Índice general - fusades.orgfusades.org/sites/default/files/investigaciones/serie_de_investigacion_1-2005...a un costo menor, emplean más personas y promueven el crecimiento. Actualmente,

Índice general

Introducción .................................................................................................................................. i

1. La innovación y los sistemas de innovación ................................................................ 1

1.1 ¿En qué consiste la innovación? ............................................................................................. 1

1.2 ¿Qué es y qué no es innovación en economía? ...................................................................... 2

1.3 El desafío de construir sistemas de innovación nacional ....................................................... 5

1.3.1 ¿Qué es un sistema de innovación nacional? ............................................................ 6

1.3.2 Los retos que enfrentan los sistemas de innovación ................................................. 7

1.3.3 ¿Cuáles son los pilares para construir un sistema de innovación nacional? ............. 8

1.3.3.1 Estructura institucional y política ................................................................ 9

1.3.3.2 Diseñar esquemas de financiamiento a la innovación empresarial ............ 9

1.3.3.3 Promover la educación formal y la capacitación permanente ................... 9

1.3.3.4 Desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) .... 10

2. El estado de la innovación en El Salvador .................................................................. 11

2.1 Pérdida reciente de dinamismo en la economía salvadoreña ............................................... 11

2.2 Baja productividad histórica de la economía salvadoreña .................................................... 13

2.3 Las debilidades de la innovación en El Salvador .................................................................... 13

2.4 Funcionamiento del sistema actual de apoyo al desarrollo productivo ................................. 15

3. Propuesta institucional del SIN para El Salvador ....................................................... 17

3.1 Los aspectos claves de la propuesta del SIN ......................................................................... 17

3.2 Los tres parámetros básicos en los cuales se sustenta la propuesta ...................................... 18

3.3 Creación del Consejo Superior de Innovación -CSI- .............................................................. 19

3.4 Creación de la Gerencia de Innovación y programas marco de cooperación ...................... 19

3.4.1 La Gerencia de Innovación ...................................................................................... 19

3.4.2 El diseño de los programas marco ........................................................................... 20

3.5 Propuesta del Fondo de Innovación: promoviendo el crecimiento ....................................... 22

3.5.1 Subprograma de autodescubrimiento .................................................................... 25

3.5.2 Subprograma de desarrollo productivo ................................................................... 25

3.5.3 Subprograma de innovación científica ..................................................................... 25

4. Conclusiones ................................................................................................................. 27

5. Bibliografía ................................................................................................................... 29

Índice de cuadros

1 El Salvador: Ranking de indicadores sobre capacidad de innovación ......................................... 142 Indicadores de innovación: El Salvador, Costa Rica, Uruguay y Chile ............................................ 15

Índice de recuadros

1 De la ciencia a la innovación .......................................................................................................... 32 El rol de la innovación en el desarrollo de la competitividad ......................................................... 123 Fondos de innovación en otros países ........................................................................................... 23

Índice de gráficas1 Industria clasificada por intensidad en el uso de tecnología .......................................................... 62 Obstáculos en las empresas para realizar innovaciones ................................................................. 73 El Salvador: cinco años de lento crecimiento ................................................................................. 114 Tasa histórica de la contribución de la productividad total de los factores .................................... 135 Índice de crecimiento de la competitividad .................................................................................... 146 Aumentar la capacidad para competir, pasará por mejorar el potencial tecnológico .................... 14

Índice de diagramas1 Interacciones en una sociedad electrónica .................................................................................... 102 Sistema de Innovación Nacional -SIN- ............................................................................................ 183 Creación del Consejo Superior de Innovación ............................................................................... 194 Sistema de Innovación Nacional: el papel de las instituciones y sus funciones .............................. 205 Ejemplo de instituciones que formarán cada programa marco ..................................................... 216 Subprograma de autodescubrimiento ............................................................................................ 257 Subprograma de desarrollo productivo ......................................................................................... 268 Subprograma de innovación científica ........................................................................................... 26

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Propuesta institucional delSistema de Innovación Nacional (SIN)

Introducción

La economía de El Salvador ha experimentado en losúltimos años una fase de lento crecimiento, situando suritmo de expansión por debajo de la tasa histórica(período 1950-2000). Si bien existen una serie defactores coyunturales adversos que han afectado laeconomía, también se destacan otros de largo plazo queestán incidiendo en su desempeño.

El Salvador ha implementado desde los años noventa unconjunto de medidas económicas para consolidar laestabilidad macroeconómica, la apertura de la economíay fundamentar la asignación de los recursos con baseen una economía de mercado. Estas acciones hanconsolidado las condiciones necesarias para crecer,pero los resultados económicos indican que no sonsuficientes. Las tareas que se han vuelto evidentementemás necesarias, están relacionadas con las reformasmicroeconómicas, las cuales resultan más difíciles ymenos obvias en su proceso de implementación.

El Salvador, como economía pequeña y abierta, seencuentra enfrentando simultáneamente dos procesosnuevos de orden mundial: la globalización y el cambiotecnológico en las empresas. Sin duda, enfrentar dichosdesafíos, pasará por implementar programas novedososque apoyen en la transición y aumenten sostenidamentela capacidad de competir de las empresas locales.

En 2003 FUSADES presentó el Informe de DesarrolloEconómico y Social “Competitividad para el desarrollo”,estudio de carácter microeconómico que planteó lanecesidad de implementar en el país un Sistema de

Innovación Nacional que permitiera aumentar lacapacidad competitiva del país por medio del desarrollode la innovación. Una de las propuestas que FUSADESpresentó en la estrategia económica 2004-2009 fue lanecesidad de descubrir los nuevos motores delcrecimiento de la economía salvadoreña.

Con el fin de elaborar una propuesta operativa delSistema de Innovación Nacional se desarrolló una ampliainvestigación que incluyó talleres nacionales para discutircon sectores académicos, profesionales, empresarialesy cooperantes externos una estrategia de implementacióndel Sistema. Por otra parte, se realizaron entrevistas conexpertos internacionales para conocer sobre diferentesexperiencias en la implementación de esquemas deinnovación y se realizó una visita a Chile para conoceruna evidencia empírica.

La experiencia acumulada, permite proponer unesquema institucional para la implementación delSistema de Innovación Nacional en El Salvador. Elesquema desarrollado parte de aprovechar la riquezainstitucional que existe ya en el país, pero que se encuentracon fallas en la coordinación y orientación de losobjetivos; también el esquema busca crear cincoprogramas marco que faciliten la coordinación deinstituciones locales y de programas provenientes de lacooperación externa o de la banca de desarrollointernacional.

Se propone la creación del Consejo Superior deInnovación (CSI) donde se encuentren representados

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al más alto nivel el gobierno (Presidente y Ministros adhoc), las empresas (Presidente de la gremialempresarial) y academia (Consejo de EducaciónSuperior y otros). El CSI propondrá las políticas yestrategias para el desarrollo de la innovación y unagerencia de innovación será el ente coordinador eimpulsor de las propuestas a nivel de ministerios einstituciones públicas y privadas.

La propuesta plantea la creación de un Fondo deInnovación, por medio del cual se apoye coninstrumentos financieros la creación de empresasinnovadoras, se apoyen las iniciativas innovadoras deempresas ya existentes y se promueva el desarrolloinnovativo en las universidades y centros de investigaciónnacional. El Fondo de Innovación, es un mecanismo

que permite mostrar resultados favorables en el cortoplazo al apoyar la innovación y competitividad de lasempresas; al mismo tiempo, el fondo será uno de losinstrumentos a través del cual se otorguen los incentivospara construir el Sistema de Innovación Nacional de ElSalvador.

Es importante señalar que la elaboración del esquemainstitucional del SIN representa el resultado de unesfuerzo conjunto realizado con Roberto Rivera Campos.Desde que se propuso la creación del SIN en el Informede Desarrollo Económico y Social, 2003, continuamostrabajando e investigando hasta llegar a la propuestaactual, la cual considera la disponibilidad de recursosdel país, la trayectoria tecnológica nacional y el desarrolloinstitucional.

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1. La innovación y los sistemas deinnovación

1.1 ¿En qué consiste la innovación?

La innovación es actualmente uno de los términos másampliamente utilizado y aplicado en diversas áreas delas ciencias; la definición más amplia la considera “comoel acto de introducir algo nuevo”(Brainy Dictionary).Pero, en las ciencias económicas este concepto fueintroducido por primera vez por el economista JosephShumpeter, quien fue el primero en acuñar el términode la innovación como el factor dinámico que permiteun crecimiento sostenido en los países. La definición deinnovación fue la siguiente:

“Las innovaciones se producen a través de nuevascombinaciones de factores productivos existentes,incorporados a plantas nuevas y típicamente nuevasempresas productoras de bienes nuevos; por un métodonuevo, es decir no probado aún; para un mercadonuevo; por la compra de medios de producción en unmercado nuevo”.

Cuando Joseph Shumpeter (1883-1950) analizó elprogreso tecnológico explicado por la innovación, existíaun entorno de avances tecnológicos, como el teléfono,la cadena de montaje, electricidad, automoción, Coca-Cola, aviación, etc. (Ver “Somos el presente” de XavierSala-i-Martin, 2004).

Shumpeter, realizó un importante esfuerzo por tratar deencontrar qué es lo que determina el crecimiento delargo plazo en las economías de mercado. Para ellodiferenció los fenómenos que provocan fluctuacionesen las economías, clasificándolas como endógenas yexógenas. Las causas exógenas, que no son controlables,las separó, como por ejemplo: el clima, los cambiospolíticos, fluctuaciones de precios internacionales, etc.Realizada esta tarea, analizó cuál era la causa económica

endógena que provoca los ciclos de prosperidad ydepresión en una nación, encontrando a la innovacióncomo el motor del bienestar en los países. Las

Las innovacionesen las empresas

permiten producira un menor costo,

obtener másutilidades y

mejores salarios

innovaciones en lasempresas permitenproducir a un menorcosto, obtener másutilidades y mejoressalarios. En esta últimaaclaración, es cuandoel concepto de lainnovación se conectacon la productividad, que no es más que lograr que elcapital y trabajo generen más bienes que antes.

En su investigación sobre la innovación, Shumpeterplanteó importantes aclaraciones sobre una serie detemas claves y fundamentales que ayudan a comprendery entender el complejo proceso innovativo. Hantranscurrido más de setenta años desde sus aportes,pero aún las naciones desarrolladas continúanrealizando estudios más profundos, para basar suseconomías en la innovación. Los temas claves analizadosy aclarados por Shumpeter son:

a) Diferenciar entre creación de conocimiento puro einnovación. Esta aclaración es clave paracomprender la importante diferencia entre ambosconceptos. Shumpeter planteó que no es elconocimiento puro lo importante para crecer, sinomás bien la “innovación”, es decir, el proceso pormedio del cual el conocimiento se transforma ennuevos bienes y servicios que satisfacen necesidadesa un costo menor, emplean más personas ypromueven el crecimiento. Actualmente, existenpaíses que realizan un importante gasto deinvestigación y desarrollo en el PIB, pero tienenserias dificultades para convertir este nuevoconocimiento en un producto o servicio. EstadosUnidos, es la nación que más eficientementeconvierte el conocimiento en bienes o servicios, porello mismo es la nación más innovadora.

La “innovación”, es decir, elproceso por medio del cual el

conocimiento se transforma ennuevos bienes y servicios que

satisfacen necesidades a un costomenor, emplea más personas y

promueve el crecimiento.

