važno je da

ombudsman može dati svoj doprinos razvoju pravne države. Iz tog razloga važno je da

ombudsmani imaju mogućnost iniciranja predloga za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa

pred ustavnim sudom. Na ovaj način ombudsmani mogu doprineti eliminisanju sistemskih

nedostataka u propisima koji mogu negativno uticati ili čak kršiti prava pojedinaca.”174

“Kada je u Austriji uspostavljena institucija ombudsmana, njoj je dat mandat da traži

ispitivanje zakonitosti određenih odluka od ustavnog suda. Razlog je bio sledeći: institucija

ombudsmana ispituje ponašanje uprave, odluke – kao opšte norme, koje donose organi

uprave, ali da bi se ispitala ustavnost zakona ili zakonitost odluka, za to je odgovoran ustavni

sud, tako da taj sud mora ispitati zakonitost odluka na inicijativu Ombudsmana. Ova

nadležnost kancelarije Ombudsmana u to doba bila je dosta epohalno dostignuće. Sada postoji

veoma veliki broj ustavnih sudova u Evropi koji rade prema austrijskom primeru i za većinu

institucija ombudsmana pristup ustavnom sudu je omogućen, ne samo po pitanju zakonitosti

odluka nego i ustavnosti zakona. Ako se neka opšta norma ukine delimično ili u potpunosti na

inicijativu ombudsmana, onda se instrument ovako stavljen u ruke ombudsmana ne smatra

više mekim pravom, a odluka ustavnog suda je činjenica o kojoj nema rasprave”.175

172 Pickl, Viktor: isto,s. 36 173 Zakon o Ombudsmanu RS, čl. 4 174 Lilić,.Stevan et all.: isto, s. 355 175 Schwaerzler, Nikolaus: “ Saradnja s Ombudsmanom – relevantan faktor razvoja demokratije”, Međunarodna konferencija (u daljem tekstu: MK), Skopje, 20 – 22. novembar 2006, s. 103

82

4. Ovlaštenja ombudsmana u odnosu na sudsku vlast

“Ombudsmanove nadležnosti uključuju i ovlaštenja da provede istragu u svim

slučajevima lošeg funkcionidanja sudskog sistema ili nepravilnim procesuiranjem

individualnih predmeta i s tim u vezi može preporučiti odgovarajuće pojedinačne ili opšte

mjere.”176

Ovo ovlaštenje ombudsmana istovremeno podrazumijeva da on nema ovlaštenja u

procesu donošenja odluka od strane suda, ali može pokrenuti sudski postupak ili intervenisati

u postupku koji je u toku, uvijek kada procijeni da je takva intervencija neophodna.

On istovremeno može dati preporuku organu vlasti koji je strana u postupku ili od iste

biti konsultovan u postupku koji je u toku..

Ombudsman može proslijediti svaki predmet o povredama ljudskih prava i osnovnih

sloboda najvišim sudskim organima BiH, u skladu sa pravilima tih organa i u okviru njihovih

nadležnosti utvrđenih zakonom.

Kada je u pitanju nadležnost ombudsmana i ovlaštenje za njegovo postupanje, svakako

je “naproblematičniji” njegov odnos prema pravosuđu. Prvo i osnovno pitanje koje se s tim u

vezi postavlja jeste da li se kontrolna uloga ombudsmana može uklopiti u princip nezavisnosti

sudova.

U Švedskoj ombudsman ima direktan odnos sa pravosuđem “na najmanje dva posebna

načina. Prvo,iz istorijskih razloga njemu je povjerena dužnost nadzora nad sudovima i

pojedinim sudijama. Drugo,on može, kao specijalni tužilac, podizati tužbe protiv javnih

zvaničnika pred sudom.”177

Jedno od osnovnih prava priznatih svakom pojedincu – građaninu, garantovano

Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, ali i drugim

međunarodnim dokumentima, jeste pravo na pravično suđenje u razumnom roku pred

nezavisnim i nepristrasnim, zakonom ustanovljenim sudom. Ako se pritom ima u vidu da je

uloga ombudsmana upravo poštovanje osnovnih prava i sloboda, onda je jasno da i sam

ombudsman poštuje upravo to pravo o nezavisnom sudu.

“Suština je međunarodnih standarda da su sudije nezavisne, ali ne nedodirljive. Sudije

su nezavisne prema zakonu, ali oni nemaju mandat da se stave iznad zakona. Predstavnici

sudstva koji ne ispunjavaju svoje dužnosti kako treba nisu samo problem strana uključenih u

određeni konkretni predmet u kome takav sudija sudi, nego oni prijete da miniraju povjerenje

javnosti u čitav pravosudni sistem.

176 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 4 177 Melin, Mats: “Saradnja s Ombudsmanom – relevantan faktor razvoja demokratije”, MK, Skopje, 2006, s. 109

83

Poštovanje nezavisnosti sudstva znači da niko, pa ni ombudsman, ne treba da daje

sudiji uputstva o tome kako da sudi u konkretnom predmetu koji je pred njim i,isto tako, da

niko osim višeg suda ne treba imati ovlaštenje da naredi sudiji da revidira svoju odluku.

Princip nezavisnosti, međutim, ne izuzima kontrolu o tome kako sudija ispunjava svoju

misiju.”178

Upravo mogućnost nadzora i podnošenje žalbi protiv sudija treba da bude u funkciji

kontrole kako sudija ispunjava svoju misiju.

Stoga ovlaštenje ombudsmana da nadzire rad sudova ima svoje prednosti kao što su:

“Prvo, Ombudsman je svakome lako dostupan – strani u postupku ili svjedoku koji

osjeća da se prema njemu postupalo nekorektno. Zapravo, lice koje je pristupilo sudu, a da

nije stranka u postupku, nema drugog izlaza nego da se obrati Ombudsmanu u slučaju da se s

njim nije postupalo kako treba.

Drugo, Ombudsman može početi istragu čak i ako nema razloga da vjeruje da je

greška koja je počinjena tako ozbiljne prirode da zahtijeva, recimo, disciplinski postupak.

Ombudsman može ispitati čak i sitne stvari i davati izjave o dobrom ponašanju sudija ili

pravilnom načinu primjene proceduralnih pravila. Ovom vrstom pitanja obično se ne bavi viša

sudska instanca u žalbenom postupku.

Napokon, ali ništa manje značajno, budući da je Ombudsman nezavisan kao i sudija,

ne bi trebalo biti nikakvog osnova za sumnju da intervencije Ombudsmana imaju ikakvu

drugu svrhu osim zaštite građana i promocije vladavine prava.”179

5. Preventivno djelovanje institucije

Ombudsman je po definiciji čuvar zakonitosti i zaštitnik prava građana. Obavljajući

svoju zakonom definisanu ulogu, on istovremeno djeluje i preventivno. Preventivno

djelovanje ombudsmana, ukratko, može se posmatrati u užem i u širem smislu.

U užem smislu posmatrano, preventivno djelovanje ombudsmana podrazumijeva da

nadležni organi, koji su pod kontrolom ombudsmana, nikada ne znaju koji predmet i iz koje

oblasti može biti predmet interesovanja ombudsmana. To, s druge strane, znači da nadležni

organi u svakom momemtu moraju biti spremni obrazložiti svoje postupanje ili nepostupanje

kao i procedure koje su i zašto su korištene. Riječju, kontrolisani organi su pod stalnom

kontrolom, što ih tjera da u momentu dok odlučuju o zahtjevu građana o tome vode računa.

178 Isto, s. 110 179 Isto, s. 111

84

“Danski ombudsman ima mandat da zahtijeva od organa uprave da podnese čitav niz

upravnih spisa da bi se ispitalo trajno poštovanje pravnih principa koji su predmet njegovog

interesovanja. Na taj način uprava mora stalno biti spremna na to da ombudsman može

zatražiti npr.100 posljednjih spisa na pregled iz bilo koje oblasti. Apsolutno je jasno da se

eventualno favorizovani klijent uprave neće žaliti. Ali,ovo ovlaštenje ombudsmana iznijeće na

svjetlo dana neobjektivni bolji tretman nekih klijenata, i stoga je moguće efikasno se boriti

protiv ovakvih podoblasti na širokom polju korupcije, ili samo jedan slučaj nepotizma. Može

se, dakako, tvrditi da je to tipičan zadatak interne upravne kontrole i da bi bilo bolje da se to

dậ u zadatak revizorskom sudu. Međutim, neupitno je da ovaj zadatak takođe može vršiti i

Ombudsman, ukoliko on nije izričito naveden kao odgovoran za to.”180

U širem smislu posmatrano, preventivni rad institucije može se posmatrati u dva

pravca, jednom prema odgovornom organu, a drugom prema građaninu kao podnosiocu žalbe.

“Ako ombudsman zaključi da je određeni postupak bio nezakonit, to određenje takođe

sadrži i poziv – čak i ako on ostane neizrečen – da se ubuduće suzdržava od takvih radnji.

Ako ombudsman ustanovi da je postupak bio zakonit, drugi građani treba da budu zaštićeni ili

se trebaju suzdržati od gubljenja vremena i truda za podnošenje žalbe s istim sadržajem.

Postavlja se pitanje kako drugi građani mogu saznati za određeno rješenje drugih konkretnih

slučajeva pred ombudsmanom. Organi uprave mogu biti povezani međusobno, tj. postoji

horizontalni i vertikalni protok informacija između administrativnih institucija. Takva

efikasna komunikacija, prirodno, ne postoji među građanima. Može li ombudsman

nadomjestiti ovaj nedostatak komunikacije. U interesu je građana da saznaju u kojim je

slučajevima uprava postupila korektno i da je taj postupak potvrdio ombudsman.”181

Ako se vratimo na početak ovog poglavlja, u kome smo konstatovali da je tačno

određena nadležnost preduslov za uspješno funkcionisanje svake institucije, onda iz

navedenih zakonom uređenih nadležnosti jasno prizilazi da zakonodavac nije dovoljno jasno

odredio nadležnosti institucije.

Pored naprijed navedenog da ombudsman nema ovlaštenja zakonodavne inicijative i

da nije ovlašten pokretati postupak pred ustavnim sudom, još neka vrlo važna pitanja koja

bitno utiču na funkcionisanje institucije nisu regulisana na adekvatan način.

U prvom redu, zakonom nije regulisano da li ombudsman postupa samo onda kada su

iscrpljena sva pravna sredstva, ili njegovo angažovanje znači postupanje po podnesenoj žalbi

180 Schwaerzler, Nikolaus: isto, s. 104 181 Isto, s. 106

85

građana bez obzira na to da li su iscrpljena sva pravna sredstva, da li je postupak u toku, da li

je donesena konačna odluka nadležnog organa i sl.

Nedorečenost ovih pitanja otvara cijeli niz drugih pitanja.

Zakoni zemalja okruženja ovo pitanje su jasno definisali tako da, “po pravilu,

ombudsman ne sprovodi istragu ako građaninu stoji na raspolaganju neki pravni postupak,

odnosno pravno sredstvo, nego čeka kraj i ishod tog postupka. Ovo pravilo je u nekim

zemljama prihvaćeno bez ikakvih izuzetaka, dok se u Švedskoj ombudsman upušta i pre

završetka, ukoliko se pritužba odnosi na samu proceduru, a ne i na meritum odluke”182.

"Pučki pravobranitelj u pravilu ne postupa u stvarima o kojima je u toku upravni ili

drugi postupak."183

"Ombudsman pokreće postupak kada je iskorišteno redovno pravno sredstvo za

otklanjanje povreda na koje podnosilac ukazuje, odnosno ako ne postoji pravno sredstvo za

otklanjanje povrede na koju podnosilac ukazuje."184

"Zaštitnik može tražiti od podnosioca pritužbe da, prije njegovog postupanja po

pritužbi, iscrpi druga pravna sredstva za otklanjanje povrede na koju podnosilac pritužbe

ukazuje, ukoliko smatra da je to efikasnije."185

"Zaštitnik se neće miješati u slučajeve u kojima su u toku sudski ili drugi zakonski

postupak, izuzev u slučaju pretjeranog odugovlačenja postupka ili očigledne zloupotrebe

ovlasti."186

"Zaštitnik građana će uputiti podnosioca pritužbe na pokretanje odgovarajućeg

pravnog postupka, ako je takav postupak predviđen, a neće pokretati postupak dok ne budu

iscrpljena sva pravna sredstva."187

Budući da zakon ovo pitanje nije uredio na jasan način, institucija je primorana da pod

pritiskom građana uzima u razmatranje praktično sve žalbe kojima se ukazuje na povrede

prava građana.

A pritisak građana je jednim dijelom i posljedica upravo ovakvog zakonskog rješenja.

Broj zaprimljenih žalbi najviše govori o tome.

U 2005. institucija ombudsmana Republike Srpske, kao dio, uslovno rečeno,

institucije BiH, zaprimila je 5.844 žalbe građana. Ovaj broj znači pismeno podnesene žalbe i

ne uključuje telefonske i druge kontakte sa građanima. U 2004. institucija je zaprimila ulupno

182 Milkov, Dragan: isto, s. 62 183 Zakon o pučkom pravobranitelju, čl. 6 184 Zakon o Pokrajinskom ombudsmanu, čl. 24 185 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 35 186 Zakon o zaštitniku građana, čl. 24 187 Isto, čl. 25

86

5.070 žalbi građana, što znači da je imala povećan priliv žalbi za 15,27% ili za 774 žalbe, dok

je u 2006. došlo do enormnog povećanja broja žalbi na 7592.188

U istom periodu institucija ombudsmana Crne Gore je od 1.1. do 31. 12. 2005. primila

575 pritužbi. U 2005. je broj pritužbi po kojima je postupano veći za 91% u odnosu na

2004.189

“Pokrajinski ombudsman nije nadležan za rad republičkih organa, organa SCG,

pravosuđa, nedržavnih subjekata, kao i predmeta koji se tiču radnih odnosa, izuzev ako se radi

o radnim odnosima u organima uprave ili javnim službama; od ukupno 623 predmeta, zbog

nenadležnosti je odbačeno 259 predstavki.

Građani se ombudsmanu obraćaju pismeno, lično dolaskom u kancelariju, telefonskim

putem i putem interneta. Za svaku predstavku koja se primi u pismenoj formi, bilo

popunjavanjem formulara bilo neformalno napisanom predstavkom ili pak popunjenim

elektronskim formularom, otvara se predmet. U periodu januar-decembar 2005. Pokrajinski

ombudsman je otvorio 623 predmeta na osnovu podnetih predstavki."190

Ombudsman Hrvatske, prema izvještaju Savjeta Evrope iz 2001, prima godišnje oko

1.800-2.000 žalbi i pri tom je neažuran i u značajnom zaostatku, a u 2005. zaprimio je ukupno

1.653 predmeta.

Ako se ovi podaci uporede sa prvih 100 godina rada ombudsmana u Švedskoj, onda je

razlika drastična. “U prvih sto godina postojanja Ombudsmana, primano je oko 70 pritužbi

godišnje. Od tada se broj drastično povećao, tako da je za sadašnji period prosek oko

3.000.”192

Nedorečenost zakonskog određenja kada je ombudsman ovlašten na postupanje,

dovodi instituciju u vrlo tešku poziciju iz više razloga:

PRVO, ombudsman mora zaprimiti svaku žalbu građana koja ukazuje na eventualnu

povredu prava i o njoj mora zauzeti stav. Ako je u toku postupak pred bilo kojim organom,

koji se vodi po zahtjevu podnosioca žalbe, postavlja se pitanje kakva su ovlaštenja

ombudsmana u tom dijelu, jer povrede prava podnosioca žalbe nema dok nije donesena

konačna odluka nadležnog organa. Svako intervenisanje ombudsmana u toj fazi postupka

može se shvatiti i kao svojevrstan pritisak na nadležni organ, a institucija nema nikakve

dodatne mehanizme djelovanja.

188 Godišnji izvještaj Ombudsmana RS za 2006. godinu 189 Godišnji izvještaj Ombudsmana Crne Gore za 2005. godinu, str. 24 190 Godišnji izvještaj Ombudsmana Vojvodine za 2005. godinu, str. 66 192 Eklundh, Claes: isto, s. 12

87

Ako je donesena konačna odluka nadležnog organa, ombudsman opet nema

mehanizme kojima bi osporio takvu odluku, izuzev da podnosioca žalbe uputi da u sudskom

postupku ostvari zaštitu svojih prava.

Praktično, intervenisanje ombudsmana u toj fazi postupka i jeste pritisak na

drugostepeni organ da, uvažavajući sve razloge i obrazloženja na koja se ukazuje, odluči o

zahtjevu podnosica prigovora u skladu sa zakonom i pravilima procedure, te u zakonom

određenom roku.

DRUGO pitanje koje zakonodavac nije definisao u potpunosti jeste pitanje koje

povrede prava građana mogu biti predmet istrage ombudsmana.

Zakonska je definicija da se svaka fizička ili pravna osoba koja tvrdi da ima legitiman

interes može obratiti instituciji bez ikakvih ograničenja.

Zakonodavac je ovakvim određenjem lica pošao od toga da niti jedna osoba, bez

obzira na razlike po bilo kom osnovu, ne može biti onemogućena za obraćanje instituciji

ombudsmana. Međutim, pod pojmom svaka osoba u praksi se vrlo često podrazumijeva da i

svaka vrsta povrede, odnosno problema koji građanin ima može biti predmet istrage

ombudsmana.

TREĆE, zakonom nisu utvrđeni izuzeci od kontrole ombudsmana kao što je to

urađeno zakonima nekih zemalja.

“Zaštitnik građana nije ovlašten da kontroliše rad narodne skupštine, predsjednika

vlade, vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava"193, ali oni organi, organizacije i

institucije koje nisu kao takve u djelokrugu institucije kako je zakonom uređeno i ne mogu

biti predmet kontrole od strane ombudsmana.

“U francuskom pravu, pravna lica, a, takođe, ni službenici javnih službi u sporu sa

upravom ili organizacijom u čijoj su službi nemaju pravo da se obraćaju Medijatoru za

zaštitu.”194

193 Zakon o zaštitniku građana, čl. 17 194 Denković, Dragaš: isto, s. 52

88

VIII. OVLAŠTENJA INSTITUCIJE I POSTUPAK

Gotovo sve zemlje koje su uvele instituciju ombudsmana u svoj pravni sistem poznaju

dva načina u njegovom postupanju: prvi i osnovni je postupanje po žalbi, prijavi građana, a

drugi je postupanje po službenoj dužnosti.

1. Postupanje po žalbi građana

Postupak koji ombudsman sprovodi u izvršavanju svojih zakonom uređenih

nadležnosti reguliše se samim zakonom.

Pravilima ili procedurama koje donosi sam ombudsman, u skladu sa zakonom,

detaljnije se uređuje procedura postupanja, vođenje istrage, donošenje odluka.

Pravilo je, što se zakonima i bez izuzetka uređuje, da se ombudsmanu može obratiti

svako onaj ko tvrdi da ima legitiman interes, bez ikakvih ograničenja.

Dakle, svako fizičko ili pravno lice koje smatra da su njegova prava povrijeđena ili

ugrožena postupanjem ili nepostupanjem javne vlasti može se obratiti ombudsmanu za zaštitu

svojih prava. Pri tome, nacionalnost, državljanstvo, mjesto boravka, pol, nacionalna

pripadnost, religija, pravna nesposobnost, lišenost slobode i slično ne mogu ograničiti pravo

na podnošenje žalbe ombudsmanu.

Koristeći izraz SVAKO, zakonodavac polazi od univerzalne prirode ljudskih prava

garantovanih konvencijom. U skladu sa garantovanim pravima195, ombudsmanu se za zaštitu

svojih legitimnih prava mogu obratiti ne samo građani BiH, već i stranci, ali i lica bez

državljanstva kao i lica bez poslovne sposobnosti. On je, dakle dužan primiti žalbe svih

građana kojima su postupanjem javne vlasti povrijeđena njihova osnovna ljudska prava. Ali

ne samo građana.

Žalbu, pored pojedinca, može podnijeti i grupa građana, udruženje, organizacija,

pravno lice.

“Pritužbe stižu, izgleda, iz svih društvenih krugova. Članovi Parlamenta ponekad, ali

ne često, skreću pažnju ombudsmanu na određene slučajeve, ali koji se ne tiču njih samih.

Ljudi mogu biti nezadovoljni tretmanom policije, poreski obveznici delatnošću poreskih

organa, studenti univerzitetom, zatvorenici zatvorskim uslovima, pacijenti u duševnim

bolnicama mogu tražiti da budu otpušteni ili premešteni u drugu bolnicu. Neki se žale što im

nije dodeljena socijalna pomoć. Značajna kategorija slučajeva se odnosi na primenu pravila o

195 Evropska konvencija o ljudskim pravima, čl. 1

89

javnom pristupu službenim dokumentima. I novinari i javnost često se žale da organi ne

izvršavaju svoje zakonske obaveze u ovom pogledu”.196

Pristupačnost institucije građanima jeste prvi zahtjev koji se postavlja pred ovu

instituciju, a to znači da je postupanje ombudsmana, odnosno sam postupak, krajnje

pojednostavljen.

Podnosioci žalbi u pravilu imaju direktan pristup instituciji, što znači da žalbu predaju

neposredno u kancelariji ombudsmana. Ali, žalba može biti podnesena i poštom, upućena

telegramom, elektronskom poštom. U svakom slučaju, žalba upućena ombudsmanu nema

strogu formu, ali mora biti podnesena u pismenoj formi i potpisana od strane pošiljaoca.

Žalba upućena ombudsmanu treba da sadrži sljedeće neophodne elemente da bi se po

njoj postupalo:

- “ime i prezime podnosioca žalbe

- kontakt adresu i telefon podnosioca žalbe

- naziv organa vlasti na koji se žalba odnosi

- osnov za ulaganje žalbe, s opisom relevantnih činjenica i događaja

- informaciju o eventualnim žalbama upućenim drugim organima ili institucijama

- potpis podnosioca žalbe

Uz žalbu se prilaže kopija relevantnih dokumenata.”197

Da bi dodatno pojednostavila proceduru, institucija sastavlja obrazac žalbe koji

građani mogu koristiti prilikom obraćanja instituciji.

Na podnijete žalbe ne plaćaju se nikakve takse niti postupci pred ombudsmanom

zahtijevaju bilo kakve dodatne troškove, niti angažovanje advokata, punomoćnika, stručnih

lica i sl.

Cilj ovakvog pristupa instituciji je da se svakom građaninu omogući da na

najjednostavniji način, sa najmanje formalnosti i bez ikakvih troškova omogući da zahtijeva

zaštitu svojih prava.

