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El ambiente cambiante para "aprender de los demás"

Richard R. Nelson

INTRODUCCION

El desarrollo económico de los países que están retrasados respecto de la frontera tecnológica y comercial involucra esencialmente su apren-dizaje para poder incorporar y usar en forma eficaz las técnicas de producción que ya están implementadas en los países que están más cercanos a esa frontera. A principios del siglo XIX, los Estados Unidos aprendieron a dominar técnicas de producción que ya se aplicaban en Gran Bretaña. Gran parte del desarrollo económico europeo durante mediados y fines del siglo XIX puede caracteri-zarse en forma similar. El rápido desarrollo económico del Japón, que comenzó hacia fines del siglo XIX, se debió fundamentalmente al aprendizaje de los japoneses para poder dominar técnicas ya aplicadas en Gran Bretaña, Estados Unidos y Europa Occidental. El desarrollo acelerado de Corea, Taiwan y los otros países de industrialización reciente a partir de 1960, se debió en gran parte a su dominio de prácticas ya utilizadas en Japón, Europa Occidental y los Estados Unidos. El desarrollo económico es en gran medida un proceso de "aprendizaje de los demás". Este argumento no supone que el desarrollo económico no requiera mucho "aprendizaje práctico". Pero en gran medida, este tipo de aprendizaje interno implica aprender, tal vez con algunas modificaciones considerables, lo que otros países ya están haciendo. Esencialmente,

esto significa conocer lo que están haciendo los demás. Las últimas décadas han presentado importantes avances que han cambiado, quizá de manera profunda, la naturaleza del proceso posible y eficaz para "aprender de los demás". En primer lugar, tanto la índole de los tratados internacio-nales, como la globalización en general, han hecho más difícil que antes que un país intente aprender protegiendo a su industria naciente con barreras a las importaciones de países avanza-dos, y a inversión extranjera directa. En segundo lugar, las mismas fuerzas han aumentado significativamente la medida en que los derechos de propiedad intelectual de las firmas de países avanzados probablemente restringen el uso de tecnologías extranjeras apropiables en países en vías de desarrollo. En tercer lugar, y al mismo tiempo, la creciente importancia de la base científica que respalda la mayoría de las tecnologías, mantiene muchos de sus componen-tes en un espacio público y abierto al alcance de los ingenieros y científicos aplicados bien capacitados de países en desarrollo. Concentraré mi atención en estos dos últimos aspectos porque, probablemente, son menos conocidos.

EL AMBIENTE CAMBIANTE PARA APRENDER DE LOS DEMÁS

No obstante, no es mi intención menospreciar el significado, positivo o negativo, o tal vez ambos, del impacto del primero de los cambios mencionados en las trayectorias posibles del desarrollo económico. Pienso que es justo decir que, según nuestra experiencia histórica, todo

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país originalmente atrasado que aprendió relativamente rápido a dominar las prácticas de los líderes y llegó por sus propios medios a contarse entre las economías a nivel mundial, lo hizo en un marco que, en cierta medida, protegía la industria nacional de la competencia foránea. Así, en el caso de la economía estadounidense, durante el período en que trataba de alcanzar la capacidad de las manufacturas británicas, se encontraba relativamente protegida de la competencia extranjera. De la misma manera, también estaban protegidos también los países de Europa Occidental cuando trataban de avanzar. La industria japonesa, ciertamente en el período posterior a 1930, creció en un ambiente protegido de las importaciones extranjeras y de la inversión extranjera directa. La industria coreana creció de manera similar, en un ambiente protegido. Estas observaciones no pretenden menospreciar la naturaleza seductora de las presiones para proteger a la "industria naciente", ni la importancia de asignar los recursos de un país a industrias en las que sus empresas tengan buenas posibilidades para competir en los mercados mundiales, como tampoco la importancia de aprender a competir en dichos mercados al comenzar a avanzar en el camino hacia el desarrollo. Pero sigue siendo un hecho que, históricamente, la mayoría de las experiencias más exitosas de desarrollo industrial han ocurrido en ambientes relativamente protegidos de las importaciones, por lo menos en sus primeras etapas. Ahora, dicha protección sería mucho más difícil de aplicar que en el pasado. Sin embargo, en esta ponencia me concentraré en los dos otros cambios que han afectado profundamente el contexto dentro del cual se desenvuelve el desarrollo. Ambos se relacionan directamente con mecanismos mediante los cuales las empresas de los países en desarrollo aprenden y dominan tecnologías avanzadas. Para entender lo que ocurre, es importante reconocer en todo momento que la tecnología tiene tanto aspectos públicos como apropiables.

Una buena parte del conocimiento tecnológico empleado para producir bienes y servicios, inclusive el empleado en los productos y procesos más avanzados por firmas líderes, probablemente está al alcance de científicos e ingenieros bien capacitados y experimentados, independientemente de dónde residan. Gran parte de este conocimiento puede ser utilizado por las empresas que tengan la voluntad y la competencia para aprovecharlo, sin mayor amenaza de conflictos legales. Al mismo tiempo, una parte considerable del conocimiento tecnológico es apropiable. Un cierto porcentaje está protegido por derechos de propiedad intelectual y los poseedores de dichos derechos, en muchos casos, están alertas y demandan agresivamente a los transgresores. Sin embargo, en el caso de muchas tecnologías, los derechos de apropiación de las empresas están protegidos, no tanto por los derechos de la propiedad intelectual y la amenaza de litigio, sino por la competencia que puede adquirirse sólo mediante una vasta experiencia y que, frecuentemente, está amparada por el secreto comercial. Comencé esta ponencia destacando que el proceso de desarrollo económico es, en gran medida, un proceso en que las empresas y otras organizaciones de países en vías de desarrollo aprenden y dominan las tecnologías que, a menudo por bastante tiempo, ya están implanta-das en los países desarrollados. En parte, este proceso incluye la capacitación y el aprendizaje de científicos e ingenieros para poder dominar los aspectos públicos de la tecnología. Parte de ello consiste en aprender e implantar la tecnología apropiable que se utiliza en otros lugares, frecuentemente a través de la obtención de licencias para aprovechar dicha tecnología, frecuentemente con asistencia tecnológica de la firma licenciataria. Sin embargo, a través de una variedad de mecanismos, empresas de países en desarrollo también han llegado a aprender y emplear aspectos de tecnologías utilizadas en el extranjero que sus poseedores hubiesen preferido mantener como privada. Algunos

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posibles mecanismos para esta adquisición tecnológica incluyen ciudadanos de países avanzados con los conocimientos necesarios que se trasladan internacionalmente para emplearlos, ciudadanos nativos que estudian y trabajan en el extranjero que luego regresan al país, y el estudio de la bibliografía pública sobre tecnologías patentadas, y el uso subsiguiente de estas tecnologías sin obtener una licencia. Se pueden apreciar todos estos mecanismos en funcionamiento cuando, durante principios del siglo XIX, la industria manufacturera estadouni-dense llegó a dominar las tecnologías desarro-lladas en Gran Bretaña. Las compañías de Europa continental también aprendieron y emplearon tecnologías británicas en el mismo período aprovechando medios similares. A principios del siglo XX, la industria japonesa se desarrolló empleando tecnologías europeas y estadounidenses, frecuentemente sin obtener ningún permiso. Después de la Primera Guerra Mundial, las compañías químicas estadouniden-ses prácticamente expropiaron la tecnología alemana de productos químicos. Después de la Segunda Guerra Mundial, el acelerado desarrollo de un amplio espectro de capacidades manufactureras en Japón, y luego en Corea, Taiwan y otros países de industrialización reciente, se apoyó en mecanismos similares. En las últimas décadas han ocurrido cambios significativos en las fronteras entre tecnologías públicas y apropiables, y en los medios empleados para proteger estas últimas. Esto ha tenido profunda influencia en las vías disponi-bles para el desarrollo. Anteriormente destaqué dos cambios diferentes. En cierto sentido, estos han tenido efectos en direcciones opuestas. Por una parte, durante los últimos quince años, se han concedido derechos de propiedad intelectual a una gama cada vez más amplia de tecnologías y, como resultado de las negociacio-nes del GATT y otros acontecimientos, los países en desarrollo mismos han tenido que adaptar sus propios sistemas de derechos de propiedad intelectual. Al mismo tiempo, han

aumentado significativamente los aspectos del conocimiento tecnológico que son accesibles para los científicos e ingenieros bien capacita-dos, y que pueden conocerse y transferirse sin experiencia operativa particular en países desarrollados. Esta última situación aumenta la gama de conocimiento tecnológico que un país en vías de desarrollo puede adquirir mediante inversiones en su propio capital humano. Lo anterior cierra diversas rutas para la adquisición de conocimiento tecnológico apropiable que en el pasado habían sido ampliamente explotadas por las empresas de los países en vías de desarrollo. Varios estudios diferentes, realizados antes de mediados de la década de los ochenta, demues-tran que, en la mayoría de las industrias, el patentamiento no era una parte particularmente importante de los mecanismos de las empresas para apropiarse de los beneficios de sus innovaciones. En la mayor parte de las industrias, las ventajas de comenzar primero y el establecimiento de capacidades de producción, marketing y servicios, eran más importantes que los derechos de patentes. La industria farmacéu-tica constituyó una excepción importante. Sin embargo, en otras industrias de alta tecnología, como semiconductores y computación, las empresas invirtieron sumas considerables en investigación y desarrollo, aún cuando los derechos de propiedad intelectual no eran particularmente efectivos ni se defendía agresivamente su vigencia. En los últimos quince años, varios acontecimien-tos han cambiado importantemente esta situación. En primer lugar, en los Estados Unidos, diversas decisiones judiciales han establecido y reforzado los regímenes de derechos de propiedad intelectual para productos biotecnológicos y software, dos áreas donde el avance tecnológico ha sido muy acelerado. Asimismo, en el período transcurrido desde fines de la década de los ochenta, varias compañías electrónicas estadounidenses han aumentado considerablemente la agresividad con la cual han procurado ejercer sus derechos de propiedad

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intelectual, particularmente en lo que se refiere a semiconductores, y algunos aspectos del diseño de computadoras. Encabezados por la industria farmacéutica y las compañías estadounidenses cuyo software ha sido copiado en el extranjero, los negociadores estadounidenses en las deliberaciones de la Ronda Uruguay presionaron fuertemente para que otros países, en especial los países en vías de desarrollo, refuercen sus propias leyes de derechos de propiedad intelectual para acercarse al modelo estadounidense. El componente de derechos de propiedad intelectual relacionada con el comercio (TRIPs) del acuerdo revisado del GATT esencialmente obligaba a los países firmantes a hacer eso. Al mismo tiempo, la fortaleza creciente de la comprensión científica de muchas tecnologías ha colocado más que antes en el dominio público muchos de los aspectos del conocimiento tecnológico. Los productos farmacéuticos, los circuitos integrados, el diseño de computadoras y aeronaves y motores aeronáuticos, hoy se entienden científicamente mucho mejor que antes en la historia de estas tecnologías e industrias. Esto se pone cada vez más en evidencia por las crecientes referencias a la bibliografía científica en las patentes en estos campos. La capacitación avanzada en ciencia e ingeniería se ha convertido inmediatamente en el pre-requisito para comprender la tecnología moderna, y el vehículo disponible para los países que procuran avanzar y desarrollarse. Esto se refleja en la velocidad con que las compañías de los países asiáticos de industriali-zación reciente pasaron de ser productores de productos relativamente poco sofisticados, a diseñadores y fabricantes de productos como semiconductores, computadores, máquinas-herramientas y otros son tecnológicamente complejos. Como consecuencia de estos dos acontecimien-tos, es indudable que ha aumentado la importan-cia de las inversiones a gran escala en la

capacitación de científicos e ingenieros aplicados de alta sofisticación para el desarrollo económico exitoso. Los países que efectúan estas inversiones están encontrando que gran parte de la tecnología mundial está accesible a ellos. Por otra parte, las empresas individuales de los países en vías de desarrollo van a tener que ser mucho más circunspectas que antes en su uso de tecnologías patentadas. Considero que hay varias implicancias de los acontecimientos anteriores que quisiera destacar. Especialmente, el proceso de actualización tecnológica ahora es simultáneamente más difícil en algunos aspectos y más fácil en otros, respecto de lo que era antes. En parte es más difícil porque hay una mayor amenaza de litigio si las firmas nacionales usan tecnología privada extranjera sin obtener un convenio. Es probable que esta nueva limitación sea particularmente seria si las firmas de los países en desarrollo procuran exportar a mercados que las firmas propietarias de la tecnología privada consideran propios. La adquisición de la nueva tecnología ahora también es más difícil porque el esfuerzo efectivo ahora exige mucho más en cuanto a capital humano sofisticado. Un país que espere desarrollar su industria manufacturera va a tener que invertir recursos significativos en formar un grupo sólido de ingenieros y científicos aplicados sofisticados. Para muchos países, estas inversiones y las políticas relacionadas con ellas pueden ser muy difíciles de llevar a cabo, pero considero que ahora son indispensables. Por otro lado, la adquisición de tecnología es ahora más fácil que antes porque ya no es necesario el aprendizaje directo. Asimismo, un porcentaje significativamente mayor de lo que debe aprenderse antes de adquirir y dominar una tecnología ahora forma parte del dominio público, y está al alcance de los ingenieros y científicos aplicados nacionales bien capacita-dos.

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LOS PAPELES DE LA INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO EN EL SECTOR PÚBLICO En mi opinión estos acontecimientos también significan que los países que desean industriali-zarse deberán preocuparse de formar su propio sistema adecuado de investigación y desarrollo. Los tipos de sistemas efectivos difieren significativamente de un sector a otro, y en esta parte de mi ponencia quisiera identificar algunas de estas diferencias. Estas reflejan, por otra parte, la capacidad de las firmas relacionadas del sector para apropiarse de los resultados de su propia investigación y desarrollo y, además, la fortaleza de la base científica pública para desarrollar un proceso eficaz de investigación y desarrollo. En este sentido, las diferencias entre los distintos sectores dependen de las diferencias muy significativas en los papeles que juega el apoyo a la investigación y desarrollo para la agricultura, la medicina y las tecnologías manufactureras, por lo menos en los países desarrollados del mundo. La agricultura es un área done, tradicionalmente, el sector público ha jugado un papel importante y amplio en investigación y desarrollo, así como en la diseminación de tecnologías, en países que han logrado una agricultura productiva. Con la excepción de ciertas haciendas y plantaciones de gran tamaño, los agricultores mismos no se dedican a la investigación y desarrollo. Su productividad y rentabilidad depende en gran medida del grado de eficacia con que aprove-chen las tecnologías disponibles a todos los agricultores que cultivan el mismo producto. Algunos de los proveedores de insumos agrícolas compiten sobre la base de productos patentados─las compañías químicas productoras de insecticidas y nutrientes vegetales son un caso típico, así como los productores de semillas. Sin embargo, la investigación y desarrollo que realizan estas compañías cubre sólo una parte de las necesidades tecnológicas de los agricultores. Además, tanto los proveedores de insumos agrícolas como las empresas industriales procesadoras de productos agrícolas

como los agricultores pueden beneficiarse de una agricultura eficiente. Para suplir esta carencia, en los Estados Unidos, Canadá y varios otros países, se ha desarrollado un servicio público de investigación agrícola y extensión eficiente. Los servicios públicos de investigación agrícola generalmente están gobernados según esquemas que dan considera-ble influencia sobre las decisiones sobre cómo gastar los recursos de investigación a la clientela que se beneficia de su trabajo. Dicha asignación generalmente refleja los dos factores menciona-dos anteriormenteΧlo que las compañías mismas pueden y no pueden apropiarse, y la fortaleza de la base científica que posibilita ciertos tipos de avances productivos. Creo que un programa público eficiente de investigación agrícola es un factor que debe recibir alta prioridad en cualquier país en vías de desarrollo. Es, probablemente imposible desarrollar una agricultura nacional eficiente sin un programa de este tipo bien estructurado. La división de tareas entre la investigación pública y privada en el campo de la medicina es algo diferente. En parte, esto refleja que para su rentabilidad las compañías farmacéuticas y los proveedores de equipos médicos dependen mucho de sólidos derechos de apropiabilidad. Al mismo tiempo, existe un gran interés público, con apoyo político, en contar con una buena atención médica disponible a un costo razonable para el sector más amplio de la población que sea posible. Además el financiamiento público ha desarrollado crecientemente una base científica sólida y amplia para la tecnología médica y la práctica de la medicina. Prácticamente todos los países con un sistema sólido de atención médica y que emplean tecnología sofisticada poseen también sólidos sistemas públicos de investigación. En su mayor parte, la investigación médica con recursos públicos está asociada con las facultades de medicina. Un parte considerable de la investiga-ción pública en esta área es de índole fundamen-

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tal, orientada a comprender las causas básicas de las enfermedades, la fisiología y la bioquímica humana relevante, así como modalidades alternativas de intervención. Sin embargo, una parte significativa de la investigación pública concierne la práctica de la medicina, especial-mente en hospitales públicos. Gran parte de los conocimientos básicos y las sustancias primarias, que en definitiva llevan a los productos farmacéuticos modernos, se descubren a través de la investigación pública. Por otro lado, esta investigación se ha mantenido esencialmente alejada del desarrollo de productos farmacéuticos específicos. De manera similar, muchos dispositivos médicos derivan de los trabajos apoyados con fondos públicos que se realiza en facultades de medicina y sus hospitales afiliados. El desarrollo de estos dispositivos, no obstante, queda por lo general en el terreno de la industria privada. Al igual que con la agricultura, creo que el desarrollo de un sistema de atención médica eficaz y moderno exige que una nación en vías de desarrollo implante una capacidad para la investigación médica. Dicha capacidad requiere inversiones significativas de fondos públicos y una organización eficaz. El papel del sector público en el desarrollo de la tecnología manufacturera ha sido muy diferente de los casos de la agricultura y la medicina. Donde ha existido una necesidad importante del sector público, como en el área de seguridad nacional, o donde una industria consiste principalmente en empresas públicas, como hasta tiempos recientes ha sido el caso de las telecomunicaciones en muchos países, el apoyo del sector público al área de investigación y desarrollo ha sido a menudo sustancial y efectivo. Sin embargo, aparte de estos casos, el sector público ha invertido poco en el área de investigación y desarrollo orientada a ayudar a la industria manufacturera. Y en casos donde se han dedicado considerables fondos públicos al área de investigación y desarrollo directamente orientada a ayudar a firmas privadas que sirven

al mercado civil, habitualmente los resultados no han sido eficaces en lo que a su costo se refiere. Las excepciones a esta generalización han tendido a relacionarse con tecnologías donde, como en el caso de las haciendas agrícolas, las empresas realizan muy poco en el área de investigación y desarrollo y no tienen fuertes intereses en apropiación detecnología. Por ende, varios países han establecido programas relativamente exitosos de respaldo al área de investigación y desarrollo con fondos públicos para industrias tales como fábricas de muebles y construcción de viviendas. Pero, en su mayor parte, los programas de investigación y desarrollo con fondos gubernamentales directamente orientados a ayudar a empresas en industria de alta tecnología no han sido muy eficaces. Esto no quiere decir que los programas públicos no jueguen un papel importante para permitir a los países en vías de desarrollo contar con tecnologías en la industria manufacturera. No obstante, la parte más eficaz de dicho papel parece ser el apoyo para la capacitación de científicos e ingenieros aplicados, para impartirles las habilidades y la información necesarias para trabajar para la industria. El apoyo de dichos programas de capacitación en universidades generalmente va acompañado, según sea el caso, por fondos de investigación para docentes, y para estudiantes que obtienen un porcentaje importante de su educación a través de la experiencia práctica en el área de la investigación. Los laboratorios públicos orientados a la industria pueden jugar un papel muy importante para ayudar a seleccionar tecnología y obtener las destrezas necesarias para la adopción definitiva. Sin embargo, pienso que es un error creer que la investigación y desarrollo del sector público puede sustituir a la investigación y desarrollo del sector privado en la evolución de la industria manufacturera. El enfoque de los programas públicos en este campo debe concentrarse en ayudar a las firmas mismas a aprender.

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EL APRENDIZAJE DE LAS EMPRESAS Y

LA DESTRUCCIÓN CREATIVA

Esto me lleva al tema final. Los procesos mediante los cuales las empresas en los países en desarrollo conocen y llegan a dominar las tecnologías manufactureras y las modalidades para organizar el trabajo y que han estado ya funcionando efectivamente por un tiempo en los países desarrollados son exigentes. La idea de que el proceso simplemente requiere desplazarse por una "función de producción" internacional subestima gravemente lo que se necesita. Howard Pack y yo hemos comentado reciente-mente sobre la interpretación del "milagro asiático". El libro reciente de Akira Goto y Hiro Odagiri sobre el desarrollo del Japón durante los primeros años del siglo XX, el libro de Linsu Kim sobre el desarrollo coreano, y el estudio de Michael Hobday sobre cómo las firmas asiáticas llegaron a dominar la electrónica moderna ilustran detalladamente lo que se requiere. Muy pocos estudios sobre desarrollo industrial exitoso han llamado suficientemente la atención sobre la cantidad de intentos fallidos que siempre existen en el proceso.

El tema de este trabajo es que los acontecimien-tos recientes en cierta forma han dificultado más el proceso, así como otros aspectos lo han facilitado. He indicado que las inversiones en capital humano ahora son aún más productivas y necesarias que antes. Además los programas gubernamentales de investigación y desarrollo son ahora probablemente más importantes también, como un medio para proporcionar una especie de incubadora para innovaciones e innovadores.