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b) La innovación es una tarea humana sui generis(especial de emprendedores). Son aquellosempresarios que se caracterizan por su espírituemprendedor innovador, ya que están dispuestosa liderar, arriesgar y emprender actividades nuevas.Los países deberán estimular y apoyar dichasaptitudes para fomentar la innovación. Serinnovador no garantiza un éxito per se, pero noserlo conlleva al riesgo de quedarse operando concostos de producción altos, si surge otroemprendedor que incorpora un nuevo procesoinnovativo que disminuye el costo unitario deproducción. Por esta razón, los emprendedoresinnovadores tienden a situarse en aquellos paísesdonde encuentran las condiciones deinfraestructura, capital humano e incentivos, queles permita asumir con más éxito el riesgo deinnovar.

c) La innovación demanda un tipo especial definanciamiento. Shumpeter aclara que las empresasinnovadoras son nuevas y éstas carecían de activospara solicitar préstamos hipotecarios; por otra parte,los innovadores incurren inicialmente en grandesgastos antes de obtener ingresos, por ello losesquemas de financiamiento que promueven en lainnovación deben ser diferentes al créditotradicional. Como ya se mencionó, la innovaciónes un proceso riesgoso, con incertidumbres; portanto, requiere de un sistema de financiamiento decapital de riesgo.

d) Las innovaciones están caracterizadas porresistencias e incertidumbres. Casi siempre laincorporación de una innovación en un productoo proceso de producción, enfrenta resistencia alinterior de la industria. Empleados organizadospueden frenar la incorporación de nuevastecnologías por temor a perder empleos; o firmascon poder de mercado inhiben el surgimiento denuevas empresas innovadoras. Por ello, lacapacitación y la promoción de la competencia,desempeñan un papel complementario a lainnovación.

e) Las naciones deben promover la innovación y a losinnovadores. Las naciones que enfrentanperiódicamente este desafío encuentran y/operfeccionan nuevos motores que impulsan elcrecimiento sostenido en el largo plazo; de no

hacerlo y no apoyar a los innovadores estarácondicionada a ciclos depresivos más prolongados,a mayor pobreza y a mayor pérdida de bienestar dela población.

Shumpeter propuso el primer marco integral de análisisde la innovación como la fuente motora del cambiotecnológico y del progreso de las naciones. Desde suaporte, han existido nuevos desarrollos sobre la teoríaeconómica de las fuentes del crecimiento. En los añosrecientes, el mundo se encuentra experimentando unanueva revolución tecnológica, lo cual ha promovido unrenovado estudio de la innovación. Antes de entrar endichas consideraciones, se examinará con más detallelo que actualmente se considera como marco dereferencia para analizar y comparar la innovación entrelos países.

1.2 ¿Qué es y qué no es innovación eneconomía?

La Organización para la Cooperación y DesarrolloEconómico (OCDE), tiene por objeto promover el másalto nivel de desarrollo de sus países miembros, por loque uno de los principales temas de análisis ha sidocómo las economías crecen basándose en elconocimiento y la innovación. Desde 1960 ha publicadoestudios y manuales que buscan identificar ¿qué es? y¿qué no es innovación? (recuadro 1).

El Manual de Oslo de la OCDE, es uno de los principalestextos de referencia para clasificar lo que es innovaciónen los países. Esta tarea es crucial para implementarpolíticas públicas que promuevan la innovación y en lamedida que los países definen mejor los procesosinnovativos, resulta más fácil implementar y/o ajustarpolítica públicas que promuevan la innovación. Alrespecto, los países miembros de la OCDE hanconsiderado a la innovación como “el corazón de unaeconomía que basa su crecimiento en el conocimiento”,señalando también que “todas las formas deconocimiento juegan un papel crucial en el progresoeconómico”. En lo anterior, se establece el vínculo conel aporte de Shumpeter, al considerar que elconocimiento innovativo es la clave del progreso, esdecir, aquel conocimiento tecnológico que llega

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Recuadro 1De la ciencia a la innovación

Uno de los temas más interesantes es la relación entre ciencia e innovación, dos conceptos íntimamenteligados pero con matices muy importantes de distinguir. Las instituciones que han desarrollado manualespara estandarizar las estadísticas entre países e identificar las mejores políticas, advierten sobre los problemasde medición de ambos conceptos y su separación (OCDE y UNESCO).

La contribución del conocimiento al crecimiento, ha sido una de las áreas económicas más estudiadas paradefinir las mejores políticas públicas; una de las principales debilidades en nuestro país es la ausencia desistemas estadísticos que midan su evolución. Para poder realizar comparaciones más homogéneas entrepaíses, la Organización de las Naciones Unidas para la Ciencia, Educación y Cultura (UNESCO) propuso en1960 (hace 45 años) el primer marco que caracterizaba la generación de conocimiento a través de lo quese llamó las Actividades de Ciencia y Tecnología (ACT), la cual contemplaba tres grandes áreas: a) lainvestigación y desarrollo (I+D), que abarca la investigación básica, aplicada y el desarrollo experimental;b) la enseñanza y formación científica y técnica, relacionada con la labor en las universidades y centros deinvestigación; y, c) los servicios científicos y técnicos, se refiere a laboratorios, bibliotecas, etc.

La definición de la UNESCO abarca todas las áreas del conocimiento existentes en el mundo, algunas de ellasestán directamente relacionadas con el crecimiento y otras en forma indirecta, como el desarrollo cultural ypersonal. Pero el interés de la presente reflexión busca dilucidar la relación o interfases que existen entreciencia e innovación.

El economista Shumpeter, quien vivió bajo una época de cambio técnico, distinguió que el crecimientosostenible en los países se encontraba en la capacidad que tenían las empresas de innovar, pero hacía unadistinción fundamental al definir que la innovación se presentaba cuando la ciencia se traducía en nuevosbienes o servicios. Es decir, la innovación es la ciencia que llega al mercado, y los consumidores la obtienena través de los productos que consumen de las empresas. En esa misma línea, la OCDE por medio del manualde OSLO de 1997, planteó que las empresas pueden innovar tecnológicamente en productos y procesos, yasea por la aplicación de nuevas tecnologías o la realización de mejoras tecnológicas en productos y procesos.

La innovación dinámica y permanente está relacionada directamente con el avance de la ciencia, y en lospaíses líderes la creación de conocimiento está ligada al desempeño de la investigación y desarrollo; pero enlas naciones en desarrollo, también la innovación se puede presentar por medio del “esfuerzo innovativo”(Manual de Bogotá de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo -CYTED) que hacen las empresas cuandocompran bienes de capital, compran software, capacitan al personal, desarrollan programas de modernizaciónorganizacional (reingeniería, adoptan normas internacionales), diseñan nuevos productos y procesos. Loimportante en los países con bajo desarrollo es fortalecer y promover la innovación pasiva, la cual reside enla capacidad para utilizar el conocimiento existente en el ámbito mundial, lo cual implica promover ydesarrollar el capital humano, la infraestructura y los recursos financieros.

En “Competitividad para el Desarrollo”, FUSADES propone que El Salvador realice un importante esfuerzopara crear la capacidad de poder adaptar la tecnología existente en el resto del mundo hasta 2015, y sobrela construcción de dichas bases iniciar la fase de desarrollo para tener la capacidad de crear nuevoconocimiento en 2025. Esta meta era muy ambiciosa, si se considera de dónde partimos y los requerimientosde recursos y capital humano, que muestran necesarios la experiencia promedio internacional (verproyecciones). Véase cuadro de proyecciones en la siguiente página.

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al mercado a través de la creación de nuevos o mejoresproductos o servicios, los cuales permiten aumentar elbienestar de las personas.

A continuación se presenta la definición de innovación,de acuerdo con el Manual Oslo, 1997:

La innovación tecnológica de productos y procesos(IPP) comprende la implementación tecnológica denuevos productos y procesos, y/o un aumentotecnológico significativo en productos o procesos yaexistentes. La IPP es implementada cuando ha sidointroducida al mercado (innovación en producto) ousada en un proceso (innovación de procesos). Esimportante señalar que la IPP comprende una serie deactividades científicas, tecnológicas, organizacionales,financieras y comerciales.

La innovación, vista como fuente básica del cambiotécnico, es un fenómeno íntimamente vinculado con lasempresas, las cuales al buscar mayor rentabilidad,realizan procesos innovativos que permiten disminuirlos costos y aumentar la productividad, obteniendo unamayor participación en el mercado. Por esto, lasnaciones desarrolladas, articulan sus políticas públicas,empresariales y académicas para lograr las mayoresinnovaciones en las empresas y garantizar lacompetitividad, el empleo y bienestar de su población.

Para comprender la innovación, se deberá tener encuenta que la producción de bienes y servicios tienendos características claves “nuevos” o “mejorados”(Manual Oslo1 ). A continuación se describen lasdiferencias a nivel de productos y procesos:

a) Un producto nuevo se presenta cuando suscaracterísticas tecnológicas difieren de productosanteriores. Esta innovación puede ser resultado denuevas tecnologías, debido al uso de nuevoconocimiento o por la combinación de tecnologíasexistentes.

b) Un producto mejorado, se puede deber a que seelaboró usando componentes o materiales de mejorrendimiento; pero también se puede explicar porproductos más complejos, donde cambios parcialesde un subsistema del producto lo mejoraron.

Continuación del recuadro 1

1 En América Latina se elaboró el Manual Bogotá, como unaversión tropicalizada del Manual Oslo, ya que éste contemplalas complejidades innovativas que tienen los paísesdesarrollados de la OCDE. El Manual Bogotá brinda unconjunto de aportes para medir los procesos innovativos quese producen en América Latina, los cuales son principalmentede naturaleza pasiva, es decir, que descansan en la adopción,adaptación y copiado de innovaciones en los paísesdesarrollados. El Manual se encuentra disponible en la RedIberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología(RICYT).

Indicadores 1998 2015 2025

Gasto en inversión y desarrollocomo porcentaje del PIB 0.1% 1.0% 2.0%

Investigadores por cada mil habitantes 0.2% 6.0% 13.0% Doctorado 1.5% 10.0% 17.0%

Número de patentes por cada milhabitantes, PEA 0.4% 20.0% 40.0%

Publicaciones en revistas de investigacióncientífica en ciencias, por cada mil habitantes 0.1% 25.0% 60.0%

Proyecciones de resultados de construir la capacidadpara crear conocimiento

Fuente: Competitividad para el Desarrollo, las proyecciones se encuentran basadas en lasrelaciones que muestran el gasto de inversión y desarrollo en Estados Unidos.

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c) La innovación en procesos, se explica por laadopción de un método tecnológico nuevo omejorado, incluyendo los métodos de distribuciónde productos. Estos métodos pueden comprendercambios en la organización de la producción, delequipo o una combinación de las anteriores.

Como puede observarse, es crucial que una economíaconozca a partir de criterios bien definidos cuándo seproduce una innovación ya sea “nueva” o “mejorada”.Para ello, es necesario contar con sistemas estadísticosque permitan medir las innovaciones y conocer, a suvez, los obstáculos que la frenan. Es importantemencionar que El Salvador no cuenta con estadísticascontinuas sobre innovación2, lo cual dificulta sonocersobre los beneficios que la innovación aporta alcrecimiento económico sostenido de las actividadesproductivas.

1.3. El desafío de construir sistemas deinnovación nacional

Los países pequeños y con economías abiertas alcomercio internacional, actualmente se encuentranenfrentando grandes retos por la creciente competenciainternacional que se sustenta en la reducción de costosen bienes y servicios, que se explican por los fuertesavances que la tecnología y el conocimiento ha permitido.

En los años recientes ha existido un “boom” tecnológicoque ha permitido, a través de la biotecnología, alcanzarmayores rendimientos agropecuarios; por otra parte,las tecnologías de la información y comunicación hanlogrado reducir los costos de transacción a las empresas,gobiernos y familias; a su vez, ha permitido la creaciónde una nueva industria de servicios (maquila de datos,centros de llamadas, diseño de software), ha promovidola difusión del conocimiento; han surgido nuevosprocesos técnicos (Kaizen, normas ISO 14001); lananotecnología, neurociencia, bioquímica, despiertanun interés inusitado por el desarrollo de nuevosmateriales y productos (Apax 2005). Todo este avance,

2 El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT),en 1998 divulgó el único estudio que midió la ciencia ytecnología en el país, pero desde esa fecha no ha existido unnuevo esfuerzo.

sumado al desarrollo de las capacidades de los paísesemergentes (China) por adaptar o copiar todas lasnuevas tecnologías y lograr por medio de sus menoressalarios una reducción adicional de los costos, hacomplicado a los países en desarrollo que se encuentranal margen de toda la dinámica que provee la nueva eratecnológica. En los años recientes, China es un claroejemplo de la importancia que los países deben asignara crear sistemas que permitan adaptar o copiar latecnología.

