NASKAH AKADEMIK RAPERDA KAB. TUBAN TAHUN 2018 …jdih.tubankab.go.id/admin/public/uploads/docs/1542848479-86364977.pdf · Dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional diperlukan

NASKAH AKADEMIK

RAPERDA KAB. TUBAN TAHUN 2018

Tentang

PENYERTAAN MODAL PEMERINTAH

KABUPATEN TUBAN

KEPADA PIHAK KETIGA

BAGIAN HUKUM SEKRETARIAT DAERAH

PEMERINTAH KABUPATEN TUBAN

2018

NASKAH AKADEMIK RAPERDA KAB. TUBAN TENTANG PENYERTAAN MODAL PEMERINTAH KAB. TUBAN KEPADA PIHAK KETIGA Page 2

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Diundangkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014

tentang Pemerintahan Daerah yang sekarang menjadi Undang-

Undang Nomor 2 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 Tentang

Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang

Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang, BUMD masih

menjadi perhatian, sebagai salah satu badan usaha yang diadakan

sebagai penunjang pembangunan perekonomian di daerah, terutama

di era otonomi daerah. Meskipun tidak dapat dipungkiri masih

terdapat aturan hukum yang masih tumpang tindih pengaturannya1.

Pembangunan perekonomian di daerah merupakan

pencerminan kehendak untuk terus-menerus meningkatkan

kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat di daerah secara adil dan

merata, serta mengembangkan kehidupan masyarakat dan

penyelenggaraan perekonomian di daerah khususnya Kabupaten

Tuban yang maju dan demokratis berdasarkan Pancasila dan Undang-

1 Hari Surbakti, 2016, Penerapan Prinsip Good Corporate Governance Dalam Pengelolaan Badan Usaha

Milik Daerah (BUMD) Kota Bandung Dihubungkan Dengan Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Diakses tgl 25

April 2018.


Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya

disebut UUD NRI Tahun 1945).

Keberadaan Undang-Undang dalam tata hukum nasional

sebagai suatu norma yang menjabarkan Pancasila dan UUD NRI

Tahun 1945, sebagai suatu nilai filosofis di dalam undang-undang

adalah sebagai sebuah kemutlakan. Sebagai landasan filosofis adalah

pandangan hidup bangsa Indonesia dalam berbangsa dan bernegara,

yaitu Pancasila. Penjabaran nilai-nilai Pancasila dalam hukum

mencerminkan suatu keadilan, ketertiban, dan kesejahteraan yang

diinginkan oleh masyarakat Indonesia. Rumusan Pancasila terdapat di

dalam pembukaan (preambule) UUD NRI Tahun 1945, yang terdiri dari

empat alinea. Alinea ke-empat muat rumusan tujuan negara dan

dasar negara. Dasar negara adalah Pancasila sedangkan ke-empat

pokok pikiran di dalam Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 pada

dasarnya mewujudkan cita hukum (rechtsidee) yang menguasai

hukum dasar negara baik tertulis maupun tidak tertulis.

Dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional

diperlukan berbagai sarana penunjang, antara lain berupa tatanan

hukum yang mendorong, menggerakkan, dan mengendalikan berbagai

kegiatan pembangunan di bidang ekonomi. Dalam UUD NRI Tahun

1945 Bab XIV tentang Perekonomian Nasional dan Kesejahteraan

Sosial, Pasal 33 ayat (1) dirumuskan bahwa “Perekonomian disusun

sebagai usaha bersama berdasarkan atas asas kekeluargaan”; ayat (2)

“Cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang


menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara”. Ayat (3)

“Bumi,air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai

oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran

rakyat”; ayat (4) “Perekonomian nasional diselenggarakan berdasarkan

atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efIsiensi

berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian,

serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi

nasional”; dan ayat (5) “ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan

pasal ini diatur dalam undang-undang”.

Dengan memperhatikan hal dalam pengaturan diatas maka

dunia usaha dalam hal tersebut merupakan kegiatan perekonomian

yang amat penting pada kehidupan suatu negara. Pengaruh

keberadaannya sangat luas dan hampir mempengaruhi seluruh

kehidupan masyarakat dan negara. Hal ini dapat terlihat dari

pungutan pajak yang terbesar dari negara adalah berasal dari

kegiatan dunia usaha. Kegiatan dunia usaha menjadi tumpuan bagi

masyarakat, khususnya para pengusaha dan pekerja untuk

mendapatkan rezeki, berupa keuntungan atau upah dari nilai tambah

yang dihasilkan perusahaan. Dunia usaha juga membawa negara dan

masyarakat kepada peningkatan pengetahuan dan teknologi yang

mengacu negara kearah modernisasi dan pembangunan2.

2 BPHN, Laporan Akhir Tim Analisis dan Evaluasi Hukum tentang Bentuk-Bentuk Badan Usaha Di Luar PT

dan Koperasi, Tahun 2003


Dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional

diperlukan kerjasama masyarakat dan pemerintah. Masyarakat

sebagai pelaku utama pembangunan ekonomi dan pemerintah selaku

regulator berkewajiban mengarahkan, membimbing, melindungi agar

langkah kegiatan dapat serasi dalam satu kesatuan langkah menuju

tercapainya pembangunan nasional3. Pemerintah selaku regulator

telah melaksanakan pembangunan di segala bidang dengan titik berat

pada bidang ekonomi yang didukung dengan tatanan hukum untuk

wadah usaha yang memadai agar dapat mendorong, mengerakan dan

mengendalikan berbagai kegiatan ekonomi. Sebagai salah satu

tatanan hukum untuk wadah usaha berbentuk badan hukum yang

telah berhasil diusahakan adalah peraturan tentang Perseroan

Terbatas4 yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007

tentang Perseroan Terbatas dan Undang-Undang Nomor 19 Tahun

2003 tentang Badan Usaha Milik Negara untuk badan usaha yang

dimiliki oleh Negara.

Namun demikian untuk menampung badan usaha milik daerah

(selanjutnya disebut BUMD) sebagai bagian integral dari dunia usaha

di daerah yang memiliki kedudukan, potensi dan peran yang sangat

penting dan sekaligus untuk mewujudkan tujuan pembangunan perlu

diatur pula tatanan hukum yang lebih jelas untuk wadah BUMD.

3 NA RUU tentang Usaha Perseorangan dan Badan Usaha Bukan Badan Hukum, Disampaikan pada acara

Sosialisasi RUU Usaha Perseorangan dan Badan Usaha Bukan Badan Hukum 4 Undang-Undang tentang Perseroan Terbatas ini yang sebelumnya diatur dalam UU No. 1 Tahun 1995

sebagai pengganti Pasal 36 sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-Undang Hukum Dagang dan peraturan yang diatur dalam Ordonansi Maskapai Andil Indonesia


Dengan otonomi Daerah di Kabupaten Tuban dalam upaya

peningkatan ekonominya melalui peningkatan Pendapatan Asli

Daerah (PAD) dapat membentuk BUMD sendiri, baik untuk tujuan

Public Service, Profit Oriented atau kombinasi keduanya. Dalam

bahasa Inggris bentuk usaha atau bentuk hukum perusahaan disebut

company atau corporation. Bentuk hukum badan usaha masing-

masing memiliki karakteristik tersendiri. Inilah yang menjadi penting

diperhatikan oleh daerah dalam pemilihan bentuk hukum badan

usahanya sesuai tujuan pembentukannya. Daerah dalam membentuk

BUMD didasarkan pada potensi, karakteristik dan kebutuhan daerah

tersebut. Pemerintah Daerah dapat membentuk BUMD5.

Implementasi otonomi daerah telah membawa iklim baru pada

semua Kabupaten dan Kota di Indonesia. Daerah diberi lebih banyak

tanggung jawab untuk mengelola semua sumber daya lokal yang ada

di daerahnya masing-masing. Dalam melakukan penyertaan modal

pada Pihak Ketiga, Pemerintah Kabupaten Tuban tentunya harus

mengikuti syarat-syarat umum penyertaan modal, yang diatur dalam

Peraturan Perundang--undangan dimana penyertaan modal adalah

penanaman dana daerah pada perusahaan di daerah yang bergerak

di bidang-bidang tertentu.

5 Dhimas Tetuko Kusumo,dkk, Kajian Yuridis Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) Di Bidang

Perbankan Pasca Berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah,, Privat Law Vol. IV No 1 Januari-Juni 2016, hal 21. Dijelaskan juga bahwa Pembaharuan definisi BUMD yang secara eksplisit ditegaskan dalam Pasal 1 angka 40 Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang berbunyi “Badan Usaha Milik Daerah yang selanjutnya disingkat BUMD adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Daerah”. Sebelumnya definisi tersebut tidak ditemukan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah tidak ditemukan.


Pada dasarnya semua bidang usaha untuk melakukan

penanaman modal daerah, dalam upaya daerah untuk meningkatkan

Pendapatan Asli Daerah (PAD) terbuka bagi seluruh bidang ekonomi

dan tidak hanya perbankan6. Namun, hal ini harus tetap

memperhatikan manfaat penyertaan modal ini bagi masyarakat

daerah Kabupaten Tuban. Hasil dari penanaman modal ini tentunya

juga harus sesuai dengan banyaknya modal yang ditanam dan dapat

dirasakan oleh masyarakat Kabupaten Tuban sebagai hasil dari

penanam modal. Hal ini sesuai dengan pasal 41 ayat (1) Undang-

Undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara yang

menyebutkan Pemerintah dapat melakukan investasi jangka panjang

untuk memperoleh manfaat ekonomi, sosial, dan/atau manfaat

lainnya.

Pihak Ketiga dapat berbentuk badan hukum Perseroan Terbatas

(PT) yang dapat dikategorikan sebagai perseroan terbatas bersifat

tertutup. Perseroan tertutup, pada dasarnya berbeda dangan

perusahaan perorangan. Bahkan mirip dengan perusahaan perseroan

yang dikenal dalam kehidupan masyarakat dengan bentuk

Perusahaan Dagang (PD). Coraknya sebagian tetap tertutup, dan

sebagian lagi terbuka dengan acuan sebagai berikut:

a. Seluruh saham atau modal perseroan, dibagi menjadi dua

kelompok.

6 Mudrajad Kuncoro, Otonomi dan Pembangunan Daerah, (Jakarta: Erlangga,

2004) hal. 82.


b. Satu kelompok saham tertentu, hanya boleh dimiliki orang atau

kelompok tertentu saja. Modal demikian, misalnya

dikelompokkan atau digolongkan kepada saham istimewa dan

hanya dimiliki oleh orang tertentu dan kelompok tertentu dan

terbatas.

Kelompok modal yang lain boleh dimiliki secara terbuka oleh

siapapun, di sebut Perseroan Terbatas (PT) terbuka. Namun bukan

berarti PT tersebut memperdagangkan sahamnya di bursa.

Berdasarkan penjelasan yang ringkas di atas maka dapat

disimpulkan. Pihak Ketiga berbentuk PT adalah termasuk perseroan

terbatas yang bersifat sebagian tertutup. Saham pada Pihak Ketiga

dapat dimiliki oleh banyak pihak dalam hal ini dimiliki oleh

Pemerintah Daerah Kabupaten Tuban, namun tidak dapat dimiliki

oleh masyarakat secara umum.

Pemerintah Kabupaten Tuban membutuhkan pengaturan

dengan Peraturan Daerah (Perda) Kabupaten Tuban sebagai dasar

penyertaan modal pada pihak ketiga. Undang-Undang No. 1 Tahun

2004 Tentang Perbendaharaan Negara mewajibkan setiap pemerintah

daerah untuk menyimpan anggarannya pada Bank Pembangunan

Daerah (BPD) pada masing-masing daerahnya. Pihak Ketiga sebagai

bank daerah juga berkewajiban untuk menyalurkan dana yang

dikumpulkan pemerintah daerah sebagai tambahan modal bank

daerah, kepada masyarakat Kabupaten Tuban sebagai bantuan kredit

pada masyarakat (bisa perorangan dan/atau Badan Hukum).


Modal yang disertakan pada Pihak Ketiga merupakan kekayaan

daerah yang dipisahkan. Kekayaan daerah yang dipisahkan adalah

kekayaan daerah yang dipisahkan dalam bentuk Badan Usaha Milik

Daerah (BUMD) yang secara fisik merupakan bentuk saham yang

dipegang daerah, yang pengelolaannya dipegang oleh Badan Usaha

Milik Daerah. Seperti halnya modal Badan Usaha Milik Negara

(BUMN) yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.

Penanaman modal yang dilakukan Pemerintah Kabupaten

Tuban tentunya juga harus memiliki peranan yang sangat penting

bagi masyarakat Kabupaten Tuban sendiri. Tentu, dalam hal ini

pemerintah diharuskan untuk melihat terlabih dahulu melihat

keuntungan-keuntungan yang akan di dapat oleh daerah. Setelah

tersebut barulah pemerintah Kabupaten Tuban bisa untuk berupaya

memenuhi syarat-syarat penanaman modal daerah pada perusahaan-

perusahaan daerah.

Jenis penyertaan modal yang dilakukan pemerintah Kabupaten

Tuban pada Pihak Ketiga merupakan jenis penanaman modal atau

investasi secara langsung. Investasi surat berharga, adalah wadah

dan pola pengelolaan dana bagi sekumpulan investor dalam

instrument-instrumen investasi yang tersedia di pasar dengan cara

membeli unit penyertaan reksadana. Menurut pasal 1, ayat (27)

Undang-undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal.

Reksadana adalah wadah yang dipergunakan untuk menghimpun

dana dari masyarakat Pemodal untuk selanjutnya diinvestasikan


dalam portofolio Efek oleh Manajer Investasi. Investasi yang dilakukan

oleh pemerintah dapat dilakukan dalam 2 (dua) bentuk/jenis, yaitu :

Investasi langsung, adalah menempatkan uang secara langsung

pada perusahaan, proyek, atau bisnis dengan harapan bisa

memperoleh hasil yang diinginkan. Polanya bisa bermacam-macam,

perusahaan yang menjalankan bisnis berbentuk perseroan terbatas

atau CV, dana yang dihasilkan dapat ditukarkan pada perusahaan

tersebut. Dengan kata lain dana menjadi equity pada perusahaan.

Dana yang sudah dalam bentuk equity biasanya akan dipakai sebagai

modal tambahan. Hasil yang diperoleh berupa deviden akan dibagikan

setiap akhir tahun. Model ini tidak berbeda dangan membeli saham di

pasar modal. Hanya saja, saham di pasar modal dengan mudah bisa

diperjualbelikan dan harganya bisa naik turun. Sementara, jika

menempatkan dana sebagai saham di perusahaan yang belum go

public, harganya lebis bersifat statis.

Pemerintah Kabupaten Tuban dalam hal ini melakukan setoran

kepada Pihak Ketiga dalam rangka untuk meningkatkan Pendapatan

Asli Daerah (PAD) Kabupaten Tuban yang masih terbilang kecil dari

pada daerah Kabupaten/Kota lain dalam Provinsi Jawa Timur.

Kabupaten Tuban melakukan suatu usaha dangan melakukan

investasi atau penanaman modal langsung.

Untuk menjaga persaingan yang sehat pemerintah daerah tidak

cukup hanya menata aturan tetapi harus memberikan gairah berupa

kebijakan yang kondusif dan adil kepada pelaku usaha khususnya


BUMD. Hal ini akan membawa dampak secara kelembagaan terhadap

badan usaha. Tidak semua kegiatan usaha telah difomilkan menjadi

undang-undang, masih beberapa kegiatan usaha yang belum

terjamah oleh peraturan yang lebih tinggi. Penataan ini terus menerus

diadakan pengkajian yang dilakukan oleh instansi teknik. Perubahan

usaha yang berada disektor perdagangan tidak lepas dari turun

naiknya pengaruh keadaan perekonomian internasional maupun

nasional.

Untuk itu, perlu kiranya segara dibentuk perangkat hukum

(peraturan) untuk melakukan penyertaan modal kepada BUMD yang

telah terbentuk di Kabupaten Tuban. Keperluan akan perangkat

peraturan bagi penyertaan modal terhadap pihak ketiga di Kabupaten

Tuban ini, lebih dikarenakan berkembangnya sector perekonomian di

Kabupaten Tuban. Tentu saja pembentukan peraturan daerah

mengenai penyertaan modal daerah kepada pihak ketiga di Kabupaten

Tuban ini perlu didahului dengan penelitian pendahuluan yang

memadai. Mengenai hal-hal apa yang akan dan harus diatur, apa

yang menjadi landasan filosofis, yuridis dan sosiologisnya serta

bagaimana asas-asasnya, sehingga dapat dipertanggungjawabkan

secara akademis. Atas dasar hal itu maka Kabupaten Tuban merasa

perlu untuk membuat Naskah Akademik (NA) bagi pembentukan

peraturan daerah penyertaan modal daerah kepada pihak ketiga, agar

terwujud peraturan perundang-undangan yang baik dan

implementatif.


