1

FONDACIJA ZA OTVORENO DRUŠTVO

OPEN SOCIETY FOUNDATION

SISTEM JAVNIH NABAVKI U REPUBLICI SRBIJI

Novembar 2015. godine

2

ZAKON O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA 2015.

UVOD

Narodna skupština Republike Srbije usvojila je 04.08.2015. godine Zakon o izmenama i

dopunama Zakona o javnim nabavkama, a koji se počeo primenjivati 12.08.2015. godine, sa

izuzetkom odredbi koje se odnose na Plan javnih nabavki, a koje se počinju primenjivati od

01.01.2016. godine. Reč je o značajnim i obimnim izmenama, te će iste u svojim najvažnijim

delovima biti predmet ovog rada.

Kao razlog za donošenje ovih zakonskih izmena, predlagač zakona istakao je sledeće:

“Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS”, br. 124/12 i 14/15 - u daljem tekstu:

ZJN), koji se primenjuje od 1. aprila 2013. godine, predstavlja značajan doprinos

unapređenju sistema javnih nabavki u Republici Srbiji, naročito u pogledu povećanja

transparentnosti postupka javne nabavke i zaštite konkurencije. Ovaj Zakon je u velikoj

meri usklađen sa direktivama EU koje uređuju oblast javnih nabavki, što je posebno važno

imajući u vidu da se Republika Srbija nalazi u procesu pristupanja Evropskoj uniji (u daljem

tekstu: EU) i obavezna je da domaću regulativu u oblasti javnih nabavki usklađuje sa

direktivama i drugim relevantnim aktima EU.

Međutim, nakon dve godine primene ZJN, nadležne institucije iz oblasti javnih nabavki,

naručioci i ponuđači su ukazali na potrebu daljeg jačanja sistema javnih nabavki i izmene i

dopune ZJN, kako bi se povećali pre svega efikasnost i ekonomičnost postupaka javnih

nabavki, kao i intenzitet konkurencije. Takođe, u 2014. godini donete su tri nove direktive

EU u ovoj oblasti (Direktiva 2014/24/EU o javnim nabavkama; Direktiva 2014/25/EU o

nabavkama od strane subjekata koji posluju u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i

poštanskih usluga; Direktiva 2014/23/EU o dodeli ugovora o koncesiji), sa kojima države

članice moraju da se usklade u roku od 24 meseca (osim za elektronske nabavke kod kojih

je rok 54 meseca).

Imajući u vidu da je Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-

2018. godine („Službeni glasnik RS”, broj 122/14, u daljem tekstu: Strategija) i Akcionim

planom za sprovođenje Strategije za period 2014–2015. godine, predviđena izmena

regulative u oblasti javnih nabavki u 2015. godini, prilika je da se, prvenstveno u cilju

ekonomičnog raspolaganja javnim sredstvima, u najvećoj mogućoj meri otklone nedostaci

uočeni u dosadašnjoj praksi prilikom sprovođenja javnih nabavki, kao i da se, u obostranom

interesu naručilaca i ponuđača, razreše postojeće nedoumice i spreče moguće zloupotrebe,

a postupci javnih nabavki učine efikasnijim.

3

Takođe, Strategijom je predviđeno da se izmenom ZJN u 2015. godini, nastavi proces daljeg

usklađivanja sa pravnom tekovinom EU i to sa novim direktivama iz 2014. godine. Naime,

na osnovu analize efekata primene ZJN, utvrđeno je da efikasnost postupka javne nabavke i

dalje nije na odgovarajućem nivou, te da naručioci i dalje najveći deo svojih napora

usmeravaju na zadovoljavanje formalnih zahteva, postupak javne nabavke traje dugo, a što

je imalo za posledicu nemogućnost da se obezbede preduslovi za nesmetano odvijanje

procesa rada. Pored slabosti sistema javnih nabavki sa aspekta naručioca, slabosti su

uočene i u pogledu ponuđača, koje se ogledaju u njihovom sve manjem učešću. Prosečan

broj ponuda po zaključenom ugovoru, kao standardan pokazatelj intenziteta konkurencije u

javnim nabavkama, ukazuje da je intenzitet konkurencije u 2014. godini, bio svega 2,6 što je

najniži nivo u protekle četiri godine. Takođe, na isto ukazuje i podatak da je čak svaki peti

obustavljeni postupak iz razloga što nije dobijena ni jedna ponuda, kao i da je u gotovo

polovini sprovedenih postupaka dobijena samo jedna ponuda, a što pokazuju i podaci u