En los años noventa, las actividades productivas sujetasa comercio internacional en El Salvador, han enfrentadodesafíos al experimentar un proceso de aperturaunilateral, un creciente desarrollo tecnológico mundialy una dinámica competencia externa. La economíasalvadoreña tiene y tendrá nuevos retos para insertarsea un contexto internacional caracterizado por laglobalización (que promueve el comercio y lacompetencia, vía reducción de costos de transporte ycomunicación), lo cual demanda una mayor atención aáreas que habían estado marginadas algunos años atrás.

Es importante señalar, que hace unas décadas atrás elpanorama competitivo era muy diferente, ya queprevalecía la protección arancelaria; en cambioactualmente, la industria local enfrenta la fuertecompetencia de productos chinos y asiáticos de bajocosto y con apertura comercial. Por otra parte, la caídade precios del café, propició una crisis en la estructurade generación de valor de la economía; la combinaciónde estos fenómenos internos y externos está propiciandoun cambio en la estructura productiva del país.

Adicionalmente, este balance es incompleto sino seconsidera el crecimiento de los nuevos sectores comola maquila, el cual durante los noventa permitió unaarticulación del país con las cadenas de produccióntextil de Estados Unidos. También el marco de nuevasoportunidades que se abren ante la comunidadsalvadoreña en el exterior (actualmente fuente deremesas e inversión-vivienda; pero a futuro, de turismo,servicios de salud, etc.), diversificación a una economíade servicios (centro financiero regional, servicios aéreos,cadenas de centros comerciales, servicios portuariosmarítimos, servicios de maquila (datos y electrónica) ydesarrollo hotelero). Asumir los retos y aprovecharnuestras oportunidades, inexorablemente pasará porcuanto aumentemos nuestra capacidad de innovación.

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Estos dilemas de riesgos y oportunidades se puedenobservar al analizar la industria nacional desde 1990hasta 2003. En forma agregada se puede concluir quecasi un 70% de las manufacturas se concentró enactividades de baja incorporación tecnológica y el restose situó como industria de mediana intensidadtecnológica, pero en las industrias básicas, la maquilamostró una permanente expansión al pasar de un pesode 1.7% a 13.6% en 2003 (gráfica 1). Siendo unaactividad que está inserta en la cadena mundial textilera,el país logró transferir tecnología de fácil asimilación(control de calidad, organización industrial, capacitaciónbásica) y que aprovecha los bajos salarios de operarios3.En los años noventa, la maquila representó las bondadesde la transferencia y la adaptación de innovación ennuestro país. Pero también nos mostró en 2004, queotra nación puede adquirir el conocimiento de cómohacerlo, logrando atraer inversiones en maquila yponiendo en “jaque” al sector doméstico (la amenazachina). Esta nueva dinámica ha implicado un enorme

3 William Easterly en su libro “En busca del crecimiento” enalusión a los beneficios que el conocimiento tiene al difundirse,cita cómo Bangladesh se benefició al conocer las técnicas demaquila por medio de empresas coreanas, las cuales iniciaroninversiones en una fábrica textilera de 130 trabajadores.Actualmente Bangladesh exporta más de US$2,000 millonesen prendas textiles, lo cual muestra cómo la difusión delconocimiento permitió que otros copiaran la técnica de lamaquila del primer empresario exitoso. Ésta es una de lasprincipales ventajas “el conocimiento se difunde”, y cuandoéste es a bajo costo y ayuda a enriquecerse es difícil quepueda mantenerse en secreto (China, actualmente).

desafío para la capacidad competitiva de las empresas, eimplícitamente para mantener o aumentar el bienestarde los trabajadores salvadoreños.

Es importante hacer notar que países del sudeste asiáticoy ciertos países de América Latina (Chile, México, CostaRica y Brasil) se han beneficiado total o parcialmente deesta nueva era tecnológica, lo cual ha sido posible, enbuena parte, gracias a las acciones de política pública yempresarial que tomaron para reorganizar o crear susSistemas de Innovación Nacional.

1.3.1 ¿Qué es un sistema de innovaciónnacional?

Las innovaciones en los países surgen a través de unproceso complejo, dinámico y armonioso, entre tresagentes claves: a) los emprendedores (empresarios y/oinvestigadores); b) las instituciones de investigación(centros de investigación, universidades y laboratorios);y c) el gobierno, por medio de las políticas de regulacióny promoción (normas de derechos de propiedad, accesoa incentivos financieros).

Los actores mencionados representan el núcleo en losprocesos innovativos, pero lograr un desarrollosostenido requiere que los países mantengan una seriede condiciones básicas complementarias favorables parapromover las innovaciones, algunas pueden ser: buenclima de negocios, ambiente competitivo empresarial,respeto a la ley, adecuada infraestructura para elsuministro de servicios públicos con calidad y preciocompetitivo, estabilidad macroeconómica, sólido sistemafinanciero, sistema educativo de buen nivel y sistema decapacitación efectivo y eficiente.

Con la cantidad de factores mencionados queintervienen endógena y exógenamente en el desarrollode las innovaciones, los países enfrentan enormesdesafíos para lograr un efectivo y eficientefuncionamiento del sistema. Por estas razones, lasinstituciones multilaterales de apoyo al desarrollo de lospaíses, promueven un enfoque sistémico en lainnovación:

a) Existe evidencia suficiente que los enfoques quetoman iniciativas en partes del sistema y no lo hacensistemático, fracasan (BID 2001).

Gráfica 1Industria clasificada por intensidad en

el uso de tecnología

Fuente: Elaboración propia con base en clasificación deOCDE.

68.8%

1 .7%12.6%

16.6% 15.3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Ba ja tecno log ía Maqu ila - ba ja tecno logíaM e dia - ba ja tecno logía M edia - a lta tecn olog ía

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b) Los países deben desarrollar una estrategia nacionalintegral y multifacética para construir y sostener unaeconomía basada en la innovación y conocimiento.(BM-2003).

c) Los enfoques tradicionales como el modelo linealde innovación, limitan la comprensión de las muchasformas en las que surge la innovación como laadaptación de productos o las mejoras en losprocesos. Un enfoque sistémico permite observarcómo se difunde el conocimiento a las empresasque innovan (OECD, 1997).

Considerando una visión integral del proceso, acontinuación se presentan tres definicionescomplementarias del sistema de innovación, las cualespermiten comprender las áreas de interés paraimplementarlo, así:

a) “En los sistemas de innovación nacional se presentala innovación y el progreso tecnológico comoresultado de un complejo set de relaciones entrelos actores (empresa privada, universidades,institutos públicos de investigación) que producen,distribuyen y aplican varias clases de conocimiento.El entorno innovativo de un país dependegrandemente de cómo estos actores se relacionencon los elementos de un sistema de creación deconocimiento y del buen uso de las tecnologías”OECD, 1997.

b) “Un buen funcionamiento del sistema deinnovación se presentará cuando se apoyen lasnecesidades de la economía, a través de una mejorintegración de la ciencia, tecnología einfraestructura, con las necesidades de producción,a través de incrementar la participación del sectorprivado en el desarrollo tecnológico, y a través dedesarrollar un fuerte vínculo entre industria,universidades e institutos de investigación”, BancoMundial 2004.

c) “Los sistemas nacionales de innovación se puedendefinir como la construcción de una red deinstituciones de los sectores público y privado, cuyasactividades y decisiones establecen, importan,modifican y divulgan nuevas tecnologías” BancoInteramericano de Desarrollo, 2000.

El Salvador ha carecido de una política nacional deinnovación, por lo cual un enfoque integral como el

planteado anteriormente resulta de difícil comprensión,ante la ausencia de discutir la importancia del tema. Portanto, el impulso e implementación de un SIN para ElSalvador, debería pasar por una fase de difusión yapropiamiento de parte de los actores claves del sistema.Otros problemas presentes en el país son las fuertesdebilidades que existen a nivel institucional y de capitalhumano para impulsar procesos dinámicos innovativos.En 2003 FUSADES realizó una encuesta a las empresassobre innovación, del total de entrevistados únicamenteel 35% había realizado tareas innovativas durante dichosaños, pero al consultarle cuáles eran los principalesobstáculos que enfrentaban para innovar, mencionaronlos siguientes: falta de información técnica, carencia depersonal científico y técnico, falta de personal calificado,dificultades para contactar centros de investigación yfalta de financiamiento (gráfica 2). Como puedeobservarse, estos problemas señalados por losempresarios salvadoreños abarcan áreas diferentes yresolverlos en forma separada o aislada no permitealcanzar los beneficios de innovar; por ello la discusiónde cómo construir un SIN tiene una importanciaestratégica para aumentar el bienestar de lossalvadoreños.

1.3.2 Los retos que enfrentan los sistemas deinnovación

Los sistemas de innovación tienen por objetivotransformar el conocimiento disponible en bienes y

Gráfica 2Obstáculos en las empresas para

realizar innovaciones

Fuente: FUSADES, IDES 2003 “Competitividad para elDesarrollo”.

56 .0%

0%

25%

50%

75%Falta de

informacióntécnica Carencia

deprofesio-nales y

técnicos

Carencia demano de

obracalificada Escasez

de centrosde investi-

gación Falta definan-

ciamiento

Otros

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servicios, pero alcanzar esta meta pasa por superar unavariedad de escollos con diferente grado decomplicación, los cuales se encuentran presentes encualquier nación. En el caso particular de paísespequeños y con escasez de recursos naturales como ElSalvador, la estrategia a diseñar para el funcionamientodel SIN, será orientarse hacia la especialización en ciertasáreas del conocimiento y de la actividad productiva (nohay recursos, ni capacidad para especializarse en todaslas áreas como en Estados Unidos, la Unión Europea oJapón). Al mismo tiempo, a los países pequeños les resultamuy beneficioso construir un sistema que facilite ypromueva la fluidez del conocimiento y la tecnologíaque se genera en los países avanzados. Respecto a estoúltimo, naciones como Costa Rica y Chile han realizadoesfuerzos por construir un sistema que les permitatransferir conocimientos internacionales; en 2002ocupaban las posiciones 7 y 24 (de un total de 102naciones), respectivamente (Foro Económico Mundial).

Para que una economía construya un sistema deinnovación eficiente y efectivo, deberá iniciar un procesoenfrentando los retos siguientes:

a) Las políticas de innovación demandan un tiemporazonable para observar resultados. Algunaspolíticas innovativas aplicadas a empresas yaexistentes, pueden dar resultados en el corto plazo;pero promover nuevos motores, probablementetomará más tiempo.

b) Las políticas de innovación son claves dentro deun conjunto de políticas integradas para promoverel crecimiento. Es decir, que políticas de innovaciónno tendrán un efecto considerable si hay ausenciade estabilidad macroeconómica, desarrollo de lainfraestructura, respeto a la ley, seguridad, etc.

Para crear un SIN, será importante conocer a prioricómo se encuentran articuladas las instituciones delsistema (universidades, centros de investigación,laboratorios) con la estructura productiva del país.Además, será importante conocer cómo se presentanlos flujos del conocimiento entre instituciones yempresas, tanto local como externamente.

Es importante saber que la salud del SIN, estarádeterminada por la velocidad con la que se realice ladifusión o transferencia del conocimiento entre suscomponentes. A continuación se señalarán algunasinteracciones a considerar en el sistema: a) el grado deinteracción entre las empresas innovadoras y lasinstituciones que producen conocimiento, aquí losincentivos económicos pueden contribuir a fortalecereste vínculo; y b) las interacciones que existan entrediferentes mercados como el de trabajo, capital y bienes,ya que la presencia de fallas en cualquiera de estosmercados debilita el proceso innovativo en los países.

1.3.3 ¿Cuáles son los pilares para construirun sistema de innovación nacional?

Un sistema de innovación eficiente y efectivo promueveel crecimiento económico de largo plazo, por medio decrear un ambiente propicio para que las empresascompetitivas desarrollen todo su potencial innovador,satisfaciendo necesidades y aumentando el bienestar dela sociedad. Por tanto, el sistema deberá contribuir aenfrentar las limitaciones de una economía con recursosescasos y desarrollarse sobre las ventajas comparativasen la producción de bienes o servicios para losmercados. Este desafío implica fortalecer los vínculosentre las empresas innovadoras y los centros deinvestigación (locales y externos), a través de crear unanueva estructura de interrelaciones y flujos deconocimiento.