B. Identifikasi Masalah

Pembuatan Naskah Akademik ini menggunakan batasan –

batasan pemikiran pada 3 permasalahan inti yaitu :

1. mengapa perlu dibuat rancangan peraturan daerah Kabupaten

Tuban tentang Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga ?

2. apa pertimbangan filosofis, yuridis dan sosiologis pembentukan

rancangan peraturan daerah Kabupaten Tuban tentang

Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga?

3. apa sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan,

jangkauan serta arah pengaturan rancangan peraturan daerah

Kabupaten Tuban tentang Penyertaan Modal Daerah Kepada

Pihak Ketiga?

C. Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan Naskah Akademik

Sesuai dengan batasan permasalahan diatas, maka tujuan

penyusunan naskah akademik ini adalah dirumuskan sebagai

berikut:

1. Merumuskan permasalahan hukum yang dihadapi sebagai

alasan pembentukan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten

Tuban tentang Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga

sebagai dasar hukum solusi permasalahan dalam kehidupan

berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat.


2. Merumuskan pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis,

yuridis pembentukan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten

Tuban tentang Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga.

3. Merumuskan sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup

pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan dalam Rancangan

Peraturan Daerah Kabupaten Tuban tentang Penyertaan Modal

Daerah Kepada Pihak Ketiga.

Sedangkan kegunaan dari Naskah Akademik ini adalah sebagai

acuan dalam pembuatan rancangan peraturan daerah tentang

Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga di Kabupaten Tuban.

D. Metode Penelitian Naskah Akademik

1. Jenis Penulisan

Penulisan naskah akademik ini merupakan naskah akademik

yang bersifat kualitatif, yang didasarkan pada data (bahan hukum

dan informasi). Penulisan naskah akademik ini lebih mengacu pada

data yang bukan dalam bentuk angka. Sedangkan karakteristik dari

penulisan naskah akademik ini sendiri ialah studi literatur dan

kepustakaan dengan analisis terhadap hipotesis yang diperoleh.

Dilihat dari sifat tujuan penulisan, maka naskah akademik ini

termasuk dalam penulisan yang bersifat deskriptif, dimana menurut

Rianto Adi, penelitian ataupun penulisan yang bersifat deskriptif ini

bertujuan untuk menggambarkan secara cermat dan detail terhadap


fakta-fakta ataupun karakteristik, serta menentukan frekuensi dari

sesuatu hal yang terjadi.7

2. Metode Penulisan

Adapun metode penulisan yang digunakan adalah metode

Yuridis Normatif yaitu mengkaji secara komprehensif aspek hukum

ketentuan ketentuan perundang-undangan yang terkait dengan

pembentukan peraturan daerah Kabupaten Tuban mengenai

Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga sebagai legal

instrument dalam merumuskan kebijakan publik di sektor

perekonomian di daerah khususnya di Kabupaten Tuban. Adapun

metode pendekatan yang digunakan antara lain: Pertama metode

pendekatan perundang-undangan atau dikenal dengan istilah statuta

approach. Kedua, metode pendekatan konsep (Conceptual approach)

yaitu penulis hendak menawarkan konsep dalam merumuskan

kebijakan Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga.

3. Bahan Hukum

Adapun bahan hukum dalam penulisan naskah akademik ini

dibagi ke dalam tiga ketegori antara lain:

1. Bahan Hukum Primer:

a. UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

7 Adi, Rianto. 2005. Metodologi Penelitian Sosial dan Hukum, Jakarta: Granit, hlm 25


b. UU 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang – undangan.

c. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1950 tentang

Pembentukan Daerah-daerah Kabupaten dalam Lingkungan

Propinsi Jawa Timur.

d. Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan

Negara(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003

Nomor 47, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia

Nomor 4286).

e. Undang Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang

Perbendaharaan Negara (Lembaran Negara Republik

Indonesia Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan Lembaran Negara

Republik Indonesia Nomor 4355).

f. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman

Modal (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007


Nomor 4724).

g. Undang Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan

Terbatas (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007


Nomor 4756.

h. Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014


Nomor , Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia

Nomor .

i. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 Tentang

Pengelolaan Keuangan Daerah (Lembaran Negara Republik

Indonesia Tahun 2005 Nomor 140, Tambahan Lembaran

Negara Republik Indonesia Nomor 4578);

j. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2008 tentang Investasi

Pemerintah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun

2008 Nomor 14, Tambahan Lembaran Negara Republik

Indonesia Nomor 4812) sebagaimana telah diubah dengan

Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2011 tentang

Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2008

tentang Investasi Pemerintah (Lembaran Negara Republik

Indonesia Tahun 2011 Nomor 124, Tambahan Lembaran

Negara Republik Indonesia Nomor 5261);

k. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2012

tentang Pedoman Pengelolaan Investasi Pemerintah Daerah;

l. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015

tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah;

2. Bahan Hukum Sekunder:

Adapun bahan hukum sekunder terdiri dari buku-buku

yang terkait dengan topik penulisan, hasil-hasil penelitian yang

relevan dengan topik penulisan, makalah, jurnal, Surat Kabar,


pendapat dari pakar yang ahli dibidang hukum mengenai

Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga.

3. Bahan Hukum Tersier

Adapun bahan hukum tersier terdiri dari ensiklopedia

hukum, kamus bahasa Indonesia dan kamus bahasa Inggris.

4. Teknik Memperoleh Bahan Hukum dan Informasi

Adapun teknik memperoleh bahan hukum melalui studi

kepustakaan pada Perpustakaan Daerah Kota Malang, Perpustakaan

Pusat Universitas Brawijaya, Pusat Dokumentasi Ilmu Hukum

Fakultas Hukum Universitas Brawijaya, Studi dokumentasi dan

informasi hukum, penelusuran melalui internet, dan konsultasi

dengan pakar yang ahli dibidang Penyertaan Modal Daerah Kepada

Pihak Ketiga.

5. Teknik Analisis Bahan Hukum

Penulisan naskah akademik ini diawali dengan pengumpulan

data, bahan hukum dan infromasi yang berkaitan dengan pokok

permasalahan yang akan dibahas. Kemudian data, bahan hukum dan

informasi yang telah terkumpul tersebut pada akhirnya akan

dianalisis untuk kemudian dipakai dalam pemecahan terhadap

masalah yang akan dibahas dalam penulisan.

Analisis yang digunakan dalam naskah akademik ini adalah

deskriptif-analitis. Dalam penulisan naskah akademik ini, yang


dilakukan penulis ialah pertama mendikripsikan, mengidentifikasi

dan menganalisis tentang pelaksanaan dari peraturan perundang-

undangan tentang Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga.

Kemudian yang kedua menganalisis urgensi pembentukan peraturan

daerah tentang Penyertaan Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga, dan

yang ketiga adalah menawarkan gagasan kongkrit dan solutif

mengenai konsep peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah

yang efektif sebagai sarana mendorong terwujudnya peraturan daerah

yang mampu untuk mewujudkan tujuan dan fungsi hukum

perusahaan.


BAB II

KAJIAN TEORITIS DAN PRAKTIK EMPIRIS

A. Gambaran Umum Kabupaten Tuban

Kabupaten Tuban merupakan salah satu kabupaten yang

terletak di Propinsi Jawa Timur. Kabupaten Tuban terletak pada

111,30’–112,35’ BT dan 6,40’- 7,18’ LS. Batas Daerah, disebelah utara

berbatasan dengan Laut Jawa. Sebelah timur dengan Kabupaten

Lamongan. Sebelah selatan dengan Kabupaten Bojonegoro dan

disebelah barat dengan Propinsi Jawa Tengah. Luas Wilayah Daratan,

Kabupaten Tuban adalah 1.839,94 Km2 dengan panjang pantai 65

Km dan luas wilayah lautan sebesar 22.608 km2.

Diagram 1

PETA ADMINISTRASI KABUPATEN TUBAN

Pada bulan Agustus 2005, Kabupaten Tuban mengalami

pemekaran kecamatan dari 19 kecamatan menjadi 20 kecamatan.

Kecamatan yang berkurang luas wilayahnya adalah 3 kecamatan


yaitu Kecamatan Semanding, Rengel dan Soko. Kecamatan Grabagan

adalah pemekaran dari 3 kecamatan tersebut. Kecamatan yang

mempunyai luas wilayah yang paling luas adalah Kecamatan

Montong, yaitu 8.04 persen dari total luas Kabupaten Tuban.

Sedangkan kecamatan yang mempunyai luas wilayah paling kecil

adalah Kecamatan Tuban dengan luas 21,29 km2 atau 1,16 persen

dari total luas Kabupaten Tuban.

a. Letak Geografis

Kabupaten Tuban Provinsi Jawa Timur merupakan wilayah

yang berada di jalur pantai utara (Pantura) Pulau Jawa, terletak pada

koordinat 111o 30’ sampai dengan 112o 35’ Bujur Timur dan 6o 40’

sampai dengan 7o 18’ Lintang Selatan. Jarak dari ibukota Propinsi

Jawa Timur sekitar 103 km ke arah barat dengan jarak tempuh 1 jam

30 menit. Luas wilayah Kabupaten Tuban 183.994.562 Ha yang

secara administrasi terbagi menjadi 20 Kecamatan dan 328

desa/kelurahan. Panjang pantai 65 km membentang dari arah timur

Kecamatan Palang sampai barat Kecamatan Bancar, Sedangkan luas

wilayah lautan meliputi 22.608 Km2.

b. Geologi

Secara geologi Kabupaten Tuban termasuk dalam cekungan

Jawa Timur utara yang memanjang pada arah barat – timur mulai

dari Semarang sampai Surabaya. Sebagian besar Kabupaten Tuban


termasuk dalam Zona Tuban yang didominasi endapan yang

umumnya berupa batuan karbonat. Zona Tuban didominasi oleh

perbukitan kapur.

c. Topografi

Ketinggian daratan di Kabupaten Tuban berkisar antara 5 – 182

meter diatas permukaan laut (dpl). Bagian utara berupa dataran

rendah dengan ketinggian 0 – 15 meter diatas permukaan laut, bagian

selatan dan tengah juga merupakan dataran rendah dengan

ketinggian 5 – 500 meter. Daerah yang berketinggian 0 – 25 m

terdapat disekitar pantai dan sepanjang Bengawan Solo sedangkan

daerah yang berketinggian diatas 100 meter terdapat di Kecamatan

Montong. Luas lahan pertanian di Kabupaten Tuban adalah

183.994,562 Ha yang terdiri lahan sawah seluas 54.860.530 Ha dan

lahan kering seluas 129.134.031 Ha.

d. Iklim

Kabupaten Tuban merupakan kawasan yang beriklim kering

dengan variasi agak kering sampai dengan sangat kering meliputi

areal seluas 174.298,06 Ha (94,73%) dari luas wilayah Tuban,

sedangkan sisanya kurang lebih 9.696,51 Ha (5,27%) merupakan

Kawasan yang cukup basah. Penduduk merupakan faktor penting

dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Karena

disamping menjadi obyek pembangunan penduduk sekaligus menjadi


pelaku pembangunan. Oleh karena itu sangatlah penting untuk

mendapatkan data yang akurat tentang jumlah penduduk yang ada

disuatu daerah. Beberapa metode dipakai dalam menghitung jumlah

penduduk di Kabupaten Tuban diantaranya adalah melalui Sensus

Penduduk, Survei Kependudukan, Registrasi Penduduk dan

Penghitungan Kepadatan Penduduk. Jumlah penduduk di Kabupaten

Tuban per 31 Desember 2012 menurut hasil proyeksi penduduk

mencapai 1.290.394 jiwa dengan komposisi jumlah penduduk laki-

laki 645.264 jiwa dan penduduk perempuan berjumlah 645.130 jiwa.

B. Kajian Teoritis Serta Kajian Terhadap Konsep Penyertaan

Modal Daerah Kepada Pihak Ketiga di Kabupaten Tuban

B.1. Asas Hukum Dalam Hukum Perusahaan mengenai BUMD.

1.1. Tinjauan Tentang Asas-asas hukum

Pembentukan hukum, baik berupa Undang-undang,

Peraturan Pemerintah dan peraturan perundangan-undangan

lainnya meliputi ke-empat unsur hukum yaitu asas, kaedah,

lembaga dan proses. Menurut Mochtar Kusumaatmadja; ”Hukum

positif yang baik (dan karenanya efektif) adalah hukum yang sesuai

dengan living law yang sebagai inner order dari masyarakat

mencerminkan nilai-nilai yang hidup di dalamnya”.

Hukum bukanlah terbatas pada kaedah yang tertera dalam

peraturan perundang-undangan saja, akan tetapi di dalamnya juga

mengandung asas-asas hukum yang berlaku dan diterima dalam


masyarakat yang merupakan hasil proses hukum tersebut yang

merupakan hukum yang hidup (the living law) di tengah

masyarakat.

Menurut teori Stuffen (Stuffenth theory), Pancasila sebagai

perjanjian luhur Bangsa Indonesia, dalam pembentukan sistem

hukum telah ditempatkan dalam posisi teratas sebagai sumber dari

segala sumber hukum, sejalan dengan nafas pembentukan

Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan. Dalam pembentukan hukum

positif maknanya harus sejalan dan dijiwai dengan kandungan

maksud dalam sila-sila Pancasila dan ruh yang terdapat dalam

UUD NRI Tahun 1945, baik pembukaan maupun pasal-pasal.

Konsep pembentukan hukum dengan memperhatikan asas-asas

hukum Pancasila sebagai bentuk ketaatan terhadap asas bagi

perumusan dan peraturan perundang-undangan sebagai sumber

hukum. Ketaatan kepada asas memiliki sifat absolut bagi

pembentukan undang-undang, karena asas adalah bagian dari

hukum yang hidup (living law) yang dapat menghidupkan guna

mendukung daya kerja (workablity) suatu peraturan perundang-

undangan. Pembentukan hukum dengan mengabaikan asas-asas

hukum berdampak kepada sikap masyarakat yang anomali

terhadap hukum.


Sudikno Mertokusumo (berdasarkan pendapat Bellefroid, van

Eikema Hommes, The Liang Gie dan P. Scholten), menyimpulkan

bahwa :

“Asas hukum atau prinsip hukum adalah bukanlah peraturan

hukum konkrit, melainkan merupakan pikiran dasar yang umum

sifatnya atau merupakan latar belakang dari peraturan yang

konkrit yang terdapat dalam dan di belakang setiap sistem

hukum yang terjelma dalam peraturan perundang-undangan dan

putusan hakim yang merupakan hukum positif dan dapat

diketemukan dengan mencari sifat-sifat umum dalam peraturan

konkrit tersebut8”.

Senada dengan pendapat di atas, Satjipto Rahardjo

mengatakan bahwa asas hukum merupakan ”jantungnya”

peraturan hukum dan memiliki posisi sebagai ratio legis, yang

akan memberikan bantuan dalam memahami peraturan-peraturan

hukum9.

Dengan demikian, asas hukum bukanlah peraturan yang

bersifat nyata melainkan berupa sebuah pondasi pikiran atas

kebenaran, doktrin atau proposisi yang mendasari lahirnya kaidah

hukum yang terjelma dalam hukum positif. Begitu pula dalam

8 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum, Suatu Pengantar, Penerbit Liberty, Yogyakarta,

cetakan ketiga, 2002, hlm. 34 9 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum , Citra Aditya Bakti, Bandung, cetakan ke IV, 1996, , hlm. 45-

47


sistem hukum perusahaan, sistem hukum yang dibangun tidak

terlepas dari asas-asas hukum yang mendasarinya sebagai ratio

legis dari sistem tersebut.

1.2. Beberapa Asas Hukum Dalam Praktik Hukum Perusahaan

mengenai BUMD.

Hukum Perusahaan adalah hukum yang mengatur tentang

tata kerja perusahaan, dari mulai pendirian, cara mendirikan dan

pelaksanaan suatu badan usaha. Dalam praKtik hukum

perusahaan, BUMD dapat dikenal dengan badan usaha berbentuk

badan hukum dan tidak berbentuk badan hukum.