Žalba se smatra zaprimljenom danom prijema u instituciju.

Svaku primljenu žalbu ombudsman registruje i potvrđuje njen prijem, bez obzira na to

da li je prihvatljiva ili ne, a tek potom, pristupa njenom prethodnom ispitivanju.

Kada je žalba upućena ombudsmanu nepotpuna ili ne sadrži podatke neophodne za

vođenje postupka, podnosilac žalbe će se pozvati da u određenom roku (ne kasnije od mjesec

dana) te nedostatke otkloni, te će se poučiti da otklanjanje nedostataka, odnosno dostavljanje

traženih informacija može biti i izraz njegove želje da se postupak po žalbi i ne nastavi.

196 Eklundh, Claes: isto, s. 13 197 Pravila procedure Ombudsmana za ljudska prava BiH, Službeni list BiH, br. 25/01, čl.13

90

Zaprimljenu žalbu ombudsman preliminarno ispituje prvo u dijelu da li je nadležan za

postupanje po njoj a zatim da li su ispunjeni propisani uslovi da bi se po žalbi moglo

postupati.

Jedan od uslova za postupanje ombudsmana je rok u kome se žalba može uložiti. S

obzirom na to da jedan od osnovnih principa pravne sigurnosti zahtijeva da se postupci po

spornim situacijama mogu pokretati i voditi u razumnim rokovima, to je i obraćanje

ombudsmanu zbog povrede prava po bilo kom osnovu vezano za određeni rok. Rok se računa

od pojave činjenica, događaja ili odluka na koje se ulaže žalba, i on je 12 mjeseci.

To znači, prema važećem zakonu, da ombudsman može odbiti da razmatra žalbu koja

je zaprimljena u instituciji protekom navedenog roka.

Pri tome, vrlo je važno da podnosilac žalbe ne može biti pozvan na odgovornost zbog

onog što je u žalbi naveo, odnosno da neće biti izložen nikakvim neprijatnostima ili

diskriminaciji, odnosno da neće trpjeti druge posljedice samo zato što je podnio žalbu ili na

drugi način pomogao u istrazi ombudsmana.

Ombudsman, s druge strane, ima obavezu čuvanja i privatnosti i tajnosti svih podataka

koji se odnose na podnosioca. Ovu obavezu čuvanja privatnosti i tajnosti od strane

ombudsmana nije moguće obezbijediti u potpunosti u svim slučajevima iz prostog razloga što

se ombudsman mora obratiti drugoj strani radi traženja podataka vezano za žalbu podnosioca.

Iz tog razloga, podnesena žalba se ne dostavlja drugoj strani na uvid, već se biranim riječima

odgovornim navodi sadržaj žalbe dostavljene ombudsmanu. Takvim obraćanjem odgovornoj

strani radi dobijanja odgovora po žalbi podnosioca, ombudsman dodatno pokušava zaštititi

podnosioca bilo kakvih dodatnih neprijatnosti.

U obrascu žalbe traži se saglasnost podnosioca da li da se njegovo ime javno objavi.

Pri tome, posebno je važno da prepiska između ombudsmana i lica koja su lišena

slobode ili se nalaze u pritvoru ne podliježe nikakvoj cenzuri niti se smije otvarati.

To se odnosi i na razgovor ovih lica i kancelarije ombudsmana. Isključeno je, dakle,

bilo kakvo nadgledanje, kontrolisanje ili onemogućavanje takvog kontakta.

Preliminarno ispitujući žalbu, ombudsman može odlučiti

o da ne prihvati žalbu

o da pokrene istragu

Ombudsman će se oglasiti nenadležnim i odbaciti žalbu ako ocijeni da se radi o

pitanjima i povredi koja nije u nadležnosti ombudsmana. Najčešće su to slučajevi spora

između fizičkih lica za koja ombudsman nema ovlaštenja za postupanje, ili je kao odgovorna

91

strana označeno privatno preduzeće. Ali će se i u tim situacijama stranka uputiti da svoja

prava može ostvariti kod odgovarajućeg nadležnog organa.

Pored toga, žalba nije prihvatljiva za postupanje, odnosno, ombudsman može odbiti da

razmatra žalbu

- “ako je anonimna,

- ako je očito neosnovana,

- ako ne sadrži nikakav zahtjev,

- ako sa sobom nosi narušavanje prava treće strane,

- za koju smatra da je zlonamjerna,

- ako je o istom predmetu ombudsman već vodio postupak, odnosno ako je o istom

zahtjevu u toku postupak pred entitetskim ombudsmanima”198.

Ako ombudsman odluči da ne prihvati žalbu, o tome će obavijestiti podnosioca žalbe,

navodeći razloge neprihvatanja žalbe uz navođenje eventualnih drugih mogućnosti za

rješavanje sporne situacije.

Izuzetno, iako je podnesena žalba anonimna, ombudsman može otvoriti istragu po njoj

ukoliko smatra da ona pruža dovoljno elemenata koji ukazuju na povrede prava pojedinaca ili

grupe građana.

U svakom slučaju, ako podnesena žalba iz bilo kojih razloga nije prihvatljiva za

postupanje, o tome se podnosilac žalbe blagovremeno obavještava i upućuje da svoja prava

može ostvariti eventualno pred nekim drugim organom ili u nekom drugom postupku.

2. Ovlaštenja u istrazi

Ako ombudsman odluči da otvori istragu, znači da podnesena žalba pruža dovoljno

elemenata koji ukazuju na povredu prava podnosioca, te da su povrede prava navedene u žalbi

u nadležnosti institucije.

Otvarajući istragu, ombudsman nije vezan strogim pravilima postupka i procedure niti

vremenskim okvirima u kojima mora odraditi određene aktivnosti. Rijedak primjer da je

zakonodavac ipak obavezao ombudsmana da po predstavci postupi u roku od 30 dana od dana

njenog podnošenja, jeste Odluka o organizovanju institucije ombudsmana u Vojvodini.

Ono što jeste prvi korak po otvaranju istrage, o čemu je podnosilac žalbe već

obaviješten, jeste da se o podnesenoj žalbi obavijesti organ na čije se postupanje građanin

žalio i da se od njega u ostavljenom roku zatraži odgovor.

198 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 21

92

Starješina organa bi u ostavljenom roku trebao utvrditi činjenice i s tim u vezi

obavijestiti ombudsmana.

Rok u kojem odgovorna strana treba da dostavi odgovor nije utvrđen ni zakonom a ni

pravilima postupka ombudsmana. Takav pristup je sasvim opravdan, te ostavlja mogućnost da

u svakom pojedinačnom slučaju o tom roku odluči ombudsman.

Rok u kojem se traži odgovor odgovorne strane najčešće se kreće od sedam do trideset

dana, a zavisi od složenosti i težine problema za koji se odgovor traži. U svakom slučaju on

mora biti razuman, kako za instituciju tako i za odgovornu stranu.

Svojim odgovorom, starješina organa na koji se žalba odnosi može osporavati žalbu i

sve njene navode, uz navođenje činjenica i dokaza kojima se organ rukovodio pri donošenju

odluke koja je predmet preispitivanja, a može, naravno, i priznati navode žalbe i učinjene

greške organa te sam predložiti i načine na koji će one biti otklonjene.

Već u ovoj fazi postupka istraga ombudsmana može biti i okončana.

Najčešći slučaj u praksi da se istraga ombudsmana ovdje i završava jeste npr. žalba na

postupanje organa na slobodan pristup informacijama.

Naime, u odgovoru ombudsmanu, odgovorna strana ne spori da podnosiocu žalbe na

njegov zahtjev nije dostavila traženu informaciju u skladu sa Zakonom o slobodi pristupa

informacijama, ali da će to učiniti odmah, pozivajući se na zahtjev ombudsmana.

U svim slučajevima kada odgovorna strana na koju se žalba odnosi aktivno sarađuje,

vrlo brzo se dolazi do rezultata u smislu da li je bilo povrede prava podnosioca ili nije.

Ali, ako saradnja očito ne daje očekivane rezultate u smislu dostave traženih odgovora

i potrebne dokumentacije, onda ombudsman mora koristiti i druga zakonom utvrđena sredstva

da bi došao do potrebnih odgovora.

Ovlaštenja koja ombudsman ima radi provođenja istrage takođe su zakonom uređena,

a ona podrazumijevaju određena prava postupanja koja ombudsman ima u odnosu na organ na

koji je žalba naslovljena.To praktično znači da je zakon odredio granice postupanja

ombudsmana u smislu šta od organa može zahtijevati – koju dokumentaciju, izjavu,

saslušanje, uvid, pokretanje kojeg postupka i pred kojim organom i slično.

U fazi preliminarnog ispitivanja žalbe, kada je ombudsman odlučio da otvori istragu

povodom primljene žalbe, on ima za cilj da utvrdi sve činjenice i dokaze koji će odgovoriti na

pitanje da li je do povrede došlo ili nije.

93

a) Traženje prvobitnog objašnjenja

Prva i osnovna istražna radnja koju bez izuzetka poznaju sve zemlje jeste traženje

odgovarajućeg objašnjenja i obavještenja o postupanju organa čiji rad je predmet istrage.

To je praktično minimum bez kojeg nema vođenja istrage ombudsmana.

Ombudsman u prvom obraćanju odgovornoj strani ne dostavlja kopiju žalbe, već

biranim riječima navodi sadržaj podnesene žalbe, na koju traži odgovor. Vrlo često prvi

odgovor ne sadrži i sva pojašnjenja koja bi zadovoljila ombudsmanovu istragu, tako da je

nerijetko ombudsman prinuđen i više puta obratiti se istom organu kako bi dobio informacije

neophodne za ocjenu da li je došlo do povrede prava ili ne. To, naravno, odugovlači postupak

i dodatno kod podnosioca žalbe stvara uvjerenje da je povreda učinjena s namjerom.

“Ombudsman može tražiti, a organi i službe su dužne da mu dostave tražene podatke,

informacije, obaveštenja i objašnjenja, kako bi on kompletirao saznanja o slučaju koji

istražuje.To ovlaštenje ombudsman može koristiti više puta u toku istrage, sve dok ne oceni

da je slučaj dovoljno razjašnjen, odnosno da više nema nekih bitnijih dilema u vezi sa tim.”199

Sva zakonska rješenja obavezala su institucije na obaveznu saradnju sa

ombudsmanom:

1. “Kada se predmet koji se istražuje odnosi na radnje osoba koje su u službi vlade i kada

je ista vezana za dužnost koje te osobe obavljaju, Institucija će obavijestiti tu osobu i

njenog pretpostavljenog ili organ u kojem on radi i može zatražiti pismenu izjavu.

2. Predmetni službenik će u datom roku dostaviti pismeni odgovor kao i sve dokumente i

dokaze koje smatra relevantnim.Taj rok može na zahtjev biti produžen.200 U slučaju da

nadležni organ ne postupi po zahtjevu ombudsmana i u traženom roku ne dostavi mu

odgovor na njegov zahtjev, ne dostavi dokumente koje je ombudsman zatražio ili mu

uskrati pristup određenim dokumentima i spisima, čime je u cijelosti ugrozio istragu,

ombudsman će predmetni spis proslijediti osobi nadređenoj tom službeniku ili

nadležnim organima tužilaštva radi pokretanja odgovarajućeg postupka.”

Ukoliko nadležni organi ne preduzmu odgovarajući postupak utvrđivanja

odgovornosti službenika koji je ugrozio istragu ombudsmana, ombudsman može sam umjesto

tog organa pokrenuti disciplinski postupak protiv odgovornog službenika ili, ako za to ima

osnova, i krivični postupak.

199 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 100 200 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 26

94

U svakom slučaju, zakonodavac ovakvim mjerama dodatno je obavezao sve organe i

institucije na saradnju sa ombudsmanom u cilju provođenja njegovih istraga, kako bi se u

cijelosti utvrdile sve relevantne činjenice i okolnosti od čijeg pravilnog i potpunog utvrđenja

zavisi i konačna odluka o tome da li je bilo povrede prava građana.

b)Uvid u dokumentaciju ili dostava dokumentacije

Uvid u dokumentaciju ili dostava dokumentacije na uvid je istražna radnja

ombudsmana koju bez izuzetka poznaju sve zemlje.

“To ovlaštenje (ombudsman) može koristiti prvenstveno prema organima i službama

povodom čijeg je rada pokrenuta istraga, kao i prema drugim organima i službama koje

poseduju relevantne spise i dokumente u vezi s predmetom istrage.”201

1. “Ombudsman može zatražiti od organa vlade da mu predaju dokumente koje smatra

potrebnim za obavljanje svoje dužnosti, uključujući i one koji su zavedeni kao

povjerljivi ili tajni u skladu sa zakonom. U takvim slučajevima, ombudsman će

primijeniti potrebnu diskreciju za iste i neće ih učiniti dostupnim javnosti.

2. Istraga koju vodi ombudsman i njegovo osoblje, uključujući i proceduralne mjere,

provodit će se uz najveću diskreciju, bez prejudiciranja razmatranja za koja

ombudsman ustanovi da treba da budu uvrštena u izvještaj. Preduzet će se potrebne

mjere zaštite za dokumente koji su zavedeni kao povjerljivi ili tajni.

3. Kada ombudsman smatra da dokumenti koji su zavedeni kao povjerljivi ili tajni i koji

nisu dostavljeni od strane vlade mogu biti od presudnog značaja za pravilno

sprovođenje istrage, o toj činjenici će obavijestiti Predsjedništvo Bosne i

Hercegovine."202

Pored ovlaštenja ombudsmana da traži od odgovorne strane da mu se dostave na uvid

određeni dokumenti i informacije, ombudsman ima ovlaštenja zahtijevati od nadležnog

organa da mu omogući da ostvari uvid u potrebnu dokumentaciju u prostorijama organa koji

je predmet istrage ombudsmana. Za koju će se istražnu radnju odlučiti ili će koristiti i jednu i

drugu u istom predmetu istrage, odluka je koju donosi ombudsman u zavisnosti od složenosti

predmeta, očekivane i potrebne dokumentacije, hitnosti u postupanju i sl.

201 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 101 202 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 28

95

Najčešće, ombudsman traži da nadležni organ uz svoj odgovor dostavi i potrebnu

dokumentaciju. Izuzetno, ako se radi o obimnijem materijalu ili priroda spora zahtijeva bržu

intervenciju, ombudsman može odlučiti u dogovoru sa odgovornom stranom da se uvid u

potrebnu dokumentaciju izvrši u prostorijama organa.

Vezano za pravo ombudsmana na pristup informacijama, odnosno uvid u

dokumentaciju, razlike postoje samo u tome da li je pravo pristupa dokumentima

neograničeno ili je ono za neke kategorije dokumenata zbog njihove povjerljive prirode

ograničeno, ili je u nekim slučajevima uslovljeno prethodnom saglasnošću.

"U vezi sa postupkom koji vodi, ombudsman ima pravo da traži od organa uprave sve

podatke i obaveštenja, kao i neposredan uvid u spise, dokumentaciju i zbirke podataka kojima

ovi organi raspolažu, uključujući državnu, službenu, poslovnu i profesionalnu tajnu."203

Najveći broj zemalja daje ombudsmanu neograničene mogućnosti kada je u pitanu

pristup dokumentaciji i spisima, bez obzira na njihov karakter.

“Organ je dužan da Zaštitniku, na njegov zahtjev, stavi na raspolaganje sve podatke i

obavještenja iz svoje nadležnosti, bez obzira na nivo tajnosti, i da mu omogući slobodan

pristup svim prostorijama."204

Pri tome, najveći broj zemalja ima i zakonsku obavezu koja obavezuje ombudsmana

da “postupa sa potrebnom diskrecijom i ove dokumente ne stavlja na uvid javnosti”205.

Pored Republike Srpske, neograničen pristup dokumentima, pa i onima koji nose

oznaku povjerljivo, imaju i ombudsmani Hrvatske, Slovenije, Švedske, Austrije, Finske,

Danske... “On ima pristup svim službenim dosijeima i dokumentima. Svi službenici su

zakonski obavezni da Ombudsmanu daju bilo koju informaciju koju traži i da mu pomažu u

istraživanju. Nijedan dokument nije tako tajan da bi bio čuvan pred ombudsmanom i nijedan

službenik nema takvu autonomiju da odbije odgovor na pitanja ombudsmana ili da inače

odbije da mu pomogne za vreme istrage.”206

Ograničenja koja poznaje mali broj zemalja odnose se na pristup dokumentima iz

oblasti državne bezbjednosti. Pri tome, uz prethodnu saglasnost resornog ministarstva, ovu

dokumentaciju mogu dobiti na uvid ombudsman Malte, dok je ombudsman Poljske uskraćen

za pristup dokumentima koji nose oznaku državna tajna a tiču se državne bezbjednosti.

203 Odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, čl. 28 204 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 40 205 Zakon o Ombudsmanu Republike Srpske, čl. 26 206 Eklundh, Claes:isto, s. 9

96

"Zemlje koje su zakonima predvidjele i kaznene odredbe, utvrđuju i novčanu kaznu za

odgovorno lice u organu koji ne postupi po zahtjevu ombudsmana za dostavu tražene

dokumentacije."207

Nažalost, Zakon o ombudsmanu BiH ne sadrži uopšte kaznene odredbe, tako da je

sankcija zbog nepostupanja i u ovim slučajevima izostala.

c) Saslušanje službenih lica

Zakon BiH daje za pravo ombudsmanu da u vrijeme istrage ne samo ima pristup bilo

kojem organu vlade u cilju provjere traženih dokumenata, već i ”kada se to pokaže

neophodnim za razjašnjenje slučaja i utvrđivanje činjeničnog stanja, ombudsman može uzeti

pismene izjave, odnosno saslušati službeno lice u organu i službi čiji se rad proverava.

Takođe, on može obaviti razgovor i saslušati podnosioca žalbe ili oštećeno lice, kao i obaviti

razgovor i saslušati i svako drugo lice čije svedočenje može pomoći u istrazi. Konačno,

ombudsman može zatražiti mišljenje od stručnjaka i stručnih organizacija”208.

Zakon ne precizira šta se podrazumijeva pod obavljanjem ličnih raz govora, ali s

obzirom na cilj njegove istrage, a to je utvrditi sve činjenice i dokaze, podrazumijeva da je to

ovlaštenje ombudsmana kojim on, kad god se u cilju istrage pokaže neophodnim, može

saslušati ili uzeti pismenu izjavu od službenog lica organa nad kojim se kontrola vrši.

Slična rješenja sadrže i zakoni mnogih drugih zemalja, pa se ova istražna radnja uzima

kao opšteprihvaćeno ovlaštenje ombudsmana u njegovom postupanju.

“Prema zakonu Crne Gore, zaštitnik može pozvati radi ispitivanja svako lice, kao

stručnjaka ili svjedoka, koje posjeduje određena znanja, odnosno informacije o navodima iz

pritužbe, a neodazivanje po pozivu zaštitnika sankcionisano je kao prekršaj.”209

Gotovo isto ovlaštenje ima i ombudsman Vojvodine, koji u cilju potpunijeg

utvrđivanja činjeničnog stanja može pozvati na razgovor i uzimati pismene i usmene izjave i

dodatna objašnjenja od svih lica zaposlenih u organima uprave ili javnim službama, zatim od

podnosioca predstavke, od vještaka, svjedoka, i svih koji raspolažu informacijama koje mogu

biti od značaja za donošenje odluke ombudsmana.

Neodazivanje pozivu ombudsmana radi davanja potrebnih izjava i objašnjenja takođe

je sankcionisano.

S obzirom na osnovnu ulogu ombudsmana da posreduje između građana čija prava su

povrijeđena i onih organa i službi koji su doveli do povrede, namjera je zakonodavca da se 207 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 54 208 Milosavljević, Bogoljub: isto s. 105 209 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 43

97

sve činjenice i okolnosti na koje ukazuje podnosilac žalbe utvrde što potpunije i kvalitetnije,

te da u tom postupku po ocjeni ombudsmana svi imaju obavezu da sarađuju, kako podnosilac

žalbe tako i stručne službe i odgovorna lica. Zakonodavac koristi termin svi, u nemogućnosti

da nabroji one koji mogu biti od značaja u datom predmetu. Ovakvo određenje – SVI – i

praktično znači da su to oni koji imaju određena saznanja i informacije o okolnostima koje su

predmet istrage.

Sankcionišući ponašanje koje ugrožava istragu, zakonodavac daje dodatni daje značaj

ovom ovlaštenju ombudsmana, ali i o obavezi svih nadležnih da sarađuju sa ombudsmanom u

postupku istrage u mjeri i na način koji odredi ombudsman.

“Prema slovenačkom Zakonu o zaštitniku ljudskih prava, svi funkcioneri i službenici

organa nad kojima zaštitnik ima nadležnost dužni su da se odazovu pozivu zaštitnika za

učešće u istrazi i da mu daju tražena objašnjenja. Zaštitnik može pozvati svakog kao svjedoka

ili stručnjaka na razgovor, a pozvani je dužan da se odazove pozivu, pod prijetnjom novčane

kazne od 10.000 tolara."210

d) Pravo prisustva u postupku odlučivanja pred sudom

Nadležnosti institucije ombudsmana u BiH uključuju njena ovlaštenja da provodi

istragu u svim žalbama koje se odnose na slabo funkcionisanje sudskog sistema ili nepravilno

procesuiranje individualnih predmeta i da s tim u vezi preporuči odgovarajuće pojedinačne ili

opšte mjere. Ombudsman može, kad god ocijeni da je to neophodno, pokrenuti sudski

postupak ili intervenisati u postupku koji je u toku.

I u jednom i u drugom slučaju on se neće miješati u sam proces odlučivanja sudova.211

Zakon o ombudsmenima Federacije BiH, pored ovlaštenja ombudsmanima da ispitaju

sve slučajeve lošeg funkcionisanja sudskog sistema, iste ovlašćuje da mogu pokrenuti sudski

postupak ili intervenisati tokom tekućeg postupka u skladu sa relevantnim zakonima

federacije uvijek kada ustanove da je takva intervencija neophodna za djelotvorno obavljanje

njihovih dužnosti.

Za razliku od prednjeg rješenja, u Crnoj Gori će zaštitnik postupati po pritužbama koje

se odnose na sudski postupak koji je u toku samo u slučaju odugovlačenja postupka,

očigledne zloupotrebe procesnih ovlaštenja ili neizvršavanja sudskih odluka.

Slična situacija je i u Republici Srpskoj.

