NEGOCIACION Y PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 2018 · NEGOCIACION Y PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 2018 BIBLIOGRAFIA -Palau, Anna M. y otros: ... de que cada paso que se dé para alcanzar

TOMA_DE_DECISIONES_UAI@HOT

MAIL.COM

@POL_INT_UAI (15) 4411-0415 HTTP://NEGOCACIONYTOMADED

ECISIONES.WORDPRESS.COM

W

UNIDAD 1

FORMULACION DE

PROBLEMAS DE POLITICA

EXTERIOR

INTERROGANTES

¿Cómo se definen los

problemas? ¿qué es una

política exterior?

NEGOCIACION Y PROCESO DE

TOMA DE DECISIONES 2018

BIBLIOGRAFIA

-Palau, Anna M. y otros: “Priorización de problemas en las

agendas legislativas autonómicas: instituciones y preferencias

políticas”

-Bardach, Eugene: "Problemas de la definición de problemas en el

análisis de políticas"

-Arribas Reyes, Esteban: “El servicio público de televisión en el

Reino Unido: cambio y europeización (1979-2010)”.

-Santana Peña, I.: "Ciudadanía del MERCOSUR"

AMPLIATORIA

-Revista MERCOSUR de políticas sociales Editorial 2017. Vol 1-Galeano Monti J.:" Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales"-Bastidas Aguilar, L.:"Nuevos abordajes metodológicos para el estudio de las políticas públicas en Paraguay"-Velásquez Gavilanes, R." Hacia una nueva definicióndel concepto política pública"-Slaughter, Anne-Marie "Nacionalistas y Globalistas"-Haass Richard:" Orden Mundial LIberal. QEPD"-Bachrach, P.:"Decisiones y no decisiones"-Diaz Moure, L.: "Nuevos temas en el análisis de Políticas Públicas"

CASOS

EUGENE BARDACH

6. Problemas de la definiciónde problemas en

el análisis de politicas:

E NTRE LOS veteranos del análisis de políticas se ha vuelto unlugar común decir que: "lo más arduo de la tarea analítica

es la definición del problema". En mi opinión, esta afirmación tansocorrida es cierta sólo algunas veces. Encontrar la solución plausible es en realidad la parte más ardua del trabajo, aunque esindudable que ciertas precauciones y procedimientos elementalesal definir el problema ayudan mucho a encontrar las soluciones.La mayor parte de este artículo se dedica a explicar brevementealgunos de estos procedimientos y precauciones. El alcance delartículo se restringe a un tipo específico de problema: el "problema social". Los "problemas de decisión" y los "problemas deinvestigación" quedan excluidos de este análisis. Como los "problemas sociales", también ellos requieren definición, pero susaspectos prácticos e intelectuales son diferentes en el caso delos problemas sociales.

1. Cuando la definición del problemaes realmente la parte más ardua

Empecemos con lo que creo es un caso excepcional: cuando ladefinición del problema es realmente la parte más difícil. Consi

* Publicado originalmente con el título "Problems of Problem Definitíon in PolicyAnalysis", en Researcb in Public Policy Analysis and Management, John P. Cresíne, edít.,Al JAI, Greenwich, Conn., 1981. Traducción al español de Marco Antonio Mena.

[219]

220 EUGENE BARDACH

dérese, por ejemplo, el "problema" de un rápido incremento de loscostos hospitalarios. Podemos ignorar cuál sea la mejor solución aeste problema, pero obviamente las oportunidades de encontrarladisminuyen si la solución, además de atender el problema de loscostos hospitalarios, incluyen también recomendaciones varias pararesolver otros problemas. Por ejemplo, supongamos que efectivamente, como mucha gente cree, cambios en la dieta y en el estilode vida tienen como efecto reducir la demanda de servicios de salud. En este caso, el costo de los servicios de hospital -el costoeconómico real, no necesariamente el precio de un día-hospitaldeclinaría junto con el costo de otros servicios médicos. De estemodo, si nos concentráramos exclusivamente en el problema menorde los "costos hospitalarios", en vez de abordar la cuestión mayorde los "costos de atención a la salud", podríamos estar errandonuestra hipotética solución "mejor".

El término técnico con el que se denomina esta dificultad es"suboptimizacion", En efecto, siempre es posible encontrar el óptimo local y perder de vista el óptimo global, con la consecuenciade que cada paso que se dé para alcanzar el primer óptimo nosalejará -perversa aunque inintencionadamente- de alcanzar el óptimo global. Es muy frecuente que limitantes políticas y organizacionales fuercen a analistas y organizaciones a suboptimizar,incluso con consciente y deliberadamente. Esto no es necesariamente algo malo; tal vez en el mundo real ningún análisis logrelibrarse de esta situación y, si 10 logra, es muy probable que sugrado de optimización sea de todas formas bajo. Aun así, el analista busca evitar, tanto como sea posible, las trampas intelectualesde la suboptimización, aun en el caso de problemas sin restricciones políticas y organizacionales. Por desgracia, no es algo sencilloporque, por lo general, el problema forma parte de por lo menostres o cuatro sistemas de acción más amplios y más importantes.Además, toma demasiado tiempo y esfuerzo estudiar todos y cadauno de los sistemas y probar diferentes estrategias para cada uno

PROBLEMA" EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 221

de ellos.' Por ejemplo, en el problema de los costos hospitalariostal vez se podría estudiar también la demanda de servicios médicos, la organización de la industria de seguros, la dinámica delmercado de trabajo (iricluyendo los procesos de negociación colectiva y la legislación sobre el salario mínimo), el código fiscal,el avance en investigación y desarrollo y los cambios tecnológicos.

La dificultad de evitar la suboptimización inadecuada no radica, en el fondo, en la limitada capacidad mental del analista, sinoen la misma magnitud y complejidad del mundo. Aunque ingeniosamente el analista recorte y delimite aquí o allá este o aquelproblema, siempre existe la posibilidad de que justo a la vueltade la esquina haya otra forma, aún más ingeniosa, de hacer eltrabajo. No hay razón para preocuparse mucho por esto, porquepoco se puede hacer sobre el asunto. De todos modos, es de granayuda tener un conocimiento teórico del tema y un buen montode experiencia, aunque no demasiada.

2. Evaluación de lossentimientos ciudadanos

La dificultad técnica de acotar un "problema" de tal forma queincluya al mismo tiempo sus mejores soluciones conduce a la falacia de que el analista es dueño de los problemas con los quetrata. En cambio, en su mayoría, la materia prima de los problemasde políticas se origina en los sentimientos de aflicción, descontento, molestia o infelicidad de alguna parte de la ciudadanía. Y estamateria prima sigue siendo propiedad de los que la originan yviven, independientemente de la elaboración mental que realiceel analista. Por consiguiente, un paso a cumplir regularmente en elproceso de elaboración mental debería ser la estimación de la extensión, intensidad y calidad de los sentimientos de la gente sobre

! También existe suboptimización inadecuada cuando el analista elige lindes demasiado grandes para un problema yequivoca la "mejor" solución en uno o varios problemasmás pequeños contenidos en él.

222 EUGENE BARDACH

la condición o situación de vida que les afecta. Si el analista creeque la tasa local de criminalidad constituye un problema, su primer trabajo debería ser informarse adecuadamente sobre la tasade criminalidad y sobre la intensidad del temor de las personas aser víctimas de los delincuentes. Si se cree que represar ríos crecidos es un problema, el analista debería interesarse en descubrircuánta gente (en la actualidad y en el futuro previsible) está preocupada por ese problema, por qué razones y con qué intensidad.

Indudablemente existen muchas dificultades para llevar a caboesta apreciación, ineluso si se hace en un cómodo sillón con elauxilio de encuestas. No obstante, articular la definición de problemas con lo que la ciudadanía define como problema parece serun requisito irremplazable de las democracias. Este requisito debería verse como si el principio implícito del análisis costo-beneficio se extrapolara a una fase previa del mismo análisis. Se tratadel principio que formula que todos los cambios significativos enla utilidad individual deben tomarse en cuenta de manera más omenos igualitaria.' Mientras los procedimientos usuales de costobeneficio intentan calcular las utilidades y desutilidades que seseguirían de una política (postpolicy), el principio democrático dedefinición de problemas exige tomar también en consideración lassatisfacciones e insatisfacciones previas a la formulación de las po-

2 Por supuesto, este no es, de acuerdo a sus practicantes, un principio explícito delanálisis de costo-beneficio. Sin embargo, debe destacarse que el procedimiento de tomaren cuenta la equitativa "disposición a pagar" de todo el mundo, sin considerar las severascríticas en contra de la agregación de utilidad interpersonal, es muy igualitaria. El bienconocido problema de los pesos desiguales, que los cálculos costo-beneficio relacionancon la gente de ingresos relativamente altos, y su consecuencia de una, generalmente,mayor "disposición a pagar", no disminuyen significativamente la igualdad de los procesosde agregación simples excepto en los casos en que las preferencias por algún bien o servicio, susceptible de cambio, constituyan relativamente un ingreso elástico De todas formas, este tinte de parcialidad frecuentemente se neutraliza por la simple masa depreferencias ordenadas, pertenecientes a la numéricamente en ascenso "clase media", encontra de las preferencias de la élite económica. El grupo que peor se adapta a los procedimientos de costo-beneficio es el de las gentes pobres, que por las mínimas preferenciasque comparten con las clases media y alta, no logran que se los pondere, ni por dineroni por número.

PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICA'i 223

líticas (prepolicy). Esto significa librarse de dos clases opuestaspero igualmente indeseables de imperialismo analítico: la tendencia a restar importancia a los problemas que la ciudadanía experimenta como severos, pero no los analistas (como el "crimen enlas calles" de la década de los años sesenta); y la tendencia a exagerar los problemas importantes para los analistas pero que sonmenos relevantes para el ciudadano común (como ciertos tipos deprotección ambiental).

No obstante, la democracia tiene límites. Uno no puede simplemente asumir el sentimiento primario y elemental de la población y permitir que ellos definan los problemas de políticas.Muchas son las fuentes de conflicto entre el sentimiento populary la conceptualización analítica. En algunos conflictos, principalmente aquellos con orígenes filosóficos, no es posible fijar reglasgenerales para determinar qué parte en el conflicto de las definiciones debe favorecerse, y qué tanto, en el contexto de un inevitable estira y afloja. Pero, antes de examinar estos difíciles casosfilosóficos, examinemos una fuente de tensión que regularmente(si no siempre) logra superar la inteligencia analítica.

3. Desempaque de los asuntos

Si los problemas tienen su origen en sentimientos, hay que preguntarse hacia dónde se inclinan y en dónde operan. Antes dijimosque están "relacionados con alguna situación o condición queafecta a los ciudadanos". La condición o situación es, entonces,de alguna manera la causa de la incomodidad o insatisfacción, quees a su vez la materia prima del "problema". Pero la causalidad eselusiva. Si los finos e inteligentes científicos sociales cometen errores y no tienen claros los nexos causales del mundo social, la opinión pública es todavía menos confiable. Sobre todo cuando lasteorías causales se vinculan con teorías sobre la manera de resolver problemas, como es el caso de las opiniones sobre problemas

224 EUGENE BARDACH

de políticas públicas. Fragmentos de definición del problema, teorizaciones casuales y propuestas de remedios son elementos delcompuesto retórico llamado "asunto" o "cuestión" (issue), quesuele expresarse en palabras o frases, tales como la "cuestión energética" o la "cuestión del control de armas". En general, aunqueno siempre, una "cuestión" denota discrepancia de opinión sobrecuáles son los remedios apropiados al problema y cuáles los factores causales en la raíz del problema. Así, una "cuestión" raramente se define o se percibe exactamente de la misma maneracomo la definen o la perciben quienes participan en el diálogopolítico con el fin de encontrarle una respuesta.

El analista trabaja inmerso en esta ambigua situación, frecuentemente polémica y emotiva, tratando de clarificar "el problema"y buscando remedios plausibles y aceptables. Por consiguiente, esaltamente deseable que la búsqueda de remedios no esté innecesariamente impregnada de explicaciones o prescripciones implícitas que se hayan colado de contrabando en la definición del"problema". La definición del problema debe ser tan sobria e imparcial como sea posible. Entonces, la primera tarea del analistaes "desempacar el asunto" (to unpackage the issue), o sea, tirarpor la borda los subrepticios elementos causales y prescriptivos eidentificar los sentimientos de malestar, incomodidad, etcéteraque constituyen "el problema" o "problemas".'

La "cuestión energética" puede significar problemas de escasez a corto y largo plazo, interrupción del suministro de petróleoprocedente del extranjero, altos precios a corto o largo plazo, dependencia nacional respecto de países inestables y/o exportadoreshostiles. Sin embargo, conviene que uno evite enmarcar la defini-

3 Debo decir que no todas las "cuestiones" necesitan desempacarse; con algunas essencillo empezar a trabajar. Por ejemplo, "la cuestión del transporte en autobuses"es casi definición de problemas pura. Las figuras retóricas sobre la "cuestión" no dicencasi nada sobre las causas y sólo una cosa sobre los posibles "remedios": "más transporteen autobuses" o "menos transporte en autobuses", depende del problema que corresponda resolver. Lo mismo pasa con la "cuestión del aborto", la "cuestión de la inflación" yla "cuestión del impuesto al patrimonio", por nombrar sólo algunos. •

PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 225

cíón del problema en términos que podrían suponer de antemanoconexiones causales o remedios, tales como "estamos consumiendo demasiado" (lo cual supone como remedio consumir menos),"no estamos produciendo suficiente" o "estamos importando demasiado". Cualquiera de estas tres proposiciones podría ser cierta,pero sus conjeturas causales deben probarse y no se debe permitirque se establezcan simplemente "por definición", como sucede alcreer que el "problema" lingüísticamente "definido" de suyo suponga validez.

La "cuestión del control de armas" puede desempacarse útilmente para mostrar el "problema" de las "demasiadas lesiones ymuertes a mano armada" y, por consiguiente, la "prohibición dearmas" (o de cierto tipo de armas) como el remedio inmediato.Para algunos, el problema podría ser la "demasiada intimidaciónpor medio de armas", especialmente por delincuentes. Para otros,el problema sería simplemente "demasiadas armas", independientemente de qué daño puedan provocar estas "demasiadas armas",o si "menos armas" sea el remedio para disminuir los supuestosdaños provocados por las "demasiadas armas".

El asunto de "las tropas soviéticas en Cuba", una vez desempacado, termina por integrar elementos muy pequeños de definición del problema y elementos muy grandes de enunciadoscausales. Si nadie alega que las tropas sean por sí mismas peligrosas para los Estados Unidos, entonces son un peligro sólo por elhecho de que agravan otras condiciones de peligro para la seguridad nacional, como puede ser la disminución, a los ojos de otrasnaciones, de nuestra credibilidad política en el escenario mundial.Entender que el decaimiento de nuestro estatus político es el"problema real" y que ello se debe a la presencia de las tropassoviéticas en Cuba (una vez que esto fuera admitido), nos permitiría buscar soluciones que apuntalaran nuestro estatus sin forzarnecesariamente la salida de las tropas (cosa que ahora se apreciaimposible).

226 EUGENE BARDACH

Una eterna cuestión en Oakland, California (y también en algunas otras ciudades), son "las casas abandonadas" del centro dela ciudad. Esta cuestión también es excesiva en sus teorizacionescausales implícitas y muy débil en la definición del problema. Lascasas abandonadas preocupan principalmente a los vecinos quetemen que éstas den lugar a conductas delictivas, vandalismo, piromanía, y otras clases de degradación comunitaria. Esto puede ono ser verdad; pero, en caso de que lo sea, se pueden considerarotras acciones que no necesariamente tienen que referirse al"abandono" en sí mismo. Si el "asunto de las casas abandonadas"contiene sólo elementos de definición del problema, el problemapodría ser la "excesiva" cantidad de viviendas o su "prematura"disminución. Incluso en este caso, está implícito un cierto gradode teorización causal, porque el abandono podría, tal vez, no considerarse problemático si se tomara sencillamente como parte delciclo normal de vida de los vecindarios.

El "problema de la heroína" es en especial un reto analíticomuy difícil por muchas razones; una de ellas es que de entrada seintenta hacer pasar esta "cuestión" como un "problema" ya biendefinido; la fina disección practicada por Mark Moore de la "anatomía" del problema, muestra que éste es principalmente una maraña de hipótesis sobre los efectos problemáticos que el uso de laheroína comporta para diversas clases de consumidores y no consumidores. Por consiguiente, el "problema de la heroína" perderáfuerza en la medida que estos efectos sean falsos o sólo parcialmente ciertos.' Cuidadosamente, Moore evita incluir en la definición del problema la "solución" de reducir el número o mejorarla conducta de los consumidores de heroína, aunque concluya queestos son los "objetivos estratégicos" correctos de cualquier política escogida para lidiar con la gran variedad de problemas provocados por el uso de heroína.

4 Mark H. Moore, "Anatomy of the heroin problem: An exercise in problem definition", Policy Analysis, vol. 2, núm. 4, otoño 1976, pp. 639-662.


El "problema de la heroína" es sólo un ejemplo dentro de unaclase general de problemas que agobian la formulación de políticas. Me refiero al caso en que se califica una condición socialcomo "problema" por los efectos que supuestamente genera enotras condiciones sociales. No hay nada erróneo en tal definición,pero sí hay una trampa en la que fácilmente puede caer el incauto.En efecto, si el problema inmediato se resuelve completamente,la solución comportará también la eliminación de todas sus consecuencias; pero, si no lo hace, cualquier solución parcial agravaráalgunas de las consecuencias del problema, aun cuando mitigueotras. En el caso de la heroína, el hecho de eliminarla terminaríaobviamente con su consumo y con la mala conducta de sus usuarios; pero, la heroína no puede eliminarse completamente. De manera similar, medidas como la "ley seca" pueden reducir elnúmero de los consumidores de alcohol (particularmente, de nuevos consumidores), pero pueden agravar la mala conducta de losque no pueden dejar de beber. A la inversa, la legalización puedereducir la reincidencia en conductas indeseables, pero incrementar la población de los consumidores de alcohol. En suma, al definir un problema intermedio como "el problema", se puede talvez incrementar la capacidad de controlar los otros problemasque provoca, pero se corre también el riesgo de empeorar la cosas.

La operación de "desempacar las cuestiones" pone al analistay al ciudadano en desacuerdo respecto al uso de lenguaje. Elanalista frecuentemente desea utilizar definiciones de problemasmás precisas (no por eso más ágiles) y prescindir de aquellas quela retórica atribuye a las cuestiones. Al proceder a desempacarlas, desatará tensiones en las opiniones estrictamente analíticassobre las relaciones causa-efecto. La definición popular del asunto puede suponer que X sea la causa del problema Y, o que Zsea la solución del problema Y; pero, éstas son cuestiones antelas que el analista debe permanecer escéptico, por lo menos provisionalmente.

228 ELJGENE BARDACH

4. La legitimación de los problemas

No todos los problemas, en el sentido de insatisfacción de los ciudadanos, pueden o deben ser de la incumbencia del gobierno. Comoproposición abstracta es virtualmente imposible no estar de acuerdocon esta afirmación. Hay problemas que el gobierno no puede nidebe tocar. Sin embargo, cuando se trata de casos específicos haymargen para muchas inconforrnidades legítimas, algunas de las cuales son suficientemente profundas y razonadas, como para calificarlas de "ideológicas". Los analistas de políticas profesan diferentestendencias y doctrinas, y se colocan a 10 largo de un amplio espectroideológico. Incluso, hay algo en el estilo y en el enfoque del análisisde políticas, o tal vez algo en los roles institucionales, que incuestionablemente tienden a enfrentarlo con el ciudadano común y corriente sobre la legitimidad de los problemas. En algunos casos, laciudadanía define los problemas de un modo que el analista tiendea menospreciar, en otros es el analista quien afirma percibir unproblema que la ciudadanía se muestra poco dispuesta a legitimar.Ciertamente, esto no es nada nuevo para aquellos analistas familiarizados con el contexto político del análisis de políticas. Sin embargo, la razón por la que es importante enfatizar aquí la cuestiónde la legitimidad, es que una táctica en la lucha por la legitimidadde las cuestiones (frecuentemente inadvertida pero al fin y al cabotáctica) es tratar de etiquetar como "no prohlema" la cuestión queuno piensa que debe ser ignorada.

En el curso de la historia los intelectuales se han declaradocon mucha frecuencia capaces de distinguir los problemas "reales" de la sociedad, que la gente es incapaz de ver por el impedimento de la "falsa conciencia". Actualmente, la ideología deizquierda ha perdido auge entre los intelectuales y, por supuesto,los analistas independientes reaccionaron contra esta ideología.Incluso se nota una mayor penetración teórica de la economíaneoclásica, en virtud de sus superiores herramientas analíticas.

PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS229

De todos modos, regresando al asunto de la legitimidad de losproblemas, la mayoría de los conflictos entre los ciudadanos y elanalista de políticas suelen poner a este último en el papel deescéptico y descalificador de problemas. Considérese, por ejemplo, la prevalencia e incidencia de los accidentes de trabajo. Unamuy plausible teoría del mercado de trabajo sostiene que los salarios y otras compensaciones adicionales llevan incorporado unseguro de riesgo, por lo que a mayor riesgo de trabajo correspondeproporcionalmente una mayor compensación al trabajador. Si unojuzga que la compensación-seguro se fundamenta en un peritajeactuarial justo, uno podría inclinarse a decir que los accidentes detrabajo no son realmente un problema en el que el gobierno debanecesariamente intervenir. En efecto, al obligarse a pagar salariosy seguros justos, los patrones han debido utilizar los incentivoscorrectos para abatir los accidentes. Si algunos accidentes todavíaocurren, tal vez debido a los costos excesivos para abatirlos, estarán por lo menos compensados con hase en el peritaje actuarialcorrecto. Obviamente esto no excluye que algunos individuos encircunstancias particulares puedan padecer decisiones muy desfavorables. Sea cual fuere el mérito de esta teoría de accidentes detrabajo es razonable pensar que el economista o su pariente cercano, el analista de políticas, sostendría con agrado ideas cercanasa las de esta teoría. Pero seguramente los obreros de las fábricaso las élites políticas que dicen hablar en su favor no podrán estarde acuerdo en absoluto. La idea de que cualquier accidente omuerte de trabajo sea realmente un problema tiene más probabilidad de ser aceptada entre los trabajadores que entre los analistas de políticas. Donde el analista ve optimalidad y por ende"ausencia de problemas", el trabajador sigue viendo problemas enserio y a montones. ¿Cuál de las dos "definiciones del problema"

es la correcta?Una mejor forma de enmarcar esta cuestión, ya sea que el

analista esté o no en lo correcto, es acaso la de preguntarse si hay

230 EUGENE BARDACH

alguna razón para que el punto de vista del analista sobre el "problema", en este caso "no problema", pueda sustituir el del trabajador-ciudadano. Yo creo que sí. Hay muchas y diferentes formasde razonar para llegar a esta conclusión, cosa que tal vez podríaalejarnos demasiado, pero la siguiente debería ser suficiente: si laposición de los trabajadores de cero accidentes fuera realmentela que va a orientar la política, los resultados serían francamentedesalentadores para todos, hasta para los tfabajadores, debido ala enorme cantidad de recursos económicos que se tendrían quereasignar para evitar totalmente los accidentes. La posición económica del analista, en contraste, conduciría a resultados muchomás aceptables. Por consiguiente, la única razón del analista parasustituir la opinión de los trabajadores con su propia teoría y suscorolarios sobre el carácter de "no problema" de ciertos accidentes de trabajo, es que él está (o debería estar) preparado paraargumentar que su teoría podría también ser la de los trabajadores, si éstos fueran capaces de entender las consecuencias de unpunto de vista competitivo acerca del mundo.

Considérese, ahora, la preocupación de unos rancheros cuyaforma de vida se ve amenazada por la explotación de yacimientoscarboníferos en algunas partes de las Grandes Planicies del Norte;¿deberían constituir sus sentimientos de angustia y amargura unlegítimo problema de políticas? Los rancheros no dudarían en insistir que sí, pero el analista de políticas será un poco más escéptico. Después de todo, ¿no nos absorbe a todos por igual el ritmodel cambio social?, ¿por qué, entonces, deberían estos rancherosestar exentos de tales riesgos? Seguramente no se habrían quejadosi se hubieran beneficiado con una ganancia inesperada en lugarde pérdidas, cosa que ciertamente podría ocurrir a los propietarios afortunados con una tierra rica en depósitos de carbón (otambién con quien pasara a ser dueño del yacimiento).

De nuevo, el analista tiene razón en sustituir su posición de"no problema" por la de los rancheros. La justificación comienza


en la misma forma que antes: algunas reglas del juego de la vidageneran mayor número de resultados sociales aceptables; en estecaso, sin embargo, las reglas del analista no son tan claramentesuperiores a las del ciudadano como en el caso de los accidentesde trabajo. Para los rancheros no hay nada lógico en la regla económica de que el uso de cualquier recurso comporta un costo deoportunidad respecto de otros usos potenciales. El argumento descansa aquí enteramente en un consenso social alrededor de lasreglas de la economía de mercado capitalista y en la creencia enlos beneficios del cambio social que tal economía ocasiona. Elanalista, entonces, al decir "no hay problema", basa sus razonesen el consenso social cuyo agente y portavoz quiere y debe ser.Por supuesto, en la medida que este consenso se rompa o que eldeseo de amortiguar los impactos del cambio sea parte fundamental del consenso, las razones del analista se debilitan o, por lomenos, se vuelven confusas. De cualquier forma, me parece quees deber ineludible del analista articular y representar algún tipode consenso social implícito en las cuestiones de economía política. Sobre todo cuando enfrenta el reto de atender a un agraviadociudadano que reclama "justicia", basado en consideraciones muyparticularistas.'

5. Conclusión

En este trabajo traté de esbozar brevemente algunas dificultadesque se presentan al "definir los problemas" en el análisis de políticas. Éstas son: definir los límites del problema para evitar lasuboptimización inadecuada en la búsqueda de su solución; evaluar el ámbito, carácter, e intensidad de los sentimientos ciudadanos acerca de situaciones o condiciones consideradas problemáticas; "desempacar" una buena definición del problema del paquete

5 No se deberían rechazar siempre estos reclamos y demandas. En políticas públicas,así como en derecho, la equidad debe mitigar "la ley" y la misericordia debe templar lajusticia. Las preguntas difíciles son aquellas de cuándo y qué tanto.

232 EUGENE BARDACH

de cuestiones retóricamente definidas; evaluar críticamente loscomponentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones del problema; deslegitimar ciertas definiciones que, aunquebasadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de concepciones más razonadas del interés público. Debe destacarse queno todas estas dificultades se presentan puntualmente en cada tarea analítica y, cuando lo hacen, no son todas igualmente severas.

Espero haber logrado el objetivo de ser claro en el mensajemás importante de mi artículo, a saber, que estas dificultades sonesencialmente manejables. No hay nada terriblemente misteriosoen las dificultades o en los métodos para superarlas, por más arduos que sean. En cualquier caso, es importante colocar las dificultades en perspectiva, esto es, compararlas con las dificultadesde otras fases del trabajo analítico. Indudablemente la fase másdifícil es inventar una o más soluciones plausibles para cualquierproblema reconocido.'

Es mucho más fácil decir cuándo los accidentes de trabajoson un problema, que dilucidar qué hacer al respecto, en el casode que se decida que algunos de los accidentes son efectivamenteproblemas. Veamos el "asunto de los accidentes de trabajo",«deberfu el gobierno regular la seguridad de los lugares de trabajo por medio de reglas escritas y obligatorias?, ¿por medio deservicios de consultoría a patrones o a los propios trabajadoressobre el equipo en uso?, ¿funcionaría una tasa impositiva paralesiones". «tendr¡a sentido intentar rediseñar el sistema compensatorio del seguro de los trabajadores", ¿deberían tener las plantas comités de seguridad", ¿qué pasaría si la ley sobre laconfiabilidad de los productos se aplicara a la maquinaria industrial? En el caso de la energía, «qué tipo de reserva estratégicade petróleo deberíamos tener, grande o chica, tal vez, ninguna?,

6 Utilizo la palabra "solución" de manera prepositiva. En un mundo imperfecto la"solución" usualmente significa remplazar el problema viejo por uno más nuevo y menosrepugnante.


Zun programa de choque en materia de combustibles?, ¿créditosfiscales a la energía solar?, ¿desregulación de precios?, ¿cuotas deimportación de crudo?

En el caso de las viviendas abandonadas de Oakland, ¿qué hayque hacer?, Zdeberia la ciudad subsidiar a los actuales propietariospara inducirlos a no abandonar sus propiedades?, ¿dar préstamosa los propietarios que se comprometan a rehabilitarlas", ¿aplicarcódigos de salud y seguridad?, Zdemoler construcciones?, «presionar a las instituciones locales de préstamos hipotecarios para quecambien sus políticas crediticias"; si esta última, Zqué tipo de presiones? O tal vez el problema es lo suficientemente grande comopara que ninguna acción sea mejor que otra; y, si uno concluyeque es así, entonces, ¿cómo deberían los líderes políticos calmara los vecinos que viven cerca de las casas abandonadas?

Y, «qué hay sobre el uso de la heroína", ¿queremos una legislación más severa contra los vendedores de bajo nivel?, ¿contralos proveedores extranjeros?, ¿contra los consumidores?, Zqué haysobre los diversos programas de rehabilitación?, ¿tendría sentidolegalizar su consumo?, ¿legalizar su venta?, ¿cuánto metadón podría ayudar?

Personalmente encuentro que estas preguntas son, analítica yfilosóficamente, más desafiantes que las que tienen que ver conla definición del problema. De hecho, creo que la mayoría de losanalistas de políticas y de los estudiosos del análisis estarían deacuerdo. La gente que dice que definir el problema es "verdaderamente el paso más arduo", o frases por el estilo, se engañan así mismas y mistifican innecesariamente el análisis de la políticapública. Mi propósito en este trabajo era rescatar la visión delsentido común: la definición de problemas es ardua, pero saberencontrar las soluciones es realmente el reto del análisis y diseñode las políticas.

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=281521737004

Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal

Sistema de Información Científica

Anna M. Palau, Laura Chaqués, Luz M. Muñoz, LLuís Medir, Ferran Davesa, Mariel Julio

Priorización de problemas en las agendas legislativas autonómicas: instituciones y preferencias políticas

Gestión y Análisis de Políticas Públicas, núm. 6, julio-diciembre, 2011, pp. 105-130,

Instituto Nacional de Administración Pública

España

¿Cómo citar? Fascículo completo Más información del artículo Página de la revista

Gestión y Análisis de Políticas Públicas,

ISSN (Versión impresa): 1134-6035

[email protected]


España

www.redalyc.orgProyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

http://www.redalyc.org

http://www.redalyc.org/comocitar.oa?id=281521737004

http://www.redalyc.org/fasciculo.oa?id=2815&numero=21737

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=281521737004

http://www.redalyc.org/revista.oa?id=2815






Priorización de problemas en las agendas legislativas autonómicas: instituciones y preferencias políticas

Anna M. PalauUniversidad de Barcelona

[email protected]

LLuís MedirUniversidad de Barcelona

[email protected]

Laura ChaquésUniversidad de Barcelona

[email protected]

Ferran DavesaUniversidad de Barcelona

[email protected]

Luz M. MuñozUniversidad de Barcelona

[email protected]

Mariel JulioUniversidad de Barcelona

[email protected]

ResumenEste artículo analiza la agenda legislativa de cuatro Comunidades Autónomas –Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco– desde 1982 hasta 2007. El objetivo es explicar hasta qué punto los cambios en la priorización de pro-blemas están relacionados con factores institucionales, como los cambios en el marco competencial o el proceso de europeización, o con factores políticos, como las preferencias de los partidos políticos. El análisis demuestra que a partir de los años noventa se inicia un proceso creciente de heterogeneidad entre las agendas autonómicas, y que este proceso no puede explicarse únicamente a partir de la distribución formal de competencias entre Esta-do y CCAA. La delegación de poder en favor de la Unión Europea no se ha traducido tampoco en una mayor homo-geneidad de las agendas legislativas, ni siquiera en aquellos sectores más europeizados. El contexto institucional limita la capacidad de los gobiernos para regular sobre cuestiones concretas, pero las preferencias de los partidos son un factor importante para entender por qué existen similitudes o diferencias entre las agendas autonómicas.

Palabras claveAgenda legislativa, priorización de problemas públicos, Comunidades Autónomas, europeización, preferen-cias políticas.

Issue prioritization in regional legislative agendas: institutions and political preferences

AbstractThis article analyzes the legislative agenda of four regional governments – Andalusia, Catalonia, Galicia and the Basque Country– from 1982 to 2007. The goal is to explain to what extent changes in the prioritization of issues are related to institutional factors, such as changes in the distribution of competences and Europeani-zation, or political factors, like party preferences. The analysis illustrates that from the early nineties regional governments are increasingly paying attention to different issues, and that this process can not only be explai-ned by taking into account the formal distribution of competences between central and regional govern-ments. The delegation of power to the European Union does not contribute either to an increasing convergen-ce of regional legislative agendas, not even for those issues more Europeanized. The institutional context constrains government’s capacity to regulate specific issues, but party preferences are important to unders-tand why there are similarities or differences among regional agendas.

KeywordsLegislative agendas, issue prioritization, regional governments, Europeanization, political preferences.

GAPP. Revista Gestión y Análisis de Políticas PúblicasNueva Época, nº 6, julio-diciembre 2011, pp. 105-130ISSN: 1134-6035

105

estu

dio

s

1. INTRODUCCIÓN1

En este artículo se analiza la dinámica de la agenda legislativa en cuatro Comuni-dades Autónomas (CCAA) –Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco– desde los años ochenta hasta 2007. Los problemas sobre los que legislan estas cuatro CCAA son especialmente similares en los años ochenta, cuando una parte importante de la actividad legislativa se centra en la definición de instituciones autonómicas básicas, como las normas de funcionamiento de la administración pública o la definición de las relaciones de poder entre gobierno autonómico y gobierno local, así como algunos aspectos relativos a la construcción del Estado de bienestar, como la educación. A partir de los años noventa estos temas van perdiendo relevancia en favor de otros problemas relativos al Estado de bienestar, el medio ambiente, la política familiar, o la igualdad de género, con importantes diferencias entre CCAA.

La correlación entre las agendas legislativas se reduce de forma gradual a partir de los años noventa, incrementándose las diferencias en cuanto a los temas que captan más la atención en cada una de estas cuatro CCAA. En este artículo argumen-tamos que estos cambios en la agenda legislativa están relacionados con factores institucionales, como la distribución formal de competencias entre niveles de go-bierno; y también con factores políticos, como las preferencias de los partidos polí-ticos en el gobierno. Tal y como ponen de manifiesto diferentes estudios sobre fede-ralismo (Requejo y Caminal, 2010; Linz y Stepan, 2006), la definición de un modelo de distribución territorial del poder de carácter cuasi-federal, asimétrico y abierto im-pone por un lado límites importantes sobre qué temas puede legislar cada CCAA, y al mismo tiempo establece una vía para modificar estos límites a partir de la negocia-ción política.

El hecho que los asuntos económicos ocupen una parte importante en la agen-da legislativa vasca desde principios de los ochenta se explica en gran parte por la existencia del concierto económico. Del mismo modo, en el tema de educación, la reforma de los Estatutos de Autonomía y la consecuente redefinición de las compe-tencias en esta materia explica, en parte, que la primera ley autonómica sobre edu-cación general –al margen de la educación universitaria– se apruebe en Andalucía en 2007 y en Cataluña en 2009. Estos límites relativos al marco competencial también se ven afectados por la delegación de poder “hacia arriba”, en favor de instituciones supranacionales, que influyen sobre la priorización de problemas en la agenda legis-lativa española (Morata, 1992; Colomer, 1995; Closa, 2001). El hecho que problemas como el medio ambiente capten una parte importante de la agenda legislativa auto-nómica a partir de mediados de los noventa se explica en parte por el proceso de europeización y la consolidación gradual de una forma de gobierno multinivel (Agui-lar, 1996).

1 Glosario de siglas de partidos o formaciones políticas que aparecen en el texto: ICV-IU (Iniciati-va per Catalunya Verds-Izquierda Unida); ERC (Esquerra Republicana de Catalunya); PSOE (Partido Socialis-ta Obrero Español; PP (Partido Popular) y PSC (Partit dels Socialistes de Catalunya).

Anna m. palau y otros

106

GAPP. Nueva Época, nº 6, julio-diciembre 2011, pp. 105-130, ISSN: 1134-6035

est

ud

ios

De todas formas, tal como se argumenta en este artículo, el proceso de europei-zación no genera una mayor convergencia en las agendas legislativas autonómicas. Las agendas legislativas de las cuatro comunidades son cada vez más diferentes, y en este proceso la influencia de la Unión Europea (UE) es marginal, lo que a su vez pone de manifiesto el papel central del ejecutivo español en el proceso de europeización. Los resultados de esta investigación también muestran la relevancia de las preferen-cias de los partidos para explicar el cambio en las agendas legislativas. La correlación entre las agendas legislativas de Andalucía y Cataluña aumenta de forma significativa a partir de 2003, cuando coinciden partidos socialistas en el gobierno de Andalucía y Cataluña (en coalición con ICV-IU y ERC) generando una tendencia hacia una mayor homogeneidad en la agenda legislativa de ambas Comunidades. En este sentido, es-tos resultados complementan en parte algunos de los análisis previos sobre las agen-das legislativas de las CCAA como el realizado por Porras (2002) sobre las agendas legislativas autonómicas en España.

Las cuatro Comunidades estudiadas comparten una serie de características de índole institucional y política que hacen especialmente interesante su comparación. De acuerdo con la Constitución Española y los diferentes Estatutos de Autonomía, Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco siguen una vía rápida para acceder a la autonomía, y tienen un nivel competencial superior al resto de las CCAA, asumiendo en algunos casos una jurisdicción especial sobre determinadas cuestiones como la lengua (gallego, vasco y catalán), el Código Civil (Cataluña y País Vasco), y el régimen fiscal (el País Vasco y Navarra). Asimismo, son CCAA con una clara voluntad de auto-gobierno y es de subrayar su hecho diferencial respecto al resto de CCAA, lo que es-pecialmente se manifiesta en el caso del País Vasco y Cataluña.

El artículo se estructura de la siguiente forma. En primer lugar se define el con-texto teórico y las hipótesis de investigación. En segundo lugar se explica la metodo-logía utilizada, y a continuación se describe la evolución de las agendas legislativas de las cuatro CCAA, a lo largo del tiempo y entre sectores de actividad. La última parte del artículo analiza hasta qué punto la creciente heterogeneidad entre las agendas legislativas autonómicas puede explicarse a través de los cambios en el contexto ins-titucional y las preferencias de los partidos políticos.

2. CONTEXTO TEÓRICO

El marco competencial es un elemento básico en la definición del nivel de auto-nomía política, establece cuáles son las reglas del juego que regulan las relaciones de poder entre niveles de gobierno e impone restricciones importantes tanto sobre los problemas que pueden legislarse, como sobre el alcance de la legislación (Steinmo et al., 1992; Hall y Taylor, 1996). La Constitución Española define un modelo de distribu-ción territorial del poder de carácter asimétrico y abierto que implica, por una parte, que existan diferencias importantes en cuanto a qué temas puede legislar cada CCAA –como los hechos diferenciales–, y por otra, que la distribución de competencias esté


107

estu

dio

s

pRioRizAción dE pRoblEmAs En lAs AgEndAs lEgislAtivAs AutonómicAs: institucionEs y pREfEREnciAs políticAs

sometida a una negociación permanente entre los gobiernos nacional y autonómico (Aja, 2003; Requejo y Caminal, 2010).

Tal como muestra el gráfico 1, se han producido tres grandes etapas de regiona-lización. La primera etapa se produce en los años ochenta, como respuesta formal a los principios establecidos en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y también algunos acuerdos bilaterales adoptados durante este período (Aja, 2003). La segun-da etapa se produce a mediados de la década de 1990, como resultado de un proceso contradictorio de negociación. Por un lado, los dos principales partidos políticos na-cionales, el PSOE y el PP, llegan a un acuerdo para delegar competencias políticas a las CCAA no históricas sobre cuestiones relativas al bienestar. Por otro lado, los go-biernos minoritarios del PSOE (1993-1996) y el PP (1996-2000) llegan a acuerdos bila-terales con algunas CCAA históricas, principalmente Cataluña y en cierta medida el País Vasco, orientados a aumentar su nivel de autonomía política en un rango más amplio de cuestiones.

GRÁFICO 1

Evolución de los decretos de transferencia de competencias a las CCAA

0

10

20

30

40

50

60

70

Núm

ero

de d

ecre

tos

País Vasco Cataluña Galicia Andalucía

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Fuente: Elaboración propia a partir de Iberlex (<http://www. boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/iberlex.php>).

Por último, una tercera etapa de descentralización política se produce desde 2004 hasta la actualidad, bajo el gobierno de minoría de José Luís Rodríguez Zapate-ro, y se orienta principalmente a reformar los Estatutos de Autonomía, adaptándolos a las nuevas condiciones políticas, económicas y sociales. Porras (2002) argumenta que los cambios en el marco competencial son un factor importante a partir del cual


108


est

ud

ios

las CCAA ejercen potestad normativa propia, aunque más que un factor causal inme-diato deberían definirse como una ventana de oportunidad política a partir de la cual las CCAA deciden sobre qué problemas debe legislarse, estableciendo prioridades distintas en función de sus preferencias. Siguiendo este argumento, en este artículo analizamos hasta qué punto existe correspondencia entre este proceso de traspaso de competencias hacia las CCAA y la creciente heterogeneidad de las agendas legisla-tivas. En este sentido, esperamos que las agendas legislativas difieran cada vez más como consecuencia de este proceso de delegación gradual de competencias, a partir del cual cada una de las Comunidades históricas gana nuevas parcelas de poder sobre asuntos que hasta ese momento no son de su competencia.

Este proceso de creciente delegación de poder hacia las CCAA se produce de forma paralela al proceso de europeización que se inicia en 1986 con la entrada en la Comunidad Económica Europea (CEE). A partir de ese momento, los cambios en la lista de problemas que son objeto de atención por parte de los gobernantes están condicionados por el compromiso que asume España, tras la firma del Tratado de adhesión, a introducir a nivel nacional el “acervo comunitario”, incluyendo las directi-vas, decisiones o reglamentos aprobados por las instituciones comunitarias (Morata, 1992; Colomer, 1995; Closa, 2001). En consecuencia, la definición de la agenda legisla-tiva en España se produce, desde mediados de los ochenta, en un contexto multinivel en el que hasta tres niveles de gobierno participan en el proceso de elaboración de políticas.

La Unión Europea facilita la transferencia de políticas entre países y entre niveles de gobierno, favoreciendo procesos de convergencia política y la consiguiente homo-genización de políticas entre Estados miembros, especialmente en aquellos temas vinculados con el mercado único y el medio ambiente (DiMaggio y Powell, 1983; Do-lowitz y Marsh, 1996; Holzinger y Knill, 2005; Palau y Chaqués, 2011). Esto disminuye de forma significativa la autonomía del Estado, pero también la de las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias. El hecho que la UE tenga capacidad para definir los estándares medioambientales que deben respetar las políticas de residuos de los Estados miembros, o para establecer límites a las posibilidades de financiar la actividad agraria, condiciona la forma en que los Estados y las CCAA abordan la regu-lación de estas materias.

Análisis como el de Brouard et al. (2011) ponen de manifiesto la creciente euro-peización de la agenda legislativa de los países miembros de la UE, especialmente en ámbitos como la agricultura o el medio ambiente, donde la jurisdicción comunitaria tiene más competencias, aun cuando pueden distinguirse diferencias significativas entre países2. La mayoría de estos análisis se limitan al ámbito estatal, dejando en un

2 En el caso de España, Palau y Chaqués (2011) demuestran la creciente europeización de la agen-da legislativa española, de forma que desde la entrada de España en la CEE en 1986 hasta 2006, un 35% de la legislación española hace referencia directa a alguna norma comunitaria vinculante, si bien en la última década en torno al 50% de las leyes que se aprueban tienen contenido europeo. Por el contrario en países


109

estu

dio

s


segundo término el impacto de la UE sobre la agenda legislativa regional, con algunas excepciones (Borghetto y Franchino, 2010). En España, las CCAA han aumentado de forma progresiva su participación en la toma de decisiones y en el proceso de elabo-ración de políticas en Europa (ver Börzel, 2002; Closa, 2001; Montilla, 2005; Gunther y Montero, 2009), pero existe poca evidencia empírica sobre cómo las CCAA participan en la fase descendente, de implementación de la normativa comunitaria. En este sen-tido, tomando como referencia los trabajos de Ordóñez (1995), Montilla (2005) y/o Palau y Chaqués (2011), se analiza hasta qué punto las leyes aprobadas por las CCAA responden a la necesidad de implementar normativa comunitaria. En consecuencia, esperamos que en aquellos sectores más europeizados, donde la regulación debe ajustarse a los parámetros establecidos por la Unión Europea, exista una mayor con-vergencia entre las agendas legislativas autonómicas.

La consolidación de un sistema de gobierno multinivel es un factor necesario pero no suficiente para explicar la dinámica de las agendas legislativas. La distribu-ción formal de competencias entre niveles de gobierno no nos explica por qué algu-nas CCAA como Cataluña y el País Vasco deciden crear una policía regional en los años ochenta, o por qué Andalucía tiene un papel principal en la regulación de cuestiones morales, como la investigación con células madre o la eutanasia pasiva, mientras otras CCAA nunca han regulado estas cuestiones. Los factores institucionales expli-can en parte los cambios en la agenda legislativa del Estado y de las CCAA, pero los cambios en la priorización de problemas son también el resultado de las preferencias de los partidos políticos y de la voluntad de sus líderes para introducir cambios en la agenda y responder a cambios en el entorno (Jones y Baumgartner, 2005). La rela-ción entre las preferencias de los partidos y la priorización de problemas se ha anali-zado ampliamente desde diferentes perspectivas (Budge y Hofferbert, 1990; Green-Pedersen, 2006; Schmidt, 1996). Análisis como los de Boix (2000) o Blais et al. (1993) se centran en si existe una mayor tendencia de los partidos de izquierda a centrarse en cuestiones que impliquen más intervención por parte del Estado; o si por el contra-rio los partidos de derechas se centran más en políticas que fomenten la desregula-ción y el libre mercado (Blais et al., 1993).

Desde otra perspectiva, el party mandate theory (Budge y Hofferbert, 1990; Klin-gemann et al., 1994) sugiere que los partidos políticos compiten dando especial rele-vancia a aquellos problemas “que les pertenecen” o “que les son propios”, dejando en un segundo plano las posiciones ideológicas que los partidos pudiesen tomar res-pecto a los mismos (Klingeman et al., 1994; Green-Pedersen, 2006). Los electores en general consideran que algunos partidos son más competentes para gestionar deter-minados asuntos (y en consecuencia consideran también que pueden solucionarlos de forma más efectiva); de modo que los partidos responden a las preferencias de sus electores dando relevancia a aquellos problemas que potencialmente pueden ge-nerar más beneficios en términos electorales. En este sentido, se considera que los

como Francia este porcentaje de europeización es menor, alcanzando sólo el 14% del total de leyes aproba-das entre 1986 y 2006.


110


est

ud

ios

partidos políticos tienen preferencias definidas de forma clara, y que sus líderes dan especial importancia a los valores y a la ideología de su partido, dejando en un segun-do plano cualquier otra preferencia, como su propio éxito como líderes (Baumgart-ner y Mahoney, 2008). De acuerdo con esta argumentación, esperamos que cuando en distintas CCAA gobierne un mismo partido político o con ideología similar, las agendas legislativas regionales sean más parecidas. A continuación se explica la me-todología utilizada para la comprobación de las hipótesis de investigación y en las si-guientes secciones se desarrolla el análisis sobre la evolución de las agendas legislati-vas, teniendo en cuenta la importancia de factores institucionales y las preferencias de los partidos políticos.

3. METODOLOGÍA

Con el fin de analizar las variaciones entre las agendas de las CCAA y entre nive-les de gobierno, en este artículo nos centramos en el estudio de una sola forma de actividad política: la producción de leyes. La agenda legislativa se define como el con-junto de temas sobre los que se aprueban normas con rango de ley por los parlamen-tos nacionales y autonómicos (Brouard et al., 2009; Adler y Wilkerson, 2008). El estu-dio de las leyes ofrece una información importante sobre el nivel de atención que reciben distintos problemas, pero es también un análisis limitado en cuanto no es el único mecanismo a través del cual los políticos prestan atención a los asuntos que consideran prioritarios (Chaqués et al., 2008; Chaqués y Palau, 2011). A modo de ejem-plo, y para el caso de la europeización, en España el 90% de las directivas se trasponen a través de legislación secundaria (Palau y Chaqués, 2011), tendencia que según algu-nos estudios (Ordóñez, 1995; Montilla 2005) todavía es más acusada en el ámbito autonómico3. Esto supone una limitación de partida que obviamente deberá tenerse en cuenta a la hora de formular conclusiones.

Nuestro análisis se realiza a partir de bases de datos creadas por el Grupo de Aná-lisis Comparado de la Agenda Política en España (<http://www.ub.edu/spanishpolicya-gendas>) siguiendo la metodología del Comparative Policy Agendas Project (<http://www.comparativeagendas.org>) (Baumgartner y Jones 1993; Jones y Baumgartner, 2005). Cada ley ha sido codificada de acuerdo con un sistema universal de codificación basado en 19 categorías (cuadro 1), y 247 subcategorías. Este sistema de codificación, desarrollado por primera vez por Baumgartner y Jones en los Estados Unidos, se ha adaptado a las características del sistema político español introduciendo algunas modi-ficaciones para tener en cuenta elementos que no tienen equivalente en ese país, como cuestiones relacionadas con el sistema nacional de salud pública o el terrorismo de ETA.

Tal como muestra el cuadro 1, las 19 categorías originales se han fusionado en cuatro grandes bloques: (1) economía; (2) Estado de bienestar; (3) medio ambiente y

3 De acuerdo con Montilla (2005: 95), en 2002 se aprueban 543 normas autonómicas en España vinculadas al Derecho comunitario, de las que sólo 33 tienen rango legal.


111

estu

dio

s


(4) funciones básicas del Estado. Las bases de datos utilizadas incluyen todas las le-yes aprobadas por los parlamentos autonómicos de las cuatro CCAA estudiadas y se comparan con las leyes aprobadas por el parlamento español con el fin de explicar la distribución de competencias entre niveles de gobierno, y comparar la evolución de la agenda legislativa autonómica con la española. Los datos para el caso de España están disponibles desde 1977, en el caso de Cataluña y el País Vasco desde 1980, y en el caso de Andalucía y Galicia desde 1982, una vez se aprueban los Estatutos de Auto-nomía. En consecuencia, el análisis comparativo abarca el período comprendido en-tre 1982 y 2007. En conjunto, se analizan un total de 2.911 leyes –1511 aprobadas a nivel nacional, 526 en Cataluña, 299 en Galicia, 318 en el País Vasco y 257 en Andalucía–.

CUADRO 1

Principales códigos del Comparative Policy Agendas Project

Economía

1. Macroeconomía 4. Agricultura 5. Trabajo 8. Energía10. Transporte15. Industria y comercio17. Ciencia y tecnología18. Comercio exterior

Estado de bienestar

3. Salud 6. Educación13. Política social14. Vivienda

Medio ambiente 7. Medio ambiente21. Recursos naturales y gestión del agua

Funciones básicas del Estado

12. Asuntos internos y justicia 2. Derechos civiles16. Defensa19. Relaciones internacionales20. Gobierno y administración pública

Fuente: Elaboración propia a partir de la metodología del Comparative Policy Agendas Project.

Para el análisis de la europeización de las leyes se tiene en cuenta formas de euro-peización directas. Es decir, consideramos que una ley está europeizada si está total o parcialmente definida por un acto legislativo europeo vinculante: decisión, directiva, reglamento, disposición del Tribunal de Justicia Europeo o Tratado. Las formas indirec-tas de europeización, como referencias indirectas o “soft law”, no han sido considera-das4. Por último, para analizar la influencia de los factores políticos e institucionales en

4 El procedimiento de codificación se ha basado en un sistema de codificación manual y una bús-queda por palabras clave definidas por el Delors Myth Project (ver Brouard et al., 2011).


112


est

ud

ios

las agendas legislativas, se han computado las correlaciones anuales entre las agendas regionales y entre las agendas regionales y la agenda estatal (variable dependiente) y se ha analizado su relación con el proceso de transferencia de competencias, el porcen-taje de legislación europeizada, y las preferencias políticas– (variables independientes). Para el análisis cuantitativo se han utilizando tablas de contingencia, así como el esta-dístico Gamma para comprobar si las correlaciones son significativas y su magnitud5.

4. COMPARACIÓN DE LAS AGENDAS LEGISLATIVAS

El análisis de la producción legislativa en Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco indica que las autoridades regionales prestan atención a asuntos similares, pero con importantes variaciones a partir de la década de los noventa (gráfico 2). Como muestra la tabla 1, si tenemos en cuenta todos los asuntos y todo el período (1982-2007), las agendas regionales están moderadamente correlacionadas –la corre-lación media es de 0.32–. A partir de la década de los noventa la correlación anual media entre las agendas legislativas disminuye gradualmente y pasa de 0.5 en la dé-cada de los ochenta, a ser inferior a 0.2 (siempre significativa) a partir de la década de 2000. Estos datos ponen de manifiesto que las autoridades regionales cada vez pres-tan más atención a cuestiones diferentes, tendencia que se intensifica a partir del nuevo milenio (Chaqués y Palau, 2011).

GRÁFICO 2

Correlación anual entre las agendas legislativas autonómicas: problemas relativos al Estado de bienestar

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Fuente: Bases de datos del Grupo de Análisis Comparado de la Agenda Política en España (<http://www.ub.edu/spanishpolicyagendas>).

5 Para interpretar los coeficientes de correlación se utiliza la siguiente regla (Blomquist, 1981): el valor 0.00 indica que no hay relación, entre 0.01 y 0.09 indica una relación insignificante; entre 0.10 y 0.19 una relación baja; entre 0.20 y 0.35 una relación moderada; entre 0.36 y 0.49 una relación sustancial y 0.5 o superior una relación muy fuerte.


113

estu

dio

s


TABLA 1

Correlaciones entre las agendas legislativas (1980-2008)

Cataluña País Vasco Galicia AndalucíaGobierno

central

Cataluña 1 .247** .335** .364** .340**

País Vasco .247** 1 .333** .301** .378**

Galicia .335** .333** 1 .343** .366**

Andalucía .364** .301** .343** 1 .379**

Gobierno central .340** .378** .366** .379** 1

** La correlación es significativa al nivel de 0.01.Fuente: Bases de datos del “Grupo de Análisis Comparado de la Agenda Política en España” (<http://www.ub.edu/spanishpolicyagendas>).

El análisis de los porcentajes de atención ofrece más información sobre estas diferencias a lo largo del tiempo entre CCAA y niveles de gobierno (tabla 2). En primer lugar, la mayoría de las leyes autonómicas están relacionadas con cuestiones econó-micas, y especialmente en el País Vasco (48%), dado el hecho diferencial con el resto de CCAA en materia de política fiscal. En segundo lugar, la regulación de funciones básicas del Estado capta una parte importante de atención en las agendas legislativas (alrededor de un 30%) con diferencias importantes entre problemas. Obviamente, en aquellos temas en los que el Estado tiene competencia exclusiva, las CCAA tienen un papel inexistente (como en defensa), o marginal como en el caso de las relaciones exteriores, en el que se aprueban algunas leyes en relación a la ayuda exterior y la política de cooperación internacional. En el caso de interior y justicia, Cataluña dedica casi el mismo porcentaje de atención que el Gobierno español, un 9,2% de la agenda legislativa, casi el doble que el resto de CCAA. En este sentido, el Parlamento catalán aprobó 28 leyes relacionadas con el derecho civil, el 54% de las leyes en materia de interior y justicia, básicamente porque la Constitución Española le reconoce una capa-cidad competencial de creación y desarrollo específica sobre esta cuestión.

En tercer lugar, la tabla 3 pone de manifiesto la elevada descentralización políti-ca en aquellas cuestiones relativas al Estado de bienestar. En general, cada CCAA de-dica aproximadamente el 23% de la agenda legislativa a la regulación de cuestiones de bienestar, frente al 9,7% de la agenda legislativa nacional. La mayoría de estas leyes están relacionadas con la educación primaria y secundaria y las universidades (10%), con algunas diferencias entre CCAA. El número de leyes sobre universidades es supe-rior en Cataluña y Andalucía en comparación con otras CCAA (De Miguel, 2002), mien-tras que la atención a la educación primaria y secundaria es mayor en el País Vasco, debido a la regulación de las ikastolas (escuelas de primaria y secundaria Vasca) (ta-bla 3). Por último, la atención a las cuestiones de salud es especialmente importante en Andalucía (5%), que tiene un papel protagonista en la regulación de la biotecnolo-gía a partir de la década de los noventa, mientras que en Cataluña y el País Vasco la atención a los problemas de salud disminuye a lo largo del tiempo y capta sólo el 2.5 % de la agenda legislativa. En cuarto lugar, existen importantes diferencias en la regula-


114


est

ud

ios

ción de problemas medioambientales entre CCAA. Cataluña es el Gobierno regional que legisla más sobre medio ambiente –más del 10% de las leyes aprobadas en Catalu-ña están relacionadas con este asunto– en contraste con el País Vasco, que sólo le dedica el 3% de la agenda legislativa. El resto de CCAA dedican entre el 6 y el 7% de la agenda legislativa al medio ambiente, porcentaje similar a la agenda legislativa espa-ñola (6.7%), a pesar de que en muchas cuestiones medioambientales las CCAA tienen competencia exclusiva.

TABLA 2

Porcentajes de atención por área (% de leyes aprobadas)

Galicia País Vasco Andalucía CataluñaGobierno

central

Economía, I+D y política industrialEconomía 15,8 24,2 19,3 12,2 17,7Agricultura 9,4 3,0 1,6 3,6 4,4Trabajo 1,7 3,0 2,0 1,4 6,1Energía 0,7 1,3 0,8 0,4 1,8Transporte 2,0 3,7 2,8 4,3 5,8Industria 11,1 10,4 11,0 11,7 13,4Investigación y desarrollo 1,7 2,3 6,7 4,1 2,9Total 42,4 47,9 44,1 37,7 52,1Estado de bienestarSalud 3,7 2,3 5,5 2,2 2,7Educación 9,1 9,7 11,4 9,7 4,5Política social 4,7 5,0 3,9 5,2 1,1Vivienda 5,1 5,7 2,4 4,8 1,5Total 22,6 22,7 23,2 21,9 9,7Medio ambienteRecursos naturales y gestión del agua

2,4 1,3 3,9 3,6 4,0

Medio ambiente 5,1 1,7 2,4 7,2 2,7Total 7,4 3,0 6,3 10,8 6,7Funciones básicas del EstadoDerechos 3,0 3,0 2,4 1,8 3,1Asuntos internos y justicia

4,4 3,0 3,5 9,2 10,0

Política exterior 0,3 1,3 0,8 0,7 3,5Gobierno 19,5 18,8 19,7 18,0 10,9Defensa 0,0 0,0 0,0 0,0 4,1Total 27,5 26,1 26,4 29,6 31,5



115

estu

dio

s


TABLA 3

Regulación de la educación y la cultura

UniversidadesEducación primaria y secundaria

Cultura Lengua Otros

País Vasco 22,6 35,5 23 3,2 16,2

Cataluña 35,2 9,3 20,4 7,4 28

Galicia 19,2 15,4 27 7,7 31

Andalucía 34,5 3,4 31 0 31

Estado 28,2 9,9 12,7 1,4 47,8


El gráfico 3 muestra la evolución de la regulación de los asuntos de gobierno en las últimas décadas. Como era de esperar, la regulación es especialmente importante durante la década de los ochenta y principios de los noventa, cuando las CCAA defi-nen los principios y las instituciones básicas del Estado de bienestar autonómico (Su-birats y Gallego, 2002). En este período, aproximadamente el 24% de la agenda legis-lativa a nivel regional y el 14,2% a nivel nacional se dedica a la regulación de instituciones básicas, las relaciones intergubernamentales, la organización y la finan-ciación de los partidos políticos, las elecciones, y/o el funcionamiento de la adminis-tración pública. La atención sobre estas cuestiones disminuye durante la década de los noventa, y sólo aumenta de nuevo durante el nuevo milenio en las CCAA que re-forman sus Estatutos de Autonomía (Cataluña en 2006 y Andalucía en 2007). Lo mis-mo ocurre en el caso de algunas cuestiones relacionadas con el Estado de bienestar y especialmente en el caso de la educación y la cultura.

Por el contrario, tal y como muestra el gráfico 4, la mayoría de las leyes relativas a la regulación de derechos se aprueban en el nuevo milenio. En la década de los ochenta sólo el 1,5% de la agenda legislativa autonómica se dedica a regular estos temas, aumen-tando hasta el 5,4% después de 2000. Estas leyes regulan cuestiones como la igualdad de género, los derechos del paciente, la protección de datos y las políticas de accesibi-lidad. Un análisis detallado de esta legislación muestra cómo Andalucía y Cataluña es-tán liderando un proceso de cambio en estas materias, especialmente en aquellas vin-culadas con la regulación de aspectos morales (Chaqués y Palau, 2011).

La atención a las cuestiones económicas aumenta en todas las CCAA, excepto en el País Vasco, sobre todo una vez que se pone en marcha la reforma fiscal de 1997. Este es especialmente el caso de Cataluña, que aprovecha la oportunidad que le brin-da esta reforma para aumentar su nivel de autonomía política. A modo de ejemplo, Cataluña es la única Comunidad Autónoma que crea en 2007, una vez reformado su Estatuto de Autonomía, una Oficina de Impuestos (Agencia Tributaria) responsable de la gestión, liquidación e inspección de los impuestos nacionales (transferidos) y


116


est

ud

ios

GRÁFICO 3

Regulación de los asuntos de gobierno

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Cataluña País Vasco Galicia Andalucía Gobierno central

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fuente: Bases de datos del “Grupo de Análisis Comparado de la Agenda Política en España” <http://www.ub.edu/spanishpolicyagendas>

GRÁFICO 4

Regulación de los derechos

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

%

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Cataluña País Vasco Galicia Andalucía Gobierno central



117

estu

dio

s


regionales. La creciente atención prestada por las autoridades regionales a las cues-tiones económicas contrasta con la disminución de la atención que el gobierno cen-tral presta a esta cuestión: a principios de los noventa la economía capta el 19,7% de la agenda legislativa nacional, mientras que en el nuevo milenio baja al 14,9%. Este es un ejemplo del juego de suma cero que, según Gunther y Montero (2009: 9), ha carac-terizado las relaciones centro-periferia en España durante años, con una cantidad fija de poder político dentro del Estado, de modo que si los poderes regionales ganan poder, el gobierno central lo pierde.

La reforma fiscal de 1997 es identificada por Hooghe et al. (2010) como un factor primordial para determinar el grado de autonomía política de las CCAA. De acuerdo con su índice, la autonomía política aumenta en todas las CCAA tras esta reforma, reduciéndose las diferencias respecto al País Vasco y Navarra. Una cuestión impor-tante es hasta qué punto esta mayor autonomía política se ha traducido en una frag-mentación creciente de la agenda legislativa de las CCAA. Esto es, hasta qué punto el hecho de que éstas tengan más autonomía fiscal facilita que un mayor número de problemas entren en la agenda legislativa generando una mayor fragmentación. En este sentido, el gráfico 5 muestra la evolución del índice de Herfindahl para cada agenda legislativa desde principios de los ochenta hasta la actualidad. Este índice se define como un indicador de competencia, originariamente entre empresas rivales en un mismo sector económico, que aplicado al estudio de la agenda permite cono-cer el grado de concentración o fragmentación de la misma. Su versión normalizada resulta de la suma de los porcentajes de atención al cuadrado en cada uno de los có-digos, y oscila desde una situación hipotética de competencia perfecta (0) al mono-polio (1). Una puntuación por debajo de 0,1 indica generalmente una baja concentra-ción de la agenda, entre 0,1 y 0,18 una concentración moderada, y por encima de 0,18 una concentración de la agenda elevada.

Los resultados muestran cómo el número de temas que captan la atención del legislador es siempre mayor en Cataluña que en el resto de CCAA, especialmente en relación con Galicia y Andalucía. Asimismo, en el caso de Cataluña, el País Vasco y Galicia hay una tendencia moderada hacia una mayor fragmentación desde finales de los ochenta hasta la actualidad –en el caso de Cataluña el nivel medio de fragmenta-ción en la década de los ochenta es de 0,14, mientras que desde 1997 hasta la actuali-dad el nivel de fragmentación disminuye hasta alcanzar un promedio de 0,07–. Estos resultados muestran la disposición de estas CCAA (con la excepción de Andalucía) a aumentar su autonomía política, y adoptar decisiones por ley sobre un conjunto cada vez más amplio de problemas. Sin embargo, el hecho de que la agenda legislativa del País Vasco también esté cada vez más fragmentada cuestiona el impacto de la refor-ma fiscal de la década de los noventa sobre la capacidad de la agenda autonómica.

Por último, el análisis de correlaciones y de los porcentajes anuales de atención muestran que los cambios en los niveles de atención a lo largo del tiempo, entre CCAA y entre niveles de gobierno, no pueden explicarse únicamente a partir de cam-bios en el contexto institucional. Por ejemplo, el hecho que Andalucía y Cataluña de-


118


est

ud

ios

diquen una mayor atención a la regulación de la I+D, sobre todo a partir de 2003, en comparación con el resto de CCAA, se explica a partir de las preferencias políticas de los partidos que gobiernan estas comunidades, y su voluntad de priorizar estas cues-tiones. Del mismo modo, la creación de una policía regional en la década de 1980 es una de las prioridades del País Vasco y Cataluña, pero no del resto de las CCAA. La posibilidad reconocida en la Constitución española de establecer policías autonómi-cas abrió una ventana de oportunidad política que fue aprovechada por estas dos CCAA con el fin de consolidar su autogobierno y crear instituciones diferenciadas de las establecidas por el gobierno central. Para el caso del País Vasco, la creación de una policía regional en 1982 también se relaciona con la lucha contra el terrorismo de ETA. Por el contrario, este asunto sólo capta ligeramente la atención de los políticos en Galicia a mediados de 2000, mientras que en Andalucía pasa casi totalmente inadver-tido. El siguiente apartado analiza hasta qué punto las diferencias entre las agendas legislativas a lo largo del tiempo pueden explicarse a partir de cambios en el contexto institucional, o en las preferencias de los partidos políticos.

GRÁFICO 5

Fragmentación de las agendas legislativas autonómicas


5. INSTITUCIONES, CONVERGENCIA Y AGENDA LEGISLATIVA

La primera cuestión que abordamos es hasta qué punto la delegación de poder “hacia arriba”, en favor de instituciones supranacionales, afecta a la dinámica de la


119

estu

dio

s


agenda legislativa de las CCAA generando una mayor homogeneización en aquellos asuntos más europeizados. El análisis detallado de las leyes autonómicas y estatales muestra que la europeización de la actividad legislativa en España varía significativa-mente entre niveles de gobierno, entre sectores de actividad y a lo largo del tiempo. En primer lugar, la europeización afecta principalmente a la agenda legislativa del Estado, y sólo de forma marginal a la agenda legislativa de las CCAA. Un 35% de las leyes aprobadas por el parlamento español entre 1986 y 2007 están total o parcial-mente definidas por una norma comunitaria vinculante, sin embargo, tal como mues-tra el gráfico 6, el porcentaje de legislación europeizada ha aumentado de forma sig-nificativa a lo largo del tiempo hasta casi el 50% en la última década (Palau y Chaqués, 2011).

GRÁFICO 6

Porcentaje de legislación europeizada: Comunidades Autónomas y Estado

Estado


En el caso de las CCAA, la europeización de la agenda ha aumentado aunque en menor proporción. Entre 1986 y 1993 sólo un 3% de las leyes que aprueban las CCAA estudiadas están europeizadas, porcentaje que aumenta hasta el 6% en los noventa y el 12% en el nuevo milenio. Si consideramos todo el período, sólo el 7% de leyes auto-nómicas están europeizadas, porcentaje muy inferior al de las leyes estatales. Galicia y Andalucía son las CCAA que tienen la agenda más europeizada (14 y 8% respectiva-mente). País Vasco tiene un 5% de legislación europeizada y Cataluña sólo un 2%. Estos datos confirman que es el gobierno central, y no las CCAA, quien asume el liderazgo en la fase descendente, de implementación de la normativa comunitaria, incluso en áreas que están muy descentralizadas.


120


est

ud

ios

Como muestra el gráfico 7, sectores como agricultura y medio ambiente, donde las CCAA tienen importantes competencias, son los más europeizados a nivel estatal –un 63% del total de la legislación estatal en estos sectores está europeizada, mien-tras que a nivel regional la legislación con contenido europeo representa sólo el 25 y el 21% respectivamente–. También existen diferencias importantes en otros ámbitos, como ciencia y tecnología (59% de europeización a nivel estatal frente a 5% a nivel re-gional), economía (56% frente 3.3% a nivel autonómico), energía (52% y 20%), o política industrial (50% y 9%). Los niveles de europeización, como era de esperar, son menos elevados en sectores como justicia e interior (12% y 6%), y en aquellas cuestiones vin-culadas con el Estado de bienestar, como la política social (25% y 3%), la salud (33% y 3%) o la educación (22% y 4%). Un caso especial es la europeización en materia de de-rechos, dónde las CCAA tienen un porcentaje de europeización mayor que el Estado. Esto se debe a que casi un 40% de la legislación autonómica en este ámbito hace refe-rencia a la regulación de la igualdad de género, una política sobre la que la UE ha te-nido un fuerte impacto y que entra en todas las agendas regionales siguiendo las di-rectrices marcadas por las instituciones comunitarias (Delgado, 2011).

GRÁFICO 7

Porcentaje de legislación europeizada por sectores de actividad: Comunidades Autónomas y Estado

Estado


En definitiva, el mayor porcentaje de legislación europeizada a nivel nacional confirma el carácter centrípeto de la europeización, también en la fase descendente, así como las deficiencias del marco legislativo que regula en España la intervención autonómica en la incorporación de normativa comunitaria (Montilla, 2005). El mayor


121

estu

dio

s


protagonismo del Estado se explica por la complejidad que representa en su momen-to la coincidencia en el tiempo de la construcción del Estado autonómico y la incorpo-ración a la CEE; pero también por la ausencia de uniformidad competencial del Estado autonómico, en virtud de la cual el Estado asume el liderazgo para evitar deficiencias en la implementación que pudieran comprometer al Estado ante las instituciones eu-ropeas, garantizando la coordinación y la homogeneización en la interpretación del derecho comunitario a lo largo del territorio (Ordóñez, 1995; Montilla, 2005).

La cuestión que se plantea aquí es hasta qué punto este progresivo aumento de la europeización se ha traducido en un aumento de la convergencia entre agendas, especialmente en aquellos sectores donde la UE tiene mayores competencias. Si con-sideramos tanto la legislación autonómica como la estatal en materia económica, existe una relación positiva entre el porcentaje de legislación europeizada y la corre-lación anual entre agendas: a medida que aumenta el número de legislación europei-zada las agendas son más parecidas (gráfico 8). No obstante, la correlación no es significativa y tal como muestra la tabla 4, si tenemos en cuenta todo el periodo y todos los sectores de actividad, no hay una relación significativa entre el aumento del porcentaje de legislación europeizada y las correlaciones anuales entre agendas. Es decir, no podemos aceptar la hipótesis de que a medida que aumenta el porcentaje de legislación europeizada, aumenta la correlación entre agendas, ni siquiera si tene-mos sólo en cuenta aquellos sectores más europeizados.

GRÁFICO 8

Correlación anual entre agendas legislativas y porcentaje de legislación europeizada en economía



122


est

ud

ios

TABLA 4

Impacto de la europeización en la correlación entre agendas legislativas

Porcentaje de legislación europeizada (CCAA y Estado)**

Porcentaje de correlaciones anuales*

Muy bajo Bajo Elevado Muy elevado

Muy bajas 6,2 1,4 0 0

Bajas 12,4 31,5 33,3 20

Elevadas 37,6 30,1 38,1 50

Muy elevadas 43,8 37 28,6 30

Gamma -0.1

sig. No sign.

Interpretación -

* Las correlaciones se consideran muy bajas si están entre –1 y 0.25; bajas entre 0.26 y 0.50, elevadas entre 0.51 y 0.75 y muy elevadas entre 0.76 y 1

** Se considera el porcentaje de europeización sobre el total de leyes aprobadas. El porcentaje de legisla-ción europeizada se considera muy bajo si está entre el 0 y el 25% del total, bajo entre 26 y 50%, elevado entre 51 y 75% y muy elevado entre 76 y 100%.


Un ámbito que pone de manifiesto la compleja relación entre el contenido euro-peo de la agenda y la priorización de problemas es el medio ambiente. En este ámbi-to, la creciente europeización de la política no explica por qué se dan diferencias im-portantes en la regulación de esta cuestión a lo largo del tiempo, entre CCAA y niveles de gobierno. El elevado nivel de residuos industriales que se generan en Cataluña en comparación con el resto de CCAA –Cataluña genera el 25% del total de residuos ge-nerados en España–, y la presión ejercida por movimientos cívicos como la Platafor-ma Cívica per la Reducció de Residus, explica que esta Comunidad Autónoma lidere en España la regulación en materia de residuos industriales y calidad del aire, adelantán-dose al resto de CCAA e incluso a la regulación estatal (Casademunt, 2001). La ley ca-talana de residuos de 1993 incorpora los altos niveles de exigencia ambiental estable-cidos por la Directiva 156/1991/CEE, mientras que el Estado, debido a la presión de sectores empresariales, incorpora esta normativa comunitaria cinco años más tarde, cuando ya había terminado el plazo fijado por las instituciones comunitarias para su transposición. Esto es importante porque pone de manifiesto que, si bien la UE tiene capacidad para definir el contenido de la regulación, especialmente en aquellas cues-tiones relativas al mercado único y el medio ambiente, el Estado y en su caso las CCAA conservan cierto margen de maniobra para decidir el momento concreto en el que entran en la agenda: no se controla totalmente cómo se regula pero sí que pueden decidir hasta cierto punto cuándo se regula.

Otra cuestión es hasta qué punto el proceso de delegación “hacia abajo”, es decir, el proceso de transferencia de competencias en favor de las CCAA, está relacio-


123

estu

dio

s


nado con esta tendencia hacia una mayor heterogeneidad de las agendas legislativas. Dado el carácter flexible y abierto del modelo autonómico definido en la Constitu-ción, el nivel competencial ha variado a lo largo del tiempo a través de procesos de delegación de competencias (definidos en los decretos de transferencia de compe-tencias) a las CCAA. Como muestra el gráfico 9, la transferencia de competencias es especialmente importante en la década de los ochenta, lo que debe ser visto como una respuesta formal a los principios establecidos en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y también algunos acuerdos bilaterales adoptados durante este período (Aja, 2003).

GRÁFICO 9

Correlación anual entre las agendas legislativas autonómicas y % de transferencia de competencias a las CCAA

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

%

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

Corr

elac

ión

anua

lPaís Vasco Catalunya Andalucía Galicia Correlación Anual Lineal (Correlación Anual)

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


El gráfico 9 también pone de manifiesto que el proceso de delegación de com-petencias en favor de las CCAA está relacionado con la mayor convergencia entre las agendas legislativas a lo largo de los ochenta, pero no puede explicar por qué a partir de los noventa las agendas son cada vez más distintas. En la política educati-va universitaria por ejemplo, la convergencia entre las agendas legislativas a lo lar-go de los ochenta ocurre una vez delegadas las principales competencias en esta materia. Después de la aprobación de la Ley de Reforma Universitaria (LRU) de 1983, se efectúan diversos traspasos competenciales a las CCAA con el objetivo de ejecutar tanto las previsiones de la LRU, como las del artículo 27 de la CE y distintas disposiciones estatutarias. Así pues, entre 1985 y 1987, se transfieren las competen-cias a todas las CCAA en materia de universidades, lo que permite a las CCAA crear nuevas universidades y legislar sobre determinados aspectos relativos a la gestión universitaria, facilitando la creación de un mapa universitario propio. A partir de los


124


est

ud

ios

años noventa, y a pesar de que el proceso de delegación competencial continua, la correlación no es significativa.

6. PREFERENCIAS POLÍTICAS Y PRIORIzACIÓN DE PROBLEMAS

Las CCAA deciden sobre qué asuntos debe legislarse en función de las limitacio-nes impuestas por el contexto institucional en el que actúan, pero también en fun-ción de sus preferencias políticas. Siguiendo este argumento, a continuación analiza-mos hasta qué punto las agendas legislativas se parecen más cuando el mismo partido político, o de ideología similar, gobierna en distintas comunidades autóno-mas: ¿Aumenta la similitud entre las agendas de Cataluña y Andalucía cuando los so-cialistas gobiernan en ambas Comunidades (2003-2008)6? ¿La semejanza entre las agendas de Cataluña y el País Vasco se incrementa cuando en ambas gobiernan parti-dos nacionalistas (1980-2003)? ¿Aumenta la correlación entre las agendas española y catalana tras la alternancia política en 2003? En primer lugar, como muestra la tabla 5, las correlaciones anuales entre las agendas legislativas catalana y andaluza son mayo-res cuando los socialistas gobiernan en ambas CCAA. El porcentaje de correlaciones anuales superiores a 0,5 casi se triplica cuando los socialistas gobiernan en ambas CCAA (75% de las correlaciones están por encima de 0.5). A modo de ejemplo, es en este periodo de liderazgo socialista cuando se crea en ambas CCAA una autoridad independiente –el Consejo Audiovisual–, responsable de la regulación de la política audiovisual (contenidos de televisión, la publicidad, las licencias audiovisuales, etc.)7; y cuando se aprueban de forma casi simultánea medidas de prevención y protección contra la violencia de género. En este sentido, cabe destacar que también en Galicia se aprueban medidas para erradicar la violencia de género cuando gobierna el Parti-do Socialista, lo que viene a corroborar la hipótesis de que las preferencias de los partidos políticos son importantes para entender los procesos de convergencia entre agendas.

En segundo lugar, las correlaciones anuales entre la agenda legislativa catalana y la del gobierno central son también más elevadas cuando coincide el partido polí-tico. El porcentaje de correlaciones superiores a 0.5 pasa del 19% cuando CIU gobier-na en Cataluña, al 50% cuando en Cataluña gobierna el PSC y en el gobierno central el PSOE (tabla 5). Un ejemplo de la similitud entre las agendas socialistas a nivel na-cional y autonómico lo encontramos en la regulación de cuestiones relativas a la memoria histórica. En 2007, tanto el parlamento español como el catalán aprueban una ley sobre esta cuestión (Ley 52/2007 de la Memoria Histórica y Ley 13/2007 del Memorial Democrático) con el apoyo del resto de partidos políticos excepto del PP,

6 Para simplificar se refiere al gobierno de los socialista en Cataluña desde 2003, sabiendo que es un gobierno de coalición formado por PSC, ERC y ICV, y liderado por José Montilla.

7 Es interesante destacar que, a pesar de que el gobierno central tiene competencias para desa-rrollar la legislación básica sobre estos temas, no se regula una autoridad específica nacional responsable del control de la política audiovisual hasta 2008.


125

estu

dio

s


que no había identificado nunca este tema como prioritario, y ERC, que no dio apoyo a la ley española por considerarla insuficiente en el reconocimiento de derechos. Cataluña es la única comunidad autónoma que ha regulado esta cuestión, en res-puesta a las demandas ciudadanas pero también de acuerdo con las prioridades de los partidos políticos que conforman la coalición de gobierno desde 2003 a 2010 (PSC, ERC e ICV).

TABLA 5

Cambios en la correlación entre agendas legislativas en función del partido político

Cataluña-Andalucía

Cataluña-País Vasco

Cataluña-GaliciaCataluña-

Estado

Porcentaje de correlaciones anuales*

PSC CIU PSC CIU PSC CIU PSC CIU

Muy bajas 25 42,9 75 38,1 25 33,3 25 38,1

Bajas 0 28,6 25 52,4 50 28,6 25 42,9

Elevadas 25 23,8 0 9,5 25 38,1 25 14,3

Muy elevadas 50 4,8 0 0 0 0 25 4,8

Gamma -0.6 0.7 0.05 0.4

sig. 0 0 0.604 0

Interpretaciónrelación muy

fuerterelación muy

fuerteno sig.

relación sustancial

* Las correlaciones se consideran muy bajas si están entre –1 y 0.25; bajas entre 0.26 y 0.50, elevadas entre 0.51 y 0.75 y muy elevadas entre 0.76 y 1Fuente: Bases de datos del Grupo de Análisis Comparado de la Agenda Política en España (<http://www.ub.edu/spanishpolicyagendas>).

En tercer lugar, la correlación anual entre la agenda catalana y la vasca es mayor cuando CIU y PNV están gobernando en ambas comunidades, que cuando los socia-listas gobiernan en Cataluña y el PNV gobierna en el País Vasco (el porcentaje de co-rrelaciones anuales superiores a 0,5 aumenta hasta el 9,5% y el porcentaje de correla-ciones muy bajas disminuye de 75 a 38,1%) (tabla 5). Por ejemplo, existe convergencia en la regulación de las corporaciones de radio y televisión, así como en temas de po-lítica lingüística. La primera ley vasca de creación del ente público “Radio Televisión Vasca” se aprobó en mayo de 1982 (Ley 5/1982), regulando los principios de la corpo-ración y sus contenidos, su estructura orgánica, los criterios de elección de sus miem-bros y los mecanismos de control parlamentario. Por su parte, Cataluña aprueba un año después una ley con una estructura y finalidades similares a la vasca (Ley 10/1983). También regulan de forma casi paralela el tema de la normalización lingüística, el País Vasco en 1982 y Cataluña en 1983, regulaciones que convergen en el interés por recu-perar la lengua propia como signo de identidad. Otro ejemplo de convergencia es la regulación del derecho civil foral, que se produce en ambos casos a mediados de los


126


est

ud

ios

noventa, con el objetivo de ordenar, actualizar y diferenciar ambas legislaciones del derecho civil común.

7. CONCLUSIONES

Las agendas legislativas de las cuatro CCAA estudiadas –Andalucía, Cataluña, Ga-licia y el País Vasco– son cada vez más heterogéneas en cuanto a su contenido, y estas diferencias no se pueden explicar teniendo en cuenta únicamente factores institucio-nales, como la distribución de competencias entre niveles de gobierno, o hechos di-ferenciales establecidos en la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía. Los asuntos que priorizan las CCAA son especialmente parecidos en los años ochen-ta, cuando se está llevando a cabo la construcción de las instituciones políticas auto-nómicas y el desarrollo de los pilares del Estado de bienestar. A partir de los noventa, una vez que se han sentado las bases del Estado autonómico tanto a nivel institucio-nal como sustantivo, se producen cambios importantes en el patrón de priorización de problemas por parte de cada una de las CCAA, generando una creciente divergen-cia en el contenido de la agenda legislativa autonómica.

La creciente heterogeneidad de las agendas legislativas autonómicas pone tam-bién de manifiesto la incapacidad de la UE para generar una mayor convergencia, especialmente en aquellos problemas con un grado de europeización elevado. El por-centaje de legislación estatal y autonómica europeizada aumenta progresivamente desde 1986 hasta la actualidad, pero la delegación de poder hacia arriba, en favor de la UE, no se ha traducido en una mayor homogeneidad de las agendas legislativas, ni siquiera en aquellos sectores más europeizados, como agricultura o medio ambiente. El mayor grado de europeización de la agenda legislativa estatal, en comparación con las agendas autonómicas, pone también de manifiesto el protagonismo del gobierno central en la fase descendente, de implementación de la normativa comunitaria. No obstante, para llegar a una conclusión definitiva sobre esta cuestión, debería anali-zarse también la europeización de la legislación secundaria, ya que una parte impor-tante de directivas se implementan mediante este tipo de legislación.

En este artículo argumentamos que la mayor divergencia entre las agendas au-tonómicas se explica en parte por las preferencias políticas, y las prioridades estable-cidas por los partidos políticos en el gobierno de cada CCAA. El marco competencial y la distribución de poder entre niveles de gobierno definen las reglas del juego y limi-tan la capacidad de los gobiernos para regular sobre cuestiones concretas. No obs-tante, dentro de las limitaciones impuestas por el contexto institucional, cada partido político desarrolla estrategias distintas de acuerdo con sus preferencias políticas, marcando importantes diferencias respecto al resto de CCAA. Nuestros datos ponen de manifiesto que cuando coinciden en el gobierno autonómico partidos políticos cercanos desde un punto de vista ideológico, las agendas legislativas autonómicas son más parecidas. Las agendas catalana y andaluza se parecen más cuando los socia-listas gobiernan en ambas comunidades; la agenda catalana y la del gobierno central


127

estu

dio

s


son también más parecidas cuando en Cataluña gobierna el PSC y en el Estado el PSOE, y en Cataluña y el País Vasco se legisla también sobre cuestiones similares cuando gobiernan partidos nacionalistas. Del mismo modo, las diferencias entre CCAA en la priorización de problemas muy europeizados se explican por las preferen-cias de los partidos que gobiernan en cada una de estas comunidades. La UE determi-na el contenido de una parte importante de regulación, especialmente en aquellos sectores vinculados con el mercado único y el medio ambiente, pero las CCAA man-tienen cierto margen de maniobra para decidir cuándo regulan sobre cuestiones con-cretas, de acuerdo con sus preferencias políticas.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y DOCUMENTALES

Adler, E.S. y Wilkerson, J. (2008), “Intended Consequences? Jurisdictional Reform and Issue Control in the US House of Representatives”, Legislative Studies Quar-terly, 33: 85-114.

Aguilar, S. (1996), “La Europeización de la Política Medioambiental: La Tensión Norte-Sur en la Unión Europea”, Política y Sociedad, 1(23): 111-120.

Aja, E. (2003), El Estado Autonómico. Madrid: Alianza.Baumgartner, F. y Jones, B.D. (1993), Agendas and Instability in American Politics. Chi-

cago: University of Chicago Press. Baumgartner, F.R., y Mahoney, C. (2008), “The Two Faces of Framing: Individual-Le-

vel Framing and Collective Issue-Definition in the EU”, European Union Politics, 9(3): 435-449.

Blomquist, D. (1981), Elections and the Mass Media. Washington, DC: American Politi-cal Science Association.

Blais, A., Blake, D. y Dion, S. (1993), “Do parties make a Difference? Parties and the Size of Government in Liberal Democracies”, American Journal of Political Scien-ce, 37(1): 40-62.

Boix, C. (2000), “Partisan Governments, the International Economy, and Macroeco-nomic Policies in Advanced Nations, 1960-1993”, World Politics, 53: 38-73.

Borghetto, E. y Franchino, F. (2010), “The Role of Subnational Authorities in the Im-plementation of EU Directives”, Journal of European Public Policy, 17(6): 759-780.

Börzel, T. (2002), States and Regions in the European Union. Institutional Adaptation in Germany and Spain. Cambridge: Cambridge University Press.

Brouard, S., Costa, O. y Köning T., eds. (2011), Delors’ Myth : the scope and impact of EU on law production. Nueva York: Jon Springer.

Brouard, S., Wilkerson, J., Baumgartner, F.R., Timmermans, A., Bevan, S., Breeman, G., Breunig, Ch., Chaqués, L., Green-Pedersen, Ch., Jennings, W., Peter, J., Jones, B. D. y Lowery, D. (2009), “Comparer les Productions Législatives: Enjeux et Mé-thodes”, Revue International de Politique Comparée, 16(3): 381-404.

Budge, I. y Hofferbert, R. I. (1990), “Mandates and Policy Outputs: US Party Platforms and Federal Expenditures”, American Political Science Review, 84(1): 111-131.

Casademunt, A. (2001), “Política i gestió de residus a Catalunya: rendiments desiguals i molts interrogants de futur”, en R. Gomà y J. Subirats, eds., Govern i polítiques públiques a Catalunya: 1980-2000. Barcelona: Edicions Universitat de Barcelona.


128


est

ud

ios

Chaqués, L. y Palau, A.M. (2011), “Are Spanish policy-makers responding to citizens’ priorities?”, West European Politics. Artículo a publicarse en julio de 2011.

Chaqués, L., Palau, A. M., Muñoz, L. y Wilkerson, J.D. (2008), “Comparing Govern-mental Agendas: Evolution of the Prioritization of Issues in the USA and Spain”. IBEI Working Papers. Barcelona: IBEI. En línea: < http://www.ibei.org/images/sto-ries/papers/WP_IBEI_14.pdf > (Consulta: 7 junio 2011)

Closa, C., ed., (2001), La europeización del sistema político español. Madrid: Itsmo.Colomer, J. (1995), La Política en Europa: Introducción a las instituciones de quince paí-

ses. Barcelona: Ariel.De Miguel, J. (2002), “Leyes de CCAA sobre Universidad”, Gestión y Análisis de Políti-

cas Públicas, 25: 131-153.Delgado, I. (2011), Alcanzado el equilibrio. El acceso y la presencia de

las mujeres en los legislativos. Valencia: Tirant lo Blanch.DiMaggio, P.J. y Powell, W. (1983), “The iron cage revisited: Institutional isomorphism

and collective rationality in organizational fields”, American Sociological Review, 48: 147-60.

Dolowitz, D.P. y Marsh, D. (1996), “Who Learns What from Whom: a Review of the Policy Transfer Literature”, Political Studies, XLIV: 343-357.

Green-Pedersen, Ch. (2006), “Long-term Changes in Danish Party Politics: The Rise and Importance of Issue Competition”, Scandinavian Political Studies, 29(3): 219–235.

Gunther, R. y Montero, J.R. (2009), The Politics of Spain. Cambridge: Cambridge Uni-versity Press.

Hall, P. (1993), “Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case of Econo-mic Policy-Making in Britain”, Comparative Politics, 25: 275–296.

Hall, P. and Taylor, R. (1996), “Political science and the three new institutionalisms”, Political Studies, 44: 936-957.

Holzinger, K. y Knill, C. (2005), “Causes and conditions of cross-national policy conver-gence”, Journal of European Public Policy, 12(5): 775-796.

Hooghe, L., Gary, M. y Schakel, A.H. (2010), The Rise of Regional Authority: A compara-tive study of 42 democracies (1950-2006). Londres: Routledge.

Jones, B.D. y Baumgartner, F.R. (2005), The Politics of Attention. Chicago: University of Chicago Press.

Klingemann, H.D., Hofferbert, R.I., y Budge, I. (1994), Parties, policies and democracy. Boulder: Westview Press.

Linz, J., y Stepan, A. (2006), “The paradigmatic case of Reforma Pactada-Ruptura Pactada: Spain”, en J. Linz y A. Stepan, eds., Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-Communist Europe. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Montilla, J. (2005), Derecho de la Unión Europea y Comunidades Autónomas. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Morata, F. (1992), “Institucionalización y rendimiento político del Estado Autonómi-co”, Revista de Estudios Políticos, 76: 255-297.

Ordóñez, D. (1995), “La Recepción del Derecho Comunitario europeo en el ordena-miento español”, Noticias de la Unión Europea, 125: 99-113.


129

estu

dio

s


Palau, A. y Chaqués, L. (2011) “The Europeanization of law-making activities in Spain”, en Brouard, S., Costa, O. y Köning T., eds., Delors’ Myth : the scope and impact of EU on law production. Nueva York: Jon Springer.

Porras, A. (2002), “La actividad legislativa de los Parlamentos autonómicos 1980-2000: agenda legislativa y mapa normativo”, en J. Subirats y R. Gallego, eds., Veinte Años de Autonomías en España. Madrid: Centro de Investigaciones Socio-lógicas.

Requejo, F. y Caminal, M. (2010), Political Liberalism and Plurinational Democracies. Londres: Routledge.

Schmidt, M.G. (1996), “When parties matter: a review of the possibilities and limits of partisan influence on public policy”, European Journal of Political Research, 30: 155-183.

Steinmo, S., Thelen, K. y Longstreth, F. (1992), Structuring Politics: Historical Institutio-nalism in Comparative Analysis. Nueva York: Cambridge University Press.

Subirats, J. y Gallego, R., eds. (2002), Veinte años de autonomías en España: Leyes, po-líticas públicas, instituciones y opinión pública. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas.

Recibido: 5 de marzo de 2011 Aceptado: 13 de mayo de 2011


130


est

ud

ios

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=281521737001

Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal

Sistema de Información Científica

Esteban Arribas Reyes

El servicio público de televisión en el Reino Unido: cambio y europeización (1979-2010)

Gestión y Análisis de Políticas Públicas, núm. 6, julio-diciembre, 2011, pp. 11-52,


España

¿Cómo citar? Fascículo completo Más información del artículo Página de la revista

Gestión y Análisis de Políticas Públicas,

ISSN (Versión impresa): 1134-6035

[email protected]


España

www.redalyc.orgProyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto


http://www.redalyc.org/comocitar.oa?id=281521737001

http://www.redalyc.org/fasciculo.oa?id=2815&numero=21737








El servicio público de televisión en el Reino Unido: cambio y europeización (1979-2010)

Esteban Arribas ReyesUniversidad de Alcalá

[email protected]

ResumenA partir del reconocimiento del peso de la historia en la continuidad o estabilidad de las políticas públicas, el presente artículo analiza el cambio en las políticas gubernamentales del servicio público de televisión en siste-mas políticos europeos. El análisis se centra en las políticas de servicio público de televisión que implementa la BBC. El caso del Reino Unido es relevante porque la BBC es el paradigma de la independencia y autorregulación del servicio público de televisión en el mundo. Además, es un modelo que tradicionalmente ha servido como motor de cambio en las políticas de servicio público de televisión en el conjunto de los Estados miembros de la Unión Europea y también en la esfera global. La combinación novedosa de conceptos y teorías para el análisis del cambio en la fase de predecisión del proceso de elaboración de políticas públicas –definición del problema y formación de la agenda gubernamental–, junto con la introducción necesaria del enfoque de europeización de políticas públicas como desafío metodológico, nos permite completar las dinámicas del sistema político británico desde 1979 hasta el 2010. Se ha seleccionado este período de análisis porque en él se producen los cambios más profundos en el modelo de servicio público de televisión de la BBC, incluyendo aquellos que po-drían derivar del proceso de integración europea.

Palabras claveServicio público de televisión, cambio y políticas públicas, dinámicas de integración europea, europeización, Reino Unido, British Broadcasting Corporation (BBC).

Public Broadcasting Service in the United Kingdom: Policy Change and Europeanization (1979-2010)

AbstractConsidering the weight of history –i.e. policy continuity and stability– this article analyses change of public service broadcasting (PSB) policies in European political systems. This analysis focuses on PSB television poli-cies implemented by the BBC. The United Kingdom’s case is relevant because the BBC is a global paradigm of PSB independence and self-regulation and it has been traditionally a model and engine for PSB television poli-cy change in both European Union Member States and the global sphere. An original combination of theories and concepts for change analysis within the predecision stage of the policy-making process –problem defini-tion and agenda-setting processes–, along with the necessary introduction of the europeanization of public policy approach as a methodological challenge to the study of change, let us complete British political system dynamics from 1979 to 2010. This research period has been selected because the BBC public service broadcas-ting has experienced the deepest changes in history, including those where the European integration process could have had an impact.

KeywordsPublic service broadcasting television, policy change, European integration dynamics, Europeanization, Uni-ted Kingdom, British Broadcasting Corporation (BBC).

GAPP. Revista Gestión y Análisis de Políticas PúblicasNueva Época, nº 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52ISSN: 1134-6035

11

estu

dio

s

1. PREMISAS INTRODUCTORIAS

La televisión es la fuente principal de información y entretenimiento en Euro-pa. Los ciu dadanos europeos emplean más de tres horas diarias de media cada uno viendo noticias, de portes, películas y otros programas. El sector audiovisual pro-porciona más de un millón de em pleos en la Unión Europea (UE) y está inmerso en grandes intereses comerciales, así como en temas de gran relevancia para el desa-rrollo de las democracias como la diversidad cultural, el servicio público y la respon-sabilidad social1.

El concepto de servicio público de televisión es inherente a la relación histórica entre mercado y Estado en Europa. La televisión en Europa fue tradicionalmente una actividad reservada al Estado. Desde su comienzo, fue ofrecida por operadores públi-cos –por ejemplo, British Broadcasting Corporation (BBC), Radio Televisión Española (RTVE), Radiotelevisione Italiana (RAI)– bajo un régimen de monopolio, principal-mente como consecuencia de la disponibilidad limitada de las frecuencias para su emisión y las grandes barreras de acceso. En el período de entreguerras, los poderes públicos retuvieron tecnologías de información esenciales para el ejército, primero la radio y más tarde la televisión. Así nace en Europa el servicio público de televisión, bajo la titularidad del Estado.

Sin embargo, en los años setenta, los desarrollos tanto económicos como tecno-lógicos hicieron paulatinamente posible para los Estados europeos la entrada de otros operadores de televisión. Por lo tanto, los Estados decidieron introducir com-petencia en el mercado. Al tiempo que se abrían los mercados a la competencia, los gobiernos consideraron que el servicio público de televisión se debía mantener, como forma de asegurar la cobertura a numerosos lugares y la satisfacción de unas necesidades (garantía del derecho a la información y, por tanto, acceso en condicio-nes de universalidad e igualdad) que los operadores privados no realizarían necesa-riamente de una forma óptima2.

1 El concepto de responsabilidad social de los medios de comunicación, aplicable a nuestro obje-to de estudio –el servicio público de televisión– tiene su origen en la teoría de la responsabilidad social desarrollada por primera vez por Robert Maynar Hutchins en la Hutchins Commission on Freedom of the Press (1947). En la actualidad, sería interesante combinar esta teoría con la noción de responsabilidad so-cial corporativa como herramienta de gestión de los medios de comunicación, sean estos públicos o priva-dos, donde se engloban aspectos sociales, medioambientales y de gobernanza (política editorial y libertad de expresión, ética del profesional, publicidad responsable, obligación de educar e informar, transparen-cia, integridad y rendición de cuentas, protección del medio ambiente en su producción y contenidos, etc.). Consultar, por ejemplo, SustainAbility (2002).

2 El artículo comparte las recomendaciones del Consejo de Europa, en su Recomendación 1641 (2004) en su punto 1, donde dice: “El servicio público de televisión, un elemento vital para la democracia en Europa, está bajo amenaza. Es presionado tanto por poderes económicos como políticos, mediante el incremento de la competencia en los medios de comunicación, por la concentración de los medios de co-municación y por las dificultades financieras. Además, debe encarar el reto de la globalización y las nuevas tecnologías”. En el punto 2 añade –y aquí estaría la clave de la diferenciación e importancia de los opera-dores públicos de televisión como objeto de este estudio, lo que, además, concuerda con la definición de esta investigación–: “El servicio público de televisión, independientemente de que lo gestione una organi-


12


est

ud

ios

En ese escenario, las políticas de servicio público de televisión de los Estados miembros de la UE han sufrido importantes cambios en las dos últimas décadas. La desaparición de los monopolios, la aparición de nuevos operadores (competencia) y el rápido desarrollo tecnológico han alterado fundamentalmente la definición de los problemas y agendas gubernamentales, de terminando la selección de las alternati-vas u opciones de políticas públicas. Estos procesos han producido cambios tanto en el ámbito doméstico o nacional, como de la UE.

Aunque la formulación de las políticas de servicio público de televisión y su im-plementación por organismos públicos sigue siendo una política que es competencia de los Estados miembros (Muñoz, 2007: 18-19), el escenario en la UE ha cambiado desde finales de los años noventa. La política audiovisual en ella, y en particular la del servicio público de televisión, muestra tensiones entre los diferentes tipos de objeti-vos o soluciones de políticas y enfoques que tienen los diferentes actores políticos: el enfoque social, el cultural y el político por un lado, y el económico por otro. Así, mien-tras la UE reconoce la importancia del servicio público de televisión como bien públi-co (es decir, bienes y beneficios de y para el disfrute de la comunidad) que tiene po-tencial democrático, exige que la financiación del Estado para el servicio público de televisión no afecte a las condiciones de mercado y a la competencia en la UE hasta el punto que fuera contrario al interés común comunitario.

El artículo da importancia al servicio público de televisión en su relación con el desarrollo de las democracias3, utilizando los instrumentos que nos proporciona la ciencia política y, en par ticular, el análisis de políticas públicas. Este enfoque nos ayu-da a obtener claves relevantes del funcionamiento de los sistemas políticos democrá-ticos4. La relevancia del objeto de artículo no es baladí. La televisión es aún hoy el

zación pública o perte nezca a empresas privadas, difiere por su misión de la televisión por razones exclusi-vamente comerciales o políticas, la cual es, esencialmente, la de operar independientemente de aquellos que ostenten tanto poder económico como político. Proporciona a toda la sociedad información, cultura, educación y entretenimiento; promueve la ciudadanía social, política y cultural y promue ve la cohesión social. Para ello, es universal en términos de contenido y acceso; proporciona un indicador de calidad; ofrece una variedad de programas y servicios que se adecua a las necesidades de todos los grupos de la sociedad y rinde cuentas públicamente. Estos principios aplican, cualquiera de los cambios que puedan introducirse para llegar a los requerimientos del siglo XXI”.

3 La democracia funciona a través de procesos de comunicación libres que configuran la opinión pública y la ciudadanía. Una opinión pública bien informada es esencial para el buen funcionamiento de las democracias. Los medios de comunicación en general, pero principalmente la televisión, construyen la agenda de los temas que se consideran relevantes o importantes para la opinión pública. Así, MacCombs y Shaw (1972: 2) resaltan la importancia de los medios de comunicación como elementos esenciales de cons-trucción de la agenda de las sociedades. Por otro lado, un entendimiento general de los sistemas políticos contemporáneos implica una buena comprensión del papel de los medios de comunicación de masas en general y de la televisión en particular (Dahlgren, 2000).

4 El enfoque de políticas públicas nos ayuda a conocer mejor la evolución y desarrollo de los sis-temas políticos. Nos permite analizar la caja negra de sus dinámicas para comprender mejor su funciona-miento. En definitiva, es el estudio del Estado, el poder y sus dinámicas. El enfoque de análisis de políticas públicas nos permitirá analizar el proceso de elaboración de las políticas de los servicios públicos de televi-sión de Estados miembros de la UE. Este análisis nos acercará al conocimiento de las dinámicas de políticas públicas dentro del pro ceso de integración europeo.


13

estu

dio

s

El sERvicio público dE tElEvisión En El REino unido: cAmbio y EuRopEizAción (1979-2010)

medio tecnológico más influyente para el desarrollo de las sociedades democráticas europeas5. Es decir, la televisión posee un tipo de poder singular dentro de las mis-mas. La influencia de las imágenes de la televisión altera los procesos de comunica-ción hasta el extremo de haber cambiado la apariencia del Homo Videns que nos des-cribe Giovanni Sartori (2008), y se ha convertido en un elemento esencial para conocer las transformaciones de las sociedades democráticas a través del análisis de la esfera de lo público (Habermas, 2002). Además, es interesante la introducción del tema en España, donde no existe un debate político sustancial, no hay artículos poli-tológicos relevantes, y menos desde el enfoque de políticas públicas.

La literatura de análisis de políticas públicas nos indica que las características de la mayoría de las políticas públicas son la continuidad o estabilidad, así como el cam-bio incremental (Meijerink, 2005: 1060)6. En este artículo nos interesa analizar cómo se podrían explicar períodos de cambio, a menudo drásticos, aunque también incre-mentales, lentos, parciales o marginales, teniendo en cuenta, además, el proceso de integración europea7.

El objetivo de la investigación es com prender el cambio en el paradigma8 de las políticas de servicio público de televisión en el Reino Unido y explicar las diferentes elecciones de políticas públicas mediante el control de hipótesis contrarias y alterna-tivas, que se entienden en esta investigación como el resultado del proceso de forma-ción de la agenda en sus diferentes corrientes de prob lemas, políticas y política (King-don, 1995), dentro del proceso de integración europea. Intentaremos entender las

5 Entre otros estudios, se puede consultar la encuesta anual The Deloitte State of Media Democra-cy (2009), donde se concluye que la televisión es aún hoy el medio de comunicación más influyente. Es el medio a través del cual se informan los ciudadanos, en un proceso esencial, aunque no determinante, de su participación en democracia. Sin embargo, hay que tener en cuenta para el futuro no muy lejano los nuevos medios de comunicación como Internet.

6 No es el objetivo de este artículo aplicar las teorías y conceptos que explican la continuidad o estabilidad de las políticas públicas por razones de espacio y concreción, aunque ello haya significado des-echar el peso de la historia que, fundamentalmente, ha resultado en el mantenimiento de los principales principios y marcos regulatorios de una institución pública, la BBC, desde 1927. Para explicar períodos de estabilidad y con tinuidad, consultar, por ejemplo, los conceptos y teorías que nos proporciona el nuevo institucionalismo. En particular, el institucionalismo histórico (Pierson y Scokpol, 2002; Greener, 2005) y el concepto de “path dependence” o “dependencia del sendero” (Greener, 2005).

7 Además, en el caso de muchas de las políticas públicas de los Estados miembros de la UE se observa que los grupos de interés han aprendido a explotar las oportunidades que se han presentado en un proceso de elaboración de políticas públicas, caracterizado cada vez más por una estructura de oportu-nidades múltiple (Richardson, 2000: 1006).

8 El uso del término “paradigma” (Kuhn, 1970), en ciencias sociales, tiene diferentes significados. En este caso, utilizamos el término para describir las experiencias, creencias y valores que quizás influyan en la forma en que el individuo (policy-maker) percibe la realidad, y la forma en que él o ella responde a esa percepción. Existen varios trabajos que se refieren a paradigmas dentro de la literatura sobre políticas públicas. En esta investigación se han utilizado: Hall (1993), Jenson (1989), Capano (1999) y Sabatier (1999). Existen varios enfoques para estudiar los paradigmas. En este artículo se entiende que el enfoque que proporciona Capano (2003: 2-3) es el más adecuado para estudiar los paradigmas de políticas públicas. Por otro lado, para un análisis detallado sobre el concepto de “sistemas de creencias” (belief systems), consul-tar Sabatier y Jenkins-Smith (1993).


14


est

ud

ios

dinámicas de formación de la agenda de sus gobiernos y definición de los problemas identi ficados (Rochefort y Cobb, 1994), y explicar la elección de los diferentes meca-nismos de regulación (Jordana y Levi-Faur, 2004), la política pública de regulación del servicio público de televisión (la variable dependiente), mediante la comprobación de hipótesis alternativas. Del mismo modo, el artículo comprobará el papel de las variables indepen dientes tanto internas –tradiciones del Estado, ideas macro-econó-micas, filosofías de regulación, paradigmas de servicio público, papel de los gobier-nos– como externas –globalización, desarrollo de las nuevas tecnologías, y, sobre todo, europeización– (Radaelli, 2005; Héritier et al, 2001). Se hace especial hincapié en el papel de las ideas (Hall, 1993; Mahoney, 2001), sistemas de creencias (Sabatier y Jenkins, 1993), y de los discursos dominantes dentro de las elites políticas en relación a los cambios de políticas de servicio público de televisión, dentro de un contexto institu cional, tanto nacional como europeo.

El artículo propone una combinación novedosa de conceptos y teorías para el análisis del cambio en la fase de predecisión del proceso de elaboración de políticas públicas –definición del problema (Rochefort y Cobb, 1994) y formación de la agenda gubernamental (Kingdon, 1995)–; junto con la introducción necesaria del enfoque de europeización de políticas públicas (Radaelli, 2005; Héritier et al., 2001; Börzel, 2005, entre otros) como desafío metodológico para el análisis del cambio, permitiéndonos completar las dinámicas del sistema político británico en el período de estudio selec-cionado.

El análisis se centra en las políticas de servicio público de televisión que ofrece la BBC9. El caso del Reino Unido es relevante por dos razones, principalmente: por un lado, la BBC es el paradigma de la independencia y autorregulación del servicio públi-co de televisión en el mundo. Por otro, es un modelo que tradicionalmente ha servido como motor de cambio en las políticas de servicio público de televisión en el conjunto de los Estados miembros de la UE y también en la esfera global. El ámbito de la políti-ca estudiada lo componen las siguientes variables, que en su conjunto constituyen la idea de servicio público de televisión en el Reino Unido: regulación del servicio públi-co de televisión, organización y gestión, sistema de financiación, transparencia y ren-dición de cuentas y, por último, regulación de conte nidos10.

9 Aunque a lo largo del texto me referiré a la BBC como corporación pública que ofrece un servi-cio público de televisión, es interesante resaltar que en el Reino Unido, servicio público de televisión se refiere tanto a canales de televisión comerciales (privados, diríamos en España) como públicos, con un alto grado de regulación de sus obligaciones por parte de diversas instituciones que se concentran desde el año 2003 en el regulador independiente Office for Comunnication (Ofcom). Recordemos que en España la Ley General de la Comunicación Audiovisual 7/2010, de 31 de marzo, contempla la creación de un Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA) –único país de la UE que no lo tiene–. Sin embargo, a fecha de mayo de 2011 aún no se ha creado.

10 La regulación de los contenidos está en la esencia de la definición de servicio público y de su fi-nanciación en un mercado abierto a la competencia con otros operadores. El artículo no realiza un análisis de los contenidos que proporciona la BBC, sino del modelo regulatorio. De esta forma, se puede completar la distinción entre lo público y el resto. Es decir, ¿qué entiende la BBC por contenidos de servicio público? La programación se convierte en el resultado visible de la política de servicio público de televisión que se


15

estu

dio

s


La investigación abarca el período que va desde 1979 hasta el año 2010. Se ha seleccionado este período de análisis porque en él se producen los cambios más importantes en el modelo de servicio público de televisión de la BBC, incluyendo períodos en los que Europa podría importar, por ser el Reino Unido miembro de la UE. En este periodo de la historia política británica, el servicio público de televisión se ha enfrentado a tremendos retos tales como la globalización, causada principal-mente por la liberalización de las telecomunicaciones; la regulación de las telecomu-nicaciones a nivel nacional, europeo e internacional; el rápido avance de las nuevas tecnologías; y las propias dinámicas económicas, sociales, y políticas, así como las tradiciones y estructura del Estado británico; procesos de privatización y las políticas sobre la sociedad de la información. Todos estos retos se han identificado como problemas en un espacio de tiempo político específico (política), –con gobiernos conservadores, desde 1979 hasta 1997, y laboristas, hasta 2010– y con unas políticas bien construidas, dando lugar a cambios en el conjunto de las políticas de servicio público del país.

Las preguntas de investigación principales son las siguientes: ¿qué factores de-terminan el cambio en las políticas públicas de los sistemas políticos europeos? ¿Se han abierto ventanas de oportunidad para el cambio? ¿Se han aprovechado? ¿Son los cambios contexto-dependientes? ¿Es la forma ción de la agenda de los servicios públi-cos de televisión nacionales un proceso path-dependant –dependiente de un sendero ya marcado– o es permeable a cambios? ¿Nos sirve el modelo de las corrientes múlti-ples de Kingdon (1995) para explicar la evolución o cambio de las políticas del Reino Unido a través del estudio de las agendas de los gobiernos? ¿Qué papel han jugado las ideas en la definición de los problemas de políticas? ¿De qué depende que unos pro-blemas se identifiquen como tal y se incorporen a la agenda de los gobiernos británi-cos en un servicio público tan reconocido a nivel mundial por su independ encia tanto de los poderes políticos como de los económicos? ¿Qué papel juega la UE en el proce-so de elaboración de las agendas de los gobiernos nacionales? ¿Qué papel juega la UE en la definición de los problemas (proceso, en nuestra opinión, clave para entender la formulación de las alternativas y toma de decisiones de las políticas públicas naciona-les)? ¿Qué papel juegan las ideas que se construyen en el seno de la UE en las políticas públicas nacionales? ¿Si ha jugado algún papel la UE, cuál ha sido éste en el período estudiado, desde 1979 hasta 2010? De estas preguntas se han diseñado dos hipótesis principales: Hipótesis I: “La UE influye en el proceso de construcción de las agendas de las políticas de los servicios públicos de sus países miembros a través, principal-mente, de su política de competencia. Parecería lógico que los servicios públicos de televisión a medio-corto plazo se redefinieran en esa dirección europea, salvo que los contextos nacionales tengan influencia para modificar la convergencia”. Hipótesis II:

resume en tres palabras: información, educación y entretenimiento. Para la BBC este es el orden y ha exis-tido siempre una conciencia clara de uso del medio para la información y formación del ciudadano por en-cima del entretenimiento. Por el contrario, por ejemplo, el entretenimiento es el contenido más importan-te de RTVE. Europa también proporciona normas para la regulación de los contenidos audiovisua les que afectan tanto a la BBC, como a todos los operadores públicos europeos.


16


est

ud

ios

“Los cambios, aunque las fuerzas de transformación fueran las mismas –Europa–, son contexto-dependientes”.

En cuanto a la metodología, el artículo analiza las políticas de servicio público de televisión de un Estado miembro de la UE con una cultura original, con diferentes tradiciones en el modo de regularlo, de entenderlo y definirlo, dando lugar a un siste-ma político único.

Es importante resaltar que a la elección del caso británico para validar las teorías sobre el cambio, se añade el papel de la UE como actor participante necesario a tener en cuenta en los artículos de formación de las agendas y definición de los problemas de sus Estados miembros dentro del proceso de integración europea. La referencia a los actores domésticos en el centro mismo del problema coloca el proyecto más cer-ca de los enfoques de abajo-arriba (bottom-up) de los artículos de políticas públicas.

El marco de investigación propuesto sigue una estrategia analítica diacrónica pero también sincrónica. El caso británico se ha seleccionado teniendo en cuenta que es una democracia liberal estable, con una economía capitalista y con una cultura política democrática y un sistema administrativo racional (Jordan et al., 2003).

La presente investigación tiene en cuenta los actores más relevantes que inter-vienen en el diseño de la política de servicio público de televisión, los participantes, según Kingdon (1995): ministerios y departamentos gubernamentales competentes, las instituciones reguladoras inde pendientes, académicos relevantes y expertos. Además, se tiene en cuenta al operador pú blico de televisión BBC como policy subsys-tem (subsistema de políticas de Barzelay, 2006) tanto por ser una organización públi-ca de un sistema institucional de regulación del servicio público, cuya gestión y titula-ridad pertenecen al Estado, encargada de implementar la política, como por ser un actor relevante del conjunto del sistema regulador institucionalizado, como provee-dor de ideas y decisiones que aporta a la formulación de la política.

Es preciso destacar que la agenda de los gobiernos y la definición de las políticas de regulación del servicio público de televisión son aún dependientes de la propia historia institucional del caso estudiado. Al mismo tiempo, se han incorporado a las agendas de los gobiernos nacionales nuevas preocupaciones originadas por las diná-micas del proceso de inte gración europea. La UE podría tener un papel relevante en la definición de los problemas y en la formación de las agendas de los gobiernos de los Estados miembros. Así, a nuestro interés por el análisis del cambio en las políticas públicas domésticas en su etapa de predecisión –definición de problemas y forma-ción de las agendas gubernamentales– se hace necesario añadir la variable europea.

Para el desarrollo de este artículo se han utilizado técnicas cualitativas de inves-tigación social. Por un lado, fuentes secundarias, principalmente relacionadas con las políticas públicas y el estudio de las políticas de servicio público de televisión. La nue-va evidencia empírica se basa en métodos de investigación en bibliotecas y archivos


17

estu

dio

s


así como en entrevistas con políticos, expertos, académicos y responsables clave del desarrollo de la política británica. Se utilizaron entrevistas, no para recoger informa-ción sobre los hechos, sino para dibujar los sistemas de creencias y per cepciones so-bre las oportunidades y retos que los propios actores políticos tienen.

El artículo se estructura en varias secciones. En la primera, Marco conceptual y teórico e hipótesis, se realiza una revisión de la literatura sobre el análisis del cambio de las políticas públicas de Estados miembros de la UE. En una segunda sección, se presenta el Análisis de las políticas de servicio público de televisión en el Reino Unido de 1979 a 2010. Se finaliza con las Conclusiones a la luz de los datos expuestos.

2. MARCO CONCEPTUAL Y TEÓRICO E HIPÓTESIS

Como hemos expuesto anteriormente, el objetivo de esta investigación es el análisis de las políticas de servicio público de televisión del Reino Unido a través del análisis de la institución pública BBC desde 1979 hasta 2010, uti lizando el enfoque de políticas públicas. En esta investigación interesa explicar el cambio en las políticas públicas nacionales objeto del estudio, teniendo en cuenta el proceso de integración europea.

En la literatura especializada sobre el análisis del cambio de las políticas públicas existen varias teorías, todas ellas complementarias e in cluyentes11. Para el artículo de la política del servicio público de televisión británica se destacarán aquellas que ayudan a explicar mejor el cambio en la fase de prede cisión de la política pública –la definición de los problemas y formación de las agendas gubernamentales. Sin embargo, en el desa-rrollo de la literatura existen carencias que es necesario cubrir mediante la introduc-ción de la dimensión europea. La introducción de la variable UE, dentro del análisis del cambio a través del artículo de la etapa de predecisión de la política pública en sistemas políti cos de Estados miembros de la UE, puede darnos una mejor comprensión de las políticas públicas dentro del proceso de construcción europeo. Así, aplicamos el enfo-que de europeización12 como desafío metodológico al artículo del cambio de las políti-cas públicas. Este enfoque sirve para explicar el impacto que Europa podría tener en

11 Es interesante destacar que las teorías y marcos conceptuales que analizan los determinantes del cambio en políticas públicas se han nutrido fundamentalmente de teorías, conceptos y metáforas ori-ginales de otras disciplinas científicas, especialmente de la biología de la evolución humana (Gersick, 1991) y de la teoría de sistemas (Eldridge y Goul, 1972): desde el garbage can model de March y Olsen (1989) al primeval soup de Kingdon (1995), pasando por el punctuated equilibrium de Baumgartner (1993). En gene-ral, para explicar el cambio social, político o de políticas públicas, las ciencias sociales (sociología, econo-mía, ciencia política, teoría de la organización, administración y gestión pública y otras) han utilizado teo-rías, conceptos y metáforas de otras disciplinas, especialmente de la biología, psicología, teoría de los sistemas y paleontología.

12 La literatura sobre europeización es ya muy extensa. A continuación se mencionan algunos de los textos de referencia: Radaelli y Saurugger (2008); Bulmer y Radaelli (2005); Börzel (2005); Feathersto-ne y Radaelli (2003); Goetz y Hix (2001). Para una revisión crítica del concepto consultar, por ejemplo: Irondelle (2003); y Buller y Gamble (2002).


18


est

ud

ios

las políticas públicas nacionales de distintos sistemas políticos. De esta forma, el análi-sis de dinámi cas de políticas de países miembros de la UE será más completo.

A continuación se exponen las principales ideas del marco conceptual y teórico sobre el cambio, asimismo el enfoque de europeización de políticas públicas como desafío metodológico para su estudio. Además, se presentan las principales hipótesis que derivan de introducir en el análisis del cambio la variable UE que, a su vez, provie-ne del uso del enfoque de europeización de políticas públicas.

1) Formación de la agenda y estudio del cambio: ideas y la política de definición de proble mas

De un modo general, existen varios marcos conceptuales y teóricos que tratan de expli car el cambio en el proceso de elaboración de las políticas públicas. Entre ellos cabe destacar el de las Coaliciones Promotoras o Advocay Coalitions (Sabatier, 1999, 1998; Sabatier y Jenkins, 1993, el llamado Comunidades del Conocimiento o Epis-temic Communities (Haas, 1992), el modelo de las Corrientes Múltiples o Multiple Streams (Kingdon, 1995; Zahariadis, 2007) y el del Equilibrio Interrumpido13 o Punctua-ted Equilibrium (True et al., 1999). Cada uno de los marcos conceptuales presenta condiciones específicas o procesos que explican tanto el cambio como la continuidad o estabilidad de la po lítica pública considerada como la variable dependiente.

El artículo le da importancia a la fase de predecisión del proceso de elaboración de las políticas públicas, donde la definición de los problemas es una actividad relevan-te, consustancial con la etapa en la que se sientan las ideas para explicar el problema y buscar soluciones. Posteriormente, las ideas se introducen en la agenda y se sientan las bases para el cambio en la política pública. Dicho cambio puede observarse en la definición de los problemas que son el núcleo de la construcción de las agendas gu-bernamentales.

El trabajo considera las ideas como un conjunto de soluciones para los proble-mas de la política pública. Además, se tiene en cuenta desde un principio que las ideas, por sí solas, no cambian las políticas públicas. Sin embargo, las ideas son una fuente importante de cambio. Influyen en la percepción que sobre los problemas ten-gan los responsables de la toma de deci siones en el proceso de definición del proble-ma y formulación de la política pública en un con texto institucional. El conjunto de las mismas, así como las creencias o marcos conceptuales crean paradigmas que compi-ten con otros en el proceso político, pero son los decisores públicos los que finalmen-te las introducen en el proceso de definición de los problemas, los introducen en la agenda y, a partir de ahí, se produce la formación de la política pública, es decir, que los intereses de los actores son también variables esenciales.

13 El concepto proviene de la teorización sobre el cambio llamado “punctuated equilibria” de Baumgartner y Jones (1993).


19

estu

dio

s


En 1999, K. Sikkink percibió que es una paradoja que los académicos, cuya exis-tencia está centrada en la producción y comprensión de ideas, le den tan poca impor-tancia a las mismas para explicar la vida política (citado en Mark Blyth, 2002: 17). En ese sentido, Blyth (2002: 17) añade que la fuente de esa paradoja se encuentra en la forma en la que la ciencia política contemporánea ha conceptualizado la relación en-tre instituciones, intereses e ideas. Por su parte, Majone nos advierte sobre la impor-tancia de las ideas. Cuenta este autor (2001: 887) que unos treinta años atrás, Lind-blom criticó el tosco realismo de pluralistas como Arthur Bentley, quien desechó la importancia de las ideas en la política y argumentó “como si las mentes estuvieran entre los más triviales de los recursos a disposición del grupo” (Lindblom, 1965: 16).

Como se apunta más arriba, las ideas son fuente de cambio pero no lo provocan por sí solas. De este modo, las mismas se deben contextualizar dentro del proceso de definición de los problemas así como de la construcción de las agendas gubernamen-tales. Por ello realizamos la siguiente pregunta, con el ánimo de resaltar la importan-cia del estudio de las agendas en la expli cación del cambio de un modo más concreto, ¿por qué es importante el estudio de las agendas gubernamentales? Se toma como referencia para su respuesta, entre otras, las ideas de uno de los trabajos más citados en el estudio de las agendas. Se trata del trabajo de Baum gartner et al. (2006), en el que sus autores exponen que el estudio de la formación de las agendas y dinámicas de políticas públicas es una tradición in vestigadora bien asentada que nos lleva atrás en el tiempo a los trabajos clásicos de Bachrach y Baratz (1962) y Schattschneider (1960). Dicen, además, que la tradición investigadora propor ciona cuantiosas ideas sobre cómo los cambios en la agenda y la atención política afectan a la política públi-ca. Es decir, el estudio de las agendas nos sirve para estudiar el cambio en las políti cas públicas que, a su vez, influye en el resultado final, al menos en esta fase de predeci-sión. Sin embargo, siguen los mismos autores, la tradición investigadora ha estado dominada por estudios sobre los Estados Unidos y ha sufrido una carencia de estu-dios comparados.

Cómo se definan los problemas públicos afecta fuertemente a las políticas públi-cas; y esa definición contiene ideas14. Las estructuras normativas y cognitivas, las creencias y las ideas de los decisores públi cos aparecen, así, adecuadas para explicar la evolución y el cambio de las políticas de servicio público de televisión en un escena-rio europeo. Aunque, como veremos más adelante, éstas no son las únicas. La defini-ción del problema de políticas de servicio público de televisión en el Reino Unido está en el centro de esta investigación ya que se entiende que este proceso ilustra bien que las soluciones de políticas dependen enormemente de la forma en que se percibe el problema. Cómo se ha percibido el problema ya ha tenido lugar cuando el tema llega a la agenda. Además, aquel que forma la agenda tiene el poder de delimitar la

14 De acuerdo con Peters (1994: 12), la construcción de las agendas no consiste únicamente en la consideración de un tema por parte de los gobiernos de forma activa; es también sobre cómo ese tema se define una vez que entra en la agenda. Por ello, la definición del problema nos ayuda a comprender qué soluciones de políticas se han dado a un problema concreto, determinando el alcance y las alternativas dentro de un periodo histórico y un proceso de formulación de políticas dado.


20


est

ud

ios

definición del problema y la formulación de la política. La definición original del pro-blema no solo influye en las alternativas que se consideren finalmente, sino que limita el debate. Las ideas sobre cómo se define un problema dan forma a las soluciones de políticas y, quizás, influyan en los procesos de cambio institucional. El debate sobre por qué, qué, cómo y cuándo se adopte una alternativa de políticas es el tema de esta investigación.

Dentro del proceso mencionado anteriormente, ¿cuál es el poder de la UE? ¿Cómo se podría realizar un seguimiento de su influencia e impacto en la definición de los prob lemas a nivel nacional? Adicionalmente, no existen estudios sobre el papel de la definición de problemas, de las estructuras cognitivas y normativas, y de las ideas en el desarrollo y cambio de las políticas de servicio público de televisión en Europa. Sin embargo, desde los años 80, el concepto de definición de problemas se ha aplicado como instrumento analítico para explorar la evolución y el cambio de políticas en una gran variedad de temas (policy issues) tales como pensiones (Elder y Cobb, 1975), agricultura (Mucciaroni, 1994) transportes (Baumgartner y Jones, 1994; Coughlin, 1994), VIH / SIDA (Rochefort y Cobb, 1994a), y administración públi-ca (Weiss, 1989).

La literatura sobre definición de problemas ofrece una estructura conceptual robusta y diversa para comprender la formación y el cambio de las políticas. Dicha li-teratura utiliza diferentes modelos y le da importancia a determinados aspectos, por ejemplo, la noción de Kingdon sobre la intersección de corrientes de políticas públi-cas que se juntan en un momento crucial (1995: 165-171), el concepto de historias causales (“causal stories”) de Stone (1989) o la perspectiva de imágenes sociales (“social images”) de Rochefort (1994a). Este último autor argumenta que las defini-ciones de los problemas sociales corresponden habitualmente a las diferentes imáge-nes que tienen los grupos necesitados. A pesar de la diversidad encontrada en la lite-ratura, es posible identificar ciertas características comunes: 1) la importancia de los actores en la producción de las definiciones de los problemas; 2) el papel determinan-te de las ideas en el proceso de elaboración de las políticas; 3) el uso de lenguajes y símbolos para definir los problemas; 4) la existencia de una relación entre problemas y soluciones; 5) la naturaleza estratégica y subjetiva de la definición del problema. El caso analizado en este trabajo examina estos cinco elementos para comprender cómo la definición de problemas contribuyó al desarrollo y al cambio de las políticas de servicio público de televisión a través del estudio de las ideas en cada gobierno seleccionado.

En la literatura se observa además una conceptualización dual sobre la definición de problemas. Por un lado, se entiende la definición de problemas como un proceso dentro del largo camino de la elaboración de la política y, por otro, como un producto del proceso de elaboración de la política, al que le da forma ese proceso, al tiempo que este da forma al propio proceso. Estos dos aspectos de la definición de la política no se excluyen, sino que se refuerzan mutu amente y, en conjunto, demuestran el complejo papel de la definición de problemas en la elab oración de las políticas.


21

estu

dio

s


El concepto de definición de problemas como subproceso dentro del largo pro-ceso de elaboración de la política es evidente en muchos de los trabajos que abordan la construcción o elaboración de la agenda. Entre ellos cabe destacar el de Cobb y Elder (1975), Baumgartner y Jones (1994), Rochefort y Cobb (1994) y Kingdon (1995). Es tos trabajos presentan la definición de problemas de forma típica, como parte del proceso de elaboración de la política en el que los decisores públicos comienzan a identificar un conjunto de condiciones como un problema y consideran que se deben tomar medidas para solucionarlas (Kingdon, 1995: 109; Rochefort y Cobb, 1993: 57-58). De ese modo, la definición del problema es un proceso que traslada los proble-mas a la agenda de políticas (Cobb y Elder, 1975: 89-95; Baumgartner y Jones, 1993: 25-29), así como un proceso que ayuda a enlazar problemas con soluciones de políti-cas (Baumgartner y Jones, 1993: 27; Dery, 2000: 40). Esto no significa necesariamente que la definición del problema sea una fase de la política discreta y claramente iden-tificable dentro del proceso de elaboración de la política; de hecho, el concepto de un proceso de elaboración de políticas nítido y ordenado en fases se ha rechazado por la mayoría de los escritos encontrados en la literatura sobre políti cas públicas. Al con-trario, las definiciones sobre problemas cambian y evolucionan a través del proceso de elaboración de la política (Rochefort, 1994: 18) y el mismo problema puede apare-cer nuevamente, incluso después de que los decisores lo hayan resuelto aparente-mente (Cobb y Elder, 1975: 158). Así, de alguna forma la definición de problemas es un proceso continuo en el que los decisores suelen ocuparse del mismo tema repetida-mente. Europa no aparece en un principio de forma clara como fuente de cambio dentro del proceso de definición de problemas. Sin embargo, la técnica de entrevis-tas semiestructuradas a los responsables de la toma de decisiones de la política en cuestión podría permitirnos averi guarlo.

El caso seleccionado en esta investigación tiene en cuenta la definición de pro-blemas, tanto como proceso como producto del proceso de elaboración de la políti-ca. Las ideas, dentro de un escenario institucional y un proceso de integración euro-pea se convierten, así, en elementos relevantes para explicar el origen, desarrollo, persistencia y cambio. Sin embargo, existen caren cias en los análisis de políticas pú-blicas de Estados miembros de la UE. Es necesario introducir el enfoque de europei-zación de políticas públicas para completar el dibujo del cambio doméstico dentro del proceso de integración europea. La siguiente sección abordará las limitaciones que tienen los enfoques de definición de problemas y formación de la agenda en un esce-nario europeo.

2) Europeización e Integración Europea: un desafío metodológico sobre el análisis del cambio en el estudio de las políticas públicas

Desde hace aproximadamente quince o veinte años existe un vivo debate sobre qué es europeización y cuál es su poder sobre las políticas domésticas. Tradicional-mente, estudios de la UE han exami nado los cambios que se producen en las políticas de regulación (incluyendo la regulación de los medios de comunicación) a nivel nacio-


22


est

ud

ios

nal analizando los efectos de las directivas de la UE, la política de la competencia y el impacto de las decisiones del Tribunal Europeo de Justicia. De manera alternativa, los análisis clásicos de política comparada explican qué hacen los diferentes gobiernos y porqué, pero rara vez tienen en cuenta la europeización y cuando lo hacen lo tratan como una variable más que interviene. En el primer caso, existe el riesgo de sobrees-timar el pa pel de la política de la UE. Por otro lado, el caso de los clásicos artículos de política comparada es más prometedor, pero es necesario reconocer desde el princi-pio que europeización puede ser tanto una variable independiente como dependien-te. La pregunta es ¿cómo podemos medir la? Este proyecto comienza desde el terreno doméstico, desde sus actores en el centro mismo del problema, y persigue pregun-tarse si y cuando el proceso de europeización ha jugado algún papel, y si es así cómo (una re-definición de los problemas políticos domésticos, como generador de nuevos problemas políticos, como un recurso ideológico, como generador de cambio en las estructuras políticas domésticas, o como un impedimento sobre el proceso de reali-zación de las políticas). El énfasis en el ‘cómo’ sitúa este artículo dentro de la nueva generación de trabajos sobre europei zación, basados no tanto en el ‘Europa impor-ta’, sino ‘cómo importa’.

El marco conceptual y teórico, así como metodológico, del presente artículo rea-liza una conexión entre europeización de políticas públicas, proceso de integración europea y su rela ción con la definición de los problemas y formación de las agendas de los gobiernos de los Estados miembros de la UE. Todas estas conexiones se tienen en cuenta como procesos que podrían influir en el cambio de las políticas públicas nacionales y, por tanto, en su resultado final, al menos en la fase de predecisión estu-diada. Interesa entender europeización como un desafío metodológico en el estudio del cambio en las políticas públicas de los Estados miembros de la UE.

Europeización debe tenerse en cuenta dentro del contexto de la integración eu-ropea y sus dinámicas políticas, de las políticas públicas y de las transformaciones de las estructuras del Estado como entidad política soberana (“policy”, “politics”, y “po-lity”). Debe considerarse, además, que no existe un único enfoque o disciplina capaz de explicar las complejidades de las dinámicas de la integración europea (Dehousse y Majone, 1994) –citados por Olsen (1996). Esta investigación se acerca a europeiza-ción como un enfoque distinto y distintivo, como una metodología útil y un proceso dinámico para explicar las claves de los cambios en las políticas públicas nacio nales como impactos del proceso de integración europea. Este enfoque es complementa-rio a los artículos tradicionales de políticas públicas en un entorno europeo.

Como escriben Morata y Mateo (2007: 4) “la literatura sobre ‘europei zación’ ha experimentado un considerable desarrollo en los últimos años (Cowles, Caporaso y Risse, 2001; Börzel 2001; Featherstone y Radaelli, 2003; Bulmer y Lequesne, 2005; Gra-ziano y Vinck, 2007). Sin embargo, a pesar del interés despertado por dicho concepto, todavía resulta prematuro hablar de una teoría en sentido estricto (Bulmer, 2007)”. Como dice Radaelli (2005: 2) para la más reciente generación de artículos, la europei-zación no es una nueva teoría, tampoco es solamente un enfoque, sino que es una


23

estu

dio

s


nueva forma de teorización con nuevo vocabulario que permite orquestar los con-ceptos y teorías existentes; europeización no es un Estado, sino un proceso sistémico donde se correlacionan inputs (variables europeas independientes) y outputs (impac-tos domésticos); europeización puede proveer el contexto, la cognición y la normati-va “marco”, es decir, los términos de referencia de los actores domésticos que pro-ducen cambios y, por último, europeización puede ser considerada como un mecanismo de amortiguación del impacto de la homogeneización de la UE sobre ins-tituciones y prácticas específicas en un amplio rango de actividades estatales, pues europeización no supone convergencia. La presente investigación se centra en ese contexto, cognición y normativa “marco”, es decir, en los términos de referencia de los actores domésticos que producen cambios en sus políticas y regu lación de sus servicios públicos de televisión en la fase de predecisión –definición y formación de la agenda, y en los impactos de la europeización en esos marcos cognitivos.

Europeización no trata del estudio sobre la conformación de la UE como poder político, análisis propio de las teorías de integración supranacional e interguber-namental. Se entiende que la UE ya existe como un actor político, que es, además, sui-generis. Produce decisiones e impactos (cambios y ajustes) sobre las políticas do-mésticas así como en los estilos de regulación dominante y las estructuras de ciertos sectores de política de los Estados. El interés teórico de este enfoque se centra en la conexión entre integración europea y las políticas domésticas, es decir, en los con-ceptos de europeización de los Estados y la europeización de políticas e instituciones domésticas. Este tipo de análisis requiere de cierta sofisticación ya que se debe en-contrar un modelo de impacto de la integración europea sobre las políticas domésti-cas sabiendo que, al mismo tiempo, éstas son el mayor factor explicativo del cambio de la política de la UE. Es decir, europeización también se entiende como un asunto de reciprocidad, donde la atribución de impacto doméstico no siempre es fácil, ya que los límites entre causa y efecto y variables dependientes e independientes son a menudo difusos.

Otra de las características que muestra Radaelli (2005: 4), y que según él distin-gue eu ropeización de otros enfoques al artículo de los procesos políticos en Europa, es la ausencia de hipótesis sobre convergencia. Las investigaciones sobre europeiza-ción proporcionan más ejemplos de divergencia que de convergencia. Europeización está interesada sobre todo en la adaptación a Europa, sin realizar grandes prediccio-nes. Las instituciones a nivel nacional se suponen que son maleables en diferentes grados, pero no desaparecen (Börzel, 1999; Héritier et al., 2001).

En relación al concepto de europeización, se debe decir que ninguna definición es enteramente satisfactoria para describirlo15. De forma sencilla se podría definir

15 No es el propósito de este artículo definir qué es o no europeización. Más bien, el trabajo se presenta como una contribución a ese debate mediante pruebas que demuestren el impacto de la UE en una política pública concreta. Es esencial la realización de más investigaciones exhaustivas y con una pers-pectiva comparada.


24


est

ud

ios

europeización como el papel que quizás juega la UE en el cambio de las políticas pú-blicas, la política o en las estructuras o formas políticas en el nivel doméstico o nacio-nal. Sin embargo, esto no es del todo acertado ya que hablar de europeización es hacerlo de múltiples y diversos procesos, de procesos de retroalimentación y conflic-to, de enfoques y de método.

Para esta investigación la definición dada por el profesor Radaelli es la más com-pleta: “La europeización consiste en procesos de (a) construcción, (b) difusión y (c) institucio nalización de reglas formales e informales, procedimientos, paradigmas de políticas pú blicas, estilos o ‘formas de hacer las cosas’, y de creencias y normas com-partidas que inicialmente se definen y consolidan en el proceso político de la UE para ser incorporados posteriormente en la lógica del discurso doméstico (nacional y sub-nacio nal), las estructuras políticas y las políticas públicas”.

Radaelli explica que, como construcción, europeización estaría cambiando la compren sión de la gobernanza en Europa y estaría modificando su noción en los Es-tados; como difusión estaría actuando de vehículo a través del cual los discursos eu-ropeos son institucionalizados en las políticas domésticas; y como institucionaliza-ción estaría haciendo emerger distintas estructu ras de gobernanza. Los resultados preliminares de la investigación nos muestran un cambio en las políticas del servicio público estudiado en este sentido del término europeización, aunque las distintas soluciones adoptadas en el Reino Unido, tienen que ver también con su evolución histórica, y ahí, en ese decoupling, el institucio nalismo histórico nos puede ayudar a completar la explicación.

Una alternativa para explicar el proceso de europeización de las políticas de ser-vicio público de televisión se podría realizar mediante el uso de conceptos y teorías provenientes de la literatura relacionada con los procesos de lesson drawing (apren-dizaje) y de transferencia de políticas (policy transfer). La literatura sobre transferen-cia de políticas, difusión, convergencia y de lesson drawing encaja bien con el proceso a través del cual se define y formula la política de la UE. El tema común dentro de es-tos estudios es la preocupación por el conocimiento sobre cómo las políticas, los con-venios administrativos, instituciones e ideas en un contexto político (pasado o pre-sente) se utilizan en el desarrollo de políticas, convenios administrativos, instituciones e ideas en otros contextos políticos (Dolowitz y Marsh, 2000: 5). Este es un campo de indagación interesante para comprender la aportación del caso británico, aunque esta investigación avanza un paso más y considera los impactos de la UE, una vez que el proceso ha tenido lugar. Nuestra investigación aprecia la importancia de la forma-ción de la política de la UE. De hecho, ese proceso explica de dónde podrían provenir las ideas como parte de esa interacción entre los Estados miembros y la UE. Sin em-bargo, entendemos en este estudio que europeización está más interesada en la na-turaleza de los impactos, una vez que ya existe una política de la UE.

Por otro lado, Börzel (2005: 19-23) ofrece un concepto interesante para explicar la relación entre la UE y sus Estados miembros. Explica la autora que los Estados miem-


25

estu

dio

s


bros no son meros receptores pasivos de demandas europeas determinantes del cam-bio doméstico, sino que actúan de forma proactiva en la formación de políticas euro-peas, instituciones, y procesos a los que tienen que adaptarse después (cita la autora a Bomberg y Petersons, 2000; Wallance, 1971; y Héritier et al., 1994). Además, sigue Börzel, la necesidad de adaptarse a las presiones europeas a nivel doméstico podría tener efectos de retorno significativos a nivel europeo, donde los Estados Miembros buscan reducir el desencaje (misfit) entre acuerdos domésticos y europeos. Otro de los interesantes argumentos es que una estrategia efectiva de maximización de bene-ficios y minimización de costes de las políticas públicas europeas es introducir de for-ma consciente (up-load), o exportar las políticas nacionales en el nivel de la UE. Esta estrategia reduciría la necesidad de adaptarse legal y administrativamente, ya que las mismas políticas se estarían practicando a nivel nacional. Esto último, bien dice, es una estrategia en relación a una acción proactiva. Este proceso de “up-loading”, o transfe-rencia de políticas desde los Estados miembros hacia arriba, hacia la UE, podría ayu-darnos a entender la europeización de nuestro caso de estudio. Sin embargo, no nos ayuda a comprender el impacto de la UE en las políticas de sus Estados miembros.

Por último, uno de los aportes más interesantes es que Europeización proporcio-na un marco metodológico novedoso que el presente artículo entiende como un de-safío en el estudio del cambio en las políticas públicas. En relación a este punto, esta-mos de acuerdo con las aseveraciones que realiza también el profesor Radaelli (2003: 28) cuando dice que no hay necesidad de inventar teorías o modelos ad hoc que no vayan más allá de la europeización. Justo lo contrario, el objetivo es mostrar cómo varios aspectos importantes de la europeización se pueden manejar mediante el uso de análisis estándar de conceptos y metodologías provenientes del análisis de políti-cas comparadas. Además, este estudio añade que para explicar la etapa de predeci-sión de las políticas públicas comparadas en un contexto europeo –las políticas de definición de problemas y la construcción de la agenda– tanto en su continuidad como en su cambio, es necesario utilizar el enfoque de europeización de políticas públicas y combinarlo con las teorías y conceptos provenientes de los estudios de dinámicas de políticas públicas que hemos revisado anteriormente.

En esta investigación, el del cambio en las políticas públicas de los Estados miem-bros a través del enfoque de europeización ayuda a comprender mejor que papel juega Europa, si es que juega algún papel, y qué impacto tiene el mismo en las políti-cas públicas domésticas o nacionales, para completar el artículo de las dinámicas po-líticas a nivel nacional. La pregunta que intentamos responder aquí es cómo pode-mos estudiar los procesos de europeización y el impacto que producen los mismos en el cambio de las políticas públicas.

Este enfoque es necesario para explicar las dinámicas e impactos de Europa en las políticas públicas domésticas o nacionales, y de ese modo explicar, además, las dinámicas del proceso de integración europea, siempre como complementario a otras dinámicas tanto internas como globales. Dür y Mateo (2004: 16-17) aciertan en desta car que la originalidad de este nuevo enfoque está en que las instituciones su-


26


est

ud

ios

pranacionales han dejado de ser la variable dependiente y el nivel doméstico ha pasa-do a asumir este rol (Green et al., 2001; Börzel, 2002; Olsen, 2002; Schmidt, 2002; Featherstone, 2003, citados en Dür y Mateo (2004: 17).

Por otro lado, es útil acercarse al enfoque de europeización más allá de una noción de impacto linear, estrecha, o top-down (de la UE en los sistemas políticos nacionales). La idea de impacto es de alguna forma estática y mecanicista, mientras que el mundo real de los procesos de europeización proporciona oportunidades considerables para usos creativos de Eu ropa. Los actores domésticos pueden usar Europa de muchas for-mas y de manera discrecional. Quizás crean impactos discursivos. Quizás utilizan a Eu-ropa como un recurso, incluso en ausen cia de impactos. Europeización se ocupa de cómo se procesa el cambio en el nivel doméstico, y los modelos de adaptación pueden ser más complejos que una simple reacción al “impacto” (Radaelli, 2005: 6).

El elemento central del enfoque teórico de la europeización es la noción de im-pactos domésticos, a pesar de lo cual el análisis de esta dimensión constituye todavía un terreno relati vamente inexplorado según el profesor Radaelli (2008). Un proble-ma importante en este sentido es la falta de un marco de explicación comprehensivo de la adaptación doméstica transversal a las políticas y los países. Sin embargo, como la europeización de la política pública puede afec tar a todos los elementos básicos del proceso (actores, recursos e instrumentos políticos) y los estilos políticos, los di-seños de investigación distinguen entre impactos sobre los elementos del proceso de política, impactos sobre los marcos cognitivos y normativos e impactos en el nivel de resultados de la política. La definición de los problemas adquieren en este sentido enorme impor tancia para nuestro análisis, como determinante del resultado final de la política. La investigación se centra en el impacto en el marco cognitivo y normativo, en las ideas, dentro de un marco institucional y dentro del proceso de formación de las agendas gubernamentales.

En este punto es necesario destacar el enfoque metodológico que aporta euro-peización con respecto a los estudios anteriores sobre el proceso de integración eu-ropea. Radaelli (2005: 32) muestra un gráfico en el que se observan tres enfoques: integración europea, europeización top-down y europeización bottom-up:

GRÁFICO 1

Del estudio del proceso de integración europea al estudio de sus impactos

��

��

��

Fuente: Radaelli (2005).


27

estu

dio

s


Nuestro enfoque metodológico, para completar los estudios de políticas públi-cas en un entorno europeo, es el representado por la tercera flecha, que muestra un diseño de investigación bottom-up. Este diseño comienza en los actores, problemas, recursos, estilos y discursos en el nivel doméstico. Mediante el uso de secuencias temporales y causales, un enfoque bottom-up comprueba si, cuándo, y cómo la UE proporciona un cambio en cualquiera de los componentes del sistema de interacción. Aquellos que utilizan este enfoque intentan medir las consecuencias como cambio a nivel doméstico. Esto podría llevarnos a verlo como otro mecanismo de “impacto”, pero con la diferencia de que la no ción de impacto va más allá de la “reacción” a Eu-ropa e incluye usos creativos (Radaelli, 2005: 7). La dimensión Europa es el aporte necesario que en una secuencia tem poral de medio y largo plazo puede ofrecernos una explicación más completa de los cambios en las políticas domésticas.

Adicionalmente, Radaelli (2005: 24) cree que es preciso tener en cuenta tres puntos de vista importantes para el análisis del impacto doméstico: a) hay europeiza-ción cuando la lógica de los actores domésticos cambia y se piensa en Europa como la “gramática” de la acción política doméstica (Europa como lógica y marco); b) euro-peización es cam bio en ambas direcciones, en el sentido de respuesta a las medidas de la UE y en el sentido de respuesta a otros actores de Europa (Europa como cam-bio) y c) europeización como proceso que consiste en complejas secuencias y evolu-ción de tiempos (Europa como análisis del tiempo). Otros aspectos fundamentales del análisis de impacto doméstico son los mecanismos y los resultados del cambio. En cuanto a los mecanismos de cambio doméstico, la literatura sobre europeización los clasifica en impactos domésticos de Europa como proceso de redistribución de recur-sos, como proceso de socialización y como proceso de adaptación institucional.

El enfoque sobre los impactos de adaptación institucional es útil para nuestro caso. Estos impactos domésticos de Europa pueden variar según el nivel de presión de la adaptación europea sobre las instituciones domésticas y según el contexto do-méstico, que puede facilitar o dificultar los ac uerdos. Las instituciones de la UE, como fuente de nuevas normas, reglas, prácticas y estructuras de significados, pueden re-definir las instituciones domésticas mediante mecanis mos de coerción, imitación mi-mética, selección competitiva y “estructuración” (“framing”), por lo que es funda-mental conocer si los cambios están correlacionados o causados por europeización y no por otras variables, evitando el peligro de prejuzgar el impacto de europeización. El proble ma está mediatizado por la estrategia de los líderes políticos para disfrazar la globalización (Hirst y Thomson, 1996) las políticas domésticas bajo un discurso de europeización, como una manera de buscar culpables o por usar el nombre de Euro-pa para sumar legitimidad a los cambios. En nuestro estudio, sorprendentemente no se aprecia ninguna utilización de Europa para explicar los cambios a nivel doméstico, cuando, quizás, sea Europa una de las fuentes de cambio.

A pesar de la escasa evidencia empírica sobre la convergencia de instituciones, políticas y procesos, en nuestro caso de artículo se aprecia una convergencia ideacio-nal. Las reformas aparecen en principio soluciones nacionales a problemas naciona-


28


est

ud

ios

les, sin embargo, es posible que la UE haya tenido algún papel relevante con resulta-dos tanto divergentes como convergentes.

3) Hipótesis

Como hemos observado anteriormente, existe una relación entre el proceso de inte gración europea y el proceso de elaboración de las políticas públicas nacionales. Sin embargo, las teorías que analizan los procesos de elaboración de las políticas na-cionales en su etapa de predecisión –definición del problema y construcción de la agenda– de países miembros de la UE no tienen en cuenta esta relación tal y como la presenta el diseño de investigación que propone europeización. Es decir, este diseño comienza en los actores, problemas, recursos, estilos y discursos en el nivel domésti-co. Mediante el uso de secuencias temporales y causales, un enfoque bottom-up comprueba si, cuándo, y cómo la UE proporciona un cambio en cualquiera de los componentes del sistema de interacción.

Así, para explicar el cambio de las políticas de servicio público de televisión del Reino Unido –Estado miembro de la UE desde 1973– la combinación de los conceptos y teorías sobre definición de problemas16 y formación de las agendas gubernamenta-les y la dimensión europea nos ayudan a diseñar hipótesis más completas. Nos plan-teamos la siguiente pregunta en relación a la importancia de introducir la dimensión europea: ¿por qué es importante el estudio del cambio a través del análisis de los procesos de definición de problemas y construc ción de las agendas en el sector espe-cífico de las políticas de servicio público de televisión en un Estado miembro de la UE?

La pregunta anterior tiene relevancia porque nos planteamos la necesidad de tener en cuenta en los estudios de políticas públicas de países miembros de la UE las dinámicas de europeización que se generan en el proceso de integración europea. El diseño de investigación no se centra en el proceso de construcción de la agenda de la UE. Ni tampoco en las políticas de definición de problemas en el seno de la Unión.

A pesar de la importancia del estudio de la formación de la agenda de la UE (Za-hariadis, 2007, Sabatier, 2007; Corbett, 2005; Princen, 2007; Albæk, 2004; Considine, 1998; Green-Pedersen, 2007; Soroka, 2007; Peters, 2001; Pollack, 1997; Princen y Rhi-nard, 2007; Tallberg, 2003), la cuestión de qué hace que el proceso de integración europea esté activo, el origen de sus dinámicas integradoras gubernamentales o neo-funcionalistas unidas a ese proceso, no es el motivo de nuestra investigación. En nuestra investigación no nos interesa tanto el proceso de formación de la agenda de la UE, o de manera más individualizada de sus instituciones, como la Comisión Euro-pea, sino, una vez que ésta se ha formado o incluso en su proceso de formación, qué impacto tiene a nivel nacional o doméstico. Nos interesa, por tanto, el estudio de los

16 La bibliografía sobre definición de problemas, como proceso o como producto, es muy amplia. Baste mencionar dos trabajos esenciales: Rochefort y Cobb (1994) y Schön y Rein (1994).


29

estu

dio

s


impactos, avanzando un paso más en el campo de los estudios de formación de la agenda en un entorno europeo. Baumgartner et al. (2006: 967) citando a Princen (2007), dicen que está muy claro que las dinámicas de las agendas son elementos importantes sobre cómo funciona ese proceso, tanto dentro de la UE como entre la UE y sus Estados miembros.

En este punto, el artículo plantea la primera hipótesis teniendo en cuenta las teorías que explican el cambio pero añadiendo los procesos de europeización y su diseño de investigación:

Hipótesis I: La UE influye en el proceso de construcción de las agendas de las políti-cas de los servicios públicos de sus países miembros a través, principalmente, de su política de competencia. Parecería lógico que los servicios públicos de televisión a medio-corto plazo se redefinieran en esa dirección europea, salvo que los contex-tos nacionales tengan influencia para modificar la convergencia.

El proceso de construcción de las agendas gubernamentales, las ideas, la defini-ción de problemas, la estabilidad o cambio de las políticas públicas se enmarcan den-tro de un proceso de integración europea, donde el enfoque de europeización de políticas públicas nos podría aportar el marco necesario para poder explicar con ma-yor precisión los casos estudiados. Además, po dría aportarnos algunas claves para el futuro de los estudios sobre políticas públicas en un entorno europeo. Así pues, el enfoque de europeización de políticas públicas es, a nuestro entender, un aporte cla-ve de nuestra investigación.

Finalmente, conocer el proceso de construcción de las agendas podría contribuir a com prender mejor el proceso de construcción europeo en su conjunto. Dada la naturaleza evolutiva de la UE, la cuestión sobre qué determina el avance del proceso de integración europea ha sido un aspecto central de los artículos de la UE. El reto de esta investigación es explicar el grado de integración europeo. Es decir, el estudio de la relación de la agenda de la UE con la de sus Estados miembros podría ser útil para conocer el impacto de la UE en los procesos de gobernanza en Europa.

La presente investigación intenta dar respuesta a cómo se desarrolla el proceso de forma ción de la agenda gubernamental del Reino Unido, dándole gran relevancia a los procesos de definición de problemas. En concreto, importa el proceso de forma-ción de la agenda de las políticas de sus servicios públicos de televisión. Con ello, se pretende analizar cómo los cambios en la agenda y la atención política afectan a esas políticas públicas. Para ello utilizare mos el modelo teórico de las Corrientes Múltiples (Multiple Streams Model) de Kingdon (1995). El modelo nos servirá para responder a las preguntas de investigación y validar hipótesis. Las corrientes (streams) o procesos mencionados los agrupa Kingdon en problemas, políticas (policy) y política. La inves-tigación le da importancia a las ideas, a la identificación y definición de los problemas; al proceso de las políticas de regulación de los servicios públicos de televisión; y, a qué papel juega la política en esos procesos. Al estudio de los procesos de problemas,


30


est

ud

ios

política y políticas a nivel doméstico o nacional, le añadimos el entorno europeo, o proceso de integración europea, utilizando un enfoque metodológico más completo para el análisis del impacto de Europa en las políticas públicas nacionales, el llamado enfoque de europeización de políticas públicas. Este artículo utiliza la teoría de King-don (1995) ya que proporciona una forma de analizar la fase de predecisión a través de la definición de proble mas y formación de la agenda: el análisis del proceso por el cual se especifican las alternativas en el que las ideas se refinan y combinan hasta que se presentan como la elección de política pública recomendada para los decisores políticos –o si algo ha sucedido para que el proceso se pare. El concepto de especifi-cación de las alternativas ayuda a investigar el proceso político. En este punto es ne-cesario tener en cuenta el enfoque metodológico propuesto para, en la raíz del pro-blema, a nivel doméstico o nacional, comprender mejor las dinámicas del proceso de inte gración europea.

El conjunto de conceptos y teorías propuesto por Kingdon, unido al enfoque de europeiza ción de políticas públicas, nos ayudará a comprender mejor la evolución y el cambio de modelo de política de servicio público de televisión británico. Específica-mente, nos ayudará a comprender por qué unos temas se incluyen en la agenda de decisión de los gobier nos y por qué otros no, cuándo y cómo, además de identificar las ideas que se concretan en el resultado final de la definición del problema y selec-ción de la opción elegida. Y es en éste punto donde se produce la innovación de la presente investigación, aportando a las teorías de Kingdon un “participante” más en el proceso de formación de las agendas e identificación y definición de los problemas a nivel doméstico o nacional: la UE.

La teoría de Kingdon se utiliza para analizar la trayectoria de una idea en la fase de predecisión del proceso de formación de la agenda. Kingdon concede una relevan-cia singular al análisis del proceso de especificación de las alternativas, en el cual las ideas se perfeccionan y combinan hasta que se presentan como la mejor elección para los responsables de la toma de decisiones. En éste último proceso, la definición de los problemas entra en la fase de formación de la agen da, considerándola como elemento relevante del mismo, dado que es donde se produce una acotación de las alternativas. El concepto de especificación de las alternativas nos permite tam bién investigar el proceso político, clave en el cambio de las políticas del Reino Unido. Kingdon nos ayuda también a identificar los mecanismos de cambio de las políticas públicas analizando la actividad de los “policy entrepreneur”, los cuales aprovechan las oportunidades de influenciar de una manera apropiada la fase de desarrollo de la política pública. Así, la investigación se basa en estas ideas y en ciertos elementos del institucionalismo histórico para explicar el desarrollo de la política de servicio público de televisión en los términos del proceso dibujado por Kingdon, añadiendo una rela-ción analítica con el proceso de europeización.

Kingdon nos ayudará a comprender mejor si se producen cambios en el modelo de política de servicio público de televisión del caso británico. Específicamente, nos ayuda a comprender por qué unos temas se incluyen en la agenda de decisión de los


31

estu

dio

s


gobiernos y por qué no otros, cuándo y cómo. Sobre todo, qué papel juega la UE en el proceso de definición de problemas y qué impacto tiene en las políticas domésti-cas. De esta forma podemos averiguar “at the hub of the problem” (en el centro del problema) si Europa ha jugado un papel, cuándo, cómo, y porqué. En concreto, estu-diaremos cómo influyen las ideas de la UE en la formación de la agenda de las políti-cas de servicio público de televisión del Reino Unido. Con una hipótesis de partida, influyen pero no pueden obviar la estructura institucional interna, el cambio es con-texto-dependiente. El trabajo de Kingdon (1995: 2) contribuye a un entend imiento más completo de estos procesos de predecisión de políticas.

Además, como el propio Kingdon (1995: 165) indica, la apertura de ventanas es una oportunidad para que los distintos actores o defensores de políticas intenten in-troducir sus soluciones favoritas, o para atraer la atención sobre sus problemas parti-culares. Verdaderamente, estos defensores están dentro y alrededor del gobierno con sus soluciones en la mano, esperando a que surjan problemas para los cuales ellos tienen su solución, esperando a que la corriente de política se desarrolle en su beneficio. Algunas veces la ventana se abre de forma predecible, aunque las oportu-nidades de políticas sean respuestas al cambio de las mismas. La renovación de un programa de políticas, por ejemplo, crea una oportunidad para que muchos partici-pantes intenten introducir su preocupación o proyecto favorito. En otras ocasiones, el proceso puede ser impredecible. Los emprendedores de políticas (policy entrepre-neurs) deben estar preparados, su propuesta favorita en marcha, su problema parti-cular bien documentado, si no la oportunidad desaparecerá. Se podría adelantar que el caso del Reino Unido se asemejaría al proceso por el cual se abren ventanas de oportunidad de forma predecible ya que la licencia para emitir entre la BBC y el Esta-do británico se renueva cada diez años.

Finalmente, surge en este trabajo una segunda hipótesis en relación al estudio del cambio en las políticas públicas de Estados miembros de la UE:

Hipótesis II: Los cambios, aunque las fuerzas de transformación fueran las mismas –Europa–, son contexto-dependientes.

Hay cambios que no son explicables considerando solo factores políticos inter-nos en países miembros de la UE. Por otro lado, la introducción de la dimensión euro-pea en el análisis de sus políticas públicas tiene resultados divergentes. Los actores y los niveles de gobierno que intervienen en el proceso de predecisión de la política son variados. Sus ideas, intereses y valores son distintos. Por ejemplo, en relación a la teoría de Sabatier (1998) del sistema de Coaliciones Promotoras (Advocay Coalitions) para la explicación del cambio en políticas públicas, nos recuerda que las mismas se desarrollaron originalmente teniendo en mente la experiencia norteamericana. ¿Cómo podría aplicarse el sistema de Coaliciones Promotoras a otros países, particu-larmente aquellos con culturas diferentes, sistemas parlamentarios, o a aquellos sin tradición democrática? (1998: 120). Para este estudio interesa la opinión del autor (1998: 121) que dice que el sistema de Coaliciones Promotoras debería aplicarse al


32


est

ud

ios

cada vez más complejo conjunto de relaciones que están surgiendo dentro de la UE, ya que sus instituciones –la Comisión Europea en particular, el Consejo de Ministros, y el Parlamento Europeo– están desplazando a las instituciones nacionales como la principal loci en la explicación del cambio de políticas públicas (Peterson 1995; Ri-chardson 1996)”. Sin embargo, el artículo entiende que este análisis, aunque útil para comprender el funcionamiento de la UE, deja de lado el estudio de los impactos que es el enfoque que aportamos. Quizás, al final del mismo párrafo, Sabatier introduce sin mencionarlo explícitamente el enfoque de europeización. Dice el autor que “las instituciones nacionales siguen siendo importantes en la implementación de las di-rectivas de la UE como fuente de ideas de políticas de las propias directivas (Héritier, 1996)”. Esta es una hipótesis difícil de validar en esta investigación. Sin embargo, quizás, las nociones en relación a los servicios públicos de televisión sean producto de la combinación del resultado del proceso iniciado en 1979 en el Reino Unido y su incorporación a la lógica de la UE, produciendo cambios en esa dirección en los de-más países miembros como el caso español. Richard Lowi en el proceso de esta inves-tigación mencionó que si se pudiera demostrar esto sería un best-seller17.

3. ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE SERVICIO PÚBLICO EN EL REINO UNIDO: CAMBIOS SUTILES Y RADICALES DESDE 1979 A 2010

A continuación se muestra el análisis de los procesos que han conformado las ideas y definición de problemas, así como de la formación de las agendas guberna-mentales como determinantes del cambio en las políticas de servicio público de tele-visión británicas, teniendo en cuenta, además, el proceso de integración europea. Es un análisis del cambio de la BBC.

Como resumen de los cambios, se podría decir que hasta 1979 los orígenes histó-ricos de la BBC desde su creación en 1926, se mantuvieron como fuerzas inflexibles al cambio: su independencia tanto de los poderes públicos como económicos, su auto-rregulación, su financiación estable a través del canon, su sistema de rendición de cuentas y transparencia18.

Sin embargo, la BBC del período estudiado se puede describir como conti-nuista y, al mismo tiempo, de cambios profundos, aunque silenciosos respecto a sus orígenes y evolución desde 1926. La continuidad se consolidó en la renova-ción de la llamada Carta Real (Royal Charter) de 1996. Por otro lado, la BBC intro-dujo una nueva cultura de gestión orientada al mercado (Nueva Gestión Pública)19,

17 Entrevista realizada por el autor en el transcurso de la Oxford Media Convention de enero de 2004. Richard Lowi era el Director General de la Competencia de la Comisión Europea en el momento de la entrevista.

18 Para un análisis detallado, consultar, por ejemplo: Seymur-Ure, (1997); Negrine (1989); Curran y Seaton (1997); y Blumler (1992,1993).

19 Para una conceptualización de la Nueva Gestión Pública, consultar por ejemplo: Olías de Lima (2001).


33

estu

dio

s


influenciado por las políticas (policy stream – Kingdon, 1995) que el gobierno con-servador de Margaret Thatcher comenzó a introducir una vez que ganó el poder en 1979.

Por otro lado, la política de la BBC de los gobiernos laboristas de Tony Blair fue una continuación de los gobiernos conservadores precedentes en cuanto a su ges-tión y comercialización, concluyendo a partir del 2003 en un cambio radical con la creación de una nueva estructura regulatoria, de transparencia y de rendición de cuentas, y la cesión de competencias al nuevo superregulador de lo audiovisual y las telecomunicaciones Office for Communications en el año 2003, con la aprobación del 2003 Communications Act (Ofcom).

Por último, las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, así como los procesos de europeización20 han tenido también una influencia en el deve-nir de la BBC de los últimos 30 años.

1) Orígenes de las ideas, definición del problema y formación de la agenda

Es interesante describir de forma somera el proceso de origen y construcción de la BBC como institución de servicio público para comprender los principales cambios acontecidos en los últimos treinta años. Resultado de ese proceso se derivan las prin-cipales características que le han permitido ser reconocida como el servicio público de televisión paradigma de independencia.

La característica principal que le ha conferido a la BBC tal reconocimiento de in-dependencia se encuentra en la creación de una institución como solución de políti-cas (policy solution), así como a su sistema de regulación desde 1926. De forma gene-ral, una corporación pública es un organismo público que opera a favor del interés general, regulado por el gobierno bajo normas que emanan del parlamento o poder legislativo. Una de las razones por las cuales se entendió que la BBC debería tomar la forma de corporación pública es que era un nuevo instrumento de gestión de los servicios públicos que, simplemente, se entendía útil en ese momento de la historia británica21. La preocupación fundamental era la gestión independiente tanto de los poderes económicos como políticos. En el caso concreto de la radiodifusión (la tele-visión no aparece hasta el período de entreguerras), la creación de un monopolio a través de una corporación pública se vio influenciada por un informe de la Post Office, organismo bajo cuya competencia estaba la radiodifusión. En él se tomó como ejem-

20 Aunque no ha sido el objetivo de este artículo indagar en procesos de globalización, se recono-ce el proceso y es, sin duda, obligado abordarlo en futuras investigaciones como esencial en la elección de políticas públicas tanto de la UE como de sus Estados miembros.

21 Se pueden encontrar otros ejemplos en la misma época como The Port of London Authority (1908) o la Forestry Commission (1919). En 1920, era ya común la creación de corporaciones públicas como solución para la implementación de servicios públicos.


34


est

ud

ios

plo el caso de la regulación de la radiodifusión en Estados Unidos bajo el gobierno de Hoover que supuso un absoluto caos consecuencia del nacimiento de numerosas compañías sin un control centralizado (Curran y Seaton, 1997: 115). Se creyó, enton-ces, que se necesitaba una solución cuya gestión demandara una nueva forma de administración.

Curran y Seaton (1997: 116) apuntan que el desarrollo de una corporación pública depende del rechazo tanto a las fuerzas del mercado como a los poderes políticos a favor de su control planificado y eficiente por expertos. Las ideas en forma de infor-mes por parte de diferentes stakeholders (actores afectados por la política pública que intervienen o no en el proceso de toma de decisiones de la misma) fueron cons-truyendo la corriente de políticas siguiendo un debate sereno y plural característico del sistema político británico.

Por otro lado, el liderazgo fue otra de las características de la definición y éxito como servicio público de la BBC. La determinación y compromiso personal de John Reith, su primer director general, impresionó al personal de la BBC, a la Post Office y al director de la asociación de productores22; incluso al Primer Ministro Baldwin. Reith creía que el sistema de competencia capitalista, aunque con sus ventajas, no era efi-ciente. Reith defendió que para que la radiodifusión fuera explotada en toda su di-mensión debería estar gobernada por prioridades sociales, no financieras. Por otro lado, la BBC se fundó en el rechazo a la interferencia política, aunque los políticos creían que la BBC estaba bajo su autoridad.

En relación al sistema de rendición de cuentas, un tema siempre discutido y mejorado desde entonces, los directores de la BBCompany se sustituyeron por “go-bernadores” elegidos públicamente, y se convirtieron en los defensores del interés público. En cuanto a la relación entre la institución y el Estado, la BBC se basó en una autorregulación, independiente y con mecanismos de rendición de cuentas al ciuda-dano, no al Estado o al mercado, claros, aunque insuficientes. A cambio de una situa-ción privilegiada frente al mercado, la BBC ha sido, y es, uno de los organismo públi-cos más y mejor regulados. Al mismo tiempo, cada uno de los Royal Charter (licencia para operar), así como su contrato para funcionar (Licence and Agreement – contra-to detallado de derechos y obligaciones) desde 1926, renovado normalmente cada diez años, ha ido definiendo claramente sus obligaciones acorde a los tiempos. La gran autonomía de la corporación pública supuso algunos problemas en cuanto a los principios de las democracias liberales. Como apunta Etzioni-Halevy (1987: 7), las mismas se suponían controladas y no controladas al mismo tiempo por parte de los gobiernos.

22 Aunque no hay espacio para detallar su historia, recordemos que antes de constituirse como corporación pública, ya existía la British Broadcasting Company (BBCompany) desde 1922, compañía priva-da que controlaban los productores de aparatos de radio.

gapp. Nueva Época, nº 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52, ISSN: 1134-6035

35

estudios

el servicio público de televisión en el reino unido: cambio y europeización (1979-2010)

2) Principales resultados de la investigación

Siguiendo la teoría de las corrientes múltiples de Kingdon, la corriente política se conformó con la entrada en el gobierno del partido conservador que lideraba Marga-ret Thatcher en 1979. El partido conservador había prometido que si resultaba gana-dor, se cortarían los gastos y los impuestos, se limitaría el poder del Estado y se elimi-narían las restricciones y regulaciones en áreas de políticas como la financiera, la salud y vivienda. Estas políticas se vieron influenciadas por creencias de corte indivi-dualista, monetarista, contrarias al estado y las ideas igualitarias. El objetivo de la lla-mada New Right23, ya una vez en el gobierno, fue revitalizar la economía mediante la vuelta a una forma de capitalismo más agresiva. La política de servicio público de te-levisión, y la BBC en concreto, no fueron una excepción.

Pasó algún tiempo hasta que las ideas políticas de la New Right se aplicaran en su totalidad a la política de servicio público de televisión y a la política audiovisual en general: pruebas piloto para que la BBC liderara el desarrollo del servicio audiovisual digital (Home Office – Ministerio de Interior24, 1981); liberalización del mercado audio-visual liderado por el Ministerio de Industria y Comercio (DTI), lo cual afectó también a la BBC. La crisis económica hizo creer a miembros de los gobiernos de Thatcher, a principios de 1980, que una de las soluciones podría ser el desarrollo de la “sociedad de la información” (Negrine, 1985). Esto fue el resultado de entender que si el Reino Unido era lo suficientemente rápido, lideraría la “revolución de la información” en el mundo y, además, crearía millones de empleos (Hunt Report, 1982; White Paper on Cable, 1983; Cable and Broadcasting Act, 1984).

Estas iniciativas coincidieron en el tiempo con la creación del Comité Peacock (1986) para evaluar los efectos de la introducción de publicidad en los servicios nacio-nales de la BBC25 (1986: 1). Después de un proceso de debate y participación de los actores interesados en la política (BBC, gobierno, industria de la publicidad, etc.), y de alguna forma sorprendente, el Comité Peacock rechazó la introducción de publicidad en la BBC, y propuso varios aspectos que causaron controversia, como la de convertir a la BBC en un servicio por subscripción; vender las emisoras de radio de la BBC; o in-crementar la cuota de la BBC para la producción independiente a un 45% en diez años (en el año 1992 la cuota aumentó al 25%). Esto se podría entender como una victoria del policy entrepreneur, en palabras de Kingdon, de los productores independientes. Sin embargo, en esta fase de los gobiernos conservadores los cambios fueron relati-vamente limitados y circunscritos a dinámicas internas.

23 New Right se refiere a las nuevas ideas económicas liberales que definieron el programa del partido conservador en las primeras elecciones de 1979. Para más información: Horton y Farham, 1999; Cockett, 1995; y Bosanquet, 1983.

24 El Ministerio de Interior (Home Office) fue durante esta etapa el organismo competente para el desarrollo de las políticas de servicio público de televisión.

25 El autor quiere agradecer la disponibilidad y amabilidad de Sir Alan Peacock en concederme varias entrevistas para la realización de este artículo, en un ejemplo más de la facilidad para investigar en el Reino Unido.


36


est

ud

ios

Sin embargo, tras la victoria de 1987 el gobierno de Thatcher comenzó una rees-tructuración del sistema audiovisual a gran escala. En 1988 se publicó el White Paper del gobierno Broadcasting in the 1990s: Competition, Choice and Quality, donde co-mienzan a proponer cambios relevantes en la BBC y en todo el sector audiovisual privado: privatización de las horas nocturnas de uno de los canales de la BBC; intro-ducción progresiva de servicios de televisión de la BBC con la idea de eliminar la finan-ciación a través del canon; introducción de esponsorización responsable. La BBC mantendría constitucionalmente su estatus como corporación pública, autorregula-da y financiada mediante el canon26. Poco a poco, sin embargo, los cambios iban transformando a BBC de forma incremental.

En 1992, el ministro de Patrimonio, Peter Brooke (el entonces competente de la BBC), publicó un Green Paper titulado The Future of the BBC (DNH, 1992). En noviem-bre de 1992, una semana más tarde, la BBC publicó su estrategia de futuro Extending Choice (BBC, 1992). Aunque no se aprecian grandes cambios, el gobierno tenía aún margen para cambiar la BBC a través de la presión que le permitía el sistema de finan-ciación, ideas contenidas en el Peacock Committe (corriente de políticas). En 1985, el ministro de Interior responsable de la BBC, Leon Brittan, ejerció una presión inicial sobre la BBC disminuyendo el incremento de su canon. Además, en 1987, Douglas Hard, el sucesor de Brittan, indexó el canon a la inflación general –menor a la inflación del sector audiovisual– y comenzó esa indexación desde una base menor que había presupuestado la propia BBC (Goodwin, 1998).

En relación al sistema de rendición de cuentas de la BBC, esencial para la calidad de los sistemas políticos democráticos, el órgano de gobierno de la BBC, el Board of Governments, mantuvo sus competencias sobre las decisiones editoriales. Sin embar-go, el gobierno utilizó su influencia en el nombramiento del presidente del Consejo de Gobernadores y Dirección General de la BBC: Marmaduke Hussey en octubre de 1986; en enero de 1987, Michael Checkland, un contable, fue nombrado Director Ge-neral de la BBC, y John Birt subdirector. El resultado fue la introducción de una cultu-ra de gestión que cambiaría profundamente el devenir de la BBC a través de los prin-cipios marcados por la Nueva Gestión Pública (eficiencia, economía y eficacia – las famosas 3Es27). Desde la entrada de los mencionados nombramientos, el término “eficiencia” a través de la reducción de costes y el aumento de las operaciones co-merciales fueron los dos focos en los que se basó la estrategia financiera de la BBC (informe de Ian Phillips –enero de 1990; reducción de 2.000 puestos de trabajo, recur-sos y costes, a través de la racionalización de las actividades de la BBC, así como me-jorar la productividad; iniciativa Producer Choice– creación de mercados internos en la BBC, abril de 1993).

26 En España no existe el canon, lo que es un caso excepcional en la UE.27 La BBC comenzó un programa de formación a sus empleados de todas sus secciones en esta

filosofía de gestión desde 1990. Para ello, contrató a uno de los centros universitarios más importantes en estudios de empresa y gestión, el Centre for Management Studies de la Universidad de Bradford. El autor tuvo la oportunidad de entrevistar en varias ocasiones a su directora, la profesora Judith Clifton.


37

estu

dio

s


Otro de los cambios, en línea con la corriente de políticas de la New Right en el gobierno, fue la creación del servicio mundial de la BBC en 1995 (World Service Tele-vision - WSTV) como instrumento para convertir a la BBC en líder del sector de las comunicaciones a nivel global. Además, se privatizó, a través de la Ley Audiovisual de 1996 –Broadcasting Act (1996)– los puntos de transmisión de la BBC.

El 30 de abril de 1996 se aprobó el nuevo Royal Charter y el Licence and Agree-ment donde se confirmaron todos los cambios descritos: se reorganizó la estructura de la BBC en seis departamentos (gestión, producción, recursos, noticias y actuali-dad, Servicio Mundial de Televisión –WSTV–, y el Centro Corporativo).

A los tradicionales principios del primer director general John Reith –informa-ción, formación y entretenimiento–, en este período se añadieron economía, eficien-cia y eficacia.

En abril de 1997 ganó las elecciones el partido Laborista de Tony Blair. Su política sobre la BBC se puede calificar de continuista y, al mismo tiempo, de “radical”. Conti-nuista en cuanto a la profundización de las políticas de los gobiernos conservadores precedentes sobre todo en relación a los aspectos de gestión y comercialización; y “radical”, porque es en el año 2003 que cambia, por primera vez en su historia, el sistema de regulación de la BBC, pasando a ser regulada, en parte, por una institución independiente, la Office for Communications (Ofcom), creado a través de la Ley de las Comunicaciones (Communications Act) de 2003.

El primer cambio fue trasladar las competencias sobre la BBC a un nuevo minis-terio, el Department for Culture Media and Sports (DCMS), nombrando a Chris Smith su primer responsable hasta el año 2001.

En 1997, el gobierno laborista ejerció el Royal Charter de 1996 firmando un acuer-do con la compañía privada Flextech para la creación de una joint-venture con el Ser-vicio Mundial de Televisión (WSTV) de la BBC. En 1998, firmó un contrato de 340 mi-llones de libras con la compañía Discovery Channel (Humphreys, 1999: 223); la BBC comenzó el servicio de noticias 24 horas (News 24); el BBC Online.

En relación al canon, en octubre de 1998 el ministro Smith creó un comité espe-cial para buscar vías alternativas de financiación, aunque seguiría siendo la principal fuente de ingresos para la BBC en la renovación del nuevo Royal Charter de 2006. Tras las elecciones del 2001, Tessa Jowel fue nombrada ministra del Department for Culture, Media, and Sports. Enseguida aprobó la creación de nuevos canales digitales: BBC4 new arts, dos canales infantiles, y un canal juvenil, BBC3.

Quizás el cambio más importante fue la creación de Ofcom (2003 Communica-tions Act) y la renovación del Royal Charter y el Licence and Agreement en 2006. En la Cláusula 264 (3) se le confiere a Ofcom la revisión de las obligaciones de servicio


38


est

ud

ios

público de televisión, incluyendo a la BBC. Es un hecho insólito y novedoso del tradi-cional sistema de autorregulación de la corporación desde 1926.

Otro hecho relevante es la definición de servicio público a través de una Ley emanada del Parlamento (2003 Communications Act, Cláusula 264-4), técnica inédita en la historia de la BBC que, como veremos más adelante, no se entendería sin la existencia de la UE y sus políticas.

El 1 de enero de 2006 entró en vigor el nuevo Royal Charter y el Licence and Agre-ement para los próximos diez años, hasta el 2016. Se reconoce la independencia edi-torial de la BBC. Sin embargo, esta vez, los cambios más relevantes fueron un nuevo diseño de organización y gestión sin precedentes en la historia de la BBC. Principal-mente, se creó un órgano regulador dentro de la estructura organizativa de la BBC, el Consejo Ejecutivo (Executive Board), así como una regulación externa por parte de Ofcom. La BBC la gobierna el llamado Trust, que establece su dirección estratégica, sus prioridades, representa al interés de los ciudadanos que pagan el canon, y realiza un seguimiento general del trabajo del Consejo Ejecutivo. El Trust trabaja de forma regular con los Consejos de Audiencia (Audience Councils) –órganos de la BBC distri-buidos por todo el territorio nacional– para conocer las necesidades y preocupacio-nes de la audiencia. Ambos, Trust y Executive Board, reemplazan al Consejo de Gober-nadores.

Por lo tanto, el Trust es el cambio más relevante en términos de regulación, pero también en cuanto al sistema de transparencia y rendición de cuentas. La separación de la regulación de la gobernanza de la BBC y el establecimiento del Trust como órga-no unitario se estableció para fortalecer aún más su sistema de rendición de cuentas. Uno de los aspectos más novedosos fue la creación del llamado Public Value Test (PVT) para evaluar las propuestas de la BBC de creación de nuevos servicios. La BBC no puede crear ningún servicio nuevo, o realizar cambios significativos en uno exis-tente, sin el permiso del Trust. El PVT es una forma de evaluar el valor de lo público contra su impacto en el mercado (por ejemplo, si un nuevo servicio de radio produce un valor añadido a los ciudadanos, pero, sin embargo, daña los intereses comerciales de otras estaciones de radio existentes).

Por último, la introducción de la variable Unión Europea de acuerdo con el enfo-que y metodología de europeización nos ayudará a completar el dibujo de las políti-cas de servicio público de televisión británico de los últimos treinta años. Quizás de esta forma obtengamos algunas claves que no hagan comprender mejor el proceso de integración europea.

Europeización ha jugado un papel en las políticas de servicio público de televi-sión del Reino Unido. La metodología utilizada en esta investigación ofrece un dibujo más completo de los análisis sobre el cambio de políticas públicas. Europeización, así como su diseño de investigación, completa la historia del servicio público de televi-sión en el Reino Unido. La introducción de la dimensión europea ha demostrado ser


39

estu

dio

s


esencial para estos fines. Este nuevo enfoque ofrece también claves para entender el futuro cercano de los dos niveles europeo y nacional.

El proceso de europeización en el Reino Unido comienza, principalmente, en el periodo laborista (1997-2010) que siguió caminos diferentes en relación a Europa y en comparación con los gobiernos conservadores. Se mostró una estrategia paralela a la de la Comisión Europea en relación a las políticas de servicio público de televisión según se extrajo de las entrevistas realizadas en el Reino Unido y Bruselas. Sin embar-go, no se han encontrado elementos que determinen una relación causal, aunque sí una coincidencia en el tiempo. El análisis muestra que los actores políticos participan-tes (stakeholders) en la políticas de servicio público de televisión británica han apren-dido a explotar las oportunidades que se han presentado dentro de un proceso de elaboración de políticas caracterizado por estructuras de oportunidad múltiple (Ri-chardson, 2001) como es el caso de la existencia de la UE. Este hallazgo es esencial para entender el proceso de elaboración de las políticas de los Estados miembros de la UE. Sin embargo, sería necesario realizar un análisis más detallado de este punto ya que podría darnos más claves sobre posibles procesos de europeización.

En relación al impacto de la dimensión europea, la UE no ha sido un reto impor-tante para los responsables británicos de la elaboración de la política de servicio pú-blico de televisión hasta hace pocos años. En concreto, las presiones más relevantes para la BBC tienen su origen en la política de competencia de la UE. Esta ha tenido la capacidad de cuestionar tanto los objetivos que definen los servicios públicos de te-levisión, como los mecanismos por el que tales servicios se regulan y financian. El se-guimiento de la UE ha aumentado por la influencia de los operadores comerciales que entienden que su viabilidad comercial y capacidad para desarrollar nuevos servi-cios se ve amenazada por las actividades de operadores públicos bien establecidos y, en su opinión, con un sistema financiero privilegiado. Los principales impactos causa-dos por procesos de europeización han sido los siguientes: definición del servicio pú-blico a través de un acto legislativo formal (La ley de Comunicaciones del 2003); el conflicto de la BBC 24 News; y el nuevo sistema de regulación (Office for Communica-tions – Ofcom y el BBC Trust). Finalmente, el conjunto de comunicaciones de la Comi-sión Europea del año 200228 ha seguido un proceso paralelo a las reformas del caso

28 La Directiva marco forma parte del “paquete sobre telecomunicaciones” ideado para refundir el marco regulador de las telecomunicaciones con vistas a hacer más competitivo el sector de las comuni-caciones electrónicas. Este nuevo marco regulador está integrado por esta Directiva y por otras cuatro di-rectivas específicas, a saber:

• la Directiva relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directi-va de autorización);

• la Directiva relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva de acceso);

• la Directiva relativa al servicio universal (Directiva de servicio universal);• la Directiva relativa al tratamiento de los datos personales (Directiva de intimidad y comunicacio-

nes electrónicas).A esta lista hay que añadir la Decisión relativa a un marco regulador de la política del espectro radio-

eléctrico (Decisión del espectro radioeléctrico). En diciembre de 2009 se modificó el “Paquete telecomuni-


40


est

ud

ios

británico. Además, en relación a la regulación de los contenidos audiovisuales, que también afectan a la programación de la BBC, la política de la UE más relevante se refleja en la Directiva de Servicio de Comunicación Audiovisual (2010/13/UE) que mo-dificó y actualizó la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administra-tivas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

La Comisión Europea ha tenido un papel determinante en relación a la definición de la política pública y de sus estructuras regulatorias. Esto podría entenderse como un proceso de europeización caracterizado por una presión de la UE y su paradigma de políticas de competencia en relación a los servicios públicos. ¿Cómo podemos me-dir ese impacto de la UE? El artículo entiende que impactos de este tipo son difíciles de medir en términos cuantitativos. Sin embargo, el esfuerzo realizado por la BBC y los responsables de la política en el Reino Unido podría ser un ejemplo sobre cómo medir el valor público de la gestión y del sistema de rendición de cuentas de la BBC (especialmente el Public Value Test que desde el año 2004 sirve para realizar un análi-sis de impacto en el mercado de la propuesta de creación de nuevos servicios ofreci-dos por la BBC). Estos criterios podrían darnos indicadores medibles para compren-der de forma más detallada el impacto de la UE en los servicios públicos de televisión nacionales. Claramente, la introducción de mecanismos de valoración de creación o cambio de servicios públicos por parte de la BBC es una idea típica de lo público don-de el mercado y el proceso de integración europea son actores relevantes.

Los marcos de políticas utilizados por los policy-makers británicos han convergi-do con los de las políticas de competencia de la propia UE en relación a la política de servicio público de televisión. No se ha encontrado evidencia empírica sobre si esta convergencia es resultado de procesos de up-loading, del poder coercitivo de las ideas, o, simplemente, una coincidencia en tiempo e ideas para la elección de la mejor opción de políticas dentro de un escenario global de difusión de nuevas tecnologías de la comunicación. Sin embargo, según sugiere Richard Lowi29, el proceso de euro-peización ha podido ser el resultado de mecanismos de presión en relación a la defi-nición del servicio público de televisión, y a una combinación de procesos de transfe-rencia de políticas, lesson drawing y up-loading desde el Reino Unido a la Comisión Europea en cuanto a la definición, de la política, y alternativas (policy options) sobre los nuevos servicios (New services). Sin embargo, la confluencia de ideas sobre servi-cio público de televisión entre Reino Unido y Comisión Europea no ha producido cam-bios, ya que existe un proceso de “encaje” o “fit” en términos de Börzel (2005).

En cualquier caso, la UE influye en las políticas del Reino Unido en forma de im-pactos. Si la solución de políticas se basa en las mismas ideas que el Estado miembro,

caciones” mediante las Directivas “Legislar mejor” y “Derechos de los ciudadanos”, y mediante la instau-ración de un Organismo de Reguladores Europeos Comunicaciones Electrónicas (ORECE).

29 Entrevista con el autor en enero de 2004 en la Oxford Media Convention (Oxford, Reino Unido).


41

estu

dio

s


el impacto será positivo, como ha sido el caso del Reino Unido (adaptation tracking). Esto ha creado una convergencia entre las tradiciones institucionales y regulatorias británicas y las normas europeas.

En la investigación han aparecido varias cuestiones: ¿Se podría describir como un proceso de europeización una política originada en el Reino Unido y transferida a la UE, “britanizando” la Comisión Europea en el área de políticas de servicio público de televisión que ha cambiado éstas desde 1979? (ayudas de Estado, transparencia y se-paración de cuentas, un único regulador, etc.). Estos cambios se produjeron muchos años antes de que la Comisión los adoptara como su propia política. ¿Existe alguna connivencia entre la Comisión Europea y el Reino Unido? ¿Existe un proceso de “up-loading” o, simplemente, un proceso paralelo basado en las mismas ideas y estructu-ras sobre el servicio público de televisión? Estas cuestiones no han sido resueltas en esta investigación.

Como hemos visto en secciones anteriores, existe un cambio de paradigma de servicio público de televisión que de forma incremental se introdujo en el Reino Uni-do a partir de la confluencia de problemas, política y políticas desde 1979; y de forma radical desde que comenzó a gobernar el Nuevo Laborismo en 1997, que ha termina-do con la histórica autorregulación de la BBC. Algunos aspectos de la BBC los regulan organismos externos. Cuando se trata de política de competencia, la BBC la regula la Office of Fair Trade (OFT), la Comisión Europea, y Ofcom. Ofcom regula también otros aspectos de la BBC, como por ejemplo el Ofcom’s Fairness Code. El futuro de Ofcom como regulador de la BBC se está convirtiendo en el enlace principal entre la Comisión Europea y el Reino Unido. A pesar de que Ofcom tiene carácter consultivo en relación a la BBC, los asuntos sobre servicio público bajo su competencia son una consecuencia de los requerimientos de la Comisión Europea: “una definición precisa de servicio público audiovisual; la asignación formal de servicio público a uno o más operadores, queden ser supervisados por un organismo o autoridad de los Estados Miembros; y que la financiación pública sea proporcional al grado de cumplimiento de la misión de servicio público”. Ofcom es un organismo independiente que realiza una revisión y seguimiento de las obligaciones de servicio público de los operadores de televisión en el Reino Unido: BBC, ITV, Channel 4, SC4 y Five).

El proceso descrito anteriormente es parte también del cumplimiento de la Di-rectiva de la Comisión Europea 2000/52/EC sobre transparencia y separación de cuen-tas. La Directiva efectivamente requiere un doble mecanismo de transparencia para los Estados miembros: primero, transparencia sobre las relaciones financieras entre las autoridades públicas y los operadores del servicio; y, en segundo lugar, con la Co-misión. Provee de información financiera sobre los Estados miembros que puede ser requerida por la Comisión, mientras que otra información se provee en forma de in-formes anuales.

En relación a la licence fee o canon de la BBC, uno de sus principales activos his-tóricos para financiar su servicio público, la Comisión Europea ha publicado un borra-


42


est

ud

ios

dor de Comunicación estableciendo las bases para las ayudas del Estado a los servi-cios públicos de televisión. Los Estados miembros tuvieron la oportunidad de emitir sus opiniones sobre el texto propuesto. Los comentarios se enviaron el 15 de enero del año 2009. Los temas clave para discusión incluyeron más flexibilidad para los ope-radores públicos a fin de cumplir con los retos del nuevo escenario de medios de co-municación, los principios relacionados con la definición de servicio público y la su-pervisión de las actividades de servicio público a nivel nacional. Sobre la base de esos comentarios, la CE adoptó una nueva Comunicación (State aid action plan - Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform, 2005-2009) en la primera mitad del año 2009.

En una nueva “batalla” sobre definición de los servicios públicos de televisión y los procesos de europeización, Neelie Kroes, la Comisaria de la CE responsable de la política de competencia, dijo ya en 2005 que “la Comisión Europea está dispuesta a diseñar reglas más estrictas que permitan a los canales audiovisuales nacionales competir mejor con los nuevos medios de comunicación, definir las obligaciones de servicio público y mejorar la supervisión nacional de sus actividades. Pero los que se oponen a estas propuestas dicen que perjudicaría a los servicios públicos audiovi-suales en la explotación de nuevas tecnologías de medios de comunicación” (Kroes, 2005) Dijo, además, que quería que “el sector audiovisual alcance los retos del nue-vo escenario de medios, permitiendo un servicio público moderno y de alta calidad, y al mismo tiempo manteniendo el juego limpio entre diferentes actores”. Los Esta-dos tienen un amplio margen para definir qué es exactamente servicio público de televisión, mientras mantenga una competencia leal. Las propuestas permitirían a los operadores conseguir más financiación para afrontar los futuros cambios y los costes.

El gran impacto de la política de competencia de la UE se demuestra en el resul-tado de los tres siguientes asuntos llevados a cabo por la Comisión Europea30: el asun-to “BBC News 24” (1999); el asunto “new digital-only TV and radio channels” (2002); y, el asunto “BBC Digital Curriculum” (2003). Sin embargo, en ninguno de estos casos se encontró ayudas del Estado británico a la BBC, incompatibles con el Tratado31.

Los procesos de europeización han demostrado tener un impacto en la BBC, el operador de servicio público más independiente y autorregulado del mundo. Los conceptos de “fit” (encaje) y “misfit” (no encaje) sirven para explicar las relaciones entre la UE y la BBC. En el futuro próximo, europeización aparecerá relacionada con las ayudas del Estado en relación a:

(a) Servicios inapropiados. La BBC no debe utilizar fondos del Estado para ofrecer servicios que no le haya concedido el Estado previamente.

30 Casos N 88/98, N 631/2001 y N 37/2003.31 <http://www.reckon.co.uk/open/BBC_digital-only_channels>. Página consultada el 9 de diciem-

bre de 2009.


43

estu

dio

s


(b) Gasto innecesario. La BBC no debe utilizar, o recibir, más financiación del Es-tado que la que necesite para ofrecer un conjunto de servicios concreto.

4. CONCLUSIONES

En primer lugar, el caso del Reino Unido muestra cómo el cambio en la etapa de construcción de la agenda y, por tanto, en la atención política, ha afectado a las polí-ticas públicas a través del seguimiento de las ideas dentro de los procesos de defini-ción de problemas de las políticas de servicio público de televisión. El estudio de las tres corrientes de Kingdon –problem, politics y policy– nos ha ayudado a comprender los principales cambios de la BBC. El artículo considera muy relevante el estudio de las ideas, el reconocimiento de los problemas y su definición; el proceso de elaboración de las políticas de servicio público de televisión; y el papel de los procesos políticos. Por otro lado, la evolución de tecnología de la televisión ha sido, es, y será un factor importante para comprender la formación de la agenda del caso del Reino Unido, como presión externa para el cambio en las políticas de servicio público de televisión.

Kingdon ha demostrado ser útil para identificar aquellas ideas que forman parte del proceso de definición de problemas y opciones de políticas públicas. Es en este punto donde la investigación muestra una innovación, mediante la introducción de un nuevo participante –La UE– dentro de los procesos de definición de problemas y construcción de la agenda doméstica o nacional. Así, esta investigación se ha basado en estas ideas para explicar el desarrollo de las políticas de servicio público de televi-sión en línea con Kingdon, ofreciendo una relación analítica con los procesos de euro-peización.

Los resultados han mostrado que la política de servicio público de televisión bri-tánica ha cambiado de forma incremental desde 1979 en línea con su propio paradig-ma de servicio público. Las ideas de este nuevo paradigma se introdujeron en los go-biernos del Reino Unido tras la ventana de oportunidad abierta en 1979.

En línea con la tradición de la BBC como institución pública, la Carta Real y el Acuerdo del año 2007 (Charter and Agreement) concedió a la BBC un espacio signifi-cativo para interpretar y ofrecer servicios públicos de televisión. Sin embargo, para comprender el futuro de la BBC, será necesario analizar los procesos de europeiza-ción por negociación, presión y coerción.

A nivel de la UE, aún se van a producir más cambios en cuanto a ayudas de Esta-do en un ejemplo de proceso sin retorno para la BBC. Después de la Sentencia Alt-mark32, la Dirección General de la Competencia (Unidad de Servicios de Interés Gene-ral) ha adoptado un texto sobre la financiación de los servicios de interés económico

32 Altmark, caso C-280/00, sentencia de julio de 2003.


44


est

ud

ios

general. Este podría ser el nuevo marco para presionar a la BBC y sus nuevos servi-cios.

Para finalizar, es obligado decir que sería necesaria una mayor evidencia empíri-ca para poder validar teorías sobre la etapa de predecisión de las políticas públicas –definición de problemas y formación de agendas– de Estados miembros de la UE, te-niendo en cuenta la relación entre el proceso de integración europea y la elaboración de las políticas públicas nacionales de la forma que propone el diseño de investiga-ción de europeización.

Por otro lado, hoy, las ideas viajan globalmente favorecidas por las nuevas tec-nologías de la información y de la comunicación. Esto significa que las nociones de servicio público están influenciadas por lo que Manuel Castells llama el “Estado en red”. Esto significa que las relaciones de poder no se definen originalmente en las fronteras establecidas por los Estados (2009: 18). Y esto es relevante porque lo que se valora y se institucionaliza lo definen las relaciones de poder (Castells, 2009: 10). Es más, esas relaciones de poder contienen ideas. Probablemente, es importante considerar que para comprender las nociones de servicio público y su cambio en un escenario europeo de poder, las instituciones de la UE podrían actuar como filtros y proveedores tanto de procesos de europeización como de globalización. Por lo tanto, las ideas y los procesos de globalización deben tenerse en cuenta para futu-ras investigaciones.

La investigación se ha centrado en la etapa de predecisión de la elaboración de las políticas públicas para poder identificar los cambios e influencias de los procesos de europeización en los componentes de la superficie del sistema de servicio público de televisión británico. Sería interesante hacer un seguimiento de cómo esos cam-bios e impactos europeos que tienen lugar en la superficie afectan al proceso de im-plementación de la política en el futuro.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y DOCUMENTALES

Albæk, E., Green-Pedersen, C. y Nielsen, L.B. (2004), “Making tobacco consumption a political issue in the United States and Denmark: The dynamics of issue expan-sion in comparative perspective”, Journal of Comparative Policy Analysis, 9(1): 1-20.

Alberts, D.S. y Papp, D.S. (1997), The Information Age: An Anthology on Its Impact and Consequences. Washington: CCRP Publication Series.

Bachrach, P., y Baratz M.S. (1962), “Two Faces of Power”, The American Political Science Review, 56(4): 947-952.

Barzelay, M. y Gallego, R. (2006), “From New Institutionalism to Institutional Proces-sualism: Advancing Knowledge about Public Management Policy Change”, Go-vernance, 19(4): 531-557.


45

estu

dio

s


Baumgartner, F.R., Green-Pedersen, C. y Jones, B.D. (1994), “Attention, Boundary Effects, and Large-Scale Policy Change in Air Transportation Policy, en D.A. Ro-chefort y R.W. Cobb, eds., The Politics of Problem Definition: shaping the policy agenda. Lawrence: University Press of Kansas.

Baumgartner, F.R., Green-Pedersen, C. y Jones, B.D. (2006), Comparative Studies of Policy Agendas. Londres: Routledge.

Baumgartner, F.R. y Jones, B.D. (1993), Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press.

British Broadcasting Corporation - BBC (1992), Extending Choice: The BBC’s role in the New Broadcasting Age. Londres: BBC.

Broadcasting Act (1990), Londres: Stationary Office.Broadcasting Act (1996), Londres: Stationary Office.Blumler, J. (1993), “The British Approach to Public Service Broadcasting: from confi-

dence to uncertainty”, en R.K. Avery, ed., Public Service Broadcasting in a Multi-channel Environment. Nueva York/Londres: Longman.

Blumler, J. (1992), Television and the public interest: vulnerable values in West Euro-pean Broadcasting. Londres: Sage.

Blyth, M. (2002), Great Transformations: Economic Ideas and Institucional Change in the Twentieth Century. Cambridge: Cambridge University Press.

Bosanquet, N., (1983), After the New Right. Londres: Heinemann.Bosanquet, N. (1981), “Sir Keith’s reading list”, Political Quarterly, 52: 324-341.Börzel, T.A. (2005), “How the European Union interacts with its Member States”, en

C. Lequesne, ed., Member States and the European Union. Oxford: Oxford Univer-sity Press.

Börzel, T.A. (1999), “Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to Eu-ropeanization in Germany and Spain”, Journal of Common Market Studies, 37(4): 573-596.

Buller, J. y Gamble, A. (2002), “Conceptualising Europeanisation”, Public Policy and Administration, 17(2): 4-24.

Bulmer, S. (2009), “Politics in Time meets the Politics of Time: Historical Institutiona-lism and the EU Timescape”, Journal of European Public Policy, 16(2): 307-324.

Bulmer, S. y Radaelli, C.M. (2005), “The Europeanisation of public policy?”, en C. Le-quesne y S. Bulmer, eds., (2005), The Member States of the European Union. Oxford: Oxford University Press.

Capano. G. (2003), “Administrative traditions and policy change: when policy para-digms matter. The case of Italian administrative reform during the 1990s”, Public Administration, 81(4): 781-801.

Capano, G. (1999), “Replacing the policy paradigm: higher education reforms in Italy and the United Kingdom 1979-1997. An historical-institutionalist analysis”, en D. Braun y A. Bush, eds., The power of ideas: policy ideas and policy change. Londres: Edward Elgar.

Castells, M. (2009), Communication power. Oxford: Oxford University Press.CEC (Commission of the European Communities) (1980), “Commission Directive

80/723/EEC on the transparency of financial relations between Member States


46


est

ud

ios

and public undertakings”, Official Journal of the European Communities. L 195, 29:35-37.

CEC (Commission of the European Communities) (2000), Commission Communication on the Services of General Interest in Europe. COM (2000) 590 final.

CEC (Commission of the European Communities) (2000), “Commission Directive 2000/52/EC amending Directive 80/723/EEC (1980) on the transparency of finan-cial relations between Member States and public undertakings”, Official Journal of the European Communities. L 193: 0075-0078.

CEC (Commission of the European Communities) (2001), Communication Commission on the application of state aid rules to public service broadcasting. C 320.

CEC (Commission of the European Communities) (2005), State aid action plan - Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform 2005-2009 (Consul-tation document) {SEC(2005) 795}. (COM/2005/0107 final).

Cobb, R.W. y Elder, C.D. (1975), Participation in American Politics. The Dynamics of Agenda-Building. Baltimore: The John Hopkins Press.

Cockett, R. (1995), Thinking the Unthinkable: Think-Tanks and the Economic Counter-Revolution. 1931-1983. Londres: HarperCollins Publishers.

Corbett, A. (2005), Universities and the Europe of Knowledge. Nueva York: Palgrave Macmillan.

Communications Act (2003). Londres: Stationary Office.Curran, J. y Seaton, J. (1997), Power without reponsibility: the press and broadcasting

in Britain. Londres: Routledge.March, J. G., y Olsen, J. P. (1972). “A garbage can model of organizational choice”,

Administrative Science Quarterly, 17(1): 1-25.Considine M. (1998), “Agenda setting in a parliamentary system”, Governance, 11: 297-

317.Coughlin, J. (1994), “The Tragedy of the Concrete Commons: Defining Traffic Conges-

tion as a Public Problem”, en D.A. Rochefort y R.W. Cobb, eds., The Politics of Problem Definition: shaping the policy agenda. Lawrence: University Press of Kan-sas.

Dahl, R. (1989), Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press.Dahlgren, P. (2001), Television and the public sphere: citizenship, democracy and the

media. Londres: Sage.DCMS (1994), The Future of the BBC, Serving the Nation Competing world-wide. Lon-

dres: HSMO.DCMS (1998), Television Licence Fee Will Rise According to Five Year Formula. Londres:

Stationery Office.DCMS, Press Release 310/98, Londres: Stationary Office, 15 de diciembre de 1998.Deloitte (2009), The Deloitte State of Media Democracy survey. Londres: Deloitte.Dimitrakopoulos, G. (2001), “Incrementalism and Path Dependence: European Inte-

gration And Institutional Change in National Parliaments”, Journal of Common Market Studies, 39(I).3: 405-422.

Department of National Heritage - DNH (1992), The Future of the BBC: A consultation Document, Londres: HSMO.


47

estu

dio

s


Department of National Heritage - DNH (1994), The future of the BBC: serving the na-tion, competing-worldwide. Londres: HSMO.

Dery, D. (2000), “Agenda setting and problem definition”, Policy Studies, 21(1): 37-47.Dolowitz, D. y Marsh, D. (2000), “Learning from abroad: the role of policy transfer in

contemporary policy making”, Governance, 13(1): 5 - 23.DTI/DCMS, A New Future for Communications, White Paper. Londres: Stationery Offi-

ce, 12 de diciembre del 2000.Dür, A. y Mateo González, G. (2004), «¿Más hombres ciegos y más elefantes? Una re-

visión de la literatura más reciente sobre la integración europea». Working Pa-per, 233. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials. En línea: <http://ddd.uab.cat/pub/worpap/2004/hdl_2072_1224/ICPS233.pdf> (consulta: 2 de febrero de 2005).

Dyson, K. (1980), The state tradition in Western Europe. Oxford: Martin Robertson.EC (Comunidades Europeas) (1997), Treaty of Amsterdam.EC (Comunidades Europeas), Diario Oficial C 320, 15 de noviembre de 2001.European Court of Justice, Altmark, case C-280/00, julio de 2003.Etzioni-Halevy, E. (1985), Bureaucracy and Democracy. A political dilemma. Londres:

Routledge/Kegan Paul.Farnham, D. y Horton, S. (1996), Managing People in the New Public Services. Londres:

Macmillan.Featherstone, K. y Radaelli, C.M., eds. (2003), The Politics of Europeanisation. Oxford:

Oxford University Press.Flathaman, R.E. (1966), The public interest: an essay concerning the normative discour-

se of politics. Londres: John Wiley.Foster, R., Egan J. y Simon J. (2004), “Measuring Public Service Broadcasting”, en D.

Tambini y J. Cowling, eds., From Public Service Broadcasting to Public Service Com-muniactions. Londres: IPPR.

Gersick, C.J.G. (1991), “Revolutionary Change Theories: A Multilevel Exploration of the Punctuated Equilibrium Paradigm”, The Academy of Management Review, 16(1): 10–36.

Green Cowles, M. y Risse, T. (2001), “Transforming Europe: Conclusions”, en M. Green Cowles, J. Caporase y T. Risse, eds., Transforming Europe - Europeanization and Domestic Change. Ithaca: Cornell University Press.

Green-Pedersen, C. (2007), “The Conflicts of Conflicts in Comparative Perspective. Euthanasia as a political issue in Denmark, Belgium and the Netherlands”. Com-parative Politics, 39(3): 273-291.

Greener, I. (2005), “The potential of path dependence in political studies”, Politics 25(1): 62-72.

Goetz, K. y Hix, S. (2001), Europeanised Politics? European Integration and National Po-litical Systems. Londres: Frank Cass.

Goodwin, P. (1998), Television under the Tories: broadcasting Policy 1979-1997. Lon-dres: British Film Institute (BFI).

Habermas, J. (2002), The Structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge: Polity Press.


48


est

ud

ios

Hall, P. (1993), “Policy Paradigms, social learning, and the state”, Comparative Poli-tics, 25(3): 275-296.

Hall, P. (1989), The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism Across Nations. New Jersey: Princeton University Press.

Hall, P. (1986), Governing the Economy: the Politics of State Intervention in Britain and France. Cambridge: Polity Press.

Hall, S., “New Labour has picked up where Thatcherism left off’, en The Guardian, 6 de agosto de 2003.

Héritier A., Kerwer, D., Knill, C., Lehmkuhl, D., Teutsch, M. y Douillet, A.C. (2001), Diffe-rential Europe: The European Union Impact on National Policy-making. Oxford: Rowan.

Baldwin, R. y Cave, M. (1999), Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practi-ce. Oxford: Oxford University Press.

Hirst, P. y Thomson, G. (1996), Globalisation in question. Cambridge: Polity Press.Haas, P.M. (1992), “Epistemic communities and international policy coordination”.

International Organization, 46(1): 1-35.Hood, C. (1999), Regulation Inside Government: Waste-Watchers, Quality Police, and

Sleaze-Busters. Oxford: Oxford University Press.Hood, C. (1994), Explaining Economic Policy reversals. Buckingham: Open University

Press.Hood, C. (1991), “A public management for all seasons”, Public Administration, 69(1):

3-19.Humphreys, P. (2000), “New Labour Policies for the Media and the Arts”, en D. Coa-

tes y P. Lawler, eds., New Labour in Power. Manchester: Manchester University Press.

Humphreys, P. (1996), Mass Media and Media Policy in Western Europe. Manchester: Manchester University Press.

Irondelle, B. (2003), “Europeanization without the European Union? French military reforms 1991-96”, Journal of European Public Policy, 10(2): 208-226.

Jenson, J. (1989), “Paradigms and the political discourse: protective legislation in France and the United States before 1914”, Canadian Journal of Political Science, XXII(2): 235-256.

Jordan, B., Strath, B. y Triandafyllidou, A. (2003), “From Guardians to Managers: Im-migration Policy Implementation in Europe”, Journal of Ethnic and Migration Stu-dies, 29(2): 195-224.

Jordana J. y Levi-Faur, D. (2004), The politics of regulation: institutions and regulatory reforms for the age of governance. Londres: Edward Elgar.

Kingdon, J.W. (1995), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: HarperCollins College Publishers.

Kroes, N. (2005), “EC state aid control: the case for reform”, GCR, 8(6): 37-38.Kuhn, T. (1970), La estructura de las revoluciones científicas. México D.F.: Fondo de

Cultura Económica.Majone, G. (2001), “Políticas Públicas y Administración: Ideas, Intereses e Institucio-

nes”, en M. Goodin y H.D. Klingemann, eds., Nuevo Manual de Ciencia Política. Tomo II. Madrid: Ediciones Istmo.


49

estu

dio

s


March, J.G. y Olsen, J.P. (1989), Rediscovering Institutions: the organizational basis of politics. Nueva York: The Free Press.

Maynar Hutchins, R. (1947), The Commission on Freedom of the Press. Chicago: The University of Chicago Press.

McCombs, M. y Shaw, D. (1972), “The agenda-setting function of mass media”, Public Opinion Quarterly, 36: 176-187.

Meijerink, S. (2005), “Understanding policy stability and change. The interplay of ad-vocacy coalitions and epistemic communities, windows of opportunity, and Dutch coastal flooding policy 1945-2003”, Journal of European Public Policy, 12(6): 1060-1077.

Mucciaroni, G. (1994), “Problem Definition and Special Interest Politics in Tax Policy and Agriculture”, en Rochefort, D.A. y Cobb R.W. (1994), The Politics of Problem Definition: shaping the policy agenda. Lawrence: University Press of Kansas.

Muñoz Saldaña, M. (2007), “Las exigencias básicas de la regulación comunitaria res-pecto de la configuración jurídica de las televisiones públicas europeas”, en A. Azurmendi, La reforma de la televisión pública española. Valencia: Tirant lo Blanch.

Negrine, R. (1985), Cable television and the future of broadcasting. Kent: Croom Helm Ltd.

Olsen, J. (1996), “Europeanization and Nation-State Dynamics”, en S. Gustavsson y L. Lewin, eds., The Future of the Nation State. Londres: Routledge.

Peacock, A. (1986), Report of the Committee on Financing the BBC. Londres: HSMO.Pierson, P. (2004), Politics in Time. Princeton: Princeton University Press.Pierson, P. (2000), “Increasing returns, path dependence, and the study of politics”,

American Political Science Review, 94(2): 251-274.Pierson, P. (1996), “The Path to European Integration”, Comparative Political Studies,

29(2): 123-163.Pierson, P. y Skocpol, T. (2002), “Historical Institutionalism in Contemporary Political

Science”, en I. Katznelson y H.V. Milner, eds., Political Science: State of the Disci-pline. Nueva York: W.W. Norton.

Peters, B.G. (2001), “Agenda-Setting in the European Union”, en J. Richardson, ed., European Union, Power and Policy Making. Londres: Routledge.

Peters, B.G. (1994), “Agenda-Setting in the European community”, Journal of Euro-pean Public Policy, 1(1): 9-26.

Pollack, M. (1997), “Delegation, agency, and agenda-setting in the European Commu-nity”, International Organization, 51(1): 99–134.

Princen, S. (2007), “Agenda-setting in the European Union: a theoretical exploration and agenda for research”, Journal of European Public Policy, 14(1): 21-38(18).

Princen, S. y Rhinard, M. (2006), “Crashing and creeping: agenda-setting dynamics in the European Union”, Journal of European Public Policy 13(7): 1119-1132.

Radaelli, C.M. (2008), ‘Europeanization, Policy Learning, and New Modes of Gover-nance’, Journal of Comparative Policy Analysis, 10(3): 239-254.

Radaelli, C.M. (2005), “Europeanization: Solution or Problem”, en M. Cine y A. Bour-ne, eds., The Palgrave Guide to European Studies. Londres: Palgrave.


50


est

ud

ios

Radaelli, C.M. (2003), “The Europeanization of Public Policy”, en K. Featherstone y C.M. Radaelli, eds., The Politics of Europeanisation. Oxford: Oxford University Press.

Radaelli C.M. (2002), “The domestic impact of European Union public policy: notes on concepts, methods, and the challenge of empirical research”, Politique euro-péenne, 5: 105-136.

Radaelli, C.M. y Saurugger, S. (2008), “The Europeanization of Public Policy in Compa-rative Perspective”, Journal of Comparative Policy Analysis, edición especial, 10(3).

Rein, M. y Schön, D. (1994), Frame Reflection. Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. Nueva York: Basic Books.

Rhodes, R.A.W. (1994), “The hollowing out of the State: The changing nature of the public service in Britain”, Political Quarterly, 65(2): 138-151.

Richardson, J., ed., (2001), European Union: Power and Policy-making. Londres: Rout-ledge.

Richardson, J. (2000), “Government, Interest Groups and Policy Change”, Political Studies, 48: 1006 - 1025.

Rochefort, D.A. y Cobb R.W. (1994), The Politics of Problem Definition: shaping the policy agenda. Lawrence: University Press of Kansas.

Rochefort, D.A. y Cobb, R.W. (1994a), “Instrumental versus Expressive Definitions of AIDS Policymaking”, en D.A. Rochefort y R.W. Cobb, The Politics of Problem Defi-nition: shaping the policy agenda. Lawrence: University Press of Kansas.

Sabatier, P.A. (2007), Theories of the policy process. Londres: Westview Press.Sabatier, P.A. (1999), “The advocacy coalition framework: an assessment”, en P.A.

Sabatier, Theories of the policy process. Boulder: Westview Press.Sabatier, P.A. (1998), “The advocacy coalition framework: revisions and relevance for

Europe”, Journal of European Public Policy, 5(1): 98-130.Sabatier, P.A. y Jenkins-Smith H.C., eds., (1993), Policy change and learning. An advoca-

cy coalition approach. Boulder: Westview Press.Sartori, G. (2008), Homo videns. La sociedad teledirigida. Madrid: Taurus.Schattschneider, E.E. (1960), The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy

in America. Nueva York: Holt, Rinehart, and Winston.Seymur-Ure, C. (1997), The British Press and Broadcasting since 1945. Oxford: Blackwell

Publishers.Soroka, S. (2007), “Agenda-setting and Issue Definition”, en M. Orsini y M. Smith,

Reconfiguring Policy Analysis: Contemporary Canadian Approaches. Columbia: University of British Columbia Press.

Stone, D.A. (1989), “Casual stories and the formation of policy agendas”, Political Science Quarterly, 104: 281-300.

SustainAbility (2002), Good News and Bad - The Media, Corporate Social Responsibility and Sustainable Development. En línea <http://www.sustainability.com/library/good-news-bad> (consulta: 2 de marzo de 2003).

Tallberg, J. (2003), “The agenda-shaping powers of the EU Council Presidency”, Jour-nal of European Public Policy, 10(1): 1–19.


51

estu

dio

s


True, J., Jones, L., Bryan, D. y Baumgartner, F.R. (1999), “Punctuated-Equilibrium Theory Explaining Stability and Change in Public Policymaking”, en P.A. Sabatier, ed., Theories of the policy process. Londres: Westview Press.

Weiss, J.A. (1989), “The powers of problem definition: the case of government pa-perwork”, Policy Sciences, 22: 97-121.

Zahariadis, N. (2007), “The Multiple Streams Framework: Structure, Limitations, Prospects”, en P.A. Sabatier, Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.

Recibido: 1 de febrero de 2011 Aceptado: 23 de mayo de 2011


52


est

ud

ios

13

Revista MERCOSUR de políticas sociales - ISSN 2523-0891 (impreso)Vol 1 : 2017 : pp. 13-34 - doi: 10.28917/ism.2017-v1-13

ARTÍCULO ORIGINAL

CIUDADANÍA DEL MERCOSUR: AVANCES EN SU CONSTRUCCIÓN Y CONSOLIDACIÓN

CIDADANIA DO MERCOSUL: AVANÇOS NA SUA CONSTRUÇÃO E CONSOLIDAÇÃO

Isaac Alejandro Santana Peña*

Resumen: El proceso de construcción de ciudadanía regional en el MERCOSUR comienza a dar pasos relevantes, a impulso de la instituciones que conforman este bloque intergubernamental. El presente artículo parte de la idea de que la ciudadanía regional no se puede dar sin una institucionalidad consolidada inclusiva y vinculante para dar legitimidad a la ciudadanía regional respetando las soberanías nacionales, y fomentando la interdependencia. Por tanto, se aborda teóricamente el concepto de integración regional, de ciudadanía regional y su construcción, luego se analiza la ciudadanía del MERCOSUR y se culmina con un análisis de las ventajas del bloque para la constitución de una ciudadanía común. Se concluye que no se puede dar la ciudadanía sin una institucionalidad sólida de la dimensión social. Palabras clave: ciudadanía, MERCOSUR, integración regional, institucionalidad.

Resumo: O processo de construção da cidadania regional no MERCOSUL começa a dar passos relevantes, impulsionados pelas instituições que compõem esse bloco intergovernamental. O presente artigo parte da ideia de que a cidadania regional não pode ser conquistada sem uma institucionalidade consolidada inclusiva e vinculante para dar legitimidade à cidadania regional respeitando as soberanias nacionais e fomentando a interdependência. Desse modo, neste artigo se aborda teoricamente o conceito de integração regional, de cidadania regional e sua construção, depois se analisa a cidadania do MERCOSUL e se encerra com uma análise das vantagens do bloco para a constituição de uma cidadania comum. A conclusão é de que não se pode alcançar a cidadania regional sem uma institucionalidade sólida da dimensão social. Palavras-chave: cidadania, MERCOSUL, integração regional, institucionalidade.

* Universidad de Guadalajara, México.Email: [email protected] Recibido: 11/09/2017. Aceptado: 15/11/2017.

1. Introducción

Los Estados latinoamericanos poseen, desde su creación, la intención de integrarse como región, sin embargo,

históricamente Latinoamérica ha sido dividida para ser dominada. En la actualidad, el MERCOSUR ha creado

Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017

14

estructuras socioeconómicas que brindan seguridad y derechos a la integración y sus habitantes, estas estructuras se presentan como una oportunidad para estrechar lazos y unir subregionalmente a sus Estados-miembro, todo ello a través de un medio legítimo social, su iniciada ya construcción de ciudadanía regional.

El presente documento trata de responder la interrogante sobre cómo ha sido el proceso de construcción de la ciudadanía del MERCOSUR. El estudio de la ciudadanía regional del MERCOSUR toma relevancia bajo el hecho que su objetivo como bloque es lograr esta ciudadanía para el 2021, fecha del 30° aniversario de la creación del bloque, sin embargo, hoy día gran parte de la población no se concibe como “ciudadano del MERCOSUR” y prima la ciudadana-nacional sobre la regional. Así, en este análisis se entendiende a la ciudadanía regional como un elemento fundamental de articulación en la integración regional y gerencia de pertenencia al bloque.

El trabajo posee un primer apartado explicando brevemente los elementos teóricos de la integración regional, motivos y beneficios de la misma. Después explica el concepto de ciudadanía, su construcción y evolución a ciudadanía regional. Un tercer apartado analiza la situación del MERCOSUR respecto a su proceso inicial de ciudadanía regional y, en su última sección, describe las ventajas que posee el MERCOSUR para consolidar su ciudadanía regional. Finalmente concluye que no se puede dar una ciudadanía regional sin instituciones consolidadas, inclusivas y vinculantes, rasgos que darán legitimidad, aceptación

y asimilación a la ciudadanía regional, respetando las identidades nacionales y acrecentando la interdependencia regional.

1.1. Acercamiento teórico a la integración regional

El declive del sistema-mundo moderno del que hablaba Wallestein se ha reconfigurado hacia un cambio en el orden internacional a un sistema mundial emergente aún en proceso de concretarse. Es este proceso de transición en el que se encuentran los esquemas de integración como parte de la reconfiguración del sistema. América Latina es una región aún en proceso de formación, un proceso abierto y dividido en subregiones que, si bien ha entrado en esta reconfiguración del orden internacional, presenta diferentes conflictos en su integración.

El presente trabajo aborda el tema de la ciudadanía del MERCOSUR, y al ser éste un proceso de integración, es preciso definir lo que significan estos procesos regionales y a partir de ello visualizar la importancia de crear ciudadanía para el nivel de integración que posee el MERCOSUR. Si bien pueden existir críticas sobre la direccionalidad y funcionalidad del MERCOSUR, la realidad es que sigue siendo el segundo proceso de integración más avanzado del sistema internacional, el primero en este sentido es la Unión Europea.

Ahora bien, en la teoría, autores como Malamud explican que la integración regional –a veces denominada regionalismo– consiste en un proceso formalizado y conducido desde el Estado. En contraste, la regionalización –o aumento de la interdependencia

Ciudadanía del MERCOSUR: avances en su construcción y consolidación. Santana Peña

15

intrarregional– es un proceso informal por el cual se incrementan los flujos de intercambio entre un conjunto de países territorialmente contiguos. Este proceso puede promover la integración formal que, a su vez, puede retroalimentarlo, pero su motor principal no reside en el Estado, sino en el mercado y, secundariamente, en la sociedad civil. La integración regional es, entonces, una etapa de transición entre una situación conocida (el orden westfaliano de Estados-Nación) y otra en construcción (Malamud, 2011).

Por su parte, Serrano, citando a Haas (2001), explica que el estudio de la integración regional busca explicar cómo y por qué los Estados dejan de ser totalmente soberanos, mezclándose y fusionándose voluntariamente con sus vecinos hasta perder los atributos tácticos de su soberanía, mientras adquieren nuevas técnicas para resolver los conflictos entre ellos. La cooperación regional de organizaciones, de sistemas y subsistemas ayudan a describir el camino hacia la integración (Serrano, 2008).

Malamud explica el nivel en el que se encuentra el MERCOSUR, lo comercial, si bien no está totalmente definido, tiene grandes avances y debe pasar ahora al nivel de la sociedad civil para acelerar ese avance, es decir, a los ciudadanos. El MERCOSUR posee avances respecto a la creación de ciudadanía sin embargo es necesario acelerar el proceso de consolidación ciudadana del bloque, no sólo en lo institucional, sino en el imaginario social regional. Haas brinda la base para ello, la cooperación regional de las organizaciones, sistemas y, además, instituciones. La articulación de estos actores daría legitimidad y aceptación

por parte de la sociedad civil.La integración es un fenómeno

complejo y multidimensional por lo que resulta útil para el análisis distinguirla en tres áreas, una política, una económica y otra cultural. En base a la propuesta neofuncionalista se asume la integración política como un proceso progresivo por el cual los actores nacionales cambian su lealtad y expectativas hacia una nueva organización supranacional. Requiere la intencionalidad política de los conductores del proyecto para impulsarlo y consolidarlo, si es exitoso culminará en la formación de una nueva comunidad sobreimpuesta a las preexistentes (Serrano, 2008).

Serrano habla sobre la supranacionalidad que deben tener los procesos de integración para que éstos sean progresivos, y el MERCOSUR no posee esa condición, es meramente intergubernamental, sin embargo, sí posee una institucionalidad avanzada y en desarrollo. Crear una ciudadanía mercosureña implica, en este sentido, impulsar y consolidar la institucionalidad del MERCOSUR, sobre todo en el ámbito social, como lo son el Parlasur, el Instituto Social del MERCOSUR, entre otros.

Por tanto, de forma general y ampliada se puede definir la integración como “un fenómeno social según el cual dos o más grupos sociales adoptan una regulación permanente en determinadas materias que hasta ese momento pertenecían a su exclusiva competencia” (Puig, 1986, p. 27). Esta definición demuestra que la integración también es un fenómeno social que involucra no solo a los Estados sino también a cualquier otra agrupación, micro (como sociedades y empresas) y macro (como la


16

comunidad internacional) (Rosales, 2003).Es preciso señalar que los

procesos de integración son pasos de desenvolvimiento adoptados por distintas fuerzas socio-políticas en busca de objetivos comunes dentro de un tiempo y espacio determinados, algunos se quedan en un proceso simple, otros ascienden a un sistema de integración más complejo y supranacional. La transición de un nivel a otro depende en gran medida de la voluntad política y económica de los tomadores de decisiones, aunque el alto grado de intercambio comercial puede condicionar y acelerar los procesos de integración.

A mediados del siglo XX los procesos de integración comenzaron como un medio de protección a las amenazas bélicas externas, a finales del mismo siglo modificaron su visión a un interés más económico. Sin embargo, en el actual sistema económico internacional, la globalización y mundialización llevan a que los bloques busquen mayor apertura económica, aceleren con ello la interdependencia interna y luego externa para así evolucionar en sus niveles de integración.

A decir del MERCOSUR, posee cinco dimensiones de integración, plasmados en sus lineamientos de trabajo y para el que todos los actores contribuyen, los cuales son: económica, comercial, social, política, y productiva. A reserva de que el MERCOSUR esté en el nivel de integración de Unión Aduanera y no ha ascendido a Mercado Común, estas dimensiones sobrepasan en realidad su nivel de integración, es decir, va más allá de su situación actual, con la limitante de que los intereses nacionales han primado y la coordinación entre estas cinco dimensiones no es suficiente.

2. La ciudadanía, concepto y construcción regional

La ciudadanía se encuentra ligada a la historia de la formación del propio Estado-Nación. No se puede concebir al ciudadano sin la historia del Estado y sin los rasgos que éste brinda a partir de la identidad que promueve en sus habitantes. Sin embargo, definir ciudadanía y después crearla no es sencillo, puesto que implica un proceso de mediano a largo plazo con diferentes y variados actores que crean en la ciudadanía y además generen las condiciones para que ésta sea aceptada, es decir, que tenga legitimidad por parte de la sociedad civil.

El MERCOSUR, al ser un proceso de integración regional con dimensiones sociales que engloban la ciudadanía regional como objetivo, tiene grandes avances hacia su desarrollo. El mundo actual se organiza como un espacio a la vez único y diferente que exhibe tendencias contradictorias en las interacciones entre individuo y comunidad. Así, por una parte, las fronteras territoriales pierden importancia y por primera vez se pueden construir identidades y comunidades independientemente de sentimientos, espacios y fronteras nacionales (Bokser, 2001). Bokser explica en su argumento la situación que ha vivido históricamente América Latina, sin embargo, y como se verá más adelante, las fronteras no han perdido importancia y, en el caso del MERCOSUR eso no ha permeado el avance en la construcción de un espacio regional ciudadano.

Ahora bien, es preciso hacer un acercamiento al concepto de ciudadanía y lo que ello implica para el MERCOSUR.


17

El concepto de ciudadanía ha ido evolucionando a lo largo de la historia, algunas veces discriminatoria y otras veces condicionada. En la actualidad, los conceptos deben redefinirse, sobre todo frente a un sistema internacional que está en proceso de cambio, en el que los esquemas de integración regional poseen una mayor relevancia, en especial para América Latina que requiere de una articulación económica y financiera para competir con las potencias emergentes.

Navarro (2013) argumenta que la construcción de un concepto de ciudadanía responde al proceso histórico por el que transita su sociedad, mismo que le da un reconocimiento al ejercicio de sus derechos y obligaciones. “La noción de ciudadanía se relaciona con la modernidad y la conformación del Estado-Nación, la consolidación de la participación democrática y el desarrollo industrial, económico y cultural de las sociedades” (Navarro, 2013, p. 182). Navarro confirma hasta cierto punto lo expuesto anteriormente, y Espejo y Francescon (2012) complementan esta definición argumentando:

En su definición más extendida, la ciudadanía es entendida como la pertenencia a una comunidad política. Así, el ciudadano se define por su pertenencia a una comunidad territorial, el Estado Nación. La identidad nacional surge como una construcción para darle legitimidad al Estado moderno creando una ligazón entre los individuos miembros de una comunidad y el Estado; en suma, conformando un sentimiento de pertenencia. (p. 44)

Existen entonces dos concepciones de ciudadanía funcionando en el mundo moderno. Una que la visualiza como un paquete complejo de derechos y responsabilidades inherentes a los individuos en virtud de su membrecía a una comunidad política apropiada. La otra la considera como una marca de identificación, sugiriendo a las agencias estatales y no estatales el estado particular al cual pertenece el individuo. Estas dos concepciones de ciudadanía no son necesariamente incompatibles, pero son distintas (Hindess, 2003).

Lizcano, a su vez, hace referencia al concepto de ciudadanía explicando que “la ciudadanía puede ser definida como un conjunto de derechos y deberes que hacen del individuo miembro de una comunidad política, a la vez que lo ubican en un lugar determinado dentro de la organización política, y que, finalmente, inducen un conjunto de cualidades morales (valores) que orientan su actuación en el mundo público” (Lizcano, 2012, p. 11).

Al respecto de los valores morales y el lugar político del individuo en la sociedad, Lizcano argumenta que entonces la ciudadanía proviene de la enunciación que deben tener los habitantes de una colectividad para poder ser considerados ciudadanos. Sin embargo, es necesario buscar nuevas formas de conceptualización, ya que en el marco de los procesos de integración regional es evidente la necesidad de igualar y equiparar el concepto de ciudadanía para que sea aceptada y exigida por toda la población.

En la actualidad existe cierta pérdida de confianza en las instituciones,


18

esto es debido a que el alcance permitido a las instancias intergubernamentales sociales del MERCOSUR es limitado. El tema cobra relevancia bajo el argumento de Navarro (2013), explicando que “el vínculo territorial ya no se constituye en el único determinante de la ciudadanía, por cuanto las afinidades culturales, políticas y sociales que trascienden el Estado son tenidas en cuenta a la hora de hablar de la ciudadanía regional” (p. 188). Así, es preciso hacer la diferencia entre ser ciudadano y ser nacional de un Estado, que son en esencia similar, pero en la práctica diferentes.

No se deben confundir los conceptos nacionalidad y ciudadanía. La nacionalidad es una especial condición de sometimiento político de una persona a un Estado determinado, sea por haber nacido en su territorio, sea por descender de padres naturales de ese Estado, sea por haber convenido voluntariamente en sujetarse políticamente a él. La ciudadanía, en cambio, es la calidad que adquiere el que, teniendo una nacionalidad y habiendo cumplido las condiciones legales requeridas, asume el ejercicio de los derechos políticos que le habilitan para tomar parte activa en la vida pública del Estado y se somete a los deberes que le impone su calidad. Por tanto, está claro que no puede haber ciudadanía sin nacionalidad, puesto que ésta es condición necesaria para aquélla, pero sí puede haber nacionalidad sin ciudadanía. (Lizcano, 2012, p. 7)

Lizcano explica que no puede haber ciudanía sin nacionalidad, en este

sentido el reto que se plantea frente al MERCOSUR es cómo generar ciudadanía frente a diferentes nacionalidades. Es preciso, por tanto, definir que, si bien la ciudadanía está vinculada al Estado y a la nacionalidad, la sociedad civil ha estado implicada en el proceso de configuración y construcción de la ciudadanía misma, además, el análisis de Lizcano expone que la ciudadanía es también una decisión y se puede adquirir voluntariamente.

Ahora bien, se ha hablado sobre lo que es ciudadanía, sin embargo, para el tema del MERCOSUR es preciso ampliar el concepto, puesto que no es ciudadanía de un Estado-Nación, tampoco de un Estado-Región, sino de un bloque económico en proceso de integración, y construir ciudadanía implica reconocer y homologar visiones. El MERCOSUR presupone una ciudadanía mixta e intercultural, para recibir los diferentes grupos étnico-sociales de la región, y una ciudadanía paralela para facilitar la relación con la ciudadanía y soberanía de cada Estado miembro.

Si bien reconocer las diferencias interculturales podría entenderse como la aceptación asimétrica de la sociedad y ello causar conflictos internos, para facilitar la construcción de la ciudadanía regional se reconoce que los grupos culturales tienen aspectos en común que brinda la capacidad de aceptación mutua. Así, este reconocimiento permite asumir valores comunes y desarrollarlos en la práctica cotidiana de las relaciones sociales, gestando una comprensión y apropiación de la realidad regional.

En este sentido, Mieles y Alvarado (2012) hablan de la ciudadanía intercultural desde la perspectiva de Iván


19

Manuel Sánchez (2006), la cual no solo busca propiciar el diálogo e intercambio entre culturas distintas, sino que apuesta y trabaja cada vez más por el despertar del juicio crítico respecto a los fenómenos de exclusión e injusticia social que aquejan, tanto a los grupos étnicos y culturales distintos. Esta postura promueve el empoderamiento de los ciudadanos mediante el desarrollo de su conciencia histórica para lograr su participación en las transformaciones de aquellas situaciones de vida que obstaculizan el desarrollo individual y colectivo.

El camino es largo, pues se parte de generar ciudadanía regional a partir de la Estatal ya establecida, ésta ciudadanía nacional pasó por un proceso de exclusión en la que, con el espíritu de la modernidad, la religión y la lengua eran los aprendizajes más importantes en la medida en que su adquisición era sinónimo de inclusión, de valores compartidos, de pertenencia a una patria. En el momento actual, con el desarrollo y complejidad de las sociedades, los retos son mayores, pues debe partirse de un sentido de ciudadanía regional, que trasciende las fronteras territoriales (Mieles & Alvarado, 2012).

La ciudadanía requerida por el MERCOSUR se ha practicado ya en la Unión Europea, si bien es otra realidad debido a que en la Unión Europea hay cesión de soberanía a las instituciones, no lo es respecto a los retos que implica darle una ciudadanía a varios Estados con visiones diferentes sobre el estatuto de ciudadano. Así, la Unión Europea define a sus ciudadanos como “el nacional de cualquiera de los Estados” miembros (Martínez & Gómez, 2006, p. 216), sin

embargo, ello conlleva una discriminación sobre los extranjeros residentes de otros países, pues los excluye y pone a la par ciudadanía y nacionalidad.

Lo anterior tiene un sentido, si bien es excluyente el término de ciudadanía de la Unión Europa, ésta atiende a una necesidad natural de los actuales Estados-Nación, que es mantener su identidad. Entonces, la Unión Europea tiene la ciudadanía como complementaria, pero no sustitutiva de la ciudadanía nacional, ya que quitar la ciudadanía nacional implica eliminar cierta parte de la identidad del individuo o ciudadano, poniendo en riesgo el proyecto de región.

Evidentemente la perspectiva de la Unión Europea es crear una identidad regional, que, si bien es algo germinal para el MERCOSUR, no es imposible ya que puede comenzar el proceso desde la construcción y consolidación de la ciudadanía del bloque. Una ciudadanía consolidada conlleva crear, como siguiente paso, una identidad colectiva común. En su caso, los jóvenes ciudadanos de la Unión Europea, por ejemplo, difícilmente se conciben a sí mismos sin ser miembros del bloque, en su imaginario social no hay una única identidad, sino también la de la Unión Europea.

El MERCOSUR requiere, entonces, una institucionalidad sistemática para cubrir, por ejemplo, la supranacionalidad que no posee. La sistematicidad lleva a la transformación drástica, tiene que ver con los procesos democráticos tanto de representación ciudadana como de sus instituciones, así, desarrollar la formación democrática de los individuos y comunidades, por medio


20

de la participación activa, fundamenta la aproximación, conocimiento y aceptación de una visión colectiva. Entonces, para construir ciudadanía, “los miembros de la sociedad deben estar informados y en capacidad de desempeñar un papel activo en la democracia” (Díaz, 2011, p. 204).

Independientemente de las críticas sobre la falta de información ciudadana del MERCOSUR al respecto de las acciones que éste toma en cuento la ciudadanía como tal, la realidad es que el máximo órgano de representación ciudadana, el Parlasur, está limitado en sus acciones, ya que sólo emite recomendaciones, además no hay elección directa parlamentaria excepto por dos países, limitando así lo “activo” de la ciudadanía ya que no pueden decidir por sus representantes. Los avances en la construcción están, más no la facilidad para acelerar el proceso.

La construcción de ciudadanía implica crear también una “tradición”, entendida ésta como la repetición de un evento, de ciertas acciones que en el mediano y largo plazo sean aceptadas y consolidadas, pero que su nivel de alcance sea regional, es decir, la sociedad civil mercosureña requiere de tradiciones mercosureñas propiamente. Sin embargo, estas tradiciones deben ser creadas tanto por las autoridades como por la sociedad civil, manteniendo el papel de ciudadanía activa.

El proceso social de construcción de ciudadanía implica en principio una sociedad actuante que estimule la libre expresión y el desarrollo de personas, con la conciencia de que su solidaridad y participación construyen la sociedad en la que viven. Por lo anterior, el

papel del Estado en la construcción de la ciudadanía es fundamental. Actuar como ciudadano entonces implica un conocimiento mínimo de las normativas y leyes que una sociedad ha desarrollado, para promover o restringir la interacción social vinculada a los procesos de formación, diseño y defensa de las políticas públicas. Entendiendo como política pública aquella en la cual se permite desde el diseño la intervención de todos los agentes y los actores involucrados en un proceso social o económico. (Grubits & Vera-Noriega, 2005, p. 12)

La ciudadanía informada y empoderada es necesaria para su propia consolidación, si bien la participación de los Estados es requerida, “la ciudadanía se construye y se transforma a partir de los propios ciudadanos y no como un ejercicio normativo del Estado” (Grubits & Vera-Noriega, 2005, p. 13). Así, los ciudadanos del bloque no sólo reconocerán sus alcances, sino que se identificarán con ellos.

Ahora bien, la ciudadanía regional implica esa construcción mutua entre Estado y sociedad, no confundiendo ciudadanía con identidad ni ciudadanía nacional con regional, por tanto, existe una diferencia también entre la ciudadanía civil y política. “La ciudadanía civil se corresponde con los derechos legales -libertad de expresión y de religión, derecho a la propiedad y a ser juzgado por la ley-. La ciudadanía política se refiere a los derechos a participar en el poder político, ya sea como votante o mediante la práctica política activa y la ciudadanía social se refiere al derecho de


21

gozar de cierto estándar mínimo de vida, de bienestar y de seguridad económica (Villarreal, 1999, p. 2).

Es preciso señalar que en estos dos aspectos de la ciudadanía el MERCOSUR tiene avances sustanciales, tanto en la creación del Parlasur para su ciudadanía civil, como en la homologación de derechos del trabajador y seguridad social respecto a la ciudadanía política. A pesar de ello, el MERCOSUR debe ser cuidadoso respecto a la legitimación de sus acciones, toda vez que éstas son múltiples y variadas, podrían llegar a la fragmentación social, cuando la intención en realidad es construir legitimidad, a través del ejercicio pleno de la ciudadanía y de su construcción dinámica progresiva.

3. Análisis sobre la ciudadanía del MERCOSUR

La ciudadanía regional en América Latina se ha planteado desde antes de que se creara el MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones, por ejemplo, tenía avances sustanciales respecto a la ciudadanía regional, sin embargo, no se llegó a concretar y los intereses cambiaron con la salida de Venezuela y su ingreso al MERCOSUR. El MERCOSUR tiene avances también en su ciudadanía regional, por tanto, el presente apartado analiza el estatuto actual de su ciudadanía.

Respecto a lo anterior y basándose en la perspectiva histórica, Acosta explica lo siguiente:

La ciudadanía regional, lejos de ser un proceso novedoso, se remonta al inicio del siglo XIX, cuando los nuevos

Estados crearon tres figuras jurídicas con distintos derechos y obligaciones: el nacional (y/o ciudadano), el extranjero, y el ciudadano regional. Dicho ciudadano regional fue fruto del trato privilegiado que las nuevas repúblicas otorgaron a las personas provenientes de Latino América. Esto se plasmó en innumerables acuerdos bilaterales y multilaterales… que otorgaron diversos privilegios en cuanto a libre movilidad, igualdad de trato y acceso a la nacionalidad. El ciudadano regional se presentó así desde el inicio como una figura intermedia entre el nacional y el extranjero, alguien más cercano al primero que al segundo. (Acosta, 2016, p. 19)

La ciudadanía regional, si bien se planteaba desde hace casi dos siglos, no se ha logrado concretar, los escenarios han sido diversos para dar explicación a ello, sin embargo, en la actualidad el MERCOSUR representa una oportunidad para concretarlo dentro de su esfera territorial. El ciudadano regional, por ende, dejará de ser extranjero dentro del bloque, pero no dejará de ser nacional dentro de otro Estado miembro, tendrá la ciudadanía paralela, el intermedio entre ser nacional y extranjero, es decir, ciudadano del MERCOSUR.

El MERCOSUR posee una oportunidad que pocos esquemas de integración viven, aunque ha iniciado con la construcción de su ciudadanía, el proceso implica liderazgo, un actor que promueva la ciudadanía y mantenga tanto su progreso como la participación social. Las instituciones son actores fundamentales, y requieren de una identidad abarcadora que genere confianza y condiciones para llevar esa


22

identidad a lo externo, a lo social. Al respecto de los avances que posee

el MERCOSUR en la construcción de la ciudadanía, la realidad es que aún no posee instituciones con una identidad definida y que además la extiendan al común de la sociedad. Sin embargo, el Consejo del Mercado Común del Sur aprobó en el 2010 un Plan de Acción para la conformación progresiva de un Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR, y debe concretarse e implementarse para el año 2021, en el marco de su 30° aniversario de la creación del bloque, reconociendo con ello una serie de derechos a las personas nacionales de los Estados-miembros del bloque y de la región.

El MERCOSUR ha visualizado más allá de sus fronteras como bloque, plantea reconocer derechos a los ciudadanos de la región, busca dar facilidades para el tránsito de trabajadores principalmente y con ello crear una conciencia de pertenencia a una colectividad fundada sobre el derecho y al hecho de ser miembro activo de una sociedad política.

Actualmente, las discusiones en torno al concepto de ciudadanía se relacionan con dos aspectos que cuestionan el Estado-Nación y el concepto de ciudadanía a él unido. Por un lado, la globalización, el proceso por el cual las actividades económicas centrales y estratégicas, se encuentran progresivamente integradas a nivel mundial a través de redes... Por otra parte, lo que se ha considerado como la emergencia de sociedades cada vez más multiculturales en las que se fragmenta la teórica homogeneidad de los Estados-Nación, en gran medida

a partir de la creciente inmigración. (Aguirre, Mera & Nejamkis, 2007, p. 5)

Aguirre, Mera y Nejamkis hablan para el año 2007 de la globalización y la emergencia de sociedades cada vez más multiculturales, si bien esto es real, es preciso especificar que en la actualidad se vive un proceso nuevo en el que la globalización no está de todo dentro del aspecto social de los Estados y ha llegado a una sectorización, en la que ciertos grupos no se reconocen o identifican como miembros de un Estado. Entonces, la multiculturalidad si bien puede existir en lo regional dentro de un Estado, éstas pueden ser aglomeradas dentro de una región transnacional, reconociendo la identidad propia de cada una, pero dentro de una región. La llamada mundialización aboga en este sentido a reconocer que hay sectores o áreas de interés común y que se puede aceptar formas distintas de ser, pero eso no implica que la identidad de cada individuo disminuya y sea transformada.

La ciudadanía entonces, se constituye como un elemento fundamental para reconocer y aceptar la diversidad cultural dentro del MERCOSUR e ir generando lazos que le den pertenencia al bloque e interés común por los asuntos que le atañen a cada región intra-MERCOSUR. La libre circulación de persona, por ejemplo, tiene la facultad de generar compromisos e interés en más áreas que los referentes a la migración, como la residencia, derecho a la educación, salud, entre otros, hecho que el MERCOSUR comenzó a desarrollar con el estatuto de ciudadanía, aunque ha permanecido la identidad nacional, y ello limitado sus avances en la construcción ciudadana regional.


23

El MERCOSUR se encuentra en un proceso de construcción gradual de la ciudadanía regional, en donde existe una acumulación importante de resultados y de logros cuantificables. Los logros configuran una serie de elementos en torno a la ciudadanía basada en derechos, y donde el énfasis se encuentra asociado a la relación con la libre circulación de las personas, asuntos laborales, movilidad de trabajadores y migraciones; especialmente en cuestiones relacionadas a fronteras, trabajo y empleo, defensa del consumidor, comunicaciones, educación, identificación y cooperación consular y derechos políticos. (MERCOSUR, 2016, p. 16)

Ahora bien, el MERCOSUR se encuentra en el proceso de construcción de ciudadanía regional, sin embargo, es preciso analizar la visión sobre este aspecto de la dimensión social de la integración abarcado por la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) y promovido por el Instituto Social del MERCOSUR. Luiz Inácio Lula da Silva, reconoce la convergencia necesaria entre lo social y lo político manifestando para ello lo siguiente:

Resultará necesario conjugar la acción política con la acción social, de modo que se consolide un colectivo hegemónico capaz de sustentar en el largo plazo las transformaciones en curso. Pensar en un MERCOSUR con el que sus ciudadanos se vean identificados y construir una identidad regional implican democratizar las relaciones de poder y promover la participación orgánica dentro de

un amplio bloque que continúe profundizando sus objetivos de inclusión social. (ISM, 2012, p. 21)

Sustentar en el largo plazo las transformaciones implica generar estructuras y proyectos de constante presencia en la sociedad civil del MERCOSUR, lo cual llevaría evidentemente a que los habitantes del bloque se identifiquen como ciudadanos, si bien no hay un actor que esté dispuesto a asumir los costos de la contención de las transformaciones sociales, es preciso que los Estados inviertan en ella. Entonces “la conversión del Gasto Social en Inversión Social implica una perspectiva de largo plazo para el desarrollo de capacidades y es, por tanto, mucho más difícil de ser recortada” (ISM, 2012, p. 51).

El hecho de que sea inversión social implica que se reconozcan asimetrías no sólo sociales, sino también político-económicas y abordarlas como un elemento a disminuir para generar mayor aceptación y credibilidad de la ciudadanía regional. “A su vez, la sustentabilidad del bloque no sólo radica en lograr competitividad y crecimiento, sino también en generar condiciones que contribuyan sinérgicamente al acceso y al ejercicio de los derechos de ciudadanía como plataforma esencial para dotar de legitimidad al proceso de integración y para contribuir a la creación del sentido de pertenencia a una identidad regional (ISM, 2012, p. 72).

Crear un sentido de pertenencia y evolucionar a una identidad regional refiere un proceso complejo, y reconocer inicialmente que la ciudadanía regional es un intermedio entre ser inmigrantes y ser nacional de un Estado parte del MERCOSUR. La ciudadanía se


24

constituye como una forma más de garantizar el proceso de integración y sobre todo de aceptación y asimilación por parte de la población.

El MERCOSUR está ya en el proceso de crear pertenencia e identidad regional a través de la ciudadanía, y este proceso lo ha plasmado en su Plan de Acción para el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, en su Decisión N° 64/10 del Consejo del Mercado Común. Este Plan de Acción es específico y avanzado para el nivel de integración actual del MERCOSUR, cabe señalar el artículo 2 del mismo que manifiesta:

El Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR estará integrado por un conjunto de derechos fundamentales y beneficios para los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR y se conformará en base, entre otros, a los siguientes objetivos oportunamente trazados en los Tratados Fundacionales del MERCOSUR y en la normativa derivada: - Implementación de una política de libre circulación de personas en la región. - Igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas para los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR. - Igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación. (MERCOSUR, 2011)

Cabe señalar la descripción que hace este artículo al definir los objetivos, que son en esencia la implementación de un reconocimiento igual hacia los nacionales de los Estados miembros del bloque. Este igual reconocimiento abarca las esferas de mayor interés social, en

derechos y libertades como servicios, en ese sentido especifica 11 puntos a trabajar para lograr esos objetivos, que son los siguientes: “art. 2, el Plan de Acción se integrará con los siguientes elementos: 1. Circulación de personas; 2. Fronteras; 3. Identificación; 4. Documentación y Cooperación Consular; 5. Trabajo y Empleo; 6. Previsión Social; 7. Educación; 8. Transporte; 9. Comunicaciones; 10. Defensa del Consumidor; y 11. Derechos Políticos” (MERCOSUR, 2011).

Por su lado, el Plan Estratégico de Acción Social (PEAS) representa, hasta cierto punto, la creación de ciudadanía pues explica la necesidad de una estabilidad democrática y continuidad de las políticas públicas emanadas de las instituciones sociales del MERCOSUR. Lo principal a tomar en cuenta es la convergencia de estrategias del tema social en la agenda política de los Estados-parte, en la medida que exista esta convergencia será la creación propia de la ciudadanía y su aceptación regional.

El Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR es avanzado para su nivel de integración y sus avances son positivos al proceso. Sin embargo, Chejter (2011) visualiza algunos puntos limitantes sobre este proceso de construcción de ciudadanía regional como la ausencia o debilidad de políticas públicas regionales, especialmente culturales y sociales, así como una escasa participación ciudadana. Explica también limitantes como la priorización de los intereses nacionales sobre los regionales. Chejter, argumenta, en este sentido, que es preciso hacer la diferencia entre la actual falta de legitimidad no de las instituciones como tal, sino de los sectores políticos


25

que poseen esa concentración de poder, como el Consejo del Mercado Común y el Grupo Mercado Común, que poca participación dan a la ciudadanía.

Sin embargo, existen actores sociales que promueven mayor participación y apertura a la toma de decisiones, mismos actores que están asociados a una identidad y objetivos comunes. Estos objetivos comunes implican que la ciudadanía del MERCOSUR no sustituya a la ciudadanía nacional, que en esencia no es posible porque se atenta contra la identidad del ciudadano nacional. En este sentido, es válido cuestionar si esta ciudadanía paralela e intermedia entre ser nacional y extranjero, podría generar algún conflicto o contradicción respecto de normativas que limiten algunos derechos como educación, salud, servicios entre otros, con base en la nacionalidad, sobre todo en el tema laboral.

El MERCOSUR, por tanto, requiere cuestionar cómo brindar ciudadanía sin ceder soberanía, ya que sus instituciones si bien pueden ser más confiables, son intergubernamentales, lo que las pone en una posición asimétrica estructural y algunos casos, como el Parlasur, no vinculantes. Otro aspecto conectado a la integración ciudadana no solo son las instituciones, sino el acercamiento cultural, enfocado ello a la aceptación, asimilación y respeto de otros sectores sociales.

El órgano de representación ciudadana mercosureño, el Parlasur, en esencia ya es un actor enfocado en la creación de ciudadanía regional. Su alcance es limitado, pues sólo emite recomendaciones y sus resoluciones no son vinculantes, sólo dos países votan por sus legisladores y los demás son electos

por su gobierno directamente. Al respecto de esto, el Programa MERCOSUR Social y Solidario especifica:

En cuanto a la implementación del Estatuto de Ciudadanía, tales aspectos son fundamentales para generar un sentimiento de identidad y ciudadanía regional. En efecto, los derechos políticos y el rol activo del PARLASUR necesariamente deben ir vinculados con los procesos de implementación de los dos instrumentos, tanto del Estatuto de la Ciudadanía como del Plan Estratégico de Acción Social. (MERCOSUR, 2016, p. 18)

La vinculación política es indispensable al proceso de construcción de ciudadanía y ello implica generar una continuidad en las políticas de las instituciones, para así generar legitimidad. “El Estado ya no es el único que regula la identidad de los individuos, ni tampoco el interés nacional en forma exclusiva. Comienzan a aparecer nuevas instituciones, organizaciones que van a articular los intereses de los individuos con una mayor legitimidad que el propio Estado (Espejo & Francescon, 2012, p. 44).

En los actuales procesos de integración, no se puede avanzar o profundizar sin tomar en cuenta la dimensión social, y para ello es necesario mantener y crear instituciones sólidas. Las nuevas estructuras sociales manifestadas a través de las instituciones no representan una disminución del Estado, sino que éstas amplían las capacidades institucionales de los Estados, creando un efecto expansivo sobre los demás miembros del bloque.


26

El ciudadano puede pensarse desde dos perspectivas, una que lo ve como poseedor de derechos y obligaciones, que es la visión más extendida trabajada por Marshall (1950); mientras que la otra visión comprende al ciudadano como actor de una identidad cultural, en el sentido en que la ciudadanía involucra un sentimiento de pertenencia a una “comunidad imaginada”. Este argumento plantea que para ejercer derechos de ciudadanía es esencial el reconocimiento como ciudadano por otros miembros lo cual implica compartir valores culturales o una identidad. (Espejo & Francescon, 2012, p. 44)

En el caso del MERCOSUR la perspectiva más inmediata a implementar es la primera, el ciudadano como poseedor de derechos y obligaciones. En la medida en que el ciudadano identifique sus derechos y obligaciones respecto a una entidad intergubernamental, es como asimilará el concepto y sentido de pertenencia de ciudadanía regional. Es importante señalar el derecho al reconocimiento e integración dentro del bloque, pues los que se sientan excluidos serán quienes puedan generar inestabilidad tanto en el Estado como en el MERCOSUR mismo.

Finalmente, el conflicto principal para el avance de la ciudadanía regional es que, en el MERCOSUR, los poderes ejecutivos actúan para “proteger la soberanía”, y no para compartirla (Malamud, 2010, p. 650). El spillover político en el proceso de integración del MERCOSUR presenta límites claros, impuestos por los Ejecutivos, quienes

mantienen el férreo control del proceso. El proceso de integración no se auto-refuerza: la voluntad política de los Estados es determinante de las pautas y velocidad del desarrollo del esquema (Álvarez, 2011, p. 224). Así, la ciudadanía participativa a través de las instituciones se constituye como un elemento capaz de auto-reforzar el proceso de integración del MERCOSUR.

4. Ventajas del MERCOSUR para la consolidación de su ciudadanía

Desde el momento en que se plantea la ciudadanía regional y se analiza sobre ella para definirla, es posible decir que es un término en evolución, no sólo por las nuevas dimensiones que adquiere, sino por el impacto que genera el uso y aplicación del concepto. En los procesos de integración actuales, el MERCOSUR es el segundo más avanzado después de la Unión Europea que posee supranacionalidad, y para su nivel de integración tiene ya contemplada la ciudadanía regional. Será importante que la construcción la de ciudadanía sea específica respecto de los derechos y obligaciones que adquieran los ciudadanos.

En este sentido, Acosta argumenta que “cualquier acuerdo de ciudadanía suramericana tendrá que certificar mecanismos de interpretación homogénea de derechos, así como vías para que el individuo pueda reclamarlos ante las instancias correspondientes cuando estos puedan ser negados” (Acosta, 2016, p. 21). El argumento de Acosta implica la necesidad de crear instituciones intergubernamentales


27

adecuadas para proveer los derechos y gestionar las obligaciones, estas instituciones deben crear redes que abarquen todos los niveles sociales de autoridad, es decir, desde lo local, lo nacional, hasta lo regional. Ramírez define así que la ciudadanía en estas condiciones debe ser mixta, por la referencia a esos niveles políticos.

Es a nivel local, municipal donde los migrantes tienen que enfrentarse al real acceso a servicios como vivienda, salud, educación etc.; es a nivel nacional donde los Estados, soberanos, tienen la capacidad para regular los flujos de bienes, capitales y personas; y es a nivel regional intergubernamental donde se tienen que dar una extensión y transnacionalización de los derechos al surgir nuevas entidades políticas y por ende nuevos actores políticos. (Ramírez, 2016, p. 33)

Las nuevas entidades políticas y los nuevos actores que ello conlleva requieren de la actualización y comprensión de la necesidad de consolidar la ciudadanía regional. El sistema político internacional pasa por una reestructuración, tanto por el descenso en el poder de Estados Unidos como por el ascenso de nuevos actores económicos y políticos, sobre todo el foro BRICS. El arribo de Donald Trump al poder plantea una modificación particular al sistema interamericano, y una manera de hacer frente la región a los nuevos escenarios internacionales con más potencias mundiales, es a través del equilibrio de poder que puedan generar los procesos de integración regional.

La construcción de la ciudadanía del MERCOSUR es un medio legítimo para el avance del propio proceso de integración, sin embargo, se requiere de un liderazgo político y social capaz de solventar la inversión social para generar la asimilación y aceptación de la ciudadanía del MERCOSUR. Esta asimilación y aceptación de la ciudadanía regional depende de la creación de un sentido de pertenencia al bloque.

El MERCOSUR comenzó como un esquema meramente comercial y no tomó en cuenta el, en su momento “impacto”, a la sociedad, que ahora se convierte en “alcance” social del bloque. Este alcance logra llegar hasta la creación de pertenencia, necesariamente a través del diálogo intercultural, para conocer y asimilar las diferencias entre cada identidad local, nacional o ya regional, y con ello generar respeto, un respeto desde el no juzgar, desde una mirada lógica de acercamiento.

La ciudadanía entonces, representa un eje de articulación para la integración ciudadana. Incluso el actual efecto Trump para América Latina es un evento coyuntural que puede crear bases para un mejoramiento de las instituciones sociales, visto esto como el elemento desestabilizador externo que amenaza la integridad del bloque. Esta mejora de las instituciones sociales daría mayor interés y legitimidad a las acciones emprendidas por el MERCOSUR, abarcando espacios regionales e integrándolos hacia la consolidación ciudadana.

Evidentemente los procesos de integración poseen limitantes en su desarrollo, respecto a la ciudadanía, la


28

Asociación Latinoamericana Organizaciones de Promoción al Desarrollo (ALOP), describe:

La construcción de un MERCOSUR ciudadano no es ajena a la dinámica de los otros componentes del proceso de integración. Así como no es posible una ciudadanía regional sin instancias supranacionales tampoco es posible lograr una conciencia de lo regional en nuestros países si no funciona la complementación productiva, un comercio justo e inteligente, una capacidad de negociación regional o la necesaria formulación de políticas públicas conjuntas que garanticen los derechos de todos sus pobladores. (ALOP, 2009, p. 39)

Entonces, si bien el MERCOSUR es un esquema intergubernamental, la ALOP especifica la necesidad de potencializar las capacidades de articulación comercial y complementación productiva, en aras de generar capacidad de negociación regional e incluyente a todos los miembros. La articulación productiva implica una estrecha relación entre los Estados, facilitando así el desenvolvimiento de políticas públicas que garanticen los derechos de los ciudadanos del bloque.

La construcción del MERCOSUR ciudadano y social necesita de la solución de los otros problemas irresueltos del proceso de integración tales como el avance en la formulación de políticas públicas regionales centradas en la expansión de los derechos, la redistribución y manejo de los recursos, entre otros (ALOP, 2009, p. 40). La formulación de políticas públicas regionales se refiere a la eficiencia de las

instituciones regionales y su alcance para influir en otras instituciones o en su defecto, tener capacidad de acción individual frente a ciertos fenómenos sociales. Esa influencia o capacidad de acción individual se refiere a la maximización de la participación social, es decir:

La institución ciudadana, más que un título otorgado, es una conquista desde lo social que acepta sus divisiones —no hay sociedad sin divisiones—, pero que propone un foro de pertenencia para, desde allí, construir el vínculo con los demás, sean propios o no. Porque la institución de la ciudadanía debe ser la instancia más abierta a la pertenencia, a condición de que le reconozcamos pertenencia por derechos y por deberes, irremisiblemente sujeta a la pluralidad y a la inclusión de los otros como otros. (Santamarina-Vicario, 2015, p. 55)

Entonces, no existe ciudadanía sin pluralidad, ni instituciones sin sentido de pertenencia a un todo entre diferentes. Entender que los sectores sociales se caracterizan por la aceptación de los demás a pesar de sus diferencias, incluso aquellos que son más radicales, implica un acto de madurez política social para la comprensión de que la ciudadanía regional posee más beneficios que limitaciones al considerarse como iguales.

Esta consideración como iguales significa concebirse como una nueva estructura socio-cultural en formación. Es necesario un cuestionamiento para generar auto-comprensiones por parte de la ciudadanía, en la que la percepción sea que son sumamente similares como para formar un propósito común (Holston


29

& Appadurai, 1996). La capacidad de generar propósitos comunes implica que tanto la ciudadanía como la institucionalidad generen una identidad capaz de expresarse a nivel externo, es decir, que no sea sólo aceptada por la población misma, sino reconocida por actores y Estados externos.

La ciudadanía regional, por ende, requiere de una identidad institucional capaz de ejercer presencia sobre las demás instituciones y abogar por los derechos y obligaciones ciudadanas. De manera tal que, los ciudadanos del MERCOSUR podrán percibirse a sí mismos como nacionales de sus respectivos Estados y también como integrantes, ciudadanos, de un proyecto común.

De hecho, en cierta medida podemos entender que se produce un tipo de identidades superpuestas. Esta idea de identidades solapadas sería, en parte, el equivalente a lo que se ha llamado “soberanía compartida” respecto de la relación político-jurídica entre el Estado nacional y el regionalismo. Para ser más preciso, aunque un Estado no delegue su soberanía nacional a una entidad supranacional, ese Estado puede alcanzar acuerdos y consensos con sus vecinos en ciertos ámbitos y puede decidir poner en común las decisiones sobre determinados asuntos. Así, de la misma manera, un ciudadano, sin rechazar ni negar sus sentimientos de pertenencia a su Estado nacional, puede al mismo tiempo incorporar activamente el proyecto regional como algo común y compartido con el resto de los ciudadanos de dicha región. (Caballero, 2014, p. 456-457)

Entonces, no se requiere ceder soberanía para crear acuerdos y mecanismos de toma de decisiones comunes para intereses comunes, además un aumento de la interdependencia genera mayor interés y preocupación por lo que sucede con aquél con el que se integran. Este interés y preocupación regional llevan a crear, en el mediano-largo plazo, una identidad regional. El proceso de construcción de la identidad, así como los procesos de integración son de mediano a largo plazo, esto porque la identidad se va concretando en base a construcciones sociales que influyan en el imaginario colectivo y las percepciones que se crean sobre el individuo. En este sentido, Loza (2003) explica lo siguiente:

La manera como se percibe el ser humano a través de la experiencia adquirida dentro de un contexto social lo hace constituir imágenes y sentidos de sí mismo y de los demás; comienza entonces un proceso de identificación y ubicación que sobrepasa la asimilación de roles o estatus externos; es un proceso interno que primero hace que se descubra así mismo, busque posteriormente la comunicación con quienes considera iguales, y, en momentos específicos luche personal o colectivamente por su reivindicación. Ese es el proceso de identidad, asociado directamente a la transición. (Loza, 2003, p. 365)

Al principio de este documento se habló sobre la tradición como la repetición de un evento, y tiene que ver con lo que Loza explica al respecto de la lucha personal o colectiva por la


30

reivindicación, y crear la ciudadanía regional implica ampliar las tradiciones actuales para generar movimiento, es decir, el proceso de transición.

Así, respecto de la historia común e intereses similares en la región, explica Loza que “ser semejante es paradójico: por un lado, es útil porque permite la estandarización de comportamientos que potencialmente integran una comunidad, por otro, significa forzar la competencia para ofrecer más características y ser efectivamente considerados” (Loza, 2006, p. 141). Quiroga (2010) describe que en este sentido es importante el valor intrínseco que poseen las instituciones en lo que respecta al cambio o transformación de identidades e intereses, ya que los actores van conformando interacciones y prácticas, mismas que crean intereses y expectativas conjuntas.

Entonces, la interdependencia requiere ir más allá de lo político, económico, social e institucional, y abarcar elementos de las diferentes identidades tanto nacionales como de etnias, permitiendo así un estatuto de ciudadanía regional más amplio e inclusivo. Sosa, expone al respecto de la identidad que “si analizamos quién construye la identidad colectiva y para qué, observamos que así se determina en buena medida su contenido simbólico y su sentido para quienes se identifican o no con ella. La construcción de identidad siempre tiene lugar en un contexto marcado por relaciones de poder” (Sosa, 2010).

La identidad regional que va de la mano de la ciudadanía regional, se construye entonces a partir de la redefinición de la posición del bloque respecto a lo interno y externo, buscando

con ello transformar, transitar a una nueva estructura social de alcance regional. Así, Sosa continúa su análisis y habla al respecto de las oportunidades que posee el bloque para crear esta identidad regional.

La construcción de una identidad MERCOSUR exige un esfuerzo consciente de políticas activas, a partir de la multiculturalidad y una historia compartida. Las políticas de cada Estado Parte del MERCOSUR se han concentrado en la defensa y reproducción de los respectivos patrimonios culturales e históricos y de sus respectivas identidades, aunque también han reservado espacios, todavía poco importantes, a los elementos identitarios de sus vecinos. (Sosa, 2010, s.p.)

Finalmente, la identidad se crea con las relaciones de poder, liderazgo y es propiciada por las relaciones comerciales, pero generar una identidad común requiere de promover una agenda no económica. Así, el aspecto social se vuelve el actor clave en los procesos de integración regional. Loza (2003) explica en este sentido que, bajo circunstancias de redefinición de ciudadanía, se despliega un abanico de relaciones y representaciones sociales que deben estar reconocidas como identidades paralelas, comenzando a gestarse así una sociedad emergente.

Conclusiones

La construcción de la ciudadanía del MERCOSUR ha sido un proceso


31

con altibajos, atendiendo a los intereses nacionales y potencializado según la temporalidad y situación del bloque. Evitar estos altibajos requiere de crear una institucionalidad social del MERCOSUR consolidada, inclusiva y sobre todo vinculante, para dar legitimidad, aceptación y asimilación de ésta ciudadanía a la población de los Estados del bloque. Las instituciones deben delimitar sus esferas de acción y alcance, para evitar traspasar la delicada línea entre ciudadanía y nacionalidad, respetando así la soberanía nacional.

Respetar las identidades nacionales desde el no juzgar y fomentar la creciente interdependencia regional para promover un mayor acercamiento, es fundamental para generar no sólo aceptación sino también la necesidad de consolidar la ciudadanía regional. Si bien la población en general aún no se concibe como “ciudadano del MERCOSUR”, el proceso está iniciado, su límite es el 2021 para concretarlo y la realidad es que de concretarse en lo teórico, en lo práctico puede carecer de aceptación y legitimidad.

En el marco del actual sistema político internacional, es preciso diferenciar entre la globalización y la mundialización, esta última permite una asimilación mayor de la ciudadanía regional, pues no atenta contra la identidad y soberanía nacional. Así, la mundialización promueve el multilateralismo y el regionalismo abierto. Mientras que la globalización busca homogeneizar todos los actores y elementos, la mundialización da al MERCOSUR una opción más rápida en la consolidación de su ciudadanía.

Avanzar en el proceso de

integración implica que el MERCOSUR debe hacerse cargo de la defensa de los bienes públicos regionales, a través de la interdependencia y articulación productiva, elementos que facilitarían la credibilidad social institucional. En este sentido existe el conflicto latente del presidencialismo y las agendas paralelas, algunas veces incluso un discurso de fragmentación del bloque, es decir, mientras un Estado aboga la proximidad, otro puede buscar acuerdos externos bilaterales sin considerar al propio MERCOSUR.

Finalmente, uno de los principales conflictos para crear ciudadanía en el MERCOSUR es la falta de información brindada a los ciudadanos. Se requiere programas de cooperación regional que promuevan las acciones y resultados de las instituciones mercosureñas, dar mayor participación a la sociedad civil organizada y promover la inclusión regional. Por tanto, es necesario profundizar en los avances actuales y generar nuevas políticas públicas encaminadas a la ciudadanía regional, crear articulación institucional más eficiente y promover una agenda de inversión a la dimensión social de la integración.

Referencias

Acosta, D. (2016). 200 años de ciudadanía suramericana. En J. Ramírez (Ed.), Hacia el Sur. la construcción de la ciudadanía suramericana y la movilidad intrarregional. Quito: CELAG.

Aguirre, O., Mera, G. & Nejamkis, L. (2007). Migrantes y ciudadanos. Avances y contradicciones del MERCOSUR. (Inédito). Recuperado de http://


32

webiigg.sociales.uba.ar/pobmigra/archivos/PonenLibreCirculac.pdf

ALOP (2009). El MERCOSUR ciudadano. Retos de una nueva institucionalidad. Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción del Desarrollo. Montevideo.

Álvarez, M. (2011). Origen y evolución de los parlamentos en los procesos de integración regional. Los casos del Parlamento Europeo y el Parlamento del MERCOSUR. Colombia Internacional, (74), 207-229. Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=81222598009

Bokser, J. (2001). Ciudadanía e Identidades Colectivas. Pluralistas, (4). Recuperado de https://www.academia.edu/31456410/Ciudadan%C3%ADa_e_identidades_colectivas

Caballero, S. (2014). La identidad del MERCOSUR: regionalismo y nacionalismo. Foro Internacional, 54(4), 841-865.

Chejter, S. (2011). Ciudadanía regional y gobiernos locales del MERCOSUR. Diagnóstico situacional. Innovación y Cohesión Social: Capacitación Metodológica y Visibilidad de Buenas Prácticas (INCIDE).

Díaz, B. (2011). Condiciones para la construcción de ciudadanía. Orbiz, Revista Científica Ciencias Humanas, 7(19), 198-209. Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=70919155011

Espejo, S. & Francescon, E. (2012). La ciudadanía regional en Sudamérica. Breve Análisis de la Participación en el MERCOSUR. Visiones de América Latina, (6), 42-59. Recuperado de https://www.openstarts.units.it/dspace/

bitstream/10077/5825/1/Espejo_Francescon_VisioniLA_6_2012.pdf

Grubits, S. & Vera-Noriega, J. (2005). Construcción de la identidad y la ciudadanía. Ra Ximhai, 1(3), 471-488. Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=46110303

Hindess, B. (2003). Los Fines de la Ciudadanía. Cinta de Moebio, (16). Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=10101603

Holston, J. & Appadurai, A. (1996). Cities and citizenship. Public Culture, (8), 187-204.

ISM. (2012). La Dimensión Social del MERCOSUR: marco conceptual. Instituto Social del MERCOSUR. Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS).

Lizcano, F. (2012). Conceptos de Ciudadano, Ciudadanía y Civismo. Polis, 11(32). Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=30524549014

Loza Vazquez, M. (2006). A dimensão social dos processos de integração regional na América Latina: atores e agentes da sociedade emergente no MERCOSUL e NAFTA. Os casos do Brasil e do México 1991 – 2006. (Tesis de Doctorado). Universidad Estatal Paulista, São Paulo, Brasil.

Loza, M. (2003). Pautas iniciales para estudiar los contenidos sociales de la integración: globalización, escenarios de desconcierto e identidad. En A. Rocha, et al. (Ed.), La Integración Regional de América Latina en una Encrucijada Histórica. México: Universidad de Guadalajara.

Malamud, A. (2010). Latin American regionalism and EU studies. Journal


33

of European Integration, 32(6), 637-657.

Malamud, A. (2011). Conceptos, teorías y debates sobre la integración regional Norteamérica. Revista Académica del CISAN-UNAM, 6(2), p. 219- 249. Recuperado de http://www.redalyc.org/pdf/1937/193722773008.pdf

Martínez, V. & Gómez, E. (2006). Luces y sombras en el concepto de ciudadanía. Revista Trubina Abierta, 205-217. Recuperado de https://www.academia.edu/30660779/Luces_y_sombras_en_el_concepto_de_ciudadan%C3%ADa

MERCOSUR. (2011). Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR. Plan de Acción. Decisión 64/10 del CMC. Boletín Oficial, 28 de Abril de 2011.

MERCOSUR. (2016). Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR y Plan Estratégico de Acción Social, Logros y Desafíos Pendientes. Recuperado de http://www.MERCOSURsocialsolidario.org/wp/wp-content/uploads/2017/04/PEAS-y-EC_Logros-y-desafios-pendientes.-.pdf

Mieles, M. & Alvarado, S. (2012). Ciudadanía y competencias ciudadanas. Estudios Políticos, (40), 53-75. Recuperado de http://w w w. r e d a l y c . o r g / a r t i c u l o .oa?id=16429068004

Navarro, J. (2013). De la ciudadanía regional Andina a la Ciudadanía Universal en la Constitución del Ecuador de 2008. Revista VIA IURIS, 15, 179-191. Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=273931062011

Puig, J. (1986). Integración y autonomía de América Latina en las

postrimerías del Siglo XX. Instituto de Integración Latinoamericana, 2(109). Recuperado de http://www.iadb.org/intal/intalcdi/integracion_latinoamericana/documentos/109-Catedra_intal.pdf

Quiroga, M. (2010). ¿Puede ser el MERCOSUR una herramienta de cooperación al desarrollo eficaz en los próximos años? Transparencia y Claridad en la Gestión Pública. Recuperado de http://www.kas.de/upload/auslandshomepages/chile/Teoria_Politica/Teoria_Politica_part9.pdf

Ramírez, J. (2016). Hacia el Sur. La construcción de la ciudadanía Suramericana y la Movilidad Intrarregional. J. Ramírez (Ed.), Hacia el Sur. la construcción de la ciudadanía suramericana y la movilidad intrarregional. Quito: CELAG.

Rosales, J. (2003). México como Actor de la Integración Neoliberal. En A. Rocha, et al. (Ed.). La Integración Regional de América Latina en una Encrucijada Histórica. Guadalajara: Universidad de Guadalajara, México.

Sánchez, I. (2006). Educación para una ciudadanía democrática e intercultural en Colombia. (Tesis de Doctorado). Universidad de Barcelona, España. Recuperado de http://www.tesisenxarxa.net/TDX-0307107-084832/index.html

Santamarina-Vaccari, C. (2015). Dificultades para la construcción de la ciudadanía en la Sociedad de Consumo. LiminaR. Estudios Sociales y Humanísticos, 13(2), 53-61. Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=74540298005


34

Serrano, L. (2008). Sobre la naturaleza de la integración regional: teorías y debates. Revista de Ciencia Política, 28(2). Recuperado de http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-090X2008000200004

Sosa, A. (2010). La construcción de una Identidad MERCOSUR.

Amersur. Recuperado de http://www.amersur.org/integracion/identidad-MERCOSUR/

Villarreal, M. (1999). Construir ciudadanía: construcción democrática de poder. Última Década, (10). Recuperado dehttp://www.redalyc.org/articulo.oa?id=19501003

Citizenship of MERCOSUR: the progress in its construction and consolidation

Abstract: The initiated citizenship of MERCOSUR is the binding social process of its intergovernmental institutions. The present article starts from the idea that the regional citizenship can´t be given without an inclusive and binding consolidated institutionality to give legitimacy to regional citizenship while respecting national sovereignties, and fostering interdependence. Therefore, the concept of regional integration and regional citizenship, and its construction, are debated, then it´s analyzed the citizenship of MERCOSUR, with an analysis of the advantages of the block for citizenship. It concludes that citizenship can´t be given without a solid institutionality of the social dimension.Keywords: citizenship, MERCOSUR, regional integration, institutionality.

Resumen biográficoMaestro en Relaciones Económicas Internacionales y Cooperación, Universidad de Guadalajara, México.

Como citar este artículoSantana Peña, I. A. (2017). Ciudadanía del MERCOSUR: avances en su construcción y

consolidación. Revista MERCOSUR de políticas sociales, 1, 13-34. doi: 10.28917/ism.2017-v1-13

Revista MERCOSUR de políticas sociales - ISSN 2523-0891 (impreso)Vol 1 ; 2017; pp. 5-12 - doi: 10.28917/ism.2017-v1-5

EDITORIAL

5

LA REVISTA MERCOSUR DE POLÍTICAS SOCIALES FRENTE AL DESAFÍO DE CONSTRUCCIÓN DE LA

DIMENSIÓN SOCIAL REGIONAL

Para el equipo editor de la Revista MERCOSUR de Políticas Sociales (RMPS) es un placer presentar este primer número, el cual inaugura una nueva etapa en el proceso de consolidación institucional del ISM dentro del ámbito de las políticas sociales regionales. Con esta publicación, el Instituto Social viene a ocupar un espacio novedoso, de generación de conocimientos aplicados a los procesos de integración y de construcción de ciudadanía regional. Desde el MERCOSUR, con una mirada ampliada sobre las políticas sociales y los procesos de integración regionales, la RMPS aspira a iluminar la comprensión sobre estos diversos procesos que están ocurriendo en la América Latina.

La Revista es una publicación de carácter científico, de frecuencia anual, que apunta a ser un medio a disposición de la comunidad de académicos, técnicos y hacedores de políticas de la región. La RMPS busca favorecer la publicación de conocimientos novedosos sobre los procesos de integración social regionales, fortaleciendo el diálogo de la comunidad de científicos, académicos, técnicos estatales y políticos que se desempeñan en el campo de políticas públicas. La Revista está comprometida con el pluralismo teórico y metodológico, aceptando contribuciones académicas que busquen enriquecer el proceso de las políticas públicas.

Esta publicación apuesta a ser un puente entre los campos de generación de conocimientos científicos y técnicos, vinculados a las temáticas sociales y los procesos de integración, con los espacios institucionales de la integración regional y sus hacedores de políticas. Aspiramos a motivar esa extensa red de académicos, investigadores y técnicos que se desempeñan en estos campos, y que actúan en las diversas universidades, centros de investigación y burocracias técnicas especializadas de Estados que integran el MERCOSUR. Se trata, en última instancia, de enriquecer el proceso de elaboración y de diseño de las mejores opciones de política, alimentando el proceso democrático de toma de decisiones dentro del bloque regional del MERCOSUR.

Los artículos de la RMPS están referidos a estudios sobre políticas sociales, procesos de integración regional y construcción de ciudadanía. Se brindará espacio a evaluaciones de políticas y programas, diagnósticos sectoriales, revisiones y discusiones teóricas, estudios de caso y en perspectiva comparativa, estudios de tipo prospectivo. La orientación práctica de la RMPS trata de privilegiar aquellos trabajos que tengan por norte la mejora de los procesos de formulación, de diseño y de implementación de políticas públicas relevantes en la región. De esta manera, la RMPS pretende contribuir a ilustrar y esclarecer los procesos de toma de decisión, mejorando la calidad técnica y democrática de los resultados de la política regional.

Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol 1 : 2017

6

En el campo conceptual, para la RMPS la noción de dimensión social del MERCOSUR resulta clave, porque condensa la idea y aspiración de un espacio de integración ciudadana, en el cual los derechos sociales de las personas son respaldados por todos los Estados Partes. En este sentido las temáticas comprendidas por las orientaciones normativas del Estatuto de Ciudadanía, la Declaración Sociolaboral y el Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR son marcos inspiradores fundamentales. Esas líneas definen el marco de las temáticas a ser abordadas, en tanto expresan y materializan las aspiraciones en materia de integración ciudadana de los Estados del bloque regional.

Dentro de los ejes principales que destacan los instrumentos de integración social del bloque, cabe señalar aquellas problemáticas y políticas relacionadas con: facilitar la libre movilidad de las personas dentro del bloque regional; erradicar el hambre, la pobreza y las desigualdades sociales; garantizar los derechos humanos, universalizar la salud pública y el acceso a la educación; valorizar y promover el respeto a la diversidad cultural, étnica, racial y de género; asegurar el acceso al trabajo decente y a los derechos de previsión social, entre otros. Resulta evidente que esta corta enumeración no agota ese extenso campo de la dimensión social y ciudadana del MERCOSUR, sometido siempre a los desafíos que nos plantea la política democrática.

Como podemos apreciar, la construcción de ciudadanía dentro de los procesos de integración regional comprende a una diversidad de asuntos y problemas de política social. Dicha diversidad no hace más que reflejar la complejidad que tienen los procesos de integración regional, poniendo sobre la mesa los factores políticos, económicos, sociales y culturales que siempre están en juego. Resulta fundamental la reflexión crítica sobre todos estos factores, para ser incorporado en el proceso de construcción y funcionamiento de las instituciones que regulan y sustentan los procesos de integración.

Este emprendimiento cuenta en su favor con el apoyo de un importante cuerpo de académicos provenientes de diversas universidades y centros de investigación de la región. La producción de conocimientos sobre estas temáticas es más que relevante, tanto en cantidad como calidad, fruto de la importante cantidad de académicos y núcleos de investigación que se han volcado a estos asuntos. Esto no hace más que resaltar la importancia de un campo multidisciplinar como el de las políticas sociales, en donde los estudios sobre ciudadanía y los procesos de integración regional aparecen como un foco de conocimiento fundamental.

Importa señalar que este primer número de la Revista se nutre mayormente de los mejores trabajos presentados al Premio MERCOSUR en Investigación en Políticas Sociales, en su edición de 2017. Este Premio, que fuera coorganizado por ISM con el valioso apoyo académico del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), ha sido otro hito en la historia del Instituto. Los trabajos distinguidos fueron sometidos a un riguroso proceso de evaluación, bajo la modalidad de doble ciego, por un comité de evaluadores internacional, conformado por académicos de reconocidas instituciones de la región, que dio cuenta de la calidad de los trabajos. El trabajo de edición final fue realizado por el equipo editorial de la RMPS, y los artículos que integran este número inaugural dan

La Revista MERCOSUR de Políticas Sociales frente al desafío de construcción de la dimensión social regional

7

testimonio de la diversidad de moldes y enfoques epistemológicos y metodológicos, perspectivas teóricas y abordajes empíricos, que hacen a una comunidad académica latinoamericana plural.

El primer artículo de la Revista corresponde a Isaac Santana Peña, quien nos ofrece una oportuna puesta a punto sobre el estado de la cuestión respecto a la construcción de la ciudadanía mercosureña. En su artículo, “Ciudadanía del MERCOSUR: avances en su construcción y consolidación”, Santana revisa los desafíos que enfrentan los Estados nacionales frente al fenómeno imparable de la globalización, y las alternativas teóricas y políticas planteadas frente a ese fenómeno. Su revisión reafirma la idea de que la regionalización es una respuesta política válida frente a esos fenómenos. En ese marco, la construcción de ciudadanía aparece como un requisito para avanzar en la construcción de capacidades regionales, según surge de su reflexión respecto a los procesos de construcción estatales y supraestatales (como el de la Unión Europea). Su artículo ofrece caminos para pensar los caminos que permitan compatibilizar las diversidades nacionales con la aspiración a una ciudadanía común, mixta e intercultural, que permita incorporar las diversidades nacionales, culturales y étnico-sociales de la región, sobre la base de la aceptación y el reconocimiento. El MERCOSUR, como proyecto político, muestra posibilidades interesantes, que se plasman en el Plan de Acción para la conformación progresiva de un Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR, el cual debe concretarse en 2021. Sin embargo, Santana Peña concluye reafirmando la necesidad de continuar avanzando, de manera continua y sostenida, en la construcción de instituciones que permitan sustentan la idea de ciudadanía social regional.

Luego, el texto de Vladimir Velázquez Moreira “Procesos y condiciones de las políticas culturales del Paraguay en el marco de la cuestión social del MERCOSUR” nos introduce en un campo poco transitado por las políticas públicas de nuestra región. Velázquez Moreira procura evaluar la contribución del PEAS en la constitución de la cultura como un campo de intervención pública relevante, en el cual la interacción entre lo social y lo cultural es notoria. El autor está guiado por la preocupación de construir instituciones públicas que puedan dar sustento a un enfoque transversal de lo cultural, que logre impregnar el proceso de formulación e implementación de las políticas sociales. Desde la experiencia propia, tanto en el campo de las políticas regionales como en las de Paraguay, el autor combina reflexiones teóricas, de corte comparativo, con discusiones sobre políticas culturales de gran valor. De esta manera, desde su posición aventajada en la temática, las reflexiones de Velázquez Moreira nos obligan a pensar en el necesario vínculo entre la construcción de ciudadanía regional y los contenidos identitarios, simbólicos, políticos y culturales que están implícitos en esta compleja construcción.

El trabajo de Gabriel Comparato “Nuevos enfoques para el fortalecimiento de la ciudadanía sustantiva del MERCOSUR. El caso de la cultura Jesuítica-Guaraní (Paraguay)” logra reunir preocupaciones diversas del proceso de integración regional. Desde la construcción de ciudadanía y la promoción del desarrollo económico y social en zonas de frontera, hasta la puesta en valor del patrimonio histórico cultural de la zona


8

del corredor de las Misiones Jesuíticas. Comparato nos propone una visión ampliada, multidimensional, del concepto de integración, que permite sumar abordajes sociales y culturales del MERCOSUR a partir de criterios territoriales integrales. Rescata el uso turístico del patrimonio y su contribución al desarrollo económico, cultural y social en el MERCOSUR. A partir del estudio de un caso significativo, como es el de las Misiones Jesuíticas del Paraguay, en el marco del proyecto MERCOSUR sobre Itinerarios Culturales, el autor reconoce a esta experiencia como una herramienta válida para el desarrollo regional y para el empoderamiento de la ciudadanía regional.

La investigadora Giseli Aparecida de Oliveira aborda en su artículo, “Dimensão social do MERCOSUL: enfoque na realidade paraguaia por meio do Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL”, la experiencia de un instrumento de política clave para combatir las asimetrías regionales. La autora analiza la evolución del MERCOSUR, estableciendo que a partir del siglo XXI el acuerdo regional comienza a mostrar una mayor preocupación por las problemáticas sociales de la integración, y las diferencias de desarrollo relativo entre los países socios, expresadas en el concepto de “asimetrías regionales”. La creación del FOCEM en 2004 busca paliar esas diferencias críticas en los niveles de desarrollo de países y regiones del bloque, mejorando la competitividad regional, infraestructura, cohesión social y desarrollo institucional. El Fondo es un instrumento netamente redistributivo, en el cual los países grandes aportan el grueso de los recursos (Brasil el 55%), en beneficio de los países de menor dimensión económica. Dentro de la importante revisión de cifras relativas a la ejecución financiera del FOCEM, Oliveira indica que para el año 2013 se habían ejecutado recursos por más de 950 millones de dólares, y el Paraguay se benefició con un 62% de esos recursos en proyectos de infraestructura y de cohesión social (U$ 644 millones). El estudio de Oliveira demuestra que el FOCEM ha tenido un notable impacto sobre Paraguay. Sin embargo, como nota de atención, señala la importancia de que los países refuercen su compromiso político con el financiamiento de este importante fondo de desarrollo y con la institucionalidad responsable de su administración técnica.

La relación entre desarrollo y la Ciencia y Tecnología es abordada por Gabriela Dorneles Ferreira da Costa en su trabajo “Perspectivas para o desenvolvimento social paraguaio através da cooperação em ciência e tecnologia no âmbito do MERCOSUL”. A partir de una revisión de la literatura teórica existente en el campo de la cooperación internacional y los abordajes relativos a la relación entre desarrollo y ciencia y tecnología, la autora jerarquiza el aporte que la cooperación dentro del MERCOSUR puede significar para los países de menor dimensión. Destaca la existencia de la Reunión Especializada en Ciencia y Tecnología del MERCOSUR (RECyT), quien ha definido que la ciencia y tecnología es una herramienta estratégica para potenciar las capacidades de los países de mayor desarrollo y contribuir a incrementar las capacidades de los países de menor desarrollo relativo. Para Ferreira da Costa, este enfoque puede ser plasmado a partir de la discusión de proyectos en los campos de educación, inclusión productiva, además de la mejora de las condiciones laborales y el combate a las desigualdades. Para la autora, es imprescindible que un proceso de desarrollo inclusivo debe incorporar también miradas sobre las poblaciones de menores


9

ingresos, género y orientación sexual, étnico racial, clase, edad. El estudio sobre las zonas de frontera y los fenómenos históricos de migración

poblacional es abordado por Marcos Estrada en su artículo “Papel de los procesos transnacionales en la integración y desarrollo de Paraguay en el MERCOSUR”. El autor revisa las dinámicas históricas de la frontera brasileño-paraguaya, aplicando el concepto teórico de transnacionalismo próximo, el cual condensa aquellas prácticas cotidianas forjadas y mantenidas por inmigrantes y no inmigrantes que viven en regiones fronterizas. El autor observa como ese fenómeno ha impactado en una suerte de estiramiento y ampliación de la zona de influencia fronteriza, a partir de la constitución de fuertes lazos socioculturales y económicos. A partir de la etnografía multilocal, el autor analiza la circulación de las personas, procesos, objetos, significados e identidades culturales en un tiempo-espacio difuso, y lo aplica al análisis del caso del Campamento Antonio Irmão, en Itaquiraí, en el Estado de Mato Grosso do Sul de Brasil. Conocido como el “campamento de los brasiguayos”, se integra personas que han vivido alternativamente en ambos lados de la frontera, y han construido fuertes lazos socio-culturales que conectan a esta región de Brasil y el Paraguay. Para Estrada, los individuos que viven en la frontera crean un modo de vida transnacional, en la cual la frontera es una suerte de conexión vital que tensiona los moldes del Estado Nación, planteando nuevos desafíos que deben ser asumidos de manera compartida por los países.

Los fenómenos migratorios son también tratados por Alfredo López Rita en “Dinámica del sistema migratorio argentino-paraguayo. trabajo, población y sociedad: datos para pensar la ciudadanía MERCOSUR”, revisando el funcionamiento de un complejo subsistema migratorio regional. El interés de López Rita es el de generar insumos para la discusión respecto al proceso de implementación del Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR y sus impactos en términos de derechos políticos y sociales. El caso de la migración paraguaya en la Argentina presenta rasgos de destaque, desde su origen en el siglo XIX, hasta las oleadas del siglo XX, que se dirigieron hacia el noroeste argentino primero y luego hacia la zona del Gran Buenos Aires. El proceso reciente de vigoroso crecimiento económico que ha experimentado Paraguay no ha logrado frenar ese activo proceso de emigración, el cual tiene rasgos de corte estructurales, con la presencia de redes de compatriotas, cuya asistencia al momento de la contención en la primera etapa de la migración se basa sobre todo en el alojamiento, extendiéndose en el apoyo económico y en las gestiones orientadas hacia la obtención de trabajo remunerado. Para López Rita, esto representa un sistema específico de movilidad humana, con su propia lógica y características que, incluso en ocasiones, preexistiría a la constitución de las actuales fronteras limítrofes de ambos países. El autor destaca que el reconocimiento del derecho humano a migrar y a la igualdad de derechos sin perjuicio de la nacionalidad y la condición migratoria, representa un hito fundamental de los últimos años en la región, en el cual el Estatuto de Ciudanía está llamado a tener un papel fundamental.

La experiencia de los programas de transferencia de renta condicionada en el Paraguay es el tema de Dalila Sosa Marín, a partir de un estudio de implementación


10

a nivel local del programa Tekoporã. El estudio “Programas de transferencia condicionada e implementación territorial en Paraguay: el caso del Consejo Distrital de Educación de Tte. Irala Fernández”, analiza el aterrizaje en territorio del Programa Tekoporã y sus impactos asociados al funcionamiento del sector educativo local. Para la autora, el abordaje participativo en la implementación de esta política ha sido un factor relevante en cuanto a su desempeño, resaltando el rol del Consejo Distrital de Educación, liderado por el Intendente e integrado por instituciones que forman parte de la comunidad educativa, que se vinculan además con los Consejos Distritales de Salud, Etnias y de la Niñez y la Adolescencia. El estudio observa un aumento relevante en la cobertura educativa en el sector educativo de este distrito, el cual puede ser asociado al funcionamiento del mecanismo de control de condicionalidades en educación que incluye el Programa de transferencia de renta Tekoporã.

El concepto de trabajo decente es el eje central del artículo de Ángela Lizts Navarro Garay, que se titula “Trabajo decente: análisis de las condiciones laborales en la ciudad de Concepción, Paraguay”. En su artículo, estudia la situación laboral de los trabajadores de la ciudad de Concepción, evaluando el cumplimiento de los derechos laborales y el alcance de la protección que brinda la Seguridad Social. A partir de la revisión de fuentes secundarias y de la aplicación de una encuesta de más de 300 casos, el estudio estima que la mayoría de los trabajadores se emplean en el sector comercial, laboran más de 8 horas diarias, la antigüedad en el empleo es menor a 5 años y perciben salarios que se ubican en los montos promedio o por debajo del Salario Mínimo Nacional, y más de la mitad no poseen contrato laboral escrito. Además, por encima de la mitad manifestó que no accede al derecho de vacaciones pagas, y quienes se desempeñan como comisionistas no gozan de este beneficio. La autora establece que la legislación paraguaya regula el derecho a un salario mínimo, horario de trabajo adecuado y protecciones sociales que abarcan el seguro médico obligatorio y sistema de jubilación. Sin embargo, el estudio señala dificultades en el cumplimiento de las leyes que protegen los derechos del trabajador, precariedad en ciertos sectores, desinformación en los trabajadores y ausencia de diálogo social en el sector privado.

El texto de Luis Felipe Bastidas Aguilar “Nuevos abordajes metodológicos para el análisis de políticas públicas en Paraguay. Conocimiento, descolonización y transformación como ejes estructuradores” reflexiona en torno a la función de la acción pública en Latinoamérica y la necesaria búsqueda de su descolonización cognitiva, para fundamentar la construcción de una auténtica gobernanza democrática. Para ello, Bastidas propone un nuevo enfoque para el análisis de políticas públicas, que hace énfasis en el papel del conocimiento endógeno, generado en las comunidades que son parte de las políticas del Estado, rompiendo con los enfoques tecnocráticos y jerárquicos de elaboración de políticas públicas, de tipo Top-Down. El trabajo propone repensar las políticas públicas en Latinoamérica y para Latinoamérica, recurriendo a autores que buscan superar la exógena tradición europea o norteamericana, contribuyendo así al desarraigo eurocéntrico y a la descolonización del saber, del poder y del Ser. A partir de esta crítica metodológica y epistemológica, se propone un enfoque alternativo para el


11

análisis y diseño de las políticas públicas en países latinoamericanos como Paraguay, que permita abordar de manera innovadora los problemas de la pobreza y las capacidades humanas, el diseño institucional, la descentralización, la participación comunitaria en el agendamiento, la implementación y la evaluación de las políticas públicas. Para Bastidas, el análisis de políticas públicas descolonizadoras, endógenas y transformadoras, debe combinar en su estudio, aspectos empíricos y teóricos, que permitan escenarios de empoderamiento, capaces de superar las actitudes de sumisión, apatía hacia el gobierno y escepticismo frente a la participación.

Los enfoques metodológicos y teóricos sobre la medición del bienestar poblacional es un tópico recurrente en este número de la Revista. En esa línea se orienta el artículo de José Galeano Monti “Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central”. El autor trata de superar los enfoques más utilizados sobre medición u descripción de la pobreza, basados en ingresos o necesidades básicas insatisfechas, para poder incorporar otros aspectos relevantes de la realidad: relaciones sociales, conflictos sociales, el impacto del desarrollo de infraestructura pública, la situación de vulneración de derechos sociales básicos que impactan negativamente en la vida de las personas, entre otros. En su trabajo, Galeano Monti presenta los principales resultados logrados por su investigación, financiada por el Programa PROCIENCIA del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de Paraguay (CONACYT). A partir del tratamiento multidimensional de la exclusión social, el estudio concluye aportando una serie de recomendaciones para la mejora en el diseño, implementación y gestión de los programas sociales de Paraguay, que pueden ser extrapolables a otros países de la región.

La Revista también tiene espacio para enfoques de sofisticación estadística, como el trabajo de Rolando Gonzales Martínez “Disyuntiva entre universalidad y focalización de las políticas sociales: oportunidades demográficas para el desarrollo despolarizado en Paraguay”. En este artículo, Gonzales Martínez trata de definir estrategias de desarrollo social que se adecuen a los rasgos de estructuras poblacionales heterogéneas territorialmente, como es característico de nuestra América Latina. Esta heterogeneidad, que se expresa en términos de desigualdad social, de polarización en términos de indicadores de bienestar y grado de avance en su proceso de transición demográfica, que deben habilitar a la discusión sobre enfoques diferenciados de política social, con rasgos universalistas o focalizados. A partir de los datos de la Encuesta Permanente de Hogares de Paraguay de 2015, el autor mide las diferencias en términos de desigualdad de ingresos y de polarización en cuanto a calidad de vida, entre grupos de población diferenciados de acuerdo a variables étnico-lingüísticas, sexo y tipo de ocupación. A partir de su análisis, el autor argumenta que en aquellos territorios con poblaciones en las cuales la transición demográfica se encuentra todavía muy rezagada, con índices de pobreza altos, pero baja polarización, la construcción de un esquema de provisión de servicios sociales ampliado (universalismo básico) permitiría generar capacidades futuras para el desarrollo. Por otra parte, para contextos que ya están haciendo uso del bono demográfico, pero con alta pobreza y polarización, las políticas


12

focalizadas en la promoción de empleo, capacitación y formación, pueden tener un impacto más positivo en términos de desarrollo. Con su artículo, Gonzales Martínez aporta elementos conceptuales y técnicos para la reflexión sobre las diversas opciones para el desarrollo que tiene por delante la rica y diversa realidad paraguaya.

Finalmente, el ensayo de Claudio Cisneros aporta una reflexión sobre el diseño de políticas públicas orientadas a la protección medioambiental, con una propuesta de modelo de intervención aplicado al caso de Paraguay. Su artículo, titulado “Intervención estatal para diseñar un sistema de Gestión Ambiental en la Administración Pública”, realiza un abordaje sobre la realidad paraguaya en este campo, tratando de generar diversas opciones de mejora. Para Cisneros, un Sistema de Gestión Ambiental debe contribuir al control y mitigación de los riesgos ambientales que genera el accionar permanente de las organizaciones estatales, generando una cultura respetuosa del medio ambiente, compatible son los procesos de desarrollo sostenible. Para ello toma como referencia las normas internacionales ISO 14001: 2004, las cuales establecen un marco normativo general para las instituciones públicas. Su revisión sobre el marco normativo relativo al cuidado medioambiental en Paraguay, identificando las fortalezas y debilidades de ese esquema, le permite a Cisneros realizar una propuesta de mejora global, de cara a la introducción de un sistema de gestión ambiental en el Paraguay.

Como podemos ver, muchos de los trabajos académicos de este primer número ponen la lupa sobre el Paraguay, aportando una necesaria y serena reflexión sobre los impactos que tienen los procesos de regionalización sobre los socios de menor tamaño relativo. Las temáticas abarcan desde reflexiones generales sobre el proceso de construcción ciudadana y sus implicaciones culturales y simbólicas, pasando por iniciativas que apuntan al tratamiento positivo sobre las asimetrías de desarrollo social, nacionales y regionales. La movilidad territorial regional también ha sido otro de los focos destacados, iluminando procesos poblacionales históricos, que hunden sus raíces en el siglo XIX y principios del XX. No faltan, tampoco, las miradas sectoriales sobre programas de combate a la desigualdad y pobreza, educación y trabajo decente. Todo esto conforma una gran fotografía, con diversos enfoques metodológicos y teóricos, sobre temáticas relevantes para los procesos de integración regional.

Desde nuestro punto de vista, este primer número nos introduce en el tratamiento de una variedad de temas y problemas, que hacen a la política social y la integración regional. Miradas que, desde el análisis regional, nacional o local, habilitan reflexiones más amplias sobre las políticas sociales en Latinoamérica. Tenemos la confianza de que estos insumos serán de gran interés para el público académico y de tomadores de decisiones, en ámbitos nacionales e intergubernamentales, así como para la ciudadanía toda para la cual está dirigida la Revista MERCOSUR de Políticas Sociales.

Marcelo Setaro, María del Carmen García, Renan Schlup XavierEditores RMPS

Instituto Social del MERCOSUR

241


ARTÍCULO ORIGINAL

ENFOQUES NOVEDOSOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES. APLICACIÓN DE UNA METODOLOGÍA DE EXCLUSIÓN SOCIAL EN

EL DEPARTAMENTO CENTRALNOVAS ABORDAGENS PARA O DESENHO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

SOCIAIS. APLICAÇÃO DE UMA METODOLOGIA DE EXCLUSÃO SOCIAL NO DEPARTAMENTO CENTRAL

José Galeano Monti*

Resumen: En el Paraguay, como en la mayoría de los países latinoamericanos, las políticas públicas destinadas a la atención de poblaciones y territorios vulnerables, han estado guiada históricamente por el criterio de la pobreza medida según ingresos. Actualmente, en varios países de Europa y otras regiones, el enfoque de la pobreza está siendo desplazado por perspectivas más complejas de la exclusión social. Se trata de trascender las limitaciones que resultan del enfoque unidimensional de pobreza el cual restringe las posibilidades de dar respuestas integrales a los problemas de la sociedad. El concepto de exclusión social posee cualidades, que trascienden al de pobreza, por su carácter estructural, relacional, dinámico, multidimensional y politizable. En este artículo realizamos una revisión crítica al abordaje y a la medición de la pobreza y se expone una experiencia novedosa de medición de la exclusión social de los hogares que se encuentran en asentamientos del Departamento Central del Paraguay, con datos e informaciones de los niveles de bienestar de dicha población. El Departamento Central es el más pequeño de los 17 departamentos del Paraguay, pero acumula el 35% de la población total, fruto de la importante migración campo ciudad que ha experimentado el país. El estudio busca contribuir a la mejora del diseño, implementación y gestión de los programas sociales de Paraguay y de la región, a partir de la conceptualización multidimensional de la exclusión social en términos más amplios que el de la simple medición de la pobreza como carencia de ingresos. Palabras clave: exclusión social, asentamientos, Departamento Central, políticas públicas, pobreza. Resumo: No Paraguai, como na maioria dos países latino-americanos, as políticas públicas voltadas para atender populações e territórios vulneráveis historicamente foram guiadas pelo critério de pobreza medido por ingresso. Atualmente, em vários países da Europa e de outras regiões, o foco da pobreza está sendo deslocado por

* Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, Paraguay.Email: [email protected]: 30/04/2017. Aceptado: 07/07/2017.


242

Históricamente en el Paraguay los estudios gubernamentales y académicos sobre pobreza, han concentrado su foco de atención en las poblaciones del sector rural, tanto la población campesina, como la población indígena. Se presenta así un problema, que no está siendo cubierto, que consiste en el fenómeno del importante crecimiento urbano, a causa del fenómeno de migración interna, que en el caso y contexto paraguayo se encuentran en vigencia, en auge, y no está siendo planificada.

Entre los años 1950 y 2016, la población paraguaya se multiplicó al menos por cinco a nivel nacional. Este crecimiento se dio de manera desigual ya que, mientras que en la ciudad capital del país la población se multiplicó por 2,5, en el Departamento Central la población se multiplicó casi por 12. El Departamento Central es el más pequeño territorio de los

17 departamentos del Paraguay, aunque el más poblado, y es colindante con la Capital. Como ya dijimos, en los últimos 25 años este departamento tuvo un alto y sostenido crecimiento poblacional y en la actualidad vive en él aproximadamente el 35% de la población paraguaya.

Esta desatención a la problemática del crecimiento urbano, ha ocasionado un desconocimiento sistemático sobre la situación de vulneración de derechos básicos de estas personas que han migrado del campo a la ciudad. El diagnóstico sobre este problema y el conocimiento de las condiciones de vida en las que se encuentran estas personas y estos territorios no ha sido suficientemente explorado. Es una tarea pendiente para la construcción de políticas públicas, ya que sin éste no se puede proyectar ni planificar ningún objetivo, acción ni cambio a lograr.

perspectivas mais complexas de exclusão social. Trata-se de transcender as limitações que resultam da abordagem unidimensional da pobreza, que restringe as possibilidades de dar respostas integrantes aos problemas da sociedade. O conceito de exclusão social tem qualidades que transcendem a pobreza, devido ao seu caráter estrutural, relacional, dinâmico, multidimensional e politizável. Neste artigo, realizamos uma revisão crítica da abordagem e medição da pobreza e apresentamos uma experiência inovadora de medir a exclusão social das famílias em assentamentos no Departamento Central do Paraguai, com dados e informações sobre os níveis de bem-estar. da referida população. O Departamento Central é o menor dos 17 departamentos do Paraguai, mas representa 35% da população total, como resultado da importante migração para a cidade que o país experimentou. O estudo visa contribuir para melhorar a concepção, implementação e gestão de programas sociais no Paraguai e na região, de mais ampla do que simplesmente medir a pobreza conceptualização multidimensional da exclusão social em termos, tais como a falta de renda.Palavras-chave: exclusão social, assentamentos, Departamento Central, políticas públicas, pobreza.

1. Introducción

Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti

243

Este trabajo se plantea analizar la situación de exclusión social en las que se encuentran los asentamientos del Departamento Central, que fueron creciendo en número y en población en las últimas décadas.1 Nuestro propósito se articula con el Plan Estratégico del Acción Social del MERCOSUR y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible establecidos por Naciones Unidas (ODS), que señalan en su Objetivo 11 la meta de “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles” (Naciones Unidas, 2016).

En el Paraguay, así como en los países latinoamericanos, es notorio que, en los principales programas sociales y políticas públicas destinadas a atender a las poblaciones y territorios más vulnerables, los criterios de pobreza o de necesidades básicas insatisfechas, son los que sirven para seleccionar a los beneficiarios de dichos programas. Una prueba de esto son los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas que tienen prácticamente todos los países latinoamericanos como estrategias de mitigación, lucha, erradicación y asistencia a las personas que se encuentran en situación de pobreza o de pobreza extrema.

Existen, al año 2016, 48 programas de transferencias condicionadas en 21

1 Esta encuesta se desarrolló en el marco del proyecto 14-INV-364 “Primera Encuesta de Exclusión Social del Departamento Central de Paraguay”, financiado por el CONACYT a través del Programa PROCIENCIA con recursos del Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación - FEEI del FONACIDE.

países de América Latina. Del total de estos programas, 38 de ellos tienen como criterio de selección de beneficiarios a personas que se encuentran en situación de pobreza o pobreza extrema. Bolivia es el único país de los 21 que no tiene en cuenta a la pobreza como criterio de selección de las personas beneficiarias de sus programas (CEPAL, s/f).

En el contexto paraguayo, el primer documento de política social data del año 2001, en lo que se denominó la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza y la Desigualdad (Secretaría de Acción Social, 2002). Hasta el año 2017 los principales programas –por cobertura y presupuesto– impulsados por los gobiernos paraguayos son “Tekoporã” y la “Pensión Alimentaria para Adultos Mayores”. Ambos programas utilizan principalmente el criterio de encontrarse en situación de pobreza –y los aspectos que conlleva en el empleo, la vivienda, la educación, la salud–, para seleccionar y focalizar a las personas beneficiarias.

Una de las interrogantes que motivan al presente trabajo consiste en ¿qué pasaría si la utilización del criterio de estar en situación de pobreza para la selección de las personas beneficiarias de los programas sociales no es el más pertinente en términos de intervención de políticas públicas?

Según especialistas y técnicos de la sociología y del ámbito de las políticas públicas, el enfoque de la pobreza tiene limitaciones, en vista a que se constituye en “una concepción estática, [entendida] como situación de bajos ingresos en un momento determinado del tiempo” (Laparra y Pérez Eransus, 2008, p.183), y porque “no explica procesos sociales


244

precisos, ni proporciona en principio un conocimiento profundo de la estructura social” (Tezanos, 2001, p.17).

Los enfoques tradicionales en el análisis de la pobreza ponían énfasis en los factores derivados del ámbito económico básicamente. Hablar de exclusión social, en cambio, conlleva a ampliar el espectro de ámbitos de análisis de muchas otras esferas de la vida que son susceptibles de generar integración y exclusión social (Subirats et al., 2005, p.19).

En la década de los ‘80 del siglo XX, el concepto de exclusión social empezó a utilizarse con el impulso de la Comisión Europea, en sustitución del concepto de pobreza debido a “la extensión de cierto consenso en cuanto a la necesidad de superar la orientación economicista del concepto de pobreza” (Laparra y Pérez Eransus, 2008, p.183).

En el incipiente contexto de desarrollo e implementación de diversas políticas públicas en el Paraguay, es pertinente centrar la atención en la focalización de los beneficiarios de los diversos programas sociales, ya que resulta –junto con la acertada hipótesis causal de los programas sociales– el elemento principal del éxito de las políticas públicas y por tanto del impacto en la mejora de la calidad de vida y el ejercicio pleno de sus derechos por parte de personas en situación de pobreza, marginación y exclusión social.

Resulta fundamental identificar a la población paraguaya que se encuentra en situación de ser atendida con mayor o menor urgencia según la presencia de mayores o menores indicadores de exclusión social, y de cara a proponer que las políticas públicas sean diversificadas

de acuerdo a los distintos territorios y necesidades locales.

Este trabajo tiene el objetivo general de describir la situación de exclusión social de la población que vive en los asentamientos de 16 de los distritos del Departamento Central del Paraguay, a través de la implementación y aplicación de una encuesta de exclusión social.

Se plantean como objetivos específicos:

- Aportar insumos, en términos analíticos, a un enfoque que se distancie del abordaje unidimensional de la pobreza, para adherirse al enfoque de la exclusión social de carácter complejo, dinámico y crítico.

- Establecer un sistema de dimensiones e indicadores de exclusión social aplicado al contexto paraguayo y de la región.

- Proveer información de los territorios más excluidos del Paraguay a las instituciones públicas gestoras de los proyectos y programas sociales del Estado paraguayo.

- Cooperar en el proceso de focalización de la población más excluida, para la articulación de políticas públicas y programas sociales.

Este trabajo, por su carácter multidimensional, se enmarca dentro del Plan Estratégico de Acción Social del Mercosur (PEAS), en los ejes I (erradicar el hambre, la pobreza y combatir las desigualdades sociales), II (garantizar los Derechos Humanos, la asistencia humanitaria e igualdades étnica, racial y de género), III (universalizar la salud


245

pública), IV (universalizar la educación y erradicar el analfabetismo), VI (garantizara la inclusión productiva), VII (asegurar el acceso al trabajo decente y a los derechos de previsión social), ya que en el mismo se establece un sistema de indicadores sociales, económicos y políticos, que brinda mucha información que podría optimizar la focalización de las personas beneficiarias de las políticas públicas del gobierno paraguayo.

En vista a que los países del MERCOSUR y de la región se encuentran desarrollando programas sociales con mayor trayectoria que el Paraguay, también podría servir para una adecuación, adaptación o revisión de los procesos de focalización y de evaluación de dichos programas.

En este sentido, se estaría al mismo tiempo colaborando principalmente en el eje X del PEAS consistente en “establecer mecanismos de cooperación regional para la implementación y financiamiento de políticas sociales”, que en su directriz 26 se propone “fortalecer el Instituto Social del MERCOSUR (ISM) como organismo de apoyo técnico para la ejecución del PEAS”, en el que se tiene el objetivo de “dotar al ISM de instrumentos adecuados para la implementación, monitoreo y evaluación de los proyectos sociales” (ISM, 2012, p. 74).

Se inscribe, por último, en el objetivo del ISM que consiste en “promover y desarrollar investigaciones con el fin de apoyar la toma de decisiones en el diseño, implementación y evaluación de los impactos de las Políticas Sociales” (ISM, 2012, p. 74).

2. Desarrollo

En este apartado, en un primer momento se realiza un análisis de los alcances y limitaciones que tienen el paradigma de la pobreza, para luego considerar las ventajas del paradigma de la exclusión social que resultaría útil para colaborar en el proceso y en el ciclo de las políticas públicas. Posteriormente se presenta la metodología utilizada en el trabajo que sirvió para brindar los insumos que son analizados de los resultados de la encuesta de exclusión social aplicada en los asentamientos del Departamento Central, que se detallan en el sistema de indicadores establecidos en este trabajo. Por último, se establecen las conclusiones y consideraciones generales que se consideran fundamentales y más importantes.

2.1. Del paradigma de la pobrezaEn el Paraguay, así como en los

países latinoamericanos, es notorio que, para las principales políticas públicas destinadas a atender a las poblaciones y territorios más vulnerables, el criterio de selección de los beneficiarios es el de la pobreza.

A efectos de definir conceptualmente la pobreza en cuanto a su medición, Di Virgilio, Otero y Boniolo (2011) señalan que “las mediciones más conocidas de pobreza (línea de pobreza y el NBI) se encargan de aportar conocimientos sobre la carencia, la escasez y la privación” (p. 18).

La medición de la pobreza tiene distintos tipos, según la corriente que prevalezca para realizarla. En Latinoamérica se aborda el índice de pobreza absoluta, correspondiente a la


246

corriente del Banco Mundial, y en Europa se aborda principalmente la pobreza relativa, correspondiente al abordaje que se realiza desde la Unión Europea y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos – OCDE.

La pobreza absoluta se traduce en “el déficit; deficiencia; disminución; insuficiencia; déficit medio respecto de la línea de pobreza (se considera que quienes no son pobres no tienen déficit)” (Banco Mundial, s.f.). Esta línea de pobreza se define a partir de dos medidas: 1,25 dólares diarios para establecer la pobreza extrema, y 2 dólares diarios para la pobreza moderada o pobreza total.

En la pobreza relativa se considera en situación de pobreza a “los individuos, las familias y los grupos de personas cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan escasos que no tienen acceso a las condiciones de vida mínimas aceptables en el Estado Miembro en que viven” (Consejo de las Comunidades Europeas, 1985, p. 1). Esta concepción de la pobreza entiende por tanto como “tener menos que otros en la [misma] sociedad [que uno vive]” (Sinisterra Paz, 2003, p. 133). En este tipo de medición se considera que “una persona es pobre cuando se encuentra en una situación de clara desventaja, económica y socialmente, respecto al resto de personas de su entorno” (INE, 2004, p. 3).

La medición de la pobreza absoluta en el contexto paraguayo se aborda a través de dos indicadores: el primero considera la canasta básica de consumo con la cual se puede establecer la población total en situación de pobreza, y el segundo se basa en la canasta básica de alimentos, que permite representar a

la población pobre extrema.La canasta básica de consumo

está definida “por el conjunto de bienes y servicios que satisfacen ciertos requerimientos mínimos, tanto alimentarios y no alimentarios, para la sobrevivencia humana”. La canasta de alimentos representa el costo mensual por persona para obtener los “alimentos cuyo contenido calórico y proteico satisfaga los requerimientos nutricionales de la población” (DGEEC, 2011, p. 3).

2.2. Limitaciones y propuestas de ampliación del paradigma de la pobreza

Entre las principales críticas de la medición de la pobreza relacionada a aspectos económicos y monetarios, Gómez (2012) plantea que “no todos los bienes o servicios relevantes para el bienestar de las personas son adquiridos con dinero, sino que muchos bienes libres y bienes provistos por el Estado inciden en el bienestar” (p. 5).

La mayoría de los países en la región define a la pobreza en términos de ingreso. Alguna de las críticas a dicho enfoque se relaciona con problemas de medición. En primer lugar… impide visualizar las condiciones de vida de cada persona, dado que la distribución de los recursos entre los miembros del hogar puede ser desigual. En segundo lugar, los precios de los bienes y canastas de consumo básico no son homogéneos dentro de cada país. (Gómez, 2012, p. 5)

Serafini (2013, p. 72) menciona que “la visión más extendida de la pobreza


247

es la que hace referencia a la pobreza de ingresos: son pobres quienes no logran con sus ingresos satisfacer un umbral mínimo de bienes y servicios”, y continúa afirmando que la misma “se centra en los medios necesarios para llegar a ciertos fines: el conjunto de bienes definidos en la canasta normativa, reduciendo la pobreza a términos puramente cuantificables”.

Con esta aseveración de Serafini, se observa que el criterio de pobreza económica y material prevalece por encima de otro criterio que tienda a considerar factores sociales y relacionales.

Una alternativa a esta limitación se da desde la teoría de capacidades de Amartya Sen (1985), en el que el enfoque de pobreza adquiere un aspecto multidimensional. Desde esta teoría se considera a los ingresos como un medio para lograr el bienestar; bienestar entendido como las libertades que gozan las personas, y en el que se destacan el estar bien nutrido, saber leer y escribir, tener un empleo.

A partir de esta teoría se desarrollaron metodologías cuantitativas que permiten calcular la pobreza con dimensiones y elementos más complejos que solamente el ingreso.

Serafini hace referencia al enfoque de la pobreza multidimensional, diciendo que el concepto:

nace de nociones acerca de la dignidad humana y de la universalidad de los derechos humanos, creando de esta manera, un conjunto de bienes, servicios y capacidades a los que cualquier hombre o mujer tiene derecho a poseer en virtud a su naturaleza humana, al margen

del contexto económico en el cual se desenvuelven. (Serafini, 2013, p. 73)

Además de incorporar elementos que hacen a los derechos humanos, como la relación del ser humano con su contexto y su cultura, Serafini se distancia de las perspectivas restringidas de la pobreza cuando refiere que “el ingreso corriente, desde esta perspectiva, constituye sólo una de las fuentes del bienestar” (Serafini, 2013).

Por último, la misma autora concluye que el concepto de pobreza multidimensional:

permite medir la pobreza desde una mirada más amplia del problema, distinguiendo la importancia, no solo de los bienes económicos (alimentación, vestido, vivienda) como satisfactores, sino también de los recursos “no tangibles” como potenciales para la obtención de ingreso (educación, destrezas, habilidades) y como medios para lograr satisfacción o realización personal (tiempo para recreación, descanso, pasatiempos favoritos). (Serafini, 2013, p. 74)

En la región latinoamericana se realizan menciones en cuanto a estos términos, por ejemplo, Calel Mejía, dice que “la pobreza es un tema ‘multidimensional’ que puede ser abordado desde distintos ángulos en la búsqueda por desentrañar los distintos fenómenos, económicos, políticos y culturales que intervienen en su producción; por ende, su ‘conceptualización’ es compleja” (Calel Mejía, 2011, p. 218).


248

Otra de las alternativas para superar la visión restringida de la pobreza ofrece Serafini, que se refiere a John Rawls (1995), en relación a la medición de la pobreza, ya que el mismo

Introdujo la idea de que además de estos factores, es importante garantizar… un mínimo de igualdad en las condiciones de vida. Desde esta visión conceptual, se construye otro método de medición de la pobreza, que es el de las necesidades básicas insatisfechas (NBI). (Serafini, 2013, p. 73)

Desde el Censo Nacional de Población y Viviendas del año 2002, en el Paraguay se utilizan indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) para la medición de la pobreza.

La Necesidad Básica Insatisfecha es la ausencia o la falta de lo necesario para el funcionamiento y la vida social. El método de las NBI elige indicadores que permiten constatar si en los hogares se satisfacen o no algunas de las necesidades principales de la población. (Gómez, 2010, pp. 3-4)

Para realizar el cálculo de necesidades básicas insatisfechas, por lo general se tiene en cuenta la calidad de la vivienda, hacinamiento en la vivienda, disponibilidad de agua potable, tipo de eliminación de excretas, asistencia de los niños en edad escolar a un establecimiento educativo, probabilidad de insuficiencia de ingresos del hogar (Gómez, 2012).

En relación a ambos conceptos –de la pobreza entendida solamente en su dimensión cuantitativa y económica, así

como entendida desde el enfoque de las NBI–, Serafini refiere que:

La visión reduccionista de ambos conceptos y respectivos métodos de medición fue la principal crítica, sobre todo desde aquellos enfoques del desarrollo que plantean la necesidad de considerar al ser humano en todas sus dimensiones: social, económica, política, cultural, y teniendo en cuenta sus características particulares debidas a su género, ciclo de vida, orientación sexual, raza, etnia, entre otros. (Serafini, 2013, p. 73)

Serafini demuestra así una tendencia hacia la ampliación de las nociones de pobreza que desplazan el énfasis que se centra en lo económico-material hacia criterios que consideran y valoran con importante relevancia aspectos más amplios del ser humano, culturales, sociales, que hacen a una cosmovisión íntegra, para lograr la dignificación del mismo.

Las personas son pobres cuando no tienen los recursos necesarios para vivir dignamente. Sin embargo, este concepto sólo nos ofrece una parte del fenómeno de la pobreza, sin contemplar los estándares de vida y las percepciones que adquiere la humanidad según su entorno. (Calel Mejía, 2011, p. 219)

Si poseer o no recursos suficientes para vivir dignamente solo constituye una parte del fenómeno de la pobreza, cabe preguntarse cuáles son entonces los demás factores determinantes para


249

hablar de ella y abarcar integralmente al problema.

2.3. El abordaje de la pobreza en el Paraguay

El Estado paraguayo tiene una histórica deuda en cuanto a proponer políticas públicas que enfrenten el problema de la pobreza (Serafini, 2013; Galeano, 2013). Existen aproximaciones críticas que asumen el carácter incipiente de enfoques de conceptualización y de medición técnica de las políticas públicas en cuanto a la pobreza en el Paraguay. “Es recién desde la última década en que se podría señalar que existen medidas de política pública tendientes a enfrentar desde el Estado sus principales manifestaciones y algunas de sus causas” (Serafini, 2013, p. 71). Éstas resultan aún insuficientes para un cambio de paradigma que logre efectivamente una focalización adecuada a la hora de establecer intervenciones y programas sociales desde el Estado.

Uno de los principales referentes de la sociología paraguaya y del estudio de la pobreza rural, Luis Galeano, expresa que:

Históricamente, el Paraguay ha enfrentado diversos problemas y cuestiones sociales, económicos, culturales y políticos, vinculados a condicionamientos externos e internos, a los que, generalmente, se han dado respuestas parciales y limitadas, en el marco de las políticas públicas. Una de las cuestiones nacionales más impactantes ha consistido y sigue consistiendo en el proceso de la pobreza y de exclusión social, que ha afectado a numerosos estratos y grupos

sociales del campo y de la ciudad (Galeano, 2013, p. 110).

Resulta pertinente analizar hasta qué punto, la conceptualización, las dimensiones, los indicadores y las políticas públicas que se refieran a la pobreza, centran sus enfoques e intervenciones más en las zonas rurales en detrimento de las zonas urbanas. Al respecto, Serafini afirma que “la pobreza se sigue concentrando en la zona rural, especialmente la extrema” (Serafini, 2013, p. 76).

Sin embargo, en las últimas dos décadas la migración campo-ciudad aumentó significativamente. Existen vastas zonas urbanas en donde la pobreza extrema se hace agudamente presente (Galeano, 2013). En relación a la ocupación, desempleo y subempleo rural y urbano, refiere que:

Si bien se observa un mayor porcentaje de personas en situación de desempleo abierto en las zonas urbanas que en las rurales, ello no representa mejores condiciones laborales de los trabajadores. Además, la tendencia de los últimos años presenta un lento pero persistente crecimiento del desempleo abierto en zonas rurales. (Galeano, 2013, p. 93)

Otro aspecto a considerar resulta de la importancia que tendría la construcción conceptual diferencial entre lo que se define por pobreza rural y por pobreza urbana. Por ejemplo, según Di Virgilio, Otero y Boniolo (2011) “contribuyen en la definición de la especificidad de la pobreza urbana: riesgos ambientales y de salud; vulnerabilidad resultante de la


250

mercantilización; fragmentación social y delincuencia; contactos negativos con el Estado y la Policía, así como las relaciones de proletarización” (pp. 11-12).

En la medida que se profundice en la especificidad conceptual diferenciada entre lo rural y urbano para determinar la pobreza, más se estaría contribuyendo a ajustar las dimensiones e indicadores, y, por tanto, mejorarían los programas de asistencia y de intervención en la realidad de personas que se encuentran en situación que amerite la atención estatal.

2.4. Focalización de beneficiarios de programas sociales y políticas públicas en el Paraguay

En este trabajo interesa saber quiénes son las personas beneficiarias de los programas sociales en el Paraguay, de suerte a conocer el proceso de focalización que se realiza, ya que ninguna de las actuales políticas públicas tiene cobertura universal.

El programa “Tekoporã” consiste en Transferencias Monetarias con Corresponsabilidad, con acompañamiento de guías familiares de la Secretaría de Acción Social, y es el que tiene mayor cobertura en el Paraguay. Tiene el objetivo de “romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, posibilitando que las niñas y niños de estas familias, ejerzan sus derechos para mejorar sus oportunidades futuras” (SAS, s.f).

En el año 2016, “Tekoporã” alcanzó a 132.006 familias de los 17 departamentos del Paraguay, en 232 distritos. Los criterios de selección de las personas beneficiarias del programa están dirigidos a familias en situación de extrema pobreza que cuenten con

integrantes en situación de vulnerabilidad. Concretamente se focalizan en:

Hogares con niños de 0 hasta EEB hasta 18 años y/o mujeres embarazadas y/o adultos mayores de 65 años y/o personas con capacidad diferente que hayan sido clasificados en situación de pobreza extrema (calidad de vida muy baja y calidad de vida baja) por la aplicación del Índice de Calidad de Vida (ICV). (Secretaría de Acción Social, 2011, p. 9)

El programa “Pensión alimentaria para Adultos Mayores en situación de pobreza”, como indica su nombre, al igual que el programa “Tekoporã”, se estableció como una política destinada al sector que se encuentra en situación de pobreza, como población beneficiaria. A diferencia de “Tekoporã”, el programa destinado a la población adulta mayor consiste en una pensión no contributiva.

En el año 2009 se promulgó la Ley Nº 3728, en la que se establece el derecho a una pensión alimentaria destinada para la población adulta mayor. “Es una política de Estado que consiste en una asistencia monetaria mensual, equivalente al 25% del salario mínimo vigente” (Ministerio de Hacienda, s.f.).

Tiene el derecho a recibir esta pensión “todo paraguayo natural, mayor de 65 años que: viva en nuestro país en situación de pobreza; no reciba sueldo, pensión o jubilación público o privado; que no tenga casos pendientes con la justicia”. Para setiembre de 2016 el total de beneficiarios de la pensión alcanzaba a 135.886 adultos mayores.

La metodología aplicada para


251

determinar la situación de pobreza de las personas adultas mayores que son seleccionadas para percibir la pensión alimentaria no contributiva, se encuentra relacionada y

emparentada en la definición acotada que se le ha dado en función al Programa social Tekoporã, que dio origen al ICV basado en una predicción del nivel de ingresos y cuya unidad de selección y asignación del beneficio es el hogar. Actualmente el ICV aplicado en la selección de beneficiarios se enfoca sólo en la población adulta mayor que reside en hogares en condición de privación de recursos corrientes (situación de pobreza por ingresos). A fin de identificar la situación económica del hogar, se vale –y otorga una importante ponderación– de variables más bien asociadas a la situación estructural del mismo (o en otras palabras, a la tenencia de recursos patrimoniales). (Bruno, 2014, pp. 5-6).

“Sembrando Oportunidades” es el programa nacional de reducción de la pobreza extrema, creado en el año 2013 por el decreto Nº 291 del actual gobierno, cuyo período abarca los años 2013-2018. La institución estatal responsable es la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, y es ejecutada intersectorialmente. Persigue el objetivo de “aumentar los ingresos y el acceso a servicios sociales de las familias en condición de vulnerabilidad” (Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, s.f.).

2.5. Hacia el paradigma de la exclusión social

En varios países de Europa y otras regiones, el enfoque de la pobreza fue desplazado por perspectivas más complejas, que trascienden las limitaciones que se configuran desde los paradigmas y aplicaciones del enfoque de la pobreza, que, por su carácter unidimensional, resultan restringidos a la hora de dar respuestas integrales a los problemas de la sociedad.

El abordaje de la exclusión social es común en Europa, y viene siendo desarrollado a nivel técnico, académico y político en los últimos años. Entre las principales referencias se encuentran Tezanos (2001); el Consejo Económico y Social de España (2001); Anisi et al. (2003); Pérez, Rodríguez y Trujillo (2004); Subirats (2005); Laparra et al. (2007); Moriña Díez (2007); Laparra y Begoña Pérez (2008); Sarasa y Sales (2009). En éstas se establecen modelos de exclusión social, con indicadores y dimensiones diversos en ocasiones, y comunes en la mayoría de ellos.

El paradigma de exclusión social amplía la perspectiva del fenómeno de la pobreza y permite identificar nuevos factores, como ser el entorno, las relaciones sociales, la participación política de las personas en sus comunidades, entre otros.

Es por eso que en el presente trabajo se considera más oportuno utilizar este enfoque complejo que abarca más aspectos, y que por tanto resulta útil para el diseño, focalización, implementación y evaluación de las políticas públicas.

A efectos analíticos y operativos, se pretende determinar que por un lado


252

se encuentra la medición de la pobreza, relacionada al aspecto económico, y por otro lado se encuentra la medición de la exclusión social, relacionada a aspectos económicos, políticos y sociales de las condiciones de vida de las personas.

La pobreza multidimensional incluye aspectos, dimensiones e indicadores que no solo se relacionan con aspectos monetarios y de ingresos. La medición de la pobreza multidimensional y la medición de las necesidades básicas insatisfechas, se constituye en un intento de conjugar los paradigmas de la pobreza y de la exclusión social.

La exclusión social consiste en “un proceso de alejamiento progresivo de una situación de integración social en el que pueden distinguirse diversos estadios en función de la intensidad: desde la precariedad o vulnerabilidad más leve hasta las situaciones de exclusión más graves” (Laparra & Begoña Pérez, 2008, p. 184).

La exclusión social puede caracterizarse como la situación de ciertos grupos en que “los mecanismos públicos y/o privados de prevención, de asistencia o de apoyo social no existen o no son capaces de reestablecer el equilibrio” (Estébanez et al., 2002, p.65), y son rechazados a participar “en las actividades y relaciones (económicas, culturales, sociales y políticas) habituales y disponibles para la mayoría de las personas de una sociedad” (Padrón, 2011, p. 139), así como también “en los intercambios, las prácticas y los derechos sociales constitutivos de la integración social y, por lo tanto, de la identidad” (Sojo, 2006, p. 14).

Consiste en el deterioro de aspectos de la vida de las personas y de los espacios y contextos donde viven estas

personas, que pueden ser ocasionados por las condiciones territoriales, por las condiciones históricas y coyunturales de las personas o conjugándose simultáneamente ambas condiciones.

Estar excluido no significa necesariamente ser pobre. La exclusión es una categoría que abarca otros procesos de discriminación a los que puede contribuir la pobreza, como los que ocurren a partir de las religiones, la orientación sexual, las etnias, etc. Supone una posición desventajosa para alcanzar determinados bienes y servicios y la dificultad de disfrutar o acceder a oportunidades, relaciones o derechos que otros sí poseen (Padrón, 2011, pp. 138-139).

La exclusión social es considerada un fenómeno complejo de analizar y de conceptualizar; sin embargo, existe un consenso en que posee cualidades como la de ser estructural, relacional, dinámico, multidimensional y politizable (Tezanos, 2001; Estébanez et al., 2002; García Serrano & Malo, 2003; García Laso, 2003; Subirats et al., 2005; Moriña Díez, 2007; Laparra & Begoña Pérez, 2008; Sarasa & Sales, 2009; Padrón, 2011).

Tiene la cualidad de ser estructural en vista a que “las causas de la exclusión no aparecen por azar ni son coyunturales” (Moriña Díez, 2007, p. 13), porque no es un fenómeno “casual o singular” (Tezanos, 2001, p. 31) y que al provocar fracturas en el tejido social ciertos colectivos quedan adentro o afuera, y excluidos (Subirats et al., 2005).

En los últimos años, en lo que respecta al mercado de trabajo a nivel mundial, se puede observar el aumento del empleo precario, trabajo sumergido, subempleo o empleo de exclusión. El


253

Estado, encargado de la promoción social, destinó recursos y elaboró políticas públicas (sobre todo para disminuir la pobreza extrema), pero las mismas resultan insuficientes ya que, paralelamente al Estado, el mercado ha evolucionado dejando a gran parte de la población sin hogar, sin trabajo, sin estudios (Laparra & Begoña Pérez, 2008, p. 186).

Tiene la característica de ser dinámico debido a que “no es posible identificar un instante temporal que separe con nitidez el antes y el después de la entrada en la exclusión” (Sarasa & Sales, 2009, p. 13). El estar o ser excluido no implica una situación estática de las personas, sino que es un proceso móvil y fluido, en el que “los procesos sociales causales están en pleno desarrollo” (Estébanez et al., 2002), que afecta de manera cambiante a estas personas y a ciertos colectivos, y en el que las personas excluidas “pasan por un itinerario que tiene un inicio y un final y en el que atraviesan por diversas fases” (Moriña Díez, 2007, p. 14).

Por lo tanto, las personas pueden estar en situación de exclusión por factores coyunturales y por un período de tiempo, y es posible lograr incluirse o incluirlos al tejido social (Subirats et al., 2005). Además “los itinerarios vitales no siguen pautas lineales desde la integración hasta la exclusión… cuando alguna de las dimensiones va bien, otras, sin embargo, pueden fallar, conformando así proceso de idas y venidas, altos y bajos” (Laparra & Begoña Pérez, 2008, p. 191).

Tiene la propiedad de ser multidimensional, ya que implica la acumulación de distintas dimensiones y condiciones desfavorables que se articulan,

asocian e interrelacionan, y generan de esta manera la exclusión social (Tezanos, 2001; Subirats et al., 2005; Padrón, 2011). “Aunque pueda manifestarse a través de un solo factor [como el desempleo] o éste sea el dominante, normalmente un proceso de exclusión se debe a la conjunción de diversos factores” (Moriña Díez, 2007, p. 14).

Posee la cualidad de ser relacional en cuanto a que el poseer o no poseer una red de personas puede ocasionar la exclusión de las personas. La situación de exclusión social reclama la intervención tanto de las instituciones públicas como “también del individuo, ya sea a través de organizaciones colectivas o a través de sus acciones particulares en la vida cotidiana” (Gil, 2002, p. 12). Importa mucho el tener relaciones y contactos, pues, en gran medida, participar en un entorno con otras personas o ser parte de un grupo, posibilita la obtención de beneficios individuales y/o grupales.

Y tiene la característica de ser politizable o aplicable en términos de intervención (políticas públicas, programas, proyectos), porque “es posible abordarla de forma estratégica, a través de políticas” (Moriña Díez, 2007, p. 15), tendientes a generar la inclusión de los mismos (Subirats et al., 2005).

Si no se tienen en cuenta todos los aspectos, dimensiones e indicadores de la exclusión social, dichos abordajes podrían continuar siendo restringidos. Y al realizar la focalización de beneficiarios de programas sociales desde el enfoque de la pobreza –que constituye un enfoque limitado– es dable pensar que la estrategia de lucha contra la pobreza podría no ser efectiva.


254

2.6. Ventajas del paradigma de exclusión social en la focalización de beneficiarios de programas sociales

Resulta importante pasar de la medición de la pobreza “que no explica procesos sociales precisos, ni proporciona en principio un conocimiento profundo de la estructura social” (Tezanos, 2001, p. 17), ya que la misma conlleva “en ocasiones a conclusiones limitadas e incluso erróneas” (Estébanez et al., 2002), a la medición de la exclusión social, que integra indicadores con condiciones de procesos económicos, sociales y políticos.

Centrarse en el factor de la pobreza para el diseño de programas sociales y políticas públicas, podría acarrear irreversibles problemas por no reflejar la situación real de vulnerabilidad y exclusión social en la que se encuentran las personas y los territorios; por identificar erróneamente a quienes tienen prioridad de ser atendidas; y como consecuencia de todo esto, porque podría acarrear un bajo o nulo impacto en el logro de los objetivos de los programas sociales del Gobierno, en vista a que la focalización y el diagnóstico no fueron correctos.

En términos de políticas públicas, la medición de la pobreza puede determinar una errada hipótesis causal, y por tanto la hipótesis de intervención también estaría errada.

Ajustar la hipótesis causal de los programas sociales del Gobierno paraguayo desde el fenómeno multidimensional de la exclusión social, que integra a la pobreza como uno más de los fenómenos sociales –a pesar de que sea tal vez el factor con mayor peso–, puede resultar en una estrategia útil para las instituciones encargadas de diseñar,

implementar y gestionar las políticas públicas sociales.

El enfoque de la exclusión y su sistema de indicadores, dimensiones y aspectos económicos, políticos y sociales, aporta en la generación de información relacionada con personas que se encuentran en situación de ser atendidos. Este conocimiento de la realidad desde un complejo análisis puede ser útil para el diseño, aplicación y desarrollo de políticas públicas desde el Estado paraguayo y sus distintas instituciones públicas.

En términos de intervención, la exclusión social aporta más que la pobreza al integrar diversos factores y múltiples dimensiones.

La aplicación del abordaje y la medición de la exclusión social en el Paraguay y en los países de la región resulta necesaria y útil en términos de intervención, al ser un concepto politizable y aplicado que posibilita la identificación de procesos de ciertos grupos de personas, contribuyendo de esta suerte al diseño y la elaboración de políticas públicas.

2.7. Sistema de medición de la exclusión social

En este trabajo se consideran 3 ejes: el económico, el político y el social. Estos a su vez se dividen en 6 dimensiones, con 18 aspectos y 46 indicadores respectivos.

De manera transversal se utiliza el paradigma de exclusión social de FOESSA, según la conveniencia de una agrupación pertinente, con los indicadores y variables regionalizados a la realidad paraguaya.

Cada uno de los 18 aspectos de las 6 dimensiones, se componen de indicadores que se establecieron a


255

partir de la revisión de instrumentos de medición de exclusión social de FOESSA (2008; 2013) y Subirats et al. (2005), que por cuestiones de espacio se presentan en la tabla del apartado de análisis de los principales resultados de la encuesta aplicada en los asentamientos del Departamento Central.

En la Figura 1 se presentan los ejes, dimensiones y aspectos de la exclusión social utilizada en el trabajo.

3. Metodología

La investigación tiene un enfoque netamente cuantitativo basado en encuestas en 16 de los 19 distritos del Departamento Central del Paraguay donde se registra existencia de asentamientos.

Se entiende por asentamiento el

“conjunto de viviendas generalmente en situación de precariedad que están agrupadas geográficamente, de asentamiento espontáneo, de tenencia irregular, ocupadas o tomadas, con altos índices de pobreza, en condiciones no aptas para la habitabilidad o en zonas ambientales degradadas” (SENAVITAT, 2011, p. 20).

En la Figura 2 se encuentran sombreados los distritos seleccionados para la aplicación de las encuestas en el trabajo de campo.

El cuestionario de exclusión social utilizado en el trabajo referido al Paraguay, integra variables de instrumentos de distintas instituciones públicas paraguayas, y a su vez, toman como base a instrumentos técnicos europeos.

El marco muestral está conformado por los segmentos resultados del “Pre

Figura 1. Matriz de ejes, dimensiones y aspectos de la exclusión socialFuente. Elaboración propia.


256

censo Nacional de Población y Viviendas” del Departamento Central, ejecutada por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos del Paraguay (DGEEC), para el Censo Nacional de Población y Viviendas del año 2012.

En dicha base cartográfica, se registraron como asentamientos aquellos territorios en los cuales los informantes los consideraron tales, pudiendo existir asentamientos dentro de un barrio o localidad rural sin registrarse en la cartografía.

La DGEEC realizó la selección de la muestra. Tiene como cobertura el Departamento Central, y aleatoriamente se escogió la población en sus respectivos hogares, estratificada y por conglomerado. Se consideró como población a ser entrevistada al jefe o jefa de hogar o su cónyuge, o una persona mayor de edad

miembro del hogar que fuere escogido. En cuanto al tamaño de la muestra, se tomó un número de 500 viviendas. La muestra contempla un margen de error de ±2.5%, para un nivel de confianza del 95%.

Además, la muestra es polietápica y proporcional al tamaño de la población dentro de los distritos, contemplando una selección secuencial aleatoria de localidades (en función de departamentos, manzanas y viviendas en las que se realizaron las encuestas). De igual forma, también se estableció un sistema de cuotas para garantizar la representatividad.

La muestra fue distribuida en estratos, quedando 41 UPM para el área urbana y 22 para el área rural, un total de 63, distribuidas por distrito, como se puede observar en la Tabla 1.

Se logró encuestar a 2.058

Figura 2. Distritos del Departamento Central seleccionados para la muestra de la investigación.Fuente. Elaboración propia.


257

personas que se encontraban viviendo, al momento de la aplicación de la encuesta, en 510 hogares que se encuentran en asentamientos de 16 distritos del Departamento Central.

Por último, se procedió a la expansión de los datos muestrales, a través de la multiplicación por el factor de expansión. Finalmente, la base de datos expandida representa a 7.195 hogares y 28.822 personas, que viven en asentamientos rurales y urbanos, en el Departamento Central.

3.1. Análisis de los principales resultados de la encuesta de exclusión social en asentamientos del Departamento Central

Se presentan brevemente en este apartado los resultados obtenidos a partir de las bases de datos creadas a partir del trabajo de campo desarrollado en el trabajo,

y de las fuentes secundarias de la DGEEC. El sistema de medición de exclusión

social de la presente investigación se compone de 46 indicadores, que se agrupan en 6 dimensiones correspondientes a participación en la producción, participación del producto social, derechos políticos, derechos sociales, conflicto social y anomia, y aislamiento social, los que a su vez se encuentran en 3 ejes principales, el social, el económico y el político.

En el Departamento Central existen aproximadamente 196 asentamientos, con un total de 20.324 viviendas. Según los resultados de la encuesta de exclusión social se calcula que cada vivienda alberga en promedio a 4,48 miembros, por lo que se encontrarían viviendo en los asentamientos del Departamento Central aproximadamente 91.000 personas, lo que representa el 4,9% de la población de dicho departamento en la fecha del precenso.

Tabla 1Selección de unidades primarias de muestreo (UPM)

Distritos Urbana Rural TotalAreguá 0 3 3Capiatá 4 0 4Ñemby 4 0 4Fernando de la Mora 1 0 1Guarambaré 1 1 2Itá 2 2 4Itauguá 1 1 2J. Augusto Saldívar 0 3 3Lambaré 1 0 1Limpio 7 0 7Luque 6 1 7Mariano Roque Alonso 4 0 4San Antonio 7 0 7San Lorenzo 3 0 3Villeta 0 3 3

Ypané 0 8 8Total 41 22 63

Fuente. Elaboración propia.


258

Todas las variables de interés que pudieron ser comparadas con la población general del Departamento Central, sean estas informaciones provenientes del Censo Nacional de Población y Viviendas de 2012 o de la Encuesta Permanente de Hogares del 2015, demuestran condiciones de vida más deterioradas, desfavorables, de privaciones de derechos básicos de las personas que viven en los asentamientos del Departamento Central, y que se encuentran en desventaja con la población departamental y nacional.

A continuación, se presentan los valores de los 46 indicadores del sistema de exclusión social contextualizado al Paraguay, y posteriormente se presentan las principales reflexiones según los ejes de dicho sistema de medición.

En relación al eje económico se

destaca que 57,19% de las personas sustentadoras principales tiene un empleo de exclusión; y que el 30,54% de las personas que viven en asentamientos del Departamento Central se encuentran por debajo de la línea de pobreza extrema. Es importante señalar que estos datos sextuplican a las personas en situación de pobreza a nivel del Departamento Central, ya que, en la Encuesta Permanente de Hogares del 2015, el 4,8% de las personas del total del Departamento Central se encontraban en dicha situación. Además, el 80,68% de los hogares no cuenta con alguno de los 3 bienes o servicios considerados como básicos (agua, cocina y recolección de basura). A pesar de encontrarse en estas condiciones, el 99,5% de las personas que viven en asentamientos no son beneficiarios de los programas de pobreza.

Tabla 2 Valores de los indicadores de exclusión social, según eje, dimensión, y aspecto.

EjeDimensión Aspecto N° Indicadores Valor

Económico / Participación

en la producción

Empleo

1 Hogares cuyo sustentador principal está desempleado desde hace un año o más.

0,19%

2 Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: vendedor a domicilio, venta ambulante marginal, empleadas de hogar no cualificadas, peones agrícolas eventuales temporeros, recogedores de cartón, reparto de propaganda, mendicidad.

57,19%

3 Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: que no tiene cobertura de la seguridad social (empleo irregular).

47,53%

4 Hogares sin ocupados, ni pensionistas contributivos.

6,86%

5 Hogares con personas desempleadas y sin haber recibido formación ocupacional en el último año.

7,25%

6 Hogares con todos los activos desempleados. 1,96%


259

Eje Dimensión Aspecto N° Indicadores Valor

Económico / Participación del producto

social

Ingresos7 Pobreza extrema: ingresos per cápita

inferiores a la canasta básica de consumo alimentaria.

30,54%

Privación de bienes y servicios

8 Hogares que no cuentan con algún bien considerado básico por más del 95% de la sociedad (agua corriente, agua caliente, electricidad, evacuación de aguas residuales, baño completo, cocina, lavadora, frigorífico) por no poder permitírselo.

80,68%

Marginación económica

9 Presencia/ ausencia del pequeño comercio 100%10 Presencia/ ausencia hotelera 50%

Político / Derechos políticos

Participa-ción

política

11 Derecho de elegir a tus representantes políticos y a ser elegido: hogares con alguna persona de 18 o más años.

14,39%

12 Capacidad efectiva de ser considerado y de influir en el proceso de toma de decisiones colectivas: no participan en las elecciones por falta de interés y no son miembros de ninguna entidad ciudadana.

5,69%

Político / Derechos sociales

Educación

13 Hogares con menores de 5 a 15 no escolarizados

3,8%

14 Hogares en los que nadie de 16 a 64 años tiene estudios: de 16 a 30, sin completar Educación Escolar Básica (9 años de estudio); de 31 a 64, sin completar la Educación Primaria antes de la reforma educativa (6 años de estudio).

7,16%

15 Hogares con alguna persona de 65 o más que no sabe leer y escribir.

22,95%

16 Personas cursando Educación Especial, y/o Educación de Adultos.

0,2%

17 Desconocimiento de la lengua castellana 2,79%


260



Salud

18 Alguien sin cobertura sanitaria. 80,2%19 Han pasado hambre en los 10 últimos años

con frecuencia o la están pasando ahora.24,3%

20 Todos los adultos con minusvalía, enfermedad crónica o problemas graves de salud que les generan limitaciones para las actividades de la vida diaria.

7,2%

21 Hogares con personas dependientes que necesitan ayuda (o cuidados de otras personas para realizar las actividades de la vida diaria) y que no la reciben.

19,1%

22 Hogares con enfermos que no han usado los servicios sanitarios en un año.

5%

23 Hogares que han dejado de comprar medicinas, seguir tratamientos o dietas por problemas económicos.

58,1%

24 Hogares con mortalidad: infantil; perinatal; por enfermedades atribuibles a contaminación del medio ambiente; por enfermedades infecciosas y parasitarias; por enfermedades relacionadas con el uso de drogas

s/d

Vivienda

25 Infravivienda, vivienda improvisada. 0,4%26 Deficiencias graves en la construcción,

ruina.34%

27 Humedades, suciedad y olores (insalubridad).

48,2%

28 Hacinamiento grave (<15 m/persona). s/d29 Tenencia en precario (facilitada

gratuitamente por otras personas o instituciones, realquilada, ocupada ilegalmente).

6,8%

30 Entorno muy degradado. 67,7%31 Barreras arquitectónicas con personas con

discapacidad física en el hogar.43,33%

32 Gastos excesivos de la vivienda.50,8%


261



Infraes-tructura pública

33 Deficiencias en movilidad (presencia de transporte público) s/d

34Presencia de equipamientos y recursos en sanidad (atención primaria, atención especializada), educación, servicios sociales y vivienda.

s/d

Social / conflicto social y anomia

Conflictos familiares

35Alguien en el hogar ha recibido o recibe malos tratos físicos o psicológicos en los últimos 10 años.

9,9%

36 Hogares con relaciones muy malas, malas o más bien malas. 8,4%

Conductas asociales

37Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con el alcohol, con otras drogas o con el juego.

6,3%

38 Alguien ha sido o está a punto de ser madre adolescente sin pareja. 2,04%

Conductas delictivas 39

Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con la justicia (antecedentes penales).

2,17%

Estigmati-zación del territorioa

40 Rechazo social. 17,6%

41Ubicación de equipamientos e infraestructuras. s/d

Descohe-sión social 42

Asociacionismo63,19%

Social / Aislamiento

social

Sin apoyo familiar 43

Personas sin relaciones en el hogar y que no cuentan con ningún apoyo (red de amigos y contactos interpersonales) para situaciones de enfermedad o de dificultad.

10,02%

Conflicto vecinal 44 Hogares con malas o muy malas relaciones

con los vecinos. 4,39%

Institucio-nalizados 45

Hogares con personas en instituciones: hospitales y centros psiquiátricos, centros de drogodependencias, de niños, niñas y adolescentes, penitenciarios, para transeúntes o mujeres.

8,38%

Territorial 46 Cantidad de asentamientos en el departamento Central. 196

Fuente. Elaboración propia.


262

En relación al eje político, se observa que 22,95% de las personas mayores de 65 años que viven en los asentamientos del Departamento Central, no saben leer y escribir en la lengua castellana.

El 80,2% no cuenta con ningún tipo de seguro médico. Este valor se encuentra 18,8% por encima que la media de la población del Departamento Central, según la Encuesta Permanente de Hogares del 2015. El 24,3% respondió haber pasado hambre, y en el 27,4% de los hogares encuestados que viven en los asentamientos del Departamento Central, hay días en que no consiguen alimento para cubrir las 3 comidas diarias.

En el 4,7% de los hogares que se encuentran en asentamientos del Departamento Central existen fumigadores que dañan la salud, o cultivos en las que se practican fumigación aérea.

El 34% de los hogares se encontraban con graves deficiencias en la construcción, el 48,2% de los hogares se encontraban en condiciones de insalubridad, humedades, suciedad y olores. Y el 67,7% de los hogares de los asentamientos del Departamento Central se encontraban en entornos muy degradados, por estar en contextos y territorios de difícil acceso, inundables, insalubres y degradados.

En relación al eje social, se destaca que 9,9% de los hogares de los asentamientos del Departamento Central tuvieron o tienen miembros que recibieron o reciben malos tratos físicos y/o psicológicos. En el 6,3% de los hogares tuvieron en los últimos 5 o 10 años problemas con el alcohol, con drogas o con el juego. El 2,04% del total de los hogares de los asentamientos del Departamento Central tienen algún miembro que ha sido

o está a punto de ser madre adolescente sin pareja. El 17,6% de los jefes y jefas de los hogares de los asentamientos del Departamento Central se sintieron alguna vez discriminados por motivos racial, étnico, identidad sexual, género, aspecto físico, o por vivir donde vive.

En lo que respecta a las relaciones con los vecinos, se obtuvo que 4,39% de los hogares manifestaron tener malas o muy malas relaciones con sus vecinos. Se encontró que el 8,38% de los hogares cuentan con al menos una persona viviendo en alguna institución como ser hospitales, psiquiátricos, centros de drogodependencias, hogares de abrigo de niños, niñas y adolescentes, penitenciarías, otros. El 2,17% de los hogares tienen o tuvieron algún miembro con antecedentes penales.

Se encontró que las personas cabezas de hogares encuestadas que viven en los asentamientos del Departamento Central, tienden a participar y ser miembros de organizaciones y grupos correspondiente a asociaciones vecinales (20,8%), asociaciones religiosas (17,9%), partidos políticos (8,2%) y organizaciones deportivas (5,1%).

Por el contrario, no son miembros ni participan en los sindicatos, asociaciones de profesionales, asociaciones educativas, asociaciones de mujeres, organizaciones ecologistas, asociaciones de jóvenes, asociaciones de adultos, organizaciones culturales y cívicas o sociales.

Conclusiones

En un país con poco avance de la ciencia, con bajo desarrollo social, con un sistema de protección social


263

que no se consolida, la realización de investigaciones y la consiguiente generación de información científica resultan fundamentales para revertir este panorama desalentador.

En la última década la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos llevó a cabo diversos y novedosos estudios para el país –no así en la sociedad científica internacional–, los cuales permiten conocer aspectos de la realidad nacional que anteriormente no se exploraban. Por citar algunos ejemplos, la Encuesta sobre uso del Tiempo, la Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes del área rural, los documentos de protección social, además de los informes de pobreza y las encuestas permanentes de hogares que tienen mayor antigüedad.

En armonía con este contexto, uno de los principales hallazgos de la presente investigación consiste en la viabilidad de la realización de encuestas de exclusión social en el Paraguay, y por tanto el consecuente caudal de información al cual se accede acerca de aspectos de la realidad que no son abordados: las relaciones sociales, los conflictos sociales, el impacto del bajo desarrollo de infraestructura pública, la vulneración de derechos sociales básicos que tienen un impacto en la vida de las personas.

En el Departamento Central existen numerosas familias desatendidas por el Estado paraguayo, que se encuentran viviendo en los asentamientos urbanos y rurales. Resulta notorio, como ejemplo paradigmático que indica la ausencia de focalización de programas de pobreza destinados a esta población, que solamente el 0,5% de los hogares

encuestados son beneficiarios del programa Tekoporã. Además, resalta en estos contextos territoriales de exclusión social, la inexistencia y/o carencia de servicios públicos que deberían ser derechos universales para toda la población paraguaya, ya que el 80,2% no tiene cobertura sanitaria, 45,1% no trabaja, el 66,7% quema la basura, el 56,4% vive en zonas marginales o deterioradas, por citar algunos ejemplos de la sección del capítulo del análisis de la presente investigación.

Las instituciones dedicadas a la focalización de la población beneficiaria de los programas sociales en el Paraguay –y de la región– utilizan el factor de la pobreza para la selección de las personas beneficiarias, además de tener en cuenta las necesidades básicas insatisfechas (NBI), dimensiones que se encuentran relacionadas a la incapacidad adquisitiva de la población y por tanto relacionadas a la situación de pobreza. Según el paradigma de exclusión social, la utilización de indicadores que tienen condiciones estáticas –como el de la pobreza– lleva, en ocasiones, a conclusiones limitadas e incluso erróneas.

En vista a esta limitación identificada al momento de realizar la focalización de beneficiarios de las políticas públicas que se basan y tienen en cuenta el factor de la pobreza, se propone utilizar el enfoque de la exclusión social en tanto que se compadece con un modelo más complejo que abarca distintos aspectos de las condiciones de vida de las personas.

El sistema de indicadores de exclusión social brinda datos e informaciones de aspectos sociales, políticos y económicos, y puede constituirse en una herramienta


264

que focalice de manera integral a las personas que se encuentran con mayor necesidad de ser atendidas, de acuerdo a la presencia de mayores indicadores de exclusión social, y que sirva para la toma de decisiones y para el diseño de políticas públicas y programas sociales destinados a las poblaciones y territorios que ameriten ser atendidos.

En vista a que se optó por focalizar en territorios que se encuentran en mayor situación de exclusión en el Departamento Central, en los asentamientos. Se alcanzó a explorar así, las condiciones de vida de una de las poblaciones históricamente relegadas, ya que se pudo ingresar y trabajar en estos territorios y espacios no abarcados por el Estado paraguayo. Con la información proveniente de los resultados de la investigación, se puede señalar que la vida en los asentamientos presenta mayores factores de riesgo para la población, pues esos contextos se encuentran en peor situación que la nacional, y en el caso de la investigación, que la población del Departamento Central.

En cuanto a algunas recomendaciones vinculadas a los resultados obtenidos, se puede señalar que:

- Existen diversos programas y proyectos del actual Gobierno paraguayo destinados a mejorar las condiciones de vida, como ser los que integran “Sembrando Oportunidades”, en los que se abordan algunos de los aspectos e indicadores contemplados en la propuesta de medición de exclusión social. Éstos podrían valerse del sistema de indicadores de la presente investigación para contar con información

sistematizada, práctica y útil para la toma de decisiones, y que se encuentren basadas en criterios coherentes con la situación real de la población paraguaya.

- En futuras investigaciones se podrían utilizar las bases de datos del Censo Económico y de la Encuesta a Micro y Pequeñas Empresas 2016 (o posteriores), para establecer la presencia de pequeño comercio en los territorios y distritos de interés.

- El sistema de indicadores de exclusión social podría ser útil a la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, a los Ministerios y Secretarías que forman parte del Gabinete Social, por contar con información científica sistematizada, práctica y útil para la toma de decisiones, y que se encuentren basadas en criterios coherentes con la situación real de la población paraguaya.

- La Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, por ser la institución pública del Estado paraguayo encargada de generar informaciones válidas acerca de la realidad nacional y por contar con los recursos técnicos, humanos y económicos, podría incluir indicadores sociales del enfoque de exclusión social en los cuestionarios y en el análisis de las Encuestas Permanentes de Hogares, para brindar un panorama más amplio de la realidad de los distintos contextos del Paraguay.


265

En la presente investigación se encontró un obstáculo que consiste en la inexistencia de información actualizada de los territorios más vulnerables y excluidos, como son los asentamientos informales, urbanos y rurales, los bañados, y conglomerados de viviendas periurbanos, resultó un obstáculo significativo para la definición de la muestra del estudio. A pesar de esto, la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos colaboró técnicamente, delimitando a partir de definiciones conceptuales y teóricas el territorio correspondiente a los asentamientos.

Por otra parte, en el desarrollo del trabajo se identificaron los siguientes aportes y se produjeron algunos aprendizajes:

- No existen en la actualidad estudios enfocados a la exclusión social en el Paraguay, ni estudios comparados en la región. Por tanto, la aplicación de la encuesta de exclusión social se convierte en una oportunidad para el Paraguay y los países de la región, de cara a establecer un sistema de indicadores útiles para medir el grado y los niveles de desarrollo, y para la formulación de políticas públicas y servicios sociales.

- Se trabajó con una metodología aplicada a la realidad paraguaya, y replicable para otras investigaciones sobre el tema, tanto a nivel nacional como regional.

- La información científica generada brinda detalles de la vida social, económica y política de uno de los territorios y poblaciones más excluidos y marginalizados

en el Paraguay, que son los asentamientos. La misma podría servir de línea de base y como herramienta comparativa a futuro.

- La información generada en la presente investigación constituye una poderosa fuente para distintas carteras y secretarías del Estado, principalmente la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, la Secretaría Nacional de Vivienda, el Ministerio de Educación y Ciencias, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, la Secretaría de Acción Social, entre otras encargadas de la focalización de las personas beneficiarias de los programas y políticas sociales.

- El sistema de dimensiones, aspectos e indicadores de exclusión social, adecuado al contexto paraguayo, desarrollada, implementada y validada, y la base de datos, quedan a disposición de la sociedad científica y administradores públicos de la región.

Se considera que para futuras investigaciones se podrían estudiar eventuales problemáticas que puedan surgir a partir de los aportes y las oportunidades generadas de la aplicación de la encuesta de exclusión social:

- El desarrollo de la encuesta de exclusión social en todo el territorio nacional, a nivel departamental y distrital en los casos que se requieran.

- Con mayores recursos, se podría incluir informaciones de otras instituciones del Estado paraguayo en lo que hace al


266

desarrollo de la infraestructura pública, por ejemplo, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social indicar la necesidad de hospitales y puestos de salud; el Ministerio de Educación y Ciencias indicar la presencia de instituciones educativas, públicas o privadas y las necesidades existentes. Se tendría así un diagnóstico integral de cara a la creación y afianzamiento del sistema de protección necesario para el desarrollo humano y social del Paraguay.

Referencias

Banco Mundial (s.f.). Indicadores. Recuperado de www.datos.bancomundial.org/indicador

Bruno, S. (agosto de 2014). Ley de ‘adultos mayores’ en Paraguay. Medición multidimensional de la pobreza y la vulnerabilidad como criterio de selección de beneficiarios. En VI Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población, Lima-Perú.

Calel Mejía, M. (2011). Las huellas de la pobreza en la ciudad. En M.M Di Virgilio, M. P. Otero & P. Boniolo (Ed.), Pobreza urbana en América Latina y el Caribe. Buenos Aires: CLACSO.

CEPAL. (s.f). Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe. Recuperado de http://dds.cepal.org/bdptc/

Consejo de las Comunidades Europeas. (1985). Decisión del Consejo de 19 de diciembre de 1984 relativa a una acción comunitaria específica de lucha contra la pobreza. Bruselas: Comunidad

Económica Europea.Dirección General de Estadísticas,

Encuestas y Censos. (2011). Principales resultados de Pobreza y Distribución del Ingreso – EPH 2011. Fernando de la Mora: DGEEC.

Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. (2015). Principales resultados de Pobreza y Distribución del Ingreso – EPH 2015. Fernando de la Mora: DGEEC.

Di Virgilio, M. M., Otero, P., Boniolo, P. (2011). Pobreza urbana en América Latina y el Caribe. Buenos Aires: CLACSO.

Estébanez, P. et al. (2002). Exclusión social y salud: balance y perspectivas. Barcelona: Icaria.

FOESSA. (2008). VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España. Madrid: Fundación FOESSA.

FOESSA. (2013). Encuesta sobre integración social y necesidades sociales. Madrid: Fundación FOESSA.

Galeano, L. (2013). Pobreza rural y políticas públicas en América Latina. Caso Paraguay. Revista Paraguaya de Sociología, (143), 89-144.

Gómez, J. (2012). Pobreza Multidimensional como herramienta de focalización de políticas públicas y complemento a los cálculos de pobreza oficial según líneas de corte. Recuperado de http://209.177.156.169/libreria_cm/archivos/pdf_1013.pdf

Instituto Nacional de Estadísticas (INE). (2004). La pobreza y su medición. Presentación de diversos métodos de obtención de medidas de pobreza. Recuperado de http://www.ine.es/daco/daco42/sociales/pobreza.pdf

Instituto Social del MERCOSUR.


267

(2012). Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR (PEAS). Asunción: ISM.

Laparra, M. & Begoña Pérez, E. (2008). La exclusión social en España: un espacio diverso y disperso en intensa transformación. En FOESSA, VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España. Madrid: Fundación FOESSA.

Laparra, M. et al. (2007). “Una propuesta de consenso sobre el concepto de exclusión: implicaciones metodológicas. Revista Española del Tercer Sector, 5, 15-57.

Ministerio de Hacienda (s.f.). Programa pensión alimentaria para adultos mayores en situación de pobreza. Recuperado de http://www.hacienda.gov.py/web-sseaf/index.php?c=181

Moriña Díez, A. (2007). La exclusión social: análisis y propuestas para su intervención. Madrid: Fundación Alternativas.

Naciones Unidas. (2016). Objetivos de desarrollo sostenible. Santiago: ONU.

Padrón Durán, S. (2011). Nuevas formas de exlusión social en niños. Consumos cultural infantil y proceso de urbanización de la pobreza en la capital cubana. En M. M. Di Virgilio, P. Otero & P. Boniolo (Ed.), Pobreza Urbana en America Latina y el Caribe. Buenos Aires. CLACSO.

Paraguay. Decreto Nº 291/2013. Por el cual se declara como prioridad nacional del gobierno la meta “Reducción de la pobreza” y se encarga a la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP) la elaboración e implementación del Programa Nacional de Reducción de Pobreza”.

Paraguay. Ley N° 3728/2009. Que establece

el derecho a la pensión alimentaria para las. personas adultas mayores en situación de pobreza.

Pérez, M., Rodríguez, G. & Trujillo, M. (2004). Pobreza y exclusión social en el Principado de Asturias. Madrid: Conse-jo Superior de Investigaciones.

Sarasa, S. & Sales, A. (2009). Itinerarios y factores de exclusión social. Barcelona: Fundación La Caixa.

Secretaría de Acción Social (s.f.). Tekoporã. Recuperado de http://www.sas.gov.py/pagina/54-tekopor.html

Secretaría de Acción Social. (2002). Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. Asunción: SAS.

Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat. (2011). Metodología para Identificar Asentamientos Precarios en Áreas Urbanas: Estudio de caso en algunos asentamientos de Asunción y el Departamento Central. Asunción: SENAVITAT.

Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social. (s.f.). Programa Sembrando Oportunidades. Recuperado de http://www.stp.gov.py/v1/?page_id=69

Sen, A. (1985). Commodities and Capabilities. Amsterdam: North-Holland.

Serafini, V. (2013). La pobreza en Paraguay: apuntes para la discusión. Revista Paraguaya de Sociología, (143), 71-78.

Sinisterra Paz, G. (2003). Una medición de la pobreza: un enfoque complementario para el caso colombiano. Cuadernos de Economía, 22(38), 127-150.

Sojo, C. (2005). Pobreza, exclusión social y desarrollo: visiones y aplicaciones en América Latina. San José: Facultad


268

Novel approaches for the design of social public policies. Application of a methodology of social exclusion in the Central Department

Abstract: In Paraguay, as in most Latin American countries, public policies aimed at serving vulnerable populations and territories have historically been guided by the poverty criterion measured by income. Currently, in several countries in Europe and other regions, the poverty focus is being displaced by more complex perspectives of social exclusion. It is about transcending the limitations that result from the one-dimensional approach of poverty which restricts the possibilities of giving integral answers to the problems of society. The concept of social exclusion has qualities that go beyond poverty, because of its structural, relational, dynamic, multidimensional and politizable nature. In this article, we carry out a critical review of the approach and the measurement of poverty, and we present a novel experience of measuring the social exclusion of households in settlements in the Central Department of Paraguay, with data and information on levels of well-being. of said population. The Central Department is the smallest of the 17 departments of Paraguay, but it accounts for 35% of the total population, as a result of the important migration to the city that the country has experienced. The study seeks to contribute to the improvement of the design, implementation and management of social programs in Paraguay and the region, based on the multidimensional conceptualization of social exclusion in broader terms than the simple measurement of poverty as a lack of income.Keywords: social exclusion, settlements, Central Department, public policies, poverty.

Resumen biográficoParaguayo. Licenciado en Sociología por la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción. Posee un Máster en Servicios Públicos y Políticas Sociales por la Universidad de Salamanca (España) así como un Doctorado en Sociología por la misma universidad.

Como citar este artículoGaleano Monti, J. (2017). Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas

sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Revista MERCOSUR de políticas sociales, 1, 241-268. doi: 10.28917/ism.2017-v1-241

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

Subirats, J. (2005). Análisis de los factores de exclusión social. Bilbao: Fundación BBVA.

Subirats, J., Brugué, Q. & Gomà, R. (2002). De la pobreza a la exclusión

social: nuevos retos para las políticas públicas. Revista Internacional de Sociología, (33), 7-45.

Tezanos, J. F. (2001). Tendencias en desigualdad y exclusión social: tercer foro sobre tendencias sociales. Madrid: Sistema.

223


ARTÍCULO ORIGINAL

NUEVOS ABORDAJES METODOLÓGICOS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN

PARAGUAY. CONOCIMIENTO, DESCOLONIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN COMO EJES

ESTRUCTURADORESNOVAS ABORDAGENS METODOLÓGICAS PARA ANÁLISE DE POLÍTICAS

PÚBLICAS NO PARAGUAI. CONHECIMENTO, DESCOLONIZAÇÃO E TRANSFORMAÇÃO COMO EIXOS ESTRUTURANTES

Luis Felipe Bastidas Aguilar*

Resumen: El Paraguay se encuentra dentro del grupo de países latinoamericanos con mayores tasas de crecimiento económico en los últimos años. Sin embargo, presenta algunas características socioeconómicas similares a otros países de la región, en tanto insertos de manera dependiente en un mismo sistema económico global, con importantes asimetrías y desigualdades territoriales. Dichas asimetrías deben ser abordadas por la acción pública, para reorientarse y armonizarse con las necesidades sustanciales de sus pobladores, buscando reestablecer derechos invisibilizados por la globalización. En ese marco, la regionalización impulsada por el MERCOSUR se presenta para el Paraguay como una ventana de oportunidad para la construcción de teorías y prácticas novedosas, que apunten a la superación de problemas desde una perspectiva alternativa. El Paraguay, como país miembro del MERCOSUR, puede hacer caudal de su importante crecimiento económico y transformarlo en mejoras de desarrollo social. Pero para lograrlo, se requiere de la estructuración de una visión alternativa y descolonizadora de la acción pública, que contribuya a superar el eurocentrismo y otras concepciones exógenas que, en la actualidad, influyen considerablemente en la búsqueda de alternativas que permitan superar las asimetrías sociales. El presente artículo enfatiza la importancia de visibilizar el conocimiento propio, endógeno, sobre los procesos de agendamiento, formulación y evaluación de políticas públicas, proporcionando aportes para suministrar un enfoque de análisis de las policy más cercano a las necesidades y a los satisfactores comunitarios. Palabras clave: decolonización, acción pública, endogénesis, realidad latinoamericana, integración.

Resumo: O Paraguai está entre o grupo de países latino-americanos com as maiores taxas

* Universidad de Nariño, Colombia. Email: [email protected]: 29/04/2017. Aceptado: 08/07/2017.


224

La constitución de 1992 establece que la República de Paraguay es un Estado Unitario con división de poderes, un Estado social de derecho, indivisible y descentralizado, que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista fundada en el reconocimiento de la dignidad humana. En cuanto a sus habitantes, al igual que muchos países de la región, Paraguay abarca un territorio con un número considerable de población campesina. De acuerdo a Garmendia (2015), Paraguay tiene el índice de concentración de tierras

más alto de América Latina, y por lo tanto el conflicto por la tierra es la gran lucha sobre la que se teje su historia. De acuerdo al censo agropecuario de 2008, el 2,6% de los propietarios concentra el 85,5% de las tierras, mientras que el 91,4% de los campesinos dispone del 6% de la superficie agrícola; el autor afirma que “La figura del enemigo interno genera daños colaterales a la población campesina olvidada por las políticas públicas” (p. 22).

Según el documento “Atlas de Políticas Públicas del Paraguay: tendencias

de crescimento econômico nos últimos anos. No entanto, apresenta algumas características socioeconômicas semelhantes a de outros países da região, na medida em que depende do mesmo sistema econômico global, com significativas assimetrias e desigualdades territoriais. Essas assimetrias devem ser abordadas pela ação pública, para reorientar e harmonizar as necessidades substanciais de seus habitantes, procurando restabelecer os direitos significativas pela globalização. Neste contexto, a regionalização promovida pelo MERCOSUL é apresentada ao Paraguai como uma janela de oportunidade para a construção de teorias e práticas inovadoras, visando a superação de problemas a partir de uma perspectiva alternativa. O Paraguai, como país membro do MERCOSUL, pode aproveitar seu importante crescimento econômico e transformá-lo em melhorias no desenvolvimento social. Mas, para conseguir isso, é necessária a estruturação de uma visão alternativa e descolonizada da ação pública, que contribui para a superação do eurocentrismo e outras concepções exógenas que, no presente, têm uma influência considerável na busca de alternativas para superar as assimetrias sociais. Este artigo enfatiza a importância de tornar visível o conhecimento endógeno sobre os processos de agendamento, formulação e avaliação de políticas públicas, fornecendo contribuições para fornecer uma abordagem de análise de políticas que esteja mais próxima das necessidades e da satisfação da comunidade.Palavras-chave: decolonização, ação pública, endogênese, realidade latino-americana, integração.

1. Introducción

La necesidad de priorizar la dimensión social del MERCOSUR para incentivar el desarrollo con equidad de los Estados Partes y en la región en su conjunto, con énfasis en aquellas medidas tendientes a propiciar la inclusión social y económica de los grupos más vulnerables de la población. (MERCOSUR, 2011, p. 18)

Nuevos abordajes metodológicos para el análisis de políticas públicas en Paraguay. Conocimiento, descolonización y transformación como ejes estructuradores. Bastidas Aguilar

225

y retos de intervención” (Ministerio de Hacienda, 2013), el Ministerio de Hacienda argumenta que las “asimetrías entre las diferentes subregiones del país precisan políticas públicas específicas, principalmente en cuanto a la oferta de servicios e infraestructura social, para tender hacia una equidad social y territorial” por lo tanto los territorios más distantes con relación a la capital del país: Asunción, son los que requieren suma intervención.

Las asimetrías que se identifican en las zonas o regiones, presentan niveles desiguales de dotación de infraestructura y equipamiento asociado a tal o cual política pública. Por lo tanto, identificar que “el territorio nacional presenta condiciones heterogéneas crecientes, es el primer paso para orientar mejor las intervenciones futuras” (Ministerio de Hacienda, 2013, p. 107).

Contrapuesto a lo anterior, en el panorama del país sobresalen medidas de gobierno que se implementan para superar las asimetrías. En concordancia, en el 55° periodo de sesiones de la Comisión de Desarrollo Social, órgano subsidiario del Consejo Económico y Social (ECOSOC) (La Nación, 10 de febrero de 2017), el cual sesionó bajo el tema: “Estrategias para la erradicación de la pobreza para alcanzar el desarrollo sostenible para todos”, se expusieron los avances en los programas Tekoporã, el Programa de Alimentación Escolar, el de Pensiones para Personas Adultas Mayores, el Programa Tenonderã de Inclusión Económica y Productiva, entre otros.

Se debe agregar que, según el Banco Mundial (5 de octubre de 2016) en Paraguay se han realizado esfuerzos para

optimizar la recaudación de impuestos y “modificar la composición del gasto público hacia la inversión”, no obstantes “los niveles de tributación siguen siendo bajos y la calidad de la infraestructura y los servicios públicos, inadecuados”, así dicha entidad concluye que se presentan “desafíos para mejorar la gobernabilidad, el clima de negocios y la formalidad”.

Aunque se han presentado avances en el tema social y se hacen evidentes las reformas programáticas como el acceso gratuito a la atención primaria de salud, la educación básica y la expansión de los programas de transferencias condicionadas para beneficiar a las poblaciones vulnerables, los altos niveles de pobreza y desigualdad siguen siendo problemas importantes para el desarrollo en esta parte del continente americano.

En el artículo “Violencia simbólica en formulación de políticas públicas” (López & Taboada, 2015) se demuestra que en el Plan Estratégico de Salud -PES- se hace inclusión de los grupos poblacionales vulnerables como las “personas con discapacidad, adultos mayores, y pueblos originarios en situación de pobreza” pero que el discurso “no se articula con el eje estratégico que propone hacer foco en determinantes sociales de la salud, género e interculturalidad”. Según los autores, mientras no se incluya el enfoque de derechos en las políticas públicas, en el caso particular del sistema de salud en Paraguay, se da apertura a un relato estatal violento ya que no validan los impactos reales, con avances o impactos positivos visibles sino todo lo opuesto: a través de metas e indicadores de progreso. En este sentido, la prensa aporta nociones a la realidad del país


226

concluyendo que “el problema de fondo de Paraguay es la educación, la salud y la generación de trabajo” (La Nación, 16 de febrero de 2016).

Sin embargo, es ese escenario, el MERCOSUR aparece como una de las oportunidades con las que cuenta Paraguay, en tanto un marco orientador de todos los esfuerzos regionales para el logro de una integración justa y equitativa. Uno de aquellos esfuerzos ha sido la implementación del PEAS (Plan Estratégico de Acción Social), que representa para esta organización “la búsqueda de líneas de convergencias en políticas públicas regionales”. Propósito que la República de Paraguay, hace resonancia por medio del Plan Nacional de Desarrollo 2030 (Presidencia de la República, 2014).

Lo dicho hasta aquí supone que tanto para la República de Paraguay como para MERCOSUR, es un principio fundamental el diseño y evaluación de políticas sociales que afirmen a la familia y a los sectores excluidos de la sociedad civil, en una perspectiva de derechos y participación transformadora en dichos escenarios. Por lo tanto, en el presente artículo, con el fin de complementar este principio, se expone una reflexión dirigida en torno a la función de la acción pública y a la búsqueda de su descolonización, hecho que fundamentaría la consolidación de una auténtica gobernanza. Una gobernanza vital para hacer realidad dicho principio.

La situación expuesta, invita, desde distintos campos de intervención, a re-pensar las relaciones entre Estado y sociedad, pero en mayor detalle a re-pensar los principales escenarios o

instrumentos de acción del Estado, de acción pública, es decir, sobre las políticas públicas. Re-pensar las políticas públicas en Latinoamérica y para Latinoamérica obliga a incursionar en referentes teóricos que no provengan de la tradición europea o norteamericana, en suma, de contextos exógenos, aportando así al desarraigo eurocéntrico y a la descolonización del saber, del poder y del ser.

Emerge entonces la posibilidad de proponer alternativas de superación a los problemas, y/o al menos de un diálogo asertivo entre regiones, como también, del aprendizaje colectivo entre realidades próximas. Por lo tanto, desde algunos planteamientos y aportes del pensamiento crítico latinoamericano como el de Amartya Sen y Orlando Fals Borda, se presenta una mirada alternativa al enfoque tradicional de análisis de las políticas públicas que incide en el cambio de políticas públicas (policy change), promoviendo la armonización de ideas en el marco de dinámicas de reflexión que giran en torno a la descolonización de la acción pública, y de temas emergentes como: la pobreza y las capacidades humanas, el diseño institucional, la descentralización, la participación comunitaria en el agendamiento, la implementación y la evaluación de las políticas públicas.

Por lo tanto, en los siguientes capítulos se socializan los apuntes relevantes consolidados por el autor en torno al agendamiento de una política pública descolonizadora, la noción de una política pública endógena y los elementos generales para una política pública transformadora relacionando en este último aparte, los ejes del Plan


227

Estratégico de Acción Social PEAS de MERCOSUR y las principales reflexiones para aportar a la dimensión social y ciudadana de Paraguay. 1.1. La descolonización de la acción pública: “el arte de vivir juntos”

El Enfoque de Análisis de las políticas públicas debe permitir la observación empírica de todo el conjunto de elementos que afectan a las políticas, es decir, en primera instancia, debe facilitar el reconocimiento de la ausencia de espacios de formación y de reflexión destinados a utilizar un marco analítico propio para estudiar la actividad gubernamental de un país determinado y la intervención de sectores diferentes a los tradicionales; debe permitir el desarrollo de un análisis que esté en directa relación con la realidad de las comunidades y en perspectiva, la inclusión de las más marginadas y excluidas.

Aunque la mayoría de países latinoamericanos carecen aún de verdaderas estructuras modernas de organización social debido a la ausencia de sociedad civil participativa, y aunque la realidad política es, en ocasiones indiferente a las realidades sociales, es precisamente, para la superación de estas realidades que se debe ampliar el diálogo y potenciar la participación de nuevos sectores de la sociedad civil en las diferentes etapas y “ciclos” de las políticas públicas. Lo anterior, con un carácter consiente, dinámico y principalmente empoderador, convirtiendo la acción pública del Estado, en un ejercicio ágil por medio de políticas públicas empoderadoras, que a su vez, generen procesos de empoderamiento para que

los sectores de la sociedad civil, integren positivamente, no solo los “ciclos” de una política pública, sino también, sean agentes de cambio de las mismas.

No obstante, para Fuenmayor (2014), en todas la etapas de decisión, de formulación y de implementación de las políticas públicas, el modelo neoliberal ha regido sus lineamientos a favor de las instituciones financieras internacionales (BM, FMI, BID) y hace que el enfoque de análisis de políticas públicas presente ciertas limitaciones; propone por lo tanto, en materia de política pública, considerar otra racionalidad alternativa a la instrumental ya que ésta no ha cristalizado una sociedad con auténtica libertad e igualdad, por otra parte, constituir un campo transdisciplinario y un nuevo mapa cognitivo para pensar y comprender la política pública como también, priorizar la observación de temas relacionados con el poder, el Estado, la democracia y la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. La autora concluye que:

La política debe ser pensada como el arte de vivir en comunidad. No se puede conceptualizar a la política como un simple proceso racional, de negociación entre individuos, bajo los patrones del modelo de elección racional, como una simple operación de decisión entre alternativas. La política debe ser vista como una actividad en función de la producción, reproducción y aumento de la vida de los ciudadanos; aumento sobretodo cualitativo de la vida (…) La política es práctica, es el arte práctico de vivir juntos. Ahora la sociedad se diseña y se piensa desde abajo, desde


228

su práctica, su vivencia, sus problemas, sus necesidades, su realidad, aquí los ciudadanos tienen voz por lo que la producción de conocimiento sobre política pública debe ir en este sentido. (Fuenmayor, 2014, pp. 45-52)

Sobre este punto, el análisis sociológico desarrollado por Orlando Fals Borda (2000) sobre Colombia nos ofrece útiles pistas. Su idea de los “valores esenciales de la raza cósmica”, a saber: “los valores de índole comunitaria y filantrópica, los de ayuda mutua, intercambio de brazos, producción colectiva, resguardos, ayllus, mingas y respeto por la naturaleza, en fin, valores altruistas que no han sido del todo destruidos o desplazados por el moderno individualismo egoísta” (p. 5). El autor identifica como integrantes de la “raza cósmica” a las negritudes, a los indígenas, a los campesinos principalmente, en quienes se forjó la idiosincrasia y la mestiza identidad nacional. Se definen como aportes de la “raza cósmica” por ejemplo, el valor antiseñorial constituido actualmente por quienes defienden la dignidad política y personal desde los gobiernos locales o comunales, por otra parte, también el valor de los colonos o campesinos que huyeron de la guerra para construir una autóctona cultura de paz habitando zonas de frontera agrícola, por último el valor de las comunidades étnicas aportando el significado endógeno de la colectividad, la relevancia del entorno comunitario, la filantropía, el altruismo, el ecologismo, la libertad, la dignidad política y administrativa como la autonomía, la auto-organización, el autogobierno y principalmente, para éste

tema en cuestión: la convivencia pacífica. Por lo tanto, para transformar

la acción pública en nuevos campos que superen el asistencialismo, el corporativismo y la dependencia de indicadores positivistas, es necesario abrir los espacios perdidos o invisibilizados con el paso del tiempo, por medio de la descolonización de la acción pública, que busca la recuperación del conocimiento propio (una epistemología propia) que dé cuenta de realidades olvidadas o estigmatizadas, que anuncien voces excluidas y permitan aflorar en su máxima expresión decisiones marginadas por encima de visiones exógenas y foráneas (de corte cientificista - positivista). Es decir, la construcción de una epistemología de las políticas públicas latinoamericanas.

2. El agendamiento de una política pública descolonizadora

La acción pública descolonizadora es aquella que supera en gran medida la toma de decisiones y el agendamiento de los problemas públicos basados en categorías y directrices exógenas, eurocéntricas, norteamericanas (Santos, 2010). Desde Europa y Norteamérica, como en tiempos pasados (años 60-80) allegan a nuestras localidades latinoamericanas, las lógicas de un programa modernizador que incluso impone estándares de calidad y eficiencia; diseños institucionales que cuentan dinámicas transatlánticas y contextos que responden a proyecciones exclusivamente económicas.

La “Nueva Gerencia Pública”, por ejemplo, surge como parte de


229

aquellas lógicas, que corresponden a la racionalidad instrumental y al modelo racional. Se plantean como meta el uso del análisis cuantitativo o científico, para intervenir los problemas públicos que deben resolverse optimizando e “incrementando” los recursos disponibles y garantizando resultados eficientes y eficaces a partir de la acción planificada, definida por un grupo de expertos (Ordoñez-Matamoros, 2013). En este orden de ideas, el deber de los gobiernos, por lo tanto, se circunscribe en el hecho de validar el asesoramiento de los expertos, quienes aplican una misma receta general para toda situación que se considere.

En tal sentido, desde el agendamiento de una política pública, las entidades u organismos del Estado deben diferenciar el patrón de poder vigente que se supone está basado en una estrecha forma de racionalidad, para encontrar las causas de un problema y los actores directos del problema, posibilitando una “acción sin daño” en la que no incida exclusivamente la tecnocracia y sobre la cual sólo los “expertos” puedan opinar.

Dicho agendamiento conlleva la búsqueda de conocimientos y criterios de representación que concedan prioridad y relevancia a los imaginarios y prácticas de los grupos poblacionales que han sido históricamente invisibilizados, excluidos y marginados a causa de acciones colonizadoras. Como explica Enrique Dussel (2004), estos conocimientos solo pueden consolidarse bajo la idea de la “ecología de saberes”, que representa un escenario real, abierto y deliberativo en el que se validan y se armonizan todas las prácticas que implican más de una

forma de conocimiento, alejadas del conocimiento positivista que impera en el sistema económico moderno, es decir la validación de la otredad, la alteridad y el nosotros. No es la intención de cerrarse al conocimiento científico, sino de validar otros conocimientos que para él son amorfos. Estos “otros conocimientos” son de vital importancia en el proceso de agendamiento de una política pública y se obtienen cuando se identifican las causas de los problemas y se llega a los actores que intervienen en los mismos, es un conocimiento originario de los actores sociales, de los agentes colectivos, de los sujetos comunitarios.

Es por esto que el gobierno debe ampliar la participación comunitaria en el proceso de agendamiento de la política pública con el fin de afianzar la comunicación asertiva y el diálogo deliberativo, principalmente de sectores o actores de la sociedad paraguaya, como los campesinos, por ejemplo, quienes tendrían, bajo esta propuesta, el espacio para incidir y construir nuevas alternativas de política pública que no se asienten sólo en la primacía de la racionalidad económica. Pero, ¿están los campesinos preparados o capacitados para ello? ¿Existen grupos de comunidades organizadas que intervienen en el proceso de agendamiento de una política pública, comunidades de política pública?

3. Noción de una política pública endógena

Desde la perspectiva de Aguilar (2000), las políticas públicas son “decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación,


230

la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos, electores y contribuyentes” (p. 36). Existe empero para el autor el factor democrático y participativo que adquieren las políticas públicas, ya que fortalecen el ejercicio de la acción pública. Desde esta perspectiva, las políticas públicas no figuran como monopolio exclusivo del gobierno, sino como unas actividades compartidas y constantes que requieren el trabajo conjunto de gobernantes y gobernados.

Velásquez (2009), define a la política pública como un “proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación de los particulares, y encaminado a mitigar, solucionar o prevenir una situación definida como problemática” (p. 5).

Garretón, Cruz y Espinoza (2010) realizan un aporte crítico a la dinámica que adquieren las políticas públicas en Chile, logrando incluir un bagaje adicional a partir de la observación desde las ciencias sociales, como pensamiento crítico, para situar su preocupación desde las tensiones originadas en la actual sociedad “post-industrial globalizada”, considerando, lo que concluye Castells, sobre la importancia que en ella adquiere el principio del conocimiento y el principio de la información; es decir, en una sociedad donde se transforman los modelos de desarrollo, de modernidad y el consecuente rol del Estado. Por lo tanto, en torno a las políticas públicas, plantean que el debate público es el espacio en que el conocimiento experto, la ciudadanía y los decidores se encuentran, un espacio necesario para evitar la tecnocratización y la mediatización. Para ello proponen la

generación de una nueva institucionalidad estatal que permita el diálogo con y desde el sistema de producción de conocimientos.

Mediante un estudio comparativo, los autores en mención, enfatizan en la relación entre Estado y sociedad, en la cual los grupos de poder, económicos, comunicacionales y corporativos generan presión al Estado en relación con sus propios intereses, sin embargo, plantean frente a ello la importancia de incluir en la creación de las políticas públicas, la participación de la ciudadanía, con incidencia en escenarios deliberativos, de fiscalización y de decisión.

Desde la perspectiva de Arellano y Blanco (2013), se entienden las políticas públicas como “aquellas decisiones y acciones de gobierno que definen las problemáticas públicas específicas a solucionar y los mecanismos particulares a utilizar para ello; no son facultad exclusiva de un régimen democrático, pero si la característica de su formulación e implantación” (p. 27). Por lo tanto, políticas públicas y democracia van de la mano, las primeras “pueden ser consideradas como una herramienta de gobernanza, es decir, mediante ésta se promueve y se posibilita la participación y deliberación de los diversos grupos sociales” (p. 47).

En consecuencia, para los autores las políticas públicas figuran como las “decisiones y acciones legítimas de gobierno que se construyen a través de un proceso abierto y sistemático de deliberación entre grupos, ciudadanos y autoridades con el fin de resolver, mediante instrumentos específicos, las situaciones definidas y construidas como problemas públicos” (p. 27).


231

Para concluir con el análisis conceptual, se expone la definición de política pública desde el aporte que realiza Ordóñez-Matamoros (2013) y su equipo de investigación. Esta definición privilegia el papel fundamental que juega el conocimiento como un punto clave en todo el proceso que adoptan las políticas públicas y que refleja el estudio práctico desde las realidades que aborda el presente estudio:

La política pública es el conjunto de acciones implementadas en el marco de planes y programas gubernamentales diseñados por ejercicios analíticos de algún grado de formalidad, en donde el Conocimiento, aunado a la voluntad política y los recursos disponibles viabiliza el logro de objetivos sociales. (p. 32)

4. Para una política pública transformadora

En este capítulo, se afianza la iniciativa para descolonizar la acción pública, exponiendo los principales planteamientos de Amartya Sen sobre la pobreza como problema público, ya que figura como una de las mayores preocupaciones en la región, referenciados en tres de sus libros “Sobre Conceptos y Medidas de Pobreza” (Sen, 1973), “Nuevo Examen de la Desigualdad” (Sen, 1992) y “Desarrollo y Libertad: Pobreza como privación de Capacidades” (Sen, 2000) y que además, suscitan el análisis de otros componentes del contexto social como educación, salud, entre otros, que irradian dinámicas propias por una transformación en la política pública. A su vez, por la similitud

en la orientación social que proyecta MERCOSUR, se intentará agrupar en diferentes apartados, los principales ejes, directrices y componentes del Plan Estratégico de Acción Social (MERCOSUR, 2011) con el propósito de incidir también, en la reflexión para una política pública transformadora. En complemento, se adicionan dos subcapítulos que versan sobre las comunidades de política pública como gestores de implementación de las mismas y sobre el proceso de evaluación de las políticas públicas en cuestión.

Por lo que se refiere a la pobreza según Sen (1973), ésta no es falta de ingresos o escaso bienestar, sino la incapacidad para conseguir bienestar por la ausencia de medios o por las privaciones para lograr “funcionamientos” básicos como la nutrición, el vestido, la protección, o logros sociales complejos como la participación comunitaria y la dignidad; éstos varían de una sociedad a otra. Por lo tanto, la comprensión de la pobreza se entiende como la privación a la realización personal, a la libertad, a las formas de participar en las decisiones de la vida política y social de país, desde la región y la localidad. La pobreza presupone una desigualdad social, una relación de inferioridad y de dominación (Sen, 2000).

En concordancia con lo anterior, en el documento PEAS se planea una política para “erradicar el hambre, la pobreza y combatir las desigualdades sociales” garantizando la seguridad alimentaria y nutricional y cuyos objetivos prioritarios, entre otros son: “Reconocer y garantizar los derechos y la alimentación adecuada y saludable; asegurar el acceso a la


232

alimentación adecuada para las poblaciones vulnerables” (MERCOSUR, 2011).

En consonancia, una política pública transformadora debe entender que la pobreza en Paraguay responde a una dinámica estructural, según la cual existe un desajuste de las macro estructuras económicas y políticas, ya bien por la acumulación de riquezas en pocas manos, las relaciones de poder (local, regional y global) que ejercen gran influencia en el designio de leyes, planes, normas, valores y costumbres sociales provocando exclusión y privaciones en diferentes territorios y grupos poblacionales y generacionales, como también en diferentes dimensiones y aspectos de la vida social.

Aunque en el PEAS, se asume la promoción de “políticas distributivas observando la perspectiva de género, edad, raza y etnia” cuyos objetivos prioritarios buscan el acceso a los servicios de asistencia social para las familias y personas en situación de vulnerabilidad y riesgo social (MERCOSUR, 2011) es decir, para aquellos que Sen identifica como excluidos por el sistema económico y político, desde la perspectiva del sociólogo Orlando Fals Borda (1998), la pobreza debe erradicarse según las características que ésta posea en cada región o territorio. La pobreza presupone una desigualdad social, una relación de inferioridad y de dominación que nace desde las relaciones más directas. Así, para estudiar la incidencia de la pobreza, debe proponerse un método que incluya dos ejercicios bien definidos: el de identificación, es decir, un método (no tradicional) para incluir al grupo de personas en la categoría de

pobres; y el de agregación, es decir un método (no excluyente) para integrar las características del conjunto de pobres en una imagen integral de la pobreza.

Pero la pobreza tiene sus contextos, para lo cual debe estipularse un orden macro y un orden micro, a saber, el orden macro está caracterizado por el sistema capitalista y las consecuencias en la economía paraguaya, así como también, por las políticas monetaria y fiscal que se estructuran en el país, posicionando la relación entre Estado, mercado y sociedad. Por otra parte, en el orden micro se relacionan las características de cada dimensión teniendo en cuenta las condiciones particulares de cada región y territorio, así como las condiciones diferenciales entre zona urbana y rural.

En cuanto a lo económico, según Sen, el rol del Estado debe ir encaminado a procesos de regulación, tanto del crecimiento económico, de la inflación, como a las tasas de interés y a los impuestos. Así mismo, el rol del Estado debe enfocar su acción hacia el consumidor y la relación entre precios y la cantidad de bienes y servicios, promoviendo un beneficio equitativo relacionado al bienestar, para que así, en la “relación” entre la empresa (o las metas macro- económicas) y los individuos por ejemplo, primen los individuos y su plan de vida.

En sí, la “relación” debe proyectarse hacia generar mayores alternativas, principalmente en el sector industrial y agropecuario, con lo cual se generaría empleo formal y proporcionaría ingresos suficientes a las personas, activando la dimensión Trabajo, tanto urbano como rural. Estas medidas deben concebir políticas locales, que permitan procesos


233

a través de las comunidades, teniendo en cuenta las condiciones de pobreza las cuales se reflejan por aspectos socio-culturales, así como por los imaginarios sociales, las tradiciones y costumbres de las personas.

En el componente educativo por ejemplo, el cual figura como una de las realidades enlazadas con el flagelo de la pobreza y la realidad económica del país, según el Eje No 4 del PEAS, se propone universalizar la educación y erradicar el analfabetismo por medio de políticas educativas coordinadas que promuevan una ciudadanía regional, una cultura de paz y respeto a la democracia, a los derechos humanos y al medio ambiente; es factor de inclusión social de vital atención para el desarrollo humano y productivo (MERCOSUR, 2011).

En relación a la niñez y juventud, Sen asegura que es imprescindible aumentar y fortalecer la capacidad de asistencia escolar; y en cuanto al trabajo, disminuir el desempleo de larga duración evitando que integrantes de una familia, económicamente activos, permanezcan desempleados por más de 12 meses.

La salud por su parte está identificada en la Directriz N° 7 en la cual se asegura “el acceso a servicios públicos de salud integral, en calidad y humanizados, como derecho básico; y en la Directriz N° 9, se plantea la reducción de la morbilidad y mortalidad femenina especialmente por causas evitables (MERCOSUR, 2011). Con relación a los servicios y a la salud, se debe asegurar el acceso a fuente de agua mejorada o sistemas de riego en el sector rural. Hogares rurales con acueductos comunales o vecinales, espacio para la eliminación de excretas, edificaciones y

viviendas con pisos y paredes de calidad; hogares sin hacinamiento crítico.

Por último, la política de erradicación de la pobreza debe contar con una orientación para la “prevención del círculo de la pobreza”, por medio de programas gubernamentales que se destinen para ello, deben poseer el máximo de articulación guiados bajo el enfoque de derechos y el enfoque diferencial, que según el análisis del presente artículo, deben evidenciarse bajo las características específicas de cada región o territorio.

El enfoque de las capacidades debe estar combinado con el enfoque del bienestar ya que permite superar las condiciones de un Estado “benefactor – paternalista” que generaliza la pasividad o dependencia de los individuos respecto de las ayudas e incentivos de las instituciones públicas. Realmente, estas ayudas están conectadas con la libertad y la participación solidaria de los ciudadanos en la vida social.

Por ello, las políticas que se estructuren para erradicar la pobreza, deben tener en cuenta, como se especifica al inicio, la distribución equitativa de recursos, el análisis macro y micro, las condiciones y características de cada dimensión y por supuesto, la incidencia de la pobreza, la brecha de la pobreza y la misma desigualdad entre los mismos pobres.

Es importante formular el análisis desde el planteamiento de Sen (2000) en cuanto a las privaciones, que nos puede ilustrar algunas respuestas. Para Sen, las privaciones como la falta de salud, la falta de convivencia pacífica, la falta de educación, de participación, la exclusión social y la desnutrición, que son representaciones de


234

pobreza y desigualdad, se deben priorizar e incluir dentro de las políticas económicas y sociales con mayor fuerza que solo la renta.

Por lo tanto, no solo la renta debe dominar el debate político acerca del aumento de autonomía o capacidades en los territorios, la región posee privaciones como la pobreza que obstaculizan la posibilidad de generar procesos de desarrollo y transformación cualitativa de sus habitantes.

En la Directriz N° 3 del PEAS, se asume por lo tanto el cumplimiento de los “derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, sin discriminación de género, edad, raza, etnia, orientación sexual, religión, opinión, origen nacional y social, condición económica, personas con discapacidad y de cualquier otra condición”; y en el Eje V se promueve la diversidad cultural, la conciencia de la identidad cultural regional, valorizando y difundiendo la diversidad cultural de los países del MERCOSUR, y de las culturas regionales, e incorporar la perspectiva de género en la elaboración de políticas públicas laborales, a su vez, propone fortalecer el “Diálogo Social y la Negociación Colectiva”. La Sustentabilidad Ambiental (eje VIII) como eje transversal de las políticas públicas (MERCOSUR, 2011).

Pero para lo anterior, según el sociólogo Orlando Fals Borda (2013), para que las medidas de un gobierno, relacionadas con la aplicación de programas descentralizados, tengan éxito, “necesitan de un ordenamiento simultáneo” (…) “Ordenamiento y descentralización deben ser tratados como hermanos siameses”. Fals Borda (2013) propone frente a esta panorámica,

crear una “República Regional Unitaria”, una unión de regiones, basadas en los territorios indígenas, la provincia y la región; además propone fortalecer las regiones histórico-geográficas y la promoción de sujetos políticos capaces de reconocer sus potencialidades y valores para proyectarlos en procesos realmente transformadores. Es decir, la descentralización requeriría de un ordenamiento espacial y por ende político acorde con las características culturales que permita un nivel coherente de desarrollo local, la superación de un proceso de toma de decisiones legislativas reactivas y el fortalecimiento de capacidades políticas. Para este último fin, son indispensables grupos de actores involucrados comprometidamente en la implementación de dichas decisiones.

4.1. Comunidades de política pública: empoderamiento y la implementación

Los pilares de MERCOSUR se han consolidado en la búsqueda del diálogo social, el PEAS en la directriz No 24 propone fortalecer el “diálogo entre las organizaciones sociales y organismos responsables para la formulación y gestión de políticas sociales” y entre los “objetivos prioritarios” se proyecta la intervención de la sociedad en la implementación del PEAS a través de la Unidad de Participación Social (UPS) y a su vez “garantizar y fortalecer otros espacios institucionales de discusión e implementación de políticas públicas”.

Para ello, es relevante constatar en el sistema de actores locales el “nivel” de legitimación y el “rango” de motivación para lograr la participación,


235

así como también los imaginarios (o sistema simbólico) que supone el desenvolvimiento de normas de acción (endógenas) y el papel que ejecutan los agentes o mediadores que permiten dicho referente, es decir, la sensibilización o nivel consiente que preside la acción colectiva, sin la cual es imposible algún proceso de adopción de un paradigma sociopolítico.

Esta visión diferencial en las Políticas Públicas, depende de la posición que ocupa el ciudadano (el otro), facilita la apropiación del sistema de actores en torno a sus “usos y costumbres” y ensancha el sistema simbólico, precisamente para su comprensión por medio de la recopilación de información basada en instrumentos de investigación social o etnográfica como las historias de vida, las narraciones, la tradición oral, la memoria histórica, las entrevistas abiertas y el análisis de los discursos; instrumentos que le dan sentido de arraigo al análisis de la realidad social (alteridad) desde las políticas públicas, y hacen eficiente la construcción de la Agenda pública (el nosotros).

La evolución de los elementos cognitivos y prácticos no cuenta con procesos de legitimidad, por ello los paradigmas son ajenos a sus realidades y los referentes simbólicos carecen de cohesión colectiva, por lo tanto, las estructuras cognitivas, el universo normativo y el sistema de actores requieren madurar, superar visiones incompatibles (cortoplacistas) y consolidarse como verdaderas “Comunidades de Políticas Públicas”.

Se requiere que estas comunidades se coordinen y se articulen bajo un

referente de gobernanza y permitan enfrentar cualquier tipo de perturbación, desviación o crisis del sistema, entendiéndolo, a su vez, como un proceso de retroalimentación cognitiva, de re-significación de funciones de los actores (transformación de su realidad) y la re-composición de nuevos instrumentos (mediación).

Todo problema de ineficacia en la orientación e implementación de las políticas públicas radica en débiles canales de comunicación, los gobiernos de turno menosprecian la capacidad de incidir en espacios de diálogo y quienes se circunscriben en ellos no poseen la capacidad de “retórica”, involucrando escenarios netamente coercitivos influenciados por modelos tradicionales como el positivismo, neopositivismo o el neoinstitucionalismo. Como consecuencia, tanto la implementación de las políticas como la evaluación de sus impactos tienden, respectivamente, en anomia e ilegitimidad.

La retórica se hace entonces necesaria para superar los tradicionalismos y los efectos de los mismos en el entorno sociopolítico, tales como la apatía hacia la participación, el escepticismo hacia el cambio, el autoritarismo y descontento generalizado. En miras de optimizar los canales democráticos, la retórica debe tener la función educomunicativa para minimizar precisamente la polarización y las brechas sociales. Cabe resaltar que el análisis de las fases de desarrollo de toda política pública debe permitir el reconocimiento y la proyección de nuevas hipótesis e imaginarios bajo un análisis responsable y dinámico por parte de las Comunidades de Política Pública que modifique sus relaciones


236

de poder a través del empoderamiento de la comunicación asertiva y la legitimación, que responda a las demandas sociales y las expectativas de la ciudadanía. Este análisis procuraría develar dichas relaciones, tanto las de poder como las de alienación, incidiendo en el fortalecimiento de acciones emancipadoras.

Así, por un lado, el entorno social debe ser asimilado como un potencial de actores que intervendrán acertadamente ante la crisis del paradigma dominante, ya que dichos actores comparten una serie de valores acerca de algún problema y están guiados por objetivos, por otro, las políticas públicas deben basarse en la consolidación de un sentido colectivamente legitimado; ello aportaría en gran medida, a profundizar un matiz revelador al poder local, el de engranar procesos de auto-producción social en procura de un bienestar colectivo (mejor calidad de vida) y a largo plazo.

Las comunidades de política pública tienen la importante tarea de movilizar sus energías e iniciativas en función de construir por medio de la policy, una imagen de la realidad sobre la cual se desea, se debe y se puede intervenir, por ello en torno a la construcción social de la realidad se asumen las políticas públicas como estrategias constitutivas de dicha construcción que de por sí, no dependen exclusivamente de la acción gubernamental, sino también de la interacción coordinada con otros “actores diferenciales” que aporten al análisis narrativo de las políticas públicas.

4.2. Evaluación de las políticas públicas

Toda acción tiene sus propios

efectos, e identificarlos es tarea de un proceso evaluativo con el fin de corroborar si los objetivos propuestos por esa acción, han sido alcanzados. Respecto a la acción gubernamental, la acción pública y la implementación de las políticas públicas, el proceso evaluativo se asume desde organismos o medios, es decir, actores sociales o políticos que elaboran conceptos y métodos que permitan explicar y valorar dicha acción, partiendo de unos enfoques basados en normas o valores lo más endógenos posibles: una ambición de rigor y un programa de trabajo diferenciado.

El analista de políticas públicas descolonizadoras, endógenas y transformadoras debe combinar en su estudio, aspectos empíricos y teóricos, que permita escenarios de empoderamiento, capaces de superar las actitudes de sumisión, apatía hacia el gobierno y escepticismo frente a la participación. Y para llegar a tal nivel, debe considerar en gran medida, las particularidades culturales que rodean al grupo de personas con quienes se proyecta dialogar. Son precisamente los marcos valorativos y culturales, los imaginarios colectivos en torno a la “Comunidad”, los que permiten generar conocimiento y aprendizaje en un proceso evaluativo de una política pública, de una determinada acción gubernamental; su reconocimiento debe plantearse antes (a priori) y después (a posteriori) de dicha evaluación.

Para ejercer un proceso de evaluación de las políticas públicas, se debe contar con el reconocimiento de una preeminencia comunitaria dentro de ese proceso, dicha relevancia depende


237

del nivel participativo pero con poder de decisión. Es decir, hacer efectivas relaciones horizontales entre gobierno y sociedad.

Es oportuno tener en cuenta la incidencia de los movimientos sociales y comunitarios, que vienen interlocutando con el Estado para promover (o exigir) un cambio de mentalidad administrativa y de acción gubernamental, ello pretende a su vez, propiciar mayor incidencia en la evaluación de las políticas públicas con un enfoque de comunitario, con el cual no solo se asimilan los derechos, sino también se valoran las prácticas sociales y culturales que fortalezcan la identidad, la solidaridad y la convivencia colectiva.

La comunidad y su participación en procesos de evaluación de políticas públicas supone el empoderamiento de las mismas, que fortalece la capacidad de diálogo, de conocimiento y de movilización consiente, incluyendo a sectores de la sociedad antes aislados pero permitiéndoles posibilidades de autoformarse en sus territorios según sus necesidades particulares, sus usos y costumbres, sus autoridades tradicionales y legítimas, sus normatividades y cosmovisiones.

El desarrollo social en Paraguay, como en los otros países de la región, se fortalece con la re-orientación de los derechos, recursos y servicios sociales que se amparen e impulsen desde las Políticas Públicas. La Gobernanza se define por la capacidad que se brinde a las comunidades para que se forjen en procesos evaluativos, que con el tiempo, retroalimentan la misma función y acción gubernamental. La responsabilidad de los ciudadanos (as) es: no estancarse en el

desencanto y la frustración, sino ejercer una acción consiente y empoderadora capaz de intervenir positivamente en la relación con el gobierno cuando se entablen procesos de evaluación.

Conclusiones

Existe una diferencia abismal entre el bien público y el bien privado. Entre la función del Estado y los Burócratas para concretar unas políticas que acojan el interés colectivo pero más aún el reconocimiento de un sinnúmero de comunidades excluidas de las mismas. Estas exclusiones demuestran que la acción pública requiere descolonizarse y para ello debe formularse un nuevo enfoque en el análisis de las políticas públicas que avale la inclusión, el empoderamiento y una epistemología propia.

Las políticas públicas endógenas, descolonizadoras y transformadoras no deberían tener como único fin la competencia por el poder o el debate partidista (politics). Las políticas, su formulación como su análisis, debe ser entendido como una actividad que tiene especial énfasis en la realización de la dignidad humana y la justicia social.

La acción pública debe dirigir al analista de política pública a un nuevo escenario con vocación transformadora que solo puede suceder bajo el principio de Reflexividad que ampare el reconocimiento de la Otredad, la Alteridad, el Nosotros y la descolonización del ser, del saber y del poder.

En Paraguay, como en los demás países de la región donde prima el modelo Top-down, se asume la implementación de


238

las políticas públicas como una actividad exclusiva de la administración del gobierno, reconocido como el principal actor, quien ejecuta las decisiones públicas desde el centro a la periferia. Esto no permite generar cambios en la política o procesos de aprendizaje, utilizada en los países en vía de desarrollo “donde no hay canales suficientes de participación y la sociedad civil está poco organizada” (Ordoñez-Matamoros, 2013).

La política pública debe contar con un espacio de sentido y de un escenario de arraigo, es decir con un referencial de política, proceso que debe auspiciar y fortalecer las capacidades colectivas bajo lógica de enfocar el bienestar hacia actores de la sociedad más vulnerables. Para ello, es importante constituir Comunidades de Política Pública que a su vez promueven escenarios de Gobernanza.

La política pública endógena, descolonial y transformadora que proponemos se fortalece cuando se constituye e implementa desde el orden local. En el ámbito de lo local es donde el conocimiento de las dinámicas de los problemas públicos resulta más directo. Es también donde la participación de la comunidad se presenta más dinámica y se hace más evidente el descontento o la aceptación de las decisiones estatales por medio del ejercicio de la retórica, la persuasión y la deliberación.

Referencias

Aguilar Villanueva, L. F. (2000). El estudio de las políticas públicas (3ª ed.). México: Miguel Ángel Porrúa.

Arellano, D. & Blanco, F. (2013). Políticas Públicas y democracia. México: Instituto

Federal Electoral.Banco Mundial. (5 de octubre de 2016).

Paraguay: Panorama general. Recuperado de: http://www.bancomundial.org/es/country/paraguay/overview

Dussel, E. (2004). “La introducción de la transformación de la filosofía de K.O. Apel y la filosofía de la liberación”. En: E. Dussel, Apel, K. O. (ds.), Ética del discurso y ética de la liberación (p. 73-126). Madrid: Trotta,

Fals Borda, O. (1998). Guía práctica de ordenamiento territorial en Colombia: contribución para la solución de conflictos. Bogotá: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI). Universidad Nacional de Colombia.

Fals Borda, O. (2000). Acción y Espacio: autonomías en la nueva república. Bogotá: Tercer Mundo Editores.

Fals Borda, O. (2013). Socialismo raizal y el ordenamiento territorial. Bogotá: Ediciones desde Abajo.

Fuenmayor, J. (2014). Política pública en América Latina en un contexto neoliberal. Cinta moebio, (50), 39-52.

Garmendia, M. (23 de febrero de 2015). La situación campesina en Paraguay: soja, desalojos y muerte. Notas periodismo popular. Recuperado de https://notasperiodismopopular.com.ar/2015/02/23/campesinos-paraguay-soja-desalojos-muerte/

Garretón, M. A., Cruz, M. A., Espinoza, F. (2010). Ciencias sociales y políticas públicas en Chile: qué, cómo y para qué se investiga en el Estado. Sociologias, (24), 76-119.

López, M. & Taboada, V. (Ed.) (2015). Violencia (s). Reflexiones sobre sus diversas formas en Paraguay. Asunción: Grupo


239

de Estudios Sociales sobre Paraguay (GESP). Sociodata (SD).

Los problemas de fondo de Paraguay son; educación, salud y empleo. (16 de febrero de 2016). La Nación. Recuperado de: http://www.lanacion.com.py/2016/02/16/los-problemas-de-fondo-de-paraguay-son-educacion-salud-y-empleo/

MERCOSUR. (2011). Plan Estratégico de Acción Social. Cumbre de Asunción. Paraguay.

Ministerio de Hacienda. (2013). Atlas de Políticas Publicas del Paraguay: tendencias y retos de intervención. Asunción: Unidad de Economía Social.

Ordoñez-Matamoros, G. (2013). Manual de análisis y diseño de políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Paraguay presentó avances en desarrollo social ante la ONU. (10 de febrero de

2017). La Nación. Recuperado de: http://www.lanacion.com.py/2017/02/10/paraguay-presento-avances-desarrollo-social-ante-la-onu/

Presidencia de República de Paraguay. (2014). Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030. Asunción: sn.

Sen, A. (1973). Sobre Conceptos y Medidas de Pobreza. Revista de Comercio Exterior, 42(4), 310-322. Recuperado de http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines/257/2/RCE2.pdf

Sen, A. (1992). Nuevo Examen de la Desigualdad. Madrid, España: Alianza Editorial.

Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad. Buenos Aires: Editorial Planeta.

Velásques, G. R. (2009). Hacia una nueva definición del concepto de política pública. Revista Desafíos, (20), 149-187.

New methodological approaches for the analysis of public policies in Paraguay. Knowledge, decolonization and transformation as structuring axes

Abstract: Paraguay is among the group of Latin American countries with the highest rates of economic growth in recent years. However, it presents some socioeconomic characteristics similar to other countries in the region, insofar as they are dependent on the same global economic system, with important asymmetries and territorial inequalities. These asymmetries must be addressed by public action, to reorient and harmonize with the substantial needs of its inhabitants, seeking to reestablish rights made invisible by globalization. Within this framework, the regionalization promoted by MERCOSUR is presented to Paraguay as a window of opportunity, for the construction of novel theories and practices, aimed at overcoming public problems from an alternative perspective. Paraguay, as a MERCOSUR member country, can make the most of its important economic growth and transform it into improvements in social development. But to achieve this, the structuring of an alternative and decolonizing vision of public action is required, which contributes to overcoming Eurocentrism and other exogenous conceptions that, at present, have a considerable influence on the search for alternatives


240

to overcome social asymmetries. This article emphasizes the importance of making visible the endogenous knowledge about the processes of scheduling, formulation and evaluation of public policies, providing contributions to provide a policy analysis approach that is closer to the needs and community satisfaction.Keywords: decolonization, public action, endogenesis, Latin American reality, integration.

Resumen biográficoMagister en Gobierno y Políticas Públicas. Especialista en Gerencia Pública. Sociólogo. Investigador Grupo Multidisciplinario de Investigación Social, Universidad de Nariño, Colombia.

Como citar este artículoBastidas Aguilar, L. F. (2017). Nuevos abordajes metodológicos para el análisis de

políticas públicas en Paraguay. Conocimiento, descolonización y transformación como ejes estructuradores. Revista MERCOSUR de políticas sociales, 1, 223-240. doi: 10.28917/ism.2017-v1-223

Desafíos, Bogotá (Colombia), (20): 149-187, semestre I de 2009

* El autor agradece las contribuciones que recibió para producir la versión final de este artículo, en particular los comentarios realizados por los evaluadores de la Revista Desafíos y las sugerencias de los doctores Eduardo Barajas Sandoval y Dolly Murcia Borja. Correo electrónico: [email protected]** Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana con Maestría en Políticas Públicas y Doc-torado en Estudios Políticos de la Universidad de Oxford. Se desempeña como profesor de carrera de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario, donde dicta los cursos Políticas Públicas y Liderazgo Político. Es miem-bro del Centro de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la misma Universidad.

Hacia una nueva definición del concepto “política

pública”*Raúl Velásquez GaVilanes∗∗

Artículo recibido: 24/01/2009Evaluación par interno: 20/02/2009Evaluación par externo: 20/02/2009

ResumenEste artículo contribuye al entendimiento de las políticas públicas a través de la propuesta y análisis de una nueva definición del concepto política pública. Esta definición es el resultado de un ejercicio académico liderado por su autor en el que participaron diversos estudiantes de universidades de Bogotá y el cual fue complementado por una revisión de las definiciones existentes en la bibliografía especializada. El artículo se divide en tres partes. En la primera se justifica la necesidad de buscar una nueva definición del concepto de política pública aludiendo a los vacíos encontrados en las definiciones de otros autores. En la segunda se presenta la definición propuesta, se hacen algunas consideraciones sobre la natu-raleza de la misma y se alude a los diversos tipos de políticas públicas que son recogidos por la definición. Finalmente, en la tercera parte se analizan los elementos constitutivos de la definición, mencionando los principales ajustes introducidos gracias a los debates de clase.

150 / Raúl Velásquez GaVilanes


Palabras clave: políticas públicas, análisis de políticas públicas, definición de política pública.

Proposing a new “Public Policy” definition

AbstractThis article contributes to the understanding of public policies through the proposal and analysis of a new definition of public policy. This definition resulted from an academic exercise led by its author with the participation of various university students from Bogotá, complemented by a review of definitions existing in specialized literature. It is divided into three parts. It first justifies the need to provide a new definition that alludes to gaps found in definitions by other authors. Secondly, it outlines the proposed definition, presents considerations about the nature of said definition, and points out some public policy typologies for advancing in understanding the definition. Finally, it analyzes the elements that constitute the definition, pointing out major adjustments introduced from class debates.

Key words: public policy, public policy analysis, public policy definition

Hacia una nueVa definición del concepto “política pública” / 151


Introducción y justificaciónAl hacer una revisión bibliográfica de textos especializados en el análisis de políticas públicas encontré veintinueve definiciones del concepto. La pregunta que surge es: ¿Se justifica una definición adicional? Mi respuesta es sí, y la justifico con dos razones. La primera razón surge de las fallas que encontré en tales definiciones, divididas en tres tipos, de las cuales se citan algunos ejemplos a continuación. En el anexo 1 se presenta la relación completa de las definiciones y las fallas que a mi juicio presenta cada una de ellas.

Falla tipo I. Definiciones que por ser muy específicas dejan por fuera fenómenos que deben ser considerados como política pública. Aquí encontramos aquellas definiciones de naturaleza normativa, que le exigen a las políticas públicas la búsqueda del interés común para que sean consideradas como tales, dejando por fuera del concepto las que se apartan de este deber ser.

En el mundo real de las políticas, encontramos algunas que se alejan de lo público o del interés común, porque grupos particulares permean las esferas de poder para obtener a través de la política una ventaja en desmedro de los intereses de una colectividad. Por repudiables que sean, este tipo de políticas son públicas, y deben ser objeto de estudio del análisis de las políticas. Por eso las definiciones deben ser de corte descriptivo y no normativo.

Algunas de las definiciones que presentan este problema son la de Kraft y Furlong; según ellos, la política pública es un “curso de acción o inacción gubernamental en respuesta a problemas públicos”.1 También la de José Antonio Ocampo, para quien política pública es “toda forma de acción organizada, encaminada al logro de objetivos de interés común (…)”.2

1 Michael E. Kraft and Scott R. Furlong, Public Policy: Politics, analysis, and alternatives, 2nd edi-tion, Washington D.C., CQ Press, 2007, p. 5.2 José Antonio Ocampo, Reconstruir el futuro. Globalización, desarrollo y democracia en América Latina, Bogotá, Editorial Norma, 2004, p. 171.



Falla tipo II. Definiciones incompletas que no incorporan todo los elementos que constituyen a la política pública. Basta ilustrar aquí este tipo de falla con la definición de Jean Claude Thoenig “La política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción, propio de una o varias autoridades públicas o gubernamentales”; definición que ignora elementos esenciales de la política pública como su fina-lidad, sus instrumentos para alcanzar los fines previstos y la posible participación de los particulares en la formación de la política.3

Podemos decir lo mismo de la definición de David Easton: “Asig-naciones autoritarias de valores para toda la sociedad”, pues no permite reconocer las políticas que se producen bajo procesos de diálogo y concertación con los particulares y las que son dirigidas a grupos particulares, como los adultos mayores o los desplazados por la violencia.4

Falla tipo III. Definiciones que por ser muy generales e incompletas permiten que se considere como política pública decisiones o acti-vidades que no lo son. El ejemplo más representativo de esta falla se observa en la definición de Thomas Dye: “[política pública es] lo que los Gobiernos escogen hacer o no hacer”;5 y en el concepto de Hugh Heclo, quien establece que política es un “curso de acción adelantado bajo la autoridad de los Gobiernos”.6

Estos conceptos no solo dejan por fuera elementos importantes de la definición, como la finalidad de la política y los instrumentos para cumplir los objetivos, sino que no permiten distinguir entre gestión y política pública. La definición de Dye también deja por fuera los momentos de implementación y evaluación de la políticas, pues se reduce a la sola escogencia.

3 Jean Claude Thoenig, “El análisis de las Políticas Públicas,” en Revista Universitas, núm. 93, diciembre de 1999, p. 75.4 Definición citada en Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 12th ed., New Jersey, Prentice Hall, 2008, p. 9. Encontramos una noción similar en David Easton, Esquema para el análisis político, Buenos Aires, Amorrortu editores S.A., 1979, p. 79.5 Thomas R. Dye, op. cit., p. 1.6 Hugh Heclo, “Policy Analysis”, in British Journal of Political Science, vol. 2, núm. 1, enero de 1972, pp. 83, 108.



En la revisión bibliográfica, además de encontrar que las definicio-nes existentes tienen fallas y están incompletas, también es evidente que pocos autores construyeron sistemáticamente una definición de política pública.7 Los textos revisados se pueden agrupar en cuatro grupos:

• Textos cuyos autores no proponen ni citan ninguna definición; tal es el caso de Wayne Parsons, William Dunn, Eugene Bardach, Char-les Lindblom y Theodore J. Lowi.8 Hacen parte de este grupo los textos fundadores de la disciplina del análisis de políticas públicas producidos en 1951 y 1971 por Harold Lasswell, y Yehezkel Dror en 1970.9

• Textos cuyos autores se limitan a citar definiciones de otros au-tores sin proponer una definición, como los escritos por Howlett y Armes y Luis F. Aguilar.10

7 De hecho, hasta el momento no he encontrado un texto dedicado expresamente a definir a la política pública.8 Wayne Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Alder-shot, Edward Elgar Publishing Limited, 1995. pp. 2-16; William Dunn N. Public Policy Analysis: An introduction, 3rd ed., New Jersey, Pearson Prentice Hall, 2004; Charles E. Lindblom, The Policy Making Process, 2nd edition, New Jersey, Prentice Hall Inc., 1980; Eugene Bardach, Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas, México, CIDE-Edición Miguel Ángel Porrúa, segunda reimpresión, 2001. Antes de presentar su categorización de las políticas públicas en redistributivas, distributivas y regulatorias, Lowi manifiesta que ha decidido “definir” las políticas en “los términos de su impacto o de su impacto esperado en la sociedad”. Su aporte es invaluable, pero esta aseveración no alcanza a ser una definición sino una explicación del criterio de clasificación. Véase, Theodore J. Lowi, “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política”, en: Luis F. Aguilar, (ed.), El estudio de las políticas públicas Colección Antologías de Política Pública, Segunda Antología, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992, [1964], p. 100. 9 Harold D. Lasswell, “La orientación hacia las políticas”, en: Luis F. Aguilar (ed.), El estudio de las políticas públicas Colección Antologías de Política Pública, Primera Antología, México: Miguel Ángel Porrúa, 1992 [1951], pp. 79-103; Harold D. Lasswell, “La concepción emergente de las ciencias de políticas,” en Ibíd, [1971], pp. 105-117; Yehezkel Dror, “Prolegómenos para las ciencias de políticas”, en Luís F. Aguilar (ed.), El estudio de las políticas públicas Colección Antologías de Política Pública, Primera Antología, México: Miguel Ángel Porrúa, 1992, [1970], pp. 119-147.10 Michael Howlett y M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy cycles and policy subsystems, Ontario, Oxford University Press, 1995, pp. 4-7; Luís F. Aguilar, “Estudio introductorio”, en Luís F. Aguilar, (ed.), El estudio de las políticas públicas Colección Antologías de Política Pública, Segunda Antología, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992, pp. 22-28.



• Textos cuyos autores citan otras definiciones pero deliberadamente se abstienen de producir una definición para evitar un significado restrictivo; tal es el caso de Stella Theodoulou y Birkland.11

• Textos cuyos autores citan las definiciones de otros tratadistas y luego proponen su propia definición pero sin hacer un ejercicio encaminado a proponer una definición completa. Encontramos aquí a Andre-Noe Roth, Alejo Vargas y Carlos Salazar Vargas.12

Entre los textos mencionados, sólo encontré tres autores que hacen un esfuerzo particular por definir el concepto. Brian Hogwood y Lewis Gunn explican con cierto detalle los elementos de la política pública y luego se aventuran a una definición. Lamentablemente, lo que proponen no es una definición, sino una larga enunciación des-articulada de los elementos que previamente han explicado, dejando por fuera componentes esenciales de las políticas, como sus ins-trumentos para el cumplimiento de los objetivos propuestos.13 Hugh Heclo, hace un breve pero interesante análisis de lo que podría ser política pública. Lastimosamente, termina enunciando una definición incompleta que no incorpora elementos esenciales, por ejemplo los instrumentos y el ambiente de la política.14 Por último, Ives Meny y Jean Claude Thoenig muestran un interesante análisis de los elemen-tos de la política pública. Sorprendentemente, los autores terminan enunciado cuatro definiciones diferentes en distintos apartes de su texto, ninguna de ellas completa, y reduciendo las posibilidades pedagógicas para ilustrar el concepto de política pública.15

11 Stella Theodoulou, “The Nature of Public Policy”, en: S.Z. Theodoulou y M.A. Chan, Public Policy: The Essential Readings, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1995, pp. 1-9; Thomas Birkland, An introduction to the policy process: theories, concepts, and model of public policy making, New York, M.E. Sharpe Inc., 2005, pp. 17-18.12 André-Noel Roth Deubel, Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación, Bogotá, Ediciones Aurora, 2002, pp. 25-27; Alejo Vargas Velásquez, Notas sobre el estado y las polí-ticas públicas, Bogotá, Almudena Editores, 1999, pp. 55-60; Carlos Salazar Vargas, Políticas públicas & think tanks, Bogotá, Konrad Adenau Stiftung, 2008. 13 B.W. Hogwood y L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, Oxford, s.e., 1984, pp. 19-24; Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, Las políticas públicas, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1992. La definición aparece en el anexo 1 de este artículo.14 Hugh Heclo, op. cit., pp. 84-85. La definición aparece en el anexo 1 de este artículo. 15 Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, op. cit. La definición aparece en el anexo 1 de este artículo.



Mi crítica a las definiciones y a los textos de los autores citados así como mi convencimiento de que todavía es posible aportar una definición más completa del concepto política pública, no ponen en entredicho la calidad de los trabajos revisados. El interés de la ma-yoría de ellos era diferente al que me motiva para dedicar un artículo a proponer una definición integral de política pública. Los autores mencionados pretendían –y lo logran de manera acertada– abordar el estudio de otros aspectos de las políticas públicas, como el sentido y el contenido del campo de conocimiento conocido como análisis de políticas públicas o su estudio y momentos particulares.

La segunda razón para proponer una nueva definición de política pública es de carácter pedagógico: una definición completa y actua-lizada del concepto contribuirá a que académicos, estudiantes, profe-sionales, funcionarios públicos y líderes sociales y políticos cumplan con cuatro objetivos: a) adquirir un conocimiento integral de lo que significan las políticas públicas y los elementos que las conforman; b) reconocer aquellos casos que no constituyen política publica; c) ganar consciencia sobre las posibilidades para contribuir al bienestar ciudadano a través del estudio y la formación de políticas públicas particulares; y d) identificar aquellas políticas públicas que son de-fectuosas, ya sea por su inadecuada concepción o por circunstancias ajenas a la responsabilidad de sus autores.16

El deseo de hacer pedagogía con una definición completa es motivado por Edgar Morin cuando nos invita a producir macro-conceptos que nos permitan enfrentar un mundo complejo, concentrándonos en la definición del núcleo de las cosas y alejándonos de sus fronteras borrosas y superpuestas con las fronteras de otros conceptos.17 No comparto las afirmaciones de Stella Theodoulou y Thomas Birkland, quienes consideran que al definir las políticas públicas

16 Sobre un interesante caso de la importancia de una clara definición y sus efectos en las políticas públicas, véase Mark Friedgan y Alex Friedgan, “Importance of Definitions,” in: The Data Administration Newsletter, LLC, www.TDAN.com, octubre de 2003, disponible en: http://www.tdan.com/view-articles/5161.17 Edgar Morin, “El paradigma de la complejidad”, en: Introducción al pensamiento complejo, Barcelona, Gedisa, 2001, p.105.



se está restringiendo la posibilidad de análisis, pues las diversas de-finiciones obedecen a distintas formas de ver el mundo.18 Creo que hay que asumir el riesgo académico de producir una definición que, a manera de macro-concepto, y en lo posible neutra y libre de valo-res, comprenda la esencia de lo que es la política pública y permita su comprensión. De eso se trata este artículo.

1. La definición propuesta y su naturalezaCon la esperanza de haber persuadido al lector sobre la necesidad de una nueva definición de política pública a continuación presento la que yo propongo:

Política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y enca-minado a solucionar o prevenir una situación definida como proble-mática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener.

Antes de analizar esta definición, unas precisiones acerca de su naturaleza.

a) La definición propuesta es descriptiva y no normativa. Es decir, con ella no se define el deber ser de la política pública, por el contra-rio, se reconoce lo que en cualquier sistema político, sea democrático o incluso autoritario, puede ser considerado como política pública. Por este motivo, esta definición recoge a las de Kraft y Furlong y Ocampo como especies.19

Proponer una definición descriptiva fue uno de los aspectos que generó más polémica en clase. Un buen número de estudiantes reclamaban una definición de corte normativa, siguiendo así una ten-dencia hacia el idealismo. Esta posición fue asumida particularmente por aquellos que se desempeñaban como consultores o funcionarios

18 Stella Theodoulou, op. cit., pp. 1-9; Thomas Birkland, An introduction to the policy process: theories, concepts, and model of public policy making, New York, M.E. Sharpe Inc., 2005, pp. 17-18. 19 Aunque Lindblom no da una definición de política pública, coincide en que en sistemas autoritarios existen políticas. Véase Charles E. Lindblom, The Policy Making Process, 2nd edi-tion, New Jersey, Prentice Hall Inc., 1980, p. 6.



públicos y que participaban en la formulación e implementación de políticas públicas con la esperanza de producir un impacto po-sitivo en la sociedad.

Les manifesté a mis estudiantes que si adoptábamos una definición exclusivamente normativa dejaríamos por fuera aquellas políticas públicas que fracasan por circunstancias imputables o no imputables a sus agentes; también que pasaríamos por alto aquellos casos en los que las autoridades públicas, con el posible apoyo de particu-lares, se valen de políticas públicas para favorecerse en desmedro del interés colectivo. Así mismo, les aclaré, para su tranquilidad, que ser descriptivos y reconocer la existencia de la negligencia y la corrupción no implica tolerar estos fenómenos; reconocerlos es el primer paso para combatirlos, y esto debe hacerlo un buen analista de políticas públicas.

Por tratarse de una definición descriptiva, solo basta con que el analista descubra los cinco elementos de la definición para encon-trar una política pública. En este sentido, una política puede ser desde una política de Estado hasta un programa o un proyecto del orden municipal; no es necesario que estén consignadas en un plan de desarrollo para garantizar su existencia.

La definición abraza entonces como sus especies a diversos tipos de políticas públicas. Por ejemplo, aquellas virtuosas que persiguen el bien común y aquellas deplorables por haber sido capturadas por un grupo de agentes que pretende beneficiarse a costa de los inte-reses colectivos; las del orden nacional y las de orden municipal; las económicas y las sociales; las de Estado y las de Gobierno, etc. El anexo 2 presenta una completa recolección de tipologías de políticas públicas, todas recogidas por la definición propuesta.

b) La definición de políticas públicas que propongo contó con el apoyo de mis alumnos, quienes durante varios semestres, en las primeras sesiones de mis cursos, revisaron y discutieron el texto preliminar presentado por mí.



En muchas ocasiones, ellos fueron incisivos y me convencieron de incluir nuevos elementos, cambiar algunas palabras o ajustar sus sen-tidos; en otras, me resistí a incorporar sus sugerencias, pues hubiera terminando definiendo algo distinto de lo que hasta este momento considero como política pública. A lo largo de este artículo me referiré a los casos que suscitaron más debate.20

Durante el desarrollo del ejercicio fui consciente del riesgo de afectar la definición con mis enfoques e ideologías;21 por ello, traté de ser lo más descriptivo posible del fenómeno considerado como política pública, articulando sus elementos esenciales. No privilegié un enfoque particular basado en la toma de decisiones, en el ejercicio del poder o en los efectos de las instituciones; me esforcé por producir una definición que recogiera las ya revisadas y que complementara sus aspectos débiles o faltantes.

c) La definición propuesta reconoce el aspecto político de las políticas públicas, pero no confunde estos dos fenómenos. En la lengua espa-ñola, la palabra política expresa, por una parte, el arte y la ciencia de gobernar, de adquirir el poder en la toma de decisiones, de producir consensos; por otra, la política como proceso integrador de decisio-nes, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, conducido por autoridades públicas con el fin de solucionar o prevenir situaciones definidas como problemáticas. Esta diferenciación no se presenta en la lengua inglesa, pues para referirse a cada caso se emplea una palabra diferente: “politics” para el arte y la ciencia de gobernar; “policy” para el proceso que busca intervenir en las situaciones de-finidas como problemáticas.22

20 Me refiero a los estudiantes que he tenido en la carrera de Ciencia Política y Gobierno, en los diplomados en Altos Estudios en Gerencia, Políticas y Gobernabilidad, Gobierno Elec-trónico y en el Programa en Alta Gerencia en Inteligencia y Seguridad del Estado ofrecidos por la Universidad del Rosario; en la Especialización en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de los Andes; en el Doctorado en Sociología Jurídica y Maestría en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia; y en la Carrera en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Carrera en Derecho y Especialización y Maestría en Política Social de la Pontificia Universidad Javeriana. Aprovecho para dedicarles este artículo que finalmente nace a la luz pública.21 Michael Howlett y M. Ramesh, op. cit., p. 7.22 Iain McLean (ed.), The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford, Oxford University Press, 1996, pp. 388-389.



Pese al esfuerzo por concentrarnos en el proceso integrador a cargo de autoridades que intervienen situaciones definidas como proble-máticas, la definición que propongo reconoce los aspectos políticos de la política pública. Las situaciones a intervenir no están dadas de manera objetiva y a priori. Los que están en el poder o cerca de él son quienes las “definen” como problemáticas. Lo mismo se pre-dica de la definición de objetivos e instrumentos de intervención. A continuación nos concentraremos en el análisis de la definición y volveremos sobre estos temas con más detalle.

2. Análisis de la definición propuestaEl concepto de política pública y las políticas públicas son fenómenos complejos; sus elementos están interrelacionados y su agregación genera una realidad que va más allá de la simple sumatoria de sus partes. La frase que Morin cita de Pascal es muy ilustrativa aquí: “No puedo concebir el todo sin concebir a la partes y no puedo concebir a las partes sin concebir al todo”.23 Hecha esta precisión, la definición se puede dividir en los siguientes cuatro elementos:

1. Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos.

2. Proceso adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares.

3. Proceso encaminado a prevenir o solucionar una situación definida como problemática.

4. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener.

A continuación profundizaremos en cada uno de ellos, sin perder la noción integral de política pública.

1. Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos

“Proceso” significa que la política pública no es un hecho simple ni inmediato, sino un fenómeno complejo que se extiende en el tiempo

23 Citado en Edgar Morin, op. cit., p.107.



gracias a la existencia de unas autoridades públicas que hacen la política de manera permanente. No hablamos de un ciclo de la política pública compuesto por unos momentos de agendación, formula-ción, implementación y evaluación que se suceden y se agotan en el tiempo, sino de la formación de la política a través de la interacción permanente de todas estas actividades.

Al entender la política como proceso, comprendemos con más clari-dad que sus elementos como las situaciones, los objetivos y los ins-trumentos, cambien con el tiempo según las necesidades emergentes.24 También podemos entender por qué se implementan evaluaciones, se agendan reformulaciones y se evalúan formulaciones.25

El proceso es “integrador” porque articula los diversos elementos esenciales e interrelacionados de la política pública: las autoridades públicas y los particulares que pueden llegar a intervenir durante la formación; sus decisiones, acciones, inacciones y acuerdos; los obje-tivos, instrumentos y resultados de la política, y el ambiente en el cual esta se surte. Al ser posible esta integración, consideramos la política como un sistema propio que llamamos subsistema para distinguirlo de los sistemas mayores de los que hace parte, de los que afecta y a los que puede llegar a afectar.26 Volveremos sobre este tema cuando expliquemos el cuarto elemento de la definición.

La definición que se propone hace explícitos dos tipos de elementos esenciales en cualquier política pública, generalmente ignorados en

24 Brian W. Hogwood y Lewis A., Gunn, op. cit., p. 24.25 Véase Carlos Gerardo Molina, “Modelo de formación de políticas y programas socia-les”, Notas de clase, Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES), Diseño y gerencia de políticas y programas sociales, Washington, D.C., 2002. 26 Gracias al enfoque sistémico podemos entender estas realidades de partes autoconteni-das, interrelacionadas y que se afectan recíprocamente, reconociendo y construyendo “las tramas invisibles de sus elementos interrelacionados, que a menudo tardan años en exhibir plenamente sus efectos mutuos”. Véase, Peter M. Senge, La quinta disciplina: el arte y la práctica de la organización abierta al aprendizaje, Buenos Aires, Ediciones Granica S.A., 2005, pp. 15-16, 77-90. Howlet y Ramesh emplean también el enfoque sistémico para el entendimiento de la política pública y aluden a un subsistema. Sin embargo, ellos restringen el concepto de subsistema a los actores y no consideran como elementos del subsistema a la política pública misma y sus otros elementos; véase, Michael Howlett y M. Ramesh, op. cit., p. 51.



las definiciones que fueron revisadas. El primero son los acuerdos. La política pública no es solo decisiones, acciones e inacciones; también implica la necesidad de celebrar acuerdos en las organizaciones públi-cas y en ocasiones con los particulares. Si la definición aludiera solo a decisiones, haríamos invisible este aspecto esencial y de carácter polí-tico de la política pública. El segundo son los instrumentos o medios con los cuales se pretenden cumplir los objetivos de la política.27

Dichos instrumentos pueden ser diversos. Para ilustrarlos me baso en la clasificación de Howlett y Ramesh, quienes los agrupan en tres tipos según el nivel de intervención del Estado: a) Instrumentos exclusi-vamente estatales: como las regulaciones, las organizaciones del Estado, las empresas públicas; b) Instrumentos mixtos: como los subsidios, los impuestos, las contribuciones, las campañas y las exhortaciones; y c) Instrumentos privados: como las familias, las organizaciones volunta-rias, la sociedad, el mercado.

A esta clasificación añadiría dos categorías de instrumentos adicionales: por una parte, instrumentos neutros que pueden pertenecer tanto al Estado y a los particulares, como las tecnologías de la información y la comunicación, los medios de transporte, las maquinarias y las obras de infraestructura por ejemplo represas, construcciones, autopistas y puentes; por otra, la política pública misma cuando es considerada como tal por una política mayor o megapolítica. En este caso se ge-nera una especie de “matrioskas” o “muñecas rusas”, en donde unas políticas públicas mayores albergan unas menores. El analista escogerá si se concentra en todos los niveles o si estudia exclusivamente una política en particular.

La consideración de los instrumentos enunciados como elementos esenciales de la política pública deja en claro que esta es más que una norma jurídica. En su ámbito, las regulaciones pasan a ocupar el lugar de instrumentos para cumplir, junto con otros medios, los objetivos

27 Por este motivo me identifico con Meny y Thoening cuando expresan que una política está constituida por un conjunto de medidas concretas que conforman su verdadera “sus-tancia”. Citado en Pierre Muller, Las políticas públicas, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2006, p. 52.



de la política. Con esta afirmación no le restamos importancia a la ley, le damos su justo lugar. También podemos entender por qué algunas leyes no se ejecutan: porque carecen de una política pública efectiva que las anteceda y las acompañe con otros instrumentos para su eficiente ejecución.

La política pública, como proceso y subsistema, es producida por analistas, sean los funcionarios responsables de su formación o control o las personas que la estudian o tratan de incidir en ella.28 Por tratarse de una construcción social, la concepción de la política estará afectada por las ideologías, enfoques y experiencias de los analistas; así, es muy probable que un analista al servicio del Gobierno produzca una versión de la política diferente a la de su opositor.

Quien construye la política pública lo hace a través de la producción de los instrumentos escogidos y de la institucionalización de decisiones, acciones, inacciones y acuerdos; quien la estudia, hará su análisis por medio de la investigación e interpretación de las decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos escogidos e implementados por los anteriores. Este último tipo de analista tendrá que tener cuidado al considerar las inacciones de las autoridades para no caer en im-precisiones.29

En ocasiones la tarea de los analistas de la política es más sencilla debido a su relativa simplicidad, a la calidad de sus documentos, a la disponibilidad de evidencias y a su grado de estructuración. En otras, tendrán que esforzarse más para recoger los elementos inte-rrelacionados de la política, pues, de acuerdo con Thoenig, no todas las políticas públicas “están fundamentadas sobre perspectivas explí-citamente definidas, racionalmente articuladas entre sus elementos, ni permanentes en el tiempo”.30

28 Varios autores aluden a que la política pública es una construcción del analista. Véase Pierre Muller, Las políticas públicas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2006, pp. 52-53; Hugh Heclo, op. cit., p. 85; Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, op. cit., pp. 91-92. 29 Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, op. cit., p. 92.30 Jean-Claude Thoenig, op. cit., p. 75.



2. Proceso adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares

Para que una política sea pública tiene que contar necesariamente con la participación de autoridades públicas, esto es, con personas e instituciones facultadas expresamente por el ordenamiento jurídico para hacer parte del proceso de formación de las políticas.31

Las políticas públicas no son exclusivamente las que el presidente de la República y sus ministros, con la participación del Congreso, implementan a nivel nacional. La definición propuesta permite entenderlas como aquellas que se toman en otras áreas de gobierno, por ejemplo en el sector descentralizado de servicios en el nivel depar-tamental o municipal. Así mismo, el Congreso, los organismos de la Rama Judicial, los organismos de control y la Banca Central producen sus propias políticas públicas, en la medida en que el ordenamiento jurídico les permite definir situaciones relevantes o problemáticas para ser enfrentadas.

Cada política tendrá un concierto diferente de actores según su tipo, las competencias establecidas por el ordenamiento jurídico y el momento en que se encuentre su proceso. Durante la formulación es posible que los cuerpos colegiados de elección popular, como el Congreso, las asambleas departamentales, los concejos munici-pales, tengan un papel preponderante; durante la implementación de los instrumentos cobrarán mayor importancia las oficinas de la rama ejecutiva, los ministerios, las secretarías y departamentos administrativos.

Los particulares pueden participar de la política pública, por ejemplo promoviendo la agendación de una nueva política o dando sus aportes en la definición de las situaciones, objetivos e instrumentos cuando son convocados por una disposición legal o por la voluntad de los gobernantes. También pueden convertirse en los implementadores

31 Kingdon, para distinguir quién esta adentro y afuera del gobierno, emplea un criterio similar. Véase John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd Edition, New York, Longman, 2002, p. 45.



de la política cuando esta misma llegue a contemplarlo o cuando se organicen para evaluar sus efectos con el fin de introducir ajustes. Sin embargo, la participación de los particulares no es un requisito fundamental en todas las políticas públicas; Por tal motivo, la defi-nición propuesta emplea la expresión “con la participación eventual de los particulares”.

Las consideraciones anteriores generaron la reacción de algunos estu-diantes, quienes consideraban que la participación de los particulares en el proceso de las políticas es fundamental, pues, de lo contrario, estas no son efectivas ni públicas. Citaban estudios que demuestran la participación ciudadana como un factor que contribuye a la efecti-vidad en la formación de políticas públicas, y apelaban a los principios de la Constitución de 1991 así como a los espacios de participación creados por ella.32

Es cierto que la participación activa de los ciudadanos puede con-tribuir a definir mejor los problemas y seleccionar los instrumentos más adecuados; sin embargo, la definición propuesta pretende recoger todos los tipos de políticas, por lo que no es posible dejar por fuera a las políticas creadas sin la consulta o el apoyo de los particulares.

Sumado a lo anterior, una definición descriptiva permite reconocer aquellos casos en los que la participación de los particulares se da a través del empleo de métodos poco transparentes, apelando a veces a la intimidación para obtener un beneficio directo en desmedro de los intereses colectivos. Surgen entonces las políticas públicas deplorables, sobre las que volvemos en el anexo 2 de este artículo, que consigna una relación de las principales tipologías de políticas públicas.

3. Proceso encaminado a prevenir o solucionar una situación definida como problemática

La política pública no es un acto reflejo; es un proceso intencional me-diante el cual las autoridades públicas, con la eventual participación de

32 Bernardo Kliksberg, “Seis tesis no convencionales sobre participación”, en: B. Kliksberg y L. Tomassini, (comp.), Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo, Washington D.C., BID, 2000, pp. 167-195.



los particulares, definen una situación como problemática que debe ser intervenida, establecen ciertos objetivos y seleccionan e im-plementan determinados instrumentos para alcanzarlos.33 Cualquier definición que ignore la vocación teleológica de la política pública será incompleta. En el mismo sentido, cualquier accionar del Estado en donde el analista no pueda reconocer este elemento, no podrá ser considerado como política pública.

Los actores, públicos y privados, lucharán por incidir en la forma como se definan los problemas, objetivos e instrumentos. Sus ideolo-gías, enfoques conceptuales e intereses afectarán el resultado de este ejercicio, y si hay un descuido, podrán aparecer políticas deplorables en desmedro de lo colectivo.

Los funcionarios públicos responsables del proceso de formación de la política podrán acudir a diferentes tipos de racionalidades para lograr sus cometidos, entre otros, valerse del método científico y entregar la elaboración de la política a los expertos; fomentar la negociación o la imposición de interpretaciones, dejando la estructuración de la políti-ca en manos de los políticos; o propiciar un diálogo de saberes entre técnicos, políticos y ciudadanos bajo una racionalidad pragmática.34 Tal selección dependerá no solo de su voluntad, sino de la disponibilidad de los recursos, de la naturaleza de los problemas y del momento por el que atraviese la formación de la política pública.35

Si la política busca prevenir situaciones que se definen como proble-máticas, reflejará la existencia de autoridades con visión estratégica; lamentablemente, estas se ven, con mucha frecuencia, en la tarea de reaccionar ante hechos inminentes que demandan rápidas definiciones

33 Helen Ingram y Anne Schneider han escrito un interesante texto donde estudian cómo las políticas públicas construyen realidades, en el caso particular, grupos beneficiarios. Anne L. Schneider, Helen M. Ingram, Deserving and Entitled: Social Constructions and Public Policy (Suny Series in Public Policy), 2005, p. 13. Disponible en http://www.sunypress.edu/pdf/61060.pdf.34 Sobre tipos de racionalidad en la hechura de la política pública véase Brian W. Hogwood y Lewis A., Gunn, op. cit., pp. 42-64 y 82-107; y André-Noel Roth Deubel, op. cit., pp. 87-105.35 Para este modelo contingente del empleo de la racionalidad, véase Brian W. Hogwood y Lewis A., Gunn, op cit., pp. 42-64



de problemas, objetivos e instrumentos, comprometiendo en ocasio-nes la calidad de la política.

La política pública será exitosa cuando logre producir los resultados previstos por sus autores, contribuyendo a la reducción del problema o a su prevención; sin embargo, esto no siempre ocurre, pudiendo fracasar total o parcialmente, incluso agravando la situación conside-rada inicialmente. El fracaso total o parcial no niega la existencia de la política pública.

Los analistas de las políticas establecerán si las causas del fracaso obe-decieron a errores presentados durante su proceso de formación o a circunstancias que eran imprevisibles en el momento de formación de la política. El resultado del análisis motivará que se inicie o no un juicio de responsabilidad.

Finalmente, la necesidad de definir una situación como problemática nos permite distinguir a la política pública de los actos normales de gestión o funcionamiento del Estado. En estos no hay tal definición sino el cumplimiento de procedimientos previamente establecidos. Sin embargo, no descartamos que estos procedimientos se conviertan en objeto de política pública cuando logran captar la atención de las autoridades para ser intervenidos de manera especial, por ejemplo, cuando el Gobierno decide adelantar un programa de modernización de la gestión pública y reducción de trámites. Este programa recogerá los elementos de la política que hemos repasado en esta sección.

4. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener

La política pública, como proceso integrador y como subsistema mismo, no se forma en el vacío; hace parte de un ambiente con el que se interrelaciona y sin el cual no puede existir. El ambiente afec-tará a la política, esta buscará incidir en él, tratando en ocasiones de mantener las cosas en su estado actual.36

36 Como lo menciona Roth, la solución del statu quo es una de las posibilidades en materia de políticas públicas. Véase André-Noel Roth Deubel, op. cit., p. 74.



El ambiente de la política pública está conformado por diversos elementos; entre ellos, el sistema político dentro del cual se forma y que está integrado por el ordenamiento jurídico, por las organiza-ciones públicas y por las comunidades que se benefician o se ven afectadas por la política misma. De este sistema político, en par-ticular de su ordenamiento jurídico, las autoridades públicas derivan su poder para participar en el proceso de formación de la política. Por ello, un concepto completo de política pública tiene que integrar al ambiente como elemento esencial.

Otros sistemas también hace parte del ambiente de la política pública; los más destacados son los sociales, naturales y económicos del orden local, nacional o internacional, y los susbsistemas de otras políticas públicas.37 El analista deberá establecer las conexiones de doble vía que se presentan, o que se pueden presentar, entre la política y los componentes que integran su ambiente, reaccionando oportunamente ante las ventajas y las restricciones. Así mismo, tendrá que prestar mu-cha atención a los intereses de los actores, a los efectos de la cultura, a los comportamientos sociales, a las ideologías y a las representaciones sociales en el proceso de formación de la política.38

ConclusiónCon la esperanza pedagógica de la redundancia, reitero el concepto de política pública propuesto en este artículo:

Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la parti-cipación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar

37 Me baso aquí en los planteamientos de David Easton expuestos en su libro Esquema para el análisis político, Buenos Aires, Amorrortu Editores S.A., 1979. Giandomenico Majone nos alerta sobre la creciente interrelación de las políticas públicas, llegando a conformar lo que hoy se conoce como “espacios de políticas”. Véase Giandomenico Majone, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, México, Fondo de Cultura Económica, 1997.38 Sobre la relación de las autoridades y su ambiente he venido construyendo un modelo que está expuesto en Raúl Velásquez, Bogotá: políticas públicas de gobierno local, Bogotá, Centro Editorial Javeriano, 2003; y Raúl Velásquez et al., “El acuerdo 13 y su incidencia en la pla-neación y presupuestación local en Bogotá: recomendaciones de política pública”, en Revista Universitas, no. 108, diciembre de 2004, pp. 449-599.



o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener.

Espero que lo que he presentado aquí contribuya al desarrollo del campo de conocimiento y ejercicio profesional que hoy conocemos como análisis de políticas públicas, y que la definición propuesta cum-pla con los objetivos pedagógicos previstos al inicio de este artículo. Invito a los lectores a mantener vivo el debate, haciéndome conocer sus observaciones sobre la definición.39 Así mismo, los motivo a procurar la formación de políticas públicas virtuosas y exitosas por su impacto relevante en la sociedad.

BibliografíaAguilar, Luis F., “Estudio Introductorio”, en Luis F. Aguilar, (ed.), El estu-

dio de las políticas públicas, Colección Antologías de Política Pública, Segunda Antología, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992.

Bardach, Eugene, Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas, México, CIDE-Edición Miguel Ángel Porrúa, segunda reimpresión, 2001.

Birkland, Thomas, An introduction to the policy process: theories, concepts, and model of public policy making, New York, M.E. Sharpe Inc., 2005.

Dror, Yehezkel, “Prolegómenos para las ciencias de políticas”, en: Luis F. Aguilar (ed.), El estudio de las políticas públicas, Colección Antologías de Política Pública, Primera Antología, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992, [1970].

Dunn N., William, Public Policy Analysis: An introduction, 3rd ed., New Jersey, Pearson Prentice Hall, 2004.

Dye, Thomas R., Understanding Public Policy, 12th ed., New Jersey, Prentice Hall, 2008.

Easton, David, Esquema para el análisis político, Buenos Aires, Amorrortu Editores S.A., 1979.

Friedgan, Mark y Friedgan, Alex, “Importance of Definitions”, en: The Data Administration Newsletter, www.TDAN.com, 1 de octubre de 2003, disponible en <http://www.tdan.com/view-articles/5161>

Heclo, Hugh, “Policy Analysis,” in British Journal of Political Science, vol. 2, num. 1, January 1972.

39 Por favor escribir a [email protected] o [email protected]



Hogwood Brian W. y Gunn, Lewis A., Policy Analysis for the Real World, New York, Oxford University Press, 1984.

Howlett, Michael y Ramesh, M., Studying Public Policy: Policy cycles and policy subsystems, Ontario, Oxford University Press, 1995.

Ingram, Helen M. y Schneider, Anne L., Deserving and Entitled: Social Construc-tions and Public Policy, Suny Series in Public Policy, 2005.

Kingdon, John W., Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd ed., New York, Longman, 2002.

Kliksberg, Bernardo, “Seis tesis no convencionales sobre participación,” en: B. Kliksberg y L. Tomassini (Comp.), Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo, Washington D.C., BID, 2000.

Kraft, Michael E. y Furlong, Scott R., Public Policy: Politics, analysis, and alter-natives, 2nd ed., Washington DC, CQ Press, 2007.

Lasswell, Harold D. “La orientación hacia las políticas”, en: Luis F. Aguilar (ed.), El estudio de las políticas públicas. Colección Antologías de Política Pública. Primera Antología, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992 [1951].

Lasswell, Harold D. “La concepción emergente de las ciencias de políticas”, en: Luis F. Aguilar (ed.), El estudio de las políticas públicas. Colección Antologías de Política Pública. Primera Antología, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992 [1971].

Lowi, Theodore J., “Políticas Públicas, estudios de caso y teoría política,” en: Luis F. Aguilar, (ed.), El estudio de las políticas públicas. Colección Antologías de Política Pública. Segunda Antología, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992 [1964].

Majone, Giandomenico, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, México, Fondo de Cultura Económica, 1997.

Marinetto, Michael, Studies of the Policy Process: A Case Analysis, Hemel Hempstead, Prentice Hall, 1999.

McLean, Iain (ed.), The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford, Oxford University Press, 1996.

Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude, Las políticas públicas, Barcelona, Edito-rial Ariel S.A., 1992.

Molina, Carlos Gerardo, “Modelo de formación de políticas y programas sociales”, Notas de clase, Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES), “Diseño y gerencia de políticas y programas sociales”, Washington, 2002.



Morin, Edgar, “El paradigma de la complejidad”, en: Introducción al pensamiento complejo, edición española a cargo de Marcelo Pakman, Barcelona, Gedisa, 2001.

Muller, Pierre, Las políticas públicas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002.

Muller, Pierre, Las políticas públicas, 2.da ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2006.

Observatorio sobre infancia de la Universidad Nacional de Colombia, Análisis de la política nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002, Serie Documentos de Trabajo, núm. 159, Bogotá, OIT/IPEC, 2003.

Ocampo, José Antonio, Reconstruir el futuro: Globalización, desarrollo y democracia en América Latina, Bogotá, Editorial Norma, 2004.

Parsons, Wayne, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Aldershot, Edward Elgar Publishing Limited, 1995.

Radin, Beryl A., Beyond Machiavelly: Policy Analysis Comes of Age, Washington D.C., George Washington Press, 2000.

Roth Deubel, André-Noel, Políticas públicas: formulación, implementación y evalu-ación, Bogotá, Ediciones Aurora, 2002.

Salazar Vargas, Carlos, Políticas públicas & think tanks, Bogotá, Konrad Adenau Stiftung, 2008.

Salisbury, Robert H., “The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles”, en: S.Z. Theodoulou y M.A. Cahn, Public Policy: The Essential Readings, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1995.

Senge, Peter M., La quinta disciplina: el arte y la práctica de la organización abierta al aprendizaje, Buenos Aires, Ediciones Granica S.A., 2005.

Stone, Deborah A., Policy paradox: The art of political decision making, New York, Norton, 2002.

Theodoulou, Stella, “The Nature of Public Policy”, en: S.Z. Theodoulou y M.A. Cahn, Public Policy: The Essential Readings, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1995.

Thoenig, Jean-Claude, “El análisis de políticas públicas,” en: Universitas, núm. 93, diciembre de 1999.

Vargas Velásquez, Alejo, Notas sobre el estado y las políticas públicas, Bogotá, Almudena Editores, 1999.

Velásquez, Raúl, et al., “El acuerdo 13 y su incidencia en la planeación y pre-supuestación local en Bogotá: recomendaciones de política pública”, en Revista Universitas, núm. 108, Bogotá, diciembre de 2004.

Velásquez, Raúl, Bogotá: políticas públicas de gobierno local, Bogotá, Centro Editorial Javeriano, 2003.



Ane

xo 1

Defi

nici

ones

revi

sada

s y

sus

falla

sC

ompa

raci

ón c

on lo

s el

emen

tos

de la

defi

nici

ón p

ropu

esta

Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

1. C

urso

de

acci

ón in

tenc

iona

l rea

lizad

o po

r un

acto

r o g

rupo

de

acto

res

que

trata

n co

n un

pr

oble

ma

o as

unto

pre

ocup

ante

Jam

es A

nder

son.

Cita

do e

n M

icha

el H

owle

tt y

M. R

ames

h,

Stu

dyin

g P

ublic

Pol

icy:

Pol

icy

cycl

es a

nd p

olic

y su

bsys

tem

s,

Ont

ario

, Oxf

ord

Uni

vers

ity

Pre

ss, 1

995,

p. 2

2

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

acci

ones

, ac

uerd

os n

i in

stru

men

tos

No

alud

e a

la n

atur

alez

a pú

blic

a de

los

acto

res

No

reco

noce

qu

e el

pro

blem

a es

con

stru

ido

soci

al y

pol

ítica

-m

ente

No

cons

ider

a el

am

bien

te

2. L

a ex

pres

ión

polít

ica

públ

ica

se re

fiere

a la

s ac

cion

es d

el g

obie

rno

y la

s in

tens

ione

s qu

e de

term

inan

esa

s ac

cion

es

Cla

rke

E. C

ochr

an e

t al.

Cita

dos

en T

hom

as B

irkla

nd, A

n in

tro-

duct

ion

to th

e po

licy

proc

ess:

th

eorie

s, c

once

pts,

and

mod

el

of p

ublic

pol

icy

mak

ing,

New

Yo

rk, M

.E. S

harp

e In

c., 2

005,

pp

. 17-

18

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

acci

ones

, ac

uerd

os n

i in

stru

men

tos

Exc

luye

la

even

tual

par

-tic

ipac

ión

de

parti

cula

res

No

alud

e al

ob

jetiv

o de

la

polít

ica

No

cons

ider

a el

am

bien

te

3. L

a po

lític

a pú

blic

a es

tá c

onst

ituid

a po

r las

ac

cion

es g

uber

nam

enta

les

–lo

que

los

Gob

iern

os

dice

n y

lo q

ue h

acen

con

rela

ción

a u

n pr

oble

ma

o un

a co

ntro

vers

ia

Dun

bnin

g. C

itado

en

And

ré-N

oel

Rot

h D

eube

l, P

olíti

cas

públ

icas

: fo

rmul

ació

n, im

plem

enta

ción

y

eval

uaci

ón, B

ogot

á, E

dici

ones

A

uror

a, 2

002,

p. 2

6

Inco

mpl

eta

No

expl

icita

lo

s in

stru

men

tos

Exc

luye

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de p

artic

ular

es

No

reco

noce

qu

e el

pro

blem

a es

con

stru

ido

soci

al y

pol

ítica

-m

ente

No

cons

ider

a el

am

bien

te

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

4. A

quel

lo q

ue lo

s G

obie

rnos

esc

ogen

hac

er o

no

hac

erTh

omas

R. D

ye, U

nder

stan

d-in

g P

ublic

Pol

icy,

12th

ed.

, E

ngle

woo

d C

liffs

, New

Jer

sey,

P

rent

ice-

Hal

l, 20

08, p

. 9

Muy

ge

nera

l e

inco

mpl

eta

No

alud

e a

una

visi

ón

proc

esal

. No

expl

ícita

ins-

trum

ento

s

Exc

luye

la

even

tual

par

-tic

ipac

ión

de

parti

cula

res

No

alud

e a

los

obje

tivos

de

la

polít

ica

No

cons

i-de

ra e

l am

-bi

ente

5. A

sign

acio

nes

auto

ritar

ias

de v

alor

es p

ara

toda

la s

ocie

dad

Dav

id E

asto

n. C

itado

en

Thom

-as

R. D

ye, U

nder

stan

ding

Pub

lic

Pol

icy,

12t

h ed

., N

ew J

erse

y,

Pre

ntic

e H

all,

2008

, p. 9

Inco

mpl

eta.

D

eja

de

lado

var

ios

tipos

de

polít

icas

, co

mo

las

trans

acci

o-na

les

y la

s di

rigid

as

a gr

upos

po

blac

io-

nale

s

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

pos

i-bi

lidad

de

acue

rdos

e

inac

cion

es

Exc

luye

la

even

tual

par

-tic

ipac

ión

de

parti

cula

res

Obj

etiv

o m

uy

rest

rictiv

os q

ue

deja

de

lado

a

gran

var

ieda

d de

pol

ítica

s qu

e pu

eden

ser

co

ncer

tada

s

No

se m

en-

cion

a el

am

bien

te

6. U

n cu

rso

de a

cció

n pr

opue

sto

por u

na p

er-

sona

, gru

po o

Gob

iern

o, d

entro

de

un a

mbi

ente

da

do q

ue p

rove

e ob

stác

ulos

y o

portu

nida

des

los

cual

es la

pol

ítica

bus

ca u

tiliz

ar y

sob

repo

ner c

on

el á

nim

o de

alc

anza

r un

obje

tivo

o re

aliz

ar u

n ob

jetiv

o o

prop

ósito

(…) E

s es

enci

al p

ara

una

polít

ica

que

haya

un

fin, o

bjet

ivo

o pr

opós

ito

Car

l J. F

riedi

ch. C

itado

en

Rob

-er

t H. S

alis

bury

, “Th

e A

naly

sis

of P

ublic

Pol

icy:

A S

earc

h fo

r Th

eorie

s an

d R

oles

”, en

S.Z

. Th

eodo

ulou

y M

.A. C

han,

Pub

lic

Pol

icy:

The

Ess

entia

l Rea

ding

s,

Eng

lew

ood

Clif

fs: P

rent

ice

Hal

l, 19

95, p

. 35

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

stru

men

tos

No

es m

uy

clar

a en

cua

n-to

a a

gent

es

Se

men

cion

an

los

obje

tivos

co

mo

elem

en-

tos

esen

cial

es

Sí m

enci

ona

el a

mbi

ente

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

7. U

n tip

o de

act

ivid

ad d

el G

obie

rno,

aqu

ella

qu

e se

enc

amin

a a

estim

ular

la c

olab

orac

ión

soci

al o

inhi

bir e

l con

flict

o (…

) Es

el c

auce

que

de

term

ina

u or

ient

a el

cur

so a

seg

uir p

or la

ac

tivid

ad g

uber

nam

enta

l

Om

ar G

uerr

ero.

Cita

do e

n A

lejo

Va

rgas

Vel

ásqu

ez, N

otas

sob

re

el E

stad

o y

las

polít

icas

púb

li-ca

s, B

ogot

á, A

lmud

ena

Edi

tore

s,

1999

, p. 5

6

Inco

mpl

e-ta

. Nor

ma-

tiva

Muy

gen

eral

. N

o ex

plíc

ita

inst

rum

ento

s ni

acu

erdo

s

Exc

luye

la

even

tual

par

-tic

ipac

ión

de

parti

cula

res

Obj

etiv

os d

e-m

asia

do p

reci

-so

s qu

e de

jan

de la

do la

gra

n di

vers

idad

de

polít

icas

No

cons

i-de

ra e

l am

-bi

ente

8. C

urso

de

acci

ón a

dela

ntad

o ba

jo la

aut

orid

ad

de lo

s G

obie

rnos

Hug

h H

eclo

, “P

olic

y A

naly

sis,

” in

: Brit

ish

Jour

nal o

f Pol

itica

l S

cien

ce, v

ol. 2

, num

. 1 (J

anua

ry

1972

), pp

. 83,

108

Muy

ge

nera

l e

inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

pos

i-bi

lidad

de

inac

ción

Per

mite

la

posi

ble

parti

ci-

paci

ón d

e lo

s pa

rticu

lare

s

No

se m

en-

cion

an lo

s ob

jetiv

os c

omo

elem

ento

s es

enci

ales

No

cons

i-de

ra e

l am

-bi

ente

9. “U

na p

olíti

ca p

úblic

a es

una

acc

ión

gube

rna-

men

tal d

irigi

da h

acia

el l

ogro

de

obje

tivos

fuer

a de

ella

mis

ma

Hug

o H

eclo

y A

aron

Wild

avsk

y.

Cita

dos

en A

ndré

-Noe

l Rot

h D

eube

l, P

olíti

cas

públ

icas

: fo

rmul

ació

n, im

plem

enta

ción

y

eval

uaci

ón, B

ogot

á, E

dici

ones

A

uror

a, 2

002,

p. 2

6

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

pos

i-bi

lidad

de

inac

ción

Exc

luye

la

even

tual

par

-tic

ipac

ión

de

parti

cula

res

Se

men

cion

an

los

obje

tivos

, pe

ro d

e m

aner

a m

uy g

ener

al

Alu

sión

in

dire

cta

al

ambi

ente

10. C

ualq

uier

pol

ítica

púb

lica

es d

efini

da c

omo

tal,

y de

man

era

subj

etiv

a, p

or u

n ob

serv

ador

y

es u

sual

men

te p

erci

bida

com

o la

com

pren

sión

de

una

ser

ie d

e pa

utas

de

deci

sion

es a

las

que

han

cont

ribui

do m

ucha

s ci

rcun

stan

cias

e

influ

enci

as p

erso

nale

s, g

rupa

les

y or

gani

zaci

o-na

les.

Hog

woo

d B

.W. y

Gun

n, L

.A.,

Pol

icy

Ana

lysi

s fo

r the

Rea

l W

orld

, New

Yor

k, O

xfor

d U

nive

r-si

ty P

ress

, 198

4, p

p. 2

3-24

Falla

s en

su

form

a.

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

stru

men

tos

Per

mite

la

posi

ble

parti

ci-

paci

ón d

e lo

s pa

rticu

lare

s

Se

men

cion

an

los

obje

tivos

y

se a

lude

a la

co

nstru

cció

n so

cial

de

las

situ

acio

nes

No

cons

i-de

ra e

l am

-bi

ente Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

El p

roce

so d

e la

pol

ítica

com

pren

de m

ucho

s su

bpro

ceso

s y

se p

uede

ext

ende

r por

un

perío

-do

de

tiem

po c

onsi

dera

ble.

Los

obj

etiv

os y

pro

-pó

sito

s de

la p

olíti

ca s

e pu

eden

iden

tifica

r en

un

tiem

po re

lativ

amen

te te

mpr

ano

del p

roce

so p

ero

esto

s pu

eden

cam

biar

con

el t

iem

po e

incl

uso

pued

en s

er d

efini

dos

solo

retro

spec

tivam

ente

. Lo

s re

sulta

dos

de la

s po

lític

as re

quie

ren

ser

estu

diad

os, y

a v

eces

com

para

dos

y co

ntra

sta-

dos,

con

las

inte

ncio

nes

de lo

s ha

cedo

res

de la

s po

lític

as. U

na in

acci

ón a

ccid

enta

l o d

elib

erad

a pu

ede

cont

ribui

r a u

n re

sulta

do d

e po

lític

a. E

l es

tudi

o de

la p

olíti

ca im

plic

a el

ent

endi

mie

nto

del c

ompo

rtam

ient

o, e

spec

ialm

ente

del

com

por-

tam

ient

o qu

e se

der

iva

de la

inte

racc

ión

dent

ro y

en

tre la

s or

gani

zaci

ones

. Par

a qu

e un

a po

lític

a se

a pú

blic

a de

be, e

n ci

erto

gra

do, h

aber

sid

o ge

nera

da, o

por

lo m

enos

pro

cesa

da d

entro

del

m

arco

de

los

proc

edim

ient

os g

uber

nam

enta

les,

su

s in

fluen

cias

y o

rgan

izac

ione

s

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

11. C

onju

nto

de d

ecis

ione

s in

terr

elac

iona

das

to-

mad

as p

or u

na a

ctor

pol

ítico

, o u

n gr

upo

de a

c-to

res,

rela

cion

adas

con

la s

elec

ción

de

obje

tivos

y

de m

edio

s pa

ra a

lcan

zar e

sos

obje

tivos

den

tro

una

situ

ació

n es

pecí

fica

dond

e es

as d

ecis

ione

s de

ben,

en

prin

cipi

o, e

star

den

tro d

el p

oder

de

los

acto

res

para

ser

mat

eria

lizad

as

Will

iam

Jen

kins

. Cita

do e

n M

icha

el H

owle

tt y

M. R

ames

h,

Stu

dyin

g P

ublic

Pol

icy:

Pol

icy

cycl

es a

nd p

olic

y su

bsys

tem

s,

Ont

ario

, Oxf

ord

Uni

vers

ity

Pre

ss, 1

995,

p. 5

Inco

mpl

eta

Se

alud

e a

un p

roce

so

y se

men

-ci

onan

los

inst

rum

en-

tos.

No

se

cons

ider

a la

in

acci

ón

Con

fund

e a

los

acto

res

polít

icos

con

la

s au

torid

a-de

s pú

blic

as.

Al fi

nal a

lude

a

la a

utor

idad

fo

rmal

de

los

acto

res

Alu

de a

los

obje

tivos

No

cons

ider

a el

am

bien

te

12. C

urso

de

acci

ón o

inac

ción

gub

erna

men

tal

en re

spue

sta

a pr

oble

mas

púb

licos

Mic

hael

E. K

raft

and

Sco

tt R

. Fu

rlong

, Pub

lic P

olic

y: P

oltic

s,

anal

ysis

, and

alte

rnat

ives

, 2nd

ed

ition

, Was

hing

ton

DC

, CQ

P

ress

, 200

7, p

. 5

Inco

mpl

eta.

N

orm

ativ

aN

o m

enci

o-na

n in

stru

-m

ento

s

Exc

luye

la

even

tual

par

-tic

ipac

ión

de

parti

cula

res

Se

men

cion

an

los

obje

tivos

, pe

ro d

esco

-no

cien

do la

ca

paci

dad

de

prev

enci

ón d

el

Est

ado

No

cons

ider

a el

am

bien

te

13. C

urso

s de

acc

ión

tom

ados

por

age

ncia

s e

inst

ituci

ones

púb

licas

baj

o la

aut

orid

ad d

el

Gob

iern

o

M. M

arin

etto

, Stu

dies

of t

he

Pol

icy

Pro

cess

: A C

ase

Ana

ly-

sis,

Hem

el H

emps

tead

, Pre

ntic

e H

all,

1999

, p. 3

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

pos

i-bi

lidad

de

inac

ción

Exc

luye

la

even

tual

par

-tic

ipac

ión

de

parti

cula

res

No

alud

e a

los

obje

tivos

de

la

polít

ica

No

cons

ider

a el

am

bien

te

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

14. P

olíti

ca p

úblic

a es

el p

rogr

ama

de a

cció

n de

un

a au

torid

ad p

úblic

a15

. Una

pol

ítica

púb

lica

es e

l res

ulta

do d

e la

ac

tivid

ad d

e un

a au

torid

ad in

vest

ida

de p

oder

pú

blic

o y

de le

gitim

idad

gub

erna

men

tal

16. U

na p

olíti

ca s

e pr

esen

ta b

ajo

la fo

rma

de u

n co

njun

to d

e pr

áctic

as y

de

norm

as q

ue e

man

an

de u

no o

de

vario

s ac

tore

s pú

blic

os17

. Una

pol

ítica

púb

lica

se p

rese

nta

bajo

la

form

a de

un

prog

ram

a de

acc

ión

gube

rnam

enta

l en

un

sect

or d

e la

soc

ieda

d o

en e

spac

io g

eo-

gráfi

co: l

a se

gurid

ad, l

a sa

lud

los

traba

jado

res

inde

pend

ient

es, l

a ci

udad

de

Par

ís, l

a C

omun

i-da

d E

urop

ea, e

l océ

ano

Pac

ífico

, etc

.

Ives

Mén

y y

J.C

. Tho

enig

, Las

po

lític

as p

úblic

as, B

arce

lona

, E

dito

rial A

riel S

.A.,

1992

, pp.

9,

89-9

0

Inco

mpl

e-ta

sN

o m

enci

o-na

n in

stru

-m

ento

s

Exc

luye

n la

ev

entu

al

parti

cipa

ción

de

par

ticul

ares

No

alud

e a

los

obje

tivos

de

la

polít

ica

No

cons

i-de

ra e

l am

-bi

ente

18. U

n pr

oces

o de

med

iaci

ón s

ocia

l, en

la m

e-di

da e

n qu

e el

obj

eto

de c

ada

polít

ica

públ

ica

es to

mar

a s

u ca

rgo

los

desa

just

es q

ue p

uede

n oc

urrir

ent

re u

n se

ctor

y o

tros

sect

ores

, o a

un

entre

un

sect

or y

la s

ocie

dad

glob

al. H

ay p

olíti

ca

públ

ica

cuan

do u

na a

utor

idad

loca

l o n

acio

nal

inte

nta,

a tr

avés

de

un p

rogr

ama

de a

cció

n co

-or

dina

do, m

odifi

car e

l ám

bito

cul

tura

l, so

cial

o

econ

ómic

o de

act

ores

soc

iale

s, c

onsi

dera

dos

en

gene

ral d

entro

de

una

lógi

ca s

ecto

rial

Pie

rre

Mul

ler,

Las

polít

icas

púb

li-ca

s, B

ogot

á: U

nive

rsid

ad E

xter

-na

do d

e C

olom

bia,

200

2, p

. 48

Inco

mpl

e-ta

. Res

tric-

tiva

a un

en

foqu

e pa

rticu

lar

del a

utor

re

laci

ona-

do c

on la

m

edia

ción

so

cial

Se

alud

e al

pr

oces

o. N

o m

enci

ona

inst

rum

ento

s

Exc

luye

n la

ev

entu

al

parti

cipa

ción

de

par

ticul

ares

Alu

de a

l ob-

jetiv

o de

la

polít

ica,

per

o ba

jo u

na v

isió

n re

stric

tiva

rela

-ci

onad

a co

n el

pr

oces

o de

me-

diac

ión

soci

al

dent

ro d

e un

a ló

gica

sec

toria

l

Se

men

-ci

ona

el

ambi

ente

de

man

era

indi

rect

a

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

19. P

roce

so p

or e

l cua

l se

elab

oran

y s

e im

-pl

emen

tan

prog

ram

as d

e ac

ción

púb

lica,

es

deci

r, di

spos

itivo

s po

lític

o-ad

min

istra

tivos

co-

ordi

nado

s, e

n pr

inci

pio,

alre

dedo

r de

obje

tivos

ex

plíc

itos

Pie

rre

Mul

ler y

Ives

Sur

el. C

ita-

dos

en A

ndré

-Noe

l Rot

h D

eube

l, P

olíti

cas

públ

icas

: for

mul

ació

n,

impl

emen

taci

ón y

eva

luac

ión,

B

ogot

á, E

dici

ones

Aur

ora,

200

2,

p. 2

6

Inco

mpl

eta

Se

men

cion

a el

pro

ceso

y

de m

aner

a re

stric

tiva

los

inst

rum

en-

tos.

No

se

cons

ider

a la

in

acci

ón

No

se a

lude

de

man

era

dire

cta

a la

s au

torid

ades

Se

cons

ider

an

los

obje

tivos

N

o co

nsid

era

el

ambi

ente

20. S

ecue

ncia

de

acci

ones

que

con

duce

n (o

se

trad

ucen

) a u

na re

spue

sta

más

o m

enos

in

stitu

cion

aliz

ada,

a u

na s

ituac

ión

juzg

ada

com

o pr

oble

mát

ica

Jean

Pie

rre

Noc

he. C

itado

en

Car

los

Ger

ardo

Mol

ina,

Mod

elo

de fo

rmac

ión

de p

olíti

cas

y pr

ogra

mas

soc

iale

s -N

otas

de

clas

e, B

anco

Inte

ram

eric

ano

de

Des

arro

llo, I

nstit

uto

Inte

ram

eri-

cano

par

a el

Des

arro

llo S

ocia

l (IN

DE

S),

“Dis

eño

y ge

renc

ia d

e po

lític

as y

pro

gram

as s

ocia

les,

” IN

DE

S 2

002,

p. 3

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

po

sibi

lidad

de

inac

ción

No

se a

lude

de

man

era

dire

cta

a la

s au

torid

ades

Se

reco

noce

la

pos

ibili

dad

de c

onst

ruir

la

situ

ació

n

No

cons

ider

a el

am

bien

te

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

21. T

oda

form

a de

acc

ión

orga

niza

da, e

ncam

i-na

da a

l log

ro d

e ob

jetiv

os d

e in

teré

s co

mún

, m

ás q

ue e

xclu

siva

men

te c

omo

acci

ones

es

tata

les.

Est

o im

plic

a qu

e el

ám

bito

de

lo

públ

ico

debe

con

cebi

rse

com

o el

pun

to d

e en

cuen

tro d

e lo

s in

tere

ses

cole

ctiv

os m

ás q

ue

com

o un

sin

ónim

o de

las

activ

idad

es d

el E

stad

o

José

Ant

onio

Oca

mpo

, Rec

ons-

truir

el fu

turo

. Glo

baliz

ació

n,

desa

rrol

lo y

dem

ocra

cia

en

Am

éric

a La

tina,

Bog

otá,

E

dito

rial N

orm

a, 2

004,

p. 1

71

Inco

mpl

eta

y no

rma-

tiva

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

pos

i-bi

lidad

de

inac

ción

Da

el p

aso

para

que

par

ti-cu

lare

s ha

gan

polít

ica

públ

ica

si s

e cu

mpl

e co

n lo

col

ecti-

vo, i

gnor

ando

el

crit

erio

de

auto

ridad

for-

mal

y la

inst

i-tu

cion

alid

ad

Se

men

cion

an

unos

obj

etiv

os

de in

teré

s co

-m

ún, n

egan

do

la p

osib

ilida

d de

pol

ítica

s qu

e sa

tisfa

gan

inte

rese

s pa

rti-

cula

res

No

cons

ider

a el

am

bien

te

22. S

tate

d m

ost s

impl

y, p

ublic

pol

icy

is th

e su

m

of g

over

nmen

t act

iviti

es, w

heth

er a

ctin

g di

rect

ly

or th

roug

h ag

ents

, as

it ha

s an

influ

ence

on

the

life

of c

itize

ns

B. G

uy P

eter

s. C

itado

en

Thom

-as

Birk

land

, An

intro

duct

ion

to

the

polic

y pr

oces

s: th

eorie

s,

conc

epts

, and

mod

el o

f pub

lic

polic

y m

akin

g, N

ew Y

ork,

M.E

. S

harp

e In

c., 2

005,

pp.

17-

18

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

po

sibi

lidad

de

inac

ción

Es

clar

a en

cu

anto

a lo

s ag

ente

s

Es

muy

am

bi-

gua

en c

uant

o a

los

obje

tivos

No

cons

ider

a el

am

bien

te

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

23. C

onju

nto

conf

orm

ado

por u

no o

var

ios

obje

-tiv

os c

olec

tivos

con

side

rado

s ne

cesa

rios

o de

-se

able

s y

por m

edio

s y

acci

ones

son

trat

ados

, po

r lo

men

os p

arci

alm

ente

, por

una

inst

ituci

ón

u or

gani

zaci

ón g

uber

nam

enta

l con

la fi

nalid

ad

de o

rient

ar e

l com

porta

mie

nto

de a

ctor

es in

divi

-du

ales

o c

olec

tivos

par

a m

odifi

car u

na s

ituac

ión

perc

ibid

a co

mo

insa

tisfa

ctor

ia o

pro

blem

átic

a

And

ré-N

oel R

oth

Deu

bel,

Pol

íti-

cas

públ

icas

: for

mul

ació

n, im

ple-

men

taci

ón y

eva

luac

ión,

Bog

otá,

E

dici

ones

Aur

ora,

200

2, p

. 27

Inco

mpl

eta

y no

rma-

tiva

Se

alud

e a

inst

rum

ento

s co

mo

med

ios

Exc

luye

la

posi

bilid

ad d

e pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

-la

res

No

se c

onte

m-

pla

la p

osib

ili-

dad

de d

efini

r la

situ

ació

n. L

os

obje

tivos

son

co

lect

ivos

, por

ta

nto

se tr

ata

de u

na d

efini

-ci

ón n

orm

ativ

a

No

cons

ider

a el

am

bien

te

24. C

onju

nto

de d

ecis

ione

s qu

e se

trad

ucen

en

acc

ione

s, e

stra

tégi

cam

ente

sel

ecci

onad

as

(den

tro d

e un

con

junt

o de

alte

rnat

ivas

, con

form

e a

una

jera

rquí

a de

val

ores

y p

refe

renc

ia d

e lo

s in

tere

sado

s). S

u di

men

sión

es

públ

ica

por e

l ta

mañ

o de

l agr

egad

o so

cial

sob

re e

l cua

l inc

i-de

n, p

ero

sobr

e to

do p

or s

u ca

ráct

er im

pera

tivo,

si

endo

ést

e re

vest

ido

de la

aut

orid

ad le

gítim

a y

sobe

rana

del

pod

er p

úblic

o

25. M

aría

das

Gra

ças

Rua

(1

997)

. Cita

da e

n C

arlo

s G

erar

-do

Mol

ina,

Mod

elo

de fo

rmac

ión

de p

olíti

cas

y pr

ogra

mas

so-

cial

es -N

otas

de

clas

e, B

anco

In

tera

mer

ican

o de

Des

arro

llo,

Inst

ituto

Inte

ram

eric

ano

para

el

Des

arro

llo S

ocia

l (IN

DE

S),

“Dis

eño

y ge

renc

ia d

e po

lític

as

y pr

ogra

mas

soc

iale

s,” I

ND

ES

20

02, p

. 2

Inco

mpl

eta

No

es c

lara

en

cua

nto

a in

stru

men

tos

Exc

luye

la

posi

bilid

ad d

e pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

-la

res

Con

tem

pla

la

posi

bilid

ad d

e de

finic

ión,

per

o no

es

clar

a en

cu

anto

a lo

s ob

jetiv

os

No

cons

ider

a el

am

bien

te

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

26. C

onju

nto

de s

uces

ivas

resp

uest

as d

el E

sta-

do fr

ente

a s

ituac

ione

s co

nsid

erad

as s

ocia

lmen

-te

com

o pr

oble

mát

icas

Car

los

Sal

azar

Var

gas,

Pol

ítica

s pú

blic

as &

thin

k ta

nks,

Bog

otá,

K

oran

d A

dena

u S

tiftu

ng, 2

008,

p.

45

Inco

mpl

eta

y no

rma-

tiva

No

men

cion

a in

stru

men

tos

ni la

pos

i-bi

lidad

de

inac

ción

Exc

luye

la

posi

bilid

ad d

e pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

-la

res

Con

tem

pla

los

obje

tivos

de

la

polít

ica,

per

o so

n de

nat

ura-

leza

nor

mat

iva

deja

ndo

de la

do

la d

imen

sión

po

lític

a

No

cons

ider

a el

am

bien

te

27. (

…) l

a po

lític

a, e

nton

ces

cons

iste

en

la

tom

a de

dec

isio

nes

com

unes

par

a un

gru

po,

por m

edio

del

uso

del

pod

er (…

) Cua

lqui

er a

cto

de p

olíti

ca p

uede

ser

vis

to d

esde

cua

lqui

era

de

dos

pers

pect

ivas

, ya

sea

com

o un

a bú

sque

da

coop

erat

iva

de u

na re

spue

sta

a pr

oble

mas

co

mun

es o

com

o un

act

o po

r el c

ual a

lgun

os

mie

mbr

os d

e un

gru

po im

pone

n su

vol

unta

d so

-br

e ot

ros

mie

mbr

os d

el g

rupo

W. P

hilli

ps S

hive

ly. C

itada

en

Ale

jo V

arga

s Ve

lásq

uez,

Not

as

sobr

e el

Est

ado

y la

s po

lític

as

públ

icas

, Bog

otá,

Alm

uden

a E

di-

tore

s, 1

999,

pp.

56-

57

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a lo

s in

stru

-m

ento

s ni

la

posi

bilid

ad

de in

acci

ón

No

es c

lara

en

cua

nto

a la

na

tura

leza

de

los

agen

tes

Alu

de a

los

obje

tivos

y a

la

posi

bilid

ad d

e co

nstru

cció

n po

lític

a

No

cons

ider

a el

am

bien

te

28. L

a po

lític

a pú

blic

a se

pre

sent

a ba

jo la

form

a de

un

prog

ram

a de

acc

ión,

pro

pio

de u

na o

va-

rias

auto

ridad

es p

úblic

as o

gub

erna

men

tale

s

Jean

Cla

ude

Thoe

nig,

“El A

ná-

lisis

de

las

Pol

ítica

s P

úblic

as,”

en: R

evis

ta U

nive

rsita

s, n

úm.

93, d

icie

mbr

e 19

99, p

. 75

Inco

mpl

eta

No

men

cion

a lo

s in

stru

-m

ento

s ni

la

posi

bilid

ad

de in

acci

ón

Exc

luye

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de p

artic

ular

es

No

alud

e a

los

obje

tivos

de

la

polít

ica

No

cons

ider

a el

am

bien

te

Con

tinúa



Defi

nici

ónA

utor

y fu

ente

Tipo

de

de

falla

Los

elem

ento

s de

la d

efini

ción

pro

pues

ta

Pro

ceso

in

tegr

ador

de

deci

sion

es,

acci

ones

, in

acci

ones

, ac

uerd

os e

in

stru

men

tos

Con

duci

do p

or

un g

rupo

de

auto

ridad

es

públ

icas

con

la

even

tual

pa

rtici

paci

ón

de lo

s pa

rticu

lare

s

Enc

amin

ado

a in

terv

enir

situ

acio

nes

defin

idas

com

o re

leva

ntes

o

prob

lem

átic

as

Hac

e pa

rte

de u

n am

bien

te d

el

cual

se

nutre

y

al c

ual

busc

a m

odifi

car o

m

ante

ner

29. C

onju

nto

de s

uces

ivas

inic

iativ

as, d

ecis

io-

nes

y ac

cion

es d

el ré

gim

en p

olíti

co fr

ente

a

situ

acio

nes

soci

alm

ente

pro

blem

átic

as y

que

bu

scan

la re

solu

ción

de

las

mis

mas

o ll

evar

las

a ni

vele

s m

anej

able

s

Ale

jo V

arga

s Ve

lásq

uez,

Not

as

sobr

e el

Est

ado

y la

s po

lític

as

públ

icas

, Bog

otá,

Alm

uden

a E

dito

res,

199

9, p

. 57

Inco

mpl

eta

y norm

ativ

a

No

men

cion

a lo

s in

stru

-m

ento

s ni

la

posi

bilid

ad

de in

acci

ón

No

hay

clar

idad

en

cuan

to a

los

acto

res

de la

po

lític

a. A

lude

a

régi

men

y

esto

incl

uiría

de

man

era

impl

ícita

a la

so

cied

ad

No

se c

onte

m-

pla

la p

osib

ili-

dad

de d

efini

r la

situ

ació

n

No

cons

ider

a el

am

bien

te



Anexo 2Tipologías de políticas públicasCon el propósito de profundizar en la definición propuesta en este artículo, a continuación se presenta una serie de tipologías de políticas públicas que se consideran especies de la definición.

Nótese que estas tipologías no son excluyentes; una misma política puede responder a varias de ellas. Igualmente, una misma política puede contener elementos que respondan a más de una categoría de la misma tipología. Por ejemplo, una política pude tener elementos substantivos y procedimentales, o puede intentar la distribución, la redistribución y la regulación, etc. Esto dependerá de los objetivos y de los instrumentos seleccionados por sus autores.

1) Según el interés que se busque materializar: • Políticas virtuosas: aquellas que buscan la satisfacción de los

intereses colectivos de la sociedad. • Políticas deplorables: aquellas que son capturadas por los

intereses de grupos particulares en desmedro de los intereses colectivos.

2) Según su resultado:• Políticas exitosas: aquellas que logran cumplir los objetivos

planteados. • Políticas inacabadas: aquellas en las que fracasa el cumplimiento

de sus objetivos, ya sea por las deficiencias presentadas durante su formulación o implementación o por la ocurrencia de cir-cunstancias imprevisibles o no imputables a sus agentes.

3) Según la naturaleza de los problemas que se intervienen:40

• Políticas complejas: aquellas que reúnen una o más de las si-guientes características: a) Participan muchos agentes durante su formulación, implementación y evaluación; b) Buscan la solución de problemas multicausales o cuya solución implica

40 Raúl Velásquez, Bogotá: políticas públicas de gobierno local, Bogotá, Centro Editorial Javeriano, 2003.



la materialización de objetivos ideales de difícil consecución; c) Comprenden varias políticas públicas.

• Políticas simples: aquellas que buscan intervenir una situación problemática cuyas causas son fácilmente identificables e in-tervienen pocas autoridades en su ejecución.

4) Según su grado de configuración: • Concretas: aquellas que son reconstruidas con relativa facilidad

por el analista y se vislumbra una clara interrelación entre sus componentes.

• Difusas: aquellas que no se presentan de manera evidente requiriéndose un gran esfuerzo de investigación para definirlas y establecer las relaciones entre sus componentes.

5) Según su grado de permanencia:• Políticas de Estado: aquellas que desarrollan los acuerdos

colectivos y fundamentales de los miembros de un Estado, relacionados con sus formas de vida y de organización como nación, siendo por tanto inmunes al cambio de los gobiernos. Similar tipo de políticas pueden presentarse en sistemas polí-ticos subnacionales, como las ciudades, y dentro de los temas de su competencia.41

• Políticas de Gobierno: aquellas susceptibles de cambio de un Gobierno a otro, ya sea por el acceso de un nuevo partido político al poder o por la presencia de un nuevo líder que intro-duce una nueva manera de concebir las situaciones relevantes o problemáticas, los objetivos e instrumentos de intervención.

6) Según el grado de acuerdo societal:42

• Hegemónicas: “aquellas que reflejan con claridad los intereses del proyecto político dominante en cada momento. También

41 Me baso en una definición dada por Ricardo Lagos en Una política de Estado para la agri-cultura chilena, Período 2000-2010. Ministerio de Agricultura, Gobierno de Chile. Disponible en http://www.agricultura.gob.cl/politica/politic2000-2010.pdf42 Tomada del libro de Carlos Salazar Vargas, quien se refiere al enfoque estructuralista. Carlos Salazar Vargas, Las políticas públicas: actualizada y complementada con los think tanks, Bogotá, Javegraf, 1999, pp. 47-48.



son conocidas como “megapolíticas o políticas básicas (…) llevan toda la importancia, la mayor cantidad de recursos y sobre las cuáles es difícil negociar”.

• Transaccionales: aquellas “que son producto de negociaciones entre sectores con poder e inclusive con sectores subordinados de la sociedad”.

• De dominación: “aquellas que van desde la figura de la coopta-ción hasta los intentos de represión. Dentro de este rango se en-cuentran las políticas de marginación y las de neutralización”.

7) Según el propósito que se busca:43

• Políticas substantivas: Aquellas que se refieren a lo que “el Gobierno intenta hacer y proveen a individuos ventajas, des-ventajas, costos y beneficios”.

• Políticas procedimentales: aquellas que se refieren a “cómo hacer algo y a quién lo hará”.

8) Según la naturaleza de su contenido:44 • Políticas materiales: aquellas que dan recursos tangibles o poder

a sus beneficiarios; o aquellas que imponen costos a las personas que son afectadas con la política.

• Políticas simbólicas: aquellas que afectan poco a los individuos y no imponen ventajas o desventajas tangibles. Por el contrario, estas políticas se refieren a los valores de la sociedad como justicia social, igualdad, patriotismo.

9) Según su impacto en la sociedad:45 • Políticas redistributivas: aquellas que buscan conferir beneficios a

algunos grupos mediante la imposición de una carga a otros gru-pos. Se trata de políticas que distribuyen recursos ya existentes.

43 Tipología de James Anderson tomada y traducida de Stella Theodoulou, “The Nature of Public Policy”, en: S.Z. Theodoulou y M.A. Chan, Public Policy: The Essential Readings, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1995, p. 7.44 Wayne Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Al-dershot, Edwar Elgar Publising Limited, 1995.45 Tipología de T.J. Lowi, “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política”, en: L.F. Aguilar Villanueva, (ed.), La Hechura de las políticas, Colección Antologías de Política Publica, Segunda Antología, Madrid, 1992, pp. 89-117.



Por esta razón, presentan un nivel alto de conflicto durante su existencia, en especial durante su aprobación, pues el grupo que se ve afectado intentará por todos los medios evitar el gravamen.

• Políticas distributivas: aquellas que reparten recursos frescos y que no están concediendo beneficios a costa de un grupo en particular de la sociedad. Por su naturaleza su aprobación tendrá un menor grado de oposición con excepción de la cantidad de aportes que se den a los beneficiarios.

• Políticas regulatorias: aquellas que imponen restricciones y control a las actividades y recursos de las personas. Por esta razón, su aprobación está acompañada de la oposición de los grupos que se ven o verán afectados.

• Políticas constituyentes: aquellas que organizan o reorganizan a las entidades públicas para el adecuado cumplimiento de sus funciones.

Robert Salisbury aporta la siguiente nueva categorías a esta tipología:46

• Políticas de autorregulación: aquellas que imponen límites en un grupo, pero que solo buscan incrementar, nunca disminuir, los beneficios para ese grupo.

10) Según la jurisdicción político-administrativa que la produce:47 • Políticas nacionales.• Políticas regionales. • Políticas departamentales. • Políticas distritales. • Políticas municipales. • Políticas locales.

46 Robert Salisbury, “The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles”, en: S.Z. Theodoulou y M.A. Chan, Public Policy: The Essential Readings, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1995, pp. 34-37.47 Basada en Jorge Vianna Monteiro y tomada de Alejo Vargas, Notas sobre el Estado y las políticas públicas, Bogotá, Almudena Editores, 1999, p. 66.



11) Según las clientelas a las que se dirige (poblacionales):48 • Políticas para los industriales. • Políticas para los exportadores. • Políticas para los obreros. • Políticas para los guerrilleros.• Políticas para la infancia.• Políticas para la mujer. • Políticas para el adulto mayor, etc.

12) Según el área sustantiva que atenderá la política (sectoriales):49 • Políticas urbanas. • Políticas agrarias. • Políticas de educación. • Políticas de salud. • Políticas de empleo. • Políticas de transporte.

Donald Watson aporta las siguientes categorías según el área sus-tantiva: 50

• Políticas de defensa nacional, orden público interno y seguridad externa.

• Políticas exteriores: comprendidas todas las medidas en el campo internacional y asociadas con las relaciones entre los Estados o entre estos y organismos internacionales.

• Políticas económicas: como las que buscan el crecimiento eco-nómico, el fomento a la empresa, a la distribución de bienes y servicios dentro de la economía, fomento al turismo. También estaría las políticas fiscales, monetarias y cambiarias.

• Política social: aquella que persigue el mejoramiento de la calidad de vida de una comunidad específica a través de la ma-terialización de los derechos sociales, económicos y culturales,

48 Basada en Jorge Vianna Monteiro y tomada de Alejo Vargas, Notas sobre el Estado y las políticas públicas, Bogotá, Almudena Editores, 1999, p. 66.49 Basada en Jorge Vianna Monteiro y tomada de Alejo Vargas, Notas sobre el Estado y las políticas públicas, Bogotá, Almudena Editores, 1999, p. 66.50 Tomada de Alejo Vargas, Notas sobre el Estado y las políticas públicas, Bogotá, Almudena Editores, 1999, p. 66.



la protección de las poblaciones en condiciones de vulnerabi-lidad, y la reducción de pobreza mediante la redistribución, la inclusión social y la generación de oportunidades. La política social ataca las fallas del mercado y de la democracia con el propósito de lograr el bienestar y la igualdad.51

13) Tipología de las políticas sociales:52 • Políticas sociales sectoriales: aquellas que buscan la inversión

en servicios básicos de educación y salud, y políticas y subsi-dios para vivienda, equipamiento comunitario e infraestruc-tura sanitaria.

• Políticas de apoyo a la organización social y de capacitación para proveer de información para tener “voz” y participar en la toma de decisiones.

• Políticas laborales y de remuneraciones.• Políticas asistenciales, de empleo de emergencia o de transfe-

rencias directas de dinero y/o bienes.

51 Esta definición es del autor.52 Dagmar Raczynski, “Estrategias para combatir la pobreza en América Latina: diagnóstico y enseñanza de políticas,” mimeo, Santiago de Chile, 1998.

81

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

decisiones y no decisiones: un marco analítico*

Peter Bachrach Morton S. Baratz

traducción de José Julio Zenil ReséndizProfesor-investigador de la Universidad Autónoma de la Ciudad de MéxicoJuan Carlos Ramírez Segura Doctorante en Estudios Organizacionales, uam-i

Introducción

en años recientes, una rica profusión de ca-sos de estudio relacionados con la llamada “comunidad de la toma de decisiones” se

ha combinado con una notable carencia de ge-neralizaciones basadas en ellos. La razón de esto es sencilla: no tenemos una teoría general, un modelo de amplio alcance en cuyos términos los muy diferentes casos de estudio puedan ser siste-máticamente comparados y contrastados.

entre los obstáculos para el desarrollo de tal teoría está la gran confusión acerca de la natu-raleza del poder y de las cosas que lo distinguen

de los igualmente importantes conceptos de fuerza, influencia y autoridad. Estas expresiones tienen diversos significados y dispar relevancia; y en casi todos los estudios de la comunidad de la toma de decisiones publicados hasta la fecha, poder e influencia son usados de forma inter-cambiable, y fuerza y autoridad se descuidan.1 de este modo, los investigadores se han puesto en desventaja a sí mismos. Lo han hecho porque usan conceptos que, a la vez, son demasiado amplios y están trazados de manera muy estre-cha: muy amplios, porque importantes distincio-nes entre poder e influencia son “barridas”; y de-masiado estrechos, porque otros conceptos son pasados por alto —conceptos que, de ser admiti-dos, podrían haber alterado los descubrimientos radicalmente.

muchos investigadores, además, han asumido equivocadamente que el poder y sus correlativos

* American Political Science Review, vol. 57, núm. 3, septiembre de 1963, pp. 632-642, Bryn mawr college.

peter Bachrach y morton s. Baratz

82

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

se activan y se observan sólo en situaciones que implican toma de decisiones. Han pasado por alto un área igualmente importante —si no es que más—,de lo que podría llamarse la “no toma de decisiones”, por ejemplo: la práctica de limi-tar el alcance de la toma de decisión real hacia temas “seguros”, manipulando los valores domi-nantes de la comunidad, los mitos, las institucio-nes y los procedimientos políticos. omitir esto es negar una “cara” entera del poder.2 Finalmente, los casos de estudio en ocasiones se basan en premisas no articuladas, tal vez poco, que prede-terminan los hallazgos “de facto”.3 Una variedad de complejos factores afecta la toma de decisio-nes: los trasfondos sociales, culturales, económi-cos y políticos de los individuos participantes; los valores del cuerpo de toma de decisiones como una entidad en sí misma; las presiones puestas sobre los que toman las decisiones, individual y colectivamente, por los grupos de interés; y así sucesivamente. decir, como algunos lo hacen, que estos factores son tan importantes, es ir tan lejos como asumir —como hacen otros— que sólo uno es de primordial significación.4

Lo que se requiere, entonces, es un modelo en cuyos términos se aprecien los determinantes de la decisión y de la no toma de decisiones, dando totalmente cuenta de los distintos conceptos de poder, fuerza, influencia y autoridad. En este do-cumento no somos tan ambiciosos. intentamos solamente sentar algunas bases para un mode-lo, buscando (1) clarificar los atributos de lo que consideramos conceptos clave para el estudio de la toma de decisión y de no decisión, y las dife-rencias esenciales entre ellas, y (2) mostrar cómo estos conceptos pueden ser utilizados más siste-mática y efectivamente en casos de estudio.

I

es costumbre decir que esta o aquella persona o grupo “tiene poder”, implicando que éste, como la riqueza, es una posesión que permite a su pro-pietario asegurarse algún aparente buen futuro.5 otra manera de expresar el mismo punto de vista es decir que el poder es una “simple propiedad…

la cual puede pertenecer a un grupo o persona considerado en sí mismo”.6

por al menos tres razones, este tratamiento es inaceptable. primero, falla al distinguir clara-mente entre poder sobre la gente y poder sobre la materia; y el “poder, en el sentido político (o económico o social), no puede ser concebido como la habilidad de producir los efectos de-seados en general, tan sólo si estos involucran a otras personas”.7 segundo, la visión de que el poder de una persona es medido por el núme-ro total de deseos que logra cumplir, es errónea; uno no puede tener poder en el vacío, sino sólo en relación con alguien más. tercero y aún más importante, la concepción común del fenóme-no, implica equivocadamente, que la posesión de (lo que parecen ser) los instrumentos de poder es equivalente a la posesión del poder mismo. tal noción es falsa, porque ignora el atributo relacional fundamental del poder: que éste no puede ser poseído; que, por el contrario, el ejer-cicio exitoso del poder depende de la relativa importancia de valores en conflicto en la mente del receptor durante la relación de poder.

Unas cuantas imágenes pueden clarificar y re-forzar nuestra postura. imagine un centinela mi-litar armado que ve acercarse a un hombre con uniforme, pero desarmado. el centinela apunta su arma al intruso y exclama: “¡alto o disparo!” La orden es inmediatamente obedecida. ¿tuvo el centinela poder y lo ejerció? Así parecería, pero las apariencias engañan. Por supuesto que el in-truso obedeció, no porque se haya sentido obli-gado a hacerlo de cara a la sanción proclamada, sino porque él mismo es un soldado entrenado para quien la obediencia inmediata a la orden de un centinela es parte de un sistema de valores que él aceptó por completo.8 si ése fue el caso, no hay conflicto de metas o intereses entre los dos protagonistas. La sanción proclamada por el centinela fue irrelevante, y el resultado habría sido el mismo si él, y no el intruso, hubiese esta-do desarmado. debido a que el soldado puso en la cima de su sistema de valores la obediencia a la orden de un centinela, la amenaza de severas privaciones no tuvo que ver con su comporta-

decisiones y no decisiones: Un marco analítico, pp. 81-95

83

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

miento. en tales circunstancias, no puede decir-se que el guardia ejerciera poder.

permítanos ahora suponer que un segundo hombre se aproxima al centinela y que, como al primero, se le ordena detenerse o de lo con-trario se abrirá fuego. el segundo intruso ignora la orden, intenta pasar a través de la puerta y es fatalmente herido en el acto. si asumimos que la intención del intruso era sabotear la instalación militar, no tendremos duda de que sus valores y los del centinela estaban directamente en con-flicto. Incluso así, el disparo fatal del centinela no constituye un ejercicio de poder. El que lo haya hecho no tiene que ver con el cumplimien-to de su orden, y no porque aparentemente el intruso diera más valor a entrar a la base militar que a la obediencia de la orden del centinela, o a su propio bienestar.

supongamos que un tercer intruso se aproxi-ma al puesto del centinela, un hombre que quie-re morir, pero que no puede llegar por sí mismo al acto de autodestrucción. entonces, delibera-damente ignora la orden del centinela y es he-rido de muerte. ¿alguien en esta situación tiene poder y lo ejercita? Como vemos, la “víctima” lo tiene, porque él, consciente del conflicto de valores entre él y el guardia, es quien utiliza la posible sanción del centinela para alcanzar su propio objetivo.9

reiteramos, el poder es relacional, opuesto a lo posesivo y lo sustantivo. sus características re-lacionales se expresan por partida triple. prime-ro, para que una relación de poder exista, debe haber un conflicto de intereses o de valores en-tre dos o más personas o grupos. tal divergencia es una condición necesaria de poder, porque, como hemos sugerido, si A y B están de acuerdo en cuanto a sus fines, B asentirá libremente el curso de acción preferido por A; en dado caso, la situación involucra autoridad más que poder.10 segundo, una relación de poder existe sólo si B accede realmente a los deseos de A. Un conflic-to de intereses es una condición insuficiente, ya que A puede no prevalecer sobre B al modificar su comportamiento. Y si B no cumple, la táctica de A se volverá letra muerta, o se efectuará a través del ejercicio de la fuerza más que del po-

der.11 tercero, una relación de poder es posible sólo si una de las partes puede amenazar al invo-car sanciones: poder es “el proceso de afectar las políticas de otros con la ayuda de severas san-ciones (...amenazando), por no estar conforme con las políticas deseadas”.12 debe subrayarse, sin embargo, que mientras que la disponibilidad de sanciones —esto es, de cualquier recompen-sa prometida o penalización por la cual un actor mantiene un control efectivo sobre la política— es una condición necesaria para el poder, no es suficiente. Es necesaria simplemente porque la amenaza de sanciones es lo que hace diferente al poder de la influencia;13 es insuficiente porque la disponibilidad de una sanción dota a A de un poder sobre B, sólo si se dan las siguientes con-diciones:

a) La persona amenazada es consciente de lo que se espera de él. en una situación de poder debe haber una comunicación clara entre la persona que inicia la política y la persona que debe cumplirla.14 si nuestro centinela imaginario desafía a un hombre que no entiende inglés, o que quizás es sor-do, el centinela no tiene poder —al menos no en el momento en que lanza su orden—. en otras palabras, el poder tiene un atributo racional: para que exista, la persona ame-nazada debe comprender las alternativas a las que se enfrenta al elegir entre cumplir y no cumplir.

b) La sanción emitida se asume realmente como una privación por la persona ame-nazada. Una amenaza del presidente para “purgar” a un congresista por fallar en el apoyo al programa legislativo de la admi-nistración, no estaría disponible si el con-gresista calcula que sus oportunidades de reelección se incrementarán, más que redu-cirse, ante la intervención del presidente.

c) La persona amenazada tiene un gran apre-cio por el valor que debe sacrificar si des-obedece, más que por cualquier otro valor que obtendría si obedece. el temor a un daño físico no disuade a los “participan-tes” del movimiento negro sureño, quienes


84

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

ponen más empeño ante la honradez de su causa. es digno notar en este punto que las sanciones son, en ocasiones, inefectivas, porque el iniciador de la política, al decidir qué sanción invocará, proyecta de manera equivocada sus propios valores en las men-tes de los sujetos.15

d) La persona amenazada es persuadida de que la amenaza en contra de él no es en vano, que su antagonista no dudará en im-poner realmente sanciones. Por ejemplo, si un famoso general calcula que el presidente carece de la voluntad o del apoyo popular para emplear sus prerrogativas constitucio-nales, puede ignorar —incluso desafiar— las instrucciones del presidente.16 o, en otro caso, el éxito de un movimiento de resisten-cia basado en el principio de no violencia descansa en gran medida en la suposición de que quien puede invocar sanciones se abstendrá de hacerlo, que los valores en conflicto en A evitarán que cumpla su ame-naza sobre B. en este punto está la gente de la india, que se sentaba en la vía del tren en señal de desafío en contra de los británicos, y jugaban con ello, porque —como los de la india bien saben—, los británicos dan un gran valor a la vida humana en compara-ción con la obediencia a sus órdenes.17

Ahora trazaremos en conjunto los diferentes elementos de nuestra concepción de poder. Una relación de poder ocurre cuando (a) hay un con-flicto acerca de valores o cursos de acción entre A y B; (b) B cumple con los deseos de A; y (c) lo hace porque teme que A lo prive de un valor o valores que él, B, aprecia más que aquellos que pudo haber alcanzado al no cumplir.18

Muchos señalamientos deben hacerse en refe-rencia a esta definición. Primero, al hablar de re-laciones de poder, se debe tener cuidado de no exagerar el hecho al decir que A tiene poder sobre B, simplemente porque B, ansioso de evitar san-ciones, cumple con cierta política emitida por A. esto bien puede ser una descripción inadecuada de su relación, ya que el poder de A sobre B pue-de ser bastante limitado en cuanto alcance, por

ejemplo, en el rango de valores afectados.19 así, el poder de un policía de tránsito sobre un ciuda-dano está confinado a sus actividades como con-ductor, y a no más que eso. además, al apreciar las relaciones de poder, debe darse cuenta de su peso, por ejemplo el grado en que los valores son afectados, y de su dominio, como el número de personas afectadas.20 Por ejemplo, el poder del presidente del comité de Vivienda y medios de adquisición está limitado, principalmente, a asuntos físicos; pero dentro de este ámbito, tiene gran poder en la determinación de los impuestos federales y políticas de gastos (peso), que afecta a gran número de personas, incluyendo en oca-siones al mismo presidente (dominio).

Finalmente, debe darse cuenta de lo que Frie-drich ha apodado la “regla de las reacciones anticipadas”.21 el problema planteado por este fenómeno es que una investigación debe reve-lar que, aunque B regularmente accede a los cursos de acción preferidos por A, éste último, de hecho, carece de poder sobre B, porque A ajusta su demanda sólo a las dimensiones que él cree que B aceptará. A manera de ejemplo, si el presidente propone al congreso sólo aquellos proyectos de ley que son propensos a ser acepta-dos por la mayoría de los magistrados, él apenas podrá decir que tiene poder sobre el congreso, simplemente porque todas sus propuestas están promulgadas en la ley.

II

en la opinión de robert Bierstedt, “forzar es ma-nifestar poder [...] Fuerza […] significa la reduc-ción, limitación, cierre o incluso eliminación total de alternativas a la acción social de una persona o grupo, por otra persona o grupo. ‘el dinero o la vida’ simboliza una situación de fuerza al desnu-do, la reducción de alternativas a sólo dos.”22 La fuerza, en pocas palabras, es el poder ejercido.

nosotros rechazamos esta visión. La diferen-cia esencial entre poder y fuerza es simplemente que en una relación de poder una parte obtiene el cumplimiento de la otra, mientras que en una situación que involucra fuerza, los objetivos de uno deben cumplirse, si no del todo, al menos


85

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

como resultado del no cumplimiento.23 así, si la demanda de A requiriendo el dinero o la vida, hace que B rápidamente le dé su billetera, A ha ejercido poder, ha ganado el cumplimiento de B al amenazarlo con sanciones incluso más seve-ras. pero si A debe matar a B para tener el dine-ro, A ha tenido que recurrir a la fuerza —debe realmente invocar la sanción amenazada—, y de este modo, quizá, se exponga el mismo a priva-ciones más severas también. por la misma razón, cuando las armas termonucleares se transforman y pasan de ser instrumentos de una política de disuasión a misiles agentes de muerte, el poder se ha rendido ante la fuerza.

Hay otra diferencia entre los dos conceptos. el alcance de la toma de decisión de una persona está radicalmente reducido por la coacción de la fuerza; ya sea que los puños, las balas o los misi-les estén en juego, la víctima es despojada de la elección entre cumplir y no cumplir. pero donde se ejerce el poder, el individuo retiene esta elec-ción. puesto de otra manera: en una relación de poder, B es quien elige qué hacer; mientras que en una relación de fuerza, quien lo hace es A.24

de lo anterior se sigue que la manipulación es un aspecto de la fuerza, no del poder. Y esto es así porque una vez que el sujeto está al alcan-ce del manipulador, no tiene elección, en tanto curso de acción. puede decirse, por lo tanto, que la fuerza y la manipulación (como un subcon-cepto de ella) son, en contraste con el poder, no racionales.

Un atributo distintivo adicional de la fuerza es que, en algunas circunstancias, no es relacional. Por ejemplo, si B recibe por la espalda un dispa-ro de un ladrón desconocido, él y su asaltante tienen apenas una mínima interrelación, espe-cialmente cuando se compara con una confron-tación de poder, donde B debe decidir si accede a las demandas de A. Una mínima interrelación similar se tiene en casos que involucran mani-pulación, donde el cumplimiento se alcanza en ausencia de reconocimiento por parte de quien cumple, o respecto de la fuente o la naturaleza exacta de la demanda que se le exige.

en pocas palabras, fuerza y manipulación, al igual que poder, involucran un conflicto de valo-

res; pero, a diferencia del poder, los primeros no son racionales y tienden a ser no relacionales.

cierto número de implicaciones se extraen de este razonamiento. Una es que la aplicación real de sanciones es el reconocimiento de la derrota por parte de quien podría detentar el poder. Y esto es así, al grado de que la amenaza previa de sanciones falla en obtener el comportamiento de-seado. Un caso relacionado con este punto es la acción del presidente Harry s. truman en 1951, cuando relevó al general douglas macarthur de su mando sobre las operaciones del Pacífico por motivos de insubordinación. al continuar venti-lando en público sus diferencias políticas con la administración, macarthur obligó virtualmente a truman a desecharlo. La decisión del presidente de aplicar sanciones fue, sin embargo, un reco-nocimiento de la derrota, un reconocimiento im-plícito de que él no podía —ni por poder ni por autoridad— obtener el cumplimiento de macar-thur con la política de su administración acerca de un cese negociado de hostilidades con corea del norte. sin embargo, las derrotas políticas de este tipo han probado que son sólo parciales. esto se debe a que, cuando una de las partes recurre a la fuerza determina, efectivamente, el no cum-plimiento de la otra parte ahora o en el futuro, por lo que el empleo de sanciones se vuelve una declaración airada de la existencia de poder. Ésta es, de hecho, la racionalidad de todo aquel que emprende acciones punitivas contra otros: el uso de la fuerza en una situación, incrementa la credibilidad de las amenazas que serán usadas en otros.

al mismo tiempo, es importante reconocer que recurrir a la fuerza resulta en pérdida de poder. se distinguen dos casos. primero, la invocación de sanciones a veces provoca un reordenamiento radical de valores en la persona que sufre la coer-ción (así como en las personas cercanas que se identifican con él), socavando así la preexisten-cia de una relación de poder. Un buen ejemplo es el abortado intento de los nazis durante la se-gunda Guerra Mundial, de pacificar los pueblos de países ocupados al matar a prisioneros civiles. de modo contrario a las expectativas alemanas, esta política produjo un marcado ímpetu de re-


86

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

sistencia; evidentemente, el número de “prisio-neros” que dieron un valor más alto a la libertad que a su vida misma emergió contundentemente. segundo, la privación puede probar, en retros-pectiva, ser menos efectiva de lo que aparentaba al principio, como resultado de que un futuro in-cumplimiento no esté fundamentado, e incluso sea fomentado. Por ejemplo, un niño cuyo cas-tigo por portarse mal es la pérdida temporal de un juguete querido, puede darse cuenta, ex post facto, que la pérdida es enteramente soportable, que las satisfacciones que gana por actuar así son más grandes que la alternativa perdida. en tales circunstancias, obviamente el desafío de las ór-denes paternas es más probable.

de la misma manera en que el poder se re-duce cuando se recurre a la fuerza, así también se reduce cuando es ejercido efectivamente, por ejemplo, cuando el cumplimiento se obtiene so-lamente por la amenaza de sanciones. a manera de ejemplo: los presidentes de Estados Unidos tradicionalmente han buscado ejercer poder sobre congresistas reacios a mantener su pa-trocinio, pero como un presidente intercambia un cargo por votos —esto es, en tanto que usa efectivamente sus fuentes de poder—, sus reser-vas para efectuar el cumplimiento se esfuman. como colofón, amenazas repetitivas invocando sanciones —amenazas nunca cumplidas— per-derán gradualmente credibilidad en las mentes de los amenazados, al grado de que las amena-zas no logren ya el comportamiento deseado. esto, a la vista de muchos, fue el fallo principal en la implementación de la política estaduniden-se establecida a finales de los años cincuenta, de “masivas represalias en cuanto a tiempos y lugares de nuestra propia elección”.25 el mismo fenómeno se aplica a las relaciones interperso-nales: una amenaza de abandonar a un amor por otro, puede ser muy potente la primera vez, aun-que prueba ser totalmente inefectiva si se usa de manera repetida.

III

Una persona tiene influencia sobre otra en cierto ámbito si la primera, sin recurrir a una amenaza

de sanciones tácita o verdadera, hace que la se-gunda cambie su curso de acción. así el poder y la influencia son parecidos en que cada uno tie-ne atributos racionales y relacionales, pero son diferentes en que el ejercicio del poder depende de sanciones potenciales, mientras que el ejer-cicio de la influencia no. Y hay una diferencia importante entre influencia y manipulación: en situaciones que involucran la última, pero no la primera, A busca disfrazar la naturaleza y la fuente de sus demandas sobre B, y si A tiene éxi-to, B estará totalmente desprevenido respecto de que algo se está demandando de él.

A pesar de que el poder y la influencia pueden y deben distinguirse, usualmente la línea entre ellos es difícil de trazar. esto es especialmente cierto cuando las razones de B para actuar de acuerdo con los deseos de A son múltiples o confusas; en tales circunstancias, el mismo B no estará en posibilidad de decir honestamente si su comportamiento se alteró por temor a las san-ciones, o más que eso, por su aprecio a valores más “elevados” (por ejemplo, la salud, el respe-to, el poder, la sabiduría) que el que está inme-diatamente en disputa. ¿Acaso el ambicioso jo-ven que se somete infelizmente a cada orden de su rico tío lo hace porque admira a los hombres ricos? ¿o porque siente que una incuestionable obediencia es el precio a pagar por una generosa herencia en el futuro (poder)? el líder mayoritario que de mala gana administra una partida en el senado ¿lo hace porque teme a la presidencia y, por lo tanto, al hombre que ocupa la oficina (in-fluencia), o porque teme que el presidente real-mente lo castigue por no cumplir (poder)? decir que la prueba decisiva en situaciones como estas gira en torno a si el cumplimiento es “voluntario” o “involuntario” es, a nuestro juicio, poco útil.26

La dificultad para distinguir adecuada y cla-ramente entre poder e influencia es aún más complicada por el hecho de que los dos, en ocasiones, se refuerzan mutuamente, esto es, el poder genera frecuentemente influencia y viceversa. a este respecto, el caso del senador Joseph r. mccarthy de Wisconsin es especial-mente instructivo.27 astutamente erigido como el principal defensor de la seguridad nacional


87

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

en el momento preciso en que se volvía el valor social dominante, en contra de la inviolabilidad de las libertades civiles, mccarthy se las arregló durante un periodo para sofocar cualquier opo-sición hacia sí mismo y lo que él entendía por influencia. Y desde esta base, estaba en posición de ganar poder, esto es, de afectar realmente la toma de decisiones (votos en el senado, actos del Ejecutivo, etc.) mediante amenazas de seve-ras privaciones (intervención en las campañas políticas del estado, destrucción de carreras de oficiales por medio de acusaciones, etc.). De la misma forma, como el público temía la seguri-dad nacional subsidiada y se preocupaba, ade-más, por el crecimiento de las libertades civiles, la capacidad de McCarthy para influir en otros menguó de forma brusca, y con ello su poder.

sólo porque la distinción entre poder e in-fluencia en ocasiones es confusa, no significa que no importe hacer la distinción. nikita Krush- chev tiene poca o ninguna influencia sobre los estadunidenses, aunque es obvio que ejerce con-siderable poder sobre nosotros. por otro lado, la suprema corte de estados Unidos ha extendido su influencia (y autoridad) sobre nosotros, tanto in-dividual como colectivamente; su poder es apre-ciable de hecho.

IV

mientras que la autoridad está relacionada estre-chamente con el poder, no es una de sus formas; de hecho, es antitética.28 al decir esto rechaza-mos tanto la definición tradicional de autoridad en el sentido de “poder formal”,29 como la que la concibe como “poder institucionalizado”.30

asumir la autoridad como una forma de po-der, en primer lugar, no es operacionalmente útil. si la autoridad es “poder formal”, entonces uno tiende a perder de vista quién tiene la autori-dad en las ocasiones en que el actor que tiene el “poder formal” realmente carece de poder; decir que el capitán Quegg continúa teniendo autori-dad sobre el acorazado caine después de haber sido relevado del mando por los amotinados es crear una confusión innecesaria. Es más, definir la autoridad como “poder formal” es fallar al

delinear los límites de la autoridad, lo que lleva a decir que termina donde el “poder real” em-pieza. para aquellos que creen en un gobierno constitucional, tal construcción es impensable.

Pero afirmar que el “poder formal” se circuns-cribe a la ley tampoco es la respuesta. no lo es porque se asume sin garantizar la legitimidad de esa ley. Un policía que demanda obediencia en nombre de una ley que es considerada básica-mente injusta, poseerá poca autoridad ante los ojos de personas educadas en la tradición legal angloamericana. el problema ni siquiera se re-suelve completamente al concebir la autoridad en términos de legitimidad constitucional. tal concepción presupone que todos los miembros de la comunidad dan reconocimiento a la cons-titución y a las cortes que la interpretan. ¿tienen las cortes federales la autoridad para emitir leyes pro segregación en distritos escolares del sur? de acuerdo con muchos sureños, incluidos algunos versados en la ley, la respuesta es en sentido ne-gativo.

el análisis de Friedrich de la autoridad nos parece el más apropiado. Él define al concep-to como una “cualidad de comunicación” que posee la “potencialidad de una elaboración razonada”.31 como el poder, la autoridad es asu-mida en este caso como un concepto relacional: no es que A posea autoridad, sino que B asume que la comunicación con A es autoritaria. ade-más, como el poder, una relación de autoridad implica racionalidad —aunque de diferente or-den—. esto es, en una situación que involucra poder, B es racional en el sentido de que escoge cumplir en lugar de resistirse porque le parece el menor entre dos males.32 pero en una situa-ción que involucre autoridad, B cumple porque reconoce que la orden es razonable en términos de sus propios valores; en otras palabras, B cede ante A no porque tema severas privaciones, sino porque su decisión puede ser racionalizada.33 no es esencial, sin embargo, que la orden de A se apoye en el razonamiento; es suficiente que la potencialidad de tal razonamiento esté presente y sea reconocida.34

si B cree que la comunicación con A conlle-va una razonada elaboración, cuando de hecho


88

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

no lo hace, entonces es una “falsa” autoridad.35 cuando la fuente de obediencia cambia de una autoridad “genuina” a una “falsa”, y B se percata de que la comunicación no puede ser elaborada efectivamente, entonces una relación que inicial-mente entrañaba autoridad se ha transformado en una que involucra poder. Por ejemplo, si un policía solicita entrar a su casa, usted probable-mente cumpla, asumiendo implícitamente que su demanda esta potencialmente apoyada en la razón. sin embargo, si una vez dentro usted des-cubre que su demanda no era justificada, su pos-terior obediencia indudablemente derivará del ejercicio del poder, no de la autoridad. El punto es que la insignia, el uniforme y el arma del poli-cía —sus símbolos de “poder formal”— no cons-tituyen su autoridad. sí depende realmente de lo autoritario de su comunicación, y esto, en grado considerable, de lo razonable de su orden.

si la elaboración de la petición de entrada del oficial resuena en términos de la ley, ¿no tiene autoridad? En el marco de nuestro ejemplo, la respuesta es tanto sí como no. no, en tanto se esté involucrado, ya que la elaboración no tie-ne sentido en términos de los propios valores. sí, en cuanto que la sociedad y sus cortes están interesadas en probar que ellos mismos conside-ran la ley como autoritaria. como se observa en esta situación —que ocurre frecuentemente—, la autoridad es una fuente y una restricción para el ejercicio del poder; ya que justifica como limita el uso del poder. para aquellos que creen en la democracia, esto no es cómodo, a menos que la autoridad en sí misma esté basada en un ra-zonamiento significativo para la mayoría de la gente.

Como nota final, es justo observar que al igual que la autoridad puede ser transformada en po-der, también puede darse lo inverso. “el lavado de cerebro” a la manera del Big Brother de Geor-ge orwell (y su contraparte comunista de la vida real en china) es un caso extremo en cuanto a este punto; obedecer al Big Brother no es sufi-ciente; debes amarlo. Un tipo diferente de ejem-plo sobre el mismo aspecto, es el del padre que usa la amenaza de una zurra (poder) para disci-plinar al hijo, lo cual está basado en la acepta-

ción de ciertas reglas del juego (autoridad). La autoridad, en pocas palabras, se separa en dos caminos. en una sociedad humana y saludable, puede desempeñar la valiosa función de limitar el comportamiento de los hombres, especial-mente de aquellos que están en puestos oficia-les, al legitimar sus actos; por eso sus acciones deben estar potencialmente justificadas por una “elaboración razonada” en términos de los va-lores de una sociedad sana. sin embargo, si el marco de valores de la sociedad es patológico, la autoridad, incluso como la hemos descrito, pue-de volverse una herramienta para acrecentar la patología del estado.

V

Quizá la mejor manera de resumir nuestro es-fuerzo por delinear cuidadosamente las diferen-cias entre el poder y sus conceptos relacionados sea aplicarlos en un contexto del “mundo real”, digamos, en una comunidad sureña donde los ciudadanos blancos han decidido acatar una or-den de la corte Federal en contra de la segre-gación racial. como resulta evidente en la tabla correspondiente, asumimos que las diferentes personas en la comunidad tienen distintas razo-nes para someterse a dicha ley.

Los oficiales locales y los hombres de nego-cios, por ejemplo, estaban temerosos ante seve-ras privaciones —ellos respondían a un ejerci-cio de poder—. aquella gente blanca a la que nosotros llamamos “moderados”, por otro lado, caen en dos grupos distintos: aquellos (grupo i) que aceptan como legítima y razonable la lógica sustantiva subyacente a la orden de la corte, y aquellos (grupo ii) que la rechazan en lo sustanti-vo, pero aceptan el procedimiento judicial como legítimo y razonable. ambos grupos responden a la autoridad, en el importante sentido de que per-ciben a la corte como racional en cierto grado, y ambos la consideran (aún con diferentes bases) capaz de hacer una “elaboración razonada”.

Un tercer grupo de hombres blancos —a quie-nes, siguiendo a davis riesman, llamamos “los dirigidos por otros”— cumple no porque tema severas privaciones (poder) ni porque piense que


89

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

la orden fue razonable y legítima (autoridad), sino porque se siente obligado a seguir la tute-la de aquellos de la comunidad a quienes más respeta (influencia). Para ponerlo de otra forma, aunque el grupo de los “dirigidos por otros” asu-mía a la corte como ilegítima y poco razonable en lo sustantivo, así como en lo referido a los procedimientos, “iba junto con los mejores”.

como aquellos que son “dirigidos por otros”, las masas también difieren respecto del nuevo punto de vista dominante en la comunidad. pero, a diferencia de los primeros, los segundos lo hacen con poca o ninguna conciencia de los temas de interés, o del hecho de que estaban claudicando de su postura respecto a la cues-

tión general. Las masas, en otras palabras, no hacen una elección consciente entre cumplir y no cumplir con la orden de la corte; siguiendo el patrón de manipulación, simplemente se con-forman.

Bajo la tutela de los grupos que no cumplen con la orden de la Corte, están los oficiales que son encarcelados y multados por desacatos cri-minales (fuerza), y los grupos segregacionistas que están más allá del alcance de la corte. es suficiente decir que el comportamiento de esos grupos —engranados como están en un diferente conjunto de valores—, además, pueden ser ana-lizados y categorizados en términos del poder y sus conceptos relacionados.

Tabla 1Comportamiento hipotético de las personas blancas del sur de EUA

ante una orden de la Corte en contra de la segregación racial

Concepto Sujeto

poder(relacional, demanda racionalmente percibida, conflicto de valores, amenaza de sanciones severas)

Grupos que eligen cumplirOficiales estatales y locales (amenaza de desacatos criminales)Hombres de negocios (amenaza de boicot económico y conflicto racial, resultando en pérdida de beneficios)

autoridad(relacional, demanda racionalmente percibida y considerada razonable, posible conflicto de valores, no sanciones severas)

moderados i (motivos sustantivos para asumir a la corte como razonable)moderados ii (motivos sustantivos no razonables, pero procesos judiciales legítimos y razonables)

Influencia(relacional, demanda racionalmente percibida, conflicto de valores, no sanciones severas)

Personas “dirigidas por otras” (reglamentación judicial, sustantiva y procesalmente no razonables, pero susceptibles de seguir a la comunidad)

manipulación(no relacional, no racional, no conflicto de valores ni de sanciones)

Grupos que no eligen cumplir ni no cumplirmasas (conformes con el comportamiento dominante de la comunidad, con poco o ningún reconocimiento del problema y no conscientes de cumplir)

Fuerza(relacional a no relacional, no racional, aplicación de sanciones severas)

Grupos que eligen no cumplirOficiales desafiantes sujetos a cargos de desacato por la Corte (el encarcelamiento refleja que los valores subyacentes ensombrecen los valores obtenidos al cumplir)

poder, autoridad, etcétera. segregacionistas extremos

VI

para nuestros propósitos, una decisión es “un conjunto de acciones relacionadas que incluyen

la elección de una alternativa sobre de otra”36 o, de manera más simple, “una elección entre modos alternativos de acción”.37 así, diferimos


90

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

marcadamente de Laswell y Kaplan, para los que una decisión es “una política que involucra san-ciones severas (privaciones)”.38 La base para el contraste entre su definición y la nuestra es clara: ellos sostienen que las decisiones son llevadas a cabo sólo a través del ejercicio del poder, mien-tras que nosotros creemos que el poder no es ni el único ni el más importante factor que subyace en el proceso de toma de decisiones y reacciones afines. Creemos, de hecho, que en algunas situa-ciones el poder no está involucrado del todo, y que el comportamiento de los decisores y sus su-jetos relacionados pueden ser explicados parcial o totalmente en términos de fuerza, influencia o autoridad.

nuestra postura se aclara con el diagrama de la figura 1, donde se concluyen dos puntos impor-tantes. primero, cada decisión social involucra la interacción entre una o más personas que bus-can una meta, y de una o más cuyo cumplimien-to debe ser obtenido. así, si el intento de A por ejercer poder o influencia sobre B es ignorado, no hay decisión.

segundo, el cumplimiento puede buscarse a través del ejercicio de uno o de cualquier com-binación de los cuatro fenómenos indicados en el diagrama. sin embargo, si el cumplimiento se da, puede o no fluir de la misma fuente. Por

ejemplo, si B cede a los deseos de A porque éste ha amenazado con sanciones que B desea evitar, la decisión resultante es de poder “puro”; ambos participantes hacen sus elecciones dentro del mismo marco de referencia. por otro lado, si el cumplimiento de B está basado no en el temor a privaciones, sino en la aceptación de los valores de A, la decisión es un caso híbrido, en el senti-do de que A busca ejercer poder, pero de hecho ejerce autoridad. De manera similar, se identifi-can casos en los que A busca ejercer autoridad, mientras que el cumplimiento de B se da porque él fue influido (véase el diagrama). Las combina-ciones son muchas, particularmente si el análisis toma en cuenta, además, situaciones en que dos o más fenómenos entran en juego de manera si-multánea.39 el punto es, en todos los casos, que no puede decirse que una decisión sea resultado del poder, la influencia, la autoridad o la fuer-za, al menos hasta qué se especifique desde qué punto de vista se está examinando la decisión; por ejemplo, desde del que busca el cumpli-miento, o del que la otorga.

Se puede objetar que este acercamiento es poco desarrollable para el análisis empírico porque se necesita la facultad de leer la mente. creemos que no. Las cortes de la ley distinguen, y así lo hacemos nosotros, entre intentos “específicos”

Medios por los cuales sebusca el cumplimiento

Razón por la cual se da elcumplimiento

1. Poder

2. Influencia

3. Autoridad

4. Fuerza

DECISIÓN

1. Poder

2. Influencia

3. Autoridad

4. Fuerza

Figura 1 Diagrama de impulso y respuesta


91

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

e intentos inferidos del comportamiento real. creemos, en otras palabras, que es factible y ne-cesario deducir, a partir de la observación deta-llada de la situación, por qué las personas actúan como lo hacen.40 para ponerlo de otra manera, no hay un atajo, no hay un método simple y me-cánico para obtener una comprensión total del proceso de toma de decisiones.

concedemos que nuestro acercamiento es me-nos accesible que el de Laswell y Kaplan, dahl y otros de esta “escuela”. por otro lado, a causa de que el nuestro provee un marco conceptual más amplio en el cual analizar la toma de deci-siones, hace más fácil el estudio comparativo de los factores que subyacen a diferentes decisiones en circunstancias diversas. se abre un camino aquí para el desarrollo de un cuerpo de teoría general respecto del proceso de toma de decisiones. además, como distinguimos cuidadosamen-te entre las fuerzas que trabajan en una situación dada, minimizamos el riesgo de poner un énfa-sis no necesario en un solo factor, hasta excluir, parcial o totalmente, a los demás. establecién-dolo de una manera más franca, ponemos el fenómeno del poder en una perspectiva propia: reconocemos que mientras que la toma de de-cisiones frecuentemente involucra relaciones de poder, en muchas ocasiones no lo hace.

VII

La otra cara de la moneda es cuando no hay toma de decisiones. cuando los valores dominantes, las reglas aceptadas del juego, las relaciones de poder entre grupos y los instrumentos de fuer-za por sí solos o combinados evitan de manera efectiva que ciertas discrepancias se conviertan en problemas bien desarrollados que pudieran invocar una decisión, entonces podemos decir que hay una situación de no toma de decisión. este fenómeno es claramente distinguible de los aspectos negativos de la toma de decisión (deci-dir no actuar o decidir no decidir), por la simple existencia de la “movilización de preferencias”, para usar la frase de schattschneider, lo que es suficiente para evitar que un asunto latente se vuelva cuestión de decisión.

Se puede objetar que, puesto que una falta de decisión por definición es un “no evento”, no es observable, y que, por lo tanto, no es un con-cepto operacionalmente útil. a pesar de que es cierto que una no decisión no es visible a simple vista, un tema latente es discernible, y también la movilización de preferencias. así, puede decirse que el proceso de no toma de decisión (el im-pacto de la movilización de preferencias sobre un tema latente), a diferencia de la no decisión, está de hecho sujeto a la observación y al aná-lisis.

en su perceptivo estudio, Small Town in Mass Society, Vidich y Bensman, sin llamarlo como tal, analizan el proceso de no toma de decisio-nes en springdale.41 Por ejemplo, relatan que los administradores de la escuela en la comunidad tienen discrepancias elementales, pero cons-cientes de los valores rurales prevalecientes en la comunidad, la tradición establecida de decidir todos los asuntos del pueblo mediante el voto unánime, y el predominio de no profesionales en puestos de liderazgo, los oficiales escolares pru-dentemente guardan sus discrepancias para ellos. pero esto no fue fruto de una decisión o de una combinación de decisiones de otros respecto de sus discrepancias. Por el contrario, ello refleja la concientización por parte de los administradores escolares de que, al mantener la movilización de preferencias, los líderes de la comunidad —in-cluso indirecta e inconscientemente— podrían, en ocasiones, ejercer autoridad, poder e influen-cia en contra de ellos.

Conclusiones

en aquellas instancias donde un problema la-tente, del tipo que usualmente es mantenido en el trasfondo, es exitosamente traído a la luz y emerge como un asunto público (por ejemplo, demandas por parte de los negros en el sur), es muy posible que la movilización de preferencias sea directa y conscientemente empleada en con-tra de aquellos que demandan una resolución de sus discrepancias por parte del órgano de toma de decisiones. en tales instancias, el proceso de toma de decisiones ocupa el lugar en que previa-


92

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

mente estaba el proceso de no toma de decisio-nes. Y, al hacerlo, necesariamente pone en jue-go la movilización de preferencias previamente establecida.

si el concepto de no toma de decisiones provee una útil herramienta de análisis, nos parece a es-tas alturas que puede ser estudiado efectivamente en términos de las categorías sugeridas en este do-cumento para el examen de toma de decisiones.

Notas

1 Véase, por ejemplo, Floyd Hunter, (1953) Community Power Structure, chappel Hill, y robert a. dahl (1961), Who’s Governs?, new Haven.

2 peter Bachrach y morton s. Baratz (1962), “two Faces of power”, en American Politi-cal Science Review, vol. 56, diciembre, pp. 947-952. Una visión un tanto similar alcan-zada de manera independiente se encuentra en thomas J. anton (1963), “power, plura-lism, and Local politics”, en Administrative Science Quarterly, vol. 7, marzo, p. 453.

3 Véase Bachrach y Baratz, op. cit., pp. 947-952.

4 Cf. peter rossi (1958), “community de-cisión-making”, en roland Young (ed.), Ap-proaches in the Study of Politics. evaston, iii., p. 359.

5 thomas Hobbes (1937), parafraseado por c. J. Friedrich, Constitutional Govern and Poli-tics, nueva York, p. 12.

6 Harold d. Laswell y abraham Kaplan (1950), Power and Society, new Haven, p. 75, ex-traen esta implicación de la definición de poder, por ejemplo, “la producción de efec-tos deseados” en Bertrand russell (1938), Power, A New Social Análisis, nueva York, p. 35.

7 Laswell y Kaplan, loc. cit. 8 el acuerdo con base en la razón representa

otro tipo de relación interpersonal —la au-toridad—, que será tratada más adelante.

9 podría argumentarse que la “víctima” no tiene poder porque no disponía de ningu-na sanción para amenazar al centinela. esta

objeción pasa por alto un punto obvio: la “víctima” amenaza al guardia con severas privaciones (deshonor, amenaza de ir a pri-sión) si el guardia no desempeña apropiada-mente su deber de soldado al cumplir con la orden de la “víctima”, de que él (la “vícti-ma”) sea asesinado.

10 Véase la parte iV, más adelante.11 Véase la parte ii, más adelante.12 Laswell y Kaplan, op. cit., p. 76. Hemos

borrado la palabra “real o” de la expresión entre paréntesis porque una sanción real por disentir es una propiedad de fuerza más que de poder. este punto será discutido más adelante.

La definición de Laswell y Kaplan está suje-ta a otra crítica. ellos observan (p. 77) que “tener poder es ser tomado en cuenta en los actos (políticas) de otros”. interpretado estrictamente, esto significa que cualquier persona o grupo involucrado en la toma de decisiones —sea cual sea el grado— debe tener poder. Pero ¿es el granjero cuyo mer-cado representa el 0.001 por ciento del su-ministro total de trigo “tomado en cuenta” por otros vendedores y compradores en el mismo sentido —aunque no en el mismo grado— como lo es General motors corpo-ration en la determinación de los precios de automóviles? O, para cambiar de ejemplo, ¿no es el caso, en la interpretación literal del término, que los no votantes, tanto como los votantes “participan” y, por lo tanto, tienen poder al decidir elecciones muy cerradas? debemos pensarlo así. pero si eso es lo que se está entendiendo por poder, ¿cómo evitar concluir que no importa hacia donde mire-mos, siempre encontraremos que el poder está ampliamente difundido? para expresar-lo de otro modo, si a) analizamos la distri-bución de poder solamente en términos de la toma de decisiones y b) otorgamos poder a todo aquel que participa en la medida que sea, o el “peso” que sea (“el peso del poder es el grado de participación en la toma de decisión...”) [ibid.], entonces c) ¿no debe-mos necesariamente juzgar de antemano


93

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

que el poder en situaciones reales estará ampliamente disperso? para una discusión más amplia de esta cuestión general, véase Bachrach y Baratz, op. cit.

13 Véase la parte iii.14 Véase richard neustadt (1960), Presidential

Power, nueva York, p. 21. compárese con thomas c. schelling (1960), The Strategy of Conflict, cambridge, mass., pp. 38-39.

15 este error, agravado por los que ven el poder como algo que se posee, bien puede haber estado detrás de la política de eUa hacia chiang Kai-shek durante el periodo de la guerra civil china (1944-1949). es posible decir que, al proveer sustanciosas cantidades de armamento al régimen del Kuomintang, confundimos los instrumentos de poder con el poder mismo; y, además, al interpretar la lucha entre el Kuomintang y los comunistas en términos de nuestros propios valores, in-terpretamos completamente mal el temple de la mayoría del pueblo chino.

La abortada invasión a cuba en abril de 1961 es, tal vez, otro ejemplo de los peli-gros inherentes a proteger nuestros valores por encima de una población apoyando una colección diferente de intereses. miran-do la gran cantidad de cubanos que fueron privados aparentemente tanto de su libertad individual como de su dignidad personal, concluimos que necesitábamos sólo pro-veer la oportunidad, la chispa que encen-dería levantamientos a lo largo de la nación en contra del régimen de castro, pero la comprensión retrospectiva ha indicado qué tan mal leímos el sentir popular en cuba. Veáse stewart alsop (1961), “Lessons of the cuban disaster”, en Saturday Evening Post, 24 de junio, pp. 26-27.

16 neustadt, op. cit., pp. 12-13. sobre este punto en general, véase, además, schelling, op. cit., p. 6.

17 este punto está bien ilustrado por las diferen-cias políticas entre Francia y estados Unidos a principios de 1960. Empeñados en la de-fensa de la europa occidental y en restringir el número de naciones con fuerza nuclear

independientes, estados Unidos quedó atra-pado en el dilema en cuanto a sus acuerdos con el general de Gaulle. en palabras de un observador contemporáneo:

De Gaulle […] le ha aplicado una llave de judo a estados Unidos. [Él] quería hacer a su manera su ‘construcción europea’, basada en la fuerza de ataque del eje franco-germano, excluyendo a los británicos y a los americanos. Y quería hacer todo esto bajo el auspicio del poderío nuclear americano… había muy poco que hacer por par-te de la administración Kennedy en contra de tal llave de judo, a menos que fuera retirar el apoyo nuclear. Y eso no había sido ni siquiera consi-derado seriamente... ‘estábamos un poco como aquel niño holandés intentando tapar con su dedo el hoyo en el dique’, dijo al respecto un consejero de Kennedy. Si se removía el apoyo americano para la defensa de europa, el resulta-do habría sido un completo riesgo, no sólo para europa, sino también para estados Unidos. así, al igual que el niño holandés, Estados Unidos está inmovilizado. el más poderoso en la alianza oc-cidental, sorprendentemente, tiene poco poder de negociación en la alianza.

stuart alsop (1963), “should We pull out of europe?” en Saturday Evening Post, 13 de abril, p. 80. subrayado en el original.

el asunto principal es expuesto más sustan-ciosamente por el “presidente Hudson” en la novela de allen drury (1962), A Shade of Difference, nueva York, p. 82: “entre más poder real tengas, menos podrás hacer para ejercerlo; y entre menos poder real tengas, más podrás esparcirlo”.

para una discusión adicional entre poder y compromiso, véase e. abramson et al., en American Sociological Review, vol. 23, (1958), febrero, pp. 15-22.

18 como Laswell y Kaplan, op. cit., p. 16, de-finimos un valor como “un evento deseado —una meta—. Que X valore Y significa que X actúe para conseguir la consumación de Y”.


94

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

19 Ibid., p. 76. 20 Ibid., p. 77.21 Op. cit., pp. 17-18. Una proposición que

se sigue de la anterior puede ser llamada la “regla de las reacciones no anticipadas”. nos referimos a la situación en que una persona se conforma de mala gana con lo que cree que otra persona quiere, pero que después se da cuenta, incluso, de que leyó de manera equivocada las preferencias del otro, o que éste nunca intento invocar san-ciones para comportarse en contra de sus propias preferencias.

22 “an análysis of social power”, en American Sociological Review, vol. 15, diciembre de 1950, p. 733.

23 Un defecto importante de la concepción de poder de Lord russell (véase más arriba, nota 6), es que ignora por completo esta dis-tinción. Uno puede producir un “efecto in-tencional”, ya sea a través del ejercicio del poder o de la fuerza.

24 es cierto en ocasiones, cuando la fuerza está operando, que A le da a B la opción de cumplir con sus demandas “entre cada golpe”. pero en tales circunstancias, cuando B se doblega ante los deseos de A, lo hace temeroso de sanciones adicionales, en cuyo caso la fuerza se transforma en poder.

25 Una de las críticas más penetrantes acerca de esto se encuentra en General maxwell taylor (1959), The Uncertain Trumpet, nueva York.

26 de acuerdo con Bierstedt, op. cit., p. 731, “la influencia es persuasiva, mientras que el poder es coercitivo. nos sometemos vo-luntariamente a la influencia, mientras que el poder requiere sumisión”. desde nuestra perspectiva, si B se somete voluntariamente, el poder opera; pero si se somete bajo coer-ción, la fuerza es la que opera.

Es justo notar que según nuestra definición sería incorrecto decir que Marx “influyó” a Lenin o que Haydn “influyó” a Mozart, o que Jesucristo “influyó” a los conquistado-res. en cada uno de estos casos, el segundo comparte los valores del primero, por ejem-

plo, la relación no involucra ni poder ni in-fluencia, sino autoridad. Véase la parte IV.

27 Véase richard H. rovere (1959), Senator Joe McCarthy, nueva York.

28 c. J. Friedrich (1958), “authority, reason and discretion”, en c.J. Friedrich (ed.), Au-thority, cambridge, mass., p. 37.

29 Laswell y Kaplan, op. cit., p. 133.30 Bierstedt, op. cit., p. 733.31 Authority, pp. 36, 35.32 como quizá sea obvio, si B elige desafiar a

A, la relación ya no involucra poder. esta noción de racionalidad de elección es aná-loga al tratamiento que thomas Hobbes hace de la relación entre miedo y libertad.

miedo y libertad —escribió— son consistentes; tanto cuando un hombre lanza sus cosas al mar por temor a que el barco pueda hundirse, lo hace, no obstante, de manera bastante volunta-ria, y quizá podría rehusarse a hacerlo si quisiera: es, por lo tanto, la acción de alguien que es libre, (Leviatán, everyman, p. 110).

33 Friedrich, Authority, p. 36. el razonamiento subraya, además, la diferencia entre autori-dad e influencia. Así, si B cumple con la de-manda de A no es porque tema privaciones, ni porque su cumplimiento esté basado en la razón, B ha sido influido. Esta distinción se elabora más adelante.

34 Ibid., p. 38.35 Ibid., p. 47.36 Robert A. Dahl, “The Analysis of Influence

in Local communities”, en charles adrian (ed.), Social Science and Community Ac-tion, east Lansing, mich., 1960, p. 26.

37 peter rossi, “community decision-mak-ing”, en roland Young (ed.), Approaches to the Studies of Politics, evanston, iii, 1958, p. 364.

38 Op. cit., p. 74.39 Por ejemplo, A puede emplear tanto la auto-

ridad como el poder para ganar el acuerdo de B, y la respuesta de B puede tener una base dual similar. Un caso evidente en este punto es el de la relación entre adolfo Hitler


95

núm

. 35,

ene

ro /

Juni

o 20

09

y algunos de sus líderes militares durante la segunda Guerra mundial. sobre esto, con-súltese William L. shirer, The Rise and Fall of the Third Reich, nueva York, 1960, pp. 366 passim.

40 La propuesta que tenemos en mente es ejem-plificada por el no muy dirigido, pero no menos interesante, estudio de “springdale”

hecho por Joseph Vidich y arthur Bensman, Small Town in Mass Society, princeton, n.J., 1958. para una mayor discusión de este punto, véase la siguiente sección.

41 Ibid. p.

Aún tenemos números anteriores

Librería EONMéx. D.F. Tel. 5604-1204

7263Col. Xoco, CP 03330

FES AcatlánAv. Alcantares y San Juan Totaltepec s/n

Sta Cruz Acatlan NaucalpanCP 53150

Casa de la primera imprentaLic. Primo Verdad #10

Esq. con Moneda Tel. 5522-1635Col. Centro

Librería del PórticoEje Central núm. 24, Col. Centro

Librería EONCarretera Ajusco

ENAHPeriférico Sur y Zapote s/n

Col. Isidro Fabela CP 14030Tel. 5606-0487/0197/0758

UAM-IztapalapaAv. Michoacán y la Purísima s/n

Col. Vicentina

UAM-AzcapotzalcoAv. San Pablo núm. 180Col. Reynosa Tamaulipas

Casa del tiempoPedro Antonio de los Santos núm. 84

Col. San Miguel Chapultepec

UAM-XochimilcoCalzada del Hueso núm. 1100

Col. Villa Quietud

Documents

NEGOCIACION Y PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 2018 · NEGOCIACION Y PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 2018 BIBLIOGRAFIA -Palau, Anna M. y otros: ... de que cada paso que se dé para alcanzar