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Propuesta de comunicación para la reforma de la organización judicial en República Dominicana.
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José Carlos Nazario
FACULTAD DE COMUNICACIÓN
Dirección de Pos-grados
Maestría en Gestión de la Comunicación en las Organizaciones
Proyecto Final
COMUNICACIÓN PARA EL CONSENSO
Estrategia para reformar la Organización Judicial dominicana
Maestrando
José Carlos Nazario
Directores
A. Marcela Pizarro
Helder Tavárez V.
Fecha de presentación
12 de julio de 2010
COMUNICACIÓN PARA EL CONSENSO
Estrategia para reformar la Organización Judicial dominicana
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
3
Índice 1. Introducción; 2. Antecedentes, Acción marginal para la construcción del consenso; 3. Sector Justicia: una mirada a la organización, su historia y funcionamiento; 4. Marco teórico conceptual, Comunicación estratégica para la construcción del consenso; 5. Justificación y explicación metodológica de la investigación; 6. El "sector justicia" ante la necesidad de reforma: Un diagnóstico; 7. Estrategia de comunicación para construir consenso: Plan de acción para la reforma de la Organización Judicial; 8. Conclusiones; 9. Glosario; 10. Anexos.
CAPÍTULO PRIMERO
INTRODUCCIÓN
El aporte de cualquier herramienta de un área académica o profesional es la
posibilidad de incidir sobre la realidad para mejorarla. En este sentido, se
ha considerado la incorporación de los elementos de la comunicación y las
políticas públicas para construir un enfoque que permita modificar
condiciones que afectan el desempeño efectivo de la sociedad. En el caso
que ocupa, se trata del sistema de justicia. Para esto, se rescata una frase
de Roxana Fantín (Fundadora de Comunia, Sociedad Civil), que pone en
relieve la capacidad de la comunicación en los procesos de cambio. "La
comunicación tiene como principal aporte hacer posible la genuina discusión
del cambio social que anima el proyecto, entre todos los actores implicados
en el tema, principalmente los destinatarios directos de la misión."1
La paráfrasis encuentra un fuerte sentido de realidad en el presente trabajo
porque se plantea la incorporación de herramientas de la comunicación para
la construcción de consenso en busca de sensibilizar actores y concienciar
sobre la necesidad de una reforma. Ahí reside la importancia de la discusión
que menciona Fantín y la función instrumental de la comunicación como
motor de dicho diálogo hacia el cambio social. La reforma de la
organización de la Justicia que se pretende proyectar en el futuro,
mediante la comunicación, requiere de una relación dialógica de los
sectores que componen la comunidad jurídica. Estos son compuestos por
juristas, jueces, abogados, autoridades públicas y usuarios del sistema de
justicia que requieren comprender y convertirse en actores que incidan en
la realidad a cambiar.
La República Dominicana cuenta con un sistema de organización judicial
obsoleto. La ley 821, de 1927, plantea una modalidad que no responde a las
necesidades de la actualidad nacional e institucional para el ordenamiento
1 FANTIN, Roxana, Comunicación en las Organizaciones de la Sociedad Civil, Ponencia. XIII Jornada Nacional de Investigadores en Comunicación, Buenos Aires, 2009. P. 3.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
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de los tribunales. La Dirección de Políticas Públicas de la Suprema Corte de
Justicia demuestra, a través de un Estudio sobre la Organización Judicial,
que el modo en que se ordena la infraestructura de los tribunales es
ineficiente. En dicho estudio se concluye que, para lograr una mayor
eficiencia, el gobierno de la Justicia deberá promover una reforma de la
mencionada ley para dotar al sistema de una lógica costo-efectiva. Esta
propuesta no cuenta, en el nivel perceptivo, con una visión consensuada
entre los diversos actores que componen la comunidad jurídica. La situación
de disenso entre estos podría convertirse en un obstáculo para esos cambios
que, según el estudio, la administración de justicia requiere.
Para llevar adelante se parte de la hipótesis de que: existe la posibilidad de
lograr sensibilizar a los distintos sectores de la comunidad jurídica, sobre la
necesidad de reformar la organización judicial dominicana para posibilitar
un debate que ordene, eficientice y modernice la administración de los
tribunales. Se plantea, entonces, la verificación de la existencia de vías que
permitan sensibilizar sobre la pertinencia de estos cambios. Canales que, de
ser puestos a disposición de la Suprema Corte de Justicia, la llevarían a un
mejor desempeño de sus funciones.
A partir de este enfoque hipotético se propone entonces, como objetivo
principal del trabajo, el diseño de un plan estratégico de comunicación para
concienciar al sector justicia (juristas, jueces, abogados, académicos y
opinión pública jurídica) sobre la necesidad de motorizar la mencionada
reforma del sistema de organización judicial.
Como objetivos específicos se identifican siete:
1. Habilitar canales de comunicación con los diferentes actores del sector
justicia (juristas, jueces, abogados, académicos y opinión pública
jurídica).
2. Dirigir la comunicación judicial desde lo reactivo hacia lo estratégico con
el objetivo de sensibilizar a la comunidad jurídica sobre la necesidad y
justificación de una reforma en la organización de la justicia.
3. Sistematizar la evaluación y producción de material de comunicación en
alineación con el objetivo estratégico principal.
4. Dar respuesta a las posibles reacciones desde los asuntos públicos.
5. Jerarquizar e individualizar los actores objetivos de la acción de
comunicaciones.
6. Dar continuidad incremental al Plan de lobbying realizado en la Reforma
Constitucional. Este Plan fue presentado para impedir que sea
petrificado (constitucionalizado) el actual ordenamiento de los
tribunales.
7. Comunicar el Estudio sobre la Organización Judicial de la Dirección de
Políticas Públicas de la Suprema Corte de Justicia.
Para llegar al objetivo principal del diseño de un plan de comunicaciones en
busca de consenso, el presente trabajo de investigación se vale de
herramientas metodológicas cualitativas de recolección de datos: la
construcción y aplicación de una entrevista semi-estructurada y la revisión
de documentos producidos por la Suprema Corte de Justicia. Las entrevistas
fueron hechas a diez abogados y juristas. Si bien no se trata de una muestra
representativa, resulta válida porque brinda información sobre las
percepciones dominantes en la comunidad jurídica.
Además de las entrevistas, se revisaron los siguientes documentos: Estudio
sobre la Organización Judicial y Consultoría de Sergio Espejo Yaksic. Los
resultados de estas revisiones habrán de ser cruzados con la hipótesis de
partida para construir un diagnóstico que permita realizar un plan de
comunicación efectivo.
No obstante, esta efectividad dependerá, también, del contexto en el que
se pretende trabajar. Se requería, para situar la investigación, del estudio
de los sectores que plantean los distintos puntos de vista sobre el problema
de la organización judicial. En este sentido, se quiso definir el interés
temático y la capacidad de acción de cada uno. Y así se logró construir un
mapeo de actores que estableció la situación en cuadrantes para medir el
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7
mayor o menor interés y poder del Congreso, el Poder Ejecutivo, los
juristas, abogados, jueces de Corte, Primera Instancia y de Paz. Así como
también de los panelistas de la opinión pública que opinan sobre temas de
justicia. Definir este contexto determinó la posibilidad de establecimiento
de alianzas. También permitió jerarquizar y priorizar cada actor relacionado
con la Suprema Corte de Justicia. De igual modo, se posibilitó el análisis del
ambiente interno, para verificar las posibilidades fácticas de poner en
funcionamiento una estrategia de la naturaleza de la planteada en este reto
de construir consenso para la reforma del ordenamiento judicial
dominicano.
Es interesante traer a colación las razones que motivan este trabajo, más
allá de las necesidades de comunicación que lo convierten en un reto
atractivo. Se trata de una justificación en sentido personal y profesional
consecuente con un camino recorrido. El proyecto para sensibilizar al sector
justicia sobre la necesidad de una nueva visión en materia de organización
judicial, viene de un compromiso adquirido a través de años de trabajo por
modificar situaciones sistémicas del Poder Judicial desde la Dirección de
Políticas Públicas de la Suprema Corte de Justicia. Allí, se llevaron y se
llevan a cabo planes de gran valor técnico y social.
Además, el interés es coherente con una disposición reformadora que se
plantea tanto en el devenir académico como profesional y que, sin duda,
responde a un empeño que explora la utilización de distintas herramientas
para lograr mejorías en la sociedad. En este caso particular, se trata de la
comunicación estratégica como instrumento para construir sentido sobre la
necesidad de una modernización de la administración de justicia en
República Dominicana.
En este reto se lograron superar obstáculos que, al inicio del proyecto,
podrían haber sido frustraciones. Sin embargo, se pudo llevar adelante el
esfuerzo a través del trabajo ordenado y la colaboración de los consultados
que, venciendo la distancia entre República Dominicana y la Argentina,
estuvieron a nuestra disposición.
Otro desafío enfrentado fue la exploración del ambiente interno de la
Suprema Corte de Justicia, que requería del soporte de evaluaciones
internas y revisión de productos institucionales. Afortunadamente, se había
estado en contacto con la situación comunicacional del Poder Judicial como
contraparte técnica del mencionado consultor Sergio Espejo Yaksic durante
sus investigaciones. Explorando los documentos aportados por él, se pudo
llevar adelante un diagnóstico más completo.
Superados estos asuntos, el presente trabajo se divide en nueve capítulos.
En el primer capítulo se introduce el trabajo. En el segundo, se plantean los
antecedentes del proceso de construcción de consenso para la reforma
judicial. Es decir, se narra el proceso transitado con anterioridad al inicio de
este trabajo de investigación. El tercer capítulo es un abordaje teórico de
los conceptos de la comunicación estratégica que son utilizados para la
construcción del consenso con miras a la reforma de la organización
judicial.
En el capítulo cuarto se procede a la justificación y explicación
metodológica de la investigación. Se exploran las herramientas de
recolección y análisis de datos para poder obtener una visión del problema
de comunicación. En el quinto capítulo se presenta una mirada a la historia
y el funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia y el Poder Judicial en
general. Este capítulo sirve de ambientación para facilitar la comprensión
del problema analizado y de las soluciones propuestas. En el sexto capítulo
se propone un diagnóstico; una revisión exhaustiva del sector justicia ante
la necesidad de la reforma de su ordenamiento. El capítulo séptimo plantea
un cruce entre la información obtenida en la investigación y las
herramientas teóricas y estratégicas para pasar a la acción. Se propone un
Plan de acción para lograr consenso en la comunidad jurídica sobre los
temas alrededor de los cuales debería llevarse a cabo la reforma de la
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
9
organización judicial. En este capítulo se definen los cursos de acción y
mensajes que se pondrán en marcha en el nivel operativo. El capítulo
octavo es ese nivel operativo del Plan de comunicaciones, en el cual se
proponen las herramientas de seguimiento y organización de las actividades
propuestas. Así mismo, en este capítulo se asignan las responsabilidades a
cada área de la Suprema Corte de Justicia, los presupuestos para cada
acción y un cronograma que planifica las actividades.
Los resultados obtenidos, tras el análisis de la data y el abordaje del tema,
adelantan una situación más favorable que la esperada, porque la
información recogida en esta investigación arroja que existe la percepción
de que, efectivamente, la Ley 821, de Organización Judicial en la República
Dominicana es obsoleta. Si bien las posturas encontradas no coinciden con
las planteadas por el Estudio sobre la Organización Judicial, los resultados
prometen una potencialidad mayor a la hora de construir consenso por la
innovación que se plantea. Se asume así, a través de las herramientas
propuestas en el Plan, la vocación social transformadora de la
comunicación. El reto que supone construir esa situación de diálogo abre
este trabajo como un aporte profesional y muestra de compromiso con el
mejoramiento institucional de la República Dominicana y su sistema de
Justicia.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
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CAPÍTULO SEGUNDO
Antecedentes del proceso de construcción de consenso para la reforma
judicial
1. Antecedentes del proceso de construcción de consenso
1.1. Acción marginal para el consenso
En el presente capítulo se tratarán los aspectos relativos a la acción
marginal, entendida como un esfuerzo previo a este trabajo, para la
construcción del consenso en el sector justicia y que busca posibilitar la
reforma de la organización judicial. Se entiende por acción marginal la
construcción anterior, incremental, de carácter periférico, en relación con
el objetivo propuesto, y necesaria para la concreción del mismo.2 Asimismo,
en este apartado se describen cuestiones relativas a la actual situación
judicial dominicana y el proceso de incidencia política que fue llevado a
cabo con el interés de facilitar las acciones en pos del objetivo estratégico.
Este capítulo encuentra su justificación teórica en los avances
incrementales en la construcción del consenso, definidos por el politólogo y
comunicador Mario Riorda.3 Dichas acciones incrementales se entienden
útiles para que los cambios o acciones (las decisiones públicas) no
encuentren resistencia mayor. Su lógica responde a que las medidas o
políticas dirigidas desde la frontalidad pueden generar un rechazo que no
sería tal si se llevan a cabo de manera gradual.
Entendida como una acción marginal o incremental, en el siguiente
apartado se presenta la acción de lobbying que fuera realizada con el
objetivo de incidir sobre la reforma constitucional de 2010. Con ello se
busca permitir que en el futuro pueda producirse la reforma a la
organización judicial que se tiene por objetivo, sin necesidad de modificar
la Constitución dominicana.
2 RIORDA, Mario, ELIZALDE, Luciano, FERNANDEZ P., Damián, La construcción del consenso, La Crujía, Buenos Aires, 2006. P. 49. 3 Ídem.
2. Pasos previos: acción de lobbying
La República Dominicana cuenta con una Ley de Organización Judicial que
data del año 1927. La distribución de los estamentos judiciales responde,
desde entonces, a la organización político-administrativa, lo que supone que
un Departamento Judicial comprende varias provincias; un Distrito Judicial
por provincia o municipio y un juzgado de paz con relación al municipio.
Podría decirse que, desde el punto de vista administrativo, regular de este
modo es factible y provechoso. Pero no se puede obviar que la
infraestructura del país en los años veinte, habiendo transcurrido más de
ochenta años de la promulgación de la ley vigente, contrasta de manera
drástica con la situación actual.
No obstante estas realidades, se tiene la percepción de que muchos sectores
del ámbito jurídico (abogados, jueces, técnicos y funcionarios), tienen la
opinión de que la garantía del acceso a la justicia es este sistema de
organización judicial. Esto es así porque la doctrina ha impuesto una visión
que sostiene que si no existe un tribunal cercano a la población, no hay
acceso a la justicia. El rechazo encontrado por los actores de la Dirección de
Políticas Públicas de la Suprema Corte de Justicia, a la hora de promover la
revisión del sistema de organización judicial, llevó a dicha entidad a
emprender los trabajos de un Estudio sobre la Organización Judicial, en
2008.4
La hipótesis primaria de dicho estudio encuentra su interés en que la
distribución de los tribunales en razón de la organización político-
administrativa del Estado, ha producido un incremento de los costos, tanto
para los usuarios del Poder Judicial, como para la Suprema Corte de
Justicia. Del mismo modo, y esto es algo que prueba el mencionado estudio,
ha sobrecargado los tribunales con mayor densidad de expedientes
entrados.
4 DIRECCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, Estudio sobre la Organización Judicial, Suprema Corte de Justicia, República Dominicana, 2008. Pp. 7.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
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Ajenos a esta situación, y quizás guiados por un entendimiento dogmatizado
de la generación de acceso a la justicia, que se limita a tomar en cuenta la
distancia del tribunal para el usuario (cuestión que se analizará en la
presente investigación), los diversos actores del sector justicia son
renuentes a aceptar la hipótesis planteada por el documento de la Dirección
de Políticas Públicas de la Suprema Corte de Justicia.
Se entiende que esa renuencia del sector tiene relación con una
comunicación insuficiente e ineficiente de dicho Estudio sobre la
Organización Judicial. Por razones de tecnicismos y falta de entendimiento,
los resultados del estudio no han encontrado receptividad.
La acción, preliminar al objetivo de este trabajo (incidir sobre la comunidad
jurídica para sensibilizarlos sobre la necesidad de reforma de la
organización judicial), pero a la vez complementaria, se llevó a cabo para
incidir en la Reforma Constitucional que fue aprobada y proclamada en
2010. Para esto, se utilizaron las herramientas de la comunicación política y
gubernamental, adaptadas al sistema dominicano, en una estrategia de
lobbying. Este primer paso fue ideado desde el marco de la construcción del
consenso que, según Riorda5, supone la incursión sobre temas marginales.
Esto entendido como la acción incremental que parte de un objetivo central
de comunicación, que abordado de manera frontal enfrentaría contención y
rechazo. Atendiendo a esta lógica incremental se propuso la realización de
una acción de lobbying que tuvo como objetivo asentar las bases de las que
partiría el esfuerzo del actual desafío profesional.
Mediante esa acción marginal se lograron excluir del texto constitucional,
puesto en vigencia el 26 de enero de 2010, las condiciones estipuladas por
la actual Ley de Organización Judicial. Es decir, el impedimento de que la
Constitución dominicana contuviera los fundamentos de una ley que es
ajena a las necesidades del país. En el artículo sobre la organización
5 RIORDA, Mario, ELIZALDE, Luciano, FERNANDEZ P., Damián. Ob. Cit., P. 19.
judicial, propuesto a la Asamblea Nacional por los redactores del Proyecto
de Reforma Constitucional, se incluía la fijación constitucional del número
de tribunales. Se entiende que esto otorgaba un mayor rango legislativo a
una situación de obsolescencia que aporta la Ley 821 de los años veinte.
El proceso de incidencia fue efectivo a los fines de este trabajo. Se logró el
objetivo de comunicación, resultando, en el título De la Organización
Judicial, el texto:
Artículo 157.- Cortes de apelación. Habrá las cortes de
apelación y sus equivalentes que determine la ley, así como el
número de jueces que deban componerla y su competencia
territorial.
Es decir, se excluyeron del texto constitucional los imperativos de la ley de
organización judicial y con esto, se abrió paso a la posibilidad, en el
mediano plazo, de una reforma de sistema de ordenamiento de tribunales.
2.1. Primera acción incremental hacia la reforma de la Organización
Judicial dominicana
En este apartado se expondrán los pormenores de la acción de incidencia
política realizada por la Dirección de Políticas Públicas de la Suprema Corte
de Justicia con el objetivo de modificar el texto constitucional propuesto
para su aprobación en enero de 2010. Dicha acción es el antecedente
principal de este trabajo profesional y un paso previo en el
condicionamiento de las estructuras y los públicos del sector justicia, para
lograr reformar la organización judicial.
Con el objeto de abordar la temática de la incidencia política, de modo más
práctico y efectivo, se optó por plantear una matriz de análisis, de modo tal
que esta sirviera en posteriores procesos similares. Antes de iniciar una
acción para influir en el proceso de toma de decisiones, es interesante tener
en claro quién o quiénes deciden, qué se decide, cómo se decide y quiénes
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
15
son los actores interesados.6 Tener estas respuestas posibilita un mejor
abordaje a la hora de enfrentar la complejidad de las estructuras políticas y
sociales de todo Estado. Asumir una actuación desde el desconocimiento de
estos factores podría suponer un peligro importante en el momento de la
construcción de consenso y de la incidencia. Esto es así, porque actuar sin
estos datos supondría improvisación y por lo tanto, mayor vulnerabilidad
ante las acciones de los distintos actores.
Para responder a los interrogantes de quién, qué, cómo se decide y quiénes
son los actores más interesados en el tema a decidir, se presentó la
siguiente tabla:
Interrogantes Esbozo de respuestas Quién decide Los legisladores (Lideres de bancadas de los partidos
políticos, Presidentes de Comisiones Especiales Legislativas, entre otros).
Qué se decide Modificar la sección relativa a las Cortes de Apelación y demás tribunales, en el capítulo del Poder Judicial, en el marco de la Reforma Constitucional.
Cómo se decide
El Congreso Nacional se constituye en Asamblea Revisora y discute los diferentes artículos de la propuesta de Constitución. Previo a esto, distintas comisiones debaten los asuntos relativos a sus temas especializados y emiten un informe favorable o desfavorable. Hay espacio para las vistas públicas.
Quiénes son los actores interesados
Líderes de opinión, jueces, abogados, juristas reconocidos, legisladores, Presidente de la Comisión de Justicia y demás miembros en ambas cámaras legislativas, Presidente de la Suprema Corte de Justicia, Jueces, Directores de Facultad de Derecho de diversas universidades, Presidente de la República, Redactores del proyecto de Constitución y funcionarios judiciales.
2.2. Plan de incidencia política
Robert Guyer7 plantea la división de la acción de lobbying en tres etapas:
Recopilación de datos y sistematización de la información; Establecimiento
de alianzas y Mapeo de actores. Se escoge a este autor debido al sentido
estratégico que presenta su herramienta de incidencia política. La apuesta
6 GUYER, Robert L., Guide to State Legislative Lobbying, Engineering The Law, Inc. (Revised Ed.), United States of America, 2003. P. 8. 7 GUYER, Robert L., Ob. Cit. P. 8.
de Guyer, por una visión práctica y no programada de la actividad, es de
gran utilidad para los fines puntuales de afectar la reforma constitucional.
Esto es así porque se trataba de un tema que no contaba con amplio interés
por parte de los legisladores. En este apartado, se propone describir el
proceso de incidencia sobre el Congreso que fue llevado a cabo. Es decir,
describir los pasos de la acción incremental.
1ra Etapa: Recopilación de datos y sistematización de la información
Para la definición de la problemática relativa a la organización judicial se
propuso el siguiente texto:
Los marcos normativos de la organización judicial en la
República Dominicana evolucionan con el curso de los
tiempos. Los patrones que regían en 1927, para dicho
ordenamiento, son cambiantes. En esa dinámica, la sociedad
presenta nuevas necesidades y son identificables nuevas
posiciones a través del tiempo, por esto es requerido excluir
del texto constitucional cualquier marco que limite o
establezca organismos fijos que podrían entorpecer una
realidad cambiante.8
Se planificó la investigación tomando como punto de partida el Estudio
sobre la Organización Judicial, realizado por la Dirección de Políticas
Públicas de la Suprema Corte de Justicia.
Se contrató una firma para el monitoreo mediático y búsqueda de noticias,
comentarios, reportajes o artículos de opinión relacionados con la temática.
2da Etapa: Establecimiento de alianzas
En este segundo paso se procedió a la identificación de actores relacionados
con la materia. Para fines de ejemplificación se seleccionó una muestra de
trece actores, con el objetivo de analizarlos en su posición respecto al tema
de la organización judicial (interés y poder).
8 DIRECCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, Informe de coyuntura. La Organización Judicial en la nueva Constitución. Suprema Corte de Justicia, República Dominicana. 2010.
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17
Debido a la naturaleza de la propuesta, que encuentra origen en el
incrementalismo y que aprovechó un momento de poca atención ante el
tema de la organización judicial, no hubo grandes intereses que presentaran
resistencia a la medida. Los actores que podrían vetar la decisión pudieron
ser neutralizados debido a que se tomó como elemento de empuje una
política marginal, que no afectó, al menos en lo sucesivo, ningún interés
propio de los estos.
Sin embargo, se hizo preciso continuar con el mapeo, con el fin de
establecer y evaluar el interés y poder de una muestra de trece actores
escogidos.
3ra Etapa: Mapa de Actores
Para este paso se requirió la construcción de un mapa en el cual se
posicionaron los actores del sector y se organizaron según su interés con
relación al tema y su poder de influencia o de acción con relación a las
estructuras institucionales.
i. Estrategia de incidencia
Para la construcción de una estrategia funcional y efectiva se consideró
positivo recrear tres escenarios proyectivos. A continuación se transcriben
estos escenarios tal como se habían proyectado, utilizando las
nomenclaturas aportadas por Guyer: a) Escenario proyectivo deseable; b)
Escenario proyectivo catastrófico y, finalmente, c) Escenario proyectivo
probable.9 Estas suposiciones proyectivas permitirán prever las posibilidades
de actuación para lograr la acción de lobbying.
a) Escenario proyectivo deseable
En este punto se planteó la descripción hipotética que establece lo
siguiente: Un escenario deseable sería que los Presidentes de las Comisiones
de Justicia del Senado y la Cámara de Diputados asumieran la óptica
planteada por la Suprema Corte de Justicia, de excluir del articulado
9 Ídem. P. 15.
constitucional la fijación numérica de tribunales de manera unilateral. Esto
abriría paso a una futura reforma de la organización judicial poniendo en
práctica las acciones marginales en sentido incremental. Este escenario
ahorraría tiempo y esfuerzo en gestionar y convencer a otros actores de
que, con una emisión de informe favorable, resultaría innecesario.10
b) Escenario proyectivo catastrófico
El escenario catastrófico resultaría en caso de que el interés de la Suprema
Corte de Justicia llegara a los sectores opuestos a la reforma de la
Organización Judicial. O de que estos sectores insistan en la inclusión
constitucional de la lógica, que se entiende obsoleta, de la Ley de 1927.
Dicho escenario movería hacia una discusión jurídica pública en un terreno
en el cual, según se evalúa, la Suprema Corte de Justicia entraría en
desventaja. Siguiendo una tónica que plantea que el acceso a la justicia
equivale a cercanía territorial, la mayoría de los juristas dominicanos con
prestigio son partidarios de la desconcentración de los tribunales. En ese
sentido, el trabajo se dificultaría, pues la presión sería en dos vertientes y
la acción incremental sería limitada o más bien condicionada por el debate.
Se tendrían que reformular los estudios para que personas que no asumen
las realidades sociales y económicas como parte de los problemas de justicia
puedan analizarlos.
c) Escenario proyectivo probable
En este eventual espacio se lograría contactar con las figuras que no han
fijado posición al respecto del tema y presentarles los datos en un paper
que, con claridad, exponga los argumentos a favor de las posturas de la
Suprema Corte de Justicia y las condiciones en contra. Si se logra dar un
seguimiento constante, que incluya retroalimentación, de algunos actores
que no se oponen al interés, sin que estos hagan contacto con los sectores
más renuentes a la temática, será posible dar un paso al frente en el
objetivo de incidencia. Es decir, la exclusión de los artículos que plantean
10 Ob. Cit.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
19
fijar un número de tribunales respondiendo al actual sistema de
organización judicial. Para los fines se promoverán reuniones de trabajo,
invitaciones a charlas, envíos de cartas, llamadas telefónicas, entre otras
formas de contacto, con el objetivo de lograr que cambien su situación de
indecisión en favor de la causa de reforma de la organización judicial.
ii. Campaña mediática de comunicación
Las campañas mediáticas masivas constituyen un positivo catalizador capaz
de sensibilizar a distintos sectores. En vez de difundir en los diarios y
medios audiovisuales los mensajes de la campaña, se consideró que, en este
primer paso, era más funcional la inversión, única y precisa, en la gestión
del interés ante el Congreso Nacional. Se entendió así, porque ventilar la
temática habría alertado a sectores opuestos al tema, adelantando una
discusión sin tener las herramientas comunicacionales para convencer sobre
la necesidad de una reforma. Por eso, se limitó a la acción marginal de
lobbying, sin adentrarse en el debate en los medios.