210 Zakon o zaštitniku građana, čl. 36 211 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 4

98

Ovlaštenje ombudsmana da istraži sve slučajeve lošeg funkcionisanja sudskog

sistema, praktično znači da on reaguje samo u slučaju nefunkcionisanja sistema, a što direktno

ima za posljedicu povredu osnovnih prava građana, bilo da se radi o nerazumno dugom

vođenju sudskog postupka, zloupotrebi ovlaštenja sudske funkcije ili neizvršenju pravosnažne

sudske presude.

Zakoni o parničnom postupku Republike Srpske i Federacije BiH, u dijelu kojim se

isključuje javnost sa rasprave, iz te situacije izuzimaju ombudsmana, dajući mu pravo pristupa

i onim raspravama u kojima se zbog njihove osjetljivosti javnost obavezno isključuje.

3. Rad po službenoj dužnosti

Zakoni mnogih zemalja ovlašćuju ombudsmana na postupanje po službenoj dužnosti,

što znači da on može postupiti i po sopstvenoj inicijativi uvijek kada na osnovu sopstvenog

saznanja ili saznanja do kojih je došao iz drugih izvora ocijeni da je aktom, radnjom činjenja

ili nečinjenja došlo do povrede prava i sloboda građana. Zakon BiH, Republike Srpske,

Austrije, Švedske, Finske i mnogih drugih zemalja uključuje takva ovlaštenja ombudsmana.

“Institucija će djelovati po prijemu žalbe ili ex officio."212

Prema navedenim zakonima, ombudsman bez ikakvih ograničenja može voditi

postupak po službenoj dužnosti. Zakonodavac ne govori o kojim pitanjima može voditi

postupak po službenoj dužnosti, ne traži ničiju saglasnost za takvo postupanje, ne obavezuje

na dostupnost izvora informacija koje su služile kao osnov za ovakvo postupanje. Riječju,

zakonodavac je dao široka ovlaštenja ombudsmanu da postupak vodi po službenoj dužnosti u

svim slučajevima koji po njegovoj ocjeni daju dovoljno elemenata za takvo postupanje. Jedini

uslov koji mora biti uspunjen za postupanje jeste da se ombudsman kreće u granicama

ovlaštenja iz svoje nadležnosti utvrđene zakonom.

Međutim, za razliku od navedenih primjera u kojima ombudsman ima neograničena

ovlaštenja za postupanje po službenoj dužnosti, primjeri zemalja iz okruženja ukazuju i na

sasvim drugačija rješenja.

Tako”zaštitnik postupa i po sopstvenoj inicijativi kada na osnovu pouzdanih

informacija sazna da su aktom, radnjom, ili nepostupanjem organa povrijeđena ljudska prava i

slobode. Ukoliko Zaštitnik započne postupanje po sopstvenoj inicijativi, potrebna je

saglasnost oštećenog”213.

212 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 2 213 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 34

99

Slična rješenja zastupljena su i u zakonima Slovenije i Makedonije. Zakonodavac

ovlašćuje ombudsmana na postupanje po sopstvenoj inicijativi, ali ga pritom uslovljava

saglasnošću oštećenog. To praktično znači da bez obzira na vrstu i težinu učinjene očigledne

povrede prava građana, ombudsman nema ovlaštenja djelovati ako se sam oštećeni sa tim ne

saglasi.

Prostor za djelovanje ombudsmana po službenoj dužnosti uslovljen je i na Malti i u

Danskoj, gdje je zakonodavac odredio područja u kojima ombudsman može djelovati po

službenoj dužnosti.”Na Malti, postupanje ex officio je moguće u slučajevima koji su od opšteg

javnog interesa. Danski ombudsman ima najuži prostor za djelovanje po sopstvenoj inicijativi,

on može da to čini samo u slučajevima koje otkrije prilikom vršenja periodičnih kontrola –

inspekcijskih pregleda – u vojnim i zatvorskim ustanovama, s obzirom na pretpostaku da lica

na službi u vojsci i lica koja se nalaze u zatvorima mogu imati tečkoća u komunikaciji sa

organima za zaštitu prava.”214

Bez obzira na navedena uslovljavanja i ograničavanje prostora djelovanja po službenoj

dužnosti, izvori informacija koje ombudsman koristi za takvo postupanje mogu biti vrlo

različiti. To mogu biti medijski napisi, anonimne prijave po kojima on u pravilu ne postupa,

istrage koje je vodio u nekim predmetima i saznanja do kojih je tim povodom došao, veliki

broj pojedinačnih prijava na povrede po istom osnovu, rječju sva saznanja do kojih je došao

po bilo kom osnovu mogu biti osnov za postupanje ombudsmana po službenoj dužnosti.

“U određenom broju slučajeva podsticaj za istraživanje ombudsmana dat je u

novinskim izvještajima o delatnosti sudova ili uprave. To je slučaj i sa televizijskim

programom. Nadalje, kada već istražuje određeni slučaj, ombudsman može ponekad otkriti

nezadovoljavajuće stanje ili greške koji izlaze iz okvira pritužbe.Tada će delovati po

sopstvenoj inicijativi i otvoriti novu istragu. Ponekad anonimno pismo, koje se ne prihvati kao

pritužba, može prouzrokovati da ombudsman interveniše, formalno po sopstvenoj

inicijativi.”215

Francuska i Velika Britanija spadaju u red zemalja koje ombudsmanu ne daju takva

ovlaštenja, one ”ne dopuštaju ombudsmanu ni pravo da djeluje po sopstvenoj inicijativi, jer bi

se davanjem tog prava obesmislio koncept ograničenog pristupa”216, koji poznaju ove zemlje

a koji se odnosi na pristup građana instituciji.

U svakom slučaju, rad ombudsmana po službenoj dužnosti je opšteprihvaćeno

ovlaštenje koje on ima. Cilj takvog ovlaštenja je jasan. Sve povrede osnovnih ljudskih prava i

214 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 98 215 Eklundh, Claes: isto, s. 14 216 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 98

100

sloboda učinjene od odgovorne vlasti, a koje su u nadležnosti ombudsmana, treba da budu

predmet istrage ne samo po prijavi građana već i po službenoj dužnosti ombudsmana.

Ovakva ovlaštenja trebala bi u osnovi da imaju i preventivnu ulogu za odgovornu

vlast, u smislu da svaka njihova aktivnost koja je dovela do povrede prava građana može biti

predmet istrage.

101

IX. ODLUKE OMBUDSMANA

Za svaku zaprimljenu žalbu u instituciji, ombudsman ima obavezu obavijestiti

podnosioca žalbe o preduzetim aktivnostima.

Već u prvoj fazi preliminarnog ispitivanja žalbe ombudsman se mora odrediti prema

primljenoj žalbi, odnosno odlučiti o njoj, bez obzira, dakle, na to da li je podnesena žalba

prihvatljiva za istragu ombudsmana, da li je osnovana ili ne.

U skladu sa pravilima procedure, ombudsman se mora odrediti prema svakoj žalbi, o

čemu blagovremeno obavještava podnosioca žalbe.

Ombudsman, u skladu sa svojim ovlaštenjima utvrđenim Zakonom i Pravilima, donosi

sljedeće odluke:

- odluku o pokretanju istrage u predmetu

- odluku o privremenoj mjeri

- odluku o neprihvatljivosti, odnosno neosnovanosti žalbe

- odluku o zatvaranju istrage nakon uspješne intervencije ombudsmana

- preporuke ombudsmana

- izvještaje, odnosno specijalne izvještaje”,217

U postupku pred ombudsmanom, kada se za to ukaže potreba, mogu se donositi i

druge odluke, rješenja i zaključci.

Pravilima je utvrđeno da ombudsmani donose odluke nakon raspravljanja i

usaglašavanja, što znači da sve odluke donose sva tri ombudsmana. Pri tome nije uređeno da

li se odluke donose konsenzusom ili većinom ombudsmana, odnosno nije uređeno u kojim

slučajevima je potrebna koja većina da bi odluka ombudsmana bila donesena.

U svakom slučaju, zakon obavezuje ombudsmane na saradnju u obavljanju njihovih

dužnosti i pri tome daje ovlaštenja da provođenje istrage i razmatranje pojedinačne žalbe ili

razmatranje predmeta ex officio može obaviti pojedinačno svaki ombudsman.

To bi dalje moralo da znači, ako se imaju u vidu važeći zakon i pravila i procedure

funkcionisanja institucije, te osnovna uloga i ovlaštenja institucije, da odluku o tome da li će

istraga biti pokrenuta ili ne, odnosno da li su povrijeđena prava i slobode građana ili nisu,

moraju donijeti ombudsmani a ne ombudsman pojedinačno.

“Članovi Pravobranilaštva sami formulišu načela postupka koji će se pred njima

voditi, kao i raspodelu dužnosti, o čemu odlučuju jednoglasno. Sve druge odluke mogu se

doneti prostom većinom.”218 217 Pravila procedure ombudsmana za ljudska prava BiH,čl. 22

102

Protiv odluke ombudsmana, bez obzira na to o kojoj odluci je riječ, ne može se ulagati

žalba. To ne znači da odluka ombudsmana o tome da neće otvoriti istragu ili da će započetu

istragu obustaviti i od samog ombudsmana neće biti preispitana u svim slučajevima kada

dodatni dokazi i činjenice za koje se naknadno saznalo upućuju na očiglednu povredu prava.

Sve odluke ombudsmana su dostupne javnosti, naravno, osim onih koje se odnose na

povjerljiva i tajna pitanja.

Javnosti nisu dostupne ni okolnosti predmeta niti ime podnosioca žalbe, ako sam

podnosilac žalbe na to nije dao svoj pristanak, a što se u svakom konkretnom slučaju od njega

i zahtijeva.

Javnost se upoznaje sa odlukama ombudsmana

- putem medija o pojedinim predmetima,

- objavljivanjem donesenih odluka i izvještaja,

- izvještavanjem putem internet stranice,

- izdavanjem publikacija i sl.

1. Odluka o pokretanju istrage

Kada navodi žalbe i činjenice na koje se žalbom ukazuje otvaraju pitanje primjene

Evropske konvencije, odnosno moguća kršenja prava podnosioca žalbe garantovanih

Ustavom BiH, ombudsman otvara istragu u tom predmetu i s tim u vezi donosi navedenu

odluku.

Odluka o otvaranju istrage dostavlja se nadležnom organu kojom se on poziva da u

ostavljenom roku dậ odgovor o pravno relevantnim razlozima zbog kojih je u spornom

predmetu postupljeno na navedeni način, te da odgovori da li je navedenim postupanjem po

njegovom mišljenju povrijeđeno pravo podnosioca žalbe.

Odluka se za informaciju dostavlja i podnosiocu žalbe.

U koliko nadležni organ u svom odgovoru dostavi obrazložene i pravno utemeljene valjane

razloge za postupanje kojim nisu povrijeđena prava podnosioca žalbe, a koji su i za

ombudsmana prihvatljivi, ombudsman će obustaviti istragu.

U suprotnom, ako pozvani organ ne dostavi odgovor u ostavljenom roku ili dostavljeni

odgovor ne sadrži i pravno utemeljene razloge za postupanje nadležnog organa, ombudsman

će nastaviti istragu.

218 Lilić, Stevan et all.: isto ,s. 80

103

“Ovim ste pozvani, u smislu člana 23. Zakona o ombudsmenu za ljudska prava Bosne

i Hercegovine, da dostavite pismenu izjavu o pravno relevantnim razlozima zbog kojih u

predmetu ... nije ni do danas održano nijedno ročište, te s tim u vezi Vaše mišljenje da li je

zbog ovog propusta Suda učinjena povreda prava podnosioca žalbe garantovanog članom 6.

Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Vašu izjavu očekujemo u

roku od tri sedmice od danas”.219

2. Odluka o privremenoj mjeri

Kada u toku istrage ustanovi da izvršenje upravne odluke može imati nepopravljivu

štetu za prava podnosioca žalbe, ombudsman može predložiti nadležnom organu vlade da

obustavi izvršenje osporene mjere u periodu ne dužem od deset dana. Predmetni organ može

odbiti da ispoštuje taj prijedlog, ali je dužan u roku od tri dana po prijemu prijedloga, a u

svakom slučaju prije izvršenja osporene odluke, dati pismeno obrazloženje i razloge za to.

Ukoliko u ostavljenom roku propusti o tome obavijestiti instituciju, prijedlog o određivanju

privremene mjere postaje obavezujući za taj organ.220

Zakonodavac je ovlastio ombudsmana na donošenje odluke o privremenoj mjeri, ali

samo izuzetno i pod određenim uslovima, a to su:

- da se radi o izvršnoj odluci organa uprave,

- da se njenim izvršenjem nanosi nepopravljiva šteta za podnosioca žalbe,

- da obustava izvršenja može biti prolongirana najduže na 10 dana.

Svi ovi uslovi moraju biti kumulativno ispunjeni da bi ombudsman iskoristio svoje

zakonsko ovlaštenje u donošenju navedene odluke.

Slična rješenja, odnosno ovlaštenje ombudsmana za izdavanje privremene mjere

poznaju i zakoni zemalja iz okruženja. “Ukoliko utvrdi postojanje povrede ljudskih prava,

ombudsman može podneti zahtev za privremeno obustavljanje izvršenja konačnog akta.”221

U svakom slučaju radi se o odluci koja se donosi samo u izuzetnim, zakonom

precizno utvrđenim slučajevima, sa ciljem da se spriječi nepopravljiva šteta za podnosioca

žalbe.

219 Odluka o otvaranju istrage ombudsmana BiH, broj 5068/04 220 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 24 221 Odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, čl. 35

104

3. Odluka o neprihvatljivosti, odnosno neosnovanosti žalbe

Zakon ne precizira slučajeve u kojima će se donijeti odluka o neprihvatljivosti, a

pravilima postupka utvrđena je mogućnost donošenja takve odluke opet bez navođenja

razloga i situacija u kojima se takva odluka donosi.

Iako se ovdje radi o dvije odluke, jednoj o neprihvatljivosti, a drugoj u slučaju

neosnovanosti, gdje su i razlozi i pravni osnov donošenja potpuno različiti, iz postojećeg

teksta pravila postupka proizilazi da se radi o jednoj odluci.

U svakom slučaju, odluku o neprihvatljivosti moguće je donijeti samo u dva slučaja, i

to:

- Događaji, odluke i činjenice koje su se desile prije 15.decembra 1995, a na koje

ukazuje podnosilac žalbe, nisu, prema važećem zakonu, prihvatljive za postupanje

ombudsmana, zato u svim tim slučajevima ombudsman uvijek donosi odluku o

neprihvatljivosti postupanja.

- Odluku o neprihvatljivosti ombudsman donosi i u slučaju povrede prava građana

učinjene od drugog građanina ili pravnog lica koje nema javna ovlaštenja, s obzirom

na to da ombudsman nema ovlaštenja za postupanje u sporovima te vrste.

Iz navedenog proizilazi da je za ombudsmana neprihvatljiva svaka žalba koja ukazuje

na povrede prava podnosioca učinjene od strane onih lica koja nisu u nadležnosti institucije,

kao i povrede učinjene od bilo kojeg organa ili institucije ali su se desile prije 15.decembra

1995.

Za razliku od navedenog, zakon utvrđuje slučajeve u kojima ombudsman može

odlučiti da li je žalba prihvatljiva ili ne, odnosno on može odlučiti da ne prihvati žalbu – ako

je anonimna, zlonamjerna, ne sadrži nikakav zahtjev, koja nanosi štetu legitimnim pravima

treće osobe ili koja je instituciji predočena izvan roka od 12 mjeseci nakon pojave činjenica,

događaja ili odluka na koje se žali. U navedenim slučajevima odluka je prepuštena

ombudsmanu, jer i žalba podnesena na manje formalan način može biti prihvaćena, ako

ombudsman ocijeni da okolnosti to zahtijevaju.

Ukoliko iz žalbe i navedenih činjenica ne nađe razloge za postupanje po istoj,

ombudsman donosi odluku kojom obavještava podnosioca žalbe o neprihvatljivosti ili

neosnovanosti žalbe.

105

4. Odluka o zatvaranju istrage nakon uspješne intervencije ombudsmana

Zakon poznaje samo jednu moguću situaciju kada ombudsman donosi odluku o

zatvaranju istrage, a to je uspješna intervencija ombudsmana.

To praktično znači da u bilo kojoj fazi postupka, ako je intervencija ombudsmana za

rezultat imala postupanje odgovorne strane koje je prihvatljivo za podnosioca žalbe, on će

zatvoriti istragu u tom predmetu, o čemu se obavještavaju i podnosilac žalbe ali i odgovorna

strana na koju je žalba naslovljena.

Ovdje se postavlja suštinsko pitanje: kada je predmet za ombudsmana zatvoren?

Naime, iz primjera navedenog u dijelu Pokretanje istrage, odgovorna strana je

dostavila odgovor koji nije zadovoljio ni ombudsmana, ni podnosioca žalbe. Ombudsman je

na bazi prikupljenih činjenica i dokaza izdao 2005. preporuku kojom je obavezao naslovni

sud, kao odgovornu stranu, da u zadatom roku otkloni povrede učinjene podnosiocu žalbe,

odnosno da u nevedenom predmetu postupi hitno i donese pravno valjanu odluku. Osnovni

sud nije reagovao, nije donio odluku u ostavljenom roku niti godinu dana poslije toga roka.

Dalje nije reagovao ni ombudsman.

Je li predmet u ovoj pravnoj stvari zatvoren za ombudsmana i kada – da li danom

izdavanja preporuke ili danom, kad god to bilo, donošenja zahtijevane odluke od strane suda.

5. Preporuke ombudsmana

Preporuka je mjera koju ombudsman koristi samo u onim situacijama kada u postupku

medijacije sa odgovornom stranom nije našao kompromisno rješenje.

Razlozi za izdavanje preporuke mogu biti različiti:

- ako nadležni organ ne postupi po zahtjevu ombudsmana za dostavu dokumentacije i

obrazloženja po žalbi podnosioca, a iz žalbe i priloga uz žalbu te činjenica do kojih je

ombudsman došao proizilazi da je do povrede prava došlo, ili

- ako odgovorna strana ne prihvati da rješavajući po zahtjevu podnosioca žalbe nije

pravilno primijenila materijalno pravo, odnosno da nije ispoštovala zakonom uređenu

proceduru.

Preporuka obuhvata činjenice predmeta, postupanje pred ombudsmanom, relevantno

pravo, domaće i međunarodno, zaključak o povredi prava podnosioca, kao i pravni osnov te

povrede, te preporuku odgovornoj strani na postupanje. Preporuka obavezno sadrži i rok u

kojem ombudsman treba biti informisan o preduzetim aktivnostima.

106

Ako nadležni organ u ostavljenom roku ne preduzme mjere koje je odredio

ombudsman ili ukoliko ne obavijesti ombudsmana o razlozima tome, ombudsman može

ukazati ministru odgovornom za taj organ na tok predmeta i na date preporuke. Ukoliko ni

nakon toga ne dođe do rješenja koje je po njegovom mišljenju bilo moguće, ombudsman će

taj problem naglasiti u godišnjem izvještaju, pominjući imena organa ili službenika koji su do

toga doveli. Problem ove vrste može biti predmet i specijalnog izvještaja ombudsmana.

Ovakva nedorečenost zakona u dijelu postupanja po odlukama i preporukama

ombudsmana, koju dobro poznaju odgovorni organi, dodatni je razlog nestabilnosti institucije

kao i neuvažavanja čovjeka i građanina kome su prava povrijeđena.

Građaninu se neće vratiti povjerenje u institucije ako odgovorni organ bude prozvan u

godišnjem izvještaju ombudsmana, a odgovorni organ, da je zaista odgovoran, ne bi do toga

ni doveo.

107

X. GODIŠNJI I SPECIJALNI IZVJEŠTAJI

Institucija ima obavezu svake godine rezultate svojih aktivnosti prezentovati u

godišnjem izvještaju.

Institucija može uraditi i specijalni izvještaj, kada po ocjeni ombudsmana javni značaj

i hitnost slučaja to zahtijevaju.

Izvještaji, i godišnji i specijalni, javno se objavljuju.222

1. Godišnji izvještaj

Svake godine institucija rezultate svojih aktivnosti prezentuje u godišnjem izvještaju

koji dostavlja Predsjedništvu Bosne i Hercegovine, Predstavničkom domu i Domu naroda

BiH.

Institucija može u godišnjem izvještaju navesti broj primljenih žalbi i njihovu prirodu,

zatim žalbe koje nisu uzete u razmatranje, navodeći razloge za to, a zatim žalbe koje su bile

predmet istrage i nalaze o tome. Pored navedenog, institucija može navesti one prijedloge ili

preporuke koje je vlada prihvatila.

Zakonodavac ne obavezuje instituciju na elemente koje mora da sadrži godišnji

izvještaj, on navodi elemente koje izvještaj može da sadrži. Za razliku od navedenog,

zakonodavac isključuje mogućnost da izvještajem budu obuhvaćeni lični podaci koji bi

omogućili identifikaciju osoba koje su bile uključene u postupku.

Institucija ima obavezu uraditi godišnji izvještaj i dostaviti ga na zakonom određene

adrese, ali dalja sudbina izvještaja zakonom nije uopšte uređena.

Za razliku od navedenog, rješenja u zakonima Slovenije i Crne Gore obavezuju

instituciju da godišnjim izvještajem iskaže naročito statistički prikaz svih predmeta po kojima

je postupano, opštu ocjenu o stanju ljudskih prava i osnovnih sloboda i preporuke i mjere koje

se predlažu za otklanjanje uočenih propusta.223

S obzirom na različita zakonska rješenja o tome šta izvještaj sadrži i kakva je sudbina

dostavljenih izvještaja, i postupanje po njima je različito.

Pošto Skupština Slovenije razmotri godišnji izvještaj ombudsmana, o istom Vlada

pravi poseban izvještaj. Praktično, radi se o izvještaju Vlade na izvještaj ombudsmana, kojim

se preciziraju aktivnosti koje se imaju preduzeti da bi se otklonile povrede na koje je

izvještajem ukazano.

222 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 31 223 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 46

108

U Vojvodini, pokrajinski ombudsman jednom godišnje podnosi skupštini izvještaj o

svojim aktivnostima, stanju ljudskih prava i o pravnoj sigurnosti u Pokrajini. Izvještaj sadrži

naročito i broj i strukturu predstavki, opštu ocjenu rada organa uprave sa stanovišta primjene

propisa, kao i kritike i pohvale pojedinim organima uprave i funkcionerima. Ono što je

specifičnost ove institucije jeste da se izvještaj stavlja na dnevni red skupštine samo na

zahtjev ombudsmana.