Asas-asas tersebut seperti akan dijelaskan di bawah ini :

a. Asas-asas Hukum Perjanjian

Asas ini dapat ditemukan dalam pengertian Perseroan

Terbatas sebagai salah satu bentuk badan usaha yang berbadan

hukum, dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang

Perseroan Terbatas Pasal 1 ayat (1) disebutkan bahwa : “Perseroan

terbatas adalah badan hukum yang merupakan persekutuan modal,

didirikan berdasarkan perjanjian....dst”. Dari definisi tersebut dapat

diketahui bahwa PT sebagai badan usaha didirikan atas dasar

perjanjian yang dilakukan oleh dua pihak atau lebih.

Dengan adanya perjanjian para pihak yang dituangkan

dalam akta notaris dalam bentuk anggaran dasar perseroan

terbatas maka berlakulah asas-asas hukum perjanjian dalam


pendirian, pelaksanaan perseroan tersebut. Asas-asas umum

hukum perjanjian tersebut antara lain ;

(1) Asas Konsensualisme;

(2) Asas Kebebasan Berkontrak;

(3) Asas Pacta sunt servanda;

(4) Asas Keseimbangan;

(5) Asas Itikad Baik (good faith);

(6) Asas Kepatutan;

(7) Asas Kebiasaan;

(8) Asas Moral;

b. Asas Tanggung Jawab Sosial & Lingkungan (Corporate Social

Responsibility/CSR)

Asas tanggung jawab sosial ini merupakan asas yang

mengharuskan setiap pelaku usaha (perusahaan) guna ikut

mewujudkan upaya pembangunan ekonomi berkelenjutan guna

meningkatkan kualitas kehidupan dan lingkungan yang

bermanfaat, baik bagi pelaku usaha (perusahaan), komunitas

setempat dimana pelaku usaha (perusahaan) menjalankan

usahanya, maupun bagi masyarakat pada umumnya. Hal ini

sangat penting demi terjalinnya hubungan pelaku usaha

(perusahaan) yang serasi, seimbang, dan sesuai dengan

lingkungan, nilai, norma, dan budaya masyarakat.


Asas ini sudah diterapkan di Indonesia dengan dinyatakan

secara tegas dalam Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang

Perseroan Terbatas. Pada Pasal 74 disebutkan :

“Perseroan yang menjalankan kegiatan usahanya di bidang

dan/atau berkaitan dengan sumber daya alam wajib

melaksanakan Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan”.

c. Asas Corporate Separate Legal Personality

Asas ini dikenal dalam Perseroan Terbatas, yang esensinya

bahwa suatu perusahaan, dalam hal ini PT, mempunyai

personalitas atau kepribadian yang berbeda dari orang yang

menciptakannya. Doktrin dasar PT adalah bahwa perseroan

merupakan kesatuan hukum yang terpisah dari subjek hukum

pribadi yang menjadi pendiri atau pemegang saham dari perseroan

tersebut. Ada suatu tabir (veil) pemisah antara perseroan sebagai

suatu legal entity dengan para pemegang saham dari perseroan

tersebut. Asas ini secara konkrit dapat ditemukan pada Pasal 3

ayat (1) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan

Terbatas yang menentukan Pemegang Saham Perseroan tidak

bertanggung jawab secara pribadi atas perikatan yang dibuat atas

nama perseroan dan tidak bertanggung jawab atas kerugian

Perseroan melebihi saham yang dimilikinya.


d. Asas Piercing the Corporate Veil

Berkaitan dengan asas Corporate Separate Legal Personality

tersebut di atas yang membatasi tanggung jawab pemegang saham,

dalam hal-hal tertentu pembatasan tersebut dapat diterobos

dengan syarat dan keadaan tertentu. Sehingga tanggung jawab

pemegang saham tidak lagi terbatas pada nilai pemilikan

sahamnya. Penerobosan keterbatasan tanggung jawab pemegang

saham Perseroan Terbatas tersebut dikenal dengan asas Piercing

the Corporate Veil.

Dalam Undang-Undang PT Tahun 2007 hal ini diatur pada

Pasal 3 ayat (2), dimana dalam ayat tersebut diketahui untuk dapat

terjadinya Piercing the Corporate Veil harus memenuhi syarat

sebagai berikut :

(1) persyaratan perseroan sebagai badan hukum belum atau

tidak terpenuhi;

(2) pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun

tidak langsung dengan itikad buruk memanfaatkan

perseroan semata-mata untuk kepentingan pribadi;

(3) pemegang saham yang bersangkutan terlibat dalam

perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh perseroan;

atau

(4) pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun

tidak langsung secara melawan hukum menggunakan

kekayaan perseroan, yang mengakibatkan kekayaan


perseroan menjadi tidak cukup untuk melunasi utang

perseroan.

e. Asas Fiduciary Duty

Esensi dari asas ini bahwa Direksi sebagai salah satu organ

dalam Perseroan Terbatas yang yang bertanggung jawab penuh

atas pengurusan perseroan untuk kepentingan dan tujuan

perseroan serta mewakili perseroan, baik di dalam maupun di luar

pengadilan. Sebagaimana halnya tanggung jawab terbatas

pemegang saham PT, keterbatasan tanggung jawab itu juga

berlaku terhadap anggota direksi meskipun tidak secara tegas

dinyatakan dalam pasal-pasal Undang-Undang PT.

Hal tersebut dapat diketahui dari Pasal 97 ayat (3) Undang-

Undang PT Tahun 2007 yang mengatur bahwa setiap anggota

direksi bertanggung jawab penuh secara pribadi apabila yang

bersangkutan bersalah atau lalai menjalankan tugasnya sesuai

dengan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1). Dari

ketentuan itu secara acontrario dapat diartikan bahwa apabila

anggota direksi tidak bersalah dan tidak lalai menjalankan

tugasnya, maka berarti direksi tidak bertanggung jawab penuh

secara pribadi.

f. Asas Fiduciary Skill & Care

Asas ini menekankan bahwa seorang direksi suatu perseroan

haruslah seseorang yang memiliki keahlian dan kecakapan dalam


melakukan perbuatan hukum dan harus memiliki tanggung jawab

sebagai ”bapak rumah yang baik” dalam mengelolan perseroan.

g. Asas Domisili

Asas domisili adalah asas yang menngharuskan suatu badan

usaha mempunyai tempat kedudukan yang biasanya disebutkan

dalam akta pendirian tempat kedudukan (domisili) ini berfungsi

sekaligus sebagai kantor pusat suatu badan usaha. Domisili atau

tempat kedudukan badan usaha ini untuk mempermudah suatu

badan usaha dalam mengadakan hubungan hukum dengan pihak

lain.

h. Asas Kekeluargaan

Asas kekeluargaan ini merupakan suatu asas yang

dinyatakan secara konstitusional dalam UUD 1945 pada Pasal 33

ayat (1) yang menyebutkan bahwa Perekonomian disusun sebagai

usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan. Dimaksudkan

bahwa dalam melakukan pengurusan perusahaan, direksi,

pemegang saham dan komisaris serta karyawan yang bekerja

dalam perusahaan dituntut untuk membangun sistem

kekeluargaan sebagai bangsa Indonesia dengan menghormati dan

menjunjung tinggi keberagaman. Asas kekeluargaan dimaksud

tidak diartikan sebagai semangat nepotistik yang bersifat

kekerabatan (family system)


B.2. Kewenangan Pemerintah Daerah Dalam Pembentukan Badan

Usaha Milik Daerah Bidang Pariwisata di Kabupaten Tuban

Pemerintah daerah Kabupaten Tuban terus didorong untuk

mandiri dari sisi anggaran belanja dan secara berangsur

meminimalkan ketergantungan dari pemerintah pusat. Dan, sudah

lama pula diidamkan BUMD (Badan Usaha Milik Daerah) sebagai

salah satu mesin pengisi pundi-pundi pendapatan asli daerah.

Namun, dilema BUMD juga ada, setidaknya terdapat dua sisi.

Pertama, dari sisi eksternal, UU No. 5 Tahun 1962 sebagai payung

hukum pendirian BUMD sudah dicabut, karena tidak mampu

mengikuti perkembangan zaman, yang “divonis” para pengamat

sebagai penyebab BUMD tidak sinergis berinovasi.

Pemerintah pusat juga masih terkesan setengah hati. Di

Kementerian Dalam Negeri, BUMD hanya diurusi pejabat setingkat

kepala subdirektorat. Bandingkan dengan BUMN, yang dibina

kementerian sendiri, yakni Menteri BUMN. Karena hanya dibina

pejabat setingkat kepala subdirektorat di Kemendagri menjadikan

BUMD lebih dilihat sebagai urusan pemerintahan, bukan sebagai

lembaga bisnis. Masalah ini sering menjadi kendala berkembangnya

BUMD sebagai entitas bisnis.

Kedua, dari sisi internal. Sisi ini bicara tentang manajemen

BUMD. Pola manajemen dan rekrutmen personalia yang terlalu

berbau birokratis dianggap sebagai salah satu tumpulnya ketajaman


kuku enterpreneur BUMD. Lalu diperparah masuknya pengaruh

kalangan politisi dalam manajemen BUMD.

Tak heran banyak jajaran direksi BUMD di daerah diisi oleh

pengurus atau pesanan dari partai politik tertentu. Kentalnya warna

birokrasi dan pengaruh politisi ini menyebabkan BUMD tak mampu

hidup, bahkan menjadi beban terhadap anggaran daerah. Sebab, para

direksi maupun pengawas BUMD adalah orang-orang yang kurang

memahami bisnis. Padahal, BUMD harus luwes dan lincah di tengah

kancah dunia bisnis.

Oleh karena itu, pemerintah daerah Kabupaten Tuban, dalam

membentuk BUMD dalam bentuk Perusahaan Umum Daerah atau

menggantinya berbentuk PERSERODA, sebisa mungkin menyerahkan

pengelolaannya kepada orang-orang yang memiliki etos bisnis. Selain

itu, kita juga berharap bahwa dengan dibentuknya Peraturan Daerah

Kabupaten Tuban tentang BUMD dibidang pariwisata yang dinilai

salah satu penyebab sisi lemah karena belum memiliki dasar

eksistensi ini, tidak menjadi faktor penghambat semangat Pemkab

Tuban. Sebab, banyak daerah lain BUMD-nya berhasil dan maju.

Kabupaten Tuban sudah menyiasati persoalan payung hukum

ini dengan menjadikan BUMD di bidang pariwisata sebagai Perseroda.

Caranya, dengan menjadikan aset BUMD sebagai setoran modal

BUMD berbentuk PERSERODA lewat inbreng. Dengan demikian, aset

BUMD menjadi aset yang sudah dipisahkan dari aset pemerintah


daerah. Pijakannya Pasal 332 UU No. 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintahan Daerah.

Ketika sudah menjadi Perseroda, secara hukum BUMD

mengikuti UU Perseroan Terbatas. Cara ini lebih memberi kepastian

hukum kepada pengelola BUMD serta menjadikan gerak bisnis BUMD

lebih luwes dan lincah. Birokratisasi pengambilan keputusan bisnis

bisa diminimalkan.

Alasan bahwa BUMD dikhawatirkan tidak bisa menjalankan

fungsi public services karena harus dikelola dengan pendekatan bisnis

murni, harus dihilangkan. Tentu ada inovasi-inovasi yang bisa

dimainkan. Misalnya, meski BUMD berbentuk perseroan daerah,

pemerintah daerah sebagai pemilik saham bisa menitipkan kebijakan

tersebut dalam setiap rapat umum pemegang saham, yang harus

berlangsung setiap tahun.

C. Kajian terhadap praktik penyelenggaraan, kondisi yang ada,

serta permasalahan yang dihadapi dalam Penyertaan Modal

kepada Pihak Ketiga di Daerah.

Pasal 334 ayat (2) “ Dalam hal perusahaan umum Daerah akan

dimiliki oleh lebih dari satu Daerah, perusahaan umum Daerah tersebut

harus merubah bentuk hukum menjadi perusahaan Perseroan Daerah”

Dan pasal 339 ayat (3) menyebutkan “ Dalam hal pemegang saham

perusahaan perseroan Daerah terdiri atas beberapa Daerah dan bukan

Daerah, salah satu Daerah merupakan pemegang saham mayoritas.”


menyiratkan bahwa Pemerintah Daerah dapat menyertakan modal

pada BUMD lain sebagai pemilik saham minoritas.

Berdasarkan narasi di atas maka setidaknya terdapat 3 saluran

Penyertaan Modal Daerah yang terkait dengan Badan Usaha yang

dapat terjadi pada neraca Pemerintah Daerah :

1) Penyertaan Modal Daerah pada BUMD, dimana Daerah

dimaksud bertindak sebagai pemilik (bagian modal mayoritas);

2) Penyertaan Modal Daerah pada BUMD lain;

3) Penyertaan Modal Daerah pada BUMN.

Meski begitu modal yang ditanamkan pada satu BUMD harus

tetap dimiliki oleh daerah lain sebagai mayoritas atau Pemerintah

Pusat dalam kerangka BUMN. Pemerintah Daerah dan Direksi

memiliki kewajiban bersama untuk menjaga agar salah satu daerah

atau pemerintah dapat menjadi mayoritas dan tidak berubah menjadi

Non-BUMD ketika Modal tergerus menjadi kurang dari 51%.

Dalam kegiatan perekonomian Indonesia, badan usaha

berbentuk badan hukum banyak digunakan dan dipilih karena

karakteristik badan hukum itu sendiri yaitu sebagai subjek hukum

selain orang perorangan (person) yang antara lain mempunyai hak

dan kewajiban. Badan Hukum sebagai subjek hukum mencakup hal-

hal seperti:

a. sebagai suatu perkumpulan orang (organisasi usaha)

b. dapat melakukan perbuatan hukum dalam hubungan-

hubungan hukum


c. mempunyai harta kekayaan tersendiri

d. mempunyai pengurus

e. mempunyai hak dan kewajiban

f. dapat menggugat dan digugat di depan pengadilan.

Beberapa badan usaha berbentuk badan hukum antara lain

Perseroan Terbatas, Persero dan Perum yang merupakan Badan

Usaha Milik Negara (BUMN) termasuk dalam hal ini badan usaha

berbentuk badan hukum yang dikelola pemerintah daerah seperti

Badan Usaha Milik Daerah (BUMD).

BUMD menurut UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintahan Daerah adalah badan usaha yang seluruh atau

sebagian besar modalnya dimiliki oleh Daerah. Terdapat dua bentuk

BUMD, yaitu: 1) Perusahaan Umum Daerah adalah BUMD yang

seluruh modalnya dimiliki oleh satu Daerah dan tidak terbagi atas

saham, dan 2) Perusahaan Perseroan Daerah adalah BUMD yang

berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham

yang seluruhnya atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen)

sahamnya dimiliki oleh satu Daerah. Dari pengamatan terhadap

peraturan perundang-undangan ditemukan belum adanya Undang-

undang tentang Badan Usaha Milik Daerah pengganti UU Nomor 5

Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah sebagai payung hukum

BUMD. Kondisi ini sangat berbeda dengan Badan Usaha Milik Negara

dimana telah memiliki payung hukum yaitu Undang-undang Nomor

19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.


Konsep pengelolaan BUMD non persero (Perusahaan

Daerah/Perusahaan Umum Daerah) dimungkinkan dengan model

pengelolaan BUMD dengan sistem ”swakelola mandiri”. Konsep

pengelolaan ini menggunakan sistem pengawasan ataupun

pembinaan secara bertanggungjawab dan intensif. Pengelolaan BUMD

dilakukan dengan pengawasan dan pembinaan secara langsung oleh

pemangku kebijakan yang dilakukan oleh kepala daerah selaku

pemegang otoritas tertinggi di pemerintah daerah. Kewenangan

pemerintah daerah selaku pemegang otoritas dapat melakukan

”intervensi kebijakan” dalam konteks yang positif terkait kinerja dari

BUMD melalui dewan pengawas. UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintah Daerah menyebutkan bahwa dalam pengelolaan BUMD

salah satunya harus mengandung unsur tata kelola perusahaan yang

baik. Namun demikian, peraturan pemerintah maupun peraturan lain

yang mengatur lebih lanjut ketentuan mengenai tata kelola

perusahaan yang baik dalam pengelolaan BUMD tersebut belum

dikeluarkan. Sementara konsep pengelolaan BUMD persero (Perseroan

Terbatas/Perusahan Perseroan Daerah), berdasarkan Permendagri

Nomor 3 Tahun 1998 tentang Badan Hukum BUMD, menyatakan

bahwa BUMD berbentuk perseroan terbatas tunduk pada UU Nomor

40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dan peraturan

pelaksanaannya.