En ese sentido, se logró participar activamente en las Vistas públicas y
espacios de discusión de la Reforma Constitucional y proponer las
informaciones del Estudio sobre la Organización Judicial11 con el interés de
aclarar las cuestiones relativas a la organización judicial.
3. La comunicación. De la acción marginal al objetivo estratégico
La acción marginal supuso un éxito debido a que confluyeron distintos
factores, como el interés de los legisladores, la comprensión del presidente
de la Comisión de Justicia del Senado y el ánimo reformador por parte de
los diputados y senadores respecto de la situación, para que el escenario
proyectivo logrado fuera el deseable. De no haber sido así el motivo de este
trabajo sería un contrasentido, pues, habría hecho falta promover una
reforma constitucional para cambiar la estructura judicial. Esto habría
tenido que esperar un largo período, pues la Constitución recién proclamada
modificó la anterior en su totalidad.
11 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, Ob. Cit.
Logrado el primer objetivo, de dejar el tema de la organización judicial
fuera de la Constitución, a través de la acción de lobbying, se hace posible
continuar avanzando hasta lograr el objetivo estratégico. Es decir,
sensibilizar a los distintos sectores relacionados con el tema de la
organización judicial. Esta difusión, de ser efectiva, abriría paso a acciones
de política que no encontrarían el rechazo que hoy, por falta de información
o por una comunicación errónea (ajena a objetivos estratégicos), se
presenta a cualquier medida que busque revisar una legislación que a todas
luces es obsoleta como la Ley 821, de 192712.
12 CONGRESO NACIONAL, Ley de Organización Judicial [en línea], 1927 [Consultada en abril 2010]. Disponible en: http://www.suprema.gov.do/pdf/leyes/1927/ley_821-27.pdf
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
21
CAPÍTULO TERCERO
Marco teórico conceptual: Comunicación estratégica para la construcción
del consenso
1. Conceptos para la comprensión del sustento teórico
Para cumplir el objetivo del presente trabajo (construir consenso sobre la
necesidad de la reforma de la organización judicial) es necesario definir
aquellos conceptos que darán el sustento teórico pertinente y que
permitirán desarrollar el plan de comunicación adecuado para los fines
profesionales y prácticos. Por eso se abordan las nociones de consenso,
construcción del consenso, comunicación, estrategia, comunicación
estratégica, organización y la relación entre estas. Así mismo se pretende
conectar los conceptos con el plan de comunicaciones en el que habrá de
culminar el trabajo.
La manera en que se expondrán dichos conceptos está en directa relación
con el esfuerzo práctico que ocupa. Por tanto, no se pretende en este
capítulo desarrollar de manera exhaustiva los distintos enfoques teóricos.
De ser así, el presente trabajo se tornaría en un compendio semántico inútil
para los fines y no en la herramienta profesional que se busca.
A continuación, se analizarán los distintos componentes del marco
hermenéutico o interpretativo de este trabajo. Esto quiere decir, la
construcción del consenso, los asuntos públicos sobre el consenso, la
estrategia, la comunicación estratégica y la estrategia de comunicación
como herramienta para lograr dicho consenso.
1.1. El consenso y su construcción
Se considera oportuno empezar definiendo el denominado proceso de
construcción de consenso y la importancia de la comunicación estratégica
en el mismo. Lo anterior obedece a que este trabajo partirá de esos
conceptos para ofrecer productos comunicacionales y acciones estratégicas.
Las decisiones, dentro del proceso de construcción del consenso, han de
tomarse a partir de la identificación de las necesidades de las partes. Es
decir, mediante el conocimiento de los intereses, pretensiones y búsquedas
de los actores involucrados en la toma de decisiones, se podrá construir un
enfoque para lograr el objetivo de sensibilizar a la comunidad jurídica en la
necesidad de reformar el ordenamiento jurídico. Para lograr con eficacia
esa meta, el presente trabajo requiere del acomodo colectivo de dichas
decisiones a los intereses de cada sector. En estas cuestiones, el
instrumento del voto es poco útil. Incluso es posible, a partir de la lógica de
la construcción del consenso, el cuestionamiento de la definición tradicional
de democracia, que supone la imposición de la mayoría sobre las minorías.13
Para la Real Academia de la Lengua Española la palabra consenso, que
proviene del latín consensus, significa “Acuerdo producido por
consentimiento entre todos los miembros de un grupo o entre varios
grupos".
No debe confundirse la búsqueda de este proceso de construcción con la
unanimidad como objetivo. El interés va en razón de fomentar la capacidad
de cooperación entre las partes a pesar de sus perspectivas en conflicto.
El objetivo del proceso de construcción de consenso es, entonces, lograr
posturas que puedan reencauzar o reacomodar los intereses envueltos hasta
conseguir que éstos sean mínimamente aceptables para cada parte. Esto
quiere decir, la suma de los acuerdos posibles dentro de un conjunto de
desacuerdos. Es, pues, la consolidación de un espacio de encuentro,
caracterizado por un clima empático, plural, creativo, donde el respeto
permita intercambiar las coincidencias, las diferencias y los conflictos entre
los actores participantes.
Al respecto, Giacomo Sani establece que el consenso es una condición
determinada del sistema de creencias de una sociedad y que este existe
13 DAHL, Robert A., La poliarquía. Participación y oposición, Tecnos, Madrid, 1989. P. 14.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
23
cuando entre los miembros de la unidad social dada hay acuerdo acerca de
ciertos objetivos de la comunidad y de los medios aptos para lograrlos.14
Por su parte, Luciano Elizalde responde a la pregunta de por qué el
consenso es central, diciendo que es el mecanismo generador de "poder", en
tanto los seres humanos necesitamos consenso para convivir, para que los
conflictos, entredichos, controversias y crisis no terminen por romper la
estabilidad básica de la vida social15. Además, aclara que ese mismo
consenso, en todas sus formas, es el que habrá de determinar cuáles son los
principios que rigen las comunidades.
Por su lado, Mario Riorda señala que aunque no es imposible definir lo que
es consenso, es dificultoso llegar a un análisis empírico de sus
características, debido a la vaguedad, al nivel de abstracción y a la
ambigüedad de creencias efectivas sobre las que este se basa.16 Este autor
parte de la definición de Sani para solventar su apelación a esa limitación
en el análisis de las características del consenso.
1.2. Comunicación y Organización
Para Annie Bartoli, "la organización se concibe como una unidad funcional y
estructural que existe en el nivel micro-social, la cual enfatiza una acción
deliberada y racional de los individuos, como todos los sistemas sociales; las
organizaciones se originan a partir de condiciones que crean demandas o
necesidades a nivel individual, grupal o institucional".17 Desde el punto de
vista teórico, la validez de este concepto reside en la realidad de reconocer
la estructura organizacional como un actor complejo dentro de las
relaciones entre sistemas.
La comunicación organizacional es, entonces, para Carlos Fernández
14 SANI, Giacomo, Consenso, en BOBBIO, Norberto, Diccionario de política, Siglo XXI Editores. México, 1998. Pp. 315-316. 15 ELIZALDE, Luciano H., Gestión de la comunicación pública, Editorial Bosch, Barcelona, 2009. P. 45. 16 RIORDA, Mario, ELIZALDE, Luciano, FERNANDEZ P., Damián. Ob. Cit., P. 19. 17BARTOLI, Annie, Comunicación y Organización, Ediciones Paidós, Barcelona, 1992. P. 159.
Collado, "el conjunto total de mensajes, que se intercambian entre los
integrantes de una organización, y entre ésta y su medio".18 Esto quiere
decir, el flujo de mensajes multi-direccional e interactivo tanto de la
entidad hacia adentro (con pluralidad de actores y direcciones) como de la
organización hacia afuera y viceversa (también con pluralidad de factores).
Por su parte, Rafael Alberto Pérez plantea que se trata del conjunto total
de mensajes que se intercambian entre los integrantes de una organización,
y entre ésta y su medio.19
Una definición adicional, del mismo Fernández, señala la comunicación
como un conjunto de técnicas y actividades encaminadas a facilitar y
agilizar el flujo de mensajes que se dan entre los miembros de la
organización, entre ésta y su medio; o bien, influir en las opiniones,
aptitudes y conductas de los públicos internos y externos de la organización,
con el fin de que ésta última cumpla mejor y más rápido los objetivos.20
Al respecto, María Rebeil señala que la comunicación organizacional es
aquella que dentro de un sistema económico, político, social o cultural
tiene como tarea rescatar la contribución activa de todas las personas que
lo integran operativa y tangencialmente y busca abrir espacios para la
discusión de los problemas de la institución, lograr soluciones colectivas que
beneficien al sistema y que lo hagan más productivo.21 Esta última
definición podría ser considerada como un importante punto de partida para
asumir una lógica de búsqueda de consenso, debido al carácter inclusivo que
la distingue.
18 FERNANDEZ COLLADO, Carlos, La comunicación en las organizaciones, Editorial Trillas, México, 1997. P. 21. 19 PÉREZ, Rafael Alberto, Estrategias de comunicación. Ariel Paidós. Barcelona, 2001. Pp. 672-682. 20 FERNANDEZ COLLADO, Carlos. Ob. Cit. P. 24. 21 REBEIL, María A., Perfiles de la comunicación en las organizaciones, en María Antonieta Rebeil Corella y Celia Ruíz, El poder de la comunicación en las organizaciones, Plaza y Valdés Editores y Universidad Iberoamericana, México, 2002. P. 8.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
25
Cuando el acto de comunicación pasa de desarrollarse entre sujetos sociales
más complejos (públicos, instituciones, gobiernos, reparticiones), las
complicaciones propias de este acto se agudizan aun más.22
Daniel Scheinsohn plantea la complejidad de los procesos de comunicación
cuando en estos se incluye la pluralidad de objetivos, intereses, búsquedas y
marcos tanto de análisis como de comunicación.
Es importante clarificar que dentro de los basamentos teóricos de la
comunicación estratégica existen conceptos diversos. Entre estos
Scheinsohn reconoce que se nutren básicamente de la teoría general de los
sistemas o el pensamiento sistémico, la pragmática de la comunicación
humana y la comunicación de redes.23
Si bien se considera que no es oportuno abundar sobre estos fundamentos, a
los fines del objetivo del presente trabajo, se pretende valorar los planteos
útiles para lograr que la perspectiva teórica en cuestión pueda ser funcional
al propósito de crear consenso para la reforma de la Organización Judicial.
De la teoría general de los sistemas, Scheinsohn toma las nociones de
sistema, supra-sistema y micro-sistema, con el objetivo de definir la
institución u organización como sistema. El entorno, como supra-sistema y
el público general, como micro-sistema. La idea básica, que se rescata de
las expuestas por dicho autor, es la que infiere que cualquier acción sobre
uno de los elementos de un sistema incide sobre todos los demás. En este
sentido, se asume como válido este planteamiento a la hora de llevar el
presente trabajo hacia un plan de comunicaciones para la Suprema Corte de
Justicia.
Del mismo modo, se retoma la idea de Scheinsohn, en la que el autor
rescata el concepto de vínculo y los axiomas de la pragmática de la
22SCHEINSOHN, Daniel, Comunicación Estratégica, Granica, Buenos Aires, 2009. P. 173. 23 SCHEINSOHN, Daniel, Ob. Cit., P. 10.
comunicación. Fundamentalmente aquel que declara que "es imposible no
comunicar".
Esto lleva a considerar el hecho de que si no es posible anular la
comunicación y por tanto que una organización no emita mensajes, el
objetivo de esta debe ir dirigido hacia regular y dirigir estratégicamente
esos mensajes para lograr que les sean útiles a sus objetivos.
De este modo se procederá en el presente proyecto, para lograr un
direccionamiento estratégico de la comunicación hacia el fin de sensibilizar
al sector justicia sobre la situación de la Organización Judicial con fines de
construir consenso para una reforma del ordenamiento de esta.
1.3. Comunicación estratégica
Para definir lo que es comunicación estratégica en una organización, se
debe fragmentar dicho concepto. Esto es así porque hacerlo aportará
información con respecto al objetivo teórico de conectar los conceptos con
la práctica y el plan de comunicaciones propuesto.
Se parte del concepto de estrategia, cuyo origen viene del griego y se ciñe a
sus orígenes militares. La estrategia supone las reglas o cursos de acción que
aseguran optimizar las decisiones en pos de un objetivo. Lo anterior nos
arroja luz sobre la necesidad de delimitar objetivos específicos y claros para
poder hablar de la temática del presente trabajo.
El pensamiento estratégico permite prever distintos escenarios como
consecuencia directa de las decisiones. Es una cualidad indispensable para
la adaptación y supervivencia individual y colectiva. Por su parte, la
decisión determina que todo pensamiento estratégico se constituye por una
sucesión de acuerdos sólidamente sustentados. Sin embargo, no toda
decisión es estratégica en sí misma, sino que requiere considerar, al mismo
tiempo, la expectativa de al menos otro agente que también actuará con
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
27
vistas a la realización de sus propios propósitos.24
Llegar a una definición de comunicación, cuando las teorías de la misma
plantean discrepancias importantes, se hace cuesta arriba. Sin embargo,
hay consenso entre los especialistas en que se trata de un proceso en el cual
existen, efectivamente, códigos comunes entre emisores y receptores y que
estos últimos juegan un papel plural (en sentidos diversos). Por lo tanto, se
trata de señales que logran ser emitidas y recepcionadas a través de
diversos parámetros preestablecidos.25
En este sentido, Luciano Elizalde aborda la comunicación como mecanismo
de construcción de consenso. Para explicar la función y condiciones de la
comunicación en la construcción del consenso, señala que "puede ser un
mecanismo de disenso o de consenso"26. Agrega que, más allá de Habermas,
quien establece la comunicación es inherente como mecanismo de
entendimiento y su manejo no lleva necesariamente a un mayor grado de
acuerdo (consenso). De allí que, Elizalde, establece que apuntar hacia el
consenso depende de una estrategia, la cual debe ser dirigida hacia influir
percepciones, controlar mensajes propios y controlar las respuestas a los
mensajes externos, con el objetivo de no generar disenso.27
La comunicación es un factor de importancia capital en todo desarrollo
social y sobre todo en el ámbito de las organizaciones. En estas, su papel se
sostiene en diversas funciones como pueden ser:
a) Aportar información sobre los procesos internos;
b) hacer posibles funciones de mando, decisiones, evaluaciones de
objetivos;
c) diagnosticar la realidad;
d) construir canales para mejorar la gestión;
e) modificar marcos normativos y
24 BUENAVENTURA, Martha-Lucía. El pensamiento estratégico en el Dir-Com, en Autores, varios. Master Dir-Com. Los profesores tienen la palabra, Design Grupo Editorial, Barcelona, 2005. P. 4. 25 SEBEOK, Thomas A., Signos: una introducción a la semiótica. Paidós, Barcelona, 1996. P. 25. 26 ELIZALDE, Luciano. Ob. Cit. P. 45. 27 ELIZALDE, Luciano. Ídem. P. 46.
f) sostener las relaciones internas y externas.28
Para algunos autores, una de las funciones de la comunicación es la
innovación. En este sentido, Fernández Collado establece que "la función
innovadora de la comunicación incluye actividades de comunicación tales
como los sistemas de sugerencias a nivel general, el trabajo de investigación
y desarrollo, la investigación y el análisis de mercados, las sesiones de
manifestación de inquietudes y los comités de desarrollo de ideas ".29
Estas funciones de la comunicación tienen directa dependencia con el tipo
de organización de la que se trate. Según Abraham Nosnik, para que sea
funcional la comunicación, la organización debe presentar ciertas
características: abierta, evolutiva, flexible, multi-direccional e
instrumentada.30
Sin embargo, existe otra postura que emparenta la comunicación con las
necesidades de la organización y esto va más allá de la simple innovación.
De acuerdo con Antonio Pasquali, por ejemplo, la comunicación se entiende
como un proceso de interacción simbólico en el que confluyen, al menos,
dos actores que se reconocen iguales, que comparten conocimientos y
experiencias que actúan con sentido de comunidad, en función de un
diálogo orientado a la construcción de acuerdos.31 En este sentido, la
comunicación es esencialmente estratégica. Y se rescata esta tendencia
como un concepto básico en el presente trabajo, en el sentido de una
necesidad clara: la existencia de un problema de gestión en el actual
modelo de organización judicial. Dicho problema, de carácter estratégico,
es que no se asume una lógica costo-efectiva y, por tanto, eficiente del
ordenamiento de la administración de la justicia.
Se considera que tanto personas como organizaciones se comunican hacia su
28 REBEIL, María A. Ob. Cit. P.9. 29 FERNANDEZ COLLADO, Carlos, Ob. Cit. P. 27. 30NOSNIK, Abraham, Comunicación y Gestión Organizacional, Universidad Autónoma de Bucaramanga, Facultad de Comunicación Social, Santander, Colombia, 1996. Pp. 28-29. 31 PASQUALI, Antonio, Comunicación y cultura de masas. Monte Ávila. Venezuela, 1972. P. 16.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
29
interior y con su entorno, en razón de necesidades de relación, superación o
desarrollo. Es decir, en un sentido estratégico.
Es a partir de estos conceptos teóricos, desde los cuales se pretende lograr
una definición enfocada a lo práctico, que se ha considerado pertinente
extraer de las observaciones de Scheinsohn. Según dicho autor, la
comunicación estratégica puede ser resumida de la siguiente manera:
(1) La organización posee un conjunto de recursos significantes, que (2)
causan diversas impresiones y suscitan determinadas lecturas en sus
públicos, y (3) mediante una adecuada intervención sobre el primer término
-los recursos significantes-, es posible incidir positivamente en el segundo -
las determinadas lecturas suscitadas en los públicos-.
Es decir, que, a la luz de lo arrojado por Scheinsohn, la comunicación
estratégica supone la incidencia positiva (a favor de los objetivos que se
tienen) sobre los recursos característicos que posee un sistema, supra y/o
microsistema.
En otro sentido, Roger DAprix contrapone la comunicación reactiva a la
estratégica. Lo hace estableciendo que "dar noticias" constituye un proceso
simple y directo. Sin embargo, una estrategia efectiva de comunicación
supone un reto mayor.32
La comunicación, como un proceso cíclico y continuo, más allá de un fin
determinado, tiene rasgos que se confunden, o la hermanan, con la
estrategia. Sumándose, además, el hecho de que para llegar a objetivos los
actores son emisores y receptores a la misma vez.
Llevan a la práctica el poder de interacción señalado por las definiciones,
por encima de la coerción o la imposición. Esto supone un gran reto en el
modelo tradicional de organización.
32 DAPRIX, Roger. La comunicación para el cambio, Garnica, Barcelona, 1999. P. 26.
Este desafío que constituye la comunicación estratégica parte de un
enfoque más integral y por tanto más efectivo en el mediano y largo plazo.
Esto es así, en tanto que se trata de una visión que toma en cuenta los
diversos factores, escenarios, actores, públicos y señales que inciden en la
comunicación de una organización. De este modo se ha planteado en el
presente trabajo, con el propósito de conseguir una estrategia de
construcción del consenso efectiva para los fines de lograr una visión a favor
de la reforma de la organización judicial dominicana.
De la comunicación estratégica a la estrategia de comunicación
Una estrategia de comunicación consiste en una serie de elecciones que
permiten ubicar momentos y espacios más convenientes para lograr la
implementación de un estilo comunicativo, un sello identitario de la
organización, que deberá estar representado en la ejecución de todos los
procesos internos, tanto laborales como estructurales.
Al respecto, Berrocali señala que una estrategia de comunicación ha de
estar basada en una serie de principios estratégicos que permitan mejorar el
servicio interno y externo que brinda la organización a su personal, a sus
proveedores y a su público consumidor.33 Es por esto que se debe prestar
especial interés en la selección de los discursos integradores y
homogéneos, para que los actores realicen sus actividades bajo una misma
lógica.
En el blog de Antonio Monerris encontramos una definición interesante sobre
estrategia de comunicación, en la que se establece que es el conjunto de
decisiones y prioridades basadas en el análisis y el diagnóstico que definen
tanto la tarea como el modo de cumplirla por parte de las herramientas de
comunicación disponibles. La estrategia de comunicación es a la vez una
decisión, una intención y una estratagema. Prioriza objetivos y valora la
33 BERROCALI, A. Estrategia de comunicación en el proceso de reorientación de la cultura organizacional caso Gigante S.A. de C.V, en REBEIL, María A. y RUIZ SANDOVAL, Celia, El poder de la comunicación en las organizaciones, Plaza y Valdés, México, 2002. P. 20.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
31
información disponible, tanto sobre el contenido o entidad objeto de
comunicación, como sobre los sujetos receptores de esa comunicación. Del
mismo modo establece decisiones en materia de contenidos y en la
utilización de canales o herramientas de comunicación. La estrategia es un
análisis, una ambición o intención y una decisión.34
Por su parte, Zulma Aramayo establece que se trata del conjunto de
decisiones y prioridades comunicacionales basadas en la investigación, el
análisis y el diagnóstico de una problemática que definen la tarea y también
la forma de cumplirla a través de contenidos y herramientas de
comunicación pertinentes y posibles.35
Una estrategia de comunicación debe fomentar, cuantitativa y
cualitativamente, los intercambios de información, con el objetivo de que
la comunidad (el entorno, los actores internos, externos, adversarios y
aliados) conozca lo que sucede a su alrededor. Además, el proceso debe
buscar estimular una actitud positiva sobre las condiciones socio-culturales
en que se encuentra la organización. De esta manera se hace posible
determinar la viabilidad de modificaciones de los paradigmas existentes.
De acuerdo con lo expresado por Rafael Pérez36, una estrategia de
comunicación debe cumplir con al menos tres funciones básicas: en primer
lugar, obligar a la reflexión y análisis periódico de las interacciones que
realiza la organización con los diferentes grupos de interés. Es decir,
diagnosticar si las interacciones de la organización, tanto con sí misma como
con su entorno, son las necesarias. Y, lo más importante, que contengan el
"componente simbólico" que más se adecua a la misión, propósitos y cultura
de la institución.
34 MONERRIS, Antonio, Estrategia de Comunicación, [en línea], [Consultada en junio 2010] Disponible en: http://strat-comm.blogspot.com/ 35 ARAMAYO, Zulma, En Investigación, creatividad y estrategias de comunicación. [en línea], 1998, [Consultada en junio 2010] Disponible en: http://www.slideshare.net/zulmaaramayo/investigacin-creatividad-y-estrategias-comunicacionales-presentation. P. 9. 36 PÉREZ, Rafael Alberto, Estrategias de comunicación, Ariel Paidós, Barcelona, 2001. Pp. 672-682.
En segundo lugar, se define una directriz común de la comunicación en y
desde la organización. Esto requiere precisar los modelos, enfoques y
metodologías que más convengan. Asimismo, detallar el peso relativo de
cada uno, en razón de los objetivos estratégicos propuestos, los grupos
dialogantes, la infraestructura y las sinergias. Para Pérez, debe superar el
concepto tradicional de promoción y coordinación de flujos sistémicos de
información, para ubicarse en una posición de compromiso con el capital
humano, el aprendizaje constante y el sentido mismo del servicio
institucional.
En tercer lugar, otra de las funciones que el autor señala es la de brindar
coherencia a la pluralidad de comunicaciones en una organización. La
estrategia de comunicación se convierte en el espacio común de referencia
en el que confluyen y participan todos los actores de la organización, con el
objetivo de ofertar una misma lectura de los problemas y oportunidades,
poner en común los mismos valores y aspiraciones, compartir un lenguaje
similar, una cultura y comportamiento propio y dar coherencia a la
pluralidad de voluntades y complejidades de actuación presentes en una
institución.
Es decir, se podría considerar a esta última función como una concatenación
de valores, voluntades y acciones en pos de un objetivo estratégico de la
organización.
2.1. Criterios para la elaboración del Plan de Comunicación
Luciano Elizalde presenta los que considera son los cinco criterios a tomar
en cuenta a la hora de realizar un plan de comunicaciones. Luego de
observar las cuestiones relativas a la estrategia y a las comunicaciones como
elemento de ésta en de la organización, en este apartado se pretende
construir una alusión teórica al Plan. Según Elizalde, este debe incluir cinco
puntos:37
37 ELIZALDE, Luciano H., Criterios para la definición de un Plan de comunicación, Documento de Trabajo, Materia Management y Comunicación, Maestría en Gestión de la Comunicación en las Organizaciones, Facultad de Comunicación, Universidad Austral, abril y mayo 2010.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
33
1. Quién tiene el poder y qué problema debe ser solucionado: Este
primer criterio responde a la necesidad de conocer las limitaciones y la
dirección de las acciones.
2. Se deberían obtener los contenidos de los mensajes de los entornos
interno y externo de la organización: Este criterio se incorpora al presente
trabajo a través de la evaluación realizada en el diagnóstico, donde se
sondea el ambiente (interno y externo), los actores que lo componen y las
potencialidades del objetivo estratégico en los mismos.
3. En el entorno interno es necesario diferenciar la gestión directa de la
gestión de las condiciones para llegar a la meta: La diferenciación del plano
operativo del institucional responde, claramente, a una visión estratégica.
La Suprema Corte de Justicia deberá, más allá de las prescripciones de este
trabajo, mantener sus funciones de comunicación regulares. A la vez, la
institución habrá de destinar energías y recursos a la operatividad de este
plan. Lo ideal, y a lo que se aspira, es a que dicho plan permita mejorar la
gestión directa y regular de la organización.
4. Para obtener un plan de mensajes y de medios es necesario conocer
la gestión fáctica de la comunicación: El diagnóstico debe arrojar, en tal
sentido, información sobre la forma en que se da la misma. De igual modo,
la descripción del sector justicia y la organización, prepara para asumir el
Plan con un conocimiento suficiente de las debilidades y fortalezas
comunicativas de la Suprema Corte de Justicia.
5. El plan debería surgir de aplicar algunos de los principios fundamentales
de la comunicación: En efecto, la aplicación de principios como
diferenciación de contenidos, sistematización de la expresión, pertinencia
entre contenido y expresión, inteligibilidad del receptor y ajuste entre
mensaje y canal38, es consecuente con las evaluaciones e investigaciones
que dan origen al diagnóstico. Una visión estratégica del problema posibilita
38 ELIZALDE, Luciano H. Ob.Cit.
que estos principios sean parte de la acción de comunicación y, por tanto,
del plan.
Estos puntos son parte de cualquier tipo de estrategia, debido a que se trata
de criterios que sirven para asegurar la protección y efectividad de la
propuesta. Además, el carácter de estos busca, ante todo, el
mantenimiento de la autonomía de la organización. Las matrices de las que
parte Elizalde, hacen que sean elegidos como vía metodológica para ordenar
el plan de comunicaciones que se pretende producir en este trabajo. Esto,
más allá de que el recorrido práctico ha considerado dichos criterios de
manera intrínseca a lo largo del trabajo, se considera de importante
mención en este punto. Se hace de este modo con el objetivo de arrojar luz
al desarrollo del producto práctico de este trabajo.
