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Índice

Sumario……………………………………………………………………………………. Introducción……………………………………………………………………………….. 1. Transición política……………………………………………………………………….

1.1. El nuevo Gobierno…………………………………………………………… 1.2. El acompañamiento de la comunidad internacional…………………… 1.3. El reto de la gobernabilidad……………………………………………….

2. Seguridad……………………………………………………………………………….

2.1. La policía……………………………………………………………………. 2.2. La justicia…………………………………………………………………… 2.3. El proceso de DDR…………………………………………………………

3. Recomendaciones…………………………………………………………………….. Bibliografía………………………………………………………………………………….

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Sumario El actual Gobierno electo de Haití ha declarado su deseo de liderar el proceso de transición en el que está inmerso el país, liderazgo ejercido hasta el momento por la MINUSTAH y los países donantes. La Conferencia de Donantes de Madrid podría ser el punto de inflexión a este respecto, para lo que el Gobierno deberá definir claramente la manera cómo que piensa ejercer esta gestión del proceso de rehabilitación del país y los donantes deberán comprometerse a adoptar un papel más propio de acompañantes que de gestores Los retos a los que se enfrenta Haití no sólo son acuciantes, sino que además son muy numerosos. Sin embargo, la mayoría de actores en el país coinciden en afirmar que sólo la consolidación de un estado de derecho permitirá sentar las bases para el avance del país en todas las restantes dimensiones. Por descontado que este afianzamiento de las instituciones democráticas debe venir acompañado de mejoras en la seguridad, pero los cimientos de este progreso sólo podrán venir dados por un fortalecimiento del sistema democrático e institucional y el establecimiento de un estado de derecho. El primero de los retos a los que el Gobierno tiene que dar respuesta inmediata y eficaz es la consolidación de la transición política. Para ello y con el acompañamiento de la comunidad internacional se deberá iniciar un proceso de fortalecimiento de las instituciones del Estado y la administración pública. Además, el Gobierno deberá concentrar sus esfuerzos en mejorar la coordinación de la ayuda, no sólo para que ésta tenga un mayor impacto, sino también como muestra de que está ejerciendo un liderazgo efectivo. Finalmente, el cierre del ciclo electoral debería ser muestra de que el proceso de fortalecimiento institucional y normalización democrática ha sentado sus bases. El segundo de los grandes retos está en la mejora de la situación de inseguridad que sigue afectando al país. La reforma de la Policía Nacional Haitiana, del sector de la justicia y el proceso de Desarme, Desmovilización y reintegración son las piezas clave para que se produzca una reducción efectiva de la violencia y el proceso de construcción de paz en el país sea sostenible a largo plazo. Las precarias condiciones de vida de la población haitiana hacen urgente que se adopten con la mayor prontitud posible políticas efectivas conducentes a la mejora de estas condiciones. Además, el Gobierno deberá llevar a cabo las medidas necesarias para implicar en este proceso de transición a la población, con el objetivo de que ésta sea partícipe de las vitales decisiones que este momento se están tomando. La comunidad internacional, por su parte, deberá llevar a cabo una evaluación exhaustiva y analizar los errores cometidos para lograr que esta sea la transición definitiva hacia la paz, la democracia y la justicia social que tanto anhela el país.

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Introducción

Haiti, kenbe fem

Haití se encuentra en un momento determinante para su propio futuro. Tras algo más de dos años de transición después del fin del régimen del Presidente Aristide, un nuevo Gobierno legítimo y electo se encuentra al frente del país, un Gobierno que cuenta con el respaldo popular así como con el apoyo y reconocimiento de la comunidad internacional. De las decisiones que se tomen en este momento, tanto por parte del Gobierno y de los actores internos como de la comunidad internacional, dependerá que se den pasos certeros que permitan vislumbrar una salida a la crisis en la que se encuentra el país desde 2004, pero cuyas causas más profundas tienen un origen anterior. Desde la época de las dictaduras Duvalier, Haití no ha logrado la construcción de un Estado democrático y de derecho y con una presencia en todo el territorio. Por el contrario, gobiernos autoritarios, intentos fallidos de transición y golpes de Estado se han sucedido impidiendo el desarrollo político, social y económico del país. Sin embargo, varios factores que confluyen en el momento actual permiten tener una visión moderadamente optimista sobre el futuro del país. Tanto el Gobierno como la comunidad internacional, al menos en sus declaraciones públicas, coinciden en la necesidad perentoria de llevar a cabo un proceso de fortalecimiento institucional que cimiente un Estado de Derecho, sin el cuál no podrá tener lugar un desarrollo sostenible del país ni podrá garantizarse la seguridad de la población. Cabe señalar que la inseguridad a la que diariamente debe hacer frente la población haitiana no tiene únicamente su origen en los grupos armados ilegales y enfrentados al Gobierno, sino que las propias instituciones estatales, especialmente los estamentos judiciales y policiales, son fuente de inseguridad para la población. El Gobierno liderado por el Presidente René Préval ha mostrado su voluntad de liderar el proceso, adquiriendo el papel protagónico que le corresponde y que hasta ahora estaba siendo desempeñado por la comunidad internacional, a través de los donantes y la misión de Naciones Unidas desplegada en el país, MINUSTAH. Esta voluntad fue manifestada en la conferencia de donantes celebrada en el mes de julio en Puerto Príncipe y ha sido reiterada en los preparativos de la próxima conferencia que, bajo el auspicio del Gobierno español, tendrá lugar en Madrid en el mes de noviembre. Corresponde ahora por tanto a los donantes, sin abandonar su papel de acompañantes y supervisores del proceso de transición, permitir que el Gobierno electo se apropie del proceso como Estado soberano al que corresponden las decisiones sobre la gestión de lo que ocurre en el interior de su territorio. La oportunidad del momento hace necesario que quienes tienen en sus manos los recursos y medios para transformar el país actúen no con una mirada miope y cortoplacista sino con un enfoque holístico que no olvide la complejidad del contexto haitiano y la necesidad de abordar simultáneamente algunos de los retos más acuciantes a los que se enfrenta el país. El ya mencionado fortalecimiento institucional, que debería venir acompañado de serias medidas para acabar con la corrupción que vacía las arcas del Estado y condena al pueblo haitiano a la miseria más absoluta; la reforma decidida y estructural de la policía y el sistema judicial; la reducción de la violencia, no únicamente mediante un proceso de DDR, sino a través de un sistema de control de las armas que impúdica e impunemente circulan en el país; el desarrollo económico sostenible, justo e inclusivo que aproveche los recursos internos del país y sus potenciales y que revierta en la población haitiana y no en las clases bienestantes y las transnacionales; la extensión a toda la población de servicios básicos como educación, sanidad

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o la dotación al país de unas mínimas infraestructuras, son algunos de los desafíos más urgentes. Sin embargo el escaso impacto que la masiva intervención internacional ha tenido hasta el momento (al margen de triunfos puntuales, aunque no desdeñables, como la celebración de las elecciones, cuyo éxito también debe ser atribuido a la voluntad democrática del pueblo haitiano) abre un interrogante acerca del modelo usado, que ha adolecido de falta de coordinación entre los actores presentes en el país, así como de falta de participación de la sociedad civil haitiana, una sociedad civil rica y relativamente articulada que fue capaz de poner en un brete al propio Presidente Aristide, por el que se sintió traicionada y abandonada. Así pues, urge una reflexión crítica sobre la intervención internacional en el país, que permita una respuesta más efectiva y rápida a las acuciantes necesidades del país caribeño y que tenga en cuenta la particular idiosincrasia haitiana. Este informe es el fruto de una investigación llevada a cabo en Haití en el mes de noviembre de 2006 por las investigadoras de la Escola de Cultura de Pau, Gema Redondo de la Morena y María Villellas Ariño, en la que se mantuvieron diferentes entrevistas con representantes tanto del Gobierno y la sociedad civil haitiana como de la comunidad internacional1. La redacción de este informe se enmarca en el Proyecto Haití, que con la financiación de la Agencia Española de Cooperación Internacional, se viene desarrollando desde el año 20052.