D. Kajian terhadap Implikasi Penerapan Sistem Baru yang akan

diatur dalam Peraturan Daerah terhadap Aspek Kehidupan

Masyarakat

Di Neraca Pemerintah, Penyertaan Modal Pemerintah Daerah

pada perusahaan negara/daerah, lembaga keuangan negara, atau

badan hukum lainnya dicatat sebagai Investasi jangka panjang

permanen di sisi Aset10. Sebaliknya, Penyertaan Modal daerah pada

Neraca BUMD dicatat sebagai Ekuitas. Menurut PSAK (2002) pasal 49,

Ekuitas adalah hak residual atas aktiva perusahaan setelah dikurangi

semua kewajiban.

Bentuk BUMD dilihat dari bentuk ekuitasnya, terbagi ke dalam

2 bentuk yaitu (UU 23/2014) Perumda, BUMD yang ekuitasnya tidak

terbagi atas saham, dan Perseroda, BUMD yang ekuitasnya terbagi

atas saham. Ditinjau dari sumbernya, beberapa komponen yang

membentuk ekuitas yaitu (PSAK 21):

(a) Jumiah uang yang diterima.

(b) Setoran saham dalam bentuk uang, sesuai transaksi nyata.

(c) Besarnya tagihan yang timbul atau hutang yang dikonversi

menjadi modal.

(d) Setoran saham dalam dividen saham dilakukan dengan harga

wajar saham,

(e) Nilai wajar aktiva bukan kas yang diterima.

10

Buletin Teknis Nomor 02 Tahun 2005 tentang Penyusunan Neraca Awal

Pemerintah Daerah


(f) Setoran saham dalam bentuk barang (inbreng)

Nilai Ekuitas dari Perumda bergantung kepada kemampuan

Direksi dan Manajemen Perumda untuk menghasilkan Laba/rugi.

Pada Perumda, pemisahan antara laba atau rugi yang dihasilkan

tanpa ada aturan lebih lanjut, nyaris tidak ada. Seperti disebutkan

PSAK 21 bahwa besarnya hutang yang timbul merupakan salah satu

unsur lazim pencatatan Pengurangan ekuitas, maka ketika merugi

dan tidak berhutang, nilai Ekuitas yang ditanamkan oleh Pemerintah

langsung terpengaruh. Lain dengan Perseroda dimana tanggung jawab

pemodal sebatas pada saham yang dimilikinya, pada Perumda, ketika

berutang, pemilik modal bertanggungjawab atas utang yang dimiliki

Perumda untuk dapat terus beroperasi.

Oleh karena itu, sulit untuk mengatakan bahwa Penyertaan

Modal Daerah pada BUMD berbentuk Perumda sebagai Investasi

tanpa ada penghitungan akan laba yang dikontribusikan yang

diharapkan sebelumnya. Pada titik tertentu Penyertaan Modal Daerah

pada BUMD berbentuk Perumda yang cenderung terus menerus

merugi sebagai tren dari sisi Neraca Pemerintah Daerah lebih tepat

dikategorikan sebagai Belanja daripada Investasi.

Manajemen pengelolaan keuangan yang baik dari Daerah dan

BUMD terhadap ekuitas dapat diperlihatkan melalui sudut pandang

corporate finance. Tujuan dari Corporate Finance adalah

pemaksimalan nilai dari seluruh usaha, jika lebih sempit,


pemaksimalan nilai ekuitas, dan lebih sempit lagi pemaksimalan

harga saham bagi perusahaan terbuka .

Satu hal yang perlu dicatat mengenai hubungannya dengan

BUMD adalah, BUMD memiliki ketentuan mengenai kepemilikan

ekuitas yang dimiliki pemerintah daerah sebesar 51%. Dan dari lebih

dari 1000 BUMD yang ada di Indonesia, tidak lebih dari 10 yang telah

mencatatkan namanya di pasar modal, yang menyebabkan pada titik

ini, BUMD tidak dapat dielaborasi dengan pemaksimalan nilai saham.

Kondisi pengelolaan BUMD masih belum optimal antara lain

terlihat dari pengelolaan yang masih terjebak dalam pola kerja

birokrasi daripada sebagai perusahaan yang berorientasi pada

kepuasan pelanggan, pelayanan yang diberikan belum maksimal,

serta adanya praktek mismanagement yang mengarah pada inefisiensi

dan kecurangan (fraud) dalam pengelolaan BUMD.

Dalam Pembinaan dan Pengembangannya BUMD di Kabupaten

Tuban relatif masih kecil penerimaan laba perusahaan daerah sebagai

salah satu sumber PAD daerah, kecuali pada daerah-daerah tertentu,

adalah bahwa kebanyakan usahanya relatif berskala menengah dan

kecil, di samping banyak pula diantaranya yang belum

diselenggarakan berdasarkan asas ekonomi perusahaan, namun

relatif lebih banyak didasarkan atas pertimbangan pelayanan publik.

Tambahan pula menurut UU No. 23 Tahun 2014 yang

mendasarinya, terdapat rincian yang menetapkan bahwa penggunaan


laba bersih perusahaan, setelah terlebihdulu dikurangi penyusutan,

ditetapkan sebagai berikut:

(1) Perusahaan Daerah yang memiliki modal seluruhnya terdiri dari

kekayaan daerah yang dipisahkan adalah:

(a) untuk dana pembangunan daerah 30%;

(b) untuk anggaran belanja daerah 25%;

(c) untuk cadangan umum, sosial dan pendidikan, jasa

produksi, sumbangan dana pensiun dan sokongan sejumlah

45%.

(2) Perusahaan daerah yang sebagian modalnya terdiri dari kekayaan

daerah yangdipisahkan setelah dikeluarkan zakat yang dipandang

perlu adalah

(a) untuk dana pembangunan daerah 8%;

(b) untuk anggaran belanja daerah 7%; dan

(c) selebihnya (85%) untuk pemegang saham dan untuk

cadangan umum.

Dengan demikian Bagian laba perusahaan daerah yang

jumlahnya relatif kecil di berbagai daerah menjadi semakin kecil lagi

dengan penetapan bagian daerah dalam penggunaan keuntungan

bersihnya yang diperuntukkan bagi penerimaan daerah yang relatif

kecil pula. Bahkan adakalanya pula pada daerah tertentu dan tahun-

tahunanggaran tertentu praktis Bagian laba perusahaan daerah itu

“tidak terealisir” karena daerah sendiri terpaksa menambah

permodalan (atau investasi) pada BUMD yang bersangkutan yang


jumlahnya sama atau bahkan melebihi Bagian laba perusahaan

daerah yang seharusnya disetorkan dalam mendukung APBD daerah

yangbersangkutan.

Dari laporan hasil studi Biro Analisa Keungan Daerah

Kemenkeu tentang Analisis Kinerja BUMN Non PDAM dikemukakan

bahwa berbagai permasalahan yang dihadapi BUMD dalam perjalanan

hidupnya dapat disimpulkan sebagai berikut:

(1) lemahnya kemampuan manajemen perusahaan;

(2) lemahnya kemampuan modal usaha;

(3) kondisi mesin dan peralatan yang sudah tua atau ketinggalan

dibandingkan usaha lain yang sejenis;

(4) lemahnya kemampuan pelayanan dan pemasaran sehingga sulit

bersaing;

(5) kurang adanya koordinasi antar BUMD khususnya dalam

kaitannya dengan industri hulu maupun hilir;

(6) kurangnya perhatian dan kemampuan atas pemeliharaan aset

yang dimiliki,sehingga rendahnya produktivitas, serta mutu dan

ketepatan hasil produksi;

(7) besarnya beban administrasi, akibat relatif besarnya jumlah

pegawai dengankualitas yang rendah; dan

(8) masih dipertahankannya BUMD yang merugi, dengan alasan

menghindarkanPHK dan “kewajiban” pemberian pelayanan

umum bagi masyarakat.


Selain dari pada itu, dari berbagai pengamatan dan keluhan

yang seringkalidisampaikan oleh pihak internal maupun eksternal

dari perusahaan daerah sendiri adalah adanya berbagai kendala lain

dalam pembinaan dan pengembangan usaha BUMD tersebut.

Diantaranya dirasakan adanya campur tangan pemerintah daerah

yang cukup besar atas jalannya organisasi BUMD serta adanya

keterbatasankewenangan tertentu dalam operasionalisasi perusahaan.

Selanjutnya seringkali pula dalam penempatan direksi tidak terlepas

dari pertimbangan KKN atau kedekatan para calonnya dengan

pimpinan daerah. Dalam hubungan ini banyak pula penempatan

direksi dan bahkan tenaga kerja yang kurang didasarkan pada

pertimbangan profesionalisme, keahlian dan keterampilaan, bahkan

adakalanya penempatan di perusahaan daerah itu sebagai “tempat

buangan” bagi pejabat tertentu yang tergeser kedudukannya.

Pemberdayaan BUMD dalam Peningkatan Ekonomi Daerah

Pemberdayaan masyarakat (beserta kelembagaannya, termasuk

BUMD) menurut Ginandjar Kartasasmita adalah upaya untuk

meningkatkan harkat dan lapisan masyarakat yang dalam kondisi

sekarang tidak mampu untuk melepaskan diri dari perangkap

kemiskinan dan keterbelakangan.Ini berarti bahwa memberdayakan

itu adalah memampukan dan memandirikan masyarakat beserta

kelembagaannya, disini termasuk badan usaha milik daerah.


Khusus dalam hal BUMD, upaya memberdayakan itu haruslah

pertama dimulai dengan menciptakan suasana atau iklim yang

memungkinkan potensinya untuk berkembang. Ini dengan landasan

pertimbangan bahwa setiap masyarakat dankelembagaannya,

memiliki potensi yang dapat dikembangkan. Maka dengan

pemberdayaan itu pertama-tama merupakan upaya untuk

membangun daya dengan mendorong, memotivasi dan

membangkitkan kesadaran akan potensi (dan daya) yang dimilikinya

serta berupaya untuk mengembangkannya. Selanjutnya, yang kedua,

adalah memperkuat potensi atau daya yang dimiliki tersebut, dimana

untuk ini diperlukan langkah-langkah yang lebih positif dan nyata,

penyediaan berbagai input yang diperlukan, serta pembukaan akses

kepada berbagai peluang sehingga semakin berdaya memanfaatkan

peluang.

Akhirnya, yang ketiga, dimana memberdayakan berarti pula

melindungi,sehingga dalam proses pemberdayaan haruslah dicegah

agar jangan pihak yang lemah menjadi bertambah lemah, tapi dapat

hidup dengan daya saing yang memadai.

Dalam kaitan dengan perbaikan kinerja BUMD dikemukakan

berbagai langkah dan tindakan yang dapat dilakukan

dalammemperbaiki kinerja usaha BUMD, dengan tindakan-tindakan

yang sifatnya strategis yang dapat dikelompokkan dalam tiga bagian

strategi, yaitu strategi pengusahaan,strategi penumbuhan dan strategi

penyehatan perusahaan yang dapat diringkaskan sebagai berikut:


1. Strategi Pengusahaan Perusahaan, yang dapat dilakukan

dengan langkah atau tindakan memperbaiki kinerja

perusahaan, diantaranya dengan

(a) Mengatasi kelemahan internal yang diantaranya melalui

penetapan kembali core business, likuidasi unit bisnis yang

selalu rugi, dan memperbaiki sistem manajemen organisasi;

(b) Memaksimumkan kekuatan internal, yang antara lain

dengan caramengkonsentrasikan bisnis pada usaha yang

berprospek tinggi, memperluaspasar dengan

mempertahankan dan mencari pelanggan baru, serta

mencariteknik produksi baru yang dapat meningkatkan

efisiensi usaha;

(c) Mengatasi ancaman eksternal, yang diantaranya dengan cara

memperbaiki mutu produk dan jasa, meningkatkan kualitas

SDM serta meningkatkankreativitas dan keaktifan tenaga

pemasaran dalam mencari terobosan baru;dan

(d) Memaksimumkan peluang eksternal, yang antara lain

melalui upayakerjasama yang saling menguntungkan dengan

perusahaan sejenis atau yangdalam keterkaitan. Dan

kerjasama ini dapat dilakukan dalam bentuk joint venture,

BOT, BOO atau bentuk kerjasama lainnya.

2. Strategi Penumbuhan Perusahaan, adalah bertujuan untuk

menumbuhkan danmengembangkan perusahaan sesuai dengan


ukuran besaran yang disepakatiuntuk mencapai tujuan jangka

panjang perusahaan.

BUMD dikatakan tumbuh jika perusahaan daerah itu

berhasil meningkatkan antara lain, volume penjualan,pangsa

pasar, besarnya laba dan aset perusahaan. Beberapa tindakan

yang dapatdilakukan agar perusahaan terus tumbuh

berkembang diantaranya adalahmengkonsentrasikan bisnis

pada produk yang representatif, melakukanperluasan pasar,

pengembangan produk baru, dan integrasi horizontal

dan/atauvertikal.

3. Strategi Penyehatan Perusahaan, yaitu yang dilakukan melalui

pendekatanstrategik dan pendekatan operasional.

Dalam pendekatan strategik, misalnya,jika terjadi

kesalahan strategis seperti ketidakmampuan perusahaan

dalammemenuhi kebutuhan konsumen sesuai dengan misinya,

maka perlu dilakukanpenilaian menyeluruh terhadap bisnis

yang dilakukan untuk perubahan danpenyempurnaannya.

Sedangkan dengan pendekatan operasional ditujukan

untukmelakukan perubahan operasi perusahaan tanpa

merubah strategi bisnis. Dalamhubungan ini langkah-langakah

yang biasa diambil perusahaan dalam rangkapenyehatan

operasi diantaranya adalah:

a. Meningkatkan penghasilan yang diperoleh dengan berbagai

teknik bisnis,misalnya pemotongan harga, peningkatan


promosi, penambahan dan perbaikan pelayanan

konsumen, memperbaiki saluran distribusi

danmemperbaiki kualitas produk, dan

b. Melaksanakan pemotongan biaya (penghematan). Biaya-

biaya yang tidak memiliki keterkaitan langsung dengan

kegiatan operasional pokokperusahaan yang segera

membentuk penghasilan, biasanya menjadi pilihan pertama

untuk diturunkan, seperti misalnya biaya-biaya

administrasi,penelitian dan pengembangan, dan

pemasaran.

Karena BUMD merupakan bagian dari organ pemda, maka sulit

untuk mendapatkan fasilitas dari lembaga penunjang, misalnya bank,

perizinan, dan lain-lain.

Otonomi daerah, selain memberikan keleluasaan kepada daerah

untuk mengelola daerahnya masing-masing, juga memberikan

kesempatan kepada Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) untuk

mengelola potensi-potensi bisnis yang ada di daerah. Seiring dengan

semangat otonomi tadi, BUMD-BUMD baru pun bermunculan. Namun

tidak sedikit dari BUMD yang didirikan itu, hanya sekedar pajangan.

Karena belum memiliki core business. Seorang direksi BUMD

menuturkan, perusahaanya sudah dibentuk berikut organnya, tapi

core businessnya belum jelas.

Dari sisi kelembagaan, BUMD, adalah, bagian dari struktur

birokrasi pemerintah daerah. Di mana, pengelola tidak profesional.


Kebanyakan adalah pegawai pemda yang akan pensiun dan tidak

punya pengalaman dan wawasan entrepreneurship. tidak ada otonomi

bagi manajemen. Karena BUMD merupakan bagian dari organ pemda,

maka sulit untuk mendapatkan fasilitas dari lembaga penunjang,

misalnya bank, perizinan, dll. Kreditur sulit menetapkan siapa yang

bertanggung jawab dan kolateral yang diminta.

Pengelolaan BUMD, harus berlandaskan UUD NRI Tahun 1945:

Pasal 33 ayat (3): Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di

dalamnya dikuasai oleh negara, dan dipergunakan untuk sebesar-

besarnya kemakmuran rakyat. Namun pedoman hukumnya masih

berdasarkan UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah,

pasal 331, disebutkan, pemerintah daerah dapat memiliki BUMD yang

pembentukan, penggabungan, pelepasan kepemilikan, dan/atau

pembubarannya ditetapkan dengan Perda yang berpedoman pada

peraturan perundang-undangan.

Otonomi daerah berarti juga otonomi dalam sektor ekonomi,

tidak hanya otonomi sektor politik. Jadi diperlukan landasan hukum

yang dapat menjadi pijakan atau pedoman BUMD yang tangguh dan

dapat berperan sebagai lembaga bisnis yang profesional, mandiri dan

dapat berkiprah serta memenuhi tuntutan bisnis domestik & global.