3. Simbiosis teórico-práctica
La construcción del consenso, como objetivo de comunicación concerniente
al abordaje del presente trabajo de investigación profesional, habrá de
valerse directamente de herramientas de comunicación estratégica que
permitirán crear un clima proclive a la construcción de nuevos escenarios
(en la organización judicial).
Es por esto que no se siguen al pie de la letra las cuestiones que, según
algunos enfoques, deben llevarse adelante en el proceso, sino que se da un
proceso sinérgico que se surte de las diferentes fuentes teóricas. En tal
sentido se ha constituido, en este capítulo, una suerte de coloquio en el que
los autores exponen sus posturas y se acota, opina y recoge. No quiere esto
decir que se olvidarán las propuestas de la teoría. Por el contrario, habrá
que relacionarlas con otras herramientas propias de la comunicación y por
ende, más directamente atadas al objetivo académico planteado.
La tarea concerniente a este trabajo se corresponde con el alcance de
ciertos objetivos de comunicación que logren sensibilizar los distintos
actores del ¨sector justicia¨ para poder, a partir de éstos, generar consenso
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
35
sobre la necesidad de una reforma.
Por tanto, las acciones que se llevarán a cabo se definirán de manera
heterogénea, dentro del marco del auxilio profesional que permite la
comunicación y en la medida en que las necesidades arrojadas por el
diagnóstico y la investigación las definan.
El hecho de que un trabajo profesional aplique, incluso desde un punto de
partida teórico, opciones variadas y herramientas diversas puede
considerarse una falta de rigor. Sin embargo, es importante constatar que
un objetivo de comunicación no cuenta con recetas preestablecidas y por
tanto, el presente proyecto habrá de combinar acciones de la comunicación
interna, externa, de los asuntos públicos y del management. Esto, con el
interés de ofrecer una solución integral a un problema de comunicación
estratégica complejo.
CAPÍTULO CUARTO
Justificación y explicación metodológica de la investigación
1. Metodología para la recolección y análisis de la información
En el presente apartado metodológico se expondrán las técnicas utilizadas
en la búsqueda y procesamiento de la información. Se darán a conocer los
pasos dados en la investigación. Asimismo, se resaltará la selección de
técnicas y modelos para la recolección de datos, investigación de campo y
los mecanismos para su ordenamiento y análisis.
1.1. Técnicas de recolección de datos
La recolección de datos involucra, sobre todo, la abstracción de conceptos
de información empírica. Aún si el objetivo del trabajo fuera hacia el
análisis científico, las limitantes de lo existente tienen la atadura de lo
subjetivo. En cambio, esto puede convertirse en una ventaja si se trata de
un tema de comunicación. La percepción y su valor específico tienen directa
relación con ésta. Y como el objetivo del presente trabajo avanza sobre
dichos temas, se ha decidido hacer alianza con los métodos de recolección
de datos formales para recabar información útil. Se hace de este modo para
confirmar, descartar o modificar las posturas preconcebidas y esbozadas en
la hipótesis de partida. Conjetura que apuesta a la posibilidad de
sensibilizar a la comunidad jurídica sobre la necesidad de una reforma de la
Organización Judicial.
Dicha recolección se vale del concepto de medición, que proviene del verbo
medir: comparar una cantidad con su respectiva unidad, con el fin de
averiguar cuántas veces la segunda (unidad) está contenida en la primera
(cantidad).39
En dicho proceso de recopilación de datos, la medición es una condición
previa sine qua non, para obtener conocimiento científico. Es útil
39 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua española, Editorial Espasa, (22. ª ed.), Madrid, 2001.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
37
identificar, entonces, que el instrumento de medición está directamente
relacionado con la recolección de datos.
Los datos son antecedentes necesarios para llegar al conocimiento exacto
de algo o para deducir las consecuencias legítimas de un hecho.40 Estas
circunstancias se expresan en una abstracción real de lo sensitivo. Es decir,
como anteriormente se propuso, en una concreción de lo perceptivo
(objetivación de lo subjetivo). Por lo que se puede establecer que todo lo
empírico es medible y por ende cuantificable.
i. Variable, Unidad de Análisis y Dato
Para lograr acercar al lector las herramientas e instrumentos utilizados, se
debe construir una noción sobre los medios de que se vale. Es por esto que
se considera útil describir los conceptos metodológicos presentes al
recolectar los datos.
La variable es un concepto de posible medición y cuantificación, referida a
cualquier característica o atributo de la realidad41. Aporta, en ese sentido,
que la realidad puede ser conocida en términos de variables registrables. La
realidad es, a partir de esta noción, un conjunto de variables. Lo que se
busca en un análisis es identificarlas, tipificarlas y relacionarlas y
determinar la influencia de unas sobre otras.
La variable adquiere valor o dato en cada unidad de análisis. Es decir, a
partir de una lógica matriz de datos podemos ordenar (sistematizar) las
variables recogidas. Variable, unidad de análisis y dato, valor o respuesta
son los tres elementos que compondrían esta matriz.42
40 Ob. Cit. 41 CHAVEZ DE PAZ, Dennis, Conceptos y técnicas de recolección de datos en la investigación jurídico social, [en línea], [Consultada en julio 2010]. Disponible en: http://www.unifr.ch/ddp1/derechopenal/articulos/a_20080521_56.pdf 42 GALTUNG, Johan. Teoría y Métodos de la Investigación Social. Editorial Univ. Buenos Aires, 1966. P. 3.
Acorde con esta lógica se ha determinado el ordenamiento de la presente
investigación. Esta propuesta parte de que el objetivo de toda investigación
es desarrollar uno o más sistemas de información. Y para esto existen
diversos métodos de recopilación los datos, que se verán a continuación.
ii. Técnicas de recolección
Las formas de análisis se pueden ordenar de distintas maneras. Primarias y
secundarias, cualitativas o cuantitativas. Estas etiquetas obedecen a
factores que describiremos a continuación, y su uso va a depender, además,
del objetivo de investigación y, sobre todo, del objeto de análisis.
La investigación cuantitativa se vale de propiedades y fenómenos traducidos
en cantidades para proporcionar la manera de establecer, fortalecer o
reformular (revisar) las percepciones teóricas existentes. Para esto se
desarrollan y emplean modelos matemáticos puros, partiendo de teorías e
hipótesis.
En el caso de las vías cualitativas de recolección de datos el caso es
distinto. Las herramientas de este tipo son más comunes en las ciencias
sociales. En el análisis cualitativo se incorporan datos no cuantitativos para
explorar relaciones de estructura. Buscan, ante todo, describir la realidad
en estudio.43 Como se ha establecido anteriormente, los puntos a recoger
tienen relación directa con la expresión de los que aportan la información.
Con estas herramientas se busca explicar razones de comportamientos a
partir de muestras pequeñas (grupos reducidos y específicos).
iii. Instrumentos
Entre las herramientas de recolección de datos más comunes se encuentran
la entrevista, la encuesta, los cuestionarios, la observación, la inspección de
registros, el análisis de documentos, los grupos focales, entre otros.
43 CHAVEZ DE PAZ, Dennos. Ob. Cit.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
39
Luego de tomar en cuenta distintas consideraciones concernientes a nuestra
investigación (limitaciones de distancia, condiciones temáticas), se han
seleccionado herramientas específicas de carácter cualitativo. Al tratarse
de una temática de comunicación y de políticas públicas, cuyo manejo es
limitado a personas del entorno jurídico, se han escogido el cuestionario
semi-estructurado y el análisis de contenido de documentos.
2. Análisis de contenido de documentos
Esta herramienta escogida permite reducir y sistematizar cualquier tipo de
información acumulada. A partir de documentos, escritos, narraciones
audiovisuales o grabaciones se recogen los datos, respuestas o valores
correspondientes a las variables que se investigan en función de la
problemática.44
El análisis de contenido de documentos puede ser definido como una técnica
de codificación en la que se reducen grandes respuestas verbales a
preguntas esenciales en categorías que pueden ser representadas.45
Este es el caso de la información recogida en cuestionarios con preguntas
abiertas. En estos pueden ser sistematizados los indicadores con categorías
codificadas. Se realiza un muestreo previo de los cuestionarios para
determinar la información contenida en las respuestas dadas a cada
pregunta. Esto habrá de producir indicadores para poder sistematizar la
información.
Para Johan Galtung, en el análisis de contenido hay que seleccionar la
unidad de análisis (este es, según señala, el propósito teorético o práctico
de los estudios)46. Además, el autor plantea como un objetivo la definición
precisa del universo, en cuanto a elemento de importancia en la
investigación.
44 Idem. 45 MUEHL, Doris, Análisis de contenido en el Centro de Investigaciones. Instituto de Investigaciones Sociales; Universidad de Michigan. USA. Separata mimeo. Pp. 1-25. 46 GALTUNG, Johan, Ob. Cit. P. 72.
Para llevar a cabo dicho análisis se hace necesario el procesamiento de
información acumulada para cruzarla con categorías codificadas, que
permitan el análisis de la problemática de investigación. Se entiende que
debe además dar respuesta al dónde, cuándo, por qué medios y qué tópico.
Felipe Pardinas establece que estos rasgos plantean la posibilidad de
establecer unidades de análisis, variables y valores o respuestas.47
Dentro de los parámetros (análisis de contenido) definidos, se ha
determinado a los efectos del presente trabajo, la utilización de dos
instrumentos: cuestionarios y revisión de informes.
2.1. Características del cuestionario y la revisión de informes
En el cuestionario es posible verificar que es menos costoso que la
entrevista. En ésta herramienta no se hace necesaria la presencia de
personas en la aplicación, por tratarse de uno auto-administrado. La
aplicación del cuestionario no requiere de un personal especializado en la
temática de investigación.
Además, la recolección de datos es más uniforme. Esto, porque las
preguntas son estrictamente las mismas para todos los que aportan
información. Pudiendo, además cubrir distancias mediante el envío por
correo electrónico, como ha sido el caso de ésta investigación.
Si el actor seleccionado recibe el cuestionario por correo se ve en una
posición de anonimato (des-inhibición) y responderá con mayor confianza.
Entre las desventajas se encuentra la rigidez. Al ser preguntas
predeterminadas el alcance es limitado a los datos referidos a la pregunta.
Este factor puede dar paso a dejar de ganar información que podría aportar
otro tipo de instrumentos.
47 PARDINAS, Felipe, Metodología y técnicas de investigación en Ciencias Sociales: Introducción elemental. Siglo Veintiuno. Editores S.A.; México, 1976. Pp. 80-81.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
41
Otra desventaja es que, al ser formal, puede generar resistencia para hacer
respuestas abiertas. No existe la ventaja del calor humano para producir
empatía en quien responde y para dirigir las respuestas, en caso de que
estas no se comprendan.
Existe, también, mayor margen de error o de respuestas en blanco (falta de
contestación), por no entender el sentido de la pregunta o por cualquier
otra razón.
3. Utilidad de los instrumentos de recolección de datos: un resumen
La aplicación de los instrumentos de recolección y sistematización de datos
cualitativos arrojó resultados satisfactorios. Esto es así porque se logró
comprobar que la resistencia al cambio en la organización judicial, es de
menor intensidad a la esperada. La metodología, descripta en el presente
apartado, permitió identificar cuestiones útiles para el desarrollo de un
sondeo de la situación y a partir de este, establecer las rutas por las que
transitará la estrategia de comunicación.
Estas cuestiones se describen a continuación, en el capítulo sexto, que
corresponde al diagnóstico, donde se verán en mayor detalle y profundidad.
CAPÍTULO QUINTO
Sector justicia. Una mirada a la historia y funcionamiento de la Suprema
Corte de Justicia
1. Organización de la Suprema Corte de Justicia dominicana
En este apartado se tratará el análisis de la organización objeto del trabajo.
Se procede a realizar una descripción de los aspectos y características
estructurales relativas al funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia
dominicana. En primera instancia, se abordará la organización como ente de
importancia en el gobierno de la justicia. Y además, se apuntará al rol de
comunicación del organismo. Es decir, se observará la forma en que la
institución comunica.
Con el objetivo de constituir un marco contextual, se recorrerán los puntos
básicos para el entendimiento del principal estamento en la administración
de justicia en República Dominicana.
Para esto se abordará la historia, las dimensiones y composición estructural,
así como la normativa que rige el funcionamiento organizacional. Esto es
así, debido a la necesidad descriptiva planteada a la hora de abordar un
trabajo profesional de la naturaleza del presente.
En busca de conocer los recovecos, prácticas, aciertos y fallas, se requiere
tener una visión integral del Poder Judicial y la Suprema Corte de Justicia.
1.1. Historia de la Suprema Corte de Justicia
Para entender el funcionamiento de cualquier organización es importante
conocer sus orígenes y trayectoria. A la hora de encarar una evaluación
seria de la institución, cuentan tanto su proceder en el tiempo como las
huellas que este ha dejado sobre la misma. Por esto se plantea apuntar a la
historia del Poder Judicial dominicano, específicamente de la Suprema
Corte de Justicia, entendiendo esto como un paso importante en la
construcción de un diagnóstico sobre las condiciones de dicha organización,
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
43
que en definitiva es hacia donde se dirige esta exploración con el objetivo
de lograr consenso para reformar aspectos de esta.
La búsqueda de un análisis situado en la realidad social, política,
comunicacional e incluso económica, exige que se aborde el tema histórico
atendiendo a factores alejados en el tiempo. Si bien esto facilita la
comprensión de ciertos puntos, no menos cierto es que la historia de la
Suprema Corte de Justicia, como lo que hoy es, comienza a partir de 1994,
cuando la reforma constitucional propone cambios que apuntan a la
independencia del organismo. Sin embargo, pasar a relatar los hechos y
modificaciones sin situar el texto en el escenario precedente, sería dirigir
un análisis desequilibrado.
Tras la dictadura de Trujillo (1930-1961) la tradición despótica mantiene sus
rasgos. Algunos hechos matizados por el período efervescente de la Guerra
Fría hacían necesario para el Poder Ejecutivo el control político del sistema
de justicia. Esto porque abundaban las luchas internas y la justicia se hacía
un instrumento de represión. Con el paso del tiempo ese instrumento pasó
también a ser una garantía de impunidad para algunos sectores de poder.
Amparados en el control de la justicia, los actores del régimen podían hacer
uso indiscriminado de sus facultades sin rendir cuentas o rindiéndolas ante
jueces parciales, con honrosas excepciones.48
Una crisis política, fruto de denuncias de fraude electoral produjo una
ventana de cambios políticos e institucionales que pudo cristalizarse en
algunas políticas públicas positivas para el país. En el año 1994 se produce
en República Dominicana una reforma constitucional nacida del Pacto por la
Democracia49. En ella se abre paso una cantidad considerable de cambios
48 JORGE PRATS, Eduardo, ALVAREZ V., Francisco, OLIVARES, Félix D., Informe sobre independencia judicial en República Dominicana. [en línea], 2000, [Consultada en abril 2010], Disponible en: http://www.dplf.org/uploads/1190329688.pdf 49 Proceso de negociaciones políticas a raíz de las cuales se produce la salida de Joaquín Balaguer del poder y la Reforma Constitucional de 1994 en República Dominicana. El acuerdo se suscribe en el marco de la búsqueda de soluciones a un impasse electoral tras pruebas de irregularidades en el proceso. Los puntos pactados que se relacionan con el sector justicia son: Modificación del método
institucionales entre los que se encuentra la creación del Consejo Nacional
de la Magistratura. Organismo este que tendría, a raíz de su puesta en
vigencia, la facultad de elegir aquellas personas que ocuparían la Suprema
Corte de Justicia.
El artículo 63 de la Constitución, surgida en 1994, consagró la autonomía
administrativa y presupuestaria de este organismo estatal y la inamovilidad
de los jueces. Ambas disposiciones, con la nueva forma de elección,
abrieron paso a un proceso novedoso.
Anterior a esto los jueces que componían la organización eran elegidos por
el Senado de la República, por lo que el organismo se hacía vulnerable al
control por parte del poder político. Las características autoritarias
imperantes durante esa época en el país y la situación de pobreza
institucional daban paso a que el "sector justicia"50 estuviera directamente
intervenido por el Poder Ejecutivo51. Esto, potencial y en algunas ocasiones
materialmente, afectaba el funcionamiento y la independencia que
constitucionalmente debía caracterizar a cada poder del Estado52.
A partir de los cambios que pusieron en marcha la nueva lógica de selección
de los miembros del máximo tribunal, se cataliza un proceso de reforma que
inicia a partir de 1997. En este año se produce el nombramiento de una
nueva composición para la Suprema Corte de Justicia y se da inicio a un
largo recorrido en pos de la modernización de las estructuras formales y de
funcionamiento de la institución. Medidas y disposiciones que, bajo la
dirección del doctor Jorge Subero Isa, materializaron una nueva lógica de
gestión.
para escoger a los jueces de la Suprema Corte de Justicia, a través del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), y asignación a ésta de la facultad de seleccionar a los demás jueces del país sin la participación del poder político; Inclusión del principio de la inamovilidad judicial; Creación del marco constitucional necesario para la existencia de un estatuto de carrera judicial; Creación de la acción directa en inconstitucionalidad; Se otorgó al Poder Judicial autonomía administrativa y presupuestaria. 50 En lo adelante, se llamará "sector justicia" a los actores de la Comunidad Jurídica, entendida esta como los juristas, jueces, abogados y la opinión pública en temas jurídicos. 51 VEGA B., Wenceslao, Historia del Derecho dominicano, INTEC, Santo Domingo, 1986. Pp. 117. 52 Ver Análisis del sector económico, social y político.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
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1.2. Estilo de comunicación de la Suprema Corte de Justicia
Como parte de una tradición de sobriedad, la Suprema Corte de Justicia
mantuvo una forma de comunicación limitada. Característico de esto ha sido
la casi inexistente aparición en los medios de prensa hasta 1997. Las
acciones en la opinión pública se reducían a publicaciones de libros y
participación en discusiones académicas. Primaba la lógica que sostiene el
dicho de que “los jueces hablan por sentencias”.
A partir de 1997, el Poder Judicial empieza a hacer uso de los medios de
comunicación para promover las ejecutorias y cambios que se comprenden
en la Reforma Judicial. Así, se comienza a romper con la “justicia parca”.
La Suprema Corte de Justicia inicia un proceso de relacionamiento con los
medios de comunicación que termina instituyendo como vocero a su
presidente, el magistrado Jorge Subero Isa.
Tras doce años y con el desgaste de la Reforma Judicial, la aparición de la
Suprema Corte en la prensa cambió sus formas. En vez de fijar en la agenda
los temas que giran alrededor de la justicia y de la institución, la Suprema
Corte de Justicia asume una actitud reactiva, respondiendo ante las
demandas de la ciudadanía y algunos líderes de opinión.
Esto se comprende en la democratización, incluso fruto de la reforma
judicial misma, a que han sido sometidos los componentes del sistema de
justicia. Al día de hoy todas las decisiones del organismo son públicas. Por
esto, los diferentes interesados tienen la capacidad de presionar y hasta
construir situaciones de opinión a nivel mediático.
En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha pasado a un modelo
comunicacional en el cual quienes imponen las corrientes de opinión pueden
afectar su imagen pública, incluso su reputación.
Esto debe dar apertura a un interés por llevar adelante una sistematización
de la comunicación y establecer una estrategia en el seno de la institución.
Pues, en momentos en los que la clase política requiere legitimación, una
imagen desgastada y mal vista desde la opinión pública podría terminar
vulnerando la independencia de la justicia y afectando la autonomía y el
desempeño de la organización. Pero, más allá de este interés, se requiere
abrazar objetivos estratégicos que lleven a dinamizar la comunicación
construyendo, con esto, nuevas alianzas. Estas habrán de fortalecer la
independencia y fijar nuevos canales en la práctica.
Este abordaje estratégico permitirá rehabilitar la comunicación a través de
la puesta en funcionamiento, con objetivos claros, de nuevas vías y
herramientas. Así la organización pasará a un cambio en su forma de
comunicar sin recibir la objeción que los grandes temas de reforma
sustentan por temores o resistencia al cambio. En ese sentido proponemos
el Plan de Construcción de Consenso sobre la Organización Judicial en
República Dominicana.
1.3. Ejecución presupuestaria del Poder Judicial
La Suprema Corte de Justicia maneja en la actualidad el presupuesto del
Poder Judicial. Según establecen la Constitución dominicana en su Artículo
63 y las leyes de la República, dicho poder del Estado tiene independencia y
autonomía administrativa y presupuestaria. Legalmente el presupuesto de la
Suprema Corte de Justicia debe ser de 4.10% de los ingresos internos. De
esta suma el 65% ha de ser destinado al Poder Judicial y el 35% al Ministerio
Público.
La Suprema Corte de Justicia mantiene sus registros contables y controles
presupuestarios acorde a los requerimientos de la Ley Orgánica de
Presupuesto No. 423-06, para el Sector Público.
El tema presupuestario ha sido una problemática constante para el Poder
Judicial. Durante años la inversión estatal asignada ha sido menor a la que
se considera necesaria y la justicia ha debido hacer uso de los recursos de
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
47
modo limitado. No obstante esto, año tras año el Poder Judicial cumple con
los requisitos de ley.
En el año 2009 el presupuesto asignado para el Poder Judicial fue de RD
$3,552,763,317.00 pesos.
Estos recursos son recibidos por la Suprema Corte de Justicia por medio de
asignaciones mensuales, acorde a la ley 194-04 que reconoce la autonomía
presupuestaria y administrativa.
Asimismo, el Poder Judicial tuvo entradas de $562, 223.00 correspondientes
al mes de diciembre de 2009 y $31,266,003.00 acumulados para la misma
fecha por cobros de alquiler de local de la cafetería, ventas de boletines,
fotocopias y otros recursos provenientes de activos financieros. Otros
ingresos por $3,525,000.00 pesos corresponden a una donación efectuada
por el Gobierno de Taiwán para utilizarlos en la compra de equipos
informáticos.
Para diciembre 2009, en materia de servicios personales la Suprema Corte
de Justicia gastó un total de RD $2,348,253,995.00. En servicios no
personales el desembolso fue de RD $492,519,061.00. Del mismo modo en
materiales y suministro el gasto fue de RD $298,958,482.00 en total.
Para ver los desembolsos y gastos incurridos de manera detallada
recomendamos consultar las informaciones que están recogidas en el
Reporte de Auditores Independientes del mes de diciembre de 2009, que se
encuentra en los anexos.53
1.4. Regulación para el funcionamiento del Poder Judicial
Como toda institución tanto pública como privada la Suprema Corte de
Justicia está regida por normas mínimas. Estas están establecidas en un
compendio jurídico que van desde la Constitución de la República hasta los
53 ANEXO I.
Códigos especializados en materia de Derecho. Dentro de esta cantera de
disposiciones se encuentran las que dan marco al comportamiento
administrativo y organizacional o sistémico. Estos son los aspectos,
inscriptos en las leyes, que se referirán en este punto.
La Constitución dominicana establece en su artículo 63 que “el Poder
Judicial se ejerce por la Suprema Corte de Justicia y por los demás
tribunales creados por esta Constitución y las leyes. Este órgano gozará de
autonomía administrativa y presupuestaria”. Por su parte el artículo 64 de
la misma Carta Magna establece “La Suprema Corte de Justicia se
compondrá de por lo menos once jueces, pero podrá reunirse, deliberar y
fallar válidamente con el quórum que determine la Ley, la cual
reglamentará su organización”.54 La pieza legislativa fundamental establece
algunas consideraciones a tomar en cuenta a la hora de elegir los
integrantes de este órgano. Además marca las atribuciones correspondientes
a la Suprema Corte de Justicia:
Conocer en única instancia de las causas penales seguidas al Presidente y al
Vicepresidente de la República, a los Senadores, Diputados, Secretarios de
Estado, Subsecretarios de Estado, Jueces de la Suprema Corte de Justicia,
Procurador General de la República, Jueces y Procuradores Generales de las
Cortes de Apelación, Abogado del Estado ante el Tribunal de Tierras, Jueces
del Tribunal Superior de Tierras, a los miembros del Cuerpo Diplomático, de
la Junta Central Electoral, de la Cámara de Cuentas y los Jueces del
Tribunal Contencioso Tributario; y de la constitucionalidad de las leyes, a
instancias del Poder Ejecutivo, de uno de los Presidentes de las Cámaras del
Congreso Nacional o de parte interesada.
i. Funciones
1. Conocer de los recursos de casación de conformidad con la Ley.
54 REPÚBLICA DOMINICANA, Asamblea Nacional, Constitución Dominicana, [en línea], 2010 [Consultada en mayo 2010], Disponible en: http://www.suprema.gov.do/codigos/Constitucion.pdf
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49
2. Conocer en último recurso de las causas cuyo conocimiento en
primera instancia competa a las Cortes de Apelación.
3. Elegir los Jueces de las Cortes de Apelación, del Tribunal de Tierras,
de los Juzgados de Primera Instancia, los Jueces de Instrucción, los Jueces
de Paz y sus Suplentes, los Jueces del Tribunal Contencioso Tributario y los
Jueces de cualesquiera otros tribunales del orden judicial creados por la
Ley, de conformidad a lo establecido en la Ley de Carrera Judicial.
4. Ejercer la más alta autoridad disciplinaria sobre todos los miembros
del Poder Judicial, pudiendo imponer hasta la suspensión o destitución en la
forma que determine la Ley.
5. Trasladar provisional o definitivamente de una jurisdicción a otra,
cuando lo juzgue útil, los jueces de las Cortes de Apelación, los jueces de
Primera Instancia, los Jueces de Jurisdicción Original del Tribunal de
Tierras, los Jueces de Instrucción, los Jueces de Paz, y los demás Jueces de
los Tribunales que fueren creados por la Ley.
6. Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el
Poder Judicial pueda cumplir cabalmente las atribuciones que le confiere
esta Constitución y las leyes.
7. Nombrar todos los funcionarios y empleados que dependan del Poder
Judicial.
8. Fijar los sueldos y demás remuneraciones de los jueces y del personal
administrativo perteneciente al Poder Judicial.55
Al día de hoy la Suprema Corte de Justicia cuenta con dieciséis jueces que
componen tres Cámaras: La Primera Cámara o Cámara Civil y Comercial,
compuesta por los magistrados Dr. Rafael Luciano Pichardo, Presidente, Dra.
Margarita A. Tavárez, Dra. Eglis Margarita Esmurdoc C., Dra. Ana Rosa
Bergés Dreyfus y José E. Hernández Machado. La Segunda Cámara o Cámara
Penal, compuesta por los jueces Dr. Hugo Álvarez Valencia, Presidente, Dr.
Julio Ibarra Ríos, Dra. Dulce Ma. Rodríguez de Goris, Dr. Edgar Hernández
Mejía y Dr. Víctor José Castellanos. Y la Tercera Cámara o Cámara de
Tierras, Laboral, Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario,
55 Ob. Cit.
integrada por el Dr. Juan Luperón Vásquez, Presidente, Dr. Julio Aníbal
Suárez, Dra. Enilda Reyes, Dr. Pedro E. Romero y Dr. Darío O. Fernández
Espinal.
Estos jueces fueron designados por el Consejo Nacional de la Magistratura,
después de examen formal de su trayectoria profesional y pública.