Zakonom utvrđena obaveza ombudsmana jeste da se godišnji izvještaj o radu

institucije i stanju ljudskih prava dostavi parlamentu.

Sve drugo – da li će izvještaj biti stavljen na dnevni red skupštinskog zasjedanja, da li

će biti razmatran, da li će nakon njegovog razmatranja uslijediti obaveze za odgovarajuće

organe i službe kako bi se otklonile naznačene nepravilnosti, prepušteno je praktično

ombudsmanu, da se on svojim autoritetom izbori da podneseni izvještaj dobije odgovarajuću

skupštinsku težinu, ili da, ne insistirajući na tome da se godišnji izvještaj stavi na dnevni red

parlamenta, na taj način prikrije i svoj nerad.

Ako će skupština samo primiti na znanje podneseni izvještaj ili, još gore, neće ga ni

uvrstiti u dnevni red, s pravom se postavlja pitanje šta je cilj izvještaja uopšte, a odmah zatim

postavlja se i pitanje opravdanosti postojanja institucije uopšte.

Ako su institucije ombudsmana uvedene po uzoru na švedsku instituciju, bilo bi dobro

da dobru praksu ove institucije i u dijelu godišnjeg izvještaja ombudsmani primijene u praksi.

“Prema Uputstvu Riksdaga iz 1986, ombudsmani treba da podnesu štampani izvještaj

parlamentu svake godine najkasnije do 15. novembra. Godišnji izvještaji obično imaju oko

500 strana i daju potpun pregled svih slučajeva od opšteg interesa kojima su se ombudsmani

bavili. Izvještaj proučava stalni komitet za ustav Riksdaga. Komitet takođe razmatra odluke

ombudsmana, zapisnike i ostale dokumente. Nakon toga, Komitet obavještava Riksdag obično

tako što konstatuje da nije pronađen razlog za kritiku delatnosti ombudsmana u proteklom

periodu. O izveštaju komiteta se vodi diskusija na plenarnoj sednici Riksdaga.”224

“Posebno se ističe da je taj izvještaj u stvari najjače oružje ombudsmana, jer niko ne

želi da vidi svoje ime u ovom izvještaju. Stoga se ističe da su, kako bi izbegli da njihovo ime

bude naznačeno u ovom izveštaju, sudije i ostali službenici primorani da obrate više pažnje na

način kako obavljaju svoju dužnost.”225

224 Eklundh, Claes:isto, s 15 225 Denković, Dragaš: isto, s. 51

109

U Bosni i Hercegovini, kako sada stvari stoje, proći će još mnogo vremena dok svijest

onih koji jesu odgovorni ne bude na tom nivou da počnu da zaziru od toga da zbog svog

nerada budu javno prozvani od bilo koga, pa i od ombudsmana.

2. Specijalni (posebni) izvještaji

Uvijek kada to javni značaj i hitnost slučajeva nalažu, institucija može uraditi

specijalni izvještaj.

Zakonodavac je dao široka ovlaštenja ombudsmanu kada su u pitanju specijalni

izvještaji. Naime, ombudsman, kada god procijeni da to javni značaj ili hitnost nalažu, može

uraditi specijalni izvještaj. Pri tome, ombudsman nije ničim ograničen niti uslovljen. On nema

obavezu obrazlagati niti pojašnjavati postojanje javnog značaja u predmetnom izvještaju, niti

pak dokazivati da hitnost slučaja zahtijeva takvu reakciju ombudsmana.

Cilj svakog specijalnog izvještaja jeste da ukaže na problem, bilo da građani na njega

ukazuju ili je ombudsman do saznanja o probleu došao iz drugih izvora, a na odgovornoj

vlasti je da to kao problem prepozna i da adekvatno reaguje.

“U određenom broju slučajeva podsticaj za istraživanje Ombudsmana dat je u

novinskim izvještajima o delatnosti sudova ili organa uprave. To je slučaj i sa televizijskim

programom. Nadalje, kada već istražuje određeni slučaj, Ombudsman može ponekad otkriti

nezadovoljavajuće stanje ili greške koje izlaze iz okvira pritužbe. Tada će delovati po

sopstvenoj inicijativi i otvoriti novu istragu. Ponekad, anonimno pismo, koje se ne prihvati

kao pritužba, može prouzrokovati da ombudsmani intervenišu, formalno po sopstvenoj

inicijativi.”226

Posebnim izvještajem, koji se dostavlja resornom ministarstvu ili drugom odgovornom

organu, ukazuje se na propuste odgovorne strane koji su doveli do povrede prava građana. Ti

propusti mogu biti vrlo različiti, od toga da nadležni organ nepravilnom primjenom

materijalnog prava grubo krši prava građana ili da u proceduri koja nije u skladu sa zakonom

rješava o pravima pojedinaca, ili da postojeća zakonska rješenja nisu dovoljna garancija da su

određena pitanja uređena u skladu sa evropskim standardima itd.

Specijalnim izvještajem najčešće se pokušava uticati na sistemsko rješavanje

problema, kako bi se na najefikasniji način zaštitila prava velikog broja građana koja su po

istom osnovu povrijeđena ili ugrožena.

Poseban ili specijalni izvještaj samim svojim nazivom pokazuje da se radi o nečem

specijalnom. Specijalno je utoliko što određeni problem zahtijeva specijalni tretman, u smislu

226 Eklundh, Claes: isto, s. 14

110

da odgovorna strana zaista shvati i prihvati obrazloženja sadržana u izvještaju, odnosno da

prihvati preporuke koje iz njega proizilaze.

Izvještaj daje kompletnu analizu predmeta, stvarnu i pravnu, praksu koju imamo i

iskustva iz okruženja, konstatacije o povredi i ugroženosti osnovnih ljudskih prava i sloboda,

te preporuke kojima se odgovorna strana poziva na preduzimanje određenih mjera i

aktivnosti.

Izvještajem se odgovorna strana poziva da u ostavljenom roku obavijesti ombudsmana

da li je i šta preduzela po dostavljenom izvještaju. Zakonom nije utvrđen rok u kojem

odgovorna strana treba da reaguje. Taj rok u svakom pojedinačnom slučaju određuje

ombudsman, zavisno od toga šta je predmet izvještaja, vodeći računa o realno mogućem

vremenu u kojem se po datim preporukama može reagovati.

Ukoliko odgovorna strana ne odgovori ombudsmanu da li je i šta preduzela po

preporukama koje su joj naložene specijalnim izvještajem, ombudsman nema daljih

mehanizama kojima bi to zahtijevao. Jedino ovlaštenje koje mu u tim situacijama preostaje

jeste da ovaj podatak iznese u godišnjem izvještaju i da medijskim pritiskom na odgovornu

stranu učini dodatni pokušaj da se postupi u skladu sa specijalnim izvještajem.

Ombudsman Republike Srpske otišao je korak dalje kada su u pitanju posebni

izvještaji u odnosu na svoje kolege iz okruženja.

Naime, posebni izvještaji, bez obzira na to kome su naslovljeni, uvijek se dostavljaju i

Narodnoj skupštini Republike Srpske, koja ih dostavlja skupštinskom odboru za predstavke i

žalbe.

Cilj ovakve procedure bio je, – prvo, da i nadležni skupštinski odbor shvati težinu

problema na koji se izvještajem ukazuje, te da o tome i sam obavijesti Narodnu skupštinu, i –

drugo, da se na ovaj način dậ do znanja resornim ministarstvima da će, ukoliko ne postupe po

preporukama datim u izvještaju, svoje obrazloženje za nepostupanje morati dati i

skupštinskom odboru.

Cilj je, rječju, bio da svi zajedno i dodatno radimo na onome što se zove zaštita prava i

sloboda građana, jer to i jeste i mora biti ne samo obaveza institucije ombudsmana, već svih

institucija sistema.

111

XI. SARADNJA OMBUDSMANA SA DRUGIM ORGANIMA

Za uspješno funkcionisanje institucije ombudsmana vrlo je važno uspostaviti

kvalitetan odnos komunikacije i saradnje sa svim relevantnim institucijama i organizacijama,

na svim nivoima, ali, i prije svega, sa građanima. Budući da se ne može očekivati da zakon

uredi sve odnose pojedinačne saradnje ombudsmana i nadležnih organa, to je obaveza i jedne

i druge strane da, svaka u okviru svojih nadležnosti, ali i dodatno i zajednički rade na

izgradnji povjerenja i maksimalnog uvažavanja.

“U relaciji između ombudsmana i svih ovih državnih organa, bilo bi dobro da je ta

relacija regulisana zakonskim normama, zato što u zemljama gdje ova institucija nema

tradiciju često dolazi do sukoba između ombudsmana i ovih organa po raznim pitanjima, gdje

je uobičajeno da ne funkcioniše pravno-politički sistem sa pluralističkim demokratskim

odnosima, pa se desi da ovi organi osporavaju ingerencije ove institucije. Otuda sa svim ovim

organima i institucijama ombudsman treba i mora uspostaviti korektan, produktivan,

interaktivan odnos i saradnju, a ne odnos kao nužno zlo ili kao neki superordinirani nadzorni

organ sa širokim ovlaštenjima, iako ih, u suštini, prema ovim organima ima”.227

Izgrađujući kvalitetnu komunikaciju i saradnju, te odnos povjerenja i kod građana i

kod odgovorne vlasti, ombudsman istovremeno doprinosi edukaciji i jednih i drugih, o tome

ko je i šta institucija i kakva ovlaštenja ona ima. Naravno, pri tome mora imati i dovoljno

sluha da se nametne odgovornoj vlasti, ali ne kao neko ko je izvan i iznad postojećeg sistema,

već upravo suprotno, kao institucija koja jeste dio pravnog sistema, ali sa ovlaštenjima da

kritikuje, upozorava, prijeti. Bez obzira na zakonom utvrđena ovlaštenja, ombudsman će

uvijek i maksimalno koristiti sva raspoloživa sredstva da se nastala sporna situacija riješi

mirnim putem. Njegov prioritetan zadatak je zaštititi građanina kome su prava povrijeđena, i

pri tome “sačuvati” drugu stranu.

Svaki spor riješen medijacijom je najbolje rješenje za sve, a da bi procenat predmeta

riješenih na ovaj način bio što veći, upravo je bitna korektna saradnja i profesionalan odnos.

Pri tome, kao prioriteti u uspostavljanju saradnje nameću se parlament, zatim izvršna i

sudska vlast, te uprava i organizacije sa javnim ovlaštenjima.

Posebno dobar odnos institucija mora uspostaviti sa građanima i medijima.

227 Naumovski, Branko: isto, s. 25

112

1. Ombudsman i parlament

Ombudsman je po definiciji povjerenik parlamenta, neko ko u ime parlamenta vrši

kontrolu u skladu sa zakonom.

Ombudsman je po definiciji i nezavisna institucija, i u svom radu nije podložan

nikakvim uticajima niti posebnim naredbama, a svoju dužnost obavlja samostalno i u okviru

zakonom uređenih ovlaštenja.

“Ombudsman neće primati nikakve naredbe. U okviru svojih ustavnih i zakonskih

nadležnosti nijedan ombudsman neće dobivati uputstva od strane organa vlasti. Svaki

ombudsman će djelovati nezavisno, na osnovu kriterija institucije i u skladu sa Zakonom.”228

Da bi svoju funkciju obavljao na način kako mu to obezbjeđuje zakon, vrlo je važna i

posebno znažajna izgradnja dobrih odnosa i međusobnog povjerenja, ne samo između

parlamenta i institucije ombudsmana, već i između svih drugih institucija sistema.

Uspostavljanje kvalitetne komunikacije sa svim relevantnim institucijama,

oganizacijama, službama, jedan je od preduslova za uspješno funkcionisanje institucije.

Odnos parlamenta i ombudsmana je uglavnom uređen zakonom o ombudsmanu.

“U svakom slučaju, autoritet ombudsmana bi u prvom redu zavisio od njegovih ličnih

aktivnosti, ali i od podrške koju bi imao u skupštini. Tamo gde bi ombudsman bio nemoćan,

skupština bi trebala na odgovarajući način da interveniše.”229

“Između parlamenta i ombudsmana uspostavljaju se odnosi koji se mogu označiti kao

odnos stvaranja, povjerenja, odgovornosti i interakcije.”230

To je upravo ono što je i zakonom uređeno, a što upućuje na odnos parlamenta i

ombudsmana:

parlament donosi zakon o ombudsmanu,

parlament na taj način uređuje nadležnosti institucije, njena ovlaštenja i obaveze u

cjelini,

parlament imenuje ombudsmana, on ga i razrješava,

parlament razmatra godišnji izvještaj o radu institucije,

parlament donosi budžet kojim se obezbjeđuju sredstva za rad institucije,

ombudsman podnosi parlamentu izvještaj o radu,

ombudsman je za svoj rad odgovoran parlamentu.

228 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 15 229 Milkov, Dragan: isto, s. 70 230 Radinović, Dragan: isto, s. 178

113

Kad govorimo o odnosu stvaranja, mislimo na činjenicu da parlament stvara

instituciju. Donoseći Zakon o ombudsmanu, parlament uspostavlja instituciju. Zakonom

parlament uređuje nadležnosti institucije, utvrđuje njena ovlaštenja, riječju, parlament je

uvodi u pravni sistem i utvrđuje prostor i granice djelovanja institucije.

“Parlament je matična institucija koja stvara ombudsmana. Ovakvo porijeklo

ombudsmana je često sadržano i u samom nazivu institucije, u kojem je odrednica

parlamentarni nerijetko prisutna. Jedna od suštinskih karakteristika ove institucije je upravo u

njenoj vezanosti sa parlamentom.”231

“Povjerenje, uopšte, shvatamo kao odnos dva ili više subjekata koji se zasniva na

uzajamnom ili pojedinačnom vjerovanju da će se određeni subjekt ponašati na način kojim se

održava visok stepen sigurnosti i izvjesnosti u njegovom očekivanom činjenju ili nečinjenju.

Povjerenje je veoma suptilan društveni odnos, koji se zasniva na institucionalnom i ličnom

autoritetu.”232

Taj odnos, odnos povjerenja parlamenta prema ombudsmanu je suštinski, taj odnos je

ključ za funkcionisanje institucije, bez toga nema institucije, jer ombudsman je “svuda,

neposredno ili posredno izraz volje parlamenta”233.

Odnos povjerenja koji je ključni za funkcionisanje institucije čini nekoliko instituta,

prije svega, to su izbor ombudsmana, mandat na koji se imenuje, mogućnost reizbora i

razrješenje ombudsmana. O svim ovim institutima bilo je riječi u dijelu Izbor ombudsmana

Pitanje odgovornosti proizilazi iz veze ombudsmana sa parlamentom i iz odnosa

stvaranja. Ombudsman je po svojoj definiciji nezavisna i samostalna institucija i u vršenju

svoje funkcije nikada i ni od koga, pa čak ni od parlamenta ne može i ne smije primati

instrukcije vezano za postupanje u konkretnom predmetu. Pitanje da li će otvoriti istragu,

kako će voditi postupak i kakva odluka će biti donesena jeste stvar procjene ombudsmana, a

nikako instrukcija bilo koje institucije ili odgovorne vlasti.

“Ombudsman je, dakle, odgovoran parlamentu, ali ne i u smislu odgovornosti za

obavljanje konkretnog posla, već u smislu odgovornosti za vršenje funkcije koju mu je

parlament povjerio. U vršenju svojih konkretnih dužnosti i u pogledu postupanja u

pojedinačnim slučajevima ombudsman nije odgovoran nijednom organu, pa ni

parlamentu."234

231Isto, s. 180 232Isto 233Isto 234 Isto, s. 186

114

Parlament povremeno ostvaruje uvid u rad ombudsmana, ali se u međuvremenu ne

miješa u taj rad”235

Odnos odgovornosti ombudsmana prema parlamentu moguće je posmatrati kroz

nekoliko instituta, a prije svega kroz:

a. “ odnos podnošenja izvještaja,

b. institut imuniteta i

c. institut razrješenja”236, o kojima je već bilo riječi u poglavlju Izbor ombudsmana.

I na kraju, što se tiče odnosa parlamenta i ombudsmana, radi se o odnosu interakcije.

Sve naprijed navedene odnose”karakteriše njihovo ostvarivanje prevashodno u jednom

smjeru.Tako je kod odnosa stvaranja, gdje parlament stvara ombudsmana, a da se pri tom po

prirodi stvari od ombudsmana prema parlamentu ne ostvaruje nikakav odnos. Kod odnosa

povjerenja, takođe parlament povjerava ombudsmanu vršenje jedne javne funkcije licu koje

on izabere i po postupku koji sam propiše. Kod odnosa odgovornosti ponovo imamo

uspostavljanje jednostranog odnosa, ovoga puta ombudsmana prema parlamentu, budući da

je ombudsman za svoj rad odgovoran samo parlamentu.

Pored ovih jednostranih, između parlamenta i ombudsmana uspostavljaju se i

međusobni uzajamni odnosi koje smo nazvali odnosima interakcije, budući da u tim odnosima

i parlament i ombudsman ostvaruju međusobni uticaj odnosno interakciju”237.

Ovlaštenje ombudsmana na zakonodavnu inicijativu jeste područje gdje odnos interakcije

dolazi do punog izražaja, a o ovom ovlaštenju ombudsmana bilo je riječi u dijelu Nadležnosti

institucije.

Ono što zakonom nije uređeno, niti je to moguće, jeste da je to odnos koji se iz građuje

i koji stalno mora da se gradi, a podrazumijeva prije svega povjerenje. Kada toga nema, nema

ni institucije, i s pravom je jedan od najčešćih razloga za razrješenje ombudsmana gubljenje

povjerenja parlamenta.

O tome kakav odnos imaju parlament i institucija ombudsmana najbolje govore riječi

zamjenika ombudsmana Katalonije: ”Koliko daleko doseže snaga ombudsmana u vršenju

njegovog specifičnog mandata? Odgovor se čini logičan. Njegova moć doseže koliko i moć

parlamenta koji ga je imenovao”238

235 Jovičić, Miodrag: Omudsman-čuvar zakonitosti i prava građana, Beograd, 1969, s. 19 236 Radinović, Dragan: isto, s. 186 237 Isto, s. 197 238 Bartlet, Enrik: Isto, s. 3

115

2. Ombudsman i izvršna vlast

Ombudsman je nezavisna institucija imenovana od parlamenta kao zakonodavne vlasti

da u njegovo ime vrši kontrolu izvršne vlasti. Otuda je odnos ombudsmana i izvršne vlasti

vrlo kompleksan, budući da se ombudsman kao institucija u svom položaju nalazi upravo

između ove dvije vlasti – zakonodavne i izvršne.

Sve zemlje koje su u svoj pravni sistem uvele instituciju ombudsmana, ovlastile su je

da vrši kontrolu izvršne vlasti. Razlike su samo u tome da li su ta ovlaštenja neograničena ili i

tu postoje neki izuzeci.

Prema nekim zakonskim rješenjima, ovlaštenja ombudsmana u kontroli izvršne vlasti

su neograničena, tako da ombudsman kontroliše i vladu kao kolegijalni organ i premijera i sva

ministarstva i vladine organizacije i institucije, dok druga zakonska rješenja isključuju

mogućnost takve kontrole od strane ombudsmana.

“Kontrola koju vrši ombudsman se prostire načelno na sve državne subjekte i javne

službe – u Švedskoj se to odnosi čak i na sudove, s izuzetkom pojedinih državnih organa,

zavisno od zemlje – najčešće se kontrola ne vrši u odnosu na vladu kao celinu, premijera i

sl.”239

“Zaštitnik građana nije ovlašten da kontroliše rad Narodne skupštine, predsjednika

Republike, Vlade.”240

Prema članu 2. Zakona BiH, ombudsmanova ovlaštenja uključuju “predmete koji se

odnose na slabo funkcionisanje ili povrede ljudskih prava i sloboda počinjene od strane bilo

kojeg organa vlade”241, iz čega proizilazi da vlada, kao kolegijalni organ, nije predmet

kontrole ombudsmana. Međutim, zakon dalje uređuje da se pod “tijelima vlasti u BiH”

podrazumijevaju sve institucije, tijela, ustanove i sve druge institucije vlasti u Bosni i

Hercegovini – državne, entitetske, institucije vlasti Brčko distrikta BiH, kantonalne i

općinske, kao i privatne ustanove koje obavljaju javne dužnosti.

Očito je zakonodavac, izmjenama postojećeg zakona, propustio da i u članu 2. napravi

izmjenu, da umjesto "organa vlade" utvrdi da su to”tijela vlasti u BiH”, tako da imamo

situaciju da se ovlaštenja ombudsmana odnose samo na organe vlade, a ne i na vladu kao

cjelinu, niti na druge organe i institucije.

Kao i odnos ombudsmana i parlamenta, tako se i odnos ombudsmana i izvršne vlasti

može posmatrati kroz nekoliko principa, i to kroz:

- princip saradnje, 239 Milkov, Dragan: isto,s. 61 240 Zakon o zaštitniku građana Srbije, čl. 17 241 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 2

116

- princip suprotstavljanja,

- princip ograničavanja,

- princip interakcije”242

S obzirom na to da su i ombudsman i izvršna vlast dio ukupne državne vlasti, oni su

nužno u obavljanju svojih poslova upućeni na saradnju. Ta saradnja može biti vrlo različita,

ali je u svakom slučaju vrlo bitna radi ostvarivanja konačnog cilja institucije, a to je zaštita

prava građana. Ona naročito dolazi do izražaja u dijelu zakonodavne inicijative ombudsmana,

odnosno u proceduri donošenja zakona ili izmjena i dopuna postojećih zakonskih rješenja, kao

i u dijelu stvaranja uslova za dosljednu primjenu važećih zakona.

Iako je u svim demokratskim sistemima parlament organ zakonodavne vlasti, to

ovlaštenje direktno ili indirektno ima i izvršna vlast. U prvom redu, izvršna vlast donosi

podzakonske akte kao provedbene propise bez kojih vrlo često primjena i izvršenje donesenih

zakona nije moguća.

“Osnovni razlog za to je u tome što se zakoni, uglavnom, ograničavaju na načelno

normiranje društvenih odnosa, a prepuštaju izvršnoj vlasti da, krećući se u okvirima zadatim

zakonom, precizira način izvršenja zakonskih prava i obaveza.”243

Druga, vrlo značajna uloga izvršne vlasti je njeno učešće u donošenju zakona od

strane parlamenta. Naime, izvršna vlast se najčešće pojavljuje kao inicijator za donošenje

zakona bilo da koristi svoje pravo zakonodavne inicijative ili pravo ovlaštenog predlagača

zakonskih rješenja.