BUMD harus didaya gunakan sebagai lembaga bisnis yang menjadi

sumber pendapatan asli daerah (PAD) bagi kemakmuran masyarakat.

Dari sisi kelembagaan, dapat berbentuk Perumda dan Perseroda. Di


sini peran bupati hanya bertindak sebagai pemilik yang mempunyai

kewenangan hanya sebagai pemegang saham mayoritas.

Pemerintah daerah tidak mencampuri operasional BUMD

Perseroda. Keberhasilan direksi BUMD diukur berdasarkan kinerja

dan memakai ukuran/prinsip manajemen keuangan yang sehat.

Sebelum diangkat menjadi direksi, masing-masing direksi membuat

kontrak manajemen sesuai prinsip Good Corporate Governance (GCG).

Porsi kepemilikan saham BUMD bidang Pariwisata, khususnya

yang berbentuk Perseroda harus minimal 51%. Porsi ini merupakan

amanat konstitusi pasal 33 ayat (3). Privatisasi dapat diterima

sepanjang pemda Kabupaten Tuban masih sebagai pemegang saham

mayoritas, dan hasilnya untuk kepentingan BUMD, bukan untuk

dipergunakan menambah kekurangan APBD. Sebenarnya sistim

profitisasi adalah prinsip ideal dalam pengelolaan BUMD. Profitasi

berarti kepemilikan BUMD tetap ditangan pemerintah daerah, tapi

cara pengelolaan murni bisnis tanpa campur tangan pemerintah

dalam operasionalnya BUMD, yang sesuai dengan amanat konstitusi.


BAB III

EVALUASI DAN ANALISIS PERATURAN

PERUNDANGUNDANGAN TERKAIT

Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

menyatakan Surplus penerimaan negara/daerah dapat digunakan

untuk membiayai pengeluaran negara/daerah tahun anggaran

berikutnya dan penggunaan surplus penerimaan negara/daerah

sebagaimana dimaksud adalah untuk membentuk dana cadangan

atau penyertaan pada Perusahaan Negara/Daerah yang harus

memperoleh persetujuan terlebih dahulu dari DPR/DPRD. Dalam

hubungan antara pemerintah dan perusahaan negara, perusahaan

daerah, perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat

ditetapkan bahwa pemerintah dapat memberikan

pinjaman/hibah/penyertaan modal kepada dan menerima

pinjaman/hibah dari perusahaan negara/daerah setelah mendapat

persetujuan DPR/DPRD. Pemerintah dapat memberikan

pinjaman/hibah/penyertaan modal kepada dan menerima

pinjaman/hibah dari perusahaan negara/daerah.

Pemberian pinjaman/hibah/penyertaan modal dan penerimaan

pinjaman/hibah sebagaimana dimaksud diatas terlebih dahulu

ditetapkan dalam APBN/APBD. Disamping itu, dalam keadaan

tertentu, untuk penyelamatan perekonomian nasional, Pemerintah

Pusat dapat memberikan pinjaman dan/atau melakukan penyertaan

modal kepada perusahaan swasta setelah mendapat persetujuan DPR.


Undang-undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas juga

menjelaskan, dalam hal pendiri adalah badan hukum negara atau

daerah, diperlukan Peraturan Pemerintah tentang penyertaan dalam

Perseroan atau Peraturan Daerah tentang penyertaan daerah dalam

Perseroan. Dalam Keuangan Negara, penyertaan modal negara

menjadi Kekayaan Negara yang dipisahkan yaitu kekayaan negara

yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)

untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau

Perum serta perseroan terbatas lainnya.

Pemerintah daerah dapat melakukan penyertaan modal pada

suatu Badan Usaha Milik Pemerintah dan/atau milik swasta.

Penyertaan modal tersebut dapat ditambah, dikurangi, dijual kepada

pihak lain, dan/atau dapat dialihkan kepada badan usaha milik

daerah. Pemerintah daerah dapat memiliki BUMD yang pembentukan,

penggabungan, pelepasan kepemilikan, dan/atau pembubarannya

ditetapkan dengan Perda yang berpedoman pada peraturan

perundang-undangan.

Istilah Badan Usaha Milik Daerah atau disingkat BUMD tidak

terlepas dari perkembangan kebijakan terkait dengan Badan Usaha

Milik Negara. Pada awalnya, Badan Usaha Milik Negara (BUMN)

adalah perusahaan-perusahaan negara baik yang berbentuk badan-

badan berdasarkan hukum perdata maupun yang berbentuk badan

hukum berdasarkan hukum publik antara lain yang berdasarkan

Undang-Undang Perusahaan Indonesia/Indonesische Bedrijvenwet,


Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419 dan perusahaan-perusahaan milik

negara yang didirikan berdasarkan undang-Undang Kompatilbilitet

Indonesia (Staatsblad Tahun 1925 Nomor 448). Dalam rangka

mensikronkan segala kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah

mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan

Negara. Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha negara

berbentuk Perusahaan Negara terutama karena ada banyak usaha

negara dalam bentuk Perusahaan Negara yang inefisien, maka

Pemerintah menerbitkan Perpu Nomor 1 Tahun 1969 tentang Bentuk-

Bentuk Usaha Negara. Dalam Perpu ini, ditetapkan bahwa usaha-

usaha negara berbentuk perusahaan dibedakan dalam Perusahaan

Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut ketentuan-

ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927

Nomor 419), Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur

berdasarkan ketentuan UU 19 Prp. Tahun 1960 tentang Perusahaan

Negara, dan Persero yang merupakan penyertaan negara pada

perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam Kitab Undang-undang

Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van Koophandel, Staatsblad

Tahun 1847 Nomor 23).

Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka

menjamin kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya

dualisme pengaturan pada Perseroan Terbatas yang selama ini diatur

dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23) dan Ordonansi

Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische


Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717) Pemerintah

menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan

Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga

Pasal 36 sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum

Dagang (Wetboek van Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang

mengatur mengenai Perseroan Terbatas berikut segala perubahannya,

terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun 1971 dan Ordonansi

Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische

Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717).

Sejalan dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995,

Pemerintah menerbitkan beberapa peraturan pemerintah sebagai

peraturan pelaksana Perpu Nomor 1 Tahun 1969 yaitu Peraturan

Pemerintah Nomor Nomor 12 Tahun 1998 tentang Perusahaan

Perseroan (Persero) dan Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 1998

tentang Perusahaan Umum.Namun demikian, mengingat bahwa Perpu

1 Tahun 1969 dan kedua Peraturan Pemerintah tersebut dianggap

sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman, serta didorong

dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang

keuangan Negara, Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor

19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang hanya

mengatur dua bentuk hukum badan usaha negara yaitu Perum dan

Persero. Sementara Perjan, dengan terbitnya Undang-Undang ini,

harus dirubah bentuk hukumnya menjadi Perum atau Persero.


Istilah BUMD diilhami dari terbitnya Peraturan Pemerintah

Nomor 12 Tahun 1998 dan Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun

1998. Namun demikian, definisi BUMD sampai sekarang belum

ditetapkan secara baku oleh peraturan perundang-undangan. Berbeda

dengan BUMN yang definisinya telah ditetapkan Undang-Undang

Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN. Dilain pihak, istilah BUMD

telah tertuang baik dalam Peraturan Mendagri Nomor 3 Tahun 1999

tentang Bentuk Hukum BUMD, tertuang dalam Undang-Undang

Nomor 22 Tahun 1999 yang dirubah menjadi Undang-Undang Nomor

32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah maupun dalam banyak

Undang-Undang Sektoral seperti UU 1/2004 tentang Perbendaharaan

Negara, UU Kelistrikan, UU Minerba, UU Pelayaran, UU Jalan, dsb.

Hal ini dapat dimaklumi karena pendirian dan pengaturan BUMD

sampai saat ini masih tunduk dengan Undang-Undang Nomor 5

Tahun 1962 Tentang Perusahaan Daerah walaupun undang-undang

ini telah dicabut dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969,

namun karena ditegaskan bahwa UU 5/1962 tidak berlaku sejak

diterbitkannya undang-undang pengganti, dan sampai sekarang

belum ada undang-undang penggantinya, maka UU 5/1962 masih

berlaku sampai sekarang.

UU 5/1962 tentang Perusahaan Daerah merupakan undang-

undang yang penyusunannya diilhami dari terbitnya Perpu Nomor 17

Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara. Berdasarkan UU 5/1962,

Perusahaan Daerah adalah perusahaan yang seluruh atau sebagian


besar modalnya berasal dari kekayaan daerah yang dipisahkan.

Mengingat bahwa pembinaan pemerintahan daerah berada di bawah

tanggungjawab Menteri Dalam Negeri, maka peraturan pelaksana UU

5/1962 diterbitkan oleh Mendagri baik berupa Instruksi Mendagri,

Keputusan Mendagri, maupun Peraturan Mendagri. Sejak terbitnya

UU 1/1995 tentang Perseroan Terbatas dan Permendagri Nomor

3/1999 tentang Bentuk Hukum BUMD, maka sebagian BUMD ada

yang berbentuk Perseroan Terbatas, seperti misalnya PT. Jaya Ancol,

PT. Riau Airlines, PT. Ratax, dsb. Mengingat definisinya sampai

sekarang belum baku, maka BUMD yang berbadan hukum Perseroan

Terbatas terkadang tidak mencerminkan mayoritas kepemilikan

Daerah di perusahaan tersebut. Contoh yang paling nyata adalah PT.

Delta Tbk yang dianggap sebagai BUMD DKI Jakarta. Pemda DKI

Jakarta hanya pemegang saham minoritas dalam PT. Delta Tbk.

sehingga saham pengendali berada di tangan swasta sepenuhnya.

Namun, karena ada unsur Pemda di dalamnya, maka Pemda

menganggap PT. Delta Tbk. sebagai BUMD. Jika berkaca dari definisi

BUMN, maka hal ini seharusnya tidak terjadi jika definisi BUMD

sudah ditetapkan. Ketidakjelasan definisi BUMD berdampak negatif

terhadap pelaksanaan peraturan perundang-undangan sektoral yang

memberikan priviledge atau keistimewaan dalam melakukan usaha

dengan tujuan untuk lebih meningkatkan pendapatan daerah namun

pada kenyataannya perusahaan-perusahaan perseroan terbatas yang

dianggap sebagai BUMD justru memberikan keuntungan yang lebih


besar kepada pengusaha swasta karena Pemda hanyalah pemegang

saham minoritas.

Dengan demikian, Badan Usaha semakin berkembang

keberadaannya, ada yang berbentuk badan hukum (berbadan hukum)

dan ada yang bukan berbentuk badan hukum (non badan hukum).

Badan usaha berbadan hukum seperti PT, PN, PD dan Koperasi telah

memiliki peraturan yang memadai, yang dibentuk dengan

memperhatikan perubahan sosial di Indonesia. Sedangkan badan

usaha non badan hukum seperti Firma dan CV (persekutuan

komanditer), sampai saat ini belum mempunyai peraturan khusus

yang memadai, melainkan masih mengacu pada KUHD dan KUH

Perdata yang sudah tidak relevan dengan perkembangan sosial

ekonomi negara.

Sejak diundangkannya Undang-Undang No. 23 Tahun 2014

tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa

kali terakhir dengan Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015, Badan

Usaha Milik Daerah (BUMD) baru didefinisikan secara jelas, yaitu

dalam BAB XII tentang BUMD yang terdiri dari 13 pasal. Terhadap

perusahaan-perusahaan milik daerah yang sudah mulai beroperasi

sebelum UU ini berlaku, wajib untuk menyesuaikan dengan

ketentuan dalam UU ini dalam jangka waktu paling lama tiga tahun

terhitung sejak UU berlaku.

Sebelumnya, BUMD sebagai perusahaan milik daerah diatur

dengan UU No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, sehingga


seluruh perusahaan milik pemerintah daerah disebut Perusahaan

Daerah. Namun, dengan berlakunya UU No. 23 Tahun 2014, UU No. 5

Tahun 1962 tersebut menjadi tidak berlaku, hanya saja peraturan

pelaksananya selama tidak bertentangan dengan UU No. 23 Tahun

2014 dinyatakan masih tetap berlaku.

Istilah perusahaan daerah berubah menjadi BUMD sejak

adanya Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990 tentang

Perubahan Bentuk BUMD ke Dalam Dua Bentuk Perumda dan

Perseroda, penggunaan istilah perusahaan daerah bergeser menjadi

BUMD. Sesuai Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990

tersebut, Menteri Dalam Negeri telah memerintahkan kepada para

Kepala Daerah untuk mengganti bentuk Perusahaan Daerah menjadi

Perusahaan Umum Daerah (Perumda) atau Perusahaan Perseroan

Daerah (Perseroda). Namun, instruksi tersebut tidak diikuti terbitnya

peraturan pelaksana pengelolaan BUMD dengan bentuk yang baru.

Selanjutnya, pada tahun 1998, tepatnya berdasarkan Peraturan

Menteri Dalam Negeri No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum

BUMD, BUMD dibagi dalam dua bentuk yaitu Perusahaan Daerah dan

Perseroan Terbatas, sehingga istilah Perusahaan Daerah kembali

muncul, dan jika dilihat dari penggunaan istilahnya, Permendagri No.

3 Tahun 1998 mengelompokkan Perusahaan Daerah sebagai salah

satu bentuk dari BUMD.

Jika dibandingkan antara satu peraturan dengan peraturan

perundang-undangan lainnya terkait BUMD, tidak dipungkiri masih


terdapat aturan yang berbeda dalam menginterpretasikan BUMD dan

beberapa penjelasannya tidak lagi relevan dengan UU No. 23 Tahun

2014. Bahkan, masih terdapat BUMD yang belum siap mengganti

penyelenggaraan perusahaan daerahnya dengan mekanisme BUMD

sesuai UU No. 23 Tahun 2014 karena masih menggunakan

mekanisme Perusahaan Daerah berdasarkan UU No. 5 Tahun 1962,

sedangkan UU tersebut sudah tidak berlaku lagi. Kondisi ini

berpotensi menimbulkan permasalahan legalitas penyelenggaraan

BUMD di masa depan, terlebih lagi dengan belum diterbitkannya

peraturan pemerintah sebagai ketentuan lebih lanjut pengelolaan

BUMD sebagaimana dimaksud pada Pasal 343 ayat (2) UU No. 23

Tahun 2014.

BUMD itu sendiri terbagi menjadi dua jenis, yaitu perusahaan

umum daerah (Perumda) dan perusahaan perseroan daerah

(Perseroda). Pendirian BUMD ditujukan untuk:

a) memberikan manfaat bagi perkembangan perekonomian Daerah

pada umumnya;

b) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan

barang dan/atau jasa yang bermutu bagi pemenuhan hajat

hidup masyarakat sesuai kondisi, karakteristik, dan potensi

Daerah yang bersangkutan berdasarkan tata kelola perusahaan

yang baik; dan

c) memperoleh laba dan/atau keuntungan.


Sedangkan Pendirian BUMD didasarkan pada kebutuhan

Daerah dan kelayakan bidang usaha BUMD yang akan dibentuk.

Sumber modal BUMD terdiri dari penyertaan modal daerah, pinjaman,

hibah, dan sumber modal lainnya yang terdiri dari kapitalisasi

cadangan, keuntungan revaluasi aset, dan agio saham. Penyertaan

modal tersebut harus ditetapkan dengan Perda. Penyertaan modal

dimaksud dapat dilakukan dalam rangka pembentukan BUMD

maupun penambahan modal BUMD, baik berupa uang ataupun

barang milik daerah. Terkait dengan barang milik daerah yang

disertakan, harus dinilai sesuai nilai riil pada saat barang milik

daerah tersebut akan dijadikan penyertaan modal.

Pada UU No. 23 Tahun 2014 juga dijelaskan bahwa bahwa

bentuk hukum BUMD terdiri dari Perumda dan Perseroda. Ciri-ciri

Perumda sebagaimana diatur pada Pasal 334 sampai dengan Pasal

338 adalah sebagai berikut:

a) Permodalan

Perumda adalah BUMD yang seluruh modalnya dimiliki oleh

satu daerah dan tidak terbagi atas saham. Dalam hal Perumda akan

dimiliki oleh lebih dari satu daerah, Perumda tersebut harus merubah

bentuk hukum menjadi Perseroda. Perumda juga dapat membentuk

anak perusahaan dan/atau memiliki saham pada perusahaan lain.

b) Organ

Perumda terdiri atas:


(1) Kepala daerah selaku wakil daerah sebagai pemilik modal;

(2) Direksi; dan

(3) Dewan pengawas.

c) Laba

Laba Perumda ditetapkan oleh kepala daerah selaku wakil

daerah. Laba yang menjadi hak daerah disetor ke kas daerah setelah

disahkan oleh kepala daerah sebagai pemilik modal. Laba tersebut

dapat ditahan atas persetujuan kepala daerah, dengan tujuan

reinvestment berupa penambahan, peningkatan, dan perluasan

prasarana dan sarana pelayanan fisik dan nonfisik serta untuk

peningkatan kuantitas, kualitas, dan kontinuitas pelayanan umum,

pelayanan dasar, dan usaha perintisan.

d) Restrukturisasi

Perumda dapat melakukan restruksturisasi untuk menyehatkan

perusahaan umum Daerah agar dapat beroperasi secara efisien,

akuntabel, transparan, dan profesional.

e) Pembubaran Perumda

Pembubaran Perumda ditetapkan dengan Perda. Kekayaan

perumda yang dibubarkan menjadi hak daerah dan dikembalikan

kepada daerah.