El mínimo para lograr quórum es de doce jueces en las sesiones del Pleno y
las decisiones a lo interno se toman por mayoría simple. Según establece la
Ley de Organización Judicial, en caso de empate el voto del Presidente de
la Suprema será decisorio.
El Pleno, organismo superior administrativo y de gobierno, hasta tanto entre
en vigencia la Reforma Constitucional de 2010, está conformado por todos
los jueces de la Suprema Corte de Justicia. Es dirigido por el Magistrado
Jorge Subero Isa, Presidente de la Suprema Corte de Justicia. Dicho
organismo es el encargado de la toma de decisiones a nivel reglamentario,
así como de avalar o revisar cualquier decisión emitida por una de las
Cámaras anteriormente esbozadas.
Como ya se ha mencionado, además de la Constitución, la Suprema Corte de
Justicia se rige por la Ley de Organización Judicial No. 821 del 21 de
noviembre de 1927 y sus modificaciones. Con esta, la Ley Orgánica de la
Suprema Corte de Justicia, No. 25-91, del 15 de octubre de 1991, la Ley No.
156-97 de julio de 1997, que modifica la anterior. A su vez, la ley No. 169-
97, que reglamenta el Consejo Nacional de la Magistratura y la Ley 327-98
de la Carrera Judicial.
1.5. Funcionamiento
La Suprema Corte de Justicia, como ente de gobierno del Poder Judicial es
la máxima autoridad administrativa. Dirige las actividades de la carrera
judicial y la administración de este Poder del Estado.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
51
Más allá de su labor en materia jurisdiccional, actuando a través de la
Secretaría General; la Suprema Corte de Justicia se compone por una
Coordinación Ejecutiva, que organiza las actividades de la Presidencia. Esta
coordina y supervisa la Unidad de Investigación y Estudios Especiales, así
como a los Abogados Ayudantes que soportan el trabajo jurisdiccional tanto
de la Presidencia como de las Cámaras. A su vez coordina la Unidad de
Difusión Cultural y Deportiva y las actividades de Protocolo y Seguridad de
la Presidencia.
Siguen, jerárquicamente, las Direcciones y Departamentos que sirven de
brazos ejecutores a la Presidencia y que actúan a instancias y supervisión
del Pleno, a través del Presidente. Entre estos se encuentra el
Departamento de Auditoría, la Dirección General de la Carrera Judicial, la
Dirección General Técnica, la Dirección de Comunicaciones, Departamento
de Inspectoría Judicial y Dirección de Políticas Públicas. La Suprema Corte
de Justicia cuenta además con áreas Financiera, de Soporte Técnico, así
como de infraestructuras, adscritas a los principales estamentos
administrativos, como se puede observar en el organigrama administrativo56.
Además cuenta con direcciones descentralizadas, como son las relativas a la
Jurisdicción Inmobiliaria y la Escuela Nacional de la Judicatura.
1.6. Estructura de la Suprema Corte de Justicia
A continuación se hace una descripción, a partir del organigrama57, de la
estructura organizacional de la Suprema Corte de Justicia. Con ello se
pretende ilustrar sobre los principales estamentos que componen esta
autoridad del Poder Judicial.
i. Presidencia
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia es la autoridad administrativa
máxima de esta entidad. Tiene competencia para tramitar todos los asuntos
de naturaleza puramente administrativa, en virtud de las Leyes de
56 ANEXO II. 57 ANEXO II
Organización Judicial, de Casación, Orgánica de la Suprema Corte de
Justicia, de Autonomía Administrativa y Presupuestaria. Para cumplir con
estas atribuciones se vale de distintos departamentos y órganos auxiliares.
Estos son: Ante-Despacho, Secretaría General, Auditoría, Comunicaciones,
Departamento de Niñez, Adolescencia y Familia, Protocolo, Seguridad,
Inspectoría Judicial, Junta de Retiros, Pensiones y Jubilaciones.
ii. Dirección General de la Carrera Judicial
Es el órgano central y coordinador de los sistemas de gestión de recursos
humanos del Poder Judicial. Sus atribuciones y funciones se establecen en
la Ley de Carrera Judicial y en su reglamento. Asiste a la Suprema Corte de
Justicia en la formulación de programas, normas y políticas de la Carrera
Judicial. Administra todos los procesos inherentes a la misma, desde el
ingreso de los jueces, hasta la evaluación de su desempeño.
Asiste a la Escuela Nacional de la Judicatura en la coordinación del sistema
nacional de adiestramiento de funcionarios del Poder Judicial. Esta
Dirección para la ejecución y supervisión de los procesos técnicos y
operativos de la Carrera Judicial y administrativa judicial, está asistida por
dos direcciones: la Dirección para Asuntos de la Carrera Judicial y la
Dirección para Asuntos Administrativos. Para realizar sus funciones se vale
de: Dirección Para Asuntos de la Carrera Judicial, comprende: División de
Estudios de Recursos Humanos; División de Registro de Personal; División de
Oficiales de Justicia; División de Reclutamiento y Selección; División de
Evaluación del Desempeño y la División de Seguridad Social. Además, la
Dirección para Asuntos Administrativos, que se integra por: Control
Financiero, integrada por la División de Ejecución Presupuestaria y División
de Nóminas; Contabilidad; Activo Fijo; Tesorería; Trámite y
Correspondencia; Cotizaciones y Seguimientos de Compras; Transportación;
Almacén; Mantenimiento; Nómina; Mayordomía; Oficina Administrativa
Regionales; Ingeniería (con la División de Supervisión de Obras);
Administración del Fondo de Pensiones y Jubilaciones y la Unidad de
Seguimientos de Casos.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
53
iii. Dirección General Técnica
Este órgano, que formula, implementa y supervisa los planes y proyectos de
desarrollo que, en coordinación con las demás áreas del Poder Judicial,
hacen posible la eficiencia permanente a través de la aplicación de
métodos, tecnología y personal altamente calificados. Para lograr sus
objetivos se apoya en: la Dirección de Planificación y Proyectos (integrada a
su vez por la División de Estadísticas Judiciales, División de Formulación
Presupuestaria, División de Sistemas y Procedimientos, División de
Programas y Proyectos) y la Dirección de Informática; además, las unidades
siguientes: Venta de Boletines y Publicaciones, Bibliotecas, Sentencias y
Publicaciones, Unidad Técnico Jurídica y Unidad de Reproducción de
Documentos.
iv. Escuela Nacional de la Judicatura
Se trata de una institución adscrita a la Suprema Corte de Justicia,
responsable de coordinar el sistema nacional de formación y capacitación
del Poder Judicial.
v. Oficina Nacional de Defensa Pública
Tiene como finalidad organizar, dirigir y garantizar la prestación de servicios
de defensa judicial técnica, de manera gratuita y permanente, a personas
de escasos recursos económicos. Depende administrativamente del Poder
Judicial, pero goza de independencia funcional y técnica.
2. La Organización Judicial: Descripción de un panorama obsoleto
El Capítulo III de la nueva Constitución de 2010, describe la Organización
Judicial e indica las máximas por las cuales se habrá de regir esta materia.
En su Sección I, establece que el número de Cortes de Apelación será
establecido por la ley. De igual manera el número de jueces y su
competencia territorial. En este mismo capítulo se definen los requisitos
para ser juez y sus atribuciones. También establece que la ley determinará
el número de Juzgados de Primera Instancia y de Juzgados de Paz. Estas
disposiciones nos remiten a la actual Ley 821, de 1927, de la Organización
Judicial.
El ordenamiento jurídico de la República Dominicana, a través de dicha
legislación, rige la competencia territorial de los tribunales. En ese sentido,
el territorio dominicano está dividido en Departamentos Judiciales. En la
actualidad contamos con once (11) departamentos en funcionamiento. Cada
uno de estos consta de una Corte de Apelación. La cual puede tener
plenitud de jurisdicción (juzgar sobre distintas materias) o estar dividida en
cámaras o salas (civiles y/o comerciales; penales). La ley extiende el
número de tribunales y dispone, a través de reformas posteriores a 1927, la
creación de jurisdicciones especializadas. Es por esta razón que existen
departamentos judiciales que cuentan con Cortes y Tribunales de Trabajo y
de Niños, niñas y adolescentes, así como Tribunales Superiores de Tierras y
de Jurisdicción Original.
Los tribunales de segundo grado, según establece la ley, son las Cortes de
Apelación. Estas son tribunales colegiados.
Existen, en la actualidad, once (11) Cortes de Apelación ordinarias,
actualmente en funcionamiento. Tres de estas tienen plenitud de
jurisdicción y las restantes se encuentran divididas en Cámaras Civil y
Comercial (8), Cámaras Penales (8). El Distrito Nacional, capital de la
República, se constituye en la excepción, contando con tres Salas penales y
dos civiles.
Además, existen cinco (5) cortes de la jurisdicción de niños, niñas y
adolescentes, un Tribunal Contencioso Administrativo y dos tribunales
superiores de tierra para todo el territorio nacional.
En los departamentos judiciales que carecen de Corte de Trabajo, los casos
de estas materias son atribuidos a las Cámaras de lo Civil y Comercial de la
Corte de Apelación de dicho departamento.
Existen, pues, cuarenta (40) tribunales de segundo grado (Cortes de
Apelación) definidos por la ley, en funcionamiento.
Un Departamento Judicial se compone por los distritos judiciales que la ley
determina. Existe, en estos, por norma, un tribunal de primera instancia por
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
55
cada Distrito Judicial, que puede ser dividido en salas o cámaras y son
unipersonales (administrados por un solo juez).
En todo el territorio hay treinta y cuatro (34) distritos judiciales, en donde
existe un Juzgado de Primera Instancia (JPI) ordinario, que puede tener
plenitud de jurisdicción o estar dividido en Cámaras (Civil y/o comercial y
Penal). Además de los Tribunales de trabajo, de niños, niñas y adolescentes
y los tribunales de tierra en funcionamiento.
Doscientos cuarenta y ocho (248) tribunales de Primera Instancia operan en
el país. Nueve de estos tienen plenitud de jurisdicción, cuarenta y siete (47)
cámaras penales del juzgado de primera instancia. Cincuenta (50) juzgados
de la instrucción, cuarenta (40) cámaras civiles y comerciales del JPI,
veintitrés (23) juzgados de trabajo; veinticuatro (24) tribunales de niños,
niñas y adolescentes; treinta y un (31) tribunales de jurisdicción original;
once (11) tribunales colegiados de la cámara penal del JPI. Además, dos (2)
tribunales ejecución de la sanción de la persona adolescente.
Los Departamentos Judiciales comprenden los Distritos Judiciales señalados
a continuación (en estos se distribuye la lista de tribunales anterior): El
Distrito Nacional, Santo Domingo, que comprende los distritos judiciales de:
Santo Domingo y Monte Plata. Santiago, con los Distritos Judiciales de
Santiago y Valverde. La Vega, con los Distritos Judiciales de La Vega,
Espaillat, Sánchez Ramírez y Monseñor Nouel. Duarte, con los Distritos
Judiciales de Duarte, Salcedo, María Trinidad Sánchez y Samaná. San Pedro
De Macorís, con los Distritos Judiciales de San Pedro de Macorís, el Seybo,
Hato Mayor, La Romana y La Altagracia. San Cristóbal, con los Distritos
Judiciales de San Cristóbal, Peravia, Azua y San José de Ocoa. Barahona,
con los Distritos Judiciales de Barahona, Bahoruco, Independencia y
Pedernales. San Juan De La Maguana, con plenitud de jurisdicción, con los
Distritos Judiciales de San Juan de la Maguana y Elías Piña. Monte Cristi, con
plenitud de jurisdicción, con los Distritos Judiciales de Montecristi, Dajabón
y Santiago Rodríguez, además, Puerto Plata.
Sumados a estos están los tribunales llamados de excepción o especiales que
son: la Suprema Corte de Justicia con competencia nacional, tiene seis (6)
órganos jurisdiccionales:
1.-El Pleno de la Suprema Corte de Justicia;
2.-Las Cámaras Reunidas;
3.-Tres Cámaras: Civil, Penal y de Tierra, laboral, Contencioso-
Administrativa y Contencioso Tributario; y
4.-El Presidente de la Suprema Corte de Justicia.
5.-Asimismo, doscientos catorce (214) juzgados de Paz, distribuidos en todo
el país.
2.1. La distribución de los tribunales. Un problema con solución
La distribución de estos Distritos, Departamentos y Tribunales responde a la
organización político-administrativa, lo que supone que un Departamento
Judicial comprende varias provincias; un Distrito Judicial por provincia o
municipio y un juzgado de paz con relación al municipio. Habiendo
transcurrido más de ochenta años de la promulgación de la ley vigente, el
modelo de organización judicial dista de adaptarse a las necesidades
actuales del sistema. Ejemplo de esto es que en el año 1900, un viaje desde
Santo Domingo, capital de la República, hasta la ciudad de Santiago,
suponía tres días. Para el año 2000 dicho trayecto toma dos horas.
Asimismo, el viaje desde Santiago hasta la provincia La Vega tomaba tres
horas y hoy supone tan solo quince minutos. Dicha reducción en tiempo es
indicio de la posibilidad de responder a la necesidad de un nuevo
ordenamiento aprovechando las ventajas de las nuevas condiciones viales
del país. Esta realidad plantea el reto del cruce de lo costo-efectivo al día
de hoy, con la actual legislación. Así vemos que la organización de la
justicia hoy, no toma en cuenta las realidades de infraestructura del
momento. Por el contrario, dicho ordenamiento supone gastos exorbitantes
para la administración de justicia, que cuenta con presupuesto limitado.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
57
Estos gastos incrementan los costos tanto para los usuarios como para el
Estado, que a través de la Suprema Corte de Justicia los asume.
Este incremento ha sido constatado por el Estudio sobre la Organización
Judicial58, que a su vez señala que la infraestructura actual del país
contrasta drásticamente con la situación de los años 20.
2.2. Mirada al Estudio de Organización Judicial
A continuación se presenta un extracto analítico del Estudio sobre la
Organización Judicial59, que plantea la situación actual de esta temática en
República Dominicana. Mediante gráficos, se muestran las cifras, casos y
problemas de esta área.
En cuanto a su metodología, los datos presentados a continuación abarcan el
período 2004-2007. Incluyen la elaboración de base de datos (Jueces, Casos
Entrados, Casos Salidos y Costos); elaboración de indicadores (Carga de
trabajo por juez y Costos por expedientes entrados). Además, no se
distingue entre materias o grado de juez y no es posible realizar
comparaciones entre tribunales (Ejemplo: Distrito Nacional Vs. Las Matas de
Farfán). Tampoco pueden ser desagregadas las Cortes de Apelación
atendiendo a distritos judiciales o municipios de procedencia.
58 DIRECCIÓN DE POLÍTICAD PÚBLICAS, Estudio sobre la Organización Judicial, Suprema Corte de Justicia, 2008. Pp. 7. 59 Realizado por la Dirección de Políticas Públicas de la Suprema Corte de Justicia.
i. Datos por casos y jueces
a) Jueces por jerarquía 2004-2007
Jueces/Competencia 2004 % 2005 % 2006 % 2007 %
Cortes de Apelación 156 27.04% 172 27.04% 182 27.49% 182 26.80%
Primera Instancia +
Instrucción 214 37.09% 256 40.25% 272 41.09% 289 42.56%
Juzgados de Paz 207 35.88% 208 32.70% 208 31.42% 208 30.63%
Total Nacional 577 100.00% 636 100.00% 662 100.00% 679 100.00%
b) Promedio de casos entrados por jerarquía de tribunal 2004-2007
Promedio de casos entrados por juez 2004-2007
050
100150200250300350400
2004 2005 2006 2007
Años
Pro
med
io d
e C
asos
E
ntra
dos
Cortes de Apelacion
Primera Instancia +Instrucción
Juzgados de Paz
Promedio Nacional
J u e c e s P o d e r J u d i c i a l 2 0 0 4 - 2 0 0 7
0 1 0 0 2 0 0 3 0 0 4 0 0 5 0 0 6 0 0 7 0 0 8 0 0
2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7
A ñ o s
Jue ce s C o r t e s d e A p e l a c i o n
P r i m e r a I n s t a n c i a + I n s t r u c c i ó n J u z g a d o s d e P a z
T o t a l N a c i o n a l
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
59
Promedio Casos Entrados 2004 2005 2006 2007
Cortes de Apelación 57 98 97 93
Primera Instancia + Instrucción 283 298 330 348
Juzgados de Paz 139 71 51 104
Promedio Nacional 170 170 179 205
c) Casos entrados 2004-2007
Casos
Entrados 2004 % 2005 % 2006 % 2007 %
Cortes de
Apelación 8,906 9.06% 16,836 15.61% 17,702 14.97% 16,873 12.14%
Primera
Instancia +
Instrucción 60,576 61.59% 76,260 70.70% 89,842 75.99% 100,559 72.38%
Juzgados de
Paz 28,866 29.35% 14,763 13.69% 10,683 9.04% 21,504 15.48%
Total
Nacional 98,348 100.00% 107,859 100.00% 118,227 100.00% 138,936 100.00%
Casos Entrados 2004-2007
020000400006000080000
100000120000140000160000
2004 2005 2006 2007
Años
Cas
os E
ntra
dos
Nac
iona
l
Cortes de Apelacion
Primera Instancia +Instrucción
Juzgados de Paz
Total Nacional
d) Carga de trabajo Vs. Cantidad de jueces
Carga de trabajo vs. Cantidad de jueces Cortes de Apelación
Carga de trabajo vs. Jueces Juzgados de Primera Instancia
% Casos Entrados vs. % Jueces JPI 2004-2007
37.09% 40.25% 41.09% 42.56%
61.59%70.70%
75.99% 72.38%
0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%70.00%80.00%
2004 2005 2006 2007
Años
Po
rcen
taje Jueces Primera
Instancia+ Instrucción
Casos Entrados PrimeraInstancia + Instrucción
% Casos Entrados vs. Jueces Cortes de Apelacion 2004-2007
27.04% 27.04% 27.49% 26.80%
9.06%
15.61% 14.97%12.14%
0.00%5.00%
10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%
2004 2005 2006 2007
Años
Po
rcen
taje Jueces Cortes de
Apelacion
Casos Entrados Cortesde Apelacion
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
61
Carga de trabajo vs. Jueces Juzgados de Paz
e) Datos generales del año 2007
- Cantidad de casos entrados año 2007:138,936 casos,
- La cantidad de jueces para el año 2007: 679 magistrados,
- Promedio de casos ingresados al sistema judicial por juez, para el 2007:
205 casos,
- En los departamentos judiciales del Distrito Nacional, Santo Domingo y
Santiago se concentra 54% de las causas ingresadas al sistema, y cuentan
con el 35% del total de jueces a nivel nacional.
% Casos Entrados vs. Jueces JP 2004-2007
35.88%32.70% 31.42% 30.63%29.35%
13.69%9.04%
15.48%
0.00%5.00%
10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%
2004 2005 2006 2007
Año
Po
rcen
taje Jueces Juzgados de
Paz
Casos EntradosJuzgados de Paz
ii. Datos por tribunales
a) Cortes de Apelación 2007
b) Juzgados de Primera Instancia y de la Instrucción
Juzgados de Primera Instancia y de la Instrucción en 2007
- Los juzgados de primera instancia recibieron 100,559 casos entrados.
- En promedio, cada juez de primera instancia recibió 348 casos durante el
año 2007.
- El 51% de los juzgados de primera instancia recibe el 80% de los casos
- El 83% de los juzgados de primera instancia reciben una carga menor al
promedio, mientras que solo el 17% reciben cargas superiores o iguales al
promedio nacional.
Cortes: Cantidad de casos entrados en el año 2007: 16,873. Carga de trabajo: 92 casos por cada juez.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
63
Juzgados de Primera Instancia 2007
El cuadro inmediatamente anterior presenta la distribución de la carga de
trabajo entre los distritos judiciales con la carga de trabajo por encima del
promedio. Esta tabla permite observar la distribución desigual de los jueces
y como esta influye en la carga de trabajo de cada tribunal. Considera la
demanda por servicio de justicia de la región. La carga de trabajo no es una
medida infalible. Recordar que esta distribución puede variar si lo
analizamos por materias.
c) Juzgados de Paz Ordinarios y Especiales de Transito 2007
- Cantidad casos entrados en JPO: 21,504 casos entrados
- Cantidad de juzgados de paz: 208 juzgados de paz.
- El promedio nacional de la carga de trabajo para los Juzgados de Paz
Ordinarios es de 104 casos por JP.
- 34% de los juzgados de paz reciben una carga de trabajo mayor al
promedio nacional. El restante 66% recibe una carga por debajo del
promedio nacional.
- El 45% de los juzgados de paz recibe el 80% de los casos, a nivel de distrito
judicial.
- El 60% de las causas conocidas por los Juzgados de Paz Ordinarios
corresponde a la ley 136-03 De alimentos del Código del Menor.
- Solamente el 36.36% de los juzgados de paz especiales de tránsito
recibieron una carga de trabajo superior al promedio.
Juzgados de Paz 2007
2.3. Distancia y Acceso a la justicia
Tradicionalmente el acceso a la justicia ha sido considerado un elemento
importante en la democratización de los estados. En República Dominicana
se ha creado una cultura en tal sentido. Aunque se considera importante
este factor en la consolidación de todo Estado moderno e inclusivo, no se
asume el generalizado criterio que pretende que dicho acceso a la justicia
sea el resultado de la creación indiscriminada de tribunales. Este concepto,
basado en la noción de cercanía de los tribunales como garante del acceso,
hace caso omiso a cuestiones importantes en políticas públicas, como lo es
el tema de la costo-efectividad. Ante este impedimento que se presenta,
considerando que la mayoría de los actores importantes del sector justicia
son partidarios de la máxima Acceso es igual a cercanía, surge la pregunta
de si ciertamente es esta (la creación de tribunales) una política efectiva
para que la ciudadanía tenga mayor acceso a los servicios judiciales.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
65
Existen casos que ponen en tela de juicio la noción de la distancia como
factor preponderante para garantizar el acceso. Entre estos se cuentan los
casos de los municipios de Gaspar Hernández, Río San Juan, Miches,
Bayahibe y Las matas de Farfán. En dichos municipios, los ciudadanos que
procuran el servicio de los tribunales, deben recorrer distancias mayores,
dentro de su provincia, que si asistieran a tribunales de otra provincia. Esto
aumenta los costos de transporte y analizado desde lo económico, encarece
los servicios y disminuye el acceso a la justicia.
Con el objetivo de resumir y explicar, de manera más acotada, lo
anteriormente expuesto, se exponen los siguientes puntos:
a) En el año 2006, aproximadamente el 75% de los tribunales recibieron
menos de doscientos (200) casos por juez en un año. Estos tribunales
recibieron el 58% de los recursos del presupuesto del Poder Judicial;
b) Tratar de distribuir los tribunales según la organización político-
administrativa del Estado ha incrementado los costos tanto para los usuarios
como para el Poder Judicial. También ha sobrecargado algunos tribunales.
Esto así, porque el concepto político-administrativo no toma en cuenta la
densidad poblacional ni el grado de conflictividad de las comunidades;
c) El acceso, desde una visión costo-efectiva se traduce en costos reducidos
para los usuarios. En esta noción funcionan de igual manera los costos de
transporte y la duración de los casos;
d) La eficiencia implica la reducción de los costos mediante el
aprovechamiento de las economías de escala;
e) La premisa de que los tribunales cercanos equivale a mayor acceso a la
justicia es falsa;
f) La tendencia a generalizar la descentralización como salida efectiva
puede ser errada. La desconcentración, en la organización judicial, es
ineficiente. Existen doscientos veintitrés (223) edificaciones judiciales en el
actual sistema desconcentrado. Su mantenimiento y construcción suponen
gastos importantes que podrían ser dirigidos a dar mayor eficiencia al
sistema. Se entiende que grandes centros judiciales permitirían que dichos
servicios mejoraran. El reto del presente esfuerzo profesional es llevar a los
diversos sectores de la organización, y los que interactúan con esta,
mensajes que puedan crear consenso respecto de la realidad de la
Organización. Con esto, la posibilidad de abrir un debate serio con miras a
promover una reforma de la Organización Judicial.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
67
CAPÍTULO SEXTO
El "sector justicia" ante la necesidad de reforma: Un diagnóstico
1. Diagnóstico del problema de comunicación
En este apartado se relacionará el corpus presentado con las informaciones
obtenidas en la investigación. La observación y estudio de estos contenidos
y su procesamiento a través de las matrices analíticas, llevará a un sondeo
(en el marco de las informaciones recogidas) definido y enfocado, con la
finalidad de dar solución al problema de comunicación ante la necesidad de
reforma de la organización judicial.
1.1. Antecedentes en el proceso de construcción de consenso
Para diagnosticar los aspectos que moverán la acción de comunicación,
desde los datos obtenidos a través de los métodos cualitativos, se requiere
plantear con claridad cuál es el problema socialmente reconocido. Así
mismo, identificar cómo afecta y cuál es su dimensión. También, se debe
evaluar el seguimiento que la Suprema Corte de Justicia ha logrado del
problema. Conocer qué razones llevan a este problema. En definitiva,
definir tanto el dilema, como los puntos en los que el mismo afecta a la
institución y su razón social. Es decir, resumir los puntos que anteriormente
se han esbozado para un mayor entendimiento del panorama.
Como el presente trabajo cuenta con el capítulo en el que se exponen los
antecedentes, a continuación se resumen las cuestiones principales que
responden a las circunstancias de la Suprema Corte de Justicia:
a) El problema existente es la obsolescencia del actual sistema de
organización judicial.
b) Dicha problemática afecta a la Suprema Corte en la medida en que
disminuye la efectividad de su desempeño. Provoca un aumento en
los gastos porque el actual ordenamiento no toma en cuenta medidas
costo-efectivas. Plantea tribunales diseminados por el territorio
nacional, sin importar que los gastos en su mantenimiento no se vean
reflejados en el desempeño (la carga de trabajo es mínima en
muchos de ellos, no así los gastos). Del mismo modo, comunidades
que podrían asistir a tribunales cercanos, deben trasladarse a puntos
de lejanía, porque la organización político-administrativa (que es la
que asume la Ley 821, de 1927, de Organización Judicial) no
responde a la lógica costo-efectiva.
c) Estos aspectos planteados afectan a la Suprema Corte de Justicia y a
los usuarios de los servicios judiciales porque aumentan los costos de
la acción en justicia y por tanto, hacen menos efectiva la acción de
la institución sobre los problemas y su función social.
Debido a estos antecedentes se ha considerado proponer la ejecución de
estrategias que permitan socializar esta problemática en busca de crear
consenso sobre la necesidad de una reforma de la Organización Judicial.
Esta socialización, que deberá ser el resultado de un plan de
comunicaciones, estará relacionada con los planteamientos del Estudio
sobre la Organización Judicial, hecho por la Dirección de Políticas Públicas.
Dicho estudio arroja resultados valorables a la hora de lograr un cambio en
el actual ordenamiento jurídico.