Ombudsmanova ovlaštenja uključuju i zahtjev izvršnoj vlasti da pokrene postupak radi

utvrđivanja odgovornosti državnog službenika koji nije sarađivao sa institucijom.

“Ukoliko neprijateljsko ponašanje ili stav koji ometa istragu ombudsmana potiče od

organa vlade ili njenih službenika, to može biti predmetom specijalnog izvještaja i bit će

pomenuto u odgovarajućem dijelu godišnjeg izvještaja.”244

“Izvršna vlast je organ kreacije i izvršenja, dok je ombudsman organ koji u određenoj

mjeri vrši opšti nadzor i kontrolu izvršne vlasti u vezi sa primjenom i neposrednim izvršenjem

zakona i drugih propisa. Izvršna vlast raspolaže instrumentima efektivne vlasti, a ombudsman

je institucija koja u stvari kontroliše i na određen način i u određenoj mjeri ograničava izvršnu

vlast. Ove dvije institucije, dakle, objektivno se nalaze u poziciji suprotstavljenih institucija i

otuda se njihovi međusobni odnosi mogu sagledati kroz princip suprotstavljanja.”245

242 Radinović, Dragan: isto, s. 56 243Isto, s. 216 244 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH,čl. 31 245 Radinović, Dragan; isto, s. 57

117

Zbog navedenog odnosa suprotstavljanja, nužno se nameće odnos ograničavanja. S

obzirom na ovlaštenja ombudsmana i njegovu zakonom utvrđenu obavezu kontrole izvršne

vlasti, te mogućnosti da otkriva i javnost obavještava o nezakonitostima i propustima u radu

izvršne vlasti, izvršna vlast naravno pokušava da ulogu institucije svede na minimum, te da

njeno djelovanje, koristeći različite instrumente, umanji.

“Ombudsman je instrument ograničene vlasti i u tom smislu to je institucija koja ima

veliki značaj za primjenu principa ravnoteže vlasti, jer ona predstavlja svojevrstan balans

težnji izvršne vlasti za neograničenom vlašću.”246

“Prava mjera ograničavanja i kontrole ima za cilj da izvršna vlast bude nepristrasna i

blagotvorna, zbog čega treba da bude ograničena, ali istovremeno ona ne smije da bude

oslabljena. Zbog toga je najteže uskladiti ova dva protivrječna zahtjeva, tj. na pouzdan način

ograničiti vlast da ne bi činila zlo, a istovremeno joj ostaviti dovoljno moći da čini dobro.”247

Iz odnosa saradnje, suprotstavljanja i ograničavanja nužno prizilazi još jedan princip, a

to je interakcija. Izvršna vlast je vlast koja ima moć i manji ili veći uticaj i na samu instituciju

ombudsmana. Izvršna vlast ima državnu, političku moć, ima instrumente prisile, a naspram

nje je institucija koja nema instrumente prisile, koja nije vlast, koja ne donosi odluke.

Naspram nje je institucija koja u sprezi sa parlamentom i javnošću ima društvenu moć i na taj

način utiče na izvršnu vlast.

“Na ovaj način se kroz međusobnu interakciju ombudsmana, javnosti, parlamenta i

izvršne vlasti uspostavljaju sistemske pretpostavke i sistem lančane odgovornosti za

ostvarivanje konkretne javne odgovornosti nosilaca javnih funkcija, što je bitna pretpostavka

pravne države zasnovane na koncepciji vladavine prava.”248

3. Ombudsman i sudska vlast

Odnos ombudsmana prema pravosuđu posebno je interesantan iz više razloga.

Prvo, u najvećem broju zemalja, u namjeri da se sačuva nezavisnost suda u odnosu na

svaku drugu vlast, ombudsman nema nikakva ovlaštenja niti nadležnosti u odnosu na

pravosuđe.

“Ustanovljavanje ovakvog odnosa ombudsmana prema sudstvu ukazuje na namjeru

nacionalnih zakonodavstava da se očuva sudska nezavisnost u odnosu na svaku drugu vlast.

Međutim, ovdje se s pravom može postaviti pitanje da li je ovakav model u stvari

246 Isto 247Isto, s. 225 248Isto, s. 58

118

apsolutizacija principa sudske nezavisnosti i da li sudska nezavisnost treba da bude svrha

samoj sebi ili pak da se i ona mora kretati u okviru zakonitog vršenja ove funkcije.”249

Ipak, postoje i rješenja koja ombudsmanu daju određena ovlaštenja i u odnosu na

sudsku vlast. Ovakvo rješenje prisutno je i u Zakonu BiH: ”Nadležnost institucije sadržat će

ovlaštenja da provodi istrage u svim žalbama u vezi sa slabim funkcionisanjem sudskog

sistema ili nepravilnim procesuiranjem individualnih predmeta ili da preporuči odgovarajuće

pojedinačne ili opće mjere.

Ombudsman se neće miješati u proces odlučivanja sudova, ali može pokrenuti sudske

postupke ili intervenirati u toku postupka koji se vodi, kad god ustanovi da mu je takva

aktivnost neophodna pri obavljanju svojih dužnosti."250

Postavlja se pitanje da li su i u kojoj mjeri ovakva rješenja zaista u funkciji zaštite

prava građana.

Naime, za ostvarivanje i zaštitu osnovnih ljudskih prava i sloboda u svakoj pravnoj

državi garant je prije svega nezavisan i samostalan sud. Na tome u svom radu mora da

insistira i ombudsman, bez obzira na to da li on i koja zakonom utvrđena ovlaštenja ima

prema pravosuđu. Pored nezavisnosti i samostalnosti, ombudsman ničim ne smije ugroziti ni

nepristrasnost suda.

Ono što je nadležnost institucije kada je pravosuđe u pitanju, jeste provođenje istrage

u svim žalbama u vezi sa slabim funkcionisanjem sudskog sistema ili nepravilnim

procesuiranjem individualnih predmeta, te, s tim u vezi, institucija može da preporuči

odgovarajuće pojedinačne ili opšte mjere. Ombudsman se neće miješati u proces odlučivanja

sudova, ali može pokrenuti sudske postupke ili intervenisati u toku postupka koji se vodi kad

god ustanovi da je takva aktivnost neophodna. Ombudsman takođe može dati preporuku

organu vlasti koji je strana u postupku ili biti konsultovan od strane u postupku.

Ombudsman može proslijediti predmete o navodnim povredama ljudskih prava

najvišim sudskim organima koji su nadležni za pitanja ljudskih prava.

Nacionalna zakonodavstva supitanje odnosa ombudsmana i pravosuđa različito

regulisala, od toga da ombudsman nema ovlaštenja u odnosu na sudove, pa da ima neka,

zakonom uređena ovlaštenja, i – na kraju, da ima ovlaštenje kontrole nad radom sudova i

sudija. S tim u vezi postavlja se i pitanje da li kontrola sudova od strane ombudsmana može

ugroziti nezavisnost suda. ”Ja sam lično došao iz redova sudija i mogu sa sigurnošću da

kažem da nikada nisam čuo nijednog švedskog sudiju da se žali da je njegova nezavisnost i

slobodan položaj ugrožen činjenicom da ombudsman može ispitivati njegovu aktivnost u

249Isto, s. 199 250 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH,čl. 4

119

obavljanju poslova; ja sumnjam da bilo koji švedski sudija osjeća bilo kakav gubitak

nezavisnosti kada ombudsman vrši uvid u ono što on radi.”251

Ovlaštenja ombudsmana nikada ne uključuju kontrolu same sudske odluke, već prije

svega kontrolu postupka koji je do odluke doveo.

“U Švedskoj postoji i specijalizovani ombudsman koji kontroliše rad sudova, organa

krivičnog gonjenja i oružanih snaga. Ovaj ombudsman ima određena ovlaštenja u vršenju

nadzora nad radom sudova i sudija. Ova ovlaštenja ne ugrožavaju nezavisnost sudstva, jer

ombudsman nije ovlašten da mjenja sudske odluke. Međutim, ova ovlaštenja se u stvari tiču

lošeg rada u vršenju sudske funkcije, tako da se ombudsman najčešće zadovoljava njihovim

kritikovanjem. Pri tome je kritika rijetko upućena na samu odluku, a često na način na koji je

sudija rješavao slučaj.”252

“Nezavisnost sudstva ne znači da sudiju ne treba podvrći odgovornosti ako vrijeđa

zakon.”253

Brojne žalbe građana u Bosni i Hercegovini upravo potvrđuju brojne nelogičnosti i

nedosljednosti u vođenju sudskog postupka, što u mnogim slučajevima dovodi u pitanje

jednak pristup građana sudu, kao i pitanje jednakog tretmana u postupku koji se pred sudom

vodi, “jer naši sudovi i sudije pod pojmom nezavisnost i samostalnost podrazumijevaju

nedodirljivost koja graniči sa neodgovornošću i zloupotrebom. Ombudsman ne može ostati

indiferentan na žalbe građana koje se odnose na odugovlačenje postupka, nezakazivanje

ročišta, nepisanje odluka, i druge upravno-administrativne radnje sa kojima se susreću građani

u sudskim organima, a koje nemaju nikakve veze sa nezavisnošću i samostalnošću, jer

nezavisnost i samostalnost se odnosi na meritum odluke, odnosno ocjenjivanje dokaza pri

odlučivanju. Zato ombudsman mora uspostaviti specifičan odnos sa sudovima i sa nadležnim

organima koji vrše kontrolu i predlažu izbor i razrješenje sudaca pa i sa ministarstvom pravde.

Ovi organi moraju prihvatiti ombudsmana ne kao nužno zlo, ili neki nadzorni organ, nego kao

prijatelja suda i instituciju koja svojim djelovanjem u okviru zakona stiče ulogu prijatelja

građana koji traže pomoć i zaštitu, prije svega u pogledu suđenja u razumnom roku"254.

Da je pitanje odnosa ombudsmana i pravosuđa od posebnog značaja, složili su se i

predstavnici nacionalnih institucija za ljudska prava, uključujući i instituciju ombudsmana, na

konferenciji u Ljubljani održanoj 2001. Polazeći od činjenice da se zemlje u tranziciji

suočavaju sa nestabilnim pravnim sistemom koji nema tradiciju nezavisnosti, a gdje su upravo

u toku i reforme državnih organa, a zbog potrebe jačanja kako nezavisnog sudstva tako i

251 Radinović, Dragan: isto, s. 200 252 Isto, s. 201 253 Isto, s. 199 254 Naumovski, Branko: isto, s. 4

120

unapređenja nacionalnih institucija za zaštitu ljudskih prava, usvojeni su zaključci po kojima

”ovlaštenja ombudsmana u odnosu na pravosudnu vlast mogu biti samo takva da ne

ugrožavaju nezavisnost sudija i njihovu nepristrasnost u donošenju sudskih odluka.Tamo gdje

je zakonom dozvoljeno, intervencija ombudsmana u pojedinačnim slučajevima koje razmatra

sud mora uvažiti sveobuhvatnu nezavisnost suda od bilo kakvog spoljnog uticaja na

donošenje odluka suda, ali se može baviti procesnim aspektima vođenja pojedinih slučajeva.

Mi cenimo činjenicu da u pojedinim zemljama ombudsmani imaju mogućnost da sudovima

predoče svoje mišljenje u ulozi amicus curiae – prijatelja suda. U slučajevima kada zakon ne

propisuje posebna ovlaštenja ombudsmana u odnosu na sudove, ombudsmani mogu,

svejedno, na osnovu svojih opštih ovlaštenja, da izraze svoje viđenje funkcionisanja

pravosudnog sistema.”255

4. Ombudsman i uprava

“Pod javnom upravom podrazumevamo, pored centralne, odnosno državne, još i

lokalnu upravu i javne službe – javna preduzeća i javne ustanove. Državnu upravu možemo

posmatrati kao jednu određenu delatnost koja se sastoji u vršenju određenih poslova i

upravljanju odgovarajućim državnim službama u najširem smislu. Pravno, državna uprava u

funkcionalnom smislu obuhvata primenu propisa i druge administrativne stručne funkcije, kao

i one političko-izvršne poslove koji se sastoje u vođenju državne politike i usmeravanju rada

državnih organa”256

“Naša javna uprava nije osposobljena da pruža efikasnu i kvalitetnu pravnu zaštitu

prava i sloboda građana, iako je prirodno pravo građana da im država i u okviru nje javna

uprava takvu zaštitu obezbijedi. Javna uprava u našoj zemlji je zatvorena i teško dostupna

građanima, zbog čega je podložna ozbiljnim deformacijama i zloupotrebama prava. Ovo stoga

što je zasnovana na zastarelom i u savremenom svetu napuštenom konceptu kao vlast nad

građanima, a ne na savremenom konceptu uprave, koji je u funkciji ostvarivanja i zaštite

individualnih prava i sloboda građana i u funkciji ostvarivanja javnih interesa.”257

“Zakon pruža mnoga sredstva za zaštitu protiv nepravilnog postupanja uprave.

Ponekad postoji pravo žalbe višem upravnom organu, ili upravnom sudu, ili redovnim

sudovima. Ponekad su ovi postupci jednostavni, brzi i efikasni, ali isto tako često mogu biti

razvučeni i skupi, uključivati zbunjujuće i zastrašujuće postupanje, a ponekad su isuviše 255 Lilić, Stevan et all.: isto, s. 354 256 Radinović, Dragan: isto, s. 238 257 Kopaonička škola prirodnog prava

121

složeni da bi pojedinci mogli kroz njih ostvariti svoja prava. U drugim prilikama, žalioci

imaju osećaj da su odluke donete protiv njih nepravedne, ali nedostaje im sredstava za dalje

istraživanje da bi saznali da li su postali žrtve arbitrernih ili nepravilnih odluka. Suočeni sa

profesionalnom i monolitnom birokratijom, oni sami sebe koče i uvereni su da su u slabijoj

poziciji, jer su, nasuprot tome, neiskusni, neobrazovani ili siromašni. Kada zatraže pomoć od

prvih organa, bivaju iznenađeni nespremnošću ovih organa da rešavaju njihove probleme, jer

nemaju zakonsku mogućnost da ispituju upravne odluke i praksu. Za njih ne predstavlja utehu

uverenje da se ništa ne može učiniti, ili da je stvar takva da nije vredno isterivati je do kraja,

ili da bi trebali progutati nepravdu, ili da, nažalost, sitni tirani mogu svuda da se nađu, a u

većini modernih država nisu predviđeni nikakvi formalni postupci za stavljanje primedbi na

službene odluke niti za odlučivanje o takvim primedbama.”258

Značaj koji za građane i ostvarivanje njihovih prava i osnovnih sloboda ima javna

uprava, sadržan je i u osnovnim principima koje je Savjet Evrope objavio u dokumentu

Uprava i Vi 1996. Najznačajniji kodifikovani principi su:

- zakonitost, jednakost, saglasnost sa zakonom, srazmjernost, objektivnost,

nepristrasnost, zaštita legitimnih interesa, očekivanja i javnost,

- pristupačnost javnih službi, pravo građanina da bude saslušan od javne uprave, da mu

bude pružena pomoć i da uzme učešća u odnosu sa upravom, da dobije odluku u

kratkom roku, da bude informisan o odluci i da odluka sadrži obrazloženje i

mogućnost pravne zaštite,

- pravo žalbe protiv odluka prije suda, unutrašnja kontrola, kontrola preko ombudsmana

i odgovornost javnih službenika.259

Evropski kod dobrog administrativnog ponašanja govori i o drugim principima, o

tome kako administracija treba da se ponaša prema građanima.

1. “službenik je uslužan, korektan, ljubazan i pristupačan u odnosu sa javnošću.

Kad odgovara na dopise, telefonske pozive i e-mailove, službenik pokušava da

što više bude od pomoći i odgovori što je moguće potpunije i tačnije na pitanja

koja su mu postavljena,

258 Pickl, Viktor: isto, s. 172 259 Radinović, Dragan: isto, s. 263

122

2. ako službenik nije odgovoran za predmet o kome se radi, on upućuje građanina

na odgovarajućeg službenika,

3. ako se desi greška koja negativno utiče na prava ili interese neke osobe,

službenik treba da se izvini i učini sve da ispravi negativne efekte koji su

proistekli iz njegove greške, i to na najbrži mogući način, te obavijesti tu osobu

o njenom eventualnom pravu na žalbu.”260

Navedeni principi upravo obavezuju javnu upravu na ponašanje kojim će ona biti u

službi građana. Svako ponašanje uprave izvan principa koji su utvrđeni može biti predmet

istrage ombudsmana. I to i jeste osnovni i prioritetni zadatak ombudsmana.

S obzirom na to da su građani u ostvarivanju svojih prava svakodnevno upućeni na

brojne službe i organe uprave, to je i njihovo obraćanje instituciji po ovom osnovu vrlo

izraženo. Građanima je potreban neko ko im u ovakvim situacijama može pomoći, ko hoće da

ih sasluša i ko može da shvati kakva nepravda im se dešava.

Bez obzira na to što ni ombudsman vrlo često nema mehanizme koji učinjenu

nepravdu mogu otkloniti, on može, barem putem sredstava informisanja, upoznati javnost o

propustima koje administracija čini.

Propusti su brojni, od toga da na razne zahtjeve i podneske građana uprava odgovara

šutnjom, upravni postupci traju vrlo dugo, odluke prvostepenih organa su manjkave, žalbe

građana na takve odluke ne dostavljaju se na rješavanje nadležnom drugostepenom organu, do

toga da nema pristupa informacijama, da nema oglašenog radnog vremena, da nema rokova za

postupanje, da nema vremena za objašnjenje i sl.

Očito je, dakle, da se administracija teško oslobađa starih navika, i da još uvijek živi u

uvjerenju da je ona vlast a ne servis u službi građana.

A upravo principi dobre uprave, kad bi se u praksi primjenili u potpunosti, spriječili bi

parničenja i dodatna maltretiranja građana.

Uloga ombudsmana u tom dijelu je vrlo značajna, a to je da u svim slučajevima u

postupku medijacije dođe do rješenja koje je za podnosioca žalbe prihvatljivo.

“Može se stoga zaključiti da upravo spomenuti principi tako neće omesti ostvarivanje

rada administracije, već će sigurno doprinijeti dobroj upravi, samo zato jer odnosi između

građana i vlasti koji su uravnoteženi, pravedni, zasnovani na transparentnosti djelovanja i

260 Haller, Walter: Ključni principi dobre uprave, Okrugli sto Savjeta Evrope sa evropskim ombudsmanima 21.-23.11.2001.

123

brzim postupcima omogućavaju poboljšano prihvatanje odluka od strane javnosti, što je važan

element dobre uprave.”261

Pri tome, ”država u liku uprave nema misiju da građaninu samo zapovijeda, zabranjuje

i kažnjava ga, nego i da građaninu čini, da mu pogoduje, da mu pomaže, pruža socijalna

davanja, obezbjeđuje zdravstvenu zaštitu, obrazuje ga, pruža mu subvencije, daje koncesije

“262.

Javne službe, bilo da su organizovane kao javne ustanove ili kao javna preduzeća,

obavljaju brojne djelatnosti koje su od vitalnog interesa za život građana. To su službe čije

obavljanje mora biti obezbijeđeno, regulisano i na kraju kontrolisano. To su pravni subjekti na

koje je država prenijela pravo vršenja javne službe. U tom dijelu, dijelu vršenje javnih

ovlaštenja od strane ovih pravnih lica, i ombudsman ima ovlaštenje za postupanje.

Tu je zakonodavac bio jasan, ovlašćujući ombudsmana na postupanje samo u dijelu

javnih ovlaštenja ovih subjekata. To kod građana vrlo često nije prihvaćeno kao razumno

zakonsko rješenje, iz prostog razloga što se teško mire sa situacijom da ombudsman ne može

kod tih pravnih lica intervenisati, iako je nesporno da su njihova prava upravo od tog subjekta

povrijeđena. A ombudsman zaista nema ovlaštenja za postupanje, izuzev ako se ne radi o

dijelu javnih ovlaštenja koji ovi subjekti vrše – a to sigurno nije zasnivanje radnog odnosa ili

rješavanje stambenog pitanja radnika u preduzećima na koje se žalbom ukazuje.

Bez obzira na različita zakonska rješenja i ovlaštenja ombudsmana, ”ombudsman ima

pravo da se sa svojim nalazima, zapažanjima, inicijativama i prijedlozima obrati parlamentu i

neposredno javnosti. Zbog toga je ombudsman ključna posrednička institucija između javne

uprave i građana. Zato on ima posebnu ulogu i značaj za otvaranje uprave prema društvu,

odnosno za transparentnost javne uprave. A transparentnost uprave znači da je uprava sistem

koji je otvoren prema građanima i društvu. Transparentnost uprave znači da je ona lako

dostupna građanima, da je organizovana i da funkcioniše kao javna služba koja je na usluzi

građanima i da je pod stalnom javnom kontrolom”.263

5. Ombudsman i javnost

Specifičnost institucije ombudsmana uveliko se ogleda i u njenom odnosu prema

javnosti. Javnost je vrlo važno oružje institucije kojim se

promovišu ljudska prava i slobode,

261 Evropski kod o dobrom administrativnom ponašanju, Evropski parlament, 6.9.2001. 262 Radinović, Dragan: isto, s. 252 263 Isto, s. 310

124

institucija približava građanima sa ciljem upoznavanja sa ovlaštenjima i

mogućnostima institucije,

obavještava javnost o učinjenim povredama u konkretnim slučajevima, sa ciljem

preventivnog djelovanja.

“Javnost igra višestruku i veoma značajnu ulogu u funkcionisanju institucije

ombudsmana. Ona doprinosi jačanju autoriteta institucije, pruža joj podršku u funkcionisanju,

snabdeva je informacijama o pojedinačnim povredama prava građana, i uopšte, čini je

transparentnom, vidljivom i bližom potrebama građana.”264

”On (ombudsman) će se, obavljajući svoju osnovnu ulogu čuvara zakonitosti i zaštite

građana, istovremeno u najvećoj mjeri obraćati javnosti, upoznajući je sa svojim radom i

mjerama koje preduzima u vezi sa ustanovljenim nezakonitostima, povredama prava građana,

greškama u radu uprave i sl.Time će rad činiti maksimalno javnim, staviti ga pod nadzor

građana i istovremeno stvarati atmosferu otvorenog i odgovornog društva u kome javno

mnenje igra ogromnu ulogu. Oni koji upravljaju i te kako će morati da se čuvaju grešaka u

svom radu, jer će inače naići na moćnog neprijatelja kakvog će predstavljati savez

ombudsmena i javnog mnenja.265

U najvećem broju zemalja odnosi između ombudsmana i javnosti su dobro razvijeni.