Es vital considerar que existen diferentes esquemas deinnovación en diferentes países, y que la mayoría deanalistas coincide en afirmar que lo bueno y funcionalpara un país, no necesariamente puede ser replicadopara otra nación. El criterio anterior se fundamenta enque el modelo óptimo de desarrollo de la innovaciónpara cada país, se construye en función de la historia ycapacidad de las instituciones e investigaciones.

En consideración de lo anterior, es necesario puntualizarque existen pilares básicos que deben definirse yestructurarse, ya que sobre ellos se construyen lossistemas de innovación, éstos son:

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1.3.3.1 Estructura institucional y política

Se busca crear un marco institucional que apoye enforma completa y eficiente el uso del conocimientodoméstico y externo, para que sea aplicado en todos lossectores de la actividad productiva y logre un crecimientosostenido. Esto se podrá alcanzar por medio de crearlos incentivos económicos que promuevan dichocambio y que desarrollen una cultura de empren-dimiento que facilite la transformación económica ysocial por medio de la innovación (Banco Mundial2004). Dos grandes áreas del marco de políticas son:

• Política de Fomento a la Innovación. Buscaaumentar las capacidades innovativas de lasempresas por medio de los programas siguientes:a) financiamiento tecnológico, b) apoyo a lacreación de empresas innovadoras nacientes, c)programas dirigidos a empresas ya existentes quedeseen adquirir nuevas tecnologías, y d) programapara mejorar o crear institutos de investigación ydesarrollo, por medio de formar equipos deinvestigadores de buen nivel. Adicionalmente, sedeberá propiciar reformas a las leyes de propiedadintelectual, normas y estándares de calidad, con elfin de que sean compatibles en el ámbitointernacional.

• Políticas que promuevan la competencia. Crear oreformar los marcos legales que faciliten la entraday salida (ley de quiebras) de las empresas. Articularla política de inversión extranjera directa con el SIN.Crear o reformar el marco regulatorio de lasoperaciones de financiamiento a actividadesinnovadoras de alto riesgo. Promover la flexibilidaden el mercado laboral, que sea acorde con los ciclosy cambios que produce la tecnología.

1.3.3.2 Diseñar esquemas de financiamiento a lainnovación empresarial

Las actividades innovadoras demandan un tipo diferentede financiamiento de la banca tradicional, la cual estádiseñada para empresas que gozan de garantías, historialfinanciero y mercados ya establecidos. Las empresasinnovadoras son de alto riesgo. Por ello los mecanismosfinancieros a desarrollar son:

1. Capital de riesgo. Desempeña un papel determinanteen la promoción de la innovación y el inicio deempresas basadas en el conocimiento. Los fondosde capital de riesgo llenan el vacío dejado por labanca tradicional, pero estos fondos sonpotencialmente exitosos cuando tienen la experticiade conocer el sector innovador.

2. Asistencia técnica para productividad y coinversión(matchin grants). Estos apoyos se realizan paracompensar los costos de aprendizaje de lasempresas durante la fase inicial de adquisición deconocimientos, también son otorgados con elobjeto de promover la difusión tecnológica pormedio de efecto demostración.

3. Parques tecnológicos, parques de ciencia y centrosde investigación y desarrollo. El apoyo está dirigidoa empresas innovadoras y al desarrollo de la I+Dque aumente el uso, adaptación, desarrollo ycomercialización de nuevas tecnologías. Estosparques contribuyen a apoyar la colaboración yvínculos entre empresas innovadoras yuniversidades.

1.3.3.3 Promover la educación formal y lacapacitación permanente

La complementariedad entre la formación profesional yel entrenamiento son la clave para garantizar unaprendizaje a lo largo de la vida, que permita acomodarsea un mundo más fluctuante, explicado por los efectosinnovativos. Por ello deberá promover la articulacióndel sistema educativo y de capacitación con el sistemade innovación, por medio de preparar a las personaspara que enfrenten las demandas de una economía másdinámica, derivada de la innovación.

Aprendizaje para toda la vida; para lograrlo se buscaráintroducir estándares internacionales en la formaciónde ciencias y matemáticas; generalizar el uso de lasTecnologías de la Información y Comunicación (TIC)en educación básica; elevar el nivel de ciencias eingeniería en la educación superior y entrenamientoespecífico a las necesidades de empresas.

Contribuir a crear las habilidades y creatividad. Lasempresas deberán promover la capacitación

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permanente y el desarrollo de habilidades de lostrabajadores; al mismo tiempo, deberán propiciar unambiente favorable a la creatividad.

1.3.3.4 Desarrollo de las tecnologías de lainformación y comunicación (TIC)

Las TIC desempeñan un papel fundamental parapromover una economía que busca basar su crecimientoen el conocimiento. Esto se logra a través del diseño deprogramas que aumenten el acceso de la sociedad a lasTIC, para que apoye y fomente la difusión delconocimiento interno y externo por medio de los centrosacadémicos y capacitación; vía reducción de costos detransacción al facilitar la comunicación entre las

Diagrama 1Interacciones en una sociedad electrónica

e-sociedade-sociedad

Población

EducaciónEmpresa

Gobierno

Fuente: Elaboración propia

empresas, consumidores y gobierno. También las TIChan fomentado la aparición de nuevas actividadesproductivas, como los centros de llamada y prestaciónde otros servicios de apoyo. Para que las TIC apoyen lainnovación se considera importante impulsar:

• Universalización del uso de las TIC. Por medio depromover el acceso universal a las comunicaciones,promover el acceso a internet, aumentar lainfraestructura telefónica en el área rural.

• Desarrollar las aplicaciones electrónicas. Lograndoimplementar la agenda gobierno electrónico(interacciones entre instituciones del Estado, entreel gobierno y la empresa, y gobierno y sociedad),aplicaciones negocio a negocio, y negocio aconsumidores (diagrama 1).

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2. El estado de la innovación enEl Salvador

2.1 Pérdida reciente de dinamismo en laeconomía salvadoreña

Desde 2000, la economía de El Salvador entró en unafase de lento crecimiento, experimentando una tasapromedio de 2.0%, resultado inferior a la expansiónhistórica promedio de 3.3% (1950-2000). Sin duda, elresultado observado refleja el impacto de choquescoyunturales externos, pero también denota la presenciade factores más permanentes que disminuyen elcrecimiento (gráfica 3). De acuerdo con datos de laComisión Económica para América Latina y el Caribe(CEPAL), El Salvador observó el segundo menorcrecimiento en América Latina durante 2004,únicamente superando a Haití.

Gráfica 3El Salvador: cinco años de lento crecimiento

(Porcentajes)

Fuente: Elaboración propia

3.7

7.4

1.5

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Tasa crecimientopromedio (50 años)

FUSADES ha realizado estudios recientes sobre las causasde la desaceleración económica, con el fin de proponermedidas que recuperen las tasas de expansión, similares

a las del primer quinquenio de los años noventa. Unestudio elaborado por el Dr. Edwards (FUSADES, 2003)sobre la disminución del crecimiento de El Salvador,concluye que el contexto externo deteriorado ofrecíauna explicación parcial de la tasa mediocre decrecimiento observada en los últimos años, el informeconsidera que de no haberse deteriorado los términosde intercambio (caída de café y subida de petróleo),recesión en Estados Unidos y los flujos internacionalesde capital, El Salvador probablemente hubiera crecidoadicionalmente entre 1% y 1.9%. Por otra parte, señalatambién que el comportamiento de factores internos hacontribuido al menor crecimiento, tales como los bajosniveles de inversión del país, el bajo ahorro y un deterioroen la contribución de la productividad total de losfactores.

Otro estudio elaborado por FUSADES es “Competitividadpara el Desarrollo” (IDES, 2003), en el cual se analizarona través de un multienfoque cuáles eran los obstáculosque el sector productivo enfrenta para ser competitivo;sobre esta base se proponen 10 políticas que la nacióndeberá implementar para retomar una senda decrecimiento económico más acorde con su potencial(recuadro 2).

En la estrategia 2004-2009, elaborada por FUSADES, elDr. Rodrik plantea que el lento crecimiento económicode El Salvador se debe al insuficiente desarrollo de nuevasactividades productivas, ya que los motores que antesimpulsaron la economía estaban en crisis (café, algodóny en ciernes la maquila). El autor señala que El Salvadorenfrenta la necesidad de desarrollar una reformaproductiva, de la cual surjan las nuevas actividadesproductivas que serán los motores del crecimiento. Peroidentificar las nuevas actividades productivas pasa poruna inversión muy riesgosa y costosa, por lo que sedeberán impulsar políticas e incentivos que estimulen elautodescubrimiento, en las cuales se promuevan nuevosproductos, se realice una intervención limitada y sesubsidien actividades específicas donde existen ciertasfallas de mercado (estudios de preinversión yentrenamiento).

Otro estudio elaborado por el Dr. Larraín “El Salvador:¿cómo volver a crecer?”, plantea que el bajo crecimientoobservado de 1996 a 2001 estaba relacionado confactores transitorios adversos (caída de los términos deintercambio y menor crecimiento de los socioscomerciales) los cuales no repercutían en el crecimiento

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Recuadro 2El rol de la innovación en el desarrollo de la competitividad

El IDES 2003 “Competitividad para el desarrollo”, mostró con mucha evidencia empírica que aumentar lacompetitividad nacional requería del diseño de políticas públicas y de acciones del sector empresarial,articuladas con características de multienfoque (diagrama). Lo anterior, planteaba que aumentar lacompetitividad demanda una estrategia coordinada en diez áreas, pero hace resaltar un importante retrasoen la capacidad de innovar, por ello se planteó impulsar diez políticas para enfrentar los desafíos de lacompetitividad en el país, iniciando con una tarea concreta sobre la innovación, así:

1. Crear el Sistema de Innovación Nacional (SIN), debido al bajo nivel de innovación tecnológica quelimita la productividad.

2. Política de educación superior para apoyar el SIN, enfatizando el desarrollo productivo.3. Política de educación. Alcanzar educación universal: primaria en 2015 y secundaria en 2025.4. Desarrollo de la infraestructura. Incentivar la inversión privada y la competencia en la energía eléctrica,

telecomunicaciones, puertos y carreteras.5. Políticas en las empresas. Promover la adopción de normas y estándares, la capacitación, la prospección

en mercados internacionales, fomentar las TIC.6. Aprobar una ley sobre libre competencia y fomentar la competitividad.7. Políticas para promover la estabilidad macroeconómica.8. Política crediticia para la micro y pequeña empresa (MIPYME)9. Política institucional, que garantice el cumplimiento de las reglas de juego.10. Política de promoción de la inversión extranjera.

CrearCrearSINSIN Política de

educación superior

Desarrollo infraestructura Más inversión privada Más competencia

Política de atracciónInversión ExtranjeraDirecta (IED)

Política institucional Cumplir reglas Promueva la competencia

Política estabilidadmacroeconómica

Política de empresas Adopción de normas Capacitación Prospección mercados

Política de educaciónuniversal primaria (2015)y secundaria (2025)

CompetitividadCompetitividadpara el desarrollopara el desarrollo

IDES 2003IDES 2003

de largo plazo. La evaluación en el plano internorecomendaba profundizar las reformas económicas,aumentar la flexibilidad laboral y continuar con elproceso de privatización para desarrollar lainfraestructura e incrementar la eficiencia en los servicios

públicos. Para potenciar el crecimiento a largo plazo,consideraba importante fortalecer la institucionalidad yel desarrollo tecnológico (fomentar la inversiónextranjera directa, al estilo INTEL en Costa Rica).

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2.2 Baja productividad histórica de laeconomía salvadoreña

La descomposición de los factores que explican elcrecimiento en el largo plazo, empleando la clásica teoríade Solow, muestra que las economías crecen poracumulación de factores (capital y trabajo) y/o aumentosen la contribución de la productividad total de factores(PTF), siendo en esta última donde la innovación tieneun rol determinante. Al respecto, las nacionesdesarrolladas y las emergentes, han orientado suspolíticas públicas para basar el crecimiento en elconocimiento e innovación, y no fundamentarlo en laacumulación de factores (DTI-2003, OECD 2002, WorldBank 2003).