1.2. Contexto
Todo diagnóstico requiere de un análisis de situación. Sin el conocimiento
del cuerpo de la organización, de los peligros y beneficios que
potencialmente cohabitan en los escenarios públicos y privados, se dificulta
una acción estratégica. En este apartado se busca aclarar, definir y observar
los elementos y espacios con los que la Suprema Corte de Justicia se dispone
a intercambiar y lidiar para echar a andar el plan de comunicaciones en
busca de atacar el problema de comunicación relativo a la organización
judicial dominicana. Habiendo visto las posiciones planteadas por los
consultados a través de las herramientas de investigación, se propone una
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
69
mirada descriptiva del contexto estratégico sobre el que actuará la
organización.
i. Contexto interno (organizacional)
En diciembre de 2008 la Suprema Corte de Justicia inició los trabajos de una
consultoría en materia de comunicación.60 En su Primer Informe61, el
consultor Sergio Espejo Yaksic esboza un diagnóstico del que se considera
prudente extraer algunas ideas. No obstante, es imprescindible resaltar que
el presente trabajo es autónomo y parte de investigaciones y construcción
de datos independientes de la consultoría referida.
En su informe, Sergio Espejo resalta las percepciones que sustentaron el
diagnóstico de su trabajo. Estas son recogidas y delineadas a partir de
reuniones con el directorio de la Suprema Corte de Justicia, su presidente,
así como de distintos actores de la opinión pública, jueces y empleados
judiciales.
Las siguientes son las principales percepciones sobre el Poder Judicial
identificadas por el consultor62:
1. La reforma de la justicia constituye la principal modernización
institucional de la República Dominicana. No existe reforma equivalente en
otro sector del estado o la sociedad civil.
2. La reforma ha sido particularmente exitosa en fortalecer la
independencia judicial respecto del poder político y –en menor medida – de
los poderes económicos.
3. La reforma ha sido liderada por la Suprema Corte de Justicia
(SCJ), en particular por su Presidente, quien se ha convertido en vocero no
60 En la misma, se participó en condición de contraparte técnica del consultor chileno Sergio Espejo Yaksic. 61 ESPEJO, Sergio. Proyecto Divulgación asesoramiento y seguimiento de relación con medios de comunicación. Suprema Corte de Justicia. Santo Domingo, 2008. P. 11. 62 ESPEJO, Sergio. Ob. Cit., P. 5.
sólo de la SCJ sino del conjunto del Poder Judicial.
El consultor menciona además lo que, a su entender, son distorsiones o
sombras que oscurecen la imagen del Poder Judicial y de la Suprema Corte
de Justicia. Es destacable que la mirada de Espejo responde a un enfoque
basado en la Reforma Judicial. Dicho proceso, iniciado en 1997, se
encuentra en una etapa culminante. Se entiende que esto podría ser tanto
una oportunidad como una desventaja para la comunicación judicial. Sin
embargo, no se ha considerado dicha fase a la hora de evaluar el marco
situacional, por asumir que se trata de un enfoque limitado al nivel
perceptivo interno, más que una visión integral del entorno.
A continuación se reproducen las que, a juicio del consultor Espejo Yaksic,
son sombras que se ciernen sobre la imagen del Poder Judicial:
a) Existen elementos fundamentales de la reforma judicial que, como los
mecanismos de selección y promoción de jueces, o el desarrollo de la
justicia de niños y adolescentes, son identificados y valorados únicamente
por la comunicad jurídica (sector justicia) o por un limitado público con
información. En este particular, se denotan coincidencias con el presente
trabajo, que plantea como un reto la falta de conocimiento de sectores que
se verían afectados por las medidas de reforma que buscamos comunicar.
b) Otra visión que se considera interesante es el hecho resaltado por el
consultor de una confusión perceptiva por parte del público general. Es
decir, que instituciones públicas dependientes del Poder Ejecutivo son
confundidas y señaladas como parte del Poder Judicial. De este modo, los
problemas que presenta la Policía Nacional y el Ministerio Público, así como
el sistema carcelario, son vistos como problemas de la justicia. Espejo
cierra diciendo "con lo cual la seguridad (inseguridad) ciudadana pasa a ser
entendida como responsabilidad del Poder Judicial".63
63 ESPEJO, Sergio. Ibídem. P. 6.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
71
En consonancia con el documento del consultor se ha considerado destacar
los puntos de la comunicación judicial. Es decir, cómo la Suprema Corte de
Justicia y el Poder Judicial se comunican con los diversos actores. Estos
rasgos relacionados con la institución son interesantes, en tanto que arrojan
una idea sobre las limitantes a identificar en el análisis diagnóstico.
El consultor señala la existencia de consenso sobre el particular caso de que
tanto las decisiones de comunicación, como la vocería, descansan sobre el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia. Este aspecto, a juicio de Sergio
Espejo, "es valorado tanto por el alto grado de reconocimiento público de su
persona (la del Presidente de la SCJ), como por su credibilidad y por la
calidad de la relación que mantiene con los medios de comunicación".64
Plantea, además que este liderazgo presenta cuestionamientos por el factor
personalismo, que puede crear una idea de que la figura del Presidente de
la Suprema opaca, con su potencia, proyectos y estructuras institucionales.
Respecto de la comunicación de la institución, se resaltan cuestiones
relativas al modo en que comunica:
a) Comunicación de carácter reactivo y limitada;
b) Existencia de enormes recursos comunicativos no aprovechados;
c) Carencia de una visión estratégica de comunicaciones.
Los datos arrojados por las entrevistas realizadas por el consultor Espejo
arrojan, además, informaciones sobre la comunicación interna, que pueden
ser resumidos en:
a) Falta de conocimiento interno sobre cuestiones importantes que
podrían convertirlos en comunicadores;
b) Existencia de islas comunicacionales en torno a temas, que impiden
la comunicación de los avances del Poder Judicial.
Tras los datos aportados por la investigación cualitativa (entrevista semi-
estructurada), evaluados en el capítulo cuarto, se percibe la posibilidad de
64 ESPEJO, Sergio. Ob. Cit.
abordar algunos resultados de la observación. Por esto se plantea la
verificación de fortalezas que muestra la institución con relación al
proyecto de lograr consenso para la reforma de la organización de la
justicia.
En tal sentido, las capacidades de la Suprema Corte de Justicia para
comunicar sobre temas relacionados con el ordenamiento de los tribunales
son mayores a las del resto de las instituciones. Es por esto que la
organización se convierte en un actor fuerte en este abordaje.
Otro aspecto clave es que la Suprema Corte de Justicia posee los recursos
para ejercer el reto comunicacional. Además, cuenta con los canales
adecuados para incorporarlos a una estrategia y lograr un trabajo
encomiable. La institución cuenta con una buena imagen a su favor ante
distintos actores que componen el sector justicia; no obstante, la existencia
de intereses creados que la enfrentan.
Otro rasgo de fortaleza es la reputación y liderazgo del Presidente de la
institución. Así como los conocimientos técnicos sobre la temática,
generados a partir del Estudio sobre la Organización Judicial. Además,
existen otros factores que serán analizados en el curso del plan de
comunicaciones, por tratarse de material aprovechable, más allá del
contexto.
Entre los aspectos desfavorables se cuentan: la ausencia de una dirección
estratégica en temas de comunicación; la limitación en materia de recursos
económicos; la falta de oportunidad y talento comunicativo en los niveles
medios, que podrían ser aprovechados para difundir; falta de una estructura
eficiente para implantar la estrategia; los problemas operativos internos
que podrían darse por falta de entendimiento del tema a comunicar. Así
como también una potencial debilidad de imagen institucional ante el auge
de la delincuencia y los temas de inseguridad que, por desconocimiento, son
considerados materia de justicia.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
73
Estos puntos permiten vislumbrar cuestiones sin las cuales un diagnóstico no
podría ser integral. La visión general de estas debe desembocar en la
identificación de aspectos estratégicos a partir de los cuales surgirá el plan
de comunicaciones.
ii. Contexto externo (actores y escenarios)
Para identificar el contexto externo se requiere identificar y describir la
población beneficiaria del servicio de justicia, que se ve afectada por la
problemática de la organización judicial. Es decir, el escenario sobre el que
actuará la estrategia. Describir este campo de trabajo permitirá que las
acciones tengan un limitado margen de error. Lógicamente, la proyección
de las acciones se produce a partir de percepciones, no de realidades
fácticas. Además, posibilitará caracterizar esta población objetivo, con
factores de su posicionamiento, su interés y poder, con relación a la
temática y las decisiones a tomar. Para lograr estos objetivos este trabajo
se vale de la utilización de un mapeo de actores. Este, a través de una
matriz de interés/poder, permitirá verificar parámetros en el curso de
acción para con cada stakeholder.
Identificada esta lista de los actores, se procederá a construir el mapa
completo de los mismos, tratando de no omitir ningún actor influyente.
Contabilizada la lista de personas o instituciones que podrían relacionarse
en el asunto, se procede a determinar el grado de influencia que los mismos
pudieran tener en relación con el tema a discutirse. Luego de logrado el
mapa, se establecen las prioridades que definen el acercamiento a estos
actores.65
65GUYER, Robert L., Ob. Cit. P. 36.
a) Análisis de stakeholders
En el presente apartado se plantea una mirada descriptiva de los jugadores
que potencialmente intervendrán en la arena (el escenario). El objetivo de
esta evaluación responde a la necesidad de conocer los públicos y sus
posiciones ante el problema de comunicación.
1. Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo es el actor de mayor fortaleza del Estado, debido a que
el artículo 55 de la Constitución dominicana establece atribuciones
características de un sistema presidencialista. El interés de este actor
vendría a ser limitado, aunque sería el encargado de promulgar una
eventual reforma. Su poder real es alto, debido a lo antes mencionado y a la
cultura política nacional.
2. Congreso
El Congreso es el órgano fiscalizador y de elaboración legislativa. Es por esto
que su interés podría ser considerado alto. Además, su función en la
redacción, estudio y aprobación de leyes, lo convierte en un ente de mucho
poder en el proceso de toma de decisiones.
Congreso Poder Ejecutivo
Jueces
Op. Pública
Juristas
Abogados Soc. civil
SCJSCJ Usuarios
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
75
3. Jueces (de Corte, de Primera Instancia y de Juzgados de Paz)
Este actor es complejo, pues a pesar de considerarse un elemento interno
del Poder Judicial, los jueces son autónomos y determinan sus posiciones. Si
bien su nivel de exposición es limitado (por lo que su poder de incidencia
también), cuentan con capacidad de comunicación (en el caso de los jueces
de Corte). En el caso de los jueces de primera instancia y jueces de paz,
destaca que el interés sería elevado. Esto es así, porque son estos los que
ocupan los tribunales que podrían ser reubicados o modificados en una
eventual reforma de la Organización Judicial.
Por tratarse de un público seccionado, se ha considerado dividirlo en tres
niveles 3a, 3b, 3c, para los jueces de Corte, de Primera Instancia y de
Juzgados de Paz, respectivamente.
4. Sociedad Civil
Si bien en la República Dominicana las organizaciones de la sociedad civil,
en su mayoría, no logran una incidencia poderosa, es destacable el grado de
interés que podría generar la temática de la organización judicial. Esto es
así porque son actores de este sector quienes han instalado la temática del
Acceso a la Justicia (y las percepciones actuales sobre el mismo) en la
agenda nacional. Por esto, consideramos que una reforma a la Organización
Judicial generaría un alto interés para la sociedad civil que, además, cuenta
con un conocimiento limitado sobre la temática. Esto lo convierte en un
actor sobre el cual se debe poner especial atención.
5. Abogados
Los abogados, que son usuarios directos del sistema judicial, podrían ver en
estos cambios tanto una amenaza como una oportunidad. Su nivel de
influencia es limitado, aunque su opinión (a través del Colegio de Abogados)
es tomada en cuenta por el Congreso a la hora de evaluar las políticas
judiciales. Su interés sería alto, en tanto que es el actor que está más
directamente en contacto con la institución judicial.
6. Juristas
En República Dominicana existen juristas con incidencia mediática
importante. Aunque estos tienen un gran conocimiento en temas jurídicos
no necesariamente manejan la lógica de las políticas públicas, que es la que
rige el Estudio que sirve de base a este trabajo profesional. Su interés sería
alto. Aunque su poder de influencia sería más mediático que fáctico.
7. Opinión Pública
La opinión pública es otro actor interesante para este trabajo, además de
complejo. Esto es así, por tratarse de un actor que está cada día más
ocupado en temas de justicia. En la radio y la televisión, opinadores en
general, emiten juicios sobre temas judiciales constantemente. Su grado de
poder se comprende en tanto a la capacidad de creación de percepción. Por
esto, es importante poner atención a este actor. Están interesados
medianamente y en la medida que el tema se encuentre instalado en la
agenda pública.
8. Usuarios
Los usuarios del sistema de justicia son fuente importante de opinión. Su
capacidad de accionar es limitada, por lo tanto lo es su poder. Sin embargo,
tienen un gran interés en la temática, pues son los principales afectados por
las medidas. Si estos no logran entender la lógica de una reforma como la
puesta en objetivo, esta podría verse como un atentado a sus comunidades.
Esto así porque el nivel perceptivo puede entender que la no existencia de
un tribunal en un municipio o localidad, significa abandono de las
autoridades. Es decir, que entiendan que si no hay un tribunal en el lugar,
no hay justicia. En ese sentido, es necesario explicar correctamente las
razones y formas que tendría una reforma de la organización de la justicia.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
77
b) Mapeo de actores
En el mapa anterior es posible identificar las ubicaciones en cuanto al
interés y el poder de los distintos actores. Estas posiciones responden a las
evaluaciones planteadas con anterioridad. Los actores ubicados con
numeraciones en color amarillo son los actores indecisos. Asimismo, los de
color rojo son los que están a favor y los de color azul marino, en contra.
iii. Matriz de análisis FODA
La construcción de un diagnóstico se vale de herramientas que permiten
sistematizar la observación de la información y el paso de la misma a
productos útiles. Es por esto que se ha considerado incluir en el análisis, la
utilización de matrices que ordenen y especifiquen los datos obtenidos. Con
esto, se hace posible la utilización de los mismos y su relacionamiento con
la teoría y las hipótesis planteadas, con el objetivo de culminar en un plan
de comunicaciones.
Para los fines, se ha planteado la utilización de la matriz de análisis FODA.
Esta es una herramienta que permite la detección ordenada de las
fortalezas y debilidades, en el nivel interno. Estas, al ser parte de los
atributos de la organización, hacen posible cierto control. Además, dicha
matriz recoge las variables de origen externo y, por tanto, menos
controlables, que son: oportunidades y amenazas. Esta herramienta para el
diagnóstico, permitirá determinar el curso de acción estratégico a seguir
para la elaboración del plan. Si bien no será una receta mágica, aportará los
marcos por los cuales no se debe transitar y por tanto guiará el camino de la
estrategia.
Para Ponce Talancón la matriz es una herramienta objetiva, práctica y
viable para lograr un diagnóstico y definir el curso estratégico.66
Por su parte, Thompson, establece que la estrategia tiene que lograr un
equilibrio o ajuste entre la capacidad interna de la organización y su
situación externa.67 Por estas razones hemos decidido partir de la matriz
para identificar y ordenar las condiciones que facilitan las decisiones o el
diagnóstico desde el cual estas partirán.
En el siguiente apartado se listan los puntos que componen la matriz FODA,
con el objetivo de mostrar un panorama que permita entender, de manera
organizada, las distintas posiciones para llevar lo conseguido al plan de
acción. Es interesante señalar que las cuestiones precisadas vienen de los
resultados y los datos obtenidos de la investigación, así como de otras
percepciones fruto de la observación.
66 PONCE TALANCÓN, H., La matriz FODA: una alternativa para realizar diagnósticos y determinar estrategias de intervención en las organizaciones productivas y sociales. Contribuciones a la economía. [en línea], 2006 [Consultada en junio 2010]. Disponible en: http://www.eumed.net/ce/ 67 THOMPSON, et al. Dirección y administración estratégica. Conceptos, casos y lecturas, McGraw Hill. México, 1998. P. 98.
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79
a) Lista de componentes de la Matriz de análisis FODA
Fortalezas
• Capacidades fundamentales de la SCJ para comunicar sobre temas
relacionados con la Organización Judicial.
• Posesión de recursos para la comunicación (vocería).
• Buena imagen ante sectores/actores específicos (abogados, juristas,
Congreso, jueces).
• Reputación y liderazgo del Presidente de la SCJ.
• Posesión del Estudio sobre la Organización Judicial.
• Aislada de las fuertes presiones competitivas.
• Propiedad de procesos y acceso a recursos y datos.
• Independencia y autonomía del Poder Judicial.
• Directorio con capacidad para potenciar los esfuerzos.
• Posición ventajosa en la curva de experiencia.
• Mejor capacidad de fabricación de recursos comunicativos y
producción de información.
• Habilidades en el manejo del estudio de políticas públicas y
administración de la Organización Judicial.
Debilidades
• No hay una dirección estratégica en temas de comunicación.
• Recursos económicos limitados.
Origen Externo
Origen Interno
Útiles
Fortalezas Debilidades
Oportunidades Amenazas
Perjudiciales
• Falta de oportunidad y talento comunicativo en niveles medios.
• Falta de estructura eficiente para implantar la estrategia.
• Problemas operativos internos por falta de entendimiento de tema a
comunicar.
• Debilidad de imagen institucional ante el auge (perceptivo) de la
delincuencia.
• Problemas políticos (de poder interno) para lograr los cambios
necesarios en la estrategia.
Oportunidades
• Restablecimiento de lazos con liderazgos de opinión.
• Posibilidad de inclusión de nuevos profesionales en el debate.
• Readecuación del sistema para satisfacer una gama mayor de
necesidades de los usuarios.
• Asegurar un mejor manejo de los recursos estratégicos.
• Posibilidad de lograr consenso a partir de la percepción de que la Ley
de Organización Judicial es obsoleta.
• Eliminación de barreras comerciales en mercados foráneos atractivos.
• Lograr consenso para la revisión del ordenamiento actual.
• Consenso para establecer límites a la creación indiscriminada de
tribunales.
• Percepción de la eficiencia como valor.
Amenazas
• Complacencia entre actores con percepción opuesta.
• Capacidad de comunicación de sectores opuestos al plan.
• Entrada de actores de opinión pública (radio, TV) sin información
sobre la temática.
• Incremento en la capacidad de incidencia de sectores adversos.
• Doctrina jurídica opuesta con arraigo.
• Costo de una reforma futura como argumento.
• Presión presupuestaria en asignación anual.
• Creciente poder de negociación de actores opuestos.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
81
• Cambio en las necesidades de los usuarios.
• Cambios demográficos adversos.
• Percepciones respecto a las condiciones para el Acceso a la Justicia.
• Desconocimiento de la lógica costo-efectiva y de políticas públicas.
• Percepción de que la concentración es negativa.
b) De la matriz a la estrategia
La matriz de análisis FODA se vale de los componentes internos y externos
de la organización. Estos pueden y deben ser utilizados con el objetivo de
construir un diagnóstico. A través de los mismos se busca aumentar las
fortalezas, aprovechar las oportunidades, disminuir las debilidades y
neutralizar las amenazas. Es útil cruzar los componentes surgidos del
análisis FODA, los elementos externos mencionados para construir
estrategias. Este es el sentido que guiará el plan de acción que se llevará a
cabo y que se presenta en el próximo capítulo. A partir de estas aristas se
construye la estrategia de comunicación que atacará el problema y definirá
los cursos (las vías) de acción. Así mismo, aportarán los detalles que
servirán de insumos a la realización de este plan.
Fortalezas (F) Debilidades (D)
Oportunidades (O)
Amenazas (A)
Estrategias (FO) Fortalezas para aprovechar las Oportunidades.
Estrategias (DO) Minimizar las Debilidades para aprovechar las Oportunidades.
Estrategias (FO) Utilizar Fortalezas para reducir o evitar las Amenazas.
Estrategias (DA) Minimizar las debilidades y evitar amenazas.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
83
CAPÍTULO SÉPTIMO
Estrategia de comunicación para construir consenso: Plan de acción para
la reforma de la Organización Judicial
1. Plan estratégico de comunicación
Hasta aquí, el recorrido del presente trabajo ha sido una mirada diagnóstica
tanto a la teoría como al problema, así como a la organización. Ahora, se
apuesta a la capacidad de construir, a partir de ese diagnóstico, un plan
práctico. Para esto, se deberá partir de la estrategia y enfocar los
problemas en busca de soluciones desde la comunicación. En ese sentido, se
asumen criterios que se explican a continuación y herramientas que, desde
el punto de vista organizacional y externo, son factibles.
Un asunto destacable, en este proceso, es la obligación de cruzar las
acciones de comunicación propuestas, con el análisis de los stakeholders.
Esto permitirá descartar y/o focalizar hacia los actores que deben ser
destinatarios tanto del mensaje como de la acción de comunicación.
A continuación se presenta el plan de acción en el que desemboca el trabajo
para la construcción del consenso sobre la necesidad de una reforma de la
organización judicial.
Es interesante resaltar que el objetivo estratégico de este plan es lograr la
sensibilidad de los sectores para la construcción de consenso. No se trata de
la promoción de la reforma de la organización judicial, sino de preparar el
terreno para que esta sea posible en el futuro. Se entiende así desde la
lógica de las acciones marginales de comunicación.
1.1. Plan de Acción
Para construir una estrategia de comunicación coherente con un marco
formal de la organización, es importante partir de los puntos estratégicos
que marcan el rumbo. Es decir, desde el punto de vista del manejo
organizacional y su planificación, anclar en la misión, visión y valores de la
Suprema Corte de Justicia para pasar a una propuesta de solución de los
problemas de comunicación.
Para que estos puntos de partida sean efectivamente útiles, deben
comprobarse en la organización misma. Esto quiere decir, verificar su real
interiorización.
A continuación se presentan y evalúan la misión, visión y valores que la
Suprema Corte de Justicia dominicana considera propios:68
i. Misión
Somos guardianes de la Constitución y la Ley. Nuestra misión es administrar
justicia para resolver los conflictos y garantizar los derechos de las
personas, consolidar la paz social y el desarrollo de la democracia dentro
del marco del Estado de Derecho.
ii. Visión
Lograr una mejor justicia, compromiso de todos, confiable y coherente, que
responda y garantice la seguridad jurídica del ciudadano y el respeto a los
derechos humanos.
iii. Valores
- Equidad: Atribuir a cada ciudadano aquello a lo que tiene derecho:
igualdad, calidad y eficiencia en el servicio.
- Imparcialidad: Actuar con objetividad, juzgar con ecuanimidad y
equidad, sin parcialidad o pasión.
- Honestidad: Actuar con decoro, legalidad y rectitud.
- Transparencia: Actuar de forma abierta y clara, permitiendo el
control y el seguimiento por parte de la ciudadanía.
68 Misión, visión y valores se encuentra en el dorso de cada carné laboral, así como en la página web de la Suprema Corte de Justicia (www.suprema.gov.do).
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
85
- Independencia de Criterios: El Poder Judicial deberá ejercer su
función con independencia funcional, administrativa, económica y
presupuestaria.
- Excelencia: Actuar promoviendo la calidad y eficiencia en el
servicio.
El problema que se encontró en la interiorización de la misión, visión y
valores en la organización, surge a partir de la concepción de los valores
como cuestiones indicadas y no asumidas. Un ejemplo de esto es el último
valor presentado: Excelencia: Actuar promoviendo la calidad y eficiencia en
el servicio. Otro es la Independencia. Sin embargo, la organización no
cuenta con la alineación estratégica de sus comunicaciones -como bien
señala el consultor Espejo Yaksic-, para lograr que estos objetivos sean
realmente parte, al menos entendida, por los diversos actores de la
Suprema Corte de Justicia y del Poder Judicial.
Otro punto a considerar, en esta evaluación de los puntos estratégicos, es la
aparente homogenización de Poder Judicial y Suprema Corte de Justicia.
Ejemplo de esto lo es el quinto valor esbozado: Independencia de Criterios:
El Poder Judicial deberá ejercer su función con independencia funcional,
administrativa, económica y presupuestaria.
1.2. Objetivos de la organización
En el presente apartado se presentan los objetivos organizacionales
relacionados con la estrategia. Estos, aunque guardan relación directa con
el tema de comunicación, son inherentes a la gestión de la Suprema Corte
de Justicia.
i. Objetivo general
Preparar el terreno para una reforma del sistema de Organización Judicial.
Esta reforma estaría dirigida a condicionar la estructura del Poder Judicial a
las necesidades costo-efectivas69 de la Suprema Corte de Justicia y el país.
a) A corto plazo: Instalar la necesidad de revisar el sistema de Organización
Judicial en República Dominicana.
b) A mediano plazo: Generar corrientes de opinión favorables a la discusión
sobre las aristas por las que debería transitar una reforma de la
Organización Judicial Dominicana.
c) A largo plazo: Construir consenso para lograr una reforma de la
Organización Judicial Dominicana, logrando que los diferentes actores del
sector justicia respalden las posturas planteadas por la Suprema Corte de
Justicia para dicha reforma.
ii. Objetivos particulares
a) Habilitar canales de comunicación con los diferentes actores del
sector justicia (juristas, jueces, abogados, académicos y opinión pública
jurídica).
b) Dirigir la comunicación judicial desde lo reactivo hacia lo estratégico
con el objetivo de sensibilizar a la comunidad jurídica sobre la necesidad y
justificación de una reforma en la organización de la justicia.
c) Sistematizar la evaluación y producción de material de comunicación
en alineación con el objetivo estratégico principal.
d) Dar respuesta a las posibles reacciones desde los asuntos públicos.
e) Jerarquizar e individualizar los actores objetivos de la acción de
comunicaciones.
69 Necesidades planteadas en el Estudio sobre la Organización Judicial de la Dirección de Políticas Públicas de la SCJ.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
87
f) Dar continuidad incremental al Plan de lobbying realizado en la
Reforma Constitucional. Este Plan fue presentado para impedir que sea
petrificado (constitucionalizado) el actual ordenamiento de los tribunales.
g) Comunicar el Estudio sobre la Organización Judicial de la Dirección
de Políticas Públicas de la Suprema Corte de Justicia.
2. Temas estratégicos:
En este punto se identifican los denominados issues, es decir, los temas que
suponen dificultades, impedimentos o potenciación para que la organización
alcance sus objetivos. Son temas estratégicos que afectan la estructura de
poder de la organización.
i. Barreras:
a) Eventuales cambios en la composición de la Suprema Corte de Justicia a
través de convocatoria del Consejo Nacional de la Magistratura.
b) Acción del Congreso que adelante la reforma podría potenciar
desavenencias y reforzar oposición.
c) Contradicciones internas (jueces que no compartan la posición de la
Suprema Corte de Justicia).
d) Resistencia anticipada (negativa a discutir la temática).
e) Presión presupuestaria.
ii. Aceleradores:
a) Confirmación del presidente de la Suprema Corte de Justicia a través de
convocatoria del Consejo Nacional de la Magistratura.
b) Motorización de Plan de Comunicación Estratégica del Poder Judicial
(Consultoría de Sergio Espejo Yaksic).