Barcelona, noviembre 2006

1 Se mantuvieron entrevistas con el Presidente de la República; con el Representante Especial del Secretario General de la ONU y Jefe de la MINUSTAH; Deputy Force Commander; secciones de justicia, asuntos políticos, derechos humanos, reforma de la PNH, asuntos de género y DDR de la MINUSTAH; Embajadas de España, Canadá y Brasil, AECI; CRESFED, FOKAL, PAPDA, Oxfam, NDI, QIFD, Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, Vizyon Dwa Ayisyen, SIH (University of Tromso). 2 Los materiales que en el marco del proyecto se han elaborado en el transcurso de estos dos años pueden ser consultados en la página web http://www.escolapau.org

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1. Transición política

“El notable progreso político efectuado durante los últimos meses y el establecimiento de una dirección democráticamente electa ofrecen una singular oportunidad para que Haití salga del ciclo de inestabilidad y violencia y encaminarse hacia la recuperación y el desarrollo. […] Las nuevas autoridades han presentado para los cinco próximos años un ambicioso programa que se concentra en la modernización del Estado y el fortalecimiento de las instituciones democráticas, así como en la creación de riqueza […]. El cumplimiento de este programa dependerá en última instancia de los haitianos. No obstante, será indispensables una asistencia internacional constante y generosa para que el pueblo haitiano y sus nuevos dirigentes cumplan los objetivos trazados.“

Informe del Secretario General de la ONU sobre la MINUSTAH, julio de 2006 El tercer intento de transición a la democracia en Haití desde el fin de las dictaduras de los Duvalier3 se encuentra en un momento decisivo tras la celebración de las elecciones en febrero de 2006 y la conformación de un nuevo Gobierno encabezado por el Presidente René Préval. Después de que hayan tenido lugar las elecciones que pusieron fin al mandato de un Gobierno de transición, carente de legitimidad y objeto de contestaciones y críticas por parte de numerosos sectores, el Gobierno haitiano debe enfrentarse al reto de la consolidación de un Estado democrático y con presencia en todo el territorio. La debilidad del Estado haitiano, prácticamente ausente en la mayor parte del país y lacras de carácter ya endémico, como puedan ser la corrupción y el clientelismo, son algunas de las causas que se encuentran en la raíz de la crisis actual que atraviesa Haití y que explican también la dificultad para superar esta situación. Sin un Estado sólido difícilmente se podrán producir progresos en los restantes ámbitos que también suponen un desafío para el avance del país, como pueda ser la seguridad y el desarrollo social y económico a largo plazo. Por otra parte, la comunidad internacional ha expresado su voluntad de que el fortalecimiento institucional sea una de las prioridades en lo que respecta a su intervención en Haití y así lo evidencia el hecho de que este tema vaya a ser uno de los ejes centrales en la Conferencia de Donantes que tendrá lugar en Madrid. Sin embargo, varias cuestiones deben ser analizadas con más detenimiento, puesto que aunque existe un consenso acerca de la necesidad de mejorar la gobernabilidad de Haití, la vaguedad de este concepto permite la construcción de un consenso ficticio sin que necesariamente se comparta el contenido, y puedan existir muchas e incluso opuestas interpretaciones y propuestas. 1.1. El nuevo Gobierno Con la victoria de René Préval en las elecciones de febrero de 2006 se cerró la primera fase del actual proceso de transición caracterizada por la presencia de un Gobierno interino. La configuración de un nuevo Gobierno electo ha sido celebrada por la mayoría de la sociedad haitiana, que ha visto en éste el inicio de la recuperación de la soberanía del país, puesto que la elevada y visible presencia internacional en Haití hacía cuando menos cuestionable el hecho de que esta soberanía estuviera realmente en manos de las instituciones y la población haitianas.

3 Urgell, J., Haití, ¿a la tercera va la vencida?, AIS, 11 de noviembre de 2004 http://www.escolapau.org/img/programas/alerta/articulos/04articulo010.pdf

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Sin embargo, al momento inicial de optimismo que suscitó la victoria de “Lespwa”4 y toma de posesión del nuevo Gobierno, le está siguiendo una fase de pesimismo, como ponen de manifiesto las críticas vertidas sobre este Ejecutivo relativas a su inacción y falta de comunicación con la población. La crítica situación en la que se encuentra el país hace que las esperanzas de cambios rápidos y mejoras globales a corto plazo sean poco realistas, pero también es cierto que el Gobierno tiene la responsabilidad de iniciar un proceso de transformación efectivo que sea palpable para la población sin demasiada tardanza. El nuevo Gobierno cuenta con una serie de activos que de ser aprovechados adecuadamente permitirían dar un salto cualitativo y cuantitativo en el desarrollo del país. No obstante, es urgente que la población perciba que al menos ciertos cambios están teniendo lugar, puesto que cuanto más se dilate en el tiempo la visibilización de determinadas políticas públicas, así como de los resultados que éstas puedan estar teniendo, mayor será la desilusión de la población. Esto podría llevar a un grave deterioro de la situación del país en términos de tensión social y violencia. En primer lugar, el Gobierno de Préval cuenta con la legitimidad otorgada por el hecho de haber obtenido el poder por la vía de las urnas en el marco de unas elecciones aceptablemente limpias y transparentes, circunstancia que no siempre ha sido habitual en Haití. La mayoría de los electores votó por Préval en unos comicios con unas tasas de participación superiores a las que inicialmente se previeron. Se trata por tanto de un Gobierno legítimo y con respaldo social. Es también un ejecutivo que goza del reconocimiento y apoyo de la comunidad internacional en pleno, hecho no banal en un país en el que la conformación de gobiernos ha respondido a veces a los intereses geoestratégicos de determinadas potencias vecinas. Cabe también destacar que gran parte del apoyo de que goza Préval procede de los sectores más críticos con la transición iniciada tras la caída del régimen de Aristide así como con el propio fin del mandato del anterior dirigente, a quien consideran el todavía legítimo Presidente del país. La inclusión de estos sectores en el proceso político parece por tanto imprescindible para que la transformación y resolución del conflicto haitiano se produzca por la vía del diálogo y no por la vía de la violencia. El Gobierno de Préval cuenta también con la oportunidad de romper la costumbre de exclusión que ha caracterizado a Haití históricamente. Exclusión que tiene su faceta más visible en la dimensión económica y social5, pero que también ha sido notoria en el ámbito político. Así, la tradición haitiana de “el ganador se lo lleva todo” había caracterizado la política mediante gobiernos sin ninguna voluntad de diálogo y colaboración con la oposición. Por el contrario, Préval, en un gesto que tampoco debe ser magnificado pero sí reconocido como expresión de buena voluntad, ha incluido en su Gobierno a representantes de diferentes partidos políticos. Pese a que este gesto ha sido calificado por algunos sectores de guiño a la comunidad internacional sin trascendencia política real, dada la debilidad y falta de representatividad social de los partidos políticos haitianos en general, y en particular de los que integran la coalición de gobierno, cuando menos es la expresión de una voluntad de construir ciertos consensos que den una mayor estabilidad a la política del país6.