La economía salvadoreña experimentó de 1950 a 2000un crecimiento promedio de 3.3%, incluyendo elperíodo del conflicto armado (los años ochenta). Aldescomponer los factores que incidieron en taldesempeño, se observa que PTF tuvo un nulo aporte0.0% (gráfica 4), por lo que la explicación delcrecimiento del país se debió únicamente a laacumulación del factor capital 1.6% y trabajo 1.7%(FUSADES 2003).

el potencial que tiene la economía para crecer, en lamedida que logre un apoyo más directo y decidido a lainnovación.

Es preocupante el aporte negativo de la PTF en elsegundo quinquenio de los años noventa, donde elcrecimiento fue 2.9%. Es muy probable que el aporte dela productividad al crecimiento haya sido similar duranteel período 2000-2004, en el cual se registró uncrecimiento menor de la economía (1.8%). La evidenciade estos resultados, nos llevan a no seguir postergandopor más tiempo la implementación de una estrategiaclara y articulada alrededor de basar más el crecimientode la economía salvadoreña en el conocimiento, pormedio de un Sistema de Innovación Nacional.

2.3 Las debilidades de la innovación enEl Salvador

El Salvador ha mostrado un importante rezago en lapolítica innovativa, al compararlo con los importantesavances que ha logrado al alcanzar estabilidadmacroeconómica y en el fortalecimiento de lasinstituciones del sector público. Estos dos últimoscomponentes han dominado el quehacer de la políticaeconómica desde la firma de los acuerdos de paz, y hansido exitosos en promover las condiciones mínimasnecesarias para cierto clima de negocios. Actualmenteel desafío se centra en la implementación de medidasmicroeconómicas que mejoren la competitividad vía lainnovación, sin dejar de lado la mejora en las condicionesmacro e institucionales.

El Foro Económico Mundial (FEM) publica anualmenteel Informe de Competitividad Global, a través del cualanaliza el desempeño competitivo de un grupo denaciones. El informe evalúa el potencial que tienen lasnaciones para mantener su crecimiento en el mediano ylargo plazo. Para este propósito construye el Índice decompetitividad para el crecimiento4. Los resultados para

Gráfica 4Tasa histórica de la contribución de la

productividad total de los factores

Fuente: FUSADES, “La experiencia del crecimiento de ElSalvador”, 2002.

-4 .0

-3 .0

-2 .0

-1 .0

0 .0

1 .0

2 .0

3 .0

19 50-5 9 19 60-6 9 19 70-7 9 19 80-8 9 19 90-9 5 19 96-0 0

Po rcen ta jes

Tasa histórica

Tasa potencialTasa potencial

Al excluir la década de los ochenta del período estudiado,permite apreciar que el aporte de la PTF al crecimientode la economía es de 0.8%, lo cual ha sido bajo y muestra

4 El indicador de crecimiento de la competitividad estima eldesempeño nacional de la competitividad a través de evaluartres subíndices principales: i) macroeconómico, que involu-cra el examen del desempeño fiscal, monetario, externo yfinanciero; ii) instituciones públicas, que analiza elcumplimiento de la ley, la transparencia pública, la corrupción,crimen organizado; y iii) tecnológico, que estudia el desarrollode las tecnologías de la información y comunicación, lainnovación y la transferencia de tecnología.

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FUSADES-DEES


Gráfica 6Aumentar la capacidad de competir, pasará por

mejorar el potencial tecnológico

Fuente: World Economic Forum, 2001, 2002, 2003 y 2004.

Cuadro 1El Salvador: Ranking de indicadores sobre

capacidad de innovación

InnovaciónCooperación universidad-empresa 102Gastos de las empresas en I+D 92Calidad de las instituciones de investigación 91Calidad de las ciencias y matemáticas 83Disponibilidad de científicos e investigadores 93

Tecnologías de la información y comunicaciónPrioridad del gobierno en las TIC 98Hosts de internet 73Acceso de internet en las escuelas 70Computadoras personales 74

EducaciónCalidad de las escuelas públicas 77

Indicadores Ranking

Fuente: World Economic Forum, 2004-2005.

El Salvador lo ubican en la posición 53 de un total de104 naciones para 2004, mostrando una mejorubicación respecto a 2001. El componente que muestrael mejor desempeño es el de la calidad de las institucionespúblicas, el cual alcanza la posición 46 y ha mostradoavances en los años recientes; por su parte, el entornomacroeconómico está mostrando retrocesos hastaalcanzar la posición 53; mientras que el indicadortecnológico se encuentra retrocediendo posiciones,ubicándose en la posición 69 y comprometiendo elcrecimiento futuro de la capacidad competitiva del país(gráfica 5).

Gráfica 5Índice de crecimiento de la competitividad

(Posición respecto al total de naciones)

Fuente: World Economic Forum, 2001, 2002, 2003 y 2004.

En el subíndice de innovación, el desafío para El Salvadores mayor, pero los esfuerzos que se realicen en lospróximos años podrían aumentar la competitividad másrápido, y probablemente esto signifique una tasa mayorde crecimiento. El rezago del país con respecto al restode naciones es muy elevado, lo cual debería impulsarun plan para desarrollar el sistema de innovaciónnacional y promover el crecimiento (cuadro 1).

Al analizar los subcomponentes del indicadortecnológico, se destaca el marcado retroceso delsubindicador de innovación, el cual ha pasado a ocuparla posición 73 en 2004; esto advierte que existen más de72 naciones mejor organizadas en materia de innovaciónque El Salvador. Otro indicador que observa deterioroes el de las tecnologías de información y comunicaciónal situarse en el lugar 70. Lo anterior muestra la necesidadde diseñar un plan para el desarrollo de las TIC, el cualfue asumido por la administración actual al presentar elPrograma e-país, que describe la agenda de trabajoinstitucional en El Salvador. El subindicador que estámejor posicionado es el de la transferencia tecnológica,al ubicarse en el 36, aquí el país puede continuarprofundizando las medidas para aumentar lastransferencias de conocimiento del resto del mundo ybeneficiar el aparato productivo (gráfica 6).

69

59

49

6567 686973

36

70

34

67

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

In dica do r tec no ló gico In no v ac ión T ra ns fe ren c iaste cn o lóg ic as

T IC

200220032004

5 3

4 6

5 3

6 9

48 48

40

57

33

48

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58

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58 60

67

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

IG C In d ic a d o rM a c r o e c o n ó m ic o

In d ic a d o r In s t.P ú b lic a s

In d ic a d o rT e c n o ló g ic o

2 00 4 2 00 3 2 00 2 2 00 1

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El desempeño deficiente de estos indicadores del FEMson afirmados y complementados por los registrosestadísticos del Banco Mundial del programa Knowledgefor Development (http://info.worldbank. org/etools/kam2005/home.asp#2), el cual contienedocumentos y series que permiten realizar unacomparación estandarizada entre países. Al respecto, serealizó una comparación de datos entre El Salvador yotros países que han implementado una serie deprogramas para apoyar el desarrollo del conocimiento,siendo éstos: Costa Rica, Uruguay y Chile (cuadro 2).

Los resultados del cuadro 2, muestran para El Salvadorlos atrasos generalizados en todas las áreas relativas alos pilares de un sistema de innovación; pero al mismotiempo, estos indicadores permiten observar en otrospaíses el impacto favorable que ha tenido laimplementación de programas y políticas públicasdirigidas a fomentar el desarrollo productivo por mediode la innovación. Costa Rica, Chile y Uruguay han sidobeneficiarios de programas de apoyo complementariosa la innovación, de instituciones multilaterales como elBID (2000) y Banco Mundial (2004).

Cuadro 2Indicadores de innovación:

El Salvador, Costa Rica, Uruguay y Chile(Estadísticas estandarizadas con América Latina - notas de 0 a 10)

2.4 Funcionamiento del sistema actual deapoyo al desarrollo productivo

Desde 1990 el país inició un proceso de reforma ycreación de una serie de instituciones dirigidas apromover el crecimiento a través del desarrolloproductivo y empresarial centrado en una visiónexportadora. Esta nueva agenda, estuvo muy marcadapor un mayor énfasis en lograr la estabilidadmacroeconómica.

El país inició un proceso de apertura dinámico y dereformas económicas en: banca, fiscal e incentivos,educación y formación, normas y estándares de calidad,electricidad, telecomunicaciones, pensiones,infraestructura, trámites, etc. Posteriormente, fueronfirmados acuerdos de libre comercio, impulsandonuevos programas como Exporta en 2004 y otros a travésde la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa(CONAMYPE). Estas acciones, junto con otra cantidadde programas, han creado un importante conjunto deinstituciones en diferentes ministerios y autónomas, quehan vuelto difícil su coordinación.

Fuente: World Bank, Knowledge Assesment Methodology

El Salvador Costa Rica Uruguay Chile

InnovaciónInvestigación y Desarrollo (I + D), en millones de dólares 0.6 8.8 6.9 8.1Gastos en I+D como % del PIB 0.7 4.7 5.3 8.7Colaboración en investigación universidad-empresa 0.0 6.8 4.7 9.0Calidad educativa en ciencia y matemáticas 5.3 9.5 8.4 7.4Artículos en revistas científicas y técnicas por mil hbts. 0.0 6.0 8.0 9.0Aplicaciones de patentes a la oficina de EE.UU. por mil hbts. 3.0 9.0 6.0 7.5Exportaciones de alta tecnología como % de las manufacturas 4.7 9.5 2.1 2.1

EducaciónTasa de escolaridad adulta (% de 15 años arriba) 2.0 8.0 9.0 7.5Promedio de años de escolaridad 3.0 5.0 8.0 7.5Escolaridad secundaria 1.5 4.0 8.5 7.5Escolaridad terciaria 2.0 5.5 8.0 7.5Acceso de internet en las escuelas 4.2 6.8 8.4 9.5

TICTeléfonos por 1000 personas 3.0 5.0 7.5 8.5Teléfonos celulares por 1,000 habitantes 4.0 2.0 5.5 8.5Computadoras por 1,000 habitantes 1.7 9.4 8.3 8.9Hosts de internet por 10,000 habitantes 1.6 5.8 9.5 7.9Usuarios de internet por 10,000 personas 5.5 8.0 7.5 9.0E-Gobierno 5.3 3.2 4.2 9.0

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FUSADES-DEES


Por ello, la necesidad de avanzar en la complicadaagenda microeconómica se ha tornado indispensable yevidente. En los años anteriores, el país realizó unimportante esfuerzo por lograr la estabilidad macro, enla medida que la estabilidad macroeconómica (bajainflación y bajas tasas de interés) permite situar yesclarecer mejor los problemas reales para crecer.

Evaluar el desarrollo institucional para promover eldesarrollo productivo es una tarea complicada ycompleja. En este primer acercamiento nos centraremosen considerar las tres áreas siguientes: i) instituciones ypolíticas que apoyan la creación de nuevas empresas(incubadoras de negocios, capital de riesgo, capital ángely semilla, emprendurismo); ii) las instituciones defomento productivo, las cuales vinculamos con todasaquellas que buscan el escalonamiento o reingenieríade las empresas ya existentes en diferentes sectoreseconómicos, y iii) promoción empresarial, aquíenmarcaremos a aquellas vinculadas con la atracciónde inversión extranjera directa y la promoción deexportación.

Considerando las tres áreas microeconómicasmencionadas anteriormente, se puede observar que lapromoción de inversión extranjera directa ha tenido elmayor éxito, ya que instituciones como PROESA(Promoviendo Inversiones en El Salvador) han logradoresultados importantes en atracción de inversión. Encambio, en la promoción de exportaciones yescalonamiento productivo, en general, los impactos noson tan sobresalientes como el observado por PROESA.Adicionalmente, se han creado instituciones muyrecientes como EXPORTA, que por su corto tiemporesulta difícil evaluar. En el área de escalonamientoproductivo, el programa de cluster impulsado por elMinisterio de Economía no alcanzó las expectativas quelo impulsaron, aunque logró desarrollar institucionesimportantes como la Oficina Nacional de Inversiones,Trade Point, EXPORTA y otras (ver evaluación de “Deloitteand Touche Emerging Markets, http://www.minec.gob.sv). Como lo señala en las recomendacionesla firma Deloitte, es necesario continuar la agenda decompetitividad del país, pero ésta deberá pasar pordepositar más el modelo en la iniciativa privada, el cualdeberá atender los vacíos y la agenda pendiente, comolo son crear un sistema de innovación y promover lacapacitación del recurso humano.