3. Puntos positivos y negativos de los ambientes interno y externo
En este apartado del plan, es posible que se perciba una redundancia con
respecto de algunos puntos del diagnóstico. Estas repeticiones se justifican
en la necesidad de dar cierta autonomía al Plan de Comunicación respecto
del resto del trabajo. Esto es así, por tratarse de una herramienta
profesional y no académica, a ser presentada y aplicada en la Suprema
Corte de Justicia dominicana.
3.1. Ambiente externo:
En este punto se plantean las oportunidades y amenazas. Ambas componen
el rango externo, es decir, la definición del ambiente exterior a la
organización en clave positiva y negativa. Para establecer las acciones a
realizar, es necesario tomar en cuenta estos factores que ayudan a prevenir
y aprovechar situaciones que puedan amenazar el avance en el objetivo
estratégico.
i. Oportunidades:
a) Restablecimiento de lazos con liderazgos de opinión.
b) Posibilidad de inclusión de nuevos profesionales en el debate.
c) Readecuación del sistema para satisfacer una gama mayor de
necesidades de los usuarios.
d) Asegurar un mejor manejo de los recursos estratégicos.
e) Posibilidad de lograr consenso a partir de la percepción de que la Ley de
Organización Judicial es obsoleta.
f) Eliminación de barreras comerciales en mercados foráneos atractivos.
g) Lograr consenso para la revisión del ordenamiento actual.
h) Consenso para establecer límites a la creación indiscriminada de
tribunales.
i) Instalar la percepción de la eficiencia como valor.
ii. Amenazas:
a) Complacencia entre actores con percepción opuesta.
b) Capacidad de comunicación de sectores opuestos al plan.
c) Entrada de actores de opinión pública (radio, TV) sin información sobre
la temática.
d) Incremento en la capacidad de incidencia de sectores adversos.
e) Doctrina jurídica opuesta con arraigo.
f) Costo de una reforma futura como argumento.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
89
g) Presión presupuestaria en asignación anual.
h) Creciente poder de negociación de actores opuestos.
i) Cambio en las necesidades de los usuarios.
j) Cambios demográficos adversos.
k) Percepciones respecto a las condiciones para el Acceso a la Justicia.
l) Desconocimiento de la lógica costo-efectiva y de políticas públicas.
m) Percepción de que la concentración es negativa.
3.2. Ambiente interno:
El ambiente interno es de gran importancia para la elaboración de las
acciones tácticas que tenderán a la estrategia. Por esto, en este apartado se
establece una observación de los puntos que posibilitarán verificar, en el
nivel interno, las ventajas y amenazas o limitaciones que la misma
organización presenta para la ejecución de la estrategia.
i. Fortalezas:
a) Capacidades fundamentales de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) para
comunicar sobre temas relacionados con la Organización Judicial.
b) Posesión de recursos para la comunicación (vocería).
c) Buena imagen ante sectores/actores específicos (abogados, juristas,
Congreso, jueces).
d) Reputación y liderazgo del Presidente de la SCJ.
e) Posesión del Estudio sobre la Organización Judicial.
f) Aislada de las fuertes presiones competitivas.
g) Propiedad de procesos y acceso a recursos y datos.
h) Independencia y Autonomía del Poder Judicial.
i) Directorio con capacidad para potenciar los esfuerzos.
j) Posición ventajosa en la curva de experiencia.
k) Mejor capacidad de fabricación de recursos comunicativos y producción
de información.
l) Habilidades en el manejo del estudio de políticas públicas y
administración de la Organización Judicial.
ii. Debilidades:
a) No hay una dirección estratégica en temas de comunicación.
b) Recursos económicos limitados.
c) Falta de oportunidad y talento comunicativo en niveles medios.
d) Falta de estructura eficiente para implantar la estrategia.
e) Problemas operativos internos por falta de entendimiento de tema a
comunicar.
f) Debilidad de imagen institucional ante el auge (perceptivo) de la
delincuencia.
g) Problemas políticos (de poder interno) para lograr los cambios necesarios
en la estrategia.
4. Objetivos de comunicación:
En este apartado se plantean los objetivos de la organización respecto a su
comunicación. Es decir, el interés de modificar conocimientos, actitudes y
comportamientos. En este sentido, se propone retomar los puntos
observados a lo largo del trabajo y ordenarlos con fines prácticos. Se deberá
partir de los actores involucrados en el proceso de construcción de consenso
e interesados en el tema de la organización judicial, para poder alinear los
objetivos con la necesidad de ordenar y jerarquizarlos. Posteriormente se
pasará a hacer lo propio con las acciones y mensajes.
De este modo se identificarán los objetivos de comunicación (modificación o
afirmación) en torno a tres puntos: conocimiento, actitudes y
comportamientos de los actores señalados y estudiados en el diagnóstico. El
modo de presentación de dichos aspectos será a partir de los actores que se
han analizado.
Poder Ejecutivo (Objetivo: Modificar conocimiento)
El Poder Ejecutivo presenta el mismo nivel de desconocimiento sobre el
tema de la organización judicial. Por esto se plantean como objetivos de
comunicación los siguientes:
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
91
a) Aumentar el conocimiento sobre la situación de la organización judicial;
b) Difundir los contenidos del Estudio sobre la Organización Judicial
realizado por la Dirección de Políticas Públicas de la Suprema Corte de
Justicia.
Si bien en el análisis de stakeholders se plantea el poco interés de este
actor, su posición de poder y el nivel perceptivo que cualquier decisión del
mismo pudiera presentar supone una atención especial. Es por esto que se
ha entendido positivo aportar información para lograr un mayor
conocimiento del tema y enfocar el estudio de Políticas Públicas para
proteger el objetivo de reforma. Se entiende así porque una simple opinión
desde el Ejecutivo tendría gran peso en el rumbo de un proceso de reforma
institucional.
Congreso (Objetivo: Modificar conocimiento)
Por su parte, el Congreso no cuenta con suficiente formación sobre la
temática, debido a las condiciones que lo componen: los actores que
integran este jugador son diversos y con intereses variados, no
necesariamente especializados. Es por esto que se requiere:
a) Comunicar, de modo digerible, ante diputados y senadores, los puntos
básicos del Estudio sobre la Organización Judicial.
b) Poner foco en la información que destaca el gasto excesivo, la escasez
de casos entrados (carga de trabajo) en algunos tribunales y el tema de
la distancia.
Estos puntos permitirán un mejor entendimiento de la temática de la
organización judicial por parte del Congreso. Se justifican en el entendido
de que, al ser los congresistas los que elaboran las leyes, una eventual
reforma de la organización judicial estaría bastante condicionada por la
opinión de los legisladores.
Jueces (Objetivo: Modificar conocimiento y comportamientos)
Los jueces pueden convertirse en multiplicadores internos de los mensajes y
del interés de reforma. Para esto hace falta cumplir con los objetivos de
comunicación de:
a) Modificar el comportamiento parco e inactivo de los jueces.
b) Constituir a los jueces en catalizadores para el consenso.
c) Dejar claro que la reforma no implicaría ningún cambio negativo en su
estabilidad laboral.
En el entendido de que los jueces son empleados autónomos del Poder
Judicial y que, por tanto, no pueden ser tomados como simples
subordinados, es necesario promover acciones de comunicación en estos
sentidos. En primer lugar, en busca de catalizar una alianza entre los jueces
de distintos niveles para promover la reforma y su lógica costo-efectiva. En
segundo plano, intentando neutralizar la resistencia de los que pudieran ver
en peligro su situación laboral o de autonomía ante la posible modificación
del marco estructural de los tribunales.
Sociedad Civil (Objetivo: Modificar actitud y conocimiento)
La sociedad civil ha sido el actor que ha instalado la noción de que la
cercanía es garantía del acceso a la justicia. El objetivo de comunicación,
en este sentido, debe ser:
a) La neutralización de la difusión de la postura de que acceso = cercanía.
b) Informar sobre aumento de costos debido a tribunales disfuncionales y,
por esto, limitaciones al acceso.
c) Plantear coincidencias y diferencias (resaltando la cuestión de la
cercanía) en el tema de acceso a la justicia.
Estos puntos responden a la realidad de que la sociedad civil en República
Dominicana es un ente de difusión importante. Además, marca la pauta que
apunta a la institucionalidad. Por esta razón, se considera importante incidir
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
93
en la percepción de este actor que, si bien no tiene gran poder de decisión,
tiene gran interés en la temática del acceso a la justicia.
Abogados (Objetivo: Modificar conocimiento, modificar comportamiento)
El caso de los abogados es, como el de los juristas, un tema de
especialización del conocimiento. En cuanto a este actor el objetivo es:
a) Comunicar las ventajas que supondría cambiar la organización actual
para el abaratamiento de los costos en que ellos incurren y la agilización
de los procesos judiciales.
b) Constituir a los abogados en aliados en busca del objetivo estratégico de
lograr consenso para la reforma de la Organización Judicial.
Los abogados son el sector de mayor relación con el sistema de justicia. Es
por esto que se considera útil dirigir hacia estos una acción de comunicación
que permita generar futuras alianzas. Para lograrlo se hace necesario hacer
ver que no existe ningún peligro en la visión esbozada por el estudio que
sustentaría la reforma. De hecho, corresponde mostrar las ventajas que
para estos supondrán los cambios generados a partir de los esquemas
propuestos para la organización judicial.
Juristas (Objetivo: Modificar conocimiento)
Los juristas son actores valorados por su conocimiento. Pero su comprensión
sobre los temas de la organización judicial responden a la lógica jurídica y a
sus conocimientos de la doctrina. Por tanto, no están al día de las
implicancias de las políticas públicas y la economía en este tema. El
objetivo de comunicación, por ende, deberá ser:
a) Lograr un entendimiento del tema del ordenamiento jurídico desde
las políticas públicas y el análisis económico del Derecho.
Es decir, la comprensión de que existen cuestiones económicas (eficiencia),
sociológicas (situaciones poblacionales y proclividad a los conflictos) y
políticas (cuestiones de autonomía) que signan el ordenamiento de las
estructuras judiciales. O sea, asumir la justicia, más allá de su visión
jurídica, como un ente social complejo. Por esto se plantea focalizar y
acotar el objetivo en cuanto a este actor.
Logrado un mejor entendimiento de la lógica que plantea la reforma
propuesta, su acción en pos del consenso podría ser automática. Esto es así,
porque su participación en la opinión pública es activa. Es decir, de
comprender la temática, se convertirían en aliados generadores de opinión y
catalizadores de la reforma de la organización judicial.
Opinión Pública (Objetivo: Modificar conocimiento)
El caso de la opinión pública es más complejo. Su particular visión de las
cuestiones jurídicas (si la limitamos a panelistas y periodistas jurídicos), se
caracteriza, en general, por la falta de entendimiento del sistema. En tal
sentido, los objetivos habrían de ser:
a) Aumento de conocimiento respecto a la lógica costo-efectiva que
plantea el estudio de Políticas Públicas.
b) Explicar la temática de la organización judicial para construir un
entendimiento de la situación actual.
A diferencia de los abogados y juristas, y de los políticos, la opinión pública
(panelistas, comentaristas de programa radio y TV) no cuenta con un
conocimiento de los factores y formas que determinan la acción en justicia.
Por esto, la tarea es más ardua y debe ser más didáctica. Este esfuerzo se
vale, además, de los aportes de los juristas como multiplicadores de
información.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
95
Usuarios (Objetivo: Mantener comportamiento)
En el caso de los usuarios, la tendencia habrá de ser hacia mantener la
actitud actual. Es decir, debido a que el entendimiento de los usuarios es
limitado:
a) Mantener la actitud alejada del debate.
Alejar del debate a los usuarios es un objetivo sujeto, en el tiempo, a la
instalación del tema de la reforma en la opinión pública. Se considera poco
útil integrar este sector en las acciones de comunicación. Tampoco se
entiende necesario focalizar de manera directa los mensajes hacia los
usuarios. Esto sería, además de costoso, inoperante, por el poco interés y
menor poder que presenta este sector.
4.1. Mensajes:
En este apartado se presentan, organizados por temas, los mensajes que
serán dispuestos para promover el objetivo de construir consenso para una
reforma de la organización de los tribunales dominicanos. Cada uno se
muestra estratificado y, a su vez, aplicado a cada público específico. Es
interesante aclarar que estos mensajes surgen de los objetivos de
comunicación recién expuestos, sumados con los temas estratégicos.
Tema 1: Reforma de la Organización Judicial
El tema propone un especial nicho de entendimiento y construcción de
consenso: La noción, casi generalizada, de que debe haber una reforma de
la ley que organiza los tribunales y la administración de justicia.
i. Mensaje 1: La Ley 821, de 1927, sobre la Organización Judicial es
obsoleta.
Existe una visión mayoritaria de que la actual Ley de Organización Judicial
es obsoleta y no responde a las necesidades institucionales de la República
Dominicana. Comunicar esa necesidad se convierte en un elemento
aglutinador y de consenso. Por esto, se propone este mensaje para la
globalidad de los actores, con exclusión de los usuarios. Estos últimos,
quedan fuera de la presente acción de comunicación, por las razones ya
expresadas, de ahorro estratégico y para evitar dispersión de recursos y
energías.
Destinatarios: Poder Ejecutivo, Congreso, Jueces, Juristas, Abogados,
Opinión Pública, Sociedad Civil.
ii. Mensaje 2: Se necesita modificar el ordenamiento jurídico para mejorar
la administración de justicia.
La idea de que una modificación de la organización judicial podría llevar
hacia una mejoría de la administración de la justicia en el país aportaría
mayor interés en la temática. Esto es así debido a que existe una percepción
de que en la actualidad la justicia no pasa por su mejor momento. Como
explicamos, esto se debe a un tema de desgaste de la reforma judicial
iniciada en 1997 y el entendimiento de que la inseguridad se debe a un mal
manejo del Poder Judicial.
Destinatarios: Abogados, Opinión Pública, Sociedad Civil.
iii. Mensaje 3: La reforma debe girar en torno a la mejoría del acceso, la
eficiencia y el mejoramiento del servicio de la justicia.
Atacar el sistema actual desde los puntos marcados por el Estudio sobre la
Organización Judicial de Políticas Públicas, refiere a una mejoría en los
niveles de acceso a la justicia. Pues, si bien propone que la cercanía no es
el factor relevante para el acceso a la justicia, promueve una reducción de
costos, mayor eficiencia y mejor servicio. Estos tres puntos se encontraron
como las cuestiones que guardan mayor relación con las necesidades
efectivas del sector justicia. Si la justicia es cara y de poca calidad, poco
hace la ciudadanía con tener un tribunal en cada esquina.
Destinatarios: Congreso, Jueces, Juristas, Abogados, Opinión Pública,
Sociedad Civil.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
97
iv. Mensaje 4: La situación vial de la República Dominicana hoy dista mucho
de las vías de comunicación de los años 20.
Este mensaje vendría a situar en la realidad de que el ordenamiento de los
tribunales debe ser revisado por razones concretas. Afirmar que la ley es
obsoleta mantiene en el plano formal y abstracto el problema. Plantear el
tema desde el punto de vista de la infraestructura vial y dar ejemplos sobre
las distancias actuales en comparación con las distancias en los años 20 del
siglo XX, podría ser un mensaje poderoso.
Destinatarios: Congreso, Jueces, Juristas, Abogados, Opinión Pública.
Tema 2: Acceso a la justicia
La percepción de que un cambio en el ordenamiento judicial podría afectar
el acceso a la justicia podría ser un impedimento para lograr el consenso.
Sin embargo, eliminar dicho tema de la agenda de la reforma podría
mantener los problemas actuales. Tanto el estudio presentado por la
Dirección de Políticas Públicas, como las consultas logradas para la
construcción del diagnóstico, plantean este como un factor importante e
interesante a la hora de llevar a discusión la organización judicial con miras
a una reforma. Se decide construir, desde la comunicación, un nuevo
entendimiento perceptivo del concepto de acceso a la justicia.
i. Mensaje 1: La eficiencia es garantía de acceso a la justicia.
El reto, como se ha expuesto, es posicionar los temas y lograr que haya
coincidencias entre los distintos actores del sector justicia y los intereses
planteados por la Suprema Corte de Justicia. Por esto, se han de construir
mensajes que afirmen que la verdadera garantía del acceso a la justicia
reside en el factor eficiencia. Ese que señala la lógica costo-efectiva del
estudio de la Dirección de Políticas Públicas como un tema prioritario para
ofrecer un servicio de calidad y para reducir los costos de este.
Destinatarios: Congreso, Jueces, Juristas, Abogados, Opinión Pública,
Sociedad Civil.
ii. Mensaje 2: El bajo costo asegura el acceso a la justicia.
Para la construcción de una concepción de acceso a la justicia distinta de la
dominante se plantea este mensaje. Se propone concebir una visión que
vaya más allá de la doctrina, que limita acceso a la cercanía de los
tribunales. Por eso se enfoca el bajo costo, uno de los puntos que los
consultados relacionan con el tema en busca de posicionar desde la
comunicación un nivel de consenso que plantee acuerdos en los factores
antes de pasar a la discusión por la construcción de consenso.
iii. Mensaje 3: La agilidad en el tiempo de respuesta es un factor
importante para el acceso a la justicia.
El Estudio sobre la Organización Judicial plantea que una de las principales
razones del retraso en la resolución de casos en los tribunales es el
problema de la distribución de los tribunales. Los denominados cuellos de
botella, que son resultado de la densidad poblacional de algunas
demarcaciones y sus elevados niveles de conflictividad, son un factor a
tomar en cuenta. Algunos tribunales reciben más casos de los que pueden
solucionar, mientras otros acogen una carga mínima de trabajo. En este
sentido, se entiende que la agilidad en el tiempo de respuesta que traería
una reforma en los parámetros señalados son un factor importante para el
acceso a la justicia.
Destinatarios: Congreso, Jueces, Juristas, Abogados, Opinión Pública,
Sociedad Civil.
iv. Mensaje 4: El factor distancia es relativo: El caso de La Romana,
demuestra que la organización actual perjudica a los usuarios en cuanto a la
distancia.
Este mensaje debe ser enfocado con extremo cuidado por la posibilidad de
malas interpretaciones. Es decir, entender la lógica de concentración del
servicio judicial en grandes centros regionales cuesta. Primero, porque la
moda impone la descentralización administrativa y segundo, porque existe
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
99
la visión mencionada de que cercanía es igual a acceso a la justicia. Por eso
se propone atacar el tema de la distancia y la cercanía desde un punto de
vista ambiguo. Se trata de relativizar el concepto de distancia,
estableciendo que depende directamente de otros factores. Para esto, es
ilustrativo el ejemplo de los juzgados de paz de Bayahibe, que estando más
cerca de la Provincia La Romana, deben ir a resolver sus conflictos
judiciales al municipio cabecera de La Altagracia, por el único hecho de
pertenecer a esta provincia. Esto constituye una forma de instalar que un
nuevo sistema de Organización Judicial llevaría la racionalidad en la
distribución de los tribunales, tomando en cuenta distancia y necesidades
costo-efectivas.
Destinatarios: Congreso, Jueces, Juristas, Abogados, Opinión Pública,
Sociedad Civil.
Tema 3: Servicio judicial
Es interesante, para los fines de construir afinidad y promover la necesidad
de una reforma, el tema destacado por el estudio que plantea cuestiones
relativas al servicio judicial. En este particular los abogados y los usuarios
tendrían gran interés.
i. Mensaje 1: Tribunales inoperantes generan gasto y encarecimiento del
servicio judicial.
Comunicar la idea que plantea el estudio de Políticas Públicas podría ser
complejo. Se considera esto porque los temas económicos, por su
complejidad, son poco comprensibles. Por lo que puede ser peligroso para
los fines de este trabajo integrar como mensaje temas como la costo-
efectividad, la oferta y demanda, entre otros factores económicos que
incluye el estudio sobre la organización judicial. Sin embargo, se entiende
que cuando un tribunal no opera, porque no recibe trabajo suficiente,
supone un gasto mantenerlo y que dicho gasto, al no ser recuperado en
servicios para los usuarios, se constituye en un factor de encarecimiento de
los servicios judiciales. Es por esto que se plantea la instalación, a través
del mensaje propuesto, de esa realidad. Si los tribunales que reciben un
solo caso al año, gastan millones de pesos (mantenimiento, infraestructura,
empleados, etc.), los servicios judiciales incrementan su costo.
Destinatarios: Poder Ejecutivo, Congreso, Jueces, Juristas, Abogados,
Opinión Pública, Sociedad Civil.
ii. Mensaje 2: Existen tribunales que reciben millones de pesos y trabajan
un solo caso al año. Ejemplificar con casos entrados y salidos.
Atendiendo a la noción que acepta la repetición como parte importante de
la comunicación70, se plantea el mensaje (Existen tribunales que reciben
recursos para su mantenimiento y tienen una carga mínima de trabajo).
Para reforzarlo se recomienda presentar casos ilustrativos que aparecen en
el estudio de Políticas Públicas.
Destinatarios: Poder Ejecutivo, Congreso, Jueces, Juristas, Abogados,
Opinión Pública, Sociedad Civil.
iii. Mensaje 3: La propuesta que propone el Estudio sobre la Organización
Judicial reduciría los costos de los servicios judiciales.
Este mensaje, reiterativo también, plantea que la lógica costo-efectiva del
mencionado estudio, permitirá reducir los costos de los servicios judiciales
de la Suprema Corte de Justicia.
Destinatarios: Poder Ejecutivo, Congreso, Jueces, Juristas, Abogados,
Opinión Pública, Sociedad Civil, Usuarios.
Tema 4: Concentración Vs. Desconcentración
Este tema detalla los modelos organizacionales concentrado y
desconcentrado, que refieren a la infraestructura y la ubicación de los
70 ZIMMERMAN, Muriel. The use of repetition in technical comunicación. IEEE TRANSACTIONS ON PROFESSIONAL COMMUNICATION, VOL. PC-26, No. 1, [en línea], 1983 [Consultada en julio 2010]. Disponible en: http://kmh-lanl.hansonhub.com/pc-26-9-zimmerman.pdf
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
101
tribunales. La primera, plantea que existan unidades judiciales que reúnan
tribunales que cubran necesidades de distintas comunidades. La segunda,
que exista un tribunal en cada comunidad.
i. Mensaje 1: La organización político-administrativa funciona para
administrar provincias, no para administrar justicia. No responde a una
lógica costo-efectiva en cuanto a los tribunales.
En este tema de concentración versus desconcentración, existe una
percepción ambigua. Muchos consideran que la estructura de ordenamiento
de las provincias por su carácter descentralizado es funcional para el
ordenamiento de los tribunales. Sin embargo, la estructura político-
administrativa responde a necesidades de distribución de poder y rent
seeking (captación fiscal). En cambio, la estructura judicial debe responder
a necesidades de resolución de conflictos y eficiencia en el servicio judicial.
Destinatarios: Poder Ejecutivo, Congreso, Jueces, Juristas, Abogados,
Opinión Pública, Sociedad Civil.
ii. Mensaje 2: Debe llevarse a cabo una distribución planificada y
económicamente racional de los tribunales. No es posible mantener
tribunales inoperantes y extender los gastos judiciales.
En defensa del sistema que presenta el estudio de Políticas Públicas de la
Suprema Corte, se plantea que la lógica de grandes centros judiciales
distribuidos de manera planificada y con atención a las necesidades de
espacio y economía, es funcional para limitar la situación actual (tribunales
sin carga y gastos sin retorno en servicios).
Destinatarios: Poder Ejecutivo, Congreso, Jueces, Juristas, Abogados,
Opinión Pública, Sociedad Civil.
iii. Mensaje 3: La concentración en grandes centros judiciales, bien
distribuidos en el territorio nacional, daría como resultado mayor eficiencia.
Comunicar emparentando eficiencia con el modelo concentrado podría ser
positivo si se hace con los públicos específicos y atendiendo a la capacidad
de estos para comprender la lógica económica costo-efectiva que sostiene
dicha eficiencia. Es por esto que se recomienda, además presentar un
extracto del estudio que mencionamos.
Destinatarios: Poder Ejecutivo, Congreso, Jueces, Juristas, Abogados,
Opinión Pública, Sociedad Civil.
5. Plan operativo de comunicación
Tras evaluar todos los puntos positivos y negativos en el ambiente interno y
externo, adoptar una estrategia de comunicación supone planificar, diseñar
y aplicar acciones para cada uno de los públicos objetivo identificados y
evaluados. Entender esta realidad permite enfocar desde el sentido crítico y
analítico que ha guiado este trabajo y emprender tareas específicas. Es por
esto que se ha considerado necesario planificar el nivel operativo de la
comunicación. Dicha planificación habrá de responder a las directrices
pautadas anteriormente.
A continuación, se procederá a señalar las actividades e iniciativas que
componen el plan.
5.1. Actividades e iniciativas prioritarias:
En este apartado se proponen proyectos puntuales que ataquen a cada
público de interés en el trabajo. Es importante señalar que en cada uno de
estos el objetivo de comunicación y los mensajes habrán de estar
contenidos y focalizados. A continuación se plantean y ordenan las acciones.
i. Publico interno
a) Elaboración de resumen explicativo y didáctico del Estudio sobre la
Organización Judicial;
b) Consensuar postura con jueces del pleno de la Suprema Corte de
Justicia a través de la presentación de dicho resumen en reunión del pleno;
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
103
c) Realización de Seminario sobre la Reforma de la Organización Judicial
con empleados (Aplicar a Dirección de Comunicaciones, Dirección Técnica,
Centro de Información Judicial, Dirección General de la Carrera Judicial);
d) Colocación de vallas, afiches y correos electrónicos con mensajes;
e) Asignación de tareas en acciones hacia público externo.
ii. Poder Ejecutivo y Congreso
a) Redacción y envío de carta del Presidente de la Suprema Corte de
Justicia explicando su interés a: Presidente de la República y presidentes
del Senado y la Cámara de Diputados;
b) Visitas de Comisión de SCJ (Jefe de Gabinete, Comunicaciones y
Políticas Públicas) a comisiones de Justicia del Senado y Cámara de
Diputados. Del mismo modo, visitas a Consultor Jurídico del Poder
Ejecutivo;
c) Seguimiento temático a diputados y senadores a través del Auxiliar
legislativo de la Dirección de Políticas Públicas en coordinación con
Comunicaciones.
iii. Jueces, Abogados y Juristas
a) Realización de un seminario de presentación del Estudio sobre la
Organización Judicial;
b) Organizar conversatorios sobre temas relacionados con la reforma
(impacto sobre la eficiencia, acceso a la justicia, mejoría en servicios
judiciales);
c) Realizar reuniones de trabajo para empoderar actores;
d) Envío de cartas en petición de colaboración (ideas, intereses) para
una posible reforma de la Organización Judicial.
e) Coordinar tareas con los actores más afines (alianzas efectivas).
iv. Sociedad Civil
a) Realización de seminario de presentación del Estudio sobre la
Organización Judicial;
b) Organizar conversatorios sobre temas relacionados con la reforma
(Especialmente impactos sobre el acceso a la justicia, por ser este el mayor
interés temático de la sociedad civil).
c) Comprometer actores en la construcción del consenso a través de la
interrelación directa con los equipos internos (Integrar en trabajos de lluvia
de ideas y preparación de documentos).
v. Opinión Pública
a) Realizar Media tours: Visitas a directores de medios y programas
sobre temas jurídicos (en compañía de juristas aliados y técnicos).
b) Coordinar acercamientos entre periodistas, comentaristas, panelistas
sobre temas jurídicos e institucionales y juristas y abogados de prestigio que
compartan la visión (entrevistas, notas de prensa, comunicados).
c) Envío de notas de prensa informativas institucionales.