Sedangkan, Perseroda diatur di dalam Pasal 339 sampai

dengan Pasal 342, yang mana ciri-cirinya sebagai berikut:

a) Permodalan

Perseroda adalah BUMD yang berbentuk perseroan terbatas

yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruhnya atau paling

sedikit 51% sahamnya dimiliki oleh satu daerah. Setelah pendiriannya

ditetapkan dengan Perda, selanjutnya pembentukan badan hukumnya

dilakukan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan

mengenai perseroan terbatas.

Modal Perseroda terdiri dari saham-saham, dalam hal pemegang

saham perusahaan perseroan daerah terdiri atas beberapa daerah dan

bukan daerah, salah satu daerah merupakan pemegang saham

mayoritas. Perseroda dapat membentuk anak perusahaan dan/atau

memiliki saham pada perusahaan lain. Pembentukan anak

perusahaan tersebut didasarkan atas analisa kelayakan investasi oleh

analis investasi yang profesional dan independen.

b) Organ

Perseroda terdiri atas:

(1) Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS);

(2) Direksi; dan

(3) Komisaris.


c) Pembubaran

Perseroda dapat dibubarkan dan kekayaan Perseroda yang

dibubarkan menjadi hak daerah dan dikembalikan kepada daerah.

Sebagai informasi, perbedaan keduanya adalah sebagai berikut:

Aspek Hukum Perusahaan Umum

Daerah

Perusahaan Perseroan

Daerah

Kepemilikan Modal Perusahaan umum

Daerah adalah

BUMD yang

seluruh modalnya

dimiliki oleh satu

daerah dan tidak

terbagi atas

saham.11[6]

Perusahaan Perseroan

Daerah adalah BUMD

yang berbentuk perseroan

terbatas yang modalnya

terbagi dalam saham yang

seluruhnya atau paling

sedikit 51% sahamnya

dimiliki oleh satu

daerah.12[7]

Organ Perusahaan Terdiri atas Kepala

Daerah selaku

Organ perusahaan

perseroan Daerah terdiri


Wakil Daerah

sebagai Pemilik

modal, direksi dan

dewan

pengawas.13[8]

atas rapat umum

pemegang saham, direksi,

dan komisaris,

selanjutnya diatur dalam

Peraturan Pemerintah.14[9]

UU No. 23 Tahun 2014 juga memaparkan unsur-unsur yang

harus diatur pada ketentuan lebih lanjut terkait pengelolaan BUMD

setidaknya harus memuat:

a) tata cara penyertaan modal;

b) organ dan kepegawaian;

c) tata cara evaluasi;

d) tata kelola perusahaan yang baik;

e) perencanaan, pelaporan, pembinaan, pengawasan;

f) kerjasama;

g) penggunaan laba;

h) penugasan Pemerintah Daerah;

i) pinjaman;

j) satuan pengawas intern, komite audit dan komite lainnya;


k) penilaian tingkat kesehatan, restrukturisasi, privatisasi;

l) perubahan bentuk hukum;

m) kepailitan; dan

n) penggabungan, peleburan, dan pengambilalihan.

Eksistensi BUMD saat ini dalam teori property rights dan

principal agent. Dalam teori property rights dikemukakan esensinya

perusahaan swasta dimiliki oleh individu-individu, yang bebas

menggunakan, mengelola, dan memberdayakan aset- aset privatnya.

Konsekuensinya, mereka akan mendorong semaksimal mungkin

usahanya agar efisien. Property rights swasta telah menciptakan

insentif bagi terciptanya efisiensi perusahaan. Sebaliknya BUMD tidak

dimiliki oleh individual, tetapi oleh Pemerintah Daerah. Dalam

realitas, pengertian Pemerintah Daerah menjadi kabur dan tidak jelas.

Jadi, seolah-olah justru tanpa pemilik. Akibatnya manajemen BUMD

menjadi kekurangan insentif untuk mendorong efisiensi. Dalam toeri

principal agent diungkapkan peta hubungan antara principal (pemilik

perusahaan,

untuk BUMN adalah pemerintah daerah) dan agent

(perusahaan, yakni BUMD). Disektor swasta, manajemen perusahaan

(sebagai agen) tunduk dan loyal kepada pemilik atau pemegang saham

(shareholders). Pada BUMD manajemen tidak jelas harus loyal kepada

siapa.

Output dari kebijakan tentang penyertaan modal daerah pada

pihak ketiga adalah terbentuknya suatu bentuk usaha bersama


antara pemerintah daerah dengan pihak ketiga, diantaranya adalah

pihak swasta. Dalam konsep stakeholder economy tentunya hal ini

akan memberikan implikasi positif terhadap kinerja perusahaan

untuk bisa dikelola secara efisien dan efektif. Dengan lebih tertatanya

perusahaan secara organisasi/kelembagaan, sumber daya manusia

serta struktur keuangan dan permodalan, diharapkan kinerja

perusahaan akan menjadi lebih baik.


BAB IV

LANDASAN FILOSOFIS, SOSIOLOGIS, DAN YURIDIS

Pemikiran akan landasan filosofis, sosiologis dan yuridis

merupakan aktualisasi dari teori Keberlakuan Hukum (Gelding

Theory). Teori ini didasari pada pemahaman bahwa perundang-

undangan yang baik harus memenuhi beberapa persyaratan yaitu

syarat filosofis, sosiologis dan yuridis. Implementasi dari teori

keberlakuan hukum ini, telah menjadi bagian dari salah satu asas

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang diatur

dalam Pasal 5 huruf d Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yaitu asas

dapat dilaksanakan.

Untuk mewujudkan materi muatan peraturan perundangan

yang sesuai asas-asas peraturan perundangan yang baik diperlukan

dasar untuk menjadi pijakan tentang dibentuknya sebuah peraturan

perundangan. Asas-asas peraturan perundangan di atas memberikan

pemahaman bahwa setiap Pembentukan Peraturan

Perundangundangan harus memperhitungkan efektivitas Peraturan

Perundangundangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara

filosofis, sosiologis, maupun yuridis.


A. Landasan Filosofis

Bahwa dalam konteks penyelenggaraan Pemerintahan daerah

proses legislasi daerah merupakan sebuah keniscayaan dalam rangka

mengakomodir segenap kepentingan di daerah. Proses pembentukan

Peraturan daerah maupun produk hukum daerah lainnya secara

prinsipil merupakan konsekuensi logis dari kemandirian daerah

dalam kerangka otonomi. dengan demikian produk hukum yang lahir

sejatinya merupakan bentuk konsensus yang mengikat warga negara

secara lokalistik.

Pada konteks ini perlu dipahami bahwa hidup sebagai bangsa

dan negara adalah hidup dinamis yang perlu terus menerus ditinjau

sambil dijalankan. Kesadaran adalah tujuannya, kesadaran adalah

kondisi ketika peninjauan atau refleksi yang kita lakukan bertemu

dengan praktik berbangsa dan bernegara yang tidak jauh atau

semakin mendekati hakikat yang harus dicapai. Berbicara tentang

hakikat hidup berbangsa dan bernegara, ada beberapa isu mendasar

yang perlu diperhatikan, yaitu faham kebangsaan, kemanusiaan,

negara hukum atau negara kekuasaan, keadilan sosial, dan

kedaulatan rakyat.

Menurut Jimly Asshidiqie organisasi negara hadir dan

diperlukan oleh warga masyarakat politik agar kepentingan mereka

bersama dapat dilindungi atau dipromosikan melalui pembentukan

dan penggunaan mekanisme yang disebut negara. Jika negara-bangsa

yang didirikan disandarkan pada prinsip kedaulatan rakyat dan


ditujukan kepada seluruh bangsa yang terdiri atas beragam suku,

budaya, dan agama, maka mekanisme demokrasi menjadi satu-

satunya pilihan dalam proses pembentukan kesepakatan bersama.

Dalam konsepsi demokrasi mengutamakan adanya dan pentingnya

pluralisme dalam masyarakat.15 Di sisi lain, demokrasi tidak mungkin

terwujud jika disertai absolutisme dan sikap mau benar sendiri.

Demokrasi mengharuskan sikap saling percaya (mutual trust) dan

saling menghargai (mutual respect) antara warga masyarakat di bawah

tujuan yang lebih besar, yaitu kemaslahatan umum.16 Proses

kompromi yang didasari sikap saling percaya (mutual trust) dan saling

menghargai (mutual respect) dalam kontrak sosial menentukan cita-

cita nasional dan prinsip-prinsip kehidupan berbangsa dan

penyelenggaraan negara yang merdeka dan berdaulat. Kontrak sosial

tersebut yang mengikat seluruh komponen bangsa dalam kehidupan

bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Menurut Arief Sidharta,17 Scheltema, merumuskan

pandangannya tentang unsur-unsur dan asas-asas Negara Hukum itu

secara baru, yaitu meliputi 5 (lima) hal sebagai berikut:

15

Jimly, Asshiddiqie, 2005 Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Cetakan Kedua, Jakarta: Konstitusi Press, hal 257.

16Nurcholish Madjid, 2003, Indonesia Kita, Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama bekerja sama

dengan Universitas Paramadina Jakarta dan Perkumpulan Membangun Kembali Indonesia, hal 98-99. 17

B. Arief Sidharta, “Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum”, dalam Jentera (Jurnal

Hukum), “Rule of Law”, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK), Jakarta, edisi 3 Tahun II,

November 2004, hal.124-125.


1. Pengakuan, penghormatan, dan perlindungan Hak Asasi

Manusia yang berakar dalam penghormatan atas martabat

manusia (human dignity).

2. Berlakunya asas kepastian hukum. Negara Hukum untuk

bertujuan menjamin bahwa kepastian hukum terwujud dalam

masyarakat. Hukum bertujuan untuk mewujudkan kepastian

hukum dan prediktabilitas yang tinggi, sehingga dinamika

kehidupan bersama dalam masyarakat bersifat „predictable‟.

Asas-asas yang terkandung dalam atau terkait dengan asas

kepastian hukum itu adalah:

a. Asas legalitas, konstitusionalitas, dan supremasi hukum;

b. Asas undang-undang menetapkan berbagai perangkat

peraturan tentang cara pemerintah dan para pejabatnya

melakukan tindakan pemerintahan;

c. Asas non-retroaktif perundang-undangan, sebelum mengikat

undang-undang harus lebih dulu diundangkan dan

diumumkan secara layak;

d. Asas peradilan bebas, independent, imparial, dan objektif,

rasional, adil dan manusiawi;

e. Asas non-liquet, hakim tidak boleh menolak perkara karena

alasan undang-undangnya tidak ada atau tidak jelas;

f. Hak asasi manusia harus dirumuskan dan dijamin

perlindungannya dalam undang-undang atau UUD.


3. Berlakunya Persamaan (Similia Similius atau Equality before the

Law) Dalam Negara Hukum, Pemerintah tidak boleh

mengistimewakan orang atau kelompok orang tertentu, atau

memdiskriminasikan orang atau kelompok orang tertentu. Di

dalam prinsip ini, terkandung (a) adanya jaminan persamaan

bagi semua orang di hadapan hukum dan pemerintahan, dan

(b) tersedianya mekanisme untuk menuntut perlakuan yang

sama bagi semua warga Negara.

4. Asas demokrasi dimana setiap orang mempunyai hak dan

kesempatan yang sama untuk turut serta dalam pemerintahan

atau untuk mempengaruhi tindakan-tindakan pemerintahan.

Untuk itu asas demokrasi itu diwujudkan melalui beberapa

prinsip, yaitu:

a. Adanya mekanisme pemilihan pejabat-pejabat publik

tertentu yang bersifat langsung, umum, bebas, rahasia, jujur

dan adil yang diselenggarakan secara berkala;

b. Pemerintah bertanggungjawab dan dapat dimintai

pertanggungjawaban oleh badan perwakilan rakyat;

c. Semua warga Negara memiliki kemungkinan dan

kesempatan yang sama untuk berpartisipasi dalam proses

pengambilan keputusan politik dan mengontrol pemerintah;

d. Semua tindakan pemerintahan terbuka bagi kritik dan

kajian rasional oleh semua pihak;


e. Kebebasan berpendapat/berkeyakinan dan menyatakan

pendapat;

f. Kebebasan pers dan lalu lintas informasi;

g. Rancangan undang-undang harus dipublikasikan untuk

memungkinkan partisipasi rakyat secara efektif.

5. Pemerintah dan Pejabat mengemban amanat sebagai pelayan

masyarakat dalam rangka mewujudkan kesejahteraan

masyarakat sesuai dengan tujuan bernegara yang

bersangkutan. Dalam asas ini terkandung hal-hal sebagai

berikut:

a. Asas-asas umum pemerintahan yang layak;

b. Syarat-syarat fundamental bagi keberadaan manusia yang

bermartabat manusiawi dijamin dan dirumuskan dalam

aturan perundang-undangan, khususnya dalam konstitusi;

c. Pemerintah harus secara rasional menata tiap tindakannya,

memiliki tujuan yang jelas dan berhasil guna (doelmatig).

Artinya, pemerintahan itu harus diselenggarakan secara

efektif dan efisien.

Dalam konteks menjalankan menjalankan fungsi pemerintahan

dan masyarakat (civil society) sebagaimana diutarakan oleh Ibnu

Tricahyo18 bahwa negara selalu dipasangkan dengan warga atau

rakyat. Dimana ada negara disitu selalu ada warga atau rakyat.

18

Ibnu, Tricahyo, 2005, Urgensi Pengaturan tentang Pelayanan Publik, Makalah tidak dipublikasikan, hal 1


Bagaimana kedua hal ini berhubungan? Negara sering dilihat sebagai

suatu kontrak antar warga/rakyat di mana rakyat menyerahkan

sebagian haknya untuk menjadi kekuasaan negara yang

direpresentasikan oleh pejabat negara dan birokrasinya. Sebaliknya

kekuasaan justru seringkali mempengaruhi (bahkan menentukan

perkembangan masyarakat).

Demikian halnya kekuasaan juga bisa dilihat sebagai gejala

sosial atau produk dari perkembangan sosial (independent variable).

Kekuasaan mencerminkan pemenuhan pelayanan dan perlindungan

rakyatnya, sehingga corak dari pelaksanaan kekuasaan seperti ini

lebih populis dan responsif atas kebutuhan pelayanan kepada

warganya. Pemerintahan yang populis seperti ini menjadi trend

negara-negara dunia untuk merubah paradigma dari negara

kekuasaan menjadi negara hukum yang melaksanakan fungsi

pelayanan. Dengan fungsi pelayanan publik sebagai pergeseran

paradigma global yang melingkupi segala sektor pemerintahan (untuk

meninggalkan tipe negara kekuasaan), tidak relevan kalau seminar ini

ingin mengerucutkan pada pemenuhan hak dasar bagi segenap warga

negara.19

Pendapat diatas diperkuat oleh Jazim Hamidi bahwa

kecenderungan dunia dalam penyelenggaraan negara dan pelayanan

publiknya, dewasa ini sudah mengalami pergeseran paradigma

bernegara yang digunakan yaitu dari state oriented menuju civilize

19

Ibnu, Tricahyo, Ibid hal 1


oriented.20 Hal ini sejalan dengan derasnya tuntutan akan peran serta

masyarakat dalam era gelombang demokrasi partisipatif menuju

terciptanya kehidupan bermasyarakat yang lebih demokratis,

transparan, akuntabel, damai, dan sejahtera. Adalah wajar, kalau

semua pemerintahan di dunia sekarang ini berada dalam tekanan

untuk dapat bekerja lebih baik: efektif, efisien, ekonomis (to maximize

results and minimize costs). Upaya-upaya yang dilakukan seperti

reinventing, reengineering, horizontal administration, responsive

government dan lain sebagainya semuanya telah dilakukan agar

pemerintahan dapat dijalankan secara lebih efektif dan efisien.