En el área de apoyo a la creación de nuevas empresas,las instituciones públicas muestran un nulo avance. Enel sector privado existe FUNDEMÁS, una fundación para

promover el emprendurismo (http://www.fundemas.org/paginas/main.htm) también Technoserve (http://www.joveneslideres.com/quienes.htm); laFundación para la Innovación Agropecuaria ha creadoprogramas de estímulos y apoyo a innovadores ( http://www.fiagro.org.sv/), y la Escuela Superior de Economíay Negocios tiene un programa de incubadora denegocios.

Esta primera aproximación al entorno institucional deapoyo al aparato productivo, nos permite plantearnosdos importantes preguntas:• ¿Están orientadas las instituciones públicas hacia el

desarrollo productivo?• ¿Existen los recursos y programas adecuados para

el desarrollo productivo?

Responder a estas interrogantes será clave para alcanzarun futuro más promisorio. A continuación enunciaremosalgunos rasgos presentes que delinean el funcionamientodel sistema actual de desarrollo productivo:• Institucionalidad desarticulada para el fomento

productivo, varias carteras de Estado en formaindividual impulsan importantes programas defomento a la competitividad a las empresas, peroéstos podrían potenciar más los resultados de existiruna mejor coordinación.

• Programas recientes de fomento exportador.EXPORTA, dirigido a apoyar a los exportadoressurgió a finales de 2003; PROESA se creó en 2001,con el fin de atraer inversión extranjera directa;FRUTALES, que apoya técnicamente a losproductores de frutas inició a principios de 2001.

• Pocos mecanismos de rendición de cuentas.• Reducida capacidad para la transferencia

tecnológica e investigación: universidades condébiles centros de investigación.

• Falta de una política con visión integradoraestratégica de los diferentes programas de creación,fomento y promoción.

La evidencia y el análisis realizado a lo largo de estetrabajo, nos conducen a proponer un nuevo marcoinstitucional sobre el cual pueda crearse el Sistema deInnovación Nacional, el cual tendrá dentro de sus tareas:a) Desarrollar programas que apoyen la creación de

nuevas empresas y fomenten la innovación en lasempresas ya existentes.

b) Promover las exportaciones e inversión extranjeradirecta.

c) Desarrollar las universidades en el área científica ylos centros de investigación.

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FUSADES-DEES


3. Propuesta institucional del SINpara El Salvador

La propuesta que a continuación se presenta, resume elesfuerzo realizado por FUSADES a través de sus diferentesinvestigaciones, visitas a otros países para conocer laparte empírica y foros nacionales sobre innovación endonde tomadores de decisión externaron susrecomendaciones. Esta propuesta pretende ser undocumento de base para contribuir a la discusión en elpaís, para que sea fortalecido y para que se implementeniniciativas considerando nuevos estudios en otras áreasque perfeccionen la implementación del SIN en el país.

La propuesta tiene por objeto plantear un esquemainstitucional de funcionamiento del Sistema deInnovación Nacional de El Salvador. Para ello, lapropuesta aborda cuatro grandes áreas: a) el marcoinstitucional, b) el financiamiento, c) la articulación entreinstituciones (universidad, empresa, gobierno), d) eldesarrollo de otros programas. En el área de losincentivos, se hace una propuesta para discutir sobreun esquema de financiamiento a la innovación “Fondode Innovación Nacional” el cual en el corto plazoapoyaría a las empresas innovadoras del país yadicionalmente sería la base para construir el SIN amediano plazo.

La tarea de crear un SIN es sumamente compleja, comotambién compleja es la participación y coordinación delos actores que la componen (empresas, sectoracadémico y gobierno). El futuro que construyamos,estará marcado por los esfuerzos que realicemos porbasar nuestro bienestar en el conocimiento y lainnovación. Ahora que la estabilidad macroeconómicanos permite observar con mucha más claridad nuestrosproblemas microeconómicos para competir, es untiempo propicio para realizar las reformas que permitantransformar las debilidades en fortalezas.

Es importante tener claro que hacer cambiosinstitucionales en la dirección correcta, implica esperarun tiempo razonable para observar resultados favorables,pero no hacer los cambios cuando son necesarios,tendrá como resultado una ampliación más larga de losciclos depresivos en las economías. Chile ha sidoseñalado en varios informes como el paíslatinoamericano con el mejor desempeño de la región;pero esto le ha tomado más de 30 años, igualmente laexperiencia de países del sudeste asiático demuestra quees un esfuerzo que se construye a través de los años.Desarrollar la capacidad de innovar en los países, es unproceso que tiene que ser cultivado permanentemente;de lo contrario, aumentan los riesgos de sufrir loschoques de los avances innovativos de otros países (elcaso de China es aleccionador para el mundo endesarrollo). La propuesta acá planteada es ambiciosa, ypuede tomar años o décadas su implementación, estodependerá de qué tan claro y qué tan dispuesta seencuentre la sociedad salvadoreña de alcanzar un mayorbienestar.

El desafío de nosotros para el futuro serácrear las condiciones para que todas

nuestras empresas coloquen a la innovaciónen el centro de sus estrategias.

Tony Blair,Primer Ministro Reino Unido

“Compitiendo en la economía global,el desafío de la innovación”, 2003

3.1 Los aspectos claves de la propuesta delSIN

Promover la innovación en El Salvador, lleva a laimperiosa necesidad de construir un marco institucionalque logre alcanzar una sinergia en los actoresfundamentales: i) las empresas, que incorporan lasinnovaciones; ii) las universidades y centros deinvestigación que desarrollan, adaptan y difunden lastecnologías locales o externas; y iii) el gobierno quepromueve el bienestar (diagrama 2).

Un tema complicado en todos los países al momento deimplementar los SIN es la coordinación de los tres actores

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principales, ya que cada uno tiene una agenda particular.Por un lado, las empresas buscan obtener la mayorrentabilidad y la mayor cuota de mercado utilizando lainnovación; las universidades buscan graduar a losestudiantes y realizar investigaciones innovadoras quele den más réditos, y el gobierno que busca el bienestargeneral, tiene una presión constante por lograr que laeconomía crezca más sostenidamente, dicho procesopor lo general se encuentra entre el dilema deimplementar medidas para el corto plazo versus accionesque muestran resultados en el largo plazo, como lo es lainnovación.

La participación del gobierno en el desarrollo del SIN seexplica, en parte, por la presencia de dos tipos de fallas:a) fallas de mercado y b) fallas de coordinación. Anteesa realidad, los gobiernos tienen un papel central parapromover los incentivos necesarios e idóneos quecontribuyan a minimizar las fallas de mercado y delsistema. Por esta razón, FUSADES propuso la creaciónde un Sistema de Innovación Nacional y la promocióndel autodescubrimiento como vías para enfrentar losdesafíos que plantea la globalización, la crisis de losproductos tradicionales de exportación, y aprovecharlas oportunidades de los acuerdos de libre comercio yel CAFTA-DR (IDES 2003 y Estrategia 2004-2009).

El SIN podrá ser uno de los vehículos que le permitanalcanzar un mayor bienestar a la sociedad, ya quepromoverán la transferencia tecnológica del exterior ysu diseminación amplia a todos los actores dentro delsistema nacional. Será imprescindible también eldesarrollo simultáneo de las tecnologías de lainformación y comunicación, por medio de las cualesse reduzcan los costos de transacción, facilite la

Diagrama 2Sistema de Innovación Nacional -SIN-

Fuente: FUSADES, Competitividad para el desarrollo,2003.

conectividad de las universidades locales con los centrosmundiales de generación de conocimiento, y promuevala comunicación de las empresas con nuevos mercados,nuevos proveedores y competidores; y con respecto alos hogares para que accedan al conocimiento mundial(salud, educación, arte, compras, diversión, etc.).

3.2 Los tres parámetros básicos en loscuales se sustenta la propuesta

Al diseñar la presente propuesta, estamos conscientesde que existen muchas formas de organizar un Sistemade Innovación Nacional, las experiencias seguidas poralgunos países muestran que su diseño está en funciónde varios factores, como la trayectoria tecnológicanacional, la fortaleza institucional existente y lasdebilidades de coordinación. En virtud de lo anterior, lapropuesta que se ha elaborado considera tresparámetros fundamentales que permiten enfrentar losdesafíos de la innovación en el país sobre la base de loque actualmente existe, éstos son:

a) Mejorar la coordinación interna. Ésta es una de lasmayores debilidades de la organización actual delas instituciones que apoyan el desarrollo productivoen el país. La coordinación podría fortalecerprogramas exitosos, reduciendo con ello lasinherentes fallas de un sistema.

b) Buscar mayor eficiencia sobre lo que ya existe. Nose pretende crear más instituciones, lo que se buscaes construir el sistema sobre el conjunto deinstituciones y programas ya existentes, haciendoénfasis en la eficiencia y evitando duplicaciones deesfuerzos.

c) Diseño de programas marco. Se han identificadocinco grandes áreas estratégicas que son claves paraconstruir los pilares que sustentarían un sistema deinnovación nacional. Los programas marco seríanuna plataforma que facilitaría la coordinacióninterna y la coordinación de los programas con lacooperación internacional.

Con estos parámetros, se propone que debería existirun ente, al más alto nivel, que tenga la capacidad deempujar de manera sostenida la innovación en el país.

Transferenciatecnológica

externa

Empresas Centro deinvestigación yuniversidades

Atracción deInversiónExtranjera

Tecnologías de lainformación ycomunicación

Gobierno

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3.3 Creación del Consejo Superior deInnovación -CSI-

El desarrollo de la capacidad de innovación de ElSalvador, es un reto del sector productivo (empresariosy trabajadores), de los centros académicos(universidades, centros de investigación y capacitación)y del gobierno (ministerios e instituciones vinculadascon el apoyo productivo). Por esta razón, consideramosdeterminante la creación de un Consejo Superior deInnovación (CSI), para el cual proponemos que estérepresentado el gobierno por medio del Presidente dela República y Ministros ad hoc; el sector productivo,por el Presidente de las gremiales empresariales y laacademia a través del Consejo Superior de Universidades(diagrama 3).

El CSI será un ente que definirá y aprobará las políticasy estrategias que se implementarán en el Sistema deInnovación Nacional. Inicialmente proponemos unesquema de organización que se apoye en: a) Gerenciade Innovación y b) programas marco (diagramas 3y 4).

Diagrama 3Creación del Consejo Superior de Innovación

3.4 Creación de la Gerencia de Innovación yprogramas marco de cooperación

3.4.1 La Gerencia de Innovación

Será un ente de carácter estrictamente técnico y su papelprincipal será realizar la coordinación de las propuestasdel Consejo Superior de Innovación con las diferentesinstituciones públicas, privadas y académicas.La gerencia tendrá un staff conformado por uncoordinador para cada uno de los cinco programasmarco (diagrama 4).

La gerencia también realizará labores para establecerenlaces verticales y horizontales. Los enlaces verticalespermitirán trasmitir las políticas a implementar a lasunidades que forman parte de un programa marco (delConsejo a las unidades), pero también permitirátransmitir nuevas iniciativas desde los ejecutores hastael Consejo Superior (de las unidades al Consejo). Losenlaces horizontales se realizaran cuando resultenecesario emprender acciones innovativas que

Programauniversalización

de TIC

Consejo Superior deInnovación:– Presidente y Ministros– Gremiales privadas– Academias

Gerencia deinnovación

Programa decooperación

universidad y empresasPrograma de formaciónbásica y capacitación

Programa desoporte técnicoa la innovación

Programa desoporte financiero

a la innovación

Fondos deinnovación

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involucren dos o tres programas marco. Por ejemplo, laimplementación de políticas para impulsar las tecnologíasde la información y comunicación, demandarán lacoordinación con otros programas que están fuera desu esfera de influencia directa, como pueden ser loscentros de capacitación, las universidades y el apoyofinanciero (diagrama 4).

El desarrollo de las innovaciones plantea un desafío decoordinación vertical y horizontal, el cual hoy por hoy,en El Salvador ha sido uno de los factores que hadificultado alcanzar la optimización de buena parte delos programas que impulsan el desarrollo productivo.La nueva dinámica de los programas de apoyo a lainnovación, frecuentemente se enfrenta a rigidecesinstitucionales, que reflejan más bien la forma de ejecutarlos programas gubernamentales de hace varios añosatrás, donde la coordinación y comunicación no era tannecesaria como ahora.

3.4.2 El diseño de los programas marco

El país, en corto tiempo, ha implementado una serie depolíticas y ha creado instituciones que han dejado pocoespacio para reflexionar sobre el problema de lacoordinación. Desde hace 15 años se inició un procesode apertura rápido, reformas económicas (banca, fiscale incentivos, educación y formación, normas yestándares de calidad, electricidad, telecomunicaciones,pensiones, infraestructura, trámites, etc.).Adicionalmente, la firma de acuerdos de libre comercio,impulsando la creación de programas e instrumentosde apoyo a las exportaciones (EXPORTA) y a las PYME(CONAMYPE). Estas acciones, junto con otra cantidadde programas no mencionados (Frutales, Pro-Leche,Programa Nacional de Competitividad, etc.), han creadoun importante conjunto de instituciones en diferentesministerios y autónomas, que han vuelto difícil sucoordinación y a veces han existido rivalidadesinnecesarias, considerando una visión nacional. En elplano externo, el país ha recibido un importante apoyode la cooperación internacional, por medio de laimplementación de programas asociados para aumentar

Diagrama 4Sistema de Innovación Nacional: el papel de las instituciones y sus funciones

Instituciones Funciones

Consejo Superiorde Innovación

Gerencia deInnovación

STAFFSTAFF

Consejo Ejecutivo

MINECInteligencia competitivaCENTAExportaCONACYTCONAMYPE

Programa de soportetécnico a la innovación

Enlaces

Políticas yestrategias

Coordinación ypropuestas (GI)

Enlaces verticales yhorizontales

Ejecutará yorganizará

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la capacidad productiva de regiones, sectoresproductivos, capacitación y transferencia tecnológica.

Todos estos programas impulsados desde el gobierno opromovidos por la cooperación externa, han enfrentadolas fallas de coordinación y sinergia. Ante dicha situacióny considerando los pilares en los que se basa un Sistemade Innovación (ver primera parte del estudio),proponemos la creación de cinco “Programas marco”que permitan canalizar nuevos programas y coordinarlos existentes para un apropiado funcionamiento delSistema de Innovación Nacional. Los programaspropuestos son:

a) Programa de e-sociedad y universalización de lasTIC. Este programa permitirá articular las diferentespropuestas e iniciativas que actualmente se conocenen el país para desarrollar las TIC. Recientemente,el gobierno inició el Programa E-País, el cualbuscará coordinar las iniciativas nacionalesexistentes e impulsar nuevas acciones paraincrementar la conectividad digital de la poblacióny promover el uso de las TIC. Actualmente existenvarias instituciones a coordinar estas son: PlanMaestro de Tecnologías de la Comunicaciónpropuesto por Japan Bank InternationalCooperation (Secretaría Técnica), el plan de

conectividad tecnológica del Plan Puebla Panamá(Ministerio de Relaciones Exteriores), el plan deconectividad de las escuelas públicas del país(Ministerio de Educación), los programas de ingléspara la industria de servicios tecnológicos (ITCA ycentros privados), la conectividad de los municipiospor medio de infocentros (BMI) (diagrama 5).

b) Programa de formación básica y capacitación.Desempeña un papel fundamental en la enseñanzade nuevas habilidades a los trabajadores, para quese adapten al cambiante entorno tecnológico en lasempresas. Por otra parte, también se buscaaumentar la calidad de la educación básica,acomodándola al avance tecnológico. Lasinstituciones que podrían participar en esteprograma son el Instituto Salvadoreño de FormaciónProfesional (INSAFORP), el Instituto TecnológicoCentroamericano (ITCA-FEPADE), gremialesempresariales, Ministerio de Educación, entre otros(diagrama 5).

c) Programa de cooperación universidad y empresa.Éste tendrá por objetivo diseñar los mecanismosque permitan construir los incentivos que facilitenla creación, adaptación y difusión del conocimientoe innovación (local o internacional) al sector

Diagrama 5Ejemplo de instituciones que formarán cada

programa marco

Programa decooperación universidad

y empresa

Programa de e-agenday universalización

de TIC

Programa deformación básica y

capacitación

Programade soporte técnico a

la innovación

Programa desoporte financiero a

la innovación

Secretaría técnica Consejo TIC SIGET Infocentros, etc.

MINED Consejo de Educación Superior ANEP C. de Acreditación, etc.

INSAFORP FEPADE-ITCA MINED ANEP C. de Educación Superior

MINEC Inteligencia Competitiva CENTA PROESA EXPORTA CONACYT, etc BMI Fundaciones

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productivo. Los actores serán todas lasuniversidades a través del Consejo Superior deUniversidades, las gremiales empresariales pormedio de ANEP, el MINED a través del Consejo deAcreditación, los centros de investigación ylaboratorios del país (diagrama 4).

d) Programa de soporte técnico a la innovación. Estaráintegrado por las instituciones públicas y privadasque brindan actualmente apoyo a la competitividade innovación en diferentes áreas, tales como: Centrode Tecnología Agropecuaria (CENTA), ConsejoNacional para la Ciencia y Tecnología (CONACYT)que actualmente promueve la adopción de normas,Inteligencia Competitiva que busca nuevos mercadosa los productos nacionales, Exporta que apoya alos exportadores, etc. El programa tendrá porobjetivo conectar y articular varias actividadesestratégicas que fortalecen las capacidadesinnovativas del sector productivo, como lo son: ladefinición y cumplimiento de normas y estándares,la promoción de exportaciones, la atracción deinversión extranjera directa, la facilitación detrámites, marco regulatorio del mercado laboralacorde con el avance de la innovación.

e) Programa de soporte financiero. Tendrá porobjetivo financiar el desarrollo innovativo de lasempresas ya existentes y de las nuevas empresas,así como también apoyar y desarrollar la capacidadinnovativa en las universidades y centros deinvestigación. En esta área entra todo lo relativo aldesarrollo de capital de riesgo, incubadoras denegocio, parques tecnológicos (fortalecimiento delas capacidades innovativas de las empresas yuniversidades).

Como puede observase, cada programa marco estaráformado por varias instituciones, para lo cual serecomienda crear un comité ejecutivo para cadaprograma marco, el cual tendrá la responsabilidad deejecutar las medidas aprobadas por el Consejo Superior(diagrama 3).

3.5 Propuesta del Fondo de Innovación:promoviendo el crecimiento

En el ámbito internacional existen diferentesinstrumentos para fomentar la innovación en lasempresas; por ejemplo, en los países avanzados tiendena existir exenciones de impuestos para todos los gastosrelacionados con la investigación, desarrollo einnovación en las firmas. Este tipo de estímulos son muyimportantes para grandes empresas, que tienen dentrode su estructura organizativa departamentos exclusivospara desarrollar la innovación en productos o procesos.En otros países, existen estímulos relacionados confondos concursables públicos para apoyar el espírituinnovador de sus empresarios (recuadro 3).

Para financiar los programas que dinamicen el Sistemade Innovación Nacional se ha propuesto la creación deun fondo de innovación, el cual tiene la ventaja decomenzar a mostrar resultados en corto plazo sobre lasiniciativas empresariales innovativas, mientras seconstruye simultáneamente el proceso más largo decambio institucional para crear el Sistema de InnovaciónNacional. El Fondo es el instrumento a través del cual seidentifican los incentivos que premiarán a losinnovadores en el corto plazo; al mismo tiempo que irácimentando los valores de una cultura empresarial yeducacional orientada hacia la innovación

El fondo estará dirigido a apoyar a los innovadores, yasean empresarios emprendedores o investigadores;también fomentará el desarrollo de los centros deinvestigación y laboratorios, y promoverá la cooperaciónuniversidad-empresa.

El fondo recibirá las propuestas de programas definanciamiento diseñados por cada programa marco,los cuales serán aprobados por la gerencia deinnovación, siempre que se enmarquen dentro de laspolíticas y estrategias definidas por el Consejo Superiorde Innovación.

El fondo será un instrumento para estimular lacompetencia entre los innovadores y será diseñado paraacompañar cada etapa del empresario innovador, pormedio de apoyar la creación de nuevas empresas, apoyarel escalonamiento productivo de las empresas yaexistentes y fomentar la cooperación de universidades-empresas.

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Recuadro 3Fondos de innovación en otros países

Los fondos de apoyo a la innovación, han sido utilizados por varios países desarrollados y subdesarrollados(América Latina y del Sudeste de Asia). Éstos tienen varias ventajas como instrumentos de apoyo al desarrolloproductivo, ya que permiten que los fondos públicos escasos en todos los países sean utilizados con unamayor eficiencia y focalización, ya que se orientan a satisfacer las demandas de aquellos empresarioscomprometidos con aumentar la productividad y capacidad competitiva de la firma a través de realizarinversiones en innovación.

En el ámbito mundial todas las naciones se encuentran enfrentando nuevos desafíos, que se derivan de lacombinación de apertura comercial, globalización de las empresas y cambio tecnológico mundial. Estosfenómenos han hecho que el éxito y prosperidad de las naciones estén más basados en la capacidad deconvertir conocimiento en innovaciones, las cuales permiten reducir los costos en las empresas (aumentarla productividad) y aumentan la satisfacción de los consumidores.

Los fondos son incentivos que buscan promover y apoyar la innovación en las empresas. y en los centros deinvestigación.

Los fondos de apoyo a la innovación, también surgen por la presencia de fallas de mercado y fallas decoordinación. Las empresas que realicen inversiones en innovación lo hacen bajo un proceso con unainherente incertidumbre, ya que todo lo nuevo es potencialmente beneficioso pero riesgoso. Ante ello, yconociendo los efectos favorables que surgen de las innovaciones exitosas, los gobiernos buscan apoyarlascon el fin de masificar los éxitos de empresas que innovan, hacia el resto de empresas del sector o motivar elsurgimiento de nuevas firmas, empleando las innovaciones probadas. Por otra parte, los fondos tambiénpermiten aglutinar los recursos de apoyo al aparato productivo en uno o pocos entes, facilitando lacoordinación pública.

Los fondos de apoyo a la innovación tienen varios rasgos comunes, éstos son: i) ofrecen programas deapoyo para solucionar problemas concretos con la capacidad competitiva en las empresas, ii) participacióndel sector público en armonía con una economía de mercado, y iii) por lo general los apoyos están dirigidosa empresas pequeñas y medianas que tienen dificultades para desarrollar la innovación, ocasionadas porfallas.

Los fondos de innovación tienen las características siguientes: incentivos a la empresa a través de fondosconcursables, incentivos sujetos a coinversión, incentivos a un plazo máximo de tiempo, estructura deincentivos para PYME, incentivos sujetos a criterios de elegibilidad, incentivos no sujetos a triangulación,incentivos organizados según la necesidad empresarial, programa de incentivos para desarrollo territorial,incentivos orientados a hacer funcionar el SIN y transformación tecnológica.

Los países que tienen fondos de este tipo son: Chile, por medio de la Corporación de Fomento (CORFO) y laComisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT); México, a través de la Secretaría deEconomía y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT); Colombia, a través del InstitutoColombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (COLCIENCIAS); Guatemala, por medio delConsejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYT); Costa Rica, a través del Ministerio de Ciencia y Tecnología(MICYT); Malasia, por medio del Ministerio de Comercio Internacional e Industria.

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FUSADES-DEES


Los programas del fondo5 tendrán incentivos para losinnovadores con las características siguientes:

a) Incentivos a las empresas a través de fondosconcursables, es decir, las empresas podránobtener los recursos bajo competencia con otrasempresas. Las firmas obtendrán los recursos alcumplir con los requisitos, diseñen un proyectoinnovador y muestren un plan de negocios.

b) Incentivos sujetos a coinversión. Los fondos seadjudicarán considerando que el emprendedorcubre un porcentaje del proyecto, y estarán sujetosa un monto máximo a financiar por proyecto. Latasa a cubrir por el emprendedor y el monto máximode recursos disponibles por proyecto, estarádeterminada por las prioridades del ConsejoSuperior de Innovación. En el caso de lacoinversión, el monto a aportar por el emprendedorpodrá ir desde un 20% hasta un 80% del total delproyecto. Como ejemplo, un proyecto detransferencia tecnológica de primera línea a nivelinternacional, probablemente el Fondo le cubra el80% del proyecto.

c) Incentivos con una duración máxima de tiempo.Los fondos tendrán definido en el contrato unperíodo máximo de duración.

Un tema interesante por definir es para qué tipo deemprendedores innovadores estarán dirigidos losprogramas del Fondo de Innovación y quiénes serán losbeneficiarios de aplicar a la obtención de los recursos.A continuación presentamos tres tipos deemprendedores innovadores en función de lasnecesidades de apoyo, el último grupo es el meta:

a) Existen emprendedores innovadores que tienenincentivos a invertir cuando hay un clima de negociosque permita un funcionamiento de la economía demercado apoyada por una estabilidadmacroeconómica, disponibilidad de capital humanocompetente, respeto a la ley, acceso a un sistemafinanciero competitivo, seguridad e infraestructura

eficiente y competitiva. Este tipo de emprendedor,por lo general, son grandes empresas muyorganizadas que tienen tres aspectos fundamentalespara el éxito de su negocio: tienen el mercado alcual le venden el producto, tienen la tecnología paraproducir a bajo costo y cumplen con normas yestándares, y tienen una base de capital para realizarla inversión.

b) Existen emprendedores innovadores que requierenlo anterior, más incentivos que pueden ser fiscales,dentro de ellos tenemos las zonas francas (la PIPIL)o empresas que iniciaron actividades considerandobeneficios del “draw back”.

Emprendedores innovadores meta del fondo:

c) Emprendedores innovadores que requierenprogramas complementarios de apoyo. Estosemprendedores pueden ser pequeños, medianoso grandes6 con buenas ideas, pero que les falta elcomplemento financiero, asesoramiento de primernivel, o mecanismos que sustenten un encadena-miento productivo bajo normas, estándares y costos,o les hace falta una mayor transferencia deconocimientos internacionales para adaptartecnologías a necesidades locales. Este programaestá dirigido a este grupo objetivo, que forman unabuena parte de los productores. Este programa, noestá diseñado para subsidiar el 100% del riesgo deemprender un negocio, tampoco es programa desalvataje de iniciativas; tampoco es un programa deasistencia social per se. Es importante aclarar estosconceptos para evitar interpretaciones inadecuadassobre lo que se pretende.

Para iniciar el apoyo a los innovadores y la creación delsistema de innovación nacional, se proponen tressubprogramas clave:

a) Subprograma de autodescubrimientob) Subprograma de desarrollo productivoc) Subprograma de innovación científica.

5 Los Fondos de Innovación han sido implementados conéxito en Chile, Brasil y recientemente México adoptó similarmecanismo, estableciendo dentro de los muchos programasde apoyo, uno especialmente dirigido a apoyar la exportaciónde productos étnicos que cumplan los estándares de calidadexigidos por Estados Unidos.

6 En el país una empresa se considera grande cuando tienemás de cien empleados, pero si tenemos en cuenta que elfondo de innovación será utilizado para enfrentar y aprovecharla globalización, entonces debemos considerar que en EstadosUnidos los programas de apoyos a las PYME sonproporcionados a aquellas que tienen un máximo de 2,500empleados. (http://www.sba.gov/INV/)

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3.5.1 Subprograma de autodescubrimiento

Este subprograma buscará apoyar a los nuevosemprendedores salvadoreños que están asumiendoriesgos altos en la creación de nuevas empresas ennuevas actividades productivas. Es importante, aclararque en esta etapa del desarrollo del conocimiento delpaís, su énfasis será puesto en apoyar elautodescubrimiento de la producción de bienes yservicios que se realicen en el mundo y que se podríanelaboran en el país de manera rentable. Un ejemploilustrativo, puede ser lograr apoyar empresas nuevasque incursionen en la producción de hortalizas bajoinvernadero, para la exportación.

Este programa está enfoncado hacia encontrar los nuevosmotores que impulsen el crecimiento y la prosperidaddel país. Para dicha tarea, se buscará la creación demecanismos de financiamiento a actividades de muchoriesgo que la banca tradicional no está diseñada paraasumirlos. Los programas pueden ir desde capitales deriesgo, “matchin grants”, incubadoras de negocios, “jointventures”, parques tecnológicos (diagrama 6).

3.5.2 Subprograma de desarrollo productivo

Está dirigido a apoyar las iniciativas para incrementar lacapacidad competitiva de las empresas ya existentes. Las

empresas del país enfrentan, día a día, las presiones dela competencia y los desafíos para desarrollar lascapacidades para aprovechar las oportunidades. Elapoyo a las iniciativas innovadoras de las empresasexistentes es un área clave, para expandir el crecimientode la economía y el empleo.

Los instrumentos del desarrollo productivo, estarándiseñados para apoyar la transferencia tecnológica a lasempresas por medio de contratar expertosinternacionales o locales, los cuales podrán tambiénsolicitar recursos para la adaptación de tecnología delexterior. También se definirán instrumentos para apoyarla adopción de normas y certificaciones de calidad enlos productos o servicios prestados y se continuaráncon los fondos de asistencia técnica, que han brindadobuenos resultados. El subprograma de desarrolloproductivo, recibirá nuevas iniciativas de los programasmarco, que estén dirigidos incluso al apoyo deactividades de exportación agroalimentaria, turismo, yexportación (diagrama 7).

3.5.3 Subprograma de innovación científica

Buscará fortalecer la capacidad innovativa de lasuniversidades y de los centros de investigación del país,al mismo tiempo tendrá como objetivo fortalecer elvínculo entre los equipos de investigación de lasuniversidades nacionales, las empresas innovadoraslocales, y los centros internacionales (empresas,

Diagrama 6Subprograma de autodescubrimiento

Autodes-cubrimiento

PROGRAMAS O INSTRUMENTOS

Incubadora de negocios Capital semilla Capital de riesgo

OBJETIVO

Promover el descubrimientode los nuevos motores delcrecimiento económico

Desarrolloproductivo

Innovacióncientífica

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Diagrama 8Subprograma de innovación científica

Diagrama 7Subprograma de desarrollo productivo

Autodes-cubrimiento


Transferencia tecnológica Desarrollo y adaptación tecnológica Escalonamiento productivo Desarrollo de proveedores FAT Certificación y calidad

OBJETIVO

Incentiva la innovación enempresas ya existentes, paratener productos o servicioscon estándar mundial



Autodes-cubrimiento

OBJETIVO

Desarrollar la capacidadinnovativa de las universidadesy centros de investigación, paraapoyar el desarrollo productivo




Fomenta especialización de capital humano Fortalecimiento de infraestructura

científica: equipo laboratorios Incentivar alianzas entre centros

locales y centros universitarios internacionales

institutos o universidades). Este mecanismo permitiráuna difusión del conocimiento ya existente en elmercado internacional, para que sea aprovechado porlas instituciones y empresas del país.

El subprograma también desarrollará instrumentos deapoyo para fortalecer la infraestructura científica enfunción de la innovación. El Salvador ha invertido poco,por lo que una tarea pendiente será equipar laboratorios

nacionales, ya sea para investigación y adaptación deconocimientos.

Finalmente, los recursos complementarán las agendasde investigación de las universidades y promoverán laarticulación de los departamentos de ingeniería, cienciasy matemáticas con los centros líderes mundiales. Sepromoverán la formación del recurso humano y lasinvestigaciones conjuntas entre investigadores nacionalesy expertos internacionales (diagrama 8).

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4. Conclusiones

1. El Salvador enfrenta un nuevo entorno competitivolocal e internacional, lo cual demanda un conjuntode acciones novedosas. En el plano local, sobresalela pérdida de dinamismo de la economía y la caídade los productos tradicionales de exportación; estasituación plantea la necesidad de estimular elcrecimiento de nuevas actividades productivas yaumentar la productividad en las ya existentes. Porotra parte, el entorno internacional, se enmarcadentro de un proceso de cambio tecnológico enlos productos que el país compite, una globalizaciónque aumenta las presiones para mayorcompetitividad en las naciones, y el resurgimientode China y países del Sudeste de Asia que afectan lasexportaciones de productos manufacturados, conénfasis en los textileros.

2. El Salvador tiene el desafío de cómo lograr aumentarsu capacidad para innovar, es decir cuáles accionesdeberá implementar que le permitan crear un climaque apoye el aumento de la productividad en losbienes y servicios elaborados, o cómo se reducenlos costos en la cadena de elaboración paraenfrentar la competencia y aprovechar lasoportunidades que brindan la globalización y losacuerdos de libre comercio.

3. El Salvador para aumentar la productividad demanera permanente, tendrá que crear un Sistemade Innovación Nacional que promueva un esfuerzode común acuerdo entre las empresas, la academiay el gobierno, orientados hacia hacer crecer laproducción y el empleo, basados en laimplementación activa de procesos innovativos.

4. El Salvador, para incrementar la competitividadnacional, deberá aumentar indiscutiblemente la

capacidad de innovar de las empresas, la academiay el gobierno. Pero, este esfuerzo será insuficientesino se complementa con un clima de negociosapropiado: capital humano bien formado ycapacitado, costos de servicios productivoscompetitivos (electricidad, transporte, telefonía,etc.), trámites públicos no eficientes, inseguridadpersonal y robos, respeto a la Ley y contratos, etc.Sobre estos últimos frenos al crecimiento, el país haimplementado acciones, pero en materia de apoyoa la innovación ha sido prácticamente inexistente.El secreto para crecer, demanda una estrategiamultienfoque.

5. FUSADES somete a discusión la propuesta deorganización Institucional del Sistema de InnovaciónNacional (SIN) para El Salvador. El enfoque desistema parte del reconocimiento de la existenciade muchas instituciones privadas y públicas, localesy externas, y empresas nacionales e internacionalesque interactúan dinámicamente para transferir elconocimiento que se convierte en innovaciones enlos mercados. El diagnóstico realizado muestra lanecesidad de organizar la estructura institucional,para lo cual se han planteado tres parámetrosbásicos que determinan el esquema propuesto:

Parámetro 1: Mejorar la coordinacióninterna

Parámetro 2: Buscar mayor eficiencia sobrelo que ya existe

Parámetro 3: Diseñar cinco programas“marco”, que sostienen lasbases de un SIN

6. FUSADES, sobre la base de los tres parámetros,propone la siguiente organización institucional delSIN:

Crear el Consejo Superior de Innovación, seráun ente al más alto nivel conformado por elPresidente de la República y Ministros ad hoc,Presidente de la Gremial Empresarial, yPresidente del Consejo de Universidades. Suresponsabilidad será dictar las políticas yestrategias en materia de innovación

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Crear la Gerencia de Innovación. Será un entetécnico que realizará las tareas deimplementación y coordinación interinstitu-cional público y privado. La Gerenciacoordinará los cinco programas marco, querepresentan las bases de la estructura de lacapacidad de innovar:

• Programa universalización de lasTecnologías de la Información yComunicación

• Programa cooperación universidad–empresa

• Programa de formación y capacitación• Programa de soporte técnico a la innovación• Programa de soporte financiero a la

innovación

Crear un Fondo de Innovación, que apoye yacompañe a los innovadores a través de fondosconcursables, es decir, la empresa que

presenta el plan de negocios más viable obtienerecursos; y de coinversión el gobierno aportaen forma no reembolsable un porcentaje delproyecto. Se proponen tres programas dentrodel fondo:

• Programa de autodescubrimiento. Elobjetivo es promover el descubrimiento delos nuevos motores del crecimientoeconómico

• Programa desarrollo productivo. Buscaincentivar la innovación en empresas yaexistentes para tener productos o serviciosde estándar mundial.

• Programa de innovación científica. Tiene elobjetivo de desarrollar la capacidadinnovativa de las universidades y centros deinvestigación, para apoyar el desarrolloproductivo.

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