4 “Lespwa” o “Esperanza” es el nombre del partido político liderado por René Préval. 5 Según las cifras que ofrece el Banco Mundial, en Haití el 78% de la población vive en condiciones de pobreza, con menos de dos dólares al día y el 54% en condiciones de extrema pobreza con menos de un dólar al día. 6 Las alianzas que Préval ha llevado a cabo no se han hecho tanto en términos partidistas como de personas concretas de dichos partidos que guardaban una mejor relación con el actual Presidente.

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Esta oportunidad histórica, que viene reforzada por la confluencia de factores como los apoyos tanto de carácter interno como externo con los que cuenta el Gobierno, no debería ser desperdiciada, dadas las acuciantes y urgentes necesidades del país. 1.2. El acompañamiento de la comunidad internacional El acompañamiento que la comunidad internacional ha ofrecido al país desde el estallido de la crisis previa a la caída del Gobierno de Aristide ha sido objeto de numerosas críticas tanto en el interior de Haití como por parte de actores externos. Algunas de estas críticas son reiteradas y hacen referencia a la falta de impacto de los proyectos impulsados por la comunidad internacional y al derroche de fondos en un país con unas necesidades tan acuciantes. Los mecanismos utilizados hasta el momento, especialmente los recogidos en el Marco de Cooperación Interino (CCI, por sus siglas en francés), se han revelado altamente ineficaces e inadecuados para las necesidades del país y de las entidades internacionales trabajando en las áreas comprendidas por dicho documento. Como el propio Secretario General de la ONU reconoce en su informe de julio de 2006:

“Ha resultado difícil evaluar la repercusión del marco de cooperación provisional sobre las condiciones de vida de la población haitiana debido a la falta de un mecanismo de supervisión y evaluación y de gestión adecuada de la información” 7.

Es necesario, por tanto, que se haga una revisión del papel que la comunidad internacional ha desempeñado en Haití hasta el día de hoy, para evaluar qué es lo que no ha funcionado y cuáles deberían ser los próximos objetivos a alcanzar. Puesto que en algún momento, tarde o temprano, tanto Naciones Unidas como otros organismos internacionales deberán pensar en cuál sería la estrategia de salida del país más adecuada, es necesario disponer de mecanismos de evaluación que permitan valorar el impacto real de esta presencia internacional. El Gobierno haitiano ha expresado su voluntad de mostrar un mayor liderazgo en el proceso de transición y desarrollo que actualmente está teniendo lugar en el país. La celebración de la conferencia de donantes en Puerto Príncipe, organizada por el Gobierno, es una muestra de esta voluntad, así como los reiterados mensajes que en esta dirección se han producido desde su composición y el anuncio de varios planes de Gobierno, como el Programme d’Apaisement Social y el Plan de gobernanza y desarrollo a 25 años. La conferencia de Madrid supondrá por tanto la oportunidad para que la comunidad internacional demuestre que está dispuesta a ceder el testigo a Haití y deje en manos del nuevo Gobierno algunas cuestiones fundamentales como la coordinación de la intervención internacional. Para lo que será necesario que el Ejecutivo explicite cómo va a llevar a cabo estos planes. Por otra parte, el Gobierno haitiano viene demandando también una cierta especialización por parte de la comunidad internacional, no sólo para evitar duplicidades y derroche de fondos, sino también porque ésta permitiría un mejor aprovechamiento de las capacidades y áreas de mayor experiencia de los actores y países involucrados en el proceso de transición de Haití y por tanto una mayor calidad en la ayuda prestada. La comunidad internacional debe tener en cuenta que a pesar de la enorme necesidad de ayuda que tiene el país, su capacidad tanto de absorción como de gestión es ciertamente limitada, lo que sumado a una descoordinación y duplicación de esfuerzos resta toda efectividad a esta ingente presencia de actores externos. La administración pública haitiana es sumamente débil, cuando no inexistente en muchas

7 Informe del Secretario General sobre la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití. 28 de julio de 2006, S/2006/592 http://www.un.org/Docs/sc/sgrep06.htm

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partes del país lo que dificulta y retrasa que la ayuda internacional tenga un impacto real en las condiciones de vida de la población, por lo que la comunidad internacional debe velar para que esta destacada presencia en Haití no acabe por neutralizar los esfuerzos locales que se están haciendo. Por otra parte, sería deseable que desde la comunidad internacional se apostase por modelos de cooperación que no estén concebidos únicamente desde el modelo neoliberal de primacía del libre mercado, máxime teniendo en cuenta las desastrosas consecuencias que para Haití ha tenido este modelo de desarrollo en los años recientes8. Es positivo como paso inicial el hecho de que Haití haya sido incluido en la iniciativa HIPC del Fondo Monetario Internacional de alivio de la deuda externa, pero sería necesario profundizar en otras medidas que no debiliten, sino que fortalezcan al Estado haitiano y que potencien las capacidades y los recursos locales para garantizar la sostenibilidad del desarrollo. El proceso de elaboración de la estrategia de reducción de la pobreza debería enmarcarse en estos parámetros, y su resultado ser aceptado por la comunidad internacional aun cuando no encaje con el Consenso de Washington. Por otra parte, sería también importante que la inversión extranjera necesaria para revitalizar la economía, se haga garantizando siempre el respeto a los derechos humanos de los trabajadores haitianos así como al ya deteriorado medio ambiente 9 y priorizando también aquellos sectores que suponen un beneficio real para el país y no sólo para los inversores10. 1.3. El reto de la gobernabilidad Como se señala reiteradamente a lo largo de este informe, los retos a los que se enfrenta Haití no sólo son urgentes, sino que además son muy numerosos. Sin embargo, la mayoría de actores en el país coinciden en afirmar que sólo la consolidación de un Estado de Derecho permitiría sentar las bases para el avance del país en todas las restantes dimensiones. Por descontado que este afianzamiento de las instituciones democráticas debe venir acompañado de mejoras en la seguridad11, pero los cimientos de este progreso sólo podrán venir dados por un fortalecimiento del sistema democrático e institucional. Varios son los aspectos que desde la nueva gestión gubernamental deberán ser abordados, por supuesto con el acompañamiento de los actores internacionales pertinentes por sus capacidades o recursos. En primer lugar, es urgente fortalecer la administración pública haitiana, como un primer paso para la consecución de un Estado de derecho. El diseño de políticas públicas que pueda

8 Para una explicación más detallada de estas consecuencias así como del problema de la deuda externa en Haití véase el capítulo sobre desarrollo del informe de la Escola de Cultura de Pau, Haití ¿ahora o nunca? Informe sobre la situación y los retos del país. Julio 2005 http://www.escolapau.org/img/programas/alerta/haiti/informe001.pdf 9 Para más información véase Prandi, M. y Lozano, J. M., Guía práctica de derechos humanos para empresas, Escola de Cultura de Pau / ESADE, Barcelona, 2006. 10 Algunos de los sectores económicos a los que se ha apuntado reiteradamente como posibles motores de la economía haitiana son el turismo y el procesado y ensamblado de manufacturas. Sin embargo, se trata de sectores que entrañan numerosos riesgos en términos de beneficios reales para el país. El primero, porque el modelo imperante de turismo en el que grandes grupos hoteleros internacionales dinamizan el sector tiene como consecuencia que los beneficios económicos que finalmente repercuten en el país sean ciertamente exiguos. En el segundo caso, son conocidas las pésimas condiciones laborales de los trabajadores, y especialmente de las trabajadoras de las maquilas en otros países del continente americano. 11 La cuestión de la seguridad es abordada con más detenimiento en el apartado correspondiente de este informe. En cualquier caso, resulta necesario apuntar que la situación de seguridad en Haití no es muy diferente a la de otros países de la región, con índices similares de secuestros, asaltos armados, etc. Sin embargo, es la fragilidad política del contexto haitiano la que convierte los índices de violencia en Haití en objeto de tal preocupación que ha llevado al despliegue de una misión de mantenimiento de la paz en el país.