Tantangan ini telah merubah peran pemerintah dari sekedar

memberikan pelayanan seadanya secara rutin menjadi melayani

semua kebutuhan pelayanan masyarakat dengan mutu yang tinggi

(high quality services). Konsekuensinya, semua pemerintahan di dunia

bersaing untuk menggagas inisiatif baru tentang upaya meningkatkan

standar kinerja pelayanannya agar dapat memenuhi dan kalau bisa

melebihi keinginan dan harapan masyrakat.

Berdasarkan kedua pendapat diatas penulis berpendapat bahwa

dalam konteks penyelenggaraan negara tidak bisa dilihat dari aspek

negara (state) maupun aspek masyarakat yang dilakukan secara

parsial. Karena konsep pembangunan pada sasarannya adalah

terwujudnya kesadaran kolektif antara negara dan masyarakat

20

Jazim Hamidi, Paradigama Baru Kebijakan Pelayanan Publik Yang Pro Civil Society Dan Berbasis Hukum, Makalah tidak dipublikasikan. hal 1


sehingga akan melahirkan hubungan kemitraan yang oleh penulis

paradigma yang akan digagas justru berorientasi pada negara-

masyarakat (state and civilized oriented).21

Adapun argumentasi sebagai dasar penguatan atas hadirnya

paradigma baru sebagaimana dimaksud maka penulis mengemikakan

unsur-unsur penting pada konteks perwujudan paradigma yan

berorientasi pada negara dan masyarakat sipil.

Pembagian kewenangan dalam pemerintahan yang bersifat

desentralisrik disadari sangat diperlukan dan tepat untuk diterapkan

di negara yang memiliki sebaran wilayah yang luas dengan penduduk

yang padat serta dengan keanekaragaman budaya yang majemuk

21

Masyarakat sipil (civil society) adalah elemen penting demokrasi dalah relasi antara negara (state) dan rakyat. Di Indonesia, dalam kurun waktu tidak lebih dari satu dasa warsa, wacana masyarakat sipil telah menjadi isu strategis. Penguatan masyarakat sipil menjadi gerakan yang terus dilakukan melalui berbagai pembaharuan dan revitalisasi konsep sesuai dengan kondisi dan masalah kemasyarakatan. Oleh karena itu peletakkan dasar kekuatan demokrasi pada masyarakat sebagai “jiwa” dan “civil society building” pada negara akan menjadi alternatif pilihan dalam transisi menuju demokrasi. Gerakan masyarakat sipil merupakan upaya untuk memerdekakan masyarakat menuju kemandirian dan kebebasan dari intervensi kekuatan negara. Pada negara-negara berkembang masih banyak dijumpai kekuatan negara yang berlebihan, yang pada intinya akan memandulkan secara sistematis peran-peran masyarakat politik (political society), sehingga tidak mampu untuk melakukan dan terlibat dalam mekanisme kontrol kebijakan negara yang otoriter. Peminggiran kekuatan masyarakat mengakibatkan negara semakin kuat serta menghegemoni masyarakat. Hal ini mengakibatkan penguasa berbuat “semaunya” tanpa batas demi kelanggengan kekuasaannya. Istilah masysrakat sipil, menurut Ernest Gelner, bisa dirumuskan sebagai satu set institusi non-pemerintah yang beragam dan cukup kuat untuk memberi keseimbangan pada negara, pada saat yang sama, tidak menghalangi negara untuk mengisi perannya sebagai penjaga perdamaian dan arbitrator antar kepentingan-kepentingan utama, bisa menghalangi atau mencegah negara mendominasi dan mengecilkan masyarakat. Sedangkan menurut Cicero, masyarakat sipil identik dengan negara, maka istilah ini dipahami sebagai organisasi-organisasi masyarakat yang terutama bercirikan kesukarelaan dan kemandirian yang tinggi berhadapan dengan negara, serta keterikatannya dengan norma-norma atau niali-nilai hukum yang dipatuhi warga. Formasi masyarakat sipil berhubungan dekat dengan despotisme, karena di bawah sistem ini kesadaran sosial ditindas dan dieksploitir, maka muncullah kesadaran perlawanan dari masyarakat bawah. Namun aktualisasi civil society bisa berbeda pada setiap negara bergantung pada struktur, budaya, kondisi politik dan perubahan masyarakat setempat. Lihat dalam Muchammad Ali Safaat dkk, 2000, Duri Dalam Demokrasi (Menengok Peran Militer di Indonesia), Malang. Yayasan Enlighment. hal 43-44


seperti Indonesia ini. Adanya desentralisasi ini, dimaksudkan untuk

memudahkan koordinasi dalam pemerintahan, karena sistem

desentralisasi lebih demokratis dan implementasi kekuasaan

diselaraskan dengan karakter budaya dan kebiasaan daerah masing-

masing.

Sejak Indonesia merdeka hingga sekarang, sistem desentralisasi

tetap diterapkan untuk memudahkan koordinasi kekuasaan dan

pemerintahan, disamping untuk mengakomodasi keberagaman

wilayah Indonesia. Hal tersebut, sebagaimana dinyatakan dalam

Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI Tahun 1945), tetap

menjadi landasan konstitusi pemerintahan Republik Indonesia,

karena di dalam Pasal 18 ayat (1) menyatakan: “Negara Kesatuan

Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah

provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi,

kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur

dengan undang-undang”.

Pada era reformasi ini, undang-undang yang dimaksud oleh

Pasal 18 ayat (1) adalah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014

tentang Pemerintah Daerah. Pasal 2 ayat (2) dan (3) undang – undang

tersebut menyebutkan :

(2) Pemerintahan daerah ayat (1) mengatur dan mengurus sendiri

urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas

pembantuan.


(3) Pemerintahan daerah ayat (2) menjalankan otonomi seluas-

luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan

Pemerintah, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan

masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah.

Kewenangan untuk menjalankan otonomi yang seluas – luasnya

sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 2 ayat (3) diatas

menyebabkan daerah dapat mengatur daerahnya sendiri tanpa

menunggu kebijakan dari pemerintah pusat. Hal ini semata – mata

bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Dalam

hubungannya dengan penyelenggaraan ketebukaan informasi publik

adalah untuk memberikan dan menjamin hak setiap orang untuk

mendapatkan informasi publik dalam rangka :

a. menjamin hak setiap orang untuk mengetahui rencana dan

proses pengambilan keputusan publik serta alasan

pengambilan kebijakan publik;

b. mendorong partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan

keputusan publik;

c. mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang

baik yaitu yang transparan, efektif dan efisien, akuntabel serta

dapat dipertanggungjawabkan;

d. mendorong peningkatan kualitas aspirasi masyarakat dalam

memberikan masukan bagi pengambilan kebijakan publik;


e. memastikan bahwa setiap orang mengetahui alasan

kebijakan publik yang mempengaruhi hajat hidup orang

banyak;

f. meningkatkan kepercayaan publik terhadap penyelenggaraan

pemerintahan daerah.

Sebagai suatu negara yang mempunyai falsafah hidup

pancasila, maka Indonesia dalam menjalankan tindakannya harus

pula berlandaskan pancasila. Salah satu sila terkait dengan keadaan

bangsa yang majemuk dalam hubungannya dengan peraturan

perundang – undangan adalah keadilan sosial bagi seluruh rakyat

Indonesia. Hal tersebut bermakna bahwa pemerintah harus

melakukan suatu tindakan guna mewujudkan keadilan sosial

tersebut. Perlu ditekankan sekali lagi bahwa keadilan sosial tersebut

tidak memihak pada salah satu golongan tetapi terhadap semua

golongan.

Salah satu cara yang digunakan untuk mencapai hal tersebut

adalah dengan membuat suatu peraturan perundang – undangan.

Peraturan perundang – undangan dapatlah kita pandang sebagai

usaha dari pemerintah untuk mewujudkan tujuan bangsa. Usaha

pencapaian tujuan bangsa dengan peraturan perundang – undangan

dengan catatan harus benar – benar suatu peraturan perundang –

undangan yang dibutuhkan oleh masyarakat dan memihak

masyarakat (civil society).


Dalam lingkup daerah, UUD NRI Tahun 1945 menyebutkan

tentang bagaimana daerah menjalankan pemerintahan. Dalam pasal

18 UUD 1945 disebutkan bahwa daerah berdasarkan asas otonomi

dan dengan tugas pembantuan kecuali hal – hal yang hanya menjadi

kewenangan pemerintah (pusat) dengan tujuan untuk mensejahterkan

rakyat.

Pemberian otonomi seluas – luasnya tersebut semata – mata

digunakan untuk mengembangkan potensi daerah dan untuk

mempercepat kesejahteraan masyarakat. Potensi yang dimaksud

tersebut dibeberapa daerah adalah berbeda sehingga untuk

pengembangannya pun berbeda pula antar daerah.

Pengembangan potensi daerah dengan tujuan mensejahterakan

masyarakat salah satunya bisa dicapai dengan pembuatan peraturan

daerah. Pembuatan peraturan daerah tersebut penting kiranya yang

digunakan sebagai instrumen ataupun pedoman pelaksanaan

pembangunan serta kebijakan daerah. Selain sebagai acuan

pembangunan daerah tersebut, perda diperlukan sebagai landasan

hukum bagi pengambilan suatu kebijakan.22

Pemberian otonomi luas kepada daerah diarahkan untuk

mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui

peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat.

Untuk menjalankan otonomi maka Pemerintah daerah memiliki

22

Landasan hukum tersebut diperlukan mengingat Indonesia merupakan negara hukum yang

berarti bahwa segala macam tindakan pemerintah harus didasarkan pada hukum yang berlaku.


kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan,

peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat

yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat. Partisipasi

masyarakat dalam perencanaan pembangunan merupakan instrumen

yang sangat penting untuk mencapai kesejahteraan sosial. Oleh sebab

itu secara substansi penyusunan dan penetapan kebijakan di daerah

hendaknya Pemerintah Daerah selalu berorientasi pada peningkatan

kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan

dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat.

Penyelenggaraan penanaman modal melalui Rencana Umum

Penanaman Modal diarahkan kepada penyelenggaraan pemerintahan

Kabupaten Tuban yang baik untuk mewujudkan kesejahteraan,

Selain sebagai upaya untuk mewujudkan kesejahteraan tersebut,

yaitu meningkatkan kesadaran, kemampuan dan kemandirian pelaku

usaha untuk melindungi diri, mengangkat harkat dan martabat

pelaku usaha dengan cara menghindarkan dari akses negatif,

meciptakan sistem perlindungan yang mengandung unsur kepastian

hukum dan keterbukaan informasi serta akses untuk mendapatkan

informasi. Penyelenggaraan penyertaa modal di daerah kepada pihak

ketiga sebagai wujud penyelenggaraan pemerintah dalam kerangka

NKRI untuk mencapai cita-cita dan tujuan berbangsa dan bernegara

sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan UUD NRI Tahun 1945.


B. Landasan Sosiologis

Kabupaten Tuban dalam upayanya untuk memenuhi

kebutuhan investasi, juga melakukan persiapan terhadap SDM yang

dibutuhkan. Tidak dapat dipungkiri bahwa banyak perusahaan yang

masuk ke kabupaten Tuban memerlukan tenaga kerja lokal. Pemda

tentu juga memiliki ketentuan terhadap penyerapan tenaga kerja

daerah, sehingga ada keuntungan yang selaras. Sejak awal dibukanya

investasi, Kabupaten Tuban sudah mencanangkan aturan yang

menyebut bahwa perusahaan harus menyerap tenaga kerja lokal

sebagai bentuk komitmen mereka untuk memajukan dan

mewujudkan potensi SDM yang berguna.

Untuk mempersiapkan SDM yang memiliki kemampuan serta

perilaku kerja yang sesuai dengan kebutuhan perushaan, Pemerintah

Kabupaten Tuban memiliki MoU perusahaan lewat Sekolah Menegah

kejuruan. Perusahaan dapat memberikan kegiatan sepeti pelatihan,

beasiswa pendidikan, alat latih, dan kunjungan lapangan pada siswa

SMK sebagai wujud keseriusan mereka untuk membantu peningkatan

kualitas SDM. Dengan begitu, ada transfer informasi yang berjalan

dan menguntungkan bagi kedua belah pihak. Hal tersebut diwajibkan

mengingat banyak masyarakat Tuban yang membutuhkan

kesempatan untuk bekerja, sedangkan kebutuhan perusahaan tentu

beragam. Sehingga tenaga kerja lokal dapat terserap dengan baik dan

pemerataan ekonomi dapat terwujud. Menurut Data BPS Kabupaten

Tuban Tahun 2013, dua lapangan kerja utama dengan jumlah pekerja


yang tinggi adalah pada sektor pertanian (280.474 orang) dan 10

perindustrian (93.595 orang).12 Sedangkan 207.910 orang tersebar di

sektor pertambangan, jasa, keuangan, transportasi, konstruksi, dan

lainnya. 12 Jumlah Penduduk Usia 15 Tahun Keatas Yang Bekerja

Menurut Lapangan Kerja23,

Sudah menjadi kewajiban setiap investor yang masuk ke

Kabupaten Tuban untuk mendaftar dan melaporkan keinginan

mereka untuk berinvestasi. Dalam bidang apapun, kesadaran untuk

mengikuti aturan dan syarat yang berlaku di kapubaten Tuban

memang menjadi hal yang kadang kala memberatkan calon investor.

Rumitnya bagian-bagian yang harus dilewati terkadang malah

menciutkan keinginan pelaku investasi. Namun Pemda Tuban dengan

sadar memahami kondisi tersebut. Karena itu pemerintah melakukan

penyederhaan perijinan melalui pembentukan Badan Pelayanan

Perijinan Terpadu Daerah (BPPT). Melalui BPPT, pemerintah dapat

mempermudah laju investor dalam kaitann mengurus ijin. Berikut ini

adalah beberapa jenis perizinan yang dikelola oleh BPPT : (a) Izin

usaha Industri, (b) izin Usaha Perdagangan, (c) Tanda Daftar gudang,

(d) Tanda Daftar Perusahaan, (e) Izin Pemasangan Reklame, (f) Izin

Pemasangan Reklame, (g) Izin Pemasangan Reklame non Komersial,

(h) Izin Usaha Pendirian Hotel, (i) Izin Usaha Rumah Makan, (j) Izin

23

BPS Kabupaten Tuban : Tuban Dalam Angka 2014, Hal. 47.


Usaha Rekreasi Hiburan Umum, (k) Izin Usaha Jasa Konstruksi, dan

lainnya.

Untuk mempermudah calon investor masuk ke Kabupaten

Tuban, pemerintah juga membuat langkah yang berkaitan dengan

aturan. Tentu aturan yang dibuat tidak serta merta hanya berfokus

pada kepentingan investor saja, melainkan juga kepentingan

pemerintah. Perlu adanya campur tangan dari Pemerintah Kabupaten

Tuban untuk mengawasi investasi yang masuk sehingga dapat

menumbuhkan pola yang baik. Produk hukum yang ada tentu

menguntungkan pihak-pihak yang terkait, seperti Peraturan Daerah

Tentang Pennaman Modal, Pelayan Terpadu Satu Pintu (PTSP),

Pendelegasian Wewenang Penandatanganan Perijinan. Dengan hal

tersebut, ritme investasi yang masuk bisa lebih terkendali dan lebih

berkualitas, sehingga pemerintah tidak dibuat rugi dan investor

merasa nyaman/aman berinvestasi.

Untuk meningkatkan pertumbuhan investasi di Tuban,

pemerintah juga melakukan promosi untuk memperkenalkan bidang-

bidang yang layak dijadikan investasi. Dalam promosi ini pemerintah

melakukan penerbitan sebuah buku yang berisi tentang potensi dan

produk unggulan yang dimiliki Kabupaten Tuban. Buku tersebut

berisi tentang dinamika sosial secara umum di Tuban dan yang paling

penting adalah potensi setiap kecamatan yang dibagi berdasarkan

beberapa aspek, contohnya pertanian, peternakan, pariwisata,

industri, serta lainnya. Dengan begitu, pemerintah bisa menampilkan


produk daerahnya pada calon investor sehingga mereka dapat

memilih bidang yang dikehendaki dengan cara yang lebih mudah.

Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) merupakan kunci utama

pertumbuhan ekonomi nasional. Penanaman Modal Dalam Negeri

(PMDN) akan membawa menuju kearah kemajuan teknologi.