5.2. Algunos apuntes sobre las actividades prioritarias
Tras esbozar las actividades que se deben realizar para la consecución de
los objetivos de comunicación planteados en este trabajo, se hace necesario
aclarar algunas consideraciones.
Es interesante apuntar que las acciones planeadas y sus características son
trazadas en el capítulo nivel operativo. Es decir, que si bien en este
apartado se proponen las actividades útiles para llevar adelante la
estrategia, el plano táctico es abordado a continuación. El nivel operativo
establece las características de los trabajos para llevar a la práctica todas
las propuestas aquí proyectadas.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
105
CAPÍTULO OCTAVO
Nivel operativo del Plan de comunicaciones para la construcción del
consenso
1. Cuadros de presentación, descripción y seguimiento
En este apartado se presentan las herramientas de seguimiento y
descripción de las actividades planeadas y diseñadas en el plan estratégico.
Con estas actividades organizadas y controladas se hace más eficiente el
establecimiento de responsables, acciones secundarias y descripciones.
Estas entradas servirán para evaluar el impacto y la funcionalidad del Plan
Estratégico de Comunicación. A continuación, se presentan los cuadros de
evaluación y seguimiento de las actividades.
Cada uno de estos cuadros presenta casillas para completar en el proceso de
seguimiento. Los espacios para las entradas son: Acción, Fecha, Costo,
Objetivo, Comentarios y seguimiento, Descripción, Público e impacto,
Evaluación y Áreas responsables.
Tabla 1
Acción: Resumen explicativo del Estudio sobre la organización judicial.
Fecha: 30-8-2010 Costo: $ 0.00
Objetivo: Capacitar a los públicos internos y externos sobre la necesidad de construir consenso para una Reforma de la organización judicial. Hacer digerible el contenido del estudio de la Dirección de Políticas Públicas. Comunicar correctamente el estudio técnico sobre la Organización Judicial. Descripción: Redacción didáctica, explicativa y de rápida comprensión y lectura. El resumen debe estar completado por recursos que permitan ilustrar (herramientas audiovisuales) los contenidos. Público e impacto: Público interno. Impacto en la actitud de los empleados de las diferentes áreas que estarán implicadas en la ejecución del plan estratégico de comunicación (difusión hacia actores externos). Evaluación: Verificar rendimiento de los empleados en las tareas del proceso de aplicación del plan.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Políticas Públicas, Dirección de Comunicaciones, Dirección General de la Carrera Judicial.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
107
Tabla 2 Acción: Reunión de Pleno SCJ para consenso interno
Fecha: 1-9-2010 Costo: $ 0.00
Objetivo: Lograr convencer a la totalidad de los jueces que componen el Pleno de la SCJ sobre la necesidad de la Reforma. Explicar a los jueces del Pleno los pormenores del Estudio de la Dirección de Políticas Públicas. Empapar en la lógica costo-efectiva planteada por dicho estudio a los jueces de la Suprema Corte de Justicia. Promover la unidad de criterio en la Reforma sobre la Organización Judicial. Descripción: Reunión extraordinaria del pleno. Convocatoria a través del Despacho del Presidente SCJ. Introducción del Presidente, detalles técnicos abordados por la Dir. Políticas Públicas. Explicación didáctica a través de presentación por Dir. Comunicaciones. Público e impacto: Jueces de la Suprema Corte de Justicia.
Evaluación: Verificar posturas de cada uno de los jueces. Producir acta de reunión que fije posiciones de cada magistrado.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Despacho Presidencia SCJ, Dir. Políticas Públicas, Dir. Comunicaciones.
Tabla 3 Acción: Seminario interno sobre la Reforma de la Organización Judicial.
Fecha: 3-9-2010 Costo: $ 39,000.00
Objetivo: Comunicar a los empleados medios y altos (Directores, subdirectores y coordinadores de unidades) la necesidad de cambios en la Organización Judicial. Explicar las aristas por las cuales la Suprema Corte de Justicia considera debe ir esta Reforma. Generar comprensión de la lógica que implica el proceso de Reforma (costo-efectividad), temas económicos y de políticas públicas. Descripción: Presentación de Informe del Estudio sobre la Organización Judicial. El texto debe abundar sobre las mejorías en desempeño, los gastos innecesarios en los que incurre la SCJ (que podrían verse reflejados en mejorías para los empleados y en la gestión). Apoyar las explicaciones en recursos audiovisuales. Presentación en dos o más emisiones. Validación del seminario desde el punto de vista profesional (generación de certificados de participación). Público e impacto: Directores, subdirectores y coordinadores de unidades y áreas de la Suprema Corte de Justicia en general.
Evaluación: Cuestionario evaluativo al término del seminario.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección General de la Carrera Judicial, Dirección de Políticas Públicas, Dirección de Comunicaciones, Unidad de Recursos Audiovisuales, Centro de Información Judicial.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
109
Tabla 4 Acción: Campaña interna de difusión.
Fecha: 10-10-2011 Costo: $150,000.00
Objetivo: Difundir los mensajes que integran los 4 temas señalados: Reforma de la Organización Judicial; Acceso a la justicia; Servicio judicial y Concentración vs. Desconcentración. Mantener informada a la empleomanía con tal de hacerlos multiplicadores de los mensajes del plan. Descripción: Diseño, producción y colocación de banners, afiches y correos electrónicos internos. Los mismos deben contener los distintos mensajes, elaborados para el destinatario específico, planteados en la Estrategia de Comunicación. Público e impacto: Público interno (empleomanía en general).
Evaluación: Verificación resultados difusión de la reforma.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Comunicaciones (Comunicación Interna).
Tabla 5 Acción: Envío cartas autoridades Ejecutivo y Legislativo.
Fecha: 10-1-2011 Costo:
Objetivo: Comunicar el interés en promover una reforma en la Organización Judicial. Preparar camino (apertura) a próximas acciones de lobbying para construir consenso con actores estatales. Descripción: Carta formal en donde Presidente de la Suprema Corte de Justicia informa su interés en el inicio de diálogos y construcciones conjuntas con diversos sectores de la sociedad con miras a una reforma de la Organización Judicial. Público e impacto: Presidente de la República, del Senado y de la Cámara de Diputados.
Evaluación: Verificar respuesta a carta por parte de los destinatarios.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Despacho Presidente de la Suprema Corte de Justicia.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
111
Tabla 6 Acción: Campaña de lobbying 1.
Fecha: 15-2-2010. Costo: $0.00
Objetivo: Reunión con Comisión de Justicia de Senado y Cámara de Diputados; Reunión con Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo; Comunicar mensajes e intereses y recibir retroalimentación. Descripción: Contactos formales en los que una comisión acompañada de un equipo técnico presenta los puntos principales del proyecto y comunica las necesidades de la SCJ en materia de Org. Judicial. Público e impacto: Comisiones de Justicia y Cons. Jurídico. Lograr apertura por parte de estos actores para lograr aliados y construir consenso. Evaluación: Verificar receptividad en reuniones. Opiniones de los incumbentes.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Despacho Presidencia SCJ, Dir. Políticas Públicas y Comunicaciones.
Tabla 7 Acción: Acción de lobbying 2.
Fecha: 30-2-2011 hasta 30-8-2011 Costo: $ 0.00
Objetivo: Lograr seguimiento sobre la temática de la organización judicial en el Congreso Nacional.
Descripción: Visitas puntuales a legisladores. Conversaciones y acercamiento. Verificación de opiniones con el objetivo de ubicar las posiciones respecto del tema de la Organización Judicial. Público e impacto: Congreso Impacto en las opiniones de los legisladores sobre la Organización Judicial. Evaluación: Verificación de respuestas y posiciones de cada legislador en reuniones y declaraciones públicas respecto al tema.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Auxiliar legislativo de la Dirección de Políticas Públicas.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
113
Tabla 8 Acción: Seminario sobre la Organización Judicial.
Fecha: 15-4-2011 Costo: $ 39,000.00
Objetivo: Comunicar a los juristas, abogados y jueces, la necesidad de cambios en la Organización Judicial. Explicar las aristas por las cuales la Suprema Corte de Justicia considera debe ir esta Reforma. Generar comprensión de la lógica que implica el proceso de Reforma (costo-efectividad), temas económicos y de políticas públicas. Descripción: Presentación de Informe del Estudio sobre la Organización Judicial. El texto debe abundar sobre las mejorías en desempeño, los gastos innecesarios en los que incurre la SCJ (que podrían verse reflejados en mejorías para los empleados y en la gestión). Apoyar las explicaciones en recursos audiovisuales. Presentación en dos o más emisiones. Validación del seminario desde el punto de vista profesional (generación de certificados de participación). Público e impacto: Jueces (Cortes, 1ra Instancia y de Paz), Juristas, Abogados y estudiantes de Derecho.
Evaluación: Cuestionario evaluativo al finalizar seminario.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Políticas Públicas, Dirección de Comunicaciones, Unidad de Recursos Audiovisuales, Centro de Información Judicial, Presidencia SCJ.
Tabla 9 Acción: Ciclo de Conversatorios temáticos.
Fecha: 20-5-2011 Costo: $117,000.00
Objetivo: Promover la discusión y producción de conocimientos sobre los temas que se abordarían en la Reforma de la Organización Judicial. Afectar (modificando o reafirmando) la posición que tienen estos actores sobre la eficiencia, el acceso a la justicia y la mejoría de los servicios judiciales, en relación con la Reforma de la Organización Judicial. Descripción: Ciclo de conversatorios temáticos que abordarán los 4 temas por los que pasa la reforma en el Plan Estratégico: Reforma de la Organización Judicial; Acceso a la justicia; Servicio judicial y Concentración vs. Desconcentración. Público e impacto: Abogados, juristas, jueces y estudiantes de Derecho. Evaluación: Solicitud de colaboración a asistentes. Verificación de respuestas.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Comunicaciones, Dirección de Políticas Públicas, Despacho Presidencia SCJ.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
115
Tabla 10 Acción: Reuniones de trabajo.
Fecha: 30-6-2011 Costo: $ 13,000.00
Objetivo: Empoderar sectores. Involucrar actores con la promoción y construcción de consenso para la Reforma de la Organización Judicial. Establecer contacto directo. Involucramiento. Descripción: Reuniones deben integrar coordinación compartida y trabajo sobre los cuatro temas: Reforma de la Organización Judicial; Acceso a la justicia; Servicio judicial y Concentración vs. Desconcentración. Recibir aportes, ideas de los actores. Público e impacto: Abogados, jueces, juristas. El impacto que se busca es generar empatía y construcción conjunta. Esto con el objetivo de que los actores entiendan la reforma como un fruto de su trabajo y se pueda neutralizar, de esta manera la disidencia y fortalecer el compromiso. Evaluación: Esta tarea se evaluará mediante la medición de la receptividad (asistencia, aportes, etc.) de los actores invitados a las reuniones de trabajo. Así mismo, a través de la integración en los equipos de trabajo para la reforma de estos mismos actores.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Políticas Públicas, Dirección de Comunicaciones, Dirección General de la Carrera Judicial, Centro de Información Judicial.
Tabla 11 Acción: Envío de cartas de pedido de colaboración.
Fecha: 25-6-2011 Costo: $ 0.00
Objetivo: Lograr colaboración de actores. Integrar equipos de trabajo por temas que hagan de la reforma un reto compartido para abogados, juristas y jueces. Descripción: Redacción formal pero cercana. Cartas personalizadas. Invitación a colaborar para generar ideas, identificar problemas y construir propuestas para una futura reforma de la Organización Judicial. Debe estar firmada por el Presidente SCJ. Público e impacto: Abogados, juristas y jueces. Esto promoverá la participación en las reuniones de trabajo.
Evaluación: Para evaluar el impacto se debe medir la receptividad e integración en las reuniones de trabajo.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Comunicaciones, Despacho del Presidente SCJ.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
117
Tabla 12 Acción: Coordinación de tareas y conformación de equipos de trabajo.
Fecha: 30-6-2011 – 3-12-2011 Costo: $ 0.00
Objetivo: Integración en trabajos, propuestas, equipos de estudio y acción en las investigaciones de la futura reforma de la Organización Judicial. Descripción: Los juristas, jueces y abogados que muestren interés en colaborar con la organización en los trabajos de construcción de consenso para la Reforma podrán integrarse. Es una manera de generar alianzas en el nivel táctico. Público e impacto: Juristas, abogados, jueces y sociedad civil. El impacto estaría en el control de las reacciones ante la reforma y la limitación de las disidencias. Además, la creación de redes de trabajo, empatía y construcción conjunta. Evaluación: La forma de evaluar esta tarea sería la verificación de los actores que se integren a los equipos de trabajo.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de políticas públicas, Despacho del Presidente SCJ.
Tabla 13 Acción: Seminario Justicia y Sociedad Civil de cara a la Reforma de la OJ.
Fecha: x-08-2011 Costo: $ 39,000.00
Objetivo: Comunicar a los miembros de la sociedad civil, la necesidad de cambios en la Organización Judicial. Explicar las aristas por las cuales la Suprema Corte de Justicia considera debe darse esta Reforma. Generar comprensión de la lógica que implica el proceso de Reforma (costo-efectividad), temas económicos y de políticas públicas. Descripción: Los temas deben poner ahínco en el abordaje de la temática del Acceso a la Justicia. Presentación de Informe del Estudio sobre la Organización Judicial. El texto debe abundar sobre las mejorías en desempeño, los gastos innecesarios en los que incurre la SCJ (que podrían verse reflejados en mejorías para los empleados y en la gestión). Apoyar las explicaciones en recursos audiovisuales. Presentación en dos o más emisiones. Validación del seminario desde el punto de vista profesional (generación de certificados de participación). Público e impacto: Grupos de la Sociedad Civil. El impacto ha de estar acentuado en modificar la visión del Acceso a la Justicia de este actor. Este debe verse reflejado en la neutralización de la doctrina que establece que acceso es igual a cercanía. Evaluación: A través de un cuestionario final.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Políticas Públicas, Dirección de Comunicaciones, Unidad de Recursos Audiovisuales, Centro de Información Judicial, Presidencia SCJ.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
119
Tabla 14 Acción: Conversatorio sobre Acceso a la Justicia
Fecha: 15-9-2011 Costo: $ 13,000.00
Objetivo: Promover la discusión y producción de conocimientos sobre el tema: Acceso a la Justicia, que se abordaría en la Reforma de la Organización Judicial. Afectar (modificando) la posición que tienen estos actores sobre el acceso en relación con la Reforma de la Organización Judicial. Descripción: Parte del ciclo de conversatorios temáticos. El enfoque habrá de estar en modificar la visión tradicional de que acceso a la justicia es igual a cercanía de los tribunales.
Público e impacto: El público dirigido son los actores de la sociedad civil, aunque estarán invitados otros actores. El impacto habrá de ser sobre la percepción de este actor sobre el acceso a la justicia. Evaluación: Solicitud de colaboración. Verificación de respuestas.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Comunicaciones, Dirección de Políticas Públicas, Despacho Presidencia SCJ.
Tabla 15 Acción: Campaña de medios 1 – Media tours.
Fecha: 15-1-2012 Costo: $ 0.00
Objetivo: Generar receptividad por parte de los medios de comunicación. Construir puentes con directores de medios y programas sobre temas jurídicos. Descripción: Reuniones en compañía de técnicos y juristas. Presentar puntos relevantes de Estudio de P.P. Comunicar mensajes establecidos en Plan para Opinión Pública. Público e impacto: Opinión pública. Esta acción tendrá un impacto posterior en la posibilidad de que los diversos aliados puedan tener acceso a los medios. Evaluación: La respuesta de los medios al convocar y buscar espacios de difusión será la forma de evaluar la efectividad de esta primera acción de la campaña de medios.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Comunicaciones, Aliados (juristas, abogados y jueces).
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121
Tabla 16 Acción: Campaña de medios 2 – Gestión de entrevistas.
Fecha: x-1-2012 Costo: $ 0.00
Objetivo: Coordinar acercamientos entre periodistas, comentaristas, panelistas sobre temas jurídicos y los aliados. Gestionar y coordinar entrevistas, notas de prensa y comunicados. Descripción: Acciones para la concertación de citas, entrevistas y participación en paneles, programas de TV, radio y con medios escritos. Las tareas deben incluir el seguimiento de estas gestiones. Público e impacto: Opinión pública. El impacto ha de ser la difusión de los mensajes planteados en los 4 temas: Reforma de la Organización Judicial; Acceso a la justicia; Servicio judicial y Concentración vs. Desconcentración. Recibir aportes, ideas de los actores. Evaluación: A través de Media Mapping.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Comunicaciones (Unidad de Prensa).
Tabla 17 Acción: Campaña de medios 3 – Redacción y colocación de notas.
Fecha: x-1-2012 Costo: $ 0.00
Objetivo: Comunicar los mensajes establecidos en los 4 temas del Plan: Reforma de la Organización Judicial; Acceso a la justicia; Servicio judicial y Concentración vs. Desconcentración. Descripción: Notas de prensa de redacción sencilla reflejando las opiniones de los actores aliados e internos sobre la temática. Comunicando los mensajes establecidos. Colocación en diarios de circulación nacional. Utilización de la plataforma de medios electrónicos. Público e impacto: Opinión pública. El impacto ha de ser la difusión de los mensajes establecidos en los 4 temas: Reforma de la Organización Judicial; Acceso a la justicia; Servicio judicial y Concentración vs. Desconcentración. Recibir aportes, ideas de los actores. Evaluación: Evaluación a través de media clipping.
Comentarios y seguimiento:
Áreas responsables: Dirección de Comunicaciones (Unidad de prensa).
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
123
2. Asignación de responsabilidades por área
En este punto se presenta la tabla que servirá para el control y seguimiento
de las áreas de la Suprema Corte de Justicia en las tareas asignadas. Para
eso se ordenan las actividades por área y se ofrece una casilla para el
Estado, en el cual se actualizará el nivel de avance en que se encuentran las
diecisiete actividades anteriormente propuestas.
Plan de acción por áreas
Estado
Dirección de Comunicaciones
Acción 1
Acción 2
Acción 3
Acción 4
Acción 6
Acción 8
Acción 9
Acción 10
Acción 11
Acción 13
Acción 14
Acción 15
Acción 16
Acción 17
Comunicación Interna
Acción 4
Dir. de Políticas Públicas
Acción 1
Acción 2
Acción 3
Acción 6
Acción 7
Acción 8
Acción 9
Acción 10
Acción 12
Acción 13
Acción 14
Auxiliar legislativo
Acción 7
Dir. Gen. Carrera Judicial
Acción 1
Acción 3
Acción10
Despacho Presidente SCJ
Acción 2
Acción 5
Acción 8
Acción 9
Acción 11
Acción 12
Acción 13
Acción 6
Acción 14
Unidad de Recursos Audiovisuales
Acción 3
Acción 8
Acción 13
Unidad de Prensa
Acción 16
Acción 17
Centro de Información Judicial
Acción 3
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
125
Acción 8
Acción 10
Acción 13
3. Asignación de recursos
En este punto se presenta una tabla con los costos estimados de cada una de
las acciones. Cada actividad presenta un costo.
Es interesante aclarar que las actividades cuyo costo es $ 000,000.00
constan de acciones cuyo monto estimado no puede ser establecido por
valerse de recursos no verificables. Es decir, llamadas telefónicas, viáticos y
demás gastos incluidos en el presupuesto institucional de la Suprema Corte
de Justicia y, por tanto, excluidos del presupuesto especial del Plan de
Comunicaciones. A continuación se detallan las actividades y los costos
estimados de las acciones que componen estas y sus totales.
Actividad prioritaria Costo estimado
Actividad 1 $ 000,000.00
Actividad 2 $ 000,000.00
Actividad 3 $ 39,000.00
- Refrigerios x día $ 10,000.00
- Material gastable x día $ 3,000.00
3 días de actividad.
Actividad 4 $ 150,000.00
- Banners $ 75,000.00
- Afiches $ 50,000.00
- Volantes $ 25,000.00
Actividad 5 $ 000,000.00
Actividad 6 $ 000,000.00
Actividad 7 $ 000,000.00
Actividad 8 $ 39,000.00
- Refrigerios x día $ 10,000.00
- Material gastable x día $ 3,000.00
3 días de actividad.
Actividad 9 $ 117,000.00
- Conversatorio Reforma OJ $ 39,000.00
- Conversatorio Servicio Judicial $ 39,000.00
- Conversatorio Concentración vs. Des. $ 39,000.00
Actividad 10 $ 13,000.00
- Refrigerios $ 10,000.00
- Material gastable $ 3,000.00
Actividad 11 $ 000,000.00
Actividad 12 $ 000,000.00
Actividad 13 $ 39,000.00
- Refrigerios x día $ 10,000.00
- Material gastable x día $ 3,000.00
3 días de actividad.
Actividad 14 $ 13,000.00
- Refrigerios x día $ 10,000.00
- Material gastable x día $ 3,000.00
Actividad 15 $ 000,000.00
Actividad 16 $ 000,000.00
Actividad 17 $ 000,000.00
TOTAL: $ 410,000.00
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
127
4. Cronograma
En este apartado se presenta el cronograma de las tareas a realizar en cada
actividad y las fechas en las cuales serán llevadas a cabo. Su comprensión
refiere a la organización logística de las acciones puntuales planteadas por
el Plan de Comunicación y, específicamente, del nivel operativo de este.
8/010 9/010 10/010 11/010 12/010 1/011 2/011 3/011 4/011 5/011
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
Actividad 4
Actividad 5
Actividad 6
Actividad 7
Actividad 8
Actividad 9
Actividad 10
Actividad 11
Actividad 12
Actividad 13
Actividad 14
Actividad 15
Actividad 16
Actividad 17
6/011 7/011 8/011 9/011 10/011 11/011 12/011 1/012
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
Actividad 4
Actividad 5
Actividad 6
Actividad 7
Actividad 8
Actividad 9
Actividad 10
Actividad 11
Actividad 12
Actividad 13
Actividad 14
Actividad 15
Actividad 16
Actividad 17
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
129
CAPÍTULO NOVENO
CONCLUSIONES
El camino recorrido para la concreción de este trabajo supuso un reto a
nivel personal y profesional. Además, marcó el inicio de una carrera anclada
en el firme compromiso de llevar la comunicación hacia una dimensión
social y de servicio público. Es en este sentido que se escogió el objetivo de
constituir esquemas de consenso para lograr una reforma que permita
mejorías en el funcionamiento del sistema judicial dominicano.
Con esos fines se exploraron vías de investigación, de reconocimiento de
problemas y de análisis de percepciones. Como se pudo observar, entre
estas estuvieron las herramientas de recopilación de información
cualitativas que llevaron a establecer un diagnóstico y que desembocaron en
el plano de las propuestas. De este modo se aportaron los instrumentos y
visiones que, según este trabajo, servirán para echar a andar los engranajes
del sector justicia con miras a una reforma de la organización judicial.
Para lograr el objetivo, se partió de la hipótesis de que existe la posibilidad
de lograr sensibilizar a los distintos sectores de la comunidad jurídica para
la modificación del sistema de ordenamiento de los tribunales dominicanos.
Los cambios que vendrán con dicha reforma son una deuda del Estado con la
ciudadanía y complementan el largo período de modernización e
independencia recorrido a través de la Reforma Judicial iniciada en 1997. En
tal sentido, este trabajo provee una visión de futuro para que los servicios
judiciales puedan llegar a los usuarios y a la ciudadanía dominicana con
marcos de calidad. Ampliando, además, los parámetros de acceso a la
justicia y la efectividad y celeridad de la resolución de los conflictos
llevados a los distintos tribunales del territorio nacional.
A través del trabajo se ha visto cómo la comunicación estratégica y sus
herramientas tácticas pueden ser instrumentos para construir alianzas, que
son, a final de cuentas, el objetivo de toda sociedad o colectivo. El
consenso, que se describe en este trabajo, se entiende como el objetivo de
todo Estado para ofrecer los servicios correspondientes y cubrir las
necesidades de la ciudadanía. La construcción de ese consenso, que se
aborda desde la visión de Mario Riorda, ofrece perspectivas de interesante
estudio. También supone la integración de puntos de vista que, desde los
márgenes de la comunicación, se sirven de esta a la vez que colaboran con
sus objetivos. En este caso particular es a través de un triple enfoque
teórico (comunicación, estrategia y construcción de consenso) que se
plantea el objetivo de sensibilizar a la comunidad jurídica para una eventual
reforma del ordenamiento jurídico.
A lo largo del trabajo se logró cumplir con la hipótesis. Es decir, que se
pudo probar que es posible construir consenso sobre la temática de la
organización judicial para lograr una reforma de esta. También, se pudieron
cumplir los distintos objetivos específicos planteados en el capítulo primero.
Entre estos se cuentan:
1. La habilitación de canales de comunicación con los diferentes actores del
sector justicia. Esto se logró a través de la planificación de encuentros,
reuniones de trabajo y conversatorios.
2. Se logró instalar la comunicación proactiva, superando el carácter
reactivo que hasta el momento ha mantenido la Suprema Corte de Justicia.
La estrategia propuesta abre los canales y dinamiza las estructuras para
dicha modificación.
3. De igual modo se avanzó en la sistematización y producción de material
de comunicación en alineación con el objetivo estratégico.
4. Al dar sentido estratégico a las acciones de comunicación, las respuestas
planteadas desde los asuntos públicos se facilitan en la medida en que los
equipos diseñados en el plan de acción queden en funcionamiento.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
131
5. En el capítulo diagnóstico se logra jerarquizar e individualizar los actores
objetivos de la acción de comunicaciones para maximizar las
potencialidades y reducir los gastos innecesarios de recursos y energías.
6. Mediante el plan estratégico propuesto se logra cumplir con el objetivo
incremental planteado. Se considera de este modo porque dicho plan
supone un paso más, que sigue a la acción de lobbying relatada en el
capítulo segundo, hacia la reforma de la organización judicial.
7. A través del proyecto de Comunicación para el consenso, se logra
comunicar el Estudio sobre la Organización Judicial de la Dirección de
Políticas Públicas de la Suprema Corte de Justicia. Este objetivo es cubierto
y combinado con el quinto, que focaliza la difusión adaptándola a los
conocimientos, capacidades y necesidades de cada público.
En tal sentido se pudo llevar adelante el esfuerzo a través de la selección de
herramientas, actividades y acciones. Entre estas se cuentan las propuestas
de realización de media tours, envíos de cartas a autoridades y actores del
sector justicia. Del mismo modo, se recomendó la organización de
conversatorios, seminarios y otros eventos para lograr el objetivo
profesional de construir alianzas para el consenso. Estas acciones son el
resultado del análisis situacional y estratégico, tanto de la organización
como de los ambientes y actores que comparten intereses y escenarios con
esta. Se ordenaron las soluciones al problema institucional proyectivo, a
través de un Plan Estratégico de Comunicación que integra diversos canales,
así como variadas vías de comunicación y gestión.