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hacerse desde las altas instancias gubernamentales carecerá de sentido si no se cuenta con un cuerpo administrativo capaz de llevarlas a cabo. Dado que el ámbito de trabajo de la mayoría de los donantes es el gubernamental, y no tanto el trabajo con los actores de la sociedad civil, disponer de una administración pública con capacidad de gestión es una condición sine qua non para que la ayuda internacional tenga una traducción concreta. Ningún Estado puede desarrollar políticas y servicios públicos sin disponer de la infraestructura administrativa más básica así como de técnicos intermedios, y es notoria la falta de estos servicios en Haití, lo que priva a la ciudadanía del goce de sus derechos más básicos, como educación, sanidad, transporte, vivienda digna, e incluso reconocimiento mismo de la condición de ciudadanía12. Esta situación de ausencia de las estructuras administrativas del Estado tiene también graves consecuencias sobre la inseguridad en el país, ya que el contrabando, la evasión fiscal, el tráfico de drogas, armas y personas y las actividades ilícitas en general encuentran campo abonado en este contexto. En segundo término aparece un reto que ya ha sido mencionado en este informe, que hace referencia a la necesidad de una mayor coordinación de la ayuda internacional que se presta al país. El nuevo Ejecutivo podría ejercer de catalizador de esta coordinación. El Ministerio de Planificación y Cooperación Externa ha recibido alabanzas desde diferentes sectores, tanto de donantes como de organizaciones locales e internacionales por su mayor capacidad de gestión, así como por ser uno de los Ministerios más sólidos del Ejecutivo, y es a este Ministerio a quien corresponde gestionar la relación con la comunidad de donantes, por lo que cabría intuir que mediante una adecuada colaboración entre ambas partes sustanciales mejoras podrían tener lugar en este ámbito. Además, sería necesario hacer un registro exhaustivo con todas las ONG que están trabajando en el país se registraran, para saber quién está haciendo qué y dónde. Por otra parte, que la ayuda sea efectiva y además fiscalizable para garantizar su adecuado uso es una obligación tanto de los donantes como del Gobierno, ya que Haití no puede permitirse el lujo de desperdiciar los recursos disponibles, o peor todavía, de que éstos acaben en los bolsillos de burócratas y políticos carentes de escrúpulos. Así pues, la lucha contra la corrupción13 y la rendición de cuentas deberían ser prioritarias para el nuevo Gobierno, puesto que la corrupción drena recursos esenciales para el desarrollo de las políticas públicas y merma la confianza de los ciudadanos en la capacidad del estado para mejorar sus condiciones de vida, además de contribuir a incrementar la desigualdad y la pobreza de manera directa. Se hace urgente por tanto el establecimiento de un sistema de control y de sanciones para combatir este extendido fenómeno. En este sentido, la honestidad que mayoritariamente se le atribuye a Préval y a otros destacados integrantes de su Ejecutivo debería servir de incentivo. El tercero de los retos en el área de la gobernabilidad es el de completar y cerrar el ciclo electoral. Las elecciones pendientes (locales y legislativas) presumiblemente tendrán lugar el próximo mes de diciembre, en una fecha que aunque algunos califican de prematura, parece establecida. Previsiblemente estas elecciones tampoco estarán exentas de dificultades e incluso de ciertas irregularidades, tal vez inevitables en un país de estas características. En cualquier caso el fin del ciclo electoral permitirá cerrar una etapa y dotar a todas las administraciones públicas de representantes políticos, lo que debería favorecer el diseño e implementación de programas de Gobierno. Sin embargo, los riesgos de desestabilización

12 La carencia de un registro civil sistematizado en el que se lleve una contabilidad del censo haitiano hace que la inmensa mayoría de la población carezca de documentos acreditativos de su ciudadanía. A título de ejemplo es destacable que en el registro de electores efectuado por la OEA más del 72% de las personas inscritas presentaron documentos que no eran partidas de nacimiento, por carecer de ellas. 13 Según el informe del año 2006 de la organización Transparency International, Haití ocupa el peor puesto del mundo en la escala del índice de corrupción percibida, por detrás de países con escasa reputación democrática como Myanmar. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006

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política que toda elección de estas características conlleva inherentemente hacen necesario que tanto el Ejecutivo como la comunidad internacional 14 dispongan de un cierto plan de contingencia que permita hacer frente a los eventuales problemas que puedan surgir tras estas elecciones. La fragilidad del sistema político, la polarización social y la falta de partidos políticos fuertes y representativos no hacen sino agravar este riesgo de desestabilización. Por otro lado, algunos actores locales coinciden en señalar la necesidad de simplificar el sistema electoral haitiano, no en lo que respecta a la forma (periodicidad, fórmula electoral, etc.) sino en lo concerniente a cuestiones de carácter logístico, más acordes con los limitados recursos de que dispone el país. Por otra parte, desde algunos sectores de la comunidad internacional, y muy especialmente desde la MINUSTAH, se ha apuntado a la necesidad de una reforma constitucional que permita una simplificación del sistema electoral. Teniendo en cuenta que la complejidad del proceso conllevaría necesariamente el incumplimiento de los trámites establecidos en la propia Constitución si dicha reforma tuviera que llevarse a cabo con una cierta urgencia, podría ser justificable entendiendo que la aplicación de la Constitución hasta el momento ha sido cuando menos altamente deficitaria. No obstante, desde la sociedad civil haitiana surgen algunas voces contrarias a esta reforma constitucional, señalando que el hecho de que la Constitución no se haya aplicado obedece a la falta de voluntad política y no a su inaplicabilidad, como a menudo se argumenta15. Así pues, la reforma de la Constitución podría suponer la apertura de la caja de Pandora, especialmente en un momento en que en el país acrecienta la nostalgia de épocas como las de Duvalier consideradas como de mayor seguridad. Un proceso de reforma constitucional con intenciones iniciales de simplificación del sistema electoral podría acabar derivando en transformaciones con visos menos democráticos. Esto no es obstáculo para que pueda iniciarse un debate ciudadano sobre la necesidad o no de reformar la Constitución. En cualquier caso, al Gobierno le resultaría extremadamente difícil iniciar este proceso de reformas y contar con un respaldo suficiente, puesto que los equilibrios políticos que existen actualmente son ciertamente frágiles. La inmensa mayoría de la sociedad haitiana anhela el fin de la situación actual de crisis y desgobierno que sólo favorece la persistencia de la violencia, la inseguridad y la pobreza e impide el desarrollo del país. La magnitud de los retos pendientes por un lado, pero la acuciante necesidad de la población haitiana de percibir mejoras en sus condiciones de vida hacen necesario que Gobierno y comunidad internacional tengan la obligación de actuar al mismo tiempo desde la perspectiva del corto y el largo plazo. El Gobierno electo tiene la responsabilidad de romper con la fatalidad histórica a la que el país parece condenado desde que en 1804 se convirtiera en la primera república negra independiente, atrevimiento que parece no haberle sido perdonado. Sin embargo, éste debe ser el momento de poner en práctica aquello de las lecciones aprendidas para no repetir los errores que han acompañado a los distintos intentos de transición en Haití y lograr de una vez por todas que el fin de la violencia y de la pobreza y la consolidación de la democracia dejen de ser quimeras irrealizables.