Pri tome institucije koriste različite oblike da svoje djelovanje učine što vidljivijim.

Jedan od načina su godišnji izvještaji ombudsmana, koji bez izuzetka koriste sve

institucije sa ciljem da se najšira javnost upozna sa stepenom poštovanja ljudskih prava i

sloboda i pravnom zaštitom građana u zemlji.

Pored toga što se godišnji izvještaji dostavljaju parlamentu na upoznavanje, praksa

nogih zemalja pokazuje da se oni vrlo često i javno objavljuju ili se štampaju u velikom broju

primjeraka i dostavljaju svim zainteresovanim institucijama, organizacijama i građanima.

Pored redovnih godišnjih izvještaja koji se javno objavljuju, i posebni izvještaji

ombudsmana su dostupni javnosti, bilo da se tim povodom organizuju pres konferencije ili se

koriste druga sredstva da bi javnost sa njima bila upoznata. Na ovaj način vrši se dodatni

pritisak na odgovornu vlast, jer, ”pošto se objave, preporuke ombudsmana mobilišu javnost i

preko nje odgovorna lica u organima vlasti da prihvate preporuke i po njima postupe.

Stavljanje na uvid najširoj javnosti pojedinih primera pogrešnog rada i iznošenje kritike

ombudsmana povodom toga na račun organa uprave i javnih službi, doživljava se u pojedinim

264 Milosavljević, Bogoljub:isto, s. 117 265 Jovičić, Miodrag: isto, s. 45

125

zemljama kao neka vrsta kazne, odnosno ne uzima se olako od strane odgovornih funkcionera

i službenika koji su počinili prekršaj.”266

Imajući u vidu značaj i ulogu medija,te koristeći ih adekvatno u svom radu

“ombudsmani mogu znatno ojačati svoj uticaj koristeći medije da bi dobili podršku javnosti

za preporuke parlamentu o tome kako izvršiti izmjene zakona. U tom kontekstu objavljivanje

godišnjih izvještaja iz gleda kao veoma obećavajuća mogućnost. Zbog svog ličnog autoriteta i

kvaliteta argumenata koje iznosi, ombudsman i njegove publikacije mogu uticati na

administrativne standarde davanjem posebnog i primjernog značenja principima jednakosti,

pravičnosti i pravde. Korištenjem publikacija ombudsman može uraditi veoma koristan

posao”267.

“Ombudsmani u najvećem broju zemalja često su pisutni u medijima, državnim i

privatnim, putem obavještavanja javnosti kako o opštim zapažanjima, tako i povodom

konkretnih slučajeva koji su bili predmet njihove pažnje.

U Poljskoj, komesar se često pojavljuje i u nacionalnim i u lokalnim medijima i drži

konferencije za štampu na pojedine teme. Mađarski komesar smatra štampu najefikasnijim

sredstvom i saziva redovne konferencije za štampu, daje intervjue, pojavljuje se na TV i

radiju u cilju redovnog informisanja javnosti. Holandski ombudsman ima posebnu nedeljnu

rubriku o svom radu u najvećem nacionalnom listu.

Najdalje je u svojim odnosima sa javnošću otišao švedski ombudsman, koji

tradicionalno ima veoma dobro razvijene odnose sa medijima. Tako u Švedskoj predstavnik

novinske agencije posjećuje institucije ombudsmana svaki dan i ima pristup pošti i svim

pismenima i informacijama kojima se građani obraćaju ombudsmanu”268

Odnos institucije i nevladinog sektora je jedan od načina da institucija uspostavi odnos

sa javnošću. ”Ombudsmani poljske i mađarske organizuju redovne sastanke sa nevladinim

organizacijama koje se bave ljudskim pravima.”269

Ombudsmani preduzimaju, dakle, brojne i vrlo različite mjere kako bi svoje djelovanje

učinili dostupnim javnosti. U tom cilju štampaju se različte brošure, vodiči, publikacije

namijenjene građanima ali i odgovornoj vlasti.

Tamo gdje građani u velikom procentu i ne znaju da postoji institucija ombudsmana i

kakvi su njeni kapaciteti, ombudsman nije ostvario svoju onovnu ulogu – učinio instituciju

dostupnom javnosti.

266 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 118 267 www.tirol.com/eoi/ 268 Radinović, Dragan: isto, s. 202 269 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 119

126

6. Ombudsman i građani

Pošto je institucija nezavisne spoljne kontrole, ombudsmanova ovlaštenja odnose se

prije svega na postupanje po žalbama građana.

Postupanje po žalbama građana i provođenje istrage u predmetima u kojima građani

smatraju da su im povrijeđena i ugrožena osnovna ljudska prava i slobode postupcima javne

vlasti, prioritetan je zadatak institucije.

Pri tome, vrlo je važno da institucija uspostavi dobar kontakt i kvalitetnu

komunikaciju sa građanima i da zadobije njihovo povjerenje.

Prvo, građani treba da znaju da institucija postoji, kakva su njena ovlaštenja i

mogućnosti, kakav je pristup instituciji, koje povrede mogu prijaviti i sl.

Drugo, da bi se izbjegla situacija u kojoj bi institucija bila zatrpana žalbama građana

za koje nema mandat za postupanje, institucija mora kontakte sa građanima koristiti i za

njihovu edukaciju, ne samo o instituciji ombudsmana već i o njihovim pravima uopšte i

načinu njihovog ostvarivanja.

Da bi bile što bliže građanima, institucije su danas uglavnom organizovane tako da

pored mjesta sjedišta imaju i svoje kancelarije u drugim opštinama, a pored toga uobičajeni su

i tzv. uredovni dani, kad institucija u stalnim terminima vrši posjete određenim opštinama, o

čemu su građani uredno obavješteni. Zavisno od potreba opštine, ali i mogućnosti institucije,

uredovni dani se organizuju 1 ili 2 puta u mjesecu, kada građani imaju mogućnost razgovarati

sa ombudsmanom ili uložiti žalbu instituciji.

Na ovom principu svoj rad su zasnivale entitetske institucije ombudsmana, rukovodeći

se opšteprihvaćenim načelom da institucija treba i mora da bude što bliže građanima.

Nažalost, institucija ombudsmana u BiH svoj rad do sada nije zasnivala ni na

uredovnim danima ni na danima ombudsmana, niti na potrebi da se približi građanima i da im

bude na usluzi.

Očekujemo da će buduća BiH ombudsman istitucija, polazeći upravo od iskustava

entitetskih ombudsmana, i sama uspostaviti praksu i obavezu da je što bliže građanima.

Kada je u pitanju zakonsko regulisanje odnosa institucije i građana, danas su poznata

dva pristupa, i to:

127

Prvi je švedski model, koji je uglavnom opšteprihvaćen i on “ne zahteva da žalilac ima

lični interes u datom slučaju – on može da ombudsmanu ukaže na činjenicu da je nepravdu

pretrpelo neko drugo lice”270.

U navedenom slučaju podnosilac žalbe ima direktan pristup instituciji i u slučaju da

žalbu podnosi za nekog drugog čija prava su povrijeđena.

Zakon BiH, dakle, po uzoru na švedski model, podrazumijeva neposredan i direktan

pristup građana instituciji, tako da se “svaka fizička ili pravna osoba koja tvrdi da ima

legitiman interes može obratiti instituciji”271. Pri tome, “svaka žalba mora biti potpisana i i

uložena od strane osobe koja se žali u dokumentu u kojem će biti navedene njegove ili njene

osnove za podnošenje žalbe”272.

Bez obzira, dakle, na to što svi građani imaju direktan i neposredan pristup instituciji,

žalbu ombudsmanu može podnijeti samo ono lice koje tvrdi da ima legitiman interes, što

praktično znači da nije omogućeno ombudsmanu da istražuje žalbe podnesene zbog nepravde

drugom licu, kakav je švedski model.

Direktan pristup građana instituciji ombudsmana poznaju i zakoni Crne Gore,

Makedonije, Slovenije, s tim da u ovim zemljama, da bi otvorio istragu o povredi prava

građanina za koga je žalbu podnijelo drugo lice, a ne oštećeni lično, ombudsman prethodno

mora pribaviti saglasnost oštećenog.

“Da bi zaštitnik pokrenuo postupak, odnosno otvorio istragu, bilo na svoju inicijativu,

bilo na inicijativu neke stranke, po predstavci koja je podneta u ime nezadovoljnog lica od

neke treće strane, zahtevaće se saglasnost nezadovoljnog lica za započinjanje postupka.”273

Drugi danas zastupljen odnos ombudsmana i građana ”je prihvaćen u Francuskoj, gde

se građani medijatoru obraćaju posredno preko člana parlamenta iz njihove izborne jedinice,

koji vrši selekciju i medijatoru prosleđuje samo one zahtjeve koje smatra opravdanim”274.

Ovakav pristup instituciji, posredan i selektivan, poznaje mali broj zemalja, on “ima

svoje prednosti zbog toga što se čini određena selekcija i time štiti ombudsman od velikog

broja neosnovanih zahtjeva. Međutim, u ovoj zemlji ovakav sistem je prihvaćen pre svega

zbog očuvanja autoriteta članova parlamenta”275

Slično rješenje poznaje i Zakon Velike Britanije, gdje se žalbe ”mogu podnijeti samo

preko članova Donjeg doma parlamenta, a ovo ograničenje, koje je nametnuto javnosti u

270 Isto, s. 86 271 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 18 272 Isto, čl. 19 273 Zakon o zaštitniku građana,član 26 274 Milkov, Dragan: isto, s.70 275 Isto

128

pristupu komesaru, objašnjava se otporom članova parlamenta prema konkurentskoj ulozi

komesara”276

I u jednom i u drugom slučaju selektivan pristup građana instituciji nije nametnut da bi

se zaštitila institucija, već prije svega da bi se sačuvao autoritet posrednika. Pri tome je vrlo

upitno da li su time zaštićeni i građani koji su se obratili instituciji, jer “za procenu

osnovanosti zahteva, odnosno pritužbi građana, potreban je određen nivo stručnosti, koji

poslanici u najvećem broju slučajeva ne poseduju”277.

Znači, i francuski i britanski model na posredan način dozvoljavaju pristup građana

instituciji. ”Ulogu posrednika ostvaruju od naroda izabrani predstavnici parlamenta. Građanin

ne može da se neposredno obraća ombudsmanu.Između građana i ombudsmana uspostavlja se

posrednik koji vrši ulogu svojevrsnog filtera u propuštanju žalbi građana prema ombudsmanu.

Takođe se i povratni proces od ombudsmana prema građaninu odvija preko istog filtera, tako

da ni ombudsman ne može direktno bez posrednika da komunicira sa građanima.”278

“Osnovna razlika između ova dva modela u suštini je u tome što švedski model ističe

autoritet ombudsmana, a britanski model ističe neprikosnovenost autoriteta samog

parlamenta. Ove razlike su prirodni izraz naglašene uloge parlamenta u britanskom modelu,

odnosno uloge parlamentarnih institucija u švedskom modelu. Zato se i prednosti i nedostaci

ne mogu sagledavati sami po sebi, već u kontekstu ukupnog političkog sistema u kome se

ostvaruje jedan i drugi model, uključujući tu i brojne specifičnosti pojedinih nacionalnih

sistema.”279

Ako se ima u vidu priroda i karakter same ombudsman institucije, te njena osnovna

uloga kako je definisana nacinalnim zakonodavstvima, onda bi se prednosti direktnog i

neposrednog obraćanja građana instituciji, kakav pristup poznaje i zakon BiH, mogle izraziti

sljedećim riječima:

“Prvo, neposredno obraćanje građana ombudsmanu omogućava direktnu komunikaciju

od samog početka postupka, čime se stvaraju preduslovi za kvalitetnu komunikaciju tokom

trajanja postupka do njegovog okončanja,

Drugo, stranka je upućena na komunikaciju neposredno i jedino sa institucijom koja

sama i jedino preuzima odgovornost za pokretanje, vođenje i okončanje postupka,

Treće, na ovaj način se uspostavlja neposredan odnos stranke i institucije i stvaraju

uslovi za formiranje međusobnog povjerenja, što je neophodan uslov za kvalitetno vođenje

postupka.

276 Milosavljević, Bogoljub: isto, s. 87 277 Milkov, Dragan: isto, s. 71 278 Radinović, Dragan: isto, s. 171 279 Isto, s. 172

129

Kada je u pitanju model preko posrednika, ”može se postaviti pitanje da li uopšte treba

na ovakav i bilo kakav način štititi i učiniti teže dostupnom instituciju ombudsmana

građanima. Mislimo da ne treba i da je ombudsman institucija koja mora biti lako i bez

posrednika dostupna građanima. Rizik preopterećenosti svakako postoji i on je veći što je

država slabije uređena”280, ali taj rizik sigurno može biti otklonjen na drugi način.

280 Isto

130

XII. INSTITUCIJE I ASOCIJACIJE

Ombudsman institucija danas ima značajnu ulogu u jačanju pravne države i vladavine

prava, u izgradnji i razvoju demokratskih institucija i demokratskih procesa u cjelini.

Institucija je danas nezaobilazan instrument u zaštiti osnovnih ljudskih prava i sloboda

građana

1. Međunarodni institut ombudsmana

Međunarodni institut ombudsmana osnovan je 1978, s osnovnim ciljem da kao

svjetska organizacija prati, proučava i podstiče dalji razvoj institucije ombudsmana. Sjedište

mu je u Kanadi, na Pravnom fakultetu Univerziteta u Alberti, a osnovan je na osnovu

kanadskog zakona o korporacijama.

Institut je organizovan tako da ima šest regionalnih cjelina – Afrika, Azija, Australija i

Pacifik, Evropa, Karibi i Latinska Amerika, Sjeverna Amerika. Većina regiona je uspostavila

svoju organizaciju u cilju daljeg unapređivanja rada institucije.

Osnovni ciljevi međunarodne organizacije ombudsmana su:

- unapređenje koncepta ombudsmana i podsticanje njegovog razvoja širom svijeta,

- razvoj operativnih programa za omogućavanje razmjene informacija između

ombudsmana širom svijeta,

- razvijanje operativnih obrazovnih programa za ombudsmane, njihovo osoblje i druge

zainteresovane,

- podsticanje i podrška za istraživanje i proučavanje službi ombudsmana,

- organizovanje međunarodnih konferencija za ombudsmane,

- priprema studenata i istraživača, pomoć i druge finansijske podrške pojedincima širom

svijeta za podsticanje razvoja ombudsmanskog koncepta i podsticanje proučavanja i

istraživanja institucije ombudsmana.

Institut svake četiri godine organizuje međunarodne konferencije i one su dosad

održane 1978. u Kanadi, 1980. u Izraelu, 1984. u Švedskoj, 1988. u Australiji, 1992. u

Austriji, 1996. u Argentini, 2000. u Južnoj Africi, a posljednja je održana...

Institut ima svoje posebne radionice – workshops – koje rade na podršci i savjetima

posebno u zemljama mlade demokratije.

U okviru međunarodnog instituta djeluju i posebni specijalni komiteti, sa zadatkom da

pomažu istraživanja i organizaciju konferencija.

131

U okviru međunarodnog instituta pojedine regije organizuju svoje konferencije,

savjetovanja i istraživanja sa ciljem unapređivanja ideje i najbolje prakse ombudsman

institucije. Poseban cilj regionalnih organizacija je pomoć i podrška zemljama koje još uvijek

nisu uspostavile ombudsman instituciju, kao i podrška novoosnovanim institucijama.

Na tom principu nastao je i Evropski institut za ombudsman u Insbruku.

2. Evropski institut ombudsmana

Ideja o osnivanju evropskog ombudsman instituta nastala je 1982. u Insbruku, gdje je

jedna grupa univerzitetskih profesora sa univerziteta u Insbruku, zajedno sa kancelarijom

ombudsmana Austrije, organizovala konferenciju na temu upravnog nadzora i uloge

ombudsmana. Upravo na toj konferenciji istaknuta je potreba za većom pažnjom odnosno

većim naučnim interesom za ideju ombudsmana.

U početku, to je bilo naučno udruženje, bez pravnog identiteta, koje je trebalo istražiti

ombudsman institucije u Evropi.

S obzirom na to da su aktivnosti udruženja bile brojne i da postojeći organizacioni

oblik nije mogao zadovoljiti potrebe koje su osnivači pred udruženje postavili, došlo je do

transformacije udruženja u pravni subjekt pod nazivom “Evropski institut ombudsmana”.

Osnivači udruženja postavili su visoke ciljeve pred ovo udruženje, koji su se pokazali

opravdanim, i kao takvi postali su dio statuta Instituta:

1. propagiranje i promocija koncepta ombudsmana,

2. naučni rad i istraživanje o pitanjima koja se tiču ljudskih prava, zaštite građanskih

prava i aktivnosti ombudsmana,

3. promocija razmjene iskustava na nacionalnom, evropskom i međunarodnom nivou,

4. saradnja s lokalnim, regionalnim, nacionalnim i međunarodnim institucijama koje

imaju iste ili slične ciljeve,

5. naučna podrška lokalnim, regionalnim, nacionalnim i međunarodnim institucijama

ombudsmana,

6. aktivna uloga u razvoju i promociji socijalnih, ekonomskih i kulturnih prava,

7. saradnja sa Visokim komesarijatom UN za ljudska prava, Komesarom za ljudska

prava Savjeta Evrope, Evropskim ombudsmanom i drugim međunarodnim

institucijama s ciljem promocije i zaštite ljudskih prava.281

Institut je u međuvremenu uložio velike napore da se postavljeni ciljevi i realizuju.

Prije svega, kroz brojne naučne konferencije i seminare naglašavao je potrebu postojanja

281 EOI, Statut, čl. 2

132

institucije ombudsmana, njen značaj kako na nacionalnom tako i međunarodnom nivou, ali i

potrebu uspostavljanja pravne zaštite institucije.

Danas Evropski institut ombudsmana održava kontakte sa svim važnim institucijama

ombudsmana u zapadnoj i istočnoj Evropi, od kojih su većina članovi instituta. Naučne veze

su uspostavljene kroz sličnu umreženu strukturu. Članstvo u Evropskom institutu

ombudsmana i dalje raste. Danas status člana ima 89 lica, od kojih je 49 klasifikovano kao

institucionalni član, a 40 kao individualni, od kojih je 12 univerzitetskih profesora.282

Evropski institut danas pokušava svojim djelovanjem doprinijeti reformskim

procesima same ombudsman institucije.

S tim u vezi se postavlja nekoliko pitanja:

- da li ombudsman treba da ima samo naknadnu kontrolnu ulogu, kao što je slučaj u

većini zemalja, ili njegovu intervenciju treba omogućiti i u predmetima koji su u toku,

- da li ovlaštenja ombusmana uključuju i pravo da on prisustvuje suđenju,

- da li on može podnositi žalbe protiv upravnih akata,

- da li je uslov za obraćanje instituciji povreda pojedinačnog prava, odnosno prava

pojedinca, ili se žalbe mogu podnositi protiv bilo koje odluke upravnih organa,

- pokretanje postupka pred ustavnim sudom je ovlaštenje koje ima obećavajući pristup

za instituciju?

-

Analizirajući stanje nacionalnih ombudsman institucija, Institut ima uvid u

funkcionisanje, ali i organizaciju i strukturu institucija. ”Uprkos svim razlikama u strukturi

među različitim ustavnim i pravnim sistemima, ima elemenata koji su zajednički za razne

vrste ombudsmana. Stepen usaglašenosti doseže viši nivo, ipak, u pogledu funkcija

ombudsmana, dok je različitost veća kad se radi o organizaciji i strukturi. Obično su

ombudsmani nezavisni i nemaju nikakvu izvršnu moć. Povrh toga, oni nigdje nisu

uspostavljeni s namjerom da nadomjeste postojeće instrumente pravne zaštite, kao što su

apelacioni sudovi ili odbori za kontrolu u okviru administrativnog sistema. Naprotiv,

ombudsman predstavlja dodatnu ustanovu gdje se mogu uputiti žalbe.

Za jednu od glavnih dužnosti ombudmana smatra se davanje podrške i garantovanje

zakonitosti i kvaliteta javne uprave, posebno u pogledu predmeta gdje zakon određenom

javnom funkcioneru daje diskreciono pravo i u slučajevima kada javna uprava ne krši prava

već samo interese građana.”283+291

282 www.tirol.com/eoi/ 283 www.tirol.com/eoi/

133

Pored toga, u mnogim zemljama je predviđeno da ombudsman bude instrument

parlamenta za jačanje kontrole nad vladom.

Napokon, funkcija medijacije koju vrši ombudsman u posljednje vrijeme privlači sve

više pažnje zbog sve veće složenosti javne uprave, koja stalno ograničava mogućnosti uvida u

svoj rad od strane građana. Ombudsman treba da štiti prava i interese ljudi od postupaka vlasti

i javne uprave, a s druge strane on može građanima i da objasni zašto određeni postupci

organa vlasti ne samo da su zakoniti nego su i neophodni. Utoliko ombudsman može stvoriti

atmosferu povjerenja između građana i javne uprave. U svjetlu izgradnje povjerenja, sam

ombudsman se javlja kao predstavnik vlasti koji podržava proces transformacije od jedne

vrste sudske uprave ka demokratskoj upravi koja se bavi javnim poslovima.

Tako organizovan institut, kao nezavisna i neprofitna organizacija i servis postojećih

institucija ombudsmana, danas se nametnuo i osnovnim principima svoga djelovanja:

1. “nezavisnost,

2. javna služba,

3. internacionalizam,

4. autonomija,

5. naučni karakter.”284

Udruženje je danas organizovano tako da ima sljedeće organe

1) generalna skupština

2) odbor

3) izvršni odbor

4) predsjednik

5) revizori

Generalna skupština je skupština svih članova udruženja‚, koja ima svoja redovna

zasjedanja svake dvije godine i vanredna zasjedanja koja saziva predsjednik na zahtjev odbora

ili bar jedne desetine redovnih članova.

Interesantna je kategorizacija članova udruženja, tako da:

I. “institucionalni član može biti nezavisna institucija koja vrši javnu službu kao što je

institucija ombudsmana i koja je ozvaničena putem zakona ili drugih propisa,

II. pojedinačni član može biti fizičko lice sa posebnim kvalifikacijama u pogledu

koncepta ombudsmana ili lica koja žele da podrže ciljeve udruženja aktivnim radom,

posebno na polju naučnog istraživanja i propagiranja i promovisanja koncepta

ombudsmana

284 eoi, statut, čl. 4

134

III. dopisni član može biti fizičko ili pravno lice koje se bavi pitanjima koja su u kontekstu

s konceptom ombudsmana i koja bi željela da koriste infrastrukturu EOI i koja žele da

redovno primaju novosti i druge publikacije EOI

IV. član koji pruža podršku može biti fizičko ili pravno lice koji podržava udruženje

posebno u pogledu finansiranja

V. počasni član su fizička lica čije su usluge dragocjene za udruženje”285

Udruženje se finansira iz različitih izvora, od članarine, prihoda od sopstvenih

aktivnosti i pruženih usluga, subvencija iz javnih institucija i doprinosa sponzora i donacija i

poklona.