Kemajuan teknologi pada gilirannya membawa kearah spesialisai dan

penghematan produksi dalam skala yang luas. Investasi di bidang

barang modal tidak hanya meningkatkan produksi tetapi juga

meningkatkan penggunaan tenaga kerja.

C. Landasan Yuridis

Sebagai salah satu prinsip yang diakui, negara hukum

Indonesia memiliki prinsip yang berbeda dengan negara hukum

kebanyakan. Negara hukum Indonesia tersebut, diidealkan harus

mengacu pada Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia tahun 1945 yang memang mengatur tentang tujuan

bernegara.24 Selain itu, prinsip negara hukum ini juga harus

dilandaskan pada asas dan konsep Pancasila yang diantaranya

mengandung (1) Asas ketuhanan (mengamanatkan bahwa tidak boleh

ada produk hukum nasional yang anti agama dan anti ajaran agama),

(2) asas kemanusiaan (mengamanatkan bahwa hukum nasional harus

24 Alinea keempat Pembukaan UUD NRI 1945 menyatakan bahwa negara

berkewajiban melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia

serta untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa,

dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,

perdamaian abadi, dan keadilan sosial.


menjamin dan melindungi hak asasi manusia), (3) asas kesatuan dan

persatuan (mengamanatkan bahwa hukum Indonesia harus

merupakan hukum nasional yang berlaku bagi seluruh bangsa

Indonesia, serta berfungsi sebagai pemersatu bangsa), (4) asas

demokrasi (mengamanatkan bahwa kekuasaan harus tunduk pada

hukum yang adil, dan demokratis), serta (5) asas keadilan sosial

(mengamanatkan bahwa semua warga negara mempunyai hak yang

sama dan bahwa semua orang sama di hadapan hukum).25

Berdasarkan konsep negara hukum ini, menurut Jimly

Asshiddiqie, diidealkan bahwa dalam sebuah negara, yang harus

dijadikan panglima tertinggi dalam kehidupan kenegaraan adalah

hukum, bukan politik ataupun ekonomi.26 Selain itu, gagasan negara

hukum itu juga harus dibangun dengan mengembangkan perangkat

hukum itu sendiri sebagai suatu sistem fungsional yang berkeadilan.

Sistem tersebut kemudian dikembangkan dengan menata supra

struktur dan infra struktur kelembagaan politik, ekonomi dan sosial

yang tertib dan teratur, serta pembangunan budaya dan kesadaran

hukum yang rasional dan impersonal dalam kehidupan berbangsa.27

Sebagai konsekuensi diterapkannya konsep negara hukum di

Indonesia tersebut, maka sesungguhnya setiap kebijakan maupun

tindakan pemerintah harus pula berdasarkan pada hukum dan

25 Abdul Wachid, Quick Count: Hak atas Informasi atau Pembohongan

Publik?, Jurnal Konstitusi Vol. 6 Nomor 3, Jakarta, 2009, hlm. 3 26 Jimly Asshiddiqie, Gagasan Negara Hukum Indonesia, Artikel tanpa tahun,

hlm. 1 27 Ibid


peraturan perundang-undangan yang berlaku. Hal ini sesungguhnya

bertujuan sebagai konsep pengawasan bertingkat agar setiap

kebijakan yang dibuat seluruhnya dapat terintegrasi, tidak saling

bertentangan, dan tidak akan dimungkinkannya tindakan pemerintah

yang semena-mena dan tanpa landasan yang jelas. Sehingga,

berdasarkan uraian tersebut, maka Rancangan Peraturan Daerah ini

menggunakan dasar hukum sebagai berikut:

1. Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia

tahun 1945;

2. Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia tahun 2014


Nomor 5597), Sebagaimana telah diubah dengan Undang-

Undang Nomor 2 tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 tahun 2014

tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014

tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang

(Lembaran Negara Republik Indonesia tahun 2015 Nomor 24,

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5657);

3. Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Republik

Indoneisa tahun 2011 Nomor 82, Tambahan lembaran Negara

Republik Indonesia Nomor 5234);


4. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman

Modal.;

Meningkatnya investasi yang masuk ke Kabupaten Tuban, baik

lokal maupun asing tentu menambah tingkatan ekonomi. Hal tersebut

didukung oleh kinerja pemrintah yang membuat dan mengembangkan

kebijakan terkait investasi yang selama ini sudah ada di Kabupaten

Tuban. Dengan adanya kebijakan yang disusun pemerintah

membuktikan bahwa ada kemudahan bagi investor untuk

menanamkan modalnya. Pemerintah juga tidak sembarangan dalam

membuat kebijakan tersebut. Ada beberapa hal yang diperhatikan

pemerintah yang berkaitan dengan investasi, sehingga investor tidak

asal menanamkan modal, tetapi juga membantu pemerintah untuk

memajukan daerahnya. Pemerintah Daerah tidak hanya perlu

membuat undang-undang terkait yang harus dijalani dan

diperhatikan oleh pelaku investasi. Di sisi lain, pemerintah juga harus

memberikan pelayanan dan fasilitas yang mendukung jalannya

investasi. Kabupaten Tuban secara berkala telah melakukan beberapa

hal yang digunakan untuk mendukung Iklim investasi yang baik dan

bermanfaat. Perlu bagi Kabupaten Tuban untuk merancang kebijakan

yang berkesinambungan dengan kebutuhan yang saling melengkapi

antara pemerintah dengan pelaku investasi. Sehingga keuntungan

dan manfaat dari masing-masing pihak terdistribusi dengan baik.


BAB V

JANGKAUAN DAN ARAH MATERI MUATAN

RANCANGAN PERATURAN DAERAH

Berdasarkan kajian dari aspek filosofis, yuridis dan sosiologis

terhadap Rencana Umum Penanaman Modal di Kabupaten Tuban,

maka disarankan agar materi muatan Rancangan Peraturan Daerah

tentang Rencana Umum Penanaman Modal hendaknya mengatur

sebagai berikut:

A. KETENTUAN UMUM

Dalam Peraturan Daerah ini yang dimaksud dengan:

1. Daerah adalah Kabupaten Tuban.

2. Pemerintah Daerah adalah Bupati dan Perangkat Daerah

sebagai unsur penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

3. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang selanjutnya

disingkat APBD adalah Anggaran Pendapatan dan Belanja

Daerah Kabupaten Tuban.

4. Modal Daerah adalah kekayaan daerah yang tidak dipisahkan

baik berwujud uang maupun barang yang dapat dinilai dengan

uang antara lain berbentuk Tanah, Bangunan, Mesin-mesin,

Surat-surat berharga, Fasilitas dan hak-hak lainnya.


5. Penyertaan Modal adalah pengalihan kekayaan yang tidak

dipisahkan menjadi kekayaan yang dipisahkan untuk

diperhitungkan sebagai modal atau saham Pemerintah

Kabupaten Tuban pada Badan Usaha Milik Daerah.

6. Pendapatan Daerah adalah hak Pemerintah Daerah yang diakui

sebagai penambah nilai kekayaan bersih dalam periode tahun

bersangkutan;

7. Pihak Ketiga adalah instansi atau badan usaha dan/atau

perseorangan yang berada di luar organisasi pemerintah daerah

antara pemerintah pusat, pemerintah daerah lainnya, badan

usaha milik daerah, usaha koperasi dan swasta nasional.

B. MAKSUD DAN TUJUAN

Maksud penyertaan modal adalah untuk memperoleh manfaat

ekonomi dan mendorong pertumbuhan perekonomian daerah melalui

penguatan struktur permodalan dan peningkatan kapasitas usaha

Badan Usaha Milik Daerah.

Tujuan penyertaan modal adalah untuk meningkatkan

produktivitas kinerja Badan Usaha Milik Daerah yang efektif, efisien

sekaligus dapat memberikan kontribusi kepada peningkatan

Pendapatan Asli Daerah dari bagian laba yang diperolehnya guna

menunjang pembangunan daerah.


C. NILAI PENYERTAAN MODAL DAERAH

Pemerintah Daerah melakukan penyertaan modal dalam bentuk

uang kepada :

a. Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM);

b. Perusahaan Daerah Minyak dan Gas Bumi Kabupaten Tuban

(PD. Migas);

c. Perseroan Terbatas Ronggolawe Sukses Mandiri

d. Perusahaan Daerah Aneka Tambang

e. Perseroan Terbatas Bank Pembangunan Daerah Jawa Timur

Rincian penyertaan modal sebagai berikut :

a. Jumlah penyertaan modal kepada Perusahaan Daerah Air

Minum sebesar Rp 27.075.045.531,85 (dua puluh tujuh

milyar tujuh puluh lima juta empat puluh lima ribu lima ratus

tiga puluh satu rupiah delapa lima sen):

- Penyertaan modal sampai dengan 31 Desember 2014 sudah

dipenuhi sebesar Rp. 17.625.045.531,85 (tujuh belas milyar

enam ratus dua puluh lima juta empat puluh lima ribu lima

ratus tiga puluh satu rupiah lima tiga sen);

- Jumlah sisa penyertaan modal yang belum diserahkan

kepada Perusahaan Daerah Air Minum sebesar Rp.

9.450.000.000,00 (sembilan milyar empat ratus lima puluh

juta rupiah);


b. Jumlah penyertaan modal kepada Perusahaan Daerah Minyak

dan Gas Bumi sebesar Rp. 721.400.000,00 (tujuh ratus dua

puluh satu juta empat ratus ribu rupiah);

c. Jumlah penyertaan modal kepada Perseroan Terbatas

Ronggolawe Sukses Mandiri sebesar Rp. 7.232.000.000,00

(tujuh milyar dua ratus tiga puluh dua juta rupiah);

- Penyertaan modal sampai dengan tanggal 31 Desember 2016

sudah dipenuhi sebesar Rp. 3.000.000.000,00 (tiga milyar

rupiah);

- Jumlah sisa penyertaan modal yang belum diserahkan

kepada Perseroan Terbatas Ronggolawe Sukses Mandiri

sebesar Rp. 4.232.000.000,00 (empat milyar dua ratus tiga

puluh dua juta rupiah).

d. Jumlah penyertaan modal yang telah diserahkan kepada

Perusahaan Daerah Aneka Tambang sebesar Rp.

408.245.000,00 (empat ratus delapan juta dua ratus empat

puluh lima ribu rupiah).

e. Jumlah penyertan modal yang telah diserahkan kepada

Perseroan Terbatas Bank Pembangunan Daerah Jawa Timur

sebesar Rp. 54.354.601.000,00 (lima puluh empat milyar tiga

rutus lima puluh empat juta enam ratus satu ribu rupiah).


D. PENGANGGARAN

Penganggaran penyertaan modal setiap tahun ditetapkan pada

Peraturan Daerah tentang APBD. Penganggaran penyertaan modal

dikelompokkan ke dalam Pengeluaran Pembiayaan Daerah Jenis

Penyertaan Modal Pemerintah Daerah.

E. PEMBINAAN DAN PENGAWASAN

Bupati melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap

penyertaan modal daerah kepada Badan Usaha Milik Daerah; Dalam

melaksanakan pembinaan dan pengawasan sebagaimana dimaksud

pada ayat (1), Bupati dibantu oleh Sekretaris Daerah dan Satuan

Kerja Perangkat Daerah di Lingkungan Pemerintah Daerah; Dalam

melaksanakan pengawasan, Bupati dibantu oleh Inspektorat Daerah.

F. HASIL USAHA

Besarnya hak Pemerintah Daerah atas penyertaan modal

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 sebesar 55 % (lima puluh lima

persen) dari laba bersih setelah dipotong pajak sesuai Peraturan

Daerah Kabupaten Tuban tentang Pendirian Perusahaan Daerah.

Besarnya deviden dan/atau hak Pemerintah Daerah atas

Penyertaan Modal pada PT. Bank Jatim disesuaikan dengan

ketentuan yang berlaku dalam Rapat Umum Pemegang Saham

(RUPS). Besarnya hak Pemerintah Daerah disetor ke Kas Umum

Daerah sebagai penerimaan pendapatan daerah


G. PENATAUSAHAAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN

Penatausahaan dan pertanggungjawaban pengelolaan

penyertaan modal Pemerintah Daerah dilaksanakan sesuai dengan

ketentuan Peraturan Perundang-undangan. Badan Usaha Milik

Daerah sebagai penerima penyertaan modal Pemerintah Daerah, wajib

menyampaikan laporan pertanggungjawaban kepada Bupati setiap

tahun berupa Laporan Kinerja dan Laporan Keuangan Perusahaan

yang telah diaudit sesuai ketentuan Peraturan Perundang-undangan.

H. KETENTUAN PENUTUP

Peraturan Daerah ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.

Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan

Peraturan Daerah ini dengan penempatannya dalam Lembaran

Daerah Kabupaten Tuban.


BAB VI

PENUTUP

A. Kesimpulan

Berdasarkan kajian yang telah dilakukan dalam Bab I sampai

dengan Bab V terkait dengan Penyertaan Modal Kepada Pihak Ketiga

di Kabupaten Tuban, maka dapat disimpulkan:

1. Investasi di Kabupaten Tuban saat ini tengah dalam fase

peningkatan. Perkembangan tersebut akibat semakin

meningkatnya kinerja BUMD di Kabupaten Tuban yang

memerlukan penyertaan Modal dari pemerintah daerah dalam

pengembangan perekonomian di daerah khususnya di

Kabupaten Tuban.

2. Perekonomian di Kabupaten Tuban berkembang dengan pesat.

Perkembangan tersebut harus diiringi dengan peningkatan

penyertaan modal bagi BUMD di Kabupaten Tuban.

3. Penyertaan Modal Daerah kepada Pihak Ketiga disusun oleh

Pemerintah Kabupaten Tuban dengan menetapkan produk

hukum daerah berbentuk peraturan daerah.

B. Saran

Atas kesimpulan yang telah disampaikan, maka disarankan

agar Pemerintah Kabupaten Tuban:

1. Menyusun Rencana Penyertaan Modal Daerah kepada pihak

ketiga dalam meningkatkan kinerja BUMD di daerah.


2. Menetapkan Peraturan Daerah tentang Penyertaan Modal

kepada Pihak Ketiga.


DAFTAR PUSTAKA

Buku

Abdulkadir Muhammad. 2010. Hukum Perusahaan Indonesia. PT.

Citra Aditya Bakti : Bandung

Christine S.T. Kansil. 2005. Hukum Perusahaan Indonesia (Aspek

Hukum dalam Ekonomi). Jakarta:Pradnya Paramita

Jamal Wiwoho. 2011. Hukum Perbankan Indonesia. Surakarta:UNS

Press

Mulhadi. 2010. Hukum Perusahaan, Bentuk-bentuk Badan Usaha di

Indonesia. Bogor :Ghalia Indonesia

Peter Mahmud Marzuki. 2014. Penelitian Hukum(Edisi Revisi). Jakarta

: Kencana Prenada Media Group

Riris Prasetyo. 2015. “Strategi Peningkatan Kinerja BUMD”. Makalah.

Disampaikan pada sosialisasi dari Kementrian Dalam Negeri di

Surakarta, pada tanggal 22 Oktober 2015.

Sherly Simanjuntak dan Mahendra Putra Kurnia. 2013. “Analisis

Yuridis Terhadap Perubahan Status Badan Hukum Bank

Pembangunan Daerah Kaltim (BPD Kaltim) dari Perusahaan

Daerah Menjadi Perseroan Terbatas”. Jurnal Beraja Niti.Volume

2 Nomor 10. Samarinda :Fakultas Hukum Universitas

Mulawarman

Yudho Taruno Muryanto dan Djuwityastuti. 2014. “Model Pengelolaan

Badan Usaha Milik Daerah (BUMD)dalam Rangka Mewujudkan

Good Corporate Governance”. Jurnal Hukum Yustisia. Volume

88.Surakarta : Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret


Peraturan Perundang-undangan

UU No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah

UU No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara

UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas

UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana

telah diubah dua kali terakhir dengan Undang - Undang Nomor

9 Tahun 2015

Permendagri No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD

Permendagri No. 22 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Bank

Perkreditan Rakyat Milik Pemerintah Daerah

Permendagri No. 2 Tahun 2007 tentang Organ dan Kepegawaian

Perusahaan Daerah Air Minum

Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 50 Tahun 1999 tentang

Kepengurusan Badan Usaha Milik Daerah

Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990 tentang Perubahan

Bentuk BUMD ke Dalam Dua Bentuk Perumda dan Perseroda.


LAMPIRAN




Documents

NASKAH AKADEMIK RAPERDA KAB. TUBAN TAHUN 2018 …jdih.tubankab.go.id/admin/public/uploads/docs/1542848479-86364977.pdf · Dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional diperlukan