14 Uno de los componentes clave del mandato de la MINUSTAH es la asistencia electoral. 15 El texto de la constitución haitiana, redactado en 1987 después de la finalización de la dictadura Duvalier, es considerado extremadamente democrático, puesto que obedecía a la voluntad de impedir cualquier deriva autoritaria del estado haitiano.

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2. Seguridad La inseguridad en Haití sigue siendo uno de los principales problemas del país, caracterizada por los robos y los secuestros perpetrados principalmente por las bandas armadas que proliferan en los barrios marginales de la capital, que se dedican al tráfico de armas, el contrabando y el narcotráfico. Durante el penúltimo trimestre de 2006, según las estadísticas de incidentes violentos recogidas por la MINUSTAH, los incidentes armados y los secuestros se han reducido proporcionando una sensación de mejora de la seguridad. Aunque si bien la situación de seguridad, según las estadísticas, ha mejorado, no se puede bajar la guardia dado que continúa existiendo el riesgo de que vuelva a haber un recrudecimiento de la violencia. La inseguridad afecta principalmente a la zona urbana de Puerto Príncipe, donde barrios como Cité Soleil continúan bajo dominio exclusivo de las bandas armadas y a los que las tropas de la MINUSTAH y la policía nacional de Haití, entran con muchas dificultades y corriendo riesgos, como ha demostrado el último incidente ocurrido en este barrio de la capital a mediados de noviembre en el que perdieron la vida dos soldados jordanos de la MINUSTAH. En el resto de las provincias la situación de seguridad no es tan problemática como en la capital. El problema principal de la violencia e inseguridad no es ya la existencia de los 300 miembros de bandas armadas que la comunidad internacional calcula que existen sino que estos ejercen su influencia en zonas civiles donde hay 10.000 personas y donde por tanto habita población que no tiene una implicación directa en el conflicto armado pero que sufre las consecuencias de la violencia. Uno de los problemas a los que se enfrenta la MINUSTAH es cómo evitar que durante los enfrentamientos con las bandas armadas, que tienen lugar en zonas densamente pobladas, no sean heridas o muertas personas ajenas a las bandas armadas, como ya ha ocurrido con anterioridad. Para atajar esta situación de seguridad volátil, la MINUSTAH está llevando a cabo un despliegue amplio de tropas, actuando a modo de fuerza disuasoria. Según personal de la MINUSTAH en el mencionado barrio de Cité Soleil16 tan sólo quedarían diez manzanas sin controlar, aunque las patrullas de las fuerzas internacionales continúan sin aventurarse más allá del centro del barrio. Cité Soleil sigue siendo por tanto un reino aparte donde la autoridad la ostentan las bandas armadas y donde la población puede considerarse totalmente olvidada a no ser por la escasa presencia de algunas organizaciones no gubernamentales locales e internacionales. Mientras la operación militar desplegada por Naciones Unidas continúa concentrada principalmente en Cité Soleil, los propios militares internacionales comienzan a apuntar a una nueva zona de conflicto emergente, el barrio de Martissant. En este barrio operan principalmente dos bandas y ya se han producido algunos enfrentamientos, lo que ha hecho saltar las armas sobre el riesgo potencial de traslado de la violencia a esta zona. La peculiaridad del caso haitiano, caracterizado por el hecho de que unas bandas armadas controlan partes de la capital y llevan a cabo acciones principalmente delictivas, hace que éste sea un caso complicado de gestionar para el departamento de operaciones de mantenimiento de la paz, al no encajar dentro del marco clásico de estas operaciones de interposición entre las partes. Aunque si bien es necesario señalar que, pese a que la situación actual ha derivado en una mayor criminalidad de la violencia muy vinculada con el narcotráfico, el tráfico de armas y la delincuencia común y con menos trasfondo político, no hay que olvidar el vínculo político

16 Cité Soleil es un barrio anejo al mar donde se calcula que viven 500.000 personas, y donde en la actualidad ejercen el poder los líderes de las dos bandas armadas principales: Evans y Amaral.

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inicial de estas bandas armadas. Por lo tanto tal y como ha señalado el propio Secretario General de la ONU en sus informes sería necesario modificar la composición de los efectivos de la misión ampliando aún más el contingente policial, como ya se hizo con la Resolución 1608 de 22 del junio de 2005 y tal y como se recomienda en el informe del Secretario General de la ONU del 28 de julio de 2006. De aprobarse dicho incremento la actual dotación del componente policial de la MINUSTAH quedaría en 1951, frente a la dotación militar prevista de 7.500 soldados, de los que actualmente se han desplegado 6.400. La mayoría de la población haitiana considera necesaria la MINUSTAH principalmente como fuerza disuasoria. Si bien está claro que su presencia en el país contribuye a la estabilidad política y a un incremento de la seguridad, un mandato más definido en función de los problemas a los que tiene que hacer frente podría mejorar su capacidad de actuación. Entre los aspectos que se podrían mejorar del actual mandato de MINUSTAH se destacan los siguientes:

• Las reglas de actuación, según están recogidas en la resolución 1542 del 30 de abril de 2004 no especifican claramente sus capacidades de intervención. Según éstas, no pueden intervenir más que como elemento disuasorio por lo que no pueden llevar a cabo detenciones.

• El personal que compone la MINUSTAH, procedente de una pluralidad de países, principalmente sudamericanos, aunque también procedente de Sri Lanka, Jordania, Pakistán, no domina la lengua más utilizada en Haití, el creole, y, en algunos casos, el francés, la otra lengua utilizada en el país. Este hecho reduce por un lado las posibilidades de comunicarse con la población y el personal con el que tienen que trabajar mermando las capacidades de la misión. Asimismo hay que considerar los problemas de comunicación que también existen entre los propios miembros de la MINUSTAH, un problema que ya se ha observado en otras misiones de mantenimiento de la paz con el consiguiente perjuicio para el funcionamiento adecuado de ésta.

• Los diferentes grados de formación existentes entre los efectivos que componen la misión también perjudican el desarrollo de la misma.