Izveštaju o javnim nabavkama u Republici Srbiji za period 1.1.2014 – 31.12.2014. godine (u

daljem tekstu: Izveštaj za 2014. godinu). Stoga, u cilju jačanja sistema javnih nabavki

predložene su ove izmene i dopune ZJN, koje su usklađene sa pomenutim direktivama EU.”

Dakle, kao glavni razlozi ističu se:

1. jačanje ekonomičnosti i efikasnosti

2. povećanje intenziteta konkurencije

3. usklađenost sa novim EU direktivama

4. deformalizacija postupaka javnih nabavki

Da bi se dala ocena da li će nova zakonska rešenja zaista postići postavljene ciljeve, svakako

je potreban protok vremena u primeni novih rešenja, ali će se u ovom radu pokušati sa

ocenom da li nove odredbe doprinose postizanju ovih ciljeva.

Takođe, komparativnom studijom u okviru projekta „Towards Efficient Public Procurement

Mechanisms in the EU (potential) Candidate Countries” (Srbija, Crna Gora, Bosna i

Hercegovina, Makedonija), date su i određene preporuke koje se tiču unapređenja oblasti

javnih nabavki u analiziranim zemljama i region kao celini, te će i eventualna

implementacija navedenih preporuka biti predmet analize novih zakonskih rešenja.

4

PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR

U pogledu pravnog i institucionalnog okvira, nova zakonska rešenja ne donose bitnije

izmene.

Tako, na osnovu novog Zakona o javnim nabavkama (“Sl. Glasnik RS” br. 124/12, 14/2015,

68/2015), Uprava za javne nabavke donela je sledeće podzakonske akte koji bliže uređuju

ovu oblast i koji su usklađeni sa novim zakonskim rešenjima:

- Pravilnik o sadržini akta kojim se bliže uređuje postupak javne nabavke kod

naručioca

- Pravilnik o sadržini odluke o sprovođenju postupka javne nabavke od strane više

naručilaca

- Pravilnik o formi plana javnih nabavki i načinu objavljivanja Plana javnih nabavki na

Portalu javnih nabavki

- Pravilnik o izmeni i dopuni Pravilnika o načinu i programu stručnog osposobljavanja

i načinu polaganja stručnog ispita za službenika za javne nabavke

- Pravilnik o izmeni i dopuni Pravilnika o formi i sadržini zahteva za mišljenje o

osnovanosti primene pregovaračkog postupka.

U institucionalnom pogledu i dalje se kao relevantni državni organi u oblasti javnih nabavki

izdvajaju Uprava za javne nabavke kao regulatorni organ, Republička komisija za zaštitu

prava u postupcima javnih nabavki, kao organ koji rešava po sporovima u postupku zaštite

prava, Državna revizorska institucija kao organ javne eksterne revizije, te ministarstvo

nadležno za finansije kao resorno ministarstvo za oblast javnih nabavki. Ovlašćenja

navedenih organa su gotovo neizmenjena, odnosno minimalno su izmenjena u meri u kojoj

su izmenjene same odredbe zakona na koja se ta ovlašćenja i odnose (npr. pošto po novim

rešenjima više nema liste negativnih referenci kao zakonskog instituta, izbrisana su i

ovlašćenja UJN u pogledu navedenog i sl.), te kako su ovlašćenja i položaj ovih organa ranije

opisani, ista neće biti predmet detaljnije analize u ovom radu.

5

DEFINICIJA NARUČIOCA

Prve značajnije izmene odnose se na samu definiciju naručioca, odnosno obveznike

primene Zakona o javnim nabavkama. Tako se daje sledeće definicija naručioca:

“Naručilac

Član 2.