Prema finansijskim pravilima Evropske zajednice, budžet Evropskog ombudsmana je

sastavni dio budžeta evropskog parlamenta. U skladu sa navedenim Pravilima, Evropski

parlament ima obavezu da prije 1.maja svake godine procijeni potrebna finansijska sredstva

Evropskog ombudsmana i da ih doznači na njegov račun. Ova Pravila su važila do 2001, od

kada je budžet Evropskog ombudsmana postao nezavisan dio budžeta

3. Evropski ombudsman

Ugovorom iz Maastrichta uspostavljena je institucija evropskog ombudsmana, sa

ciljem da djeluje kao posrednik između građana i vlasti Evropske unije.

Kao i nacionalni ombudsmani, evropski ombudsman je ovlašten postupati po žalbama

svih – i fizičkih i pravnih lica, u ovom slučaju svih država članica.

Evropski ombudsman je nezavisna i samostalna institucija, koja u obavljanju svoje

djelatnosti ne prima uputstva niti jedne vlade ili organizacije.

Evropskog ombudsmana imenuje Evropski parlament, na mandat od pet godina, sa

mogućnošću još jednog ponovnog izbora.

S obzirom na to da i saziv parlamenta ima mandat od pet godina, očito je opredjeljenje

parlamenta da sa svakim novim sazivom imenuje i novog ombudsmana, što je praksa i kod

izbora nekih nacionalnih ombudsmana – npr. u Španiji.

Funkcija Evropskog ombudsmana nespojiva je sa bilo kakvim drugim zanimanjem ili

aktivnošću, bez obzira na to da li se za nju uopšte prima naknada.

285 eoi, statut, čl. 6

135

Ombudsman može biti razriješen dužnosti za vrijeme trajanja mandata. Odluku o

razrješenju donosi Evropski sud na zahtjev parlamenta, pod uslovom da postoji teška povreda

ovlaštenja ili ako prestane ispunjavati uslove predviđene za obavljanje ove funkcije.

Iako je pravni osnov uspostavljanja institucije ugovor u Mastrihtu potpisan

1992.godine, prvi Evropski ombudsman, Jacob Magnus Soderman iz Finske, imenovan je

1995. U međuvremenu, parlament je 1994. donio pravila o ovlaštenjima i postupanju

ombudsmana.

Nadležnosti ombudsmana Evropske unije praktično su određene na isti način kako je

to uređeno zakonima za nacionalne ombudsmane.

I Evropski ombudsman je nadležan postupati i po prijavama građana ali i po službenoj

dužnosti.

Evropski ombudsman je ovlašten da primi, prati i istražuje pritužbe i građana i pravnih

lica svih država članica Evropske unije, a koje se odnose na nepravilnosti u radu evropskih

institucija i organizacija. Ombudsmanu se, dakle, mogu obratiti ne samo državljani država

članica, već i svako fizičko ili pravno lice koje ima prebivalište, odnosno registrovano sjedište

u jednoj od država članica. čl.195 (1)

Evropski sud i Prvostepeni sud nisu u nadležnosti evropskog ombudsmana.

Najčešće nepravilnosti u radu organa i institucija Evropske unije koje su predmet

istrage ombudsmana jesu:

- nemogućnost pristupa informacijama,

- diskriminacija po bilo kom osnovu,

- dugotrajnost postupka,

- nekorektan i nepravičan ostupak.

Postupak pred ombudsmanom praktično se odvija u tri faze. U prvoj fazi postupka

razlozi za podnošenje pritužbe pokušavaju se rješiti dogovorom. Ako se dogovor ne postigne,

a po ocjeni ombudsmana zaprimljena pritužba pruža dovoljno elemenata o povredi prava

podnosioca, ombudsman o tome, u drugoj fazi, obavještava nadležni organ protiv koga je

pritužba naslovljena. Dostavljajući nadležnom organu nacrt preporuke, ombudsman

konstatuje utvrđene povrede i predlaže način rješavanja spornog pitanja. U roku od tri

mjeseca po prijemu nacrta preporuke, nadležni organ je obavezan ombudsmanu dostaviti

odgovor. Odgovor podrazumijeva iscrpan izvještaj po svim tačkama i elementima kako su

preporukom navedeni. Ako preporuka ne bude prihvaćena ili institucija ponudi rješenja koja

za ombudsmana nisu prihvatljiva ili i ne ponudi rješenja, ombudsman u okviru treće faze o

136

tome putem posebnog izvještaja, obavještava parlament. Poseban izvještaj istovremeno se

dostavlja i inicijatoru postupka i nadležnom organu.

Evropski parlament je ovlašten preduzeti sve neophodne političke mjere koje ocijeni

neophodnim u svim slučajevima kada mu preporuka, odnosno poseban izvještaj ombudsmana

budu dostavljeni.

U toku vođenja postupka ombudsman raspolaže ovlaštenjima koja mu omogućavaju

provođenje istrage, a sve institucije, organi i tijela zajednice, ali i vlasti država članica,

bavezni su sarađivati sa ombudsmanom. Ta saradnja odnosi se prije svega na dostavu

potrebnih podataka, dokumentacije, obavještenja i sl.

Evropskom parlamentu ombudsman podnosi i godišnji izvještaj, i to na kraju

godišnjeg zasjedanja Evropskog parlamenta, u kome iznosi sve slučajeve i sve istrage koje je

proveo tokom godine.

Iz godišnjih izvještaja ombudsmana prizilazi da je broj obraćanja građana i pravnih

lica ovoj instituciji svake godine sve veći. To potvrđuju podaci iz godišnjeg izvještaja

institucije, po kome je ombudsman 1999. zaprimio 1.577 pritužbi, a 2000. 1.732, a u oko 40%

slučajeva predmet je riješen u prvoj fazi, tj.dogovorom.

137

XIII. NEDOSTACI POSTOJEĆIH ZAKONSKIH RJEŠENJA

Pravni osnov uspostavljanja institucije ombudsmana u Bosni i Hercegovini je Aneks

VI Dejtonskog mirovnog sporazuma o čemu je bilo riječi u dijelu Nastanak institucije u BiH.

Očigledno je, dakle, da je institucija nastala pod pritiskom međunarodne zajednice, u

vremenu koje je, kao nikad do tada, zahtijevalo uspostavljanje jedne nezavisne i za građane

lako pristupačne institucije koja će biti u funkciji zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Međutim, za uspješno djelovanje i zaživljavanje institucije u praksi nisu stvoreni

neophodni preduslovi, odnosno vrijeme u kome je stvorena institucija nije dalo “praktično

nikakvu realnu šansu za razvoj jedne suštinski demokratske institucije kakav je

ombudsman.286

Tome u prilog najviše govori postojeći tekst zakona o instituciji, koji je izraz potrebe

postojećeg sistema da ovu instituciju uvede u pravni sistem zemlje, ali pod pritiskom

međunarodne zajednice, a ne kao izraz stvarne potrebe za ovom institucijom, te joj i ne daje

šansu kakvu pružaju zemlje koje imaju dugu tradiciju ove institucije.

“Da bi ideja ombudsmana mogla u realitetu da zaživi, moraju da postoje određene

pretpostavke – objektivne i subjektivne u zemlji u kojoj ombudsman djeluje, a to je prije

svega pitanje jednog elementarnog ljudskog morala, pitanje poštovanja prava. U jednoj

pravnoj državi potrebno je otkloniti mnoge smetnje i prepreke koje, naravno, nisu potekle od

ombudsmana, nego su, vjerovatno, dobrim dijelom posljedica rata, primitivizma na ovim

našim nesretnim balkanskim prostorima, ali sa druge strane ombudsman treba da bude taj koji

će da ukazuje na sve te negativne pojave u društvu kako bi one što je moguće brže bile od

strane nadležnih državnih organa sanirane i kako bi nadležni državni organi imali kakvu-

takvu moralnu obavezu da reaguju, da ne mogu da kažu da ih niko nije upozorio na to

bezvlašće koje oni moraju da spriječe.”287

Analiza nekih od zakonskih rješenja pokazuje da zakonodavac nije ni imao namjeru

stvoriti sve potrebne uslove za stabilnost ove institucije, odnosno da nije prepoznao ulogu ove

institucije u razvoju pravne države i demokratije uopšte.

Sve zemlje, bez izuzetka, uvode instituciju ombudsmana u svoj pravni sistem kao

nezavisnu i samostalnu instituciju. Međutim, koliko je institucija istinski nezavisna,

samostalna i stabilna najviše govore odredbe zakona, posebno u dijelu izbora ombudsmana,

njegovom prijevremenom razrješenju, kao i odredbe o finansiranju institucije. 286 Radinović, Dragan: isto, s. 131 287 Mikeš, Miroslav: Izvod sa konferencije "Značaj entitetskih-regionalnih ombudsmana u zaštiti ljudskih prava", Banja Luka, 2003., diskusija.

138

Prije svega, ombudsmana BiH bira Parlamentarna skupština BiH, i to oba doma,

Predstavnički dom i Dom naroda, većinom glasova onih koji su prisutni i koji su glasali. To

svakako nije dobro rješenje. Prvi znak da institucija nije prihvaćena jeste način izbora

ombudsmana, gdje pitanje povjerenja uopšte nije uslov izbora i gdje jedna četvrina poslanika

može izvršiti izbor. Pri tome i pitanja prijevremenog razrješenja regulisana su na način koji

dovodi u pitanje nezavisnost i samostalnost ombudsmana.

Prvo, riječ je o institutu konkursa, koji prema uporednim zakonskim analizama

poznaje samo Zakon BiH. Da li je zakonodavac iz nedovoljnog poznavanja institucije išao

logikom da se izbor u svim institucijama vrši po određenim zakonima i po zakonu utvrđenoj

proceduri, ili je na ovaj način htio minimizirati njenu ulogu i značaj, odnosno dovesti je na

nivo upravnih organizacija, nije poznato, ali je očito da je ovako određujući proceduru

imenovanja ostvario i jedno i drugo. ”Za imenovanje ombudsmana Parlamentarna skupština

BiH osniva posebnu ad hok komisiju, koja objavljuje javni poziv i, nakon provedene

procedure, utvrđuje listu kandidata koji ispunjavaju uvjete utvrđene ovim zakonom.”288

U praksi su danas najčešće prisutna rješenja u kojima šef države predlaže parlamentu

kandidate za ovu poziciju. I ta rješenja su se pokazala kao jako dobra iz više razloga.

Prvo, šef države izabran je na demokratskim izborima i time je dobio najširu podršku

građana, što mu daje ovlaštenje da predloži kandidata koji će štititi prava građana koji su i

njega izabrali.

Drugo, kod tako određenog predlagača imamo i odgovornog predlagača, koji zaista

mora predložiti ličnost koju će, prvo, prihvatiti parlament i drugo, koja će u toku mandata

opravdati povjerenje i predlagača i parlamenta u obavljanju funkcije zaštitnika ljudskih prava.

U protivnom, odgovornost snosi i sam predlagač.

I u dijelu razrješenja dužnosti ombudsmana, kao jednu od najvažnijih garancija

stabilnosti institucije zakonodavac ne utvrđuje osnovne principe koji su odlučujući za stvarnu

zakonsku stabilnost, odnosno oni nisu u funkciji njenog jačanja. Iako u članu 1. utvrđuje da je

Ombudsman za ljudska prava Bosne i Hercegovine nezavisna institucija, on njegovu

nezavisnost i zakonsku stabilnost dovodi u pitanje utvrđujući da će dužnost ombudsmana

prestati zbog bilo kojeg od navedenih razloga, pa i “očigledne nemogućnosti da obavlja svoju

dužnost”289 Šta je očigledna nemogućnost za obavljanje dužnosti zakon ne utvrđuje, ali se

odluka o tome donosi dvotrećinskom većinom i nakon diskusije i saslušanja ombudsmana.

Ovako utvrđen zakonski osnov razrješenja ombudsmana relativizuje odredbu iz člana 1. o

njegovoj nezavisnosti. Ovakvom odredbom Parlamentarna skupština ima diskreciona

288 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl 7. 289 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl 11.

139

ovlaštenja da pokrene inicijativu i izglasa odluku o razrješenju, uz samo jedan uslov –

saslušanje ombudsmana.

“Ovakvom odredbom se, u stvari, suštinski poništava institucija ombudsmana, jer je

nezavisnost i samostalnost u vršenju ove funkcije sama srž i suština ove institucije, bez čega

ona u stvari postoji samo kao formalna i ukrasna, a ne kao realna autentična autoritativna

institucija, koja u vršenju svojih osnovnih funkcija treba da se suprotstavlja upravo stvarnim

nosiocima državne vlasti. Zbog ovoga sva ostala određenja zakona koja utvrđuju pitanja

neophodna za rad institucije u stvari suštinski i nisu bitna, jer u osnovi i ne utiču na ovakav

krajnje nestabilan položaj institucije.”290

Što se tiče odredbe “da se ombudsmani imenuju iz tri konstitutivna naroda –

bošnjačkog, hrvatskog i srpskog – što ne isključuje mogućnost imenovanja i iz reda

ostalih”291, “ovdje imamo pomalo negaciju suštine, smisla, pojma ombudsmana onim što se

dešava. Ombudsman treba da štiti ljudska prava i ne treba da štiti srpska prava, hrvatska

prava, bošnjačka prava, treba da štiti elementarna ljudska prava. Ako se ombudsmani biraju

isključivo po toj liniji da imate tri ombudsmana – jedan koji predstavlja Srbe, drugi koji

predstavlja Hrvate i treći koji predstavlja Bošnjake, postavlja se, na primjer, pitanje da li su

Romi ljudi, da li su Jevreji ljudi, da li su Ukrajinci ljudi, da li su Rusi ljudi, kao i ostalih

dvadeset i nekoliko nacionalnih manjina koje žive na ovim prostorima. Ozbiljno govoreći,

mislim da će vrijeme u Bosni i Hercegovini dovesti do toga da se to shvati i da kompozicija

ombudsmana bude drugačije postavljena”292.

Za ovakvo zakonsko rješenje zabrinutost su iskazala i tijela UN zadužena za

implementaciju konvencija o ljudskim pravima, ističući da tripartitna struktura ove institucije

ugrožava njenu nezavisnost, te da bi objedinjavanje institucija ombudsmana u BiH trebalo

obezbjediti jedinstvenu a ne etnički podijeljenu instituciju.

Odredbe zakona o sukobu interesa, odnosno o nespojivosti ove funkcije sa bilo kojim

drugim zanimanjem za vrijeme trajanja mandata ombudsmana nisu na pravi način eliminisale

dodatno angažovanje ombudsmana. Određujući da je pozicija ombudsmana nespojiva sa

svakom aktivnošću kao zanimanjem ili profesijom u privredi ili zapošljavanju, zakonodavac

je praktično eliminisao nespojivost ove funkcije sa drugom aktivnošću za vrijeme trajanja

mandata. Ne određujući šta podrazumijeva profesija u privredi ili zapošljavanju, ostavio je

mogućnost istovremenog radnog angažovanja po više osnova. Sve zemlje, gotovo bez

izuzetka, uređuju ovo pitanje na način da je ova funcija nespojiva sa bilo kojom aktivnošću ili

zanimanjem, što je sasvim opravdano za poznavaoce uloge i značaja institucije. 290 Radinović, Dragan: isto, s. 130 291 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH,čl 292 Mikeš, Miroslav: isto, s. 20

140

U pogledu finansiranja, zakonodavac je instituciju stavio u isti položaj kao i sve druge

budžetske korisnike, obavezujući je da “svake godine nadležnom ministarstvu finansija i

trezora dostavi prijedlog finansijskog plana, na osnovu kojeg se odobravaju finansijska

sredstva iz budžeta institucija BiH”293 i dodatno je obavezao da na pravilnik o unutrašnjoj

organizaciji i sistematizaciji u instituciji mora pribaviti saglasnost resornog ministarstva.

“Suština službe ombudsmana je da ne sme nikako biti ekonomski zavisna od onih koje

treba da nadzire. Stoga švedska služba dobija sredstva direktno od parlamenta, bez

intervencije ministarstva finansija, tako da je potpuno slobodna u odnosu na vladu i u ovom

smislu.”294 Od zemalja bivše Jugoslavije, ovaj švedski princip u finansiranju institucije

ombudsmana dosljedno je slijedio jedino zakon Slovenije koji je i na ovaj način potvrdio

namjeru stvaranja istinske, demokratske i pri tome potuno samostalne institucije.

Utvrđujući ovlaštenja ombudsmana, zakonodavac nije na jasan način uredio ni

područje njegovog djelovanja. U samo tri člana zakonodavac utvrđuje

- institucija će razmatrati predmete koji se odnose na slabo funkcioniranje ili povrede

ljudskih prava i sloboda počinjene od bilo kojeg organa vlade,

- povrede ljudskih prava i sloboda navodno počinjenih od vojnih vlasti, te

- provodi istrage u svim žalbama u vezi sa slabim funkcioniranjem sudskog sistema.

Zakon ne utvrđuje nadležnosti na području zakonodavne inicijative, što je redovna i

uobičajena nadležnost ombudsmana, ne daje ovlaštenja za pokretanje postupka pred ustavnim

sudom BiH, ne govori o posebnim ovlaštenjima vezano za kontrolu zatvorskih ustanova.

Riječju, krajnje uopšteno određujući nadležnost, on je istu sveo na vrlo usko i nedorečeno

područje djelovanja.

Zakonodavac dalje ne utvrđuje koje žalbe nisu prihvatljive za postupanje

ombudsmana, koji uslovi moraju biti prethodno ispunjeni da bi ombudsman postupao po

žalbi, da li su i koji organi izuzeti iz postupanja ombudsmana.

Iz zakonskih ovlaštenja ne proizilazi imperativna obaveza kontrolisanih organa prema

ombudsmanu niti je zakonom predviđena odgovornost i sankcija za organe i institucije koje

ne sarađuju sa ombudsmanom. Zakonima Slovenije, Crne Gore, Vojvodine precizno je

utvrđena odgovornost zbog nepostupanja po zahtjevu ombudsmana, tako da se može

odgovarati za prekršaje za koje su zakonom utvrđene i novčane kazne.

“Novčanom kaznom od desetostrukog do dvadesetostrukog iznosa minimalne zarade u

Republici kazniće se za prekršaj

293 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH,čl. 36 294 Eklundh, Claes: isto, s. 11

141

- odgovorno lice u organu koje ne postupi po zahtjevu zaštitnika u određenom roku,

- lice koje se ne odazove pozivu zaštitnika.”295

Postupak pred ombudsmanom uređen je u samo 7 članova, tako da je izostala

kompletna zakonska procedura postupanja pred institucijom, koja je veoma bitna ne samo

zbog same institucije već i zbog građana koji bi morali unaprijed znati sva pravila i procedure

postupanja u ovoj instituciji. Za razliku od Zakona BiH, u zakonima iz okruženja gotovo

polovina od ukupnog broja članova odnosi se upravo na pravila i postupanje ombudsmana.

Ako se tome doda da i postojeća Pravila postupanja gotovo ništa ne govore o

postupanju pred institucijom, onda je sasvim jasno da i ovo pitanje, koje je vrlo značajno za

uspješnost rada institucije, nije uređeno na adekvatan način.

Pri tome treba imati u vidu da zakon čak i ne obavezuje instituciju na javno

objavljivanje Pravila postupka, što je opet vrlo rijetka situacija.

O položaju institucije govore i zakonske odredbe u dijelu odnosa najodgovornijih

nosilaca funkcija prema instituciji.

Zatim, o položaju institucije u sistemu vlasti govori i činjenica da su “predsjednik

republike, predsjednik skupštine i predsjednik i članovi vlade, predsjednik opštine, dužni bez

odlaganja primiti zaštitnika na njegov zahtjev”296

Zakon Slovenije ide i dalje, obavezujući iste subjekte da ombudsmana prime na

njegov zahtjev u roku od 48 sati.

Zakon Bosne i Hercegovine ne sadrži odredbe koje obavezuju nadležne na prijem

ombudsmana.

Dalje, Zakon Bosne i Hercegovine ne utvrđuje obavezu izabranog ombudsmana na

polaganje zakletve, kakva rješenja su uobičajena u zakonima mnogih zemalja.

“Prije stupanja na dužnost, pučki pravobranitelj i njegovi zamjenici daju prisegu pred

zastupničkim domom Sabora Republike Hrvatske. Prisega glasi: Prisežem da ću se u svome

radu držati Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske, da ću svoju

dužnost obavljati pravično, časno i savjesno.

Podnošenje godišnjeg izvještaja institucije nije vezano rokom, tako da je prepušteno

samom ombudsmanu da taj izvještaj dostavi u bilo koje vrijeme u toku godine za prethodnu

godinu.To ima za posljedicu, prema dosadašnjem iskustvu, da se izvještaj dostavi u septembru

tekuće godine za prethodnu godinu, a da ga parlament uvrsti u dnevni red tek sljedeće godine,

čime se gubi svaki smisao podnošenja godišnjeg izvještaja. Nije rijetka pojava da parlament

uopšte ne stavlja izvještaj na dnevni red, kakav je slučaj u federaciji Bosne i Hercegovine u

295 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 54 296 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 29

142

zadnjih nekoliko godina. I to samo po sebi dovoljno pokazuje koliko je odgovorna vlast

zainteresovana za godišnji izvještaj i nalaze ombudsmana.

“Svake godine institucija će dostaviti rezultate svojih aktivnosti u izvještaju upućenom

Predsjedništvu Bosne i Hercegovine, Predstavničkom domu i Domu naroda Parlamentarne

skupštine Bosne i Hercegovine, Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine i Narodnoj

skupštini Republike Srpske.”298

Zakonodavac, obavezujući instituciju na dostavu godišnjeg izvještaja, ne navodi u

kom roku, ne reguliše kakva je dalja sudbina izvještaja, da li će izvještaj biti predmet

razmatranja, slijede li zaključci, obaveza na postupanje i slično.

Zakonodavac dalje navodi da će godišnji i specijalni izvještaji biti objavljeni, opet ne

obavezujući na objavljivanje, niti reguliše kako će on biti dostupan javnosti.