Por lo tanto y teniendo en cuenta el tipo de conflicto al que las tropas de Naciones Unidas tienen que hacer frente en Haití, sería apropiado que Naciones Unidas continuara incrementado el componente policial y que éste termine ocupando el papel central que le corresponde en la gestión de una misión de estas características 17 . Las capacidades y competencias de un contingente policial están más acorde con el tipo de actividades que se han de realizar con el objetivo de garantizar la seguridad. Y, sobre todo, con el proceso de reforma de la Policía Nacional de Haití, actualmente en marcha. 2.1. Policía En la actualidad se calcula que la policía nacional haitiana está formada por 7.000 policías, la mayoría de ellos poco preparados y mal equipados. Las instalaciones de policía están en estado ruinoso o han sido destruidas y la PNH sólo tiene a su disposición 400 vehículos en condiciones de funcionamiento18. Además de los problemas en cuanto a preparación de los efectivos policiales e infraestructuras y logística, es necesario señalar que la percepción de la población hacia la policía es muy negativa: existe corrupción en todos los niveles, está

17 Véase Escola de Cultura de Pau, Haití ¿ahora o nunca? Informe sobre la situación y los retos del país. Julio 2005 http://www.escolapau.org/img/programas/alerta/haiti/informe001.pdf18 Plan de Reforma de la Policía Nacional de Haití S/2006/726.

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politizada y son constantes las violaciones de derechos humanos y actividades delictivas con total impunidad. Ante este panorama, el Gobierno en colaboración con la MINUSTAH ha diseñado un plan de reforma de la policía mediante el que en los próximos dos años se pretende aumentar los efectivos policiales en 9.000 con el objetivo de llegar a 14.000 en el 2011. La reforma contempla además el incremento de la dotación policial, el establecimiento de criterios de admisión y necesidades de formación, capacitación y ascenso, y un proceso de revisión del personal actual. Reconocido como elemento clave y principal, la reforma de la PNH podría en última instancia contribuir a una mejora de la seguridad en el país. Sin embargo, no se puede olvidar que esta reforma no logrará nada si no va de la mano de la reforma del sector de la justicia. Así, la solución del problema de inseguridad en Haití pasa por la construcción de un Estado de Derecho y el logro de una policía nacional independiente, no politizada, y bien pagada. 19

Dado que ésta no es la primera vez que la comunidad internacional se involucra en el proceso de formación de la PNH, sería recomendable tratar de evitar algunos de los errores que se produjeron en el 1994, cuando el International Criminal Investigative Training Program (ICITAP) del Departamento de Justicia Norte americano lideró el proceso de preparación y formación de los nuevos cadetes que iban a componer la PNH 20 . Sobre todo en lo concerniente a la necesidad de definir las necesidades de formación en función de la realidad haitiana y no en función de los intereses de los donantes implicados, y a la necesidad de coordinar estos programas entre los diferentes donantes que participen en este proceso de reforma21. Es interesante señalar que en 1994 fueron EEUU, Canadá y Francia los donantes bilaterales más implicados en la formación de la PNH. En la actualidad, los donantes más interesados en la reforma de la PNH son EEUU y Canadá, mientras que Francia ha mostrado su interés por contribuir a la mejora de la gestión de las aduanas. España por su parte también está interesada en participar en esta reforma y en estos momentos está definiendo las posibles áreas de intervención. Esta división de competencias según habilidades no debería obviar la necesidad de coordinación que una tarea de este tipo requiere. Otro elemento importante a tener en cuenta es la aportación presupuestaria que necesitará la PNH. Se estima un presupuesto de 60 millones de dólares anuales para una dotación de 8.000 efectivos para el ejercicio de 2006-2007, y de 113 millones de dólares para el ejercicio de 2010-2011, con una dotación de 14.000 efectivos. Es necesario señalar, tal y como indica el propio plan de reforma, que la situación actual en materia de recursos requerirá una importante financiación externa, lo que debería conllevar un compromiso firme por parte de los donantes, dada la extrema importancia de esta reforma.22 A esto hay que añadir el hecho de que en la actualidad el Gobierno carece de un sistema de gestión del presupuesto y de capacidad para gastar adecuadamente esta cantidad de dinero. En la actualidad la policía está llevando a cabo un proceso de investigación de antecedentes en el que se tomará en cuenta la integridad y competencia de los actuales miembros de la PNH y de los futuros integrantes. Para medir la integridad se dispone de un código de disciplina, y

19 El retraso en el pago de salarios y el hecho de que éstos sean bajos ha sido identificado como una de las causas de la corrupción policial. 20 Beer, D. “Peacebuilding on the ground. Reforming the judicial sector in Haiti” en VVAA., Building Sustainable Peace, editado por Tom Keating & W. Andy Knight. Co editado por University of Alberta Press & United Nations University. 2004. 21 Ibid. 22 Plan de Reforma de la PNH. S/2006/726.

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las normas establecidas por el Comité Especial para Supervisar la Policía Nacional, un organismo modificado y ratificado por el Gobierno cuya función principal es supervisar la puesta en marcha de la reforma de la policía. En cuanto a las competencias, éstas son las señaladas por el director de la academia de policía que ha elaborado un borrador conteniendo el conjunto de competencias necesarias y por medio del que se elaborará un programa de entrenamiento específico para policías. Se calcula que una cuarta parte de los actuales policías podría perder su puesto de trabajo tras haber sido evaluados, y que algunos podrían abandonar antes incluso de pasar por el proceso de entrevistas. Para solucionar el posible problema que se cree al evaluar a los actuales policías, las propuestas de la MINUSTAH son:

1. Penas de prisión para los que sean destituidos por cuestiones delictivas. 2. Destitución temporal y preparación adición para aquellos que se determine que no

son competentes, para tratar de que logren los requisitos solicitados. De hecho en la actualidad ya se está llevando a cabo cierto tipo de preparación.

3. Integración en el programad de DDR para aquellos que no sean aptos o cambio de puesto dentro de la propia PNH.

El nuevo plan de reforma de la policía hace especial hincapié en los aspectos de preparación y formación de efectivos, elementos necesarios para lograr una policía independiente que pueda erigirse en el verdadero garante de la seguridad y el Estado de Derecho. Asimismo, la formación en materia de derechos humanos debería ser una prioridad en el proceso de capacitación de la nueva policía. 2.2. Justicia Tal y como se ha señalado anteriormente la reforma de la PNH debe ir de la mano de la reforma de la justicia ya que el funcionamiento de ambas es imposible si se carece de una de ellas. Sin personal y espacios para aplicar la ley, de poco servirá una policía reformada y depurada. En la actualidad Haití carece de un sistema de justicia independiente. La mitad de los jueces que hay en el país con considerados corruptos y la otra mitad prefieren no implicarse en los casos complicados23. Este país caribeño tiene un sistema jurídico débil como consecuencia, entre otros factores, de las medidas aplicadas por el Fondo Monetario Internacional para la reducción de las instituciones del Estado para minimizar costes. La consecuencia actual es la falta de tribunales y de funcionarios públicos suficientes para hacer frente a la gestión de la justicia. La debilidad del Estado por lo tanto es un elemento clave que contribuye al actual clima de impunidad imperante. La resolución 1702 del Consejo de Seguridad de la ONU da a la MINUSTAH la posibilidad de desempeñar un papel más importante en la reforma de la justicia, al contribuir con 16 expertos en materia de prisiones para realizar el acompañamiento al director de prisiones y al instar al Gobierno a que se coordine con la comunidad internacional en la reforma completa del sistema policial, judicial y penitenciario24.

23 Ibid. 24 Resolución 1702 de 15 de agosto de 2006 del Consejo de Seguridad de la ONU.

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La administración penitenciaria en Haití depende de la policía, que a su vez depende del Ministerio de Justicia donde se encuentra la Dirección de Asuntos Penitenciarios. El actual Gobierno de Preval ofrece una nueva posibilidad a la comunidad internacional para colaborar con el Ejecutivo en la reforma de la justicia, dado que el nuevo Ministro de Justicia se ha mostrado dispuesto a cooperar en estos aspectos con la comunidad internacional y a trabajar para la mejora del Estado de Derecho, realizando informes mensuales donde se evalúa la situación en esta materia. Entre las prioridades señaladas por el Ministro de Justicia haitiano están el acceso a la justicia para todos, y con ello el apoyo a la justicia itinerante. También está entre sus objetivos el logro de la asistencia legal gratuita. Sin embargo, el objetivo de la actual reforma de justicia no es sólo trabajar con el Ministro de Justicia sino también con los agentes judiciales. Así, el programa de reforma consta de tres ejes:

1. Desde el Ministerio de Justicia –redacción de leyes, independencia de la Magistratura, redacción del Estatuto de la Magistratura, establecimiento del Consejo Superior de la Magistratura, inspección judicial, control a los magistrados, etc.

2. Sistema judicial –su reforma se está debatiendo en el Consejo de Ministros y de aprobarse se votará próximamente.

3. Sistema penitenciario –a este respecto se está planteando la posibilidad de introducir un sistema de alternatividad penal. Este aspecto es de especial importancia dada la actual masificación de las prisiones haitianas.

En Haití en la actualidad los poderes ejecutivo, legislativo y judicial no son independientes, uno de los orígenes de todos los problemas actuales. Un experto de Naciones Unidas está trabajando directamente con el Gobierno en este aspecto para lograr la independencia de estos tres poderes. Entre los donantes que financian la reforma del sistema de justicia están USAID, Canadá, la UE, el PNUD y la MINUSTAH. El principal problema que afronta la reforma de la justicia en Haití es que, pese a la voluntad manifiesta del Ministro de Justicia, existe una gran resistencia al cambio no sólo en el ámbito judicial (abogados, jueces) sino en muchos otros ámbitos vinculados (policías, etc.), que se benefician del actual sistema eminentemente corrupto. 2.3. El proceso de DDR La enorme proliferación de armas existente en estos momentos en Haití, así como el clima de violencia en determinadas zonas, especialmente en algunos suburbios de la capital, hace que la cuestión del DDR sea de especial urgencia para el país. Se calcula que en estos momentos circulan aproximadamente unas 200.000 armas en Haití, gran parte de ellas en manos de la población civil o de las bandas armadas criminales. Por otra parte, algunos estudios hablan de la existencia en Cité Soleil25 de tres grupos armados principales con entre 20 y 80 miembros

25 Cité Soleil es el barrio capitalino más afectado por la violencia y en el que la MINUSTAH ha concentrado los mayores esfuerzos en términos de seguridad y operaciones militares.

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cada uno26, aunque podrían existir entre 30 y 35 grupos adicionales con un poder mucho menor. Parecería por tanto, dada la magnitud del fenómeno, que no se trata de un problema inabordable. Sin embargo, la gravedad de la situación reviste en el hecho de que estas bandas armadas tienen su escenario de actuación en el espacio de convivencia de la población de los barrios más pobres de la capital, espacio en el que transcurren los enfrentamientos armados entre los grupos opuestos y también con las fuerzas de la MINUSTAH. El problema se ve reforzado por el hecho de que el liderazgo ejercido por los jefes de las bandas armadas ha desplazado al liderazgo de carácter social que antaño ejercían personas destacadas de la comunidad, dejando a la población civil en una situación de indefensión tanto frente a la violencia como frente a la arbitrariedad de dicho liderazgo. Por otra parte, y como constatan prácticamente todos los análisis que al respecto se han hecho, la falta de alternativas económicas y vitales arrastran a gran parte de la población a prestar apoyo a estos grupos, bien sea de manera directa, bien indirecta, a cambio de obtener recursos que permitan la supervivencia. Se trata por tanto de un fenómeno de enorme complejidad, porque si bien es cierto que el núcleo duro de personas que integran los grupos armados es reducido, existe todo un entramado alrededor de éstos que hace que un elevado número de personas dependan para su supervivencia de su existencia. Es un enorme desafío, puesto que la violencia armada no sólo afecta a la estabilidad política del país, sino que esta situación de inseguridad ha conllevado la paralización completa de la actividad económica de estos barrios, que por otra parte están superpoblados. Las particulares características de Haití, sobre todo por el hecho de que no se trata de un conflicto armado que siga los patrones habituales en el que un Gobierno y un grupo armado, mediante la firma de un acuerdo hayan consensuado un proceso de DDR, ha obligado a la MINUSTAH y al Gobierno haitiano a plantear el proceso de DDR en otros parámetros, al menos sobre el papel. Así pues, se ha adoptado un nuevo enfoque de carácter comunitario, mediante el cual se espera que los beneficios que pueda generar el proceso de desarme reviertan sobre el conjunto de la población y no únicamente sobre las personas que hacen entrega de las armas. No obstante, la falta de recursos y de financiación ha llevado a que la real implementación de esta nueva perspectiva esté siendo muy limitada en la práctica. Dado el enfoque preventivo que incluye esta metodología comunitaria sería realmente prioritario dotar de los recursos necesarios a MINUSTAH y PNUD para que pudiera ponerse en práctica, puesto que la facilidad con la que actualmente los grupos armados llevan a cabo el reclutamiento se debe a la ausencia de alternativas para la población, especialmente más joven, en el ámbito comunitario. Es por tanto absolutamente necesario que el DDR no se enfoque únicamente desde un punto de vista de ofrecer incentivos materiales para la desmovilización y desarme, sino que también se ofrezcan espacios de desarrollo personal y comunitario para la población susceptible de integrarse en dichos grupos. A este respecto resultan especialmente interesantes las iniciativas que se están llevando a cabo desde organizaciones de la sociedad civil, con un presupuesto ciertamente menor, pero con una mayor capacidad de incidencia directa sobre la población local27.

26 International Crisis Group, Haiti: Security and the Reintegration of the State. Latin America/Caribbean Briefing Nº12, International Crisis Group, Port-au-Prince/Brussels, 2006 27 Cabe destacar especialmente dos iniciativas concretas. Por una parte la Campaña para Reducir la Violencia Armada en Haití, liderada por Oxfam y en la que participan otras muchas ONG locales e internacionales. Por otra parte, la ONG con presencia directa en Cité Soleil, como Quisqueya International Organization for Freedom and Development http://www.qifd.org, que trabaja ofreciendo espacios de ocio y formación profesional a los jóvenes como medida preventiva para evitar su integración en los grupos armados.

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En lo que respecta a la actuación del gobierno, cabe destacar la creación de la Comisión Nacional de Desarme, Desmovilización y Reintegración (CNDDR), con un mandato más fuerte y más poder político que la existente durante el Gobierno de transición ya que tiene una mayor capacidad de negociar directamente con las bandas armadas. Al igual que sucede con el Gobierno electo respecto al Gobierno interino, la Comisión actual tiene una legitimidad política de la que la anterior comisión carecía 28 . En definitiva, podría afirmarse que hasta la constitución del nuevo Gobierno electo, ningún programa de DDR había sido realmente puesto en marcha29. Dada la complejidad que caracteriza el escenario haitiano, puesto que no se siguen los parámetros clásicos de un proceso de DDR, los actores responsables de éste –MINUSTAH y Gobierno– deben hacer frente a varias dificultades. En primer lugar, la dificultad misma de lograr que los integrantes de los grupos armados participen en un proceso de DDR, ya que los recursos que desde este proceso se ofrecen no equivalen a los beneficios económicos que podrían obtenerse gracias a la posesión y uso de armas. Así pues, aquellas personas que poseen armas de elevado valor económico y que se hayan plenamente integradas en la economía del crimen difícilmente obtendrán los incentivos suficientes para participar en dicho proceso. Unida a esto está la cuestión de la negociación y reintegración de personas responsables de actos criminales y cuya motivación política es cuando menos cuestionable. Si bien es cierto que en el origen de algunas de las bandas que operan en los barrios capitalinos existieron ciertas motivaciones políticas, y muchas de ellas habían sido creadas por el Presidente Aristide y se movilizaron en su defensa en el transcurso del conflicto en 2004, casi todos los análisis coinciden en apuntar que la dimensión política es cada vez menor. Las motivaciones que llevan a estos grupos a utilizar la violencia armada son económicas principalmente y cada vez menos vinculadas a ideologías políticas. Por esta razón, el programa de DDR es visto con mucho escepticismo por amplios sectores de la población, que consideran inadmisible que se de este trato a delincuentes. La cuestión de la justicia y la impunidad no ha sido suficientemente abordada en el diseño e implementación de este programa de DDR, lo que, teniendo en cuenta que no se siguen los patrones clásicos en dicho diseño especialmente, es un grave déficit que debería ser subsanado. Por otra parte, este programa de DDR debería venir acompañado de medidas de control sobre la proliferación de armas en el país, puesto que los programas de DDR acostumbran a tener un impacto limitado en lo que a la recogida de armas se refiere. Las pocas armas que hasta el momento han sido retiradas de la circulación a través del proceso de DDR eran de muy bajo calibre y muchas de ellas ni tan sólo funcionaban, sino que fueron entregadas para obtener los beneficios correspondientes. A este respecto, el Gobierno se ha mostrado favorable a impulsar un registro de armas, que al menos permitiera conocer la ubicación de éstas. Hay que señalar las dificultades que añade a este proceso el hecho de que la Constitución haitiana reconozca el derecho a portar armas. No obstante, la comunidad internacional debería mostrar un mayor compromiso con los mecanismos de control sobre la proliferación de armas, y reforzar las capacidades del Gobierno en este ámbito, mediante un mayor control fronterizo, aduanero y portuario, puesto que es prácticamente unánime la identificación del tráfico de armas como uno de los principales factores de desestabilización del país en estos momentos.

28 Cabe añadir, sin embargo, que la presencia en la CNDDR de Jean Baptiste Jean Philippe, conocido como Samba Boukman, que fuera portavoz de los grupos armados durante la Operación Bagdad, ha sido cuando menos controvertida, puesto que contra esta persona existen acusaciones de implicación y participación en graves violaciones de derechos humanos. No obstante, desde otros sectores se argumenta la importancia de esta presencia aseverando que mejora considerablemente la capacidad del Gobierno para negociar la desmovilización de los actores armados. 29 International Crisis Group, Haiti after the elections: Challenges for Preval’s First 100 Days. Latin America/Caribbean Briefing Nº10, International Crisis Group, Port-au-Prince/Brussels, 2006

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3. RECOMENDACIONES A los países donantes y Naciones Unidas:

- Priorizar la creación de mecanismos de mejora de la coordinación de la ayuda desembolsada en el país, así como del trabajo de los diferentes gobiernos, agencias internacionales y ONG presentes en el país. Evitar la duplicación de proyectos mediante la distribución de áreas de intervención

- Priorizar el fortalecimiento de la administración pública haitiana - Incrementar la dotación de policías de la MINUSTAH. - Incrementar los recursos destinados al programa de DDR para poder implementar de

manera efectiva el enfoque comunitario previsto. - Llevar a cabo campañas de información que den a conocer a la población haitiana las

políticas públicas que se están poniendo en marcha. - Establecer mecanismos de evaluación que permitan valorar el impacto de la

intervención ex ante y ex post con el fin de adaptar la intervención en función de las conclusiones alcanzadas con dicha evaluación.

A Naciones Unidas:

- Visualizar ante la población otras dimensiones de trabajo de la MINUSTAH (género, derechos humanos, ayuda humanitaria, formación, descentralización, asuntos civiles, etc.) para no identificarla única y exclusivamente con aspectos de seguridad militar.

- Evitar el uso excesivo de la fuerza en las operaciones militares y policiales llevadas a cabo por la PNH y la MINUSTAH y garantizando siempre la protección de la población civil. Investigar todas las denuncias sobre comportamientos indebidos tanto de la PNH como de integrantes de la MINUSTAH en estas operaciones e informar a la población local sobre estas investigaciones.

- Mejorar la coordinación entre MINUSTAH y las diferentes agencias de Naciones Unidas presentes en el país, tal y como establecen las directrices sobre las Misiones Integradas de Naciones Unidas, aprobadas por el Secretario General de la ONU el 13 de junio de 2006, así como todas las recomendaciones que se recogen al respecto en documentos previos.

- Definir una estrategia de salida a largo plazo y darla a conocer al Gobierno y el resto de donantes.

A los donantes:

- Disponer de un fondo de emergencias de desembolso inmediato con el que se puedan financiar proyectos de impacto inmediato.

Al Gobierno de Haití:

- Poner en marcha un programa exhaustivo de lucha contra corrupción acompañado de medidas sancionadoras para los funcionarios públicos hallados culpables de actos de corrupción.

- Desarrollar un sistema de registro y control de la circulación de armas. - Implicar a la población en el proceso de reformas para que ésta esté en todo momento

informada de los logros y participe de manera activa, en la medida de sus posibilidades.

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- Clarificar cuáles van a ser las responsabilidades que deberán asumir las personas que se acojan a los programas de DDR e informar a la población adecuadamente.

- Realizar programas de recolección de armas en manos de la población civil. Esta recolección debería realizarse intentando evitar el uso de la fuerza y priorizando la entrega voluntaria, a través de programas de intercambio y los incentivos colectivos antes que los individuales. Las armas ligeras que se recojan deberían ser destruidas para evitar su proliferación.

- Iniciar programas de carácter social especialmente centrados en la generación de empleo en aquellas zonas más afectadas por la violencia y que estén dirigidos a los colectivos en riesgo potencial de integrarse en alguno de los diferentes grupos armados que actualmente operan en el país.

- Explorar fórmulas de justicia transicional para elaborar un modelo adecuado al contexto haitiano que permita llevar a cabo un proceso de reconciliación y de esclarecimiento del pasado. Este proceso deberá ir acompañado de la implementación de medidas de reparación a las víctimas de violaciones de derechos humanos. Asimismo, estudiar fórmulas que permitan acabar con la impunidad por los crímenes cometidos tanto por sectores vinculados a los diferentes gobiernos, como a la oposición y a los grupos armados.

- Promover las reformas necesarias destinadas a mejorar el sistema penitenciario así como otro tipo de centros de detención como las comisarías de policía. Ofrecer al Gobierno el apoyo técnico y en recursos necesario para llevar a cabo estas reformas.

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