Naručilac u smislu ovog zakona je:

1) državni organ, organ autonomne pokrajine i organ lokalne samouprave;

2) pravno lice osnovano u cilju zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje

nemaju industrijski ili trgovinski karakter, ukoliko je ispunjen neki od sledećih

uslova:

a. da se više od 50 % finansira iz sredstava naručioca;

b. da nadzor nad radom tog pravnog lica vrši naručilac;

c. da više od polovine članova organa nadzora ili organa upravljanja tog

pravnog lica imenuje naručilac.

3) brisana je (vidi član 1. Zakona - 68/2015-4)

Vlada na predlog ministarstva nadležnog za poslove finansija i Uprave za javne

nabavke utvrđuje spisak naručilaca iz stava 1. tačka 1) ovog zakona.*

Spisak naručilaca objavljuje se u „Službenom glasniku Republike Srbije” i na Portalu

javnih nabavki.

Lica koja nisu na spisku iz stava 2. ovog člana, a koja ispunjavaju uslove iz stava 1. ovog

člana dužna su da primenjuju ovaj zakon.”

Prethodno rešenje je pod definicijom naručioca podrazumevalo korisnike budžetskih

sredstava (i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja), pravno lice koje je osnovano

radi obavljanja delatnosti od opšteg interesa (koje se sa više od 50% sredstava finansira od

naručioca ili nadzor nad radom vrši naručilac ili više od polovine članova organa

upravljanja čine predstavnici naručioca) i javna preduzeća. Sada se ne pominju direktno

budžetski korisnici, ali isti bi potpadali pod tač. 1. i tač. 2. citiranog člana. Međutim, ono što

odmah upada u oči jeste da je brisana izričita odredba da su javna preduzeća naručioci.

Budući da je većina tih preduzeća osnovana radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu,

ista bi u najvećem broju slučajeva bili naručiocu po st. 1. tač. 2. citiranog člana. Međutim,

postavlja se pitanje šta sa onim javnim preduzećima koja su do sada bili naručioci, a koja

obavljaju delatnosti industrijskog i trgovinskog karaktera, budući da su takva pravna lica

izuzeta iz definicije naručioca po 2. st. 1. tač. 2. novog ZJN (prečišćeni tekst zakona)?

6

Po navedenom, pitanje je da li bi najveći naručioci poput JP EPS ili JP Srbijagas imali status

naručioca budući da se bave delatnostima industrijskog i trgovinskog karaktera. Nacrt

zakonskih izmena nije išao dalje od gore prezentovane definicije, međutim na primedbe

stručne javnosti (predstavnici UPJN), predloženi zakonski tekst je izmenjen, odnosno

dopunjen, tako da je u delu nabavki koje se odnose na komunalni sektor (vodoprivreda,

energetika, saobraćaj, poštanske usluge), definicija naručioca proširena i na javna

preduzeća:

„Naručilac

Član 117.

Naručilac u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga je:

1) naručilac iz člana 2. ovog zakona koji obavlja delatnost u oblasti vodoprivrede,

energetike, saobraćaja i poštanskih usluga, kada sprovodi nabavku za potrebe

obavljanja tih delatnosti;

2) lice koje obavlja delatnost u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i

poštanskih usluga, na osnovu isključivih ili posebnih prava, kada sprovodi nabavku

za potrebe obavljanja tih delatnosti;

3) javno preduzeće koje obavlja delatnost u oblasti vodoprivrede, energetike,

saobraćaja i poštanskih usluga, kada sprovodi nabavku za potrebe obavljanja

tih delatnosti.

Isključivo ili posebno pravo koje je dodeljeno na osnovu objektivnih kriterijuma,

na transparentan način u postupku u kojem je izvršeno javno objavljivanje,

primenom propisa o javnim nabavkama, javno privatnom partnerstvu i

koncesijama ili drugom postupku u kojem su primenjeni objektivni kriterijumi i

obezbeđena transparentnost i javno objavljivanje, ne smatra se isključivim ili

posebnim pravom u smislu stava 1. tačka 2) ovog člana.