“Zaštitnik podnosi Skupštini godišnji izvještaj o radu. Na zahtjev Skupštine, Vlada

Republike Crne Gore je dužna da se izjasni o godišnjem izještaju o radu zaštitnika. Godišnji

izvještaj o radu sadrži, naročito, opšti statistički prikaz svih predmeta po kojima je postupao,

opštu ocjenu o stanju ljudskih prava i osnovnih sloboda u Republici Crnoj Gori i preporuke i

mjere koje zaštitnik predlaže za otklanjanje uočenih propusta. Godišnji izvještaj o radu

dostavlja se najkasnije do 31.marta tekuće godine za prethodnu godinu. Godišnji izvještaj o

radu mora se učiniti dostupnim javnosti.”299

Slično zakonsko rješenje vezano za godišnji izještaj institucije poznaje i Zakon o

ombudsmanu Slovenije, gdje Vlada nakon razmatranja izvještaja od strane parlamnta

sačinjava svoj izvještaj na izvještaj ombudsmana, sa prijedlogom mjera i aktivnosti koje se

moraju preduzeti da bi se otklonili propusti na koje ombudsman u izvještaju ukazuje.

U pogledu plate, ombudsman je izjednačen sa predsjednikom Ustavnog suda Bosne i

Hercegovine. U tom dijelu zakonodavac se jasno odredio da ombudsman ima platu

predsjednika ustavnog suda. O drugim pravima iz rada i po osnovu rada zakonodavac ne

govori – pitanje godišnjeg odmora, penzionisanja, odsustva sa posla, usavršavanja i slično.

Ako se pri tom ima u vidu da Bosna i Hercegovina nema zakon o Ustavnom sudu koji,

između ostalog, uređuje i ovu materiju, onda je jasno da su sva ostala pitanja prepuštena

odluci ombudsmana, što nije dobro. Ako je plata ombudsmana već uređena na navedeni

način, onda se moglo očekivati da i sva druga prava iz radnog odnosa budu riješena na

identičan način, ili barem da je u zakon ugrađena upućujuća odreba da će ta pitanja urediti

ombudsman normativnim aktom institucije ili da će se u pogledu ostvarivanja drugih prava iz

radnog odnosa primjenjivati određene odredbe zakona.

298 Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, čl. 31 299 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, čl. 46

143

Kao što položaj ombudsmana nije u potpunosti definisan, takav je slučaj i sa

prestankom njegovog mandata.

Zakon Slovenije i tu je bio do kraja jasan, tako da “zaštitnik čiji mandat ističe, a ne

može iz opravdanih razloga nastaviti raniji posao, niti dobiti drugi odgovarajući posao, niti

ima uslove za punu penziju po opštim propisima, ovlašten je da prima nadoknadu plate u

iznosu koji bi primao ako bi radio taj posao, dok ne dobije posao, ili ispuni uslove za penziju

po opštim propisima, ali ne duže od jedne godine poslije isteka mandata.”300

Zakon ne predviđa mogućnost izbora zamjenika ombudsmana u instituciji, a pri tom

kaže da svi ostali zaposleni imaju status državnih službenika. Zakon ne daje mogućnost izbora

zamjenika ni za posebne odjele koji se u instituciji moraju uspostaviti, kao što je odjeljenje za

prava djece, npr, što je takođe uobičajena praksa.

Ključni problem je pitanje da li izabrani BiH ombudsmani imaju ovlaštenja za

postupanje i da li mogu voditi istrage u predmetima gdje je odgovorna strana u jednom od

entiteta.

Naime, ako se pođe od definicije ombudsmana, koji je prije svega povjerenik

parlamenta, a ako se pri tom ima u vidu da parlamenti entiteta ničim ne utiču na izbor

ombudsmana, nije realno očekivati da će tako izabrani ombudsmani biti povjerenici

entitetskih parlamenata i da će imati njihovo povjerenje.

Iz navedenog jasno proizilazi da je zakonodavac po svim pitanjima u instituciji

ombudsmana uspostavio takva rješenja koja uglavnom nisu poznata ni u teoriji ni u praksi

ombudsman institucije.

Pri tome je teško cijeniti i davati bilo kakve ocjene zašto je to tako. U uslovima kada

se zakoni izrađuju i donose na prijedlog različitih komisija, koje uglavnom nisu na pravom

terenu sa materijom koju treba da regulišu, onda se i ne može očekivati ništa više. Međutim,

pri tom zabrinjava stav međunarodnih zvaničnika, koji su “jako zainteresovani”za donošenje

određenih zakona, a da ni sami nisu zainteresovani za njihov sadržaj. Ili su baš zainteresovani

i baš za takav sadržaj.

300 Zakon o zaštitniku građana, čl.49

144

XIV. ZAKLJUČAK

“Institucija ombudsmana može postojati samo u jednoj demokratski i zakonski

uređenoj državi; bez priznanja ljudskih prava, bez učešća građana u javnim pitanjima, bez

mentaliteta uslužnosti u javnoj upravi kao pretpostavci obaveza prihvaćenih prilikom

uspostave te uprave, političkog sistema i društvenog napretka, ombudsman ne može imati

apsolutno nikakvog uticaja. Ali pravičnost i pravda u svakom pojedinačnom slučaju moraju se

postaviti kao sledeći ciljevi, principi kojima je ombudsman posebno posvećen, budući da

ombudsman predstavlja komplementarnu instituciju koja personalizuje javnu upravu, da bi se

ona usredotočila na potrebe pojedinog ljudskog bića – bez obzira na vladavinu prava. Zbog

svoje mogućnosti da vrši medijaciju, ombudsman iz gleda da daje bolje rezultate u rješavanju

modernih konfliktnih situacija nego tradicionalni mehanizmi rješavanja sporova.”301

“Ured ombudsmana u BiH u pogledu osnivanja, organizacije, kadrova, rukovođenja,

finansiranja, kontrole njegovog rada i dijelom primjene prava, specifična je, sui generis

međunarodna ombudsmanska institucija koja djeluje u posebnim unutrašnjim okolnostima

posleratne obnove i uspostavljanja demokratije i demokratskih institucija na prostoru koji je

na osnovu Međunarodnog mirovnog sporazuma uspostavljen i priznat kao

međunarodnopravni subjekt, odnosno BiH sa dva entiteta. Ova institucija je djelovala na

osnovu Međunarodnog mirovnog sporazuma do usvajanja nacionalnog zakona i stvaranja

uslova za njegovu primjenu, nakon određenog prelaznog perioda”302

Od donošenja prvog nacionalnog zakona o instituciji ombudsmana prošlo je više od

pet godina, a vrlo malo ili gotovo ništa se nije uradilo na stvaranju uslova za uspostavljanje

istinske ombudsman institucije.

U prvom redu, u normativnom smislu, nije ostavljen prostor niti su stvorene

mogućnosti za izgradnju institucije u pravom smislu te riječi.

I taman kad su se stekli uslovi za izmjenu zakona zbog uspostavljanja jedinstvene

institucije ombudsmana u BiH /mada je i to upitno, ali nije predmet ovog rada/, što je bila

prilika da se postojeća zakonska rješenja usklade sa već prihvaćenim međunarodnim

standardima, napravljena je dodatna greška.

Zakon je izmijenjen, ali niti u jednom svom dijelu nije doprinio kvalitetu ove

institucije, naprotiv učinio ju je još više zavisnom, pristrasnom i ranjivom, i postojećim

301 www.tirol.com/eoi/ 302 Radinović, Dragan: isto, s. 147

145

zakonskim rješenjima ovim izmjenama instituciju još više udaljio od evropskih pravila i

principa institucije ombudsmana.

Naime, kao jedan od uslova za približavanje Bosne i Hercegovine evropskim

integracijama ustanovljena je upravo ombudsman institucija na nivou Bosne i Hercegovine.

Izmijenjenim zakonom koji uspostavlja jedinstvenu instituciju ombudsmana utvrđuje se

obaveza entiteta da svojim zakonima utvrde prestanak postojećih entitetskih institucija i da

njihove nadležnosti prenesu na državu Bosnu i Hercegovinu.

Oni koji shvataju suštinu i značaj ombudsman institucije i koji ponešto znaju o

organizovanju ove institucije u svijetu, teško da mogu prihvatiti ovakvo “evropsko

obrazloženje”. Ali i kad to, kao jedan od uslova za evropske integracije i prihvate, onda

nikako da shvate kako u Evropu sa Zakonom o ombudsmanu koji gotovo da nema dodirnih

tačaka sa zakonima evropskih zemalja sa dugogodišnjom tradicijom ove institucije i sa onim

što ombudsman u stvari jeste.

Stvari su postavljene upravo suprotno sušini jedne demokratske, samostalne i

nezavisne institucije.

Suština je u sljedećem:

da ombudsman može da bude svaki građanin pod uslovom da je državljanin zemlje i

da uživa maksimalno povjerenje parlamenta,

da ombudsmana bira parlament kvalifikovanom, po mogućnosti što strožom većinom,

na prijedlog šefa države,

da su ovlaštenja ombudsmana zakonom jasno precizirana,

da ombudsman može biti razriješen dužnosti samo u zakonom jasno određenim

slučajevima i pod uslovom da to prihvati kvalifikovana skupštinska većina, a u

svakom slučaju ako izgubi povjerenje parlamenta,

da imenovani ombudsman može biti ponovo imenovan samo na još jedan mandat,

da se finansiranje institucije vrši direktno od strane parlamenta, čime se izbjegava

svaka njegova zavisnost od izvršne vlasti koju on kontroliše.

da godišnji izvještaj ombudsmana obavezno razmatra parlament,

da izabrani ombudsman ima zamjenike za određene oblasti.

Očito je da se Zakon o ombudsmanu Bosne i Hercegovine nije bavio suštinom, već

potrebama i zahtjevima različitih grupa i pojedinaca, tako da se u njemu teško može pronaći i

dio onoga što upućuje suštinski na instituciju ombudsmana.

A zakonodavac je uredio:

146

- da ombudsman može biti samo diplomirani pravnik, pri tome utvrđujući brojne druge

formalne uslove, zaboravljajući suštinu, moralnu i ljudsku vrijednost koja je prvi i

osnovni uslov da bi neko mogao biti biran na ovu poziciju,

- da se ombudsman bira konkursom, pri čemu nema ovlaštenog predlagača, nikog ko

svojim ugledom i autoritetom stoji iza datog prijedloga; u moru prispjelih zahtjeva na

konkurs, gdje se ne traži ni program rada niti se obavlja intervju sa kandidatima, jasno

je da cilj nije izabrati osobu od imena i autoriteta, cilj je izvršiti izbor i izabranom

prepustiti da se sam nosi sa problemima koji pred njim stoje,

- da ga bira parlamentarna većina, a ta većina je četvrtina ukupnog broja poslanika; kod

ovakvog izbora ombudsmana jasno je da iza njega niko ne stoji, da ne uživa

povjerenje i da će sav njegov rad biti prepušten stihiji,

- da može biti razriješen dužnosti u slučaju očite nemogućnosti da obavlja ovu funkciju,

a pri tome može neograničen broj puta biti ponovo imenovan na istu poziciju,

- da se institucija finansira na isti način i u istom postupku kao i svi budžetski korisnici.

Zakonodavac ne poznaje:

- polaganje zakletve izabranog ombudsmana,

- sankcije za odgovornu vlast zbog nepostupanja po nalogu omudsmana,

- obavezu nadležnih organa da prime ombudsmana na njegov zahtjev.

Zakonodavac ne obavezuje na:

- podnošenje godišnjeg izvještaja skupštinama entiteta,

- javno objavljivanje pravila postupka,

- dosljednu primjenu odredbe vezane za sukob interesa, te ostavlja mogućnost da

ombudsman bude angažovan po raznim osnovama, i plaćenim i volonterskim, što je

svakako protivno samoj suštini, a to je nezavisnost i nepristrasnost institucije.

Zakon, dakle, nije stvorio osnovne pretpostavke za stvaranje i izgradnju institucije

ombudsmana. Ovim i ovakvim zakonom stvoreni su uslovi samo za promociju ličnosti na čelu

institucije i za njeno postupanje po zahtjevu skupštinske većine, kako bi izbjegla mogućnost

svoje smjene i istovremeno ostavila prostor za još jedan ili više mandata.

Pri tome, postojeća zakonska rješenja entitetskih institucija mnogo su kvalitetnije

postavljena, a praksa je pokazala da su ove institucije i opravdale svoje postojanje, za razliku

od institucije BiH, koja nikada i ničim nije dala naslutiti da je institucija. I kod takvog stanja

stvari, ruši se ono što je pokazalo rezultate i prihvata ono što nije opravdalo svoje postojanje.

147

A sve to "zbog obaveze priključenja evropskim integracijama", ili je to samo paravan iza koga

pojedinci prave zakone za pojedince, gdje se odgovorni državni poslovi obavljaju privatno

zarad poštovanja “evropskih principa”.

Ili građani u ovoj zemlji nisu predmet interesovanja zakonodavca, pa je iz tog razloga i

nebitno ko će i kako obavljati tu dužnost.

Godišnji izvještaj o radu institucije ničim ne pokazuje da se ova institucija razvija i da

postaje institucija od značaja za državu BiH i društvo u cjelini.

Medijski istupi nosilaca ove BiH institucije potvrdili su upravo suprotno: da tri ličnosti

iz tri kontitutivna naroda vode politiku svojih naroda, zaboravljajući pri tom da su na čelu

institucije koja je zaštitnik građana, kako god se oni zvali i kome god narodu pripadali.

Ali ni to nije problem izabranih u onoj mjeri u kojoj jeste problem parlamenta koji ih

je birao, jer ombudsman je uvijek i “svuda, neposredno ili posredno izraz volje

parlamenta”.303

Očito je, dakle, da je jedino važno da je ispunjen uslov koji Evropa od nas traži, a to je

donošenje jedinstvenog zakona i uspostavljanje jedinstvene institucije. Sve drugo niti je uslov

Evrope, niti je briga parlamenta.

Očigledno je, dakle, da je zakonodavac previdio da je “danas gotovo nemoguće zamisliti

državu koja ne ugrađuje ljudska prava i slobode u svoje najvažnije pravne dokumente,

pogotovo u ustave i zakone, i ne obezbjeđuje valjane garancije njihovog poštovanja i zaštite”,

i da “savremene pravne države moraju ljudska prava da poštuju ako žele istinski da se vežu za

osnovno načelo liberalne demokratije – načelo vladavine prava. Drugim riječima, ljudska

prava i slobode pripadaju svim ljudima bez razlike”.304

303 Jovičić, Miodrag: isto, s. 45 304Doc dr Mile Dmičić, Ustavnost i zakonitost i ostvarivanje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda u Republici Srpskoj, Srpska pravna misao 1-4, Banja Luka, 2000.

148

XIV. LITERATURA

1. Denković, Dragaš: Ombudsman kao zaštitnik zakonitosti i prava građana, Zbornik

radova, Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

2. Dimitrijević, Predrag: Lokalni ombudsman, Pravni život, broj 10/06, Beograd, 2006.

3. Dmičić, Mile: Ustavnost i zakonitost i ostvarivanje i zaštita ljudskih prava i osnovnih

sloboda u Republici Srpskoj, Srpska pravna misao, godina VII, broj 1-4, Banja Luka,

2000.

4. Drewry, Gavin: Ombudsmani u Ujedinjenom Kraljevstvu, Zbornik radova, Pravni

fakultet u Novom Sadu, Novi Sad 1990.

5. Eklundh, Claes: Švedski parlamentarni ombudsmani, Zbornik radova, Pravni fakultet

u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

6. Flajner, Tomas: Ljudska prava i ljudsko dostojanstvo, Guntenbergova galaksija,

Beograd-Valjevo, 1996.

7. Galogaža, Milan: Filozofija života, Novi Sad, 2001.

8. Jovičić, Miodrag: Ombudsman – čuvar zakonitosti i prava građana, Beograd, 1969.

9. Jovičić, Miodrag: Zašto nam je i kakav ombudsman potreban, Zbornik radova, Pravni

fakultet u Novom Sadu, Novi Sad 1990.

10. Kulić, Dimitrije: Ombudsman u Jugoslaviji, Zbornik radova, Pravni fakultet u Novom

Sadu, Novi Sad, 1990.

11. Kuzmanović, Rajko: Ustavnopravni položaj Republike Srpske u okviru Bosne i

Hercegovine, Republika Srpska – deset godina Dejtonskog mirovnog sporazuma,

Banja Luka, 2005.

12. Kuzmanović, Rajko: Ustavno pravo, Pravni fakultet, Banja Luka, 2002.

13. Kuzmanović, Rajko: Eseji o ustavnosti i državnosti (Supremacija Evropske

konvencije…), Banja Luka, 2004.

14. Lauc, Zvonimir: Ombudsman i teorija autopoiesis u SFRJ, Zbornik radova, Pravni

fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

15. Lilić, Stevan; Milenković, Dejan; Kovačević-Vučo, Biljana: Ombudsman,

međunarodni dokumenti, uporedno pravo, zakonodavstvo i praksa, Komitet pravnika

za ljudska prava, Beograd, 2002.

16. Lilić, Stevan: Data protection ombudsman, Zbornik radova, Pravni fakultet u Novom

Sadu, Novi Sad, 1990.

17. Mecanović, Ivan: Društveni pravobranilac građana i njegovo mjesto u pravnom

sistemu SFRJ, Zbornik radova, Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

149

18. Mikeš, Miroslav: Izvod sa konferencije "Značaj entitetskih-regionalnih ombudsmana u

zaštiti ljudskih prava", Banja Luka, 2003.

19. Milkov, Dragan: O mogućem jugoslovenskom ombudsmanu, Zbornik radova, Pravni

fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

20. Milosavljević, Bogoljub: Ombudsman zaštitnik prava građana, Centar za antiratnu

akciju, Beograd, 2001.

21. Milošević, Novak i Milojević, Saša: Osnovi metodologije bezbjednosnih nauka,

Beograd, 2001.

22. Naumovski, Branko: Ombudsman Republike Makedonije, Izvod sa konferencije

"Značaj entitetskih-regionalnih ombudsmana u zaštiti ljudskih prava", Banja Luka,

2003.

23. Nikolić, Radoje: Zaštitnik građana kao novi državni organ, Pravna riječ, broj 7/06,

Banja Luka, 2006.

24. Paunović, Miodrag: Osnovi ljudskih prava, Dosije, Beograd, 2002.

25. Pickl, Viktor: Institucija Ombudsmana u Austriji. Volksanwaltschaft, Zbornik radova,

Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

26. Radinović, Dragan: Ombudsman i izvršna vlast, Službeni glasnik Republike Srbije,

Beograd, 2001.

27. Sadiković, Ćazim: Evropsko pravo ljudskih prava, Magistrat, Sarajevo, 2001.

28. Šamić, Midhat: Kako nastaje naučno djelo, Veselin Masleša, Sarajevo, 1972.

29. Šaula, Valerija: Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda u

Bosni i Hercegovini, Godišnjak Pravnog fakulteta u Banjoj Luci, broj XXII, Banja

Luka, 1998.

30. Šešić, Bogdan: Opšta metodologija, Naučna knjiga, Beograd, 1974.

31. Teofilović, Petar: Da li nam je i kakav ombudsman potreban, Zbornik radova, Pravni

fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

32. Vukadin, Dragan: Individualna i kolektivna ljudska prava, Magistrat, Sarajevo, 2002.

33. Vukadinović, Gordana: Ombudsman zaštitnik prava građana, Zbornik radova, Pravni

fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

34. Evropska konvencija o ljudskim pravima, Službeni glasnik BiH, broj 6/99

35. Evropski parlament, Evropski kod o dobrom administrativnom ponašanju, Brisel,

06.9.2001.

36. Konvencija o pravima djeteta, Pravobraniteljica za djecu, Zagreb, 2007.

37. Odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, Službeni list APV, broj 23/02, 5/04, 16/05

150

38. Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, Knjiga Dejton-Pariz, Banja

Luka, 1997.

39. Poslovnik Narodne Skupštine Republike Srpske, Službeni glasnik RS, broj 22/05

40. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, Službeni glasnik BiH,

broj 33/06

41. Pravila postupka ombudsmana Crne Gore, Službeni list Republike Crne Gore, broj

6/2004

42. Pravila procedure ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Službeni

glasnik BiH, broj 25/01

43. Pravila postupka ombudsmana Republike Srpske, Službeni glasnik RS, broj 40/05

44. Zakon o Ombudsmenu za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Sužbeni glasnik BiH,

broj 19/02

45. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o ombudsmanu za ljudska prava Bosne i

Hercegovine, Službeni glasnik BiH, broj 32/06

46. Zakon o Ombudsmanu Republike Srpske, Službeni glasnik Republike Srpske, broj

4/00

47. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o ombudsmanu Republike Srpske, Službeni

glasnik RS, broj 49/04

48. Zakon o ombudsmanima Federacije Bosne i Hercegovine, Službene novine Federacije

BiH, broj 32/00

49. Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, Službeni list Republike Crne Gore, broj

41/2003

50. Zakon o pučkom pravobranitelju, Narodne novine RH, broj 60/92

51. Zakon o zaštitniku građana, Službeni glasnik Republike Srbije, broj 79/05

52. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o zaštitniku građana, Službeni glasnik

Republike Srbije, broj 54/07

53. Zakon o zaštitniku građana, Uradni list Republike Slovenije, br 71-2573/93

54. Zakon o zaštiti potrošača u Bosni i Hercegovini, Službeni glasnik BiH, broj 17/02

55. Zakon o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Republike Srpske, Službeni

glasnik RS, broj 25/03

56. Zakon o ombudsmanu Makedonije, Služb. vesnik na Republikata Makedonija, br. 7/97

57. Zakon o grčkom ombudsmanu 2477/1977, Službeni list Grčke 59A/1997

58. Ustav Republike Srpske, Službeni glasnik Republike Srpske, broj 3/92, 6/92, 8/92,

15/92, 19/92

59. Ustav Federacije BiH, Službene novine Federacije BiH br. 1/94

151

60. Ustav Republike Makedonije, Služben vesnik na Republika Makedonija, broj 52/91

61. Ustav Republike Slovenije, Uradni list Republike Slovenije, broj 33/91

62. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine Republike Hrvatske, broj 56/90 i 41/01

(prečišćen tekst)

63. Statut/EOI

64. www.ombudspersonkosovo.org

65. www.oscebih.org

66. www.tirol.com/eoi/

67. Godišnji izvještaj Ombudsmana Republike Srpske za 2006.g. Banja Luka, mart 2007.