El abordaje estratégico referido se dio desde la identificación y proposición
de cuatro temas de agenda que se verán a continuación. Estos permiten, a
partir de las necesidades, percepciones e intereses sondeados, llevar los
mensajes para lograr el interés de la Suprema Corte de Justicia. A través de
esto, se supone la instalación de dichos temas y su posterior discusión. De
este modo la Suprema Corte de Justicia creará los espacios para llevar sus
mensajes, en cada temática, a los públicos seleccionados, jerarquizados y
focalizados.
Los temas escogidos, de los que surgen los mensajes aplicados a cada
público, son: a) la Reforma de la Organización Judicial; b) Acceso a la
Justicia; c) Servicio judicial y d) Concentración Vs. Desconcentración. A su
vez, de estos derivan las aristas de mensajes, actividades y acciones que
conforman la estrategia de comunicación para la construcción de consenso
en el sector justicia.
La construcción del consenso supone una interacción de esfuerzos
comunicacionales y de gestión que permitan integrar a los diversos sectores
en la toma de decisiones. Es por esto que se definieron los mecanismos para
aplicar los puntos planteados en el plan de comunicación y su nivel
operativo. Por medio de estas herramientas se conforman los productos y
acciones que terminarán por abrir espacio a una ventana de políticas para el
cambio del sistema judicial.
Con las acciones esbozadas y su correcta implementación, el modelo de
organización de los tribunales planteado en la Ley 821, de 1927, se verá
reformado hacia otro que asuma la lógica costo-efectiva y permita mayor
eficiencia, celeridad y reducción en los gastos. Esto se verá reflejado en un
mejor servicio para los usuarios y en una administración de la justicia más
acorde con las necesidades de la organización, del Poder Judicial y, en
definitiva, de todos los dominicanos y dominicanas.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
133
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Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
137
GLOSARIO
Acceso a la justicia
Un acceso de todos a los beneficios de la Justicia y del asesoramiento legal
y judicial, en forma adecuada a la importancia de cada tema o asunto, sin
costos o con costos accesibles, por parte de todas las personas físicas y
jurídicas, sin discriminación alguna por sexo, raza, religión o nacionalidad.71
Acción incremental
Medida de carácter periférico, que parte de un objetivo central, que
abordado de manera frontal, por implicaciones diversas, enfrentaría
contención y rechazo.
Acción marginal
Medida que ataca la periferia. Ver acción incremental.
Casos entrados
Expedientes judiciales recibidos en un tribunal.
Casos salidos
Expedientes judiciales despachados o resueltos.
Comunidad jurídica
Actores que componen el sector justicia. Personas con intereses en los
temas judiciales y jurídicos (jueces, abogados, juristas y académicos del
Derecho).
Consenso
Acuerdo producido por consentimiento entre todos los miembros de un
grupo o entre varios grupos.72
71 LYNCH, Horacio M. Acceso a la Justicia y profesión legal, Conferencia Regional de la International Bar Association, el 13 de abril de 1997. 72 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua española, Editorial Espasa, (22. ª ed.), Madrid, 2001.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
139
Costo-efectividad
Término relacionado con el concepto de eficiencia técnica. En economía es
la relación del costo con los beneficios producidos. Estimación del buen uso
de los recursos.
Lobbying
Cabildeo; Acción de gestionar con actividad y maña para ganar voluntades
en un cuerpo colegiado o corporación.73
Organización judicial
Sistema de ordenamiento de la infraestructura, los recursos y la
administración de la justicia.
Políticas públicas
Estudio de las decisiones estatales. Medidas tomadas por la autoridad
pública para solución de una problemática.
Sector justicia
Ver Comunidad jurídica.
Sistema
Conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a
determinado objeto.
Stakeholder
Actores (individuos, organizaciones, intereses) que pueden afectar o ser
afectados por la actividad de una organización.
73 Ídem.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
141
ÍNDICE ANEXOS
Corpus analizado …………………………………… 132 Anexo I Reporte de Auditores Independientes …………………………………… 149 Anexo II Organigrama administrativo …………………………………… 157
CORPUS ANALIZADO Y OTROS ANEXOS
Presentación de la información recopilada
En este apartado se ofrecen los resultados de la investigación. Se
presentarán, en una primera instancia, de modo general y reducido a por
cientos, para luego procesar los datos de modo desagregado y expositivo con
los fines de explicar (a partir de la hipótesis que expone la posibilidad de
sensibilizar a la comunidad jurídica sobre la necesidad de una reforma de la
organización judicial) cada una de las respuestas que han aportado a la
investigación. Es interesante destacar que estos datos que se presentan a
continuación son los insumos utilizados para la construcción del diagnóstico
expuesto en el capítulo sexto.
Hipótesis
La hipótesis desde la que se parte al inicio de la investigación plantea la
posibilidad de sensibilizar los distintos actores del denominado "sector
justicia " (abogados, jueces, juristas y académicos), con el objetivo de
catalizar o mover a la discusión con miras a una reforma de la organización
judicial dominicana.
Esta afirmación funge como punto de partida para cruzar, de modo
transversal, las respuestas recogidas en el cuestionario. De esta hipótesis se
partirá con el objetivo de medir la situación sistémica en relación con la
afirmación.
Resultados obtenidos
Para poder expresar correctamente el panorama en estudio, es interesante
rescatar algunas de las respuestas de los consultados. Esto hará más
ilustrativo y será útil al objetivo de este apartado de exponer las
percepciones obtenidas en la investigación. El siguiente cuadro corresponde
a la valorización general de las respuestas. En el mismo, un total de nueve
entrevistas fueron evaluadas. Entonces, se muestra una mirada general a los
resultados, para luego pasar a desagregar los mismos.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
143
Doce preguntas componen el cuestionario. En la tabla que antecede se
presentan la 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 y 12. Las restantes (5, 10 y 11) son
respuestas que serán analizadas por separado en este mismo apartado. Con
ello se logrará aplicar la hipótesis a la totalidad de los datos para obtener
información.
Como se puede observar, las respuestas afirmativas, en general, son
mayoría. Es notable el caso de las preguntas 1, 4 y 7, que presentan casi
unanimidad en coincidencia con el interés del que parte la hipótesis.
A continuación se procede a analizar estos resultados generales a través de
la visualización de los porcentajes reunidos en cada variable. Es decir, a
partir de cada pregunta realizada se observarán las respuestas obtenidas.
Con estas, se pondrá en la mira la percepción que en la muestra se tiene de
la temática planteada.
Análisis de respuestas
1. ¿Considera que la Ley 821, de 1927 cuenta con una visión acorde a las necesidades actuales del país y de los usuarios del Poder Judicial?
En la primera pregunta se puede leer un amplio consenso. Un 89% de los
actores consultados coincide en una respuesta negativa. Lo que refiere a la
existencia de una percepción de que la actual ley de organización judicial
no cuenta con una visión acorde a las necesidades actuales del sistema de
justicia. Respecto al punto de partida, esta respuesta se constituye en un
primer pie de amigo para reafirmar la hipótesis.
En busca de mostrar casos ilustrativos de las tendencias, se pretende referir
las opiniones arrojadas por las respuestas, en palabras de algunos de los
entrevistados. Lo mismo se hará a lo largo de este apartado.
Uno de los consultados responde:
No. La eficiencia es un valor social que debe estar asociado con la
justicia y su impartición.74
Con esto, se verifica que existe cierta familiaridad con la lógica que guía el
documento aludido en la hipótesis75.
74 Entrevista a Enmanuel Cedeño Brea, Abogado, magíster en Derecho y Economía. 75 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, Dirección de Políticas Públicas. Estudio sobre la Organización Judicial. Pp. 7.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
145
Lo que arrojan las respuestas a esta primera interrogación no puede mover
al optimismo, pues, la información recibida debe ser evaluada de modo
integral para determinar si la misma se corresponde con la hipótesis
propuesta.
2. ¿Considera que el ordenamiento político (municipios, provincias, regiones) es acorde para el montaje o mantenimiento de la estructura de la Organización Judicial?
Un punto observable en las respuestas a esta pregunta, es que existe una
parte importante de la muestra que considera acorde el actual sistema de
organización judicial. Puede darse así por la existencia de una visión
conservadora de la situación o por el poco entendimiento de la lógica de las
políticas públicas76. Ejemplo de esto es una de las respuestas obtenidas, que
establece que el ordenamiento político-administrativo "es la forma en que
constitucionalmente está dividido el territorio de la República
Dominicana".77 Esta respuesta asume que el sistema jurídico (es decir, la
Ley de Organización Judicial) está supeditado al ordenamiento
constitucional administrativo. Tal afirmación no es del todo cierta. En
materia judicial la Constitución de la República establece que la ley
76 Aplicación de cuestiones técnicas, teorías económicas y estudios sociológicos a la toma de decisiones públicas. 77 Respuesta de Rafael Santana Viñas. Abogado.
establecerá la forma de ordenamiento de los tribunales.78 Otros responden
afirmativamente sin aportar mayores datos relativos a sus respuestas.
Sin embargo, hay una mayoría que responde negativamente. Entre estas se
destaca una respuesta:
"No. En primer lugar, la división política está excesivamente
atomizada. Económicamente, esto responde a los criterios propios de
la Teoría de la Elección Pública (Public Choice) y la búsqueda de
rentas (Rent Seeking) de los agentes políticos que tienen la
necesidad imperativa de crear puestos y estamentos políticos que les
generen utilidad y poder. Cuando analizamos que la administración
judicial está “indexada” al derecho organizacional político, y que,
encima, no sigue criterios lógicos ni coherentes de distancias reales
actualizadas según las vías de comunicación y los medios de
transporte contemporáneos, el resultado arroja mucha ineficiencia y
gastos para litigar y movilizarse. Esto se traduce en barreras de
entrada significativas para la repartición de justicia y la preservación
de los Derechos Humanos -que deben ser de las funciones
fundamentales del Estado, según la Constitución Dominicana-."79
Esta contestación, que en su contundencia recoge razones muy coincidentes
con el Estudio de Organización Judicial, es una de las que se enmarca en la
mayoría del 56%. Esta negación mayoritaria constituye también un punto a
favor de la posibilidad de crear consensos. Y, por tanto, resulta en una
confirmación de la hipótesis al cruzarla con las respuestas obtenidas
3. ¿Considera que debe existir una correlación entre los niveles de conflicto (crímenes, delitos e infracciones reportadas, en lo Penal; conflictividad en casos de Derecho Civil o Laboral) reportados en la sociedad y los factores para la creación y mantenimiento de tribunales en determinadas demarcaciones?
Como se observa, en este caso las respuestas positivas han alcanzado el
78 Constitución Dominicana 2010. Artículo 63. 79 Respuesta de Enmanuel Cedeño.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
147
67%. Un 11% las negativas y un 22% no sabe, o no dio una respuesta que
arrojara un resultado evaluable.
Uno de los consultados responde:
"Si. Una administración de justicia eficiente es aquella que no sólo
dirima los conflictos, sino que lo haga de manera expedita y barata.
Mientras más se extienden los litigios más se gasta y se perturban los
derechos envueltos. La carga de trabajo y los índices cuantitativos de
conflictividad son factores importantes que deberían tomarse en
cuenta a la hora de crear y mantener foros judiciales (y de repartir
casos litigiosos entre distintos tribunales)".80
Estas afirmaciones vienen a confirmar la hipótesis-problema del que se
parte en el sentido de que existe (confirmado en el 67%) una potencialidad
para crear consenso sobre la necesidad de reforma. Por otro lado, dentro
del 11% negativo destaca la siguiente afirmación:
No creo que la creación de tribunales deba necesariamente
corresponderse a los niveles de conflicto, por lo menos en sus grados
más elementales (Juzgados de Paz y Juzgados de Primera Instancia).
Ahora bien, si los Tribunales no dan abasto a la cantidad de casos por
insuficiencia de salas y tribunales, una opción a considerar
indiscutiblemente es la creación de nuevos tribunales. El Estado
tiene el deber de facilitar el Acceso a la Justicia. Existen 80 Enmanuel Cedeño.
mecanismos para controlar el dispendio excesivo y el montaje de
estructuras institucionales innecesarias en lugares donde no hay
suficiente actividad jurisdiccional como ocurre en varios lugares, en
los cuales los niveles de conflicto son muy bajos o la estructura
jurisdiccional es suficiente. La división por Distritos y Departamentos
Judiciales han sido soluciones viables, así como la división de
Tribunales por Salas, y es la organización que tiene el Poder Judicial
actualmente. No se pueden tener órganos inoperantes que
signifiquen una carga para el Estado, pero lo más elemental, sea
inoperante o no, debe estar disponible a los ciudadanos y
ciudadanas, es decir, la Justicia debe estar disponible en su mínima
expresión a lo menos, donde la organización política de la República
indique que debe tener presencia.81
Como vemos, la extensa respuesta niega que deba existir correlación entre
índices y la existencia de tribunales. Sin embargo, en el transcurso de su
contestación ofrece (quizás sin notarlo) indicios claros de esta necesidad. La
respuesta, que refleja conocimiento del sistema, no asume la lógica de las
políticas públicas. En este sentido, se confirma doblemente nuestra
hipótesis, y la necesidad de nuestra propuesta inicial: sensibilizar sectores
mediante la comunicación del estudio de políticas públicas con miras a
catalizar una futura reforma de la organización judicial.
4. ¿Considera que deben existir condiciones preestablecidas para que un tribunal se mantenga en funcionamiento (expedientes entrados, niveles de conflictividad, factor económico)? ¿Cuáles? En la presente pregunta los resultados fueron casi unánimes. Ya que las
afirmaciones positivas constituyen un 89% y no existen casos negativos. Sí se
destaca un 11% en la cual la respuesta es no verificable.
81 Respuesta de Ernesto Guzmán Alberto, abogado.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
149
Entre las contestaciones encontradas como Sin respuesta válida, es posible
visualizar la reacción de uno de los consultados:
Deben haber condiciones sólo para algunos casos, como lo es para la
división por salas, en las cuales si no hay flujo que mantenga la
necesidad de esas divisiones, resultarían innecesarias. Pero esas
condiciones preestablecidas no pueden aplicarse a los mínimos de
Acceso a la Justicia, ósea, no podemos clausurar un Juzgado de Paz
de alguna demarcación fronteriza atendiendo a que no cumple con
los factores planteados en la pregunta, porque es el mínimo o
estructura más elemental del Poder Judicial en esa demarcación, la
cual debe persistir ante factores como esos.82
Otra respuesta que arroja resultados interesantes es la que requiere, más
allá de las condiciones establecidas en la pregunta, otras cuestiones que
aportan a la hipótesis y su fortalecimiento:
Además, los factores cualitativos tales como la distancia que existe
entre una demarcación territorial específica y las contiguas más
cercanas debería ser tomada en cuenta (Por Ej. Los costos que
implica suprimir un tribunal con un reducido flujo de expedientes
podría transportarse a los potenciales usuarios como un costo de
traslado al tribunal más cercano, en caso de un litigio. En conclusión
el Estado ahorra, pero grava a los particulares).83
82 Ernesto Guzmán Alberto. 83 Enmanuel Cedeño Brea.
5. Cuáles, desde su punto de vista, son los factores que permiten o aseguran niveles de Acceso a la Justicia satisfactorios.
Debido al tipo de pregunta, la presentación de las respuestas difiere en la
forma a como se ha venido expresando. En este sentido, por tratarse de una
pregunta que arroja informaciones que no pueden ser establecidas como
positivas y negativas, se decide evaluar la frecuencia. Es decir, se ordenan
los datos de forma tal que permita visualizar el número de veces que
aparecen. Por esto, existe una muestra de 14 datos, con un valor
establecido para la moda hasta 5. Esto es así, porque cinco es el mayor
número de veces que se repite una respuesta. Así, la moda, que es el valor
que con mayor frecuencia aparece en una distribución de datos, es 5.
A continuación se presentan los datos organizados en una tabla de modo
descriptivo. Así se hará posible identificar cuales fueron estos catorce
factores que según los consultados permiten o aseguran niveles de Acceso a
la Justicia satisfactorios.
Variable Frecuencia Bajo costo (gratuidad) 4 Des-burocratización 4 Tiempo de respuesta (expedito) 3 Confianza 5 Información 4 Cercanía del tribunal 3 Eficiencia 1 Acceso del juez natural 1
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
151
Posibilidad de ser oído y citado 1 Estado de inocencia 1 Acceso a recursividad 1 Tribunal permanente 1 Mejores salarios 1 Protección de los DD.HH. 1
Como se ha visto, la percepción mayoritaria (la moda) es la variable
Confianza. Esta, que no responde a la lógica planteada por el estudio que se
refiere en la hipótesis, supera a la variable Eficiencia en cuatro menciones.
El acceso a información, la des-burocratización y la rapidez en el tiempo de
respuesta, junto con la cercanía del tribunal, siguen en número de
repetición. Otra variable importante es el bajo costo, factor que sí cruza
por la apuesta de la hipótesis y que cuenta con un margen de frecuencia de
cuatro. La variable Cercanía del tribunal es interesante, debido a que en la
doctrina nacional es uno de los factores de mayor peso para evaluar el
Acceso a la justicia. Otros puntos se presentan con menor incidencia con
una mención en toda la muestra. La aparición de otros factores hace pensar
que es posible contrarrestar esta lógica con menor dificultad. Así, se podrá
instalar en el sector justicia una visión más apegada a las extraídas del
Estudio y por tanto tendentes a la eficiencia.
6. ¿Considera que la descentralización es un factor determinante en el Acceso a la Justicia? ¿Por qué?
Las respuestas a este punto muestran que una mayoría de 78% considera que
la descentralización es un factor determinante en el Acceso a la Justicia.
Esta percepción, extendida además en la doctrina jurídica contemporánea,
plantea un reto ante la hipótesis. Uno de los consultados responde
afirmativamente:
Si. En la medida en que reduce las distancias y costos de traslado
hacia los tribunales.84
Esta respuesta responde a motivaciones vistas en la pregunta anterior, que
aunque son poco conceptualizadas están en la psiquis de los consultados.
Esto refiere a la cercanía de los tribunales como factor determinante. Y, al
cruzarse con la hipótesis, supone una traba para lo propuesto. Otros, en
cambio, responden identificando concentración con lo administrativo y no
con lo territorial. Este es el caso de este actor consultado:
La concentración sólo sirve para crear burocracia e ineficiencias.85
7. ¿Considera que la eficiencia es un factor importante en el Acceso a la Justicia? ¿Por qué?
En este punto se observa cómo el 89% de los consultados responde
afirmativamente. Esto luego de haber constatado, en la pregunta 5, que
sólo una de las respuestas verificó la eficiencia como un factor relevante
para el Acceso a la Justicia. Este giro, se entiende que, responde a un punto
interesante: la comunicación refleja la fuerza de los símbolos. Ninguno de 84 Respuesta de Boris De León, abogado. 85 Respuesta Rafael Santana Viñas, abogado.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
153
los consultados se atrevió a responder en negativo ante la eficiencia y lo
que este concepto representa. Sin embargo, al evaluar la totalidad de las
respuestas, en muchos casos los resultados son opuestos a este concepto. Al
pasar por la hipótesis esto deja clara la posibilidad de sensibilizar,
escogiendo mensajes clave, a los componentes del sector justicia.
8. ¿Qué opina de una posible migración hacia un modelo de Organización Judicial que contemple grandes centros judiciales, contrario al actual sistema que acoge la organización de las comunidades para el establecimiento de tribunales?
El 33% responde positivamente a la posibilidad de migrar hacia un modelo
que contemple grandes centros judiciales. Contrario a lo que la doctrina
sobre Acceso a la Justicia establece, este modelo supone que menos
tribunales se encuentren diseminados en el territorio nacional. La postura
mayoritaria está en las respuestas que no arrojan un resultado definido y,
que por tanto, da un indicio de que es posible lograr una mayor definición a
partir de las propuestas de la hipótesis.
En tal sentido, uno de los consultados dice:
Habrá que estudiar la propuesta, para determinar si entre las nuevas
tendencias, es la más acorde a nuestra realidad político-social.86
Este tipo de respuestas muestran una posibilidad de modificar (al evaluar a 86 Rafael Santana Viñas.
partir de la hipótesis) de sensibilizar a los actores del sector en el interés de
entender la necesidad de moverse a un modelo de organización distinto.
Por otro lado, los argumentos arrojados por uno de los consultados son
bastante útiles para fortalecer la hipótesis, en el sentido de que aportan
referencias internacionales:
Favorecería dicho sistema. Me parece promisoria de antemano la
propuesta. Nuestro sistema -aunque modelado en los sistemas de los
países civilistas continentales de Europa- en la práctica, se asemeja
bastante el modelo Inglés donde todos los tribunales y la
administración de justicia se encuentras concentrados en Londres. En
el interior sólo existen estamentos judiciales de menor grado que
dirimen litigios de manera dispersa e itinerante.87
Entre las respuestas obtenidas que niegan la posibilidad propuesta en la
pregunta, resalta la que sigue:
Me asusta la idea. Pensar en “centros judiciales” sería un
contrasentido al proceso de descentralización que lleva a cabo el
Estado. En mi opinión el problema no está en el modelo de
descentralización, ni mucho menos concibo la centralización como
solución. Los grandes Centros Judiciales podrían encaminar a una
estructura “Cuello de Botella”; pensar en ello implica imaginar
cantidades considerables de personas, procesos lentos, tediosos,
etc.88
87 Enmanuel Cedeño Brea. 88 Ernesto Guzmán Alberto.
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
155
9. ¿Cree que podría lograrse consenso al respecto para la modificación en ese sentido de la actual Ley de Organización Judicial?
Sin embargo, a pesar de que en la pregunta anterior la respuesta afirmativa
no era la mayoritaria, en los resultados del presente caso no es así. Vemos
como un 56% considera posible la construcción de consenso que se propone
el presente trabajo. Lo cual confirma, al menos en la percepción de los
consultados, directamente, la hipótesis. El 33% niega la posibilidad del
consenso requerido para una reforma. El 11% en cambio, no ofrece una
respuesta que niegue o afirme.
10. ¿Qué puntos negativos tendría una propuesta que planteara la concentración como modelo para Organización Judicial?
En el análisis de las respuestas a esta pregunta se utiliza, como en el caso 5,
el criterio de frecuencia o repetición de las opiniones (variables) de los
consultados. Entonces, se parte de esta lógica para mostrar las respuestas.
A partir de esto se pretende entender cuáles son las preponderantes en el
denominado sector justicia.
Variable Frecuencia Que no haya una distribución planificada y racional
3
No me parece prudente. Es un contrasentido
1
Va contra la corriente actual de descentralización
2
El costo de los traslados 1
Tendría que estudiarse mejor 2
En el caso que nos ocupa la moda resulta ser la posición más favorable a la
hipótesis. El hecho de que no haya una distribución planificada y racional,
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
157
se presenta tres veces en las respuestas. Y esta es una de las cuestiones de
mayor interés a la hora de evaluar el sistema en el Estudio de Políticas
Públicas. En segundo término aparecen otras opciones con una frecuencia
de dos apariciones: Va contra la actual corriente de descentralización y
Tendría que estudiarse mejor. Otro tema interesante es la mención del
costo de los traslados en las respuestas.
11. ¿Qué puntos positivos o favorables tendría una propuesta que planteara la concentración como modelo para la Organización Judicial?
Como en el caso anterior, se utiliza la frecuencia para exponer las
respuestas presentadas a la pregunta en curso. La tabla que sigue a este
texto muestra cada una de las contestaciones recogidas.
Variable Frecuencia
Mayor eficiencia 3
Mejores tiempos 2 Elimina tribunales ociosos 1
Mayor control y fiscalización 1
Reducción de costos 2 Habría que estudiarlo, no conozco 2
No veo ninguno 1
En los resultados se presenta como mayoritaria la postura Mayor eficiencia.
Esto no es un dato menor, debido a que al cruzarlo con la hipótesis se
obtiene un punto favorable. La eficiencia es una de las aristas principales
que plantea el Estudio sobre la Organización Judicial.
12. Encontraría, desde su punto de vista, resistencia entre los diferentes actores del sector justicia (juristas, abogados y organizaciones de la sociedad civil) un cambio del modelo de Organización Judicial hacia un sistema concentrado (grandes centros judiciales regionales).
Evaluar los resultados que responden a la pregunta se hace difícil. Si se
observa como una realidad separada del resto de la entrevista el resultado
es distinguible como una percepción mayoritaria que plantea la
imposibilidad de construcción de consenso. Esto es así, porque el 67%
establece que se encontraría resistencia entre los diferentes actores del
sector justicia. Un 22% considera que no. Un 11% no sabe o no dio una
respuesta positiva o negativa.
Análisis general de resultados
Observar de manera integral la entrevista permite percibir que el nivel de
rechazo es más por desconocimiento que por oposición efectiva. Si se
plantean las condiciones para comunicar a los diversos sectores interesados
sobre los pormenores planteados por el Estudio sobre la Organización
Judicial realizado por la Dirección de Políticas Públicas, podría lograrse un
consenso respecto al estudio o revisión de la actual Ley 821, de 1927. Estas
Comunicación para el consenso José Carlos Nazaio
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afirmaciones no son fruto de la ligereza, sino de la observación de la
globalidad de las respuestas. En estas, se vislumbra un entendimiento de las
necesidades del sistema de justicia, pero una distorsión a la hora de
plantearse soluciones. Por eso, se considera que una mejor comunicación de
los resultados del mencionado estudio, contribuiría a un mejor
entendimiento de la temática y una posible solución a los problemas que
presenta el modelo de organización judicial.
Para lograr una mejor exposición y explicación de los resultados generales
de las entrevistas se procede a cotejar las respuestas útiles a continuación.
Seis, de las nueve respuestas que son posibles de evaluar para los fines,
responden positivamente a nuestra hipótesis. Es decir, plantean la
posibilidad de lograr sensibilizar los sectores relacionados para construir
consenso sobre la necesidad de una reforma partiendo del estudio en
cuestión. Las respuestas a las preguntas 1, 2, 3, 4, 7 y 9 refuerzan la
hipótesis. Del mismo modo, las respuestas a la pregunta 8 plantean, aunque
en menor grado, una percepción positiva de un 33% que se vigoriza (para los
fines) con el 44% indefinido.
Por el contrario, las respuestas a las preguntas 6 y 12 responden de manera
negativa. Sobre la sexta, se debe acentuar la atención debido a que, al
parecer, hace falta explicar la significación de descentralización, que bien
podría traducirse, para un mejor entendimiento, en el término
desconcentración.
Las respuestas obtenidas arrojan información importante a la hora de
enfrentar el reto de confirmar, descartar o modificar, las posturas
preconcebidas y esbozadas en la hipótesis de partida, que supone el
presente apartado. Pero más allá del mismo, se recogen, también, insumos
que han de servir como punto de partida en una eventual reforma de la Ley
de Organización Judicial.