Javno preduzeće u smislu stava 1. tačka 3) ovog člana, je svako preduzeće nad

kojim naručilac može imati, direktno ili indirektno, preovlađujući uticaj na

osnovu vlasništva nad njime, finansijskog učešća u njemu ili pravila na osnovu

kojih je uređeno. Preovlađujući uticaj od strane naručioca podrazumeva se u bilo

kojem od sledećih slučajeva u kojima naručilac, direktno ili indirektno:

1) ima većinu upisanog kapitala preduzeća;

2) kontroliše većinu glasova koji se odnose na akcije tog preduzeća;

3) može imenovati više od polovine članova organa nadzora, rukovođenja ili

organa upravljanja tog preduzeća.

7

Na uslove, način i postupak javne nabavke koji u ovom poglavlju nisu posebno uređeni

primenjuju se ostale odredbe ovog zakona.“

Dakle kada je reč o nabavkama u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja, poštanskih

usluga, naručilac je uvek i javno preduzeće, bez obzira da li obavlja delatnosti

industrijskog i trgovinskog karaktera ili ne. Značajan je i obuhvat definicije javnih

preduzeća po ZJN, budući da se po citiranom članu pod javnim preduzećima smatraju i

druga preduzeća nad kojima naručilac može imati preovlađujući uticaj na osnovu vlasništva

nad njime, finansijskog učešća ili pravila na osnovu kojih je uređeno. Na ovaj način i

preduzeća koja formalno nisu javna preduzeća, ali ispunjavaju uslove iz čl. 117. st. 3.

smatraće se javnim preduzećima u pogledu javnih nabavki u tzv. „komunalnom sektoru“.

Dakle, ovo je širi obuhvat definicije javnih preduzeća po ZJN, nego po samom Zakonu o

javnim preduzećima. Ovim je otklonjena opasnost, da se najveći naručioci poput već

navedenih JP EPS i JP Srbijagas eventualno izuzmu od primene odredaba ZJN.

U navedenom članu, vrlo je značajno pojašnjene o isključivim i posebnim pravima iz st. 2.

Naime, i po ranije važećim pravilima, pored „opštih“ naručioca, u oblasti vodoprivrede,

energetike, saobraćaja i poštanskih usluga, i druga pravna lica su imala status naručioca,

ukoliko su tu delatnost obavljali na osnovu isključivih i posebnih prava. Tako npr. i privatna

kompanija po ovoj odredbi može imati status naručioca (npr. toplane, vodovodi i sl. u

privatnom vlasništvu ali koje komunalne delatnosti obavljaju na osnovu datog isključivog ili

posebnog prava). Međutim, sada se unosi dodatna, sasvim logična odredba, da takva pravna

lica neće imati status naručioca ukoliko su takvo isključivo ili posebno pravo stekli u

transparentnom i konkurentnom postupku poput postupka javne nabavke, javno privatnog

partnerstva, koncesija i slično, budući da tada nije reč o privilegovanom odnosu, već o

pravima stečenim na sasvim transparentan i konkurentan način, uz učešće zainteresovanog

tržišta.

Ove odredbe usklađene su sa EU direktivama 2014/24/EU i 2014/25/EU, u tolikoj meri da

se može govoriti i o doslovnom preuzimanju pojedinih delova definicija.

8

IZUZECI OD PRIMENE ZJN

U pogledu izuzetaka od primene ZJN, novi propisi sadrže značajne novine. Tako su čl. 7. ZJN

obuhvaćeni sledeći novi izuzeci koji se odnose na:

Nabavke, odnosno konkurse za dizajn koje su naručioci obavezni da sprovedu u

skladu sa postupcima nabavki ustanovljenim:

1) međunarodnim ugovorom ili drugim aktom na osnovu kojeg je nastala

međunarodna obaveza, a koji je zaključen sa jednom ili više država i/ili užih

političko-teritorijalnih jedinica i koji se odnosi na radove, dobra ili usluge

namenjene zajedničkoj primeni ili zajedničkom iskorišćavanju od strane

potpisnica (npr. izgradnja prekograničnog puta i sl.)

2) aktom o donaciji, ako se ta nabavka finansira iz sredstava donacije (ovim se

rešava problem posebnih zahteva koji donatori mogu imati, a koje dosadašnji

ZJN nije uvažavao, te se dovodila u pitanje mogućnost korišćenja ovog

„besplatnog“ novca)

3) od strane međunarodnih organizacija (posledica samog članstva, obaveza

koja proizilazi iz članstva u organizaciji)

Nabavke i konkurse za dizajn koji se sprovode u skladu sa pravilima utvrđenim od

strane međunarodnih organizacija ili međunarodnih finansijskih institucija, ako se te

nabavke, odnosno konkursi za dizajn u potpunosti finansiraju od strane tih

organizacija, odnosno institucija. U slučaju nabavki i konkursa za dizajn koje većim

delom finansira međunarodna organizacija ili međunarodna finansijska institucija,

strane se usaglašavaju o postupcima nabavke koji će se primenjivati (posledica

finansiranja od strane međunarodne organizacije)

Zasnivanje radnog odnosa i rad van radnog odnosa u smislu zakona kojim se uređuju

prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, osim

ugovora o delu. U slučaju zaključenja ugovora o delu koji imaju za predmet

samostalno izvršenje određenog intelektualnog posla iz oblasti nauke ili prosvete ili

obavljanje umetničke ili druge delatnosti iz oblasti kulture, u skladu sa zakonom, a

čija pojedinačna vrednost nije veća od 12.000.000 dinara, uključujući i poreze i

doprinose, na godišnjem nivou, odnosno za period važenja ugovora ako je period

važenja ugovora duži od godinu dana, ne primenjuju se odredbe ZJN

Usluge kredita bez obzira da li su u vezi sa prodajom, kupovinom ili prenosom

hartija od vrednosti ili drugih finansijskih instrumenata

9

Pravne usluge:

1) usluge zastupanja od strane advokata:

– u postupku arbitraže ili sporazumnog rešavanja sporova, u zemlji i

inostranstvu, kao i pred međunarodnom arbitražom ili međunarodnim

telom za sporazumno rešavanje sporova

– u postupcima pred sudovima ili drugim organima javne vlasti u

zemlji i inostranstvu ili pred međunarodnim sudovima, tribunalima ili

institucijama

Usluge pravnih saveta koje advokat pruža u pripremi postupaka

(zastupanja) ili kad postoji jasan pokazatelj i velika verovatnoća da će doći do

takvog postupka (Ove odredbe bi značile da izuzetak postoji kada je nesporno

reč o zastupanju pred arbitražama i organima, ili kada je reč o konsultantskim

uslugama neposredno povezanim sa zastupanjem, a kada bi bilo reči o drugim

pravnim uslugama koje advokat pruža, tada takve usluge ne bi bile izuzetak)

Pravne usluge koje pružaju zakonski zastupnici ili staratelji ili druge pravne usluge

čije je izvršioce izabrao sud ili su određeni za obavljanje određenih zadataka pod

nadzorom suda

Pravne usluge vezane za vršenje službenih ovlašćenja (npr. privatni izvršitelji)

Pribavljanje ili zakup zemljišta, postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine i

prava u vezi sa njima

Nabavke dobara i usluga čija je procenjena vrednost niža od 15.000.000 dinara, za

potrebe diplomatsko-konzularnog predstavništva, međunarodne misije i obavljanje

drugih aktivnosti Republike Srbije u inostranstvu, kao i na nabavke radova za te

potrebe čija je procenjena vrednost niža od 30.000.000 dinara

Finansiranje obavljanja određene delatnosti, posebno putem bespovratne pomoći,

koje je povezano sa obavezom nadoknade dobijenih sredstava ukoliko nisu

korišćena u predviđene svrhe, ako se finansijska sredstva dodeljuju zainteresovanim

licima na transparentan način pod jednakim uslovima (npr. konkursi za finansiranje

medija iz budžeta)

Osim izuzetaka koji su uređeni čl. 7. ZJN, zakonskim izmenama definisani su i novi izuzeci u

okviru novododatog čl. 7a koji se odnosi na tzv. „nabavke u okviru kuće“. „Nabavke u okviru

kuće“ jesu institut koji je bio poznat i po prethodnim propisima, ali koji je bio rezervisan

samo za nabavke u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga. U

nešto izmenjenom vidu, ovi izuzeci su sada dostupni svim naručiocima.

10

Tako se napominje da se odredbe ZJN ne odnose na ugovore koje naručilac zaključuje sa

drugim pravnim licem ukoliko su ispunjeni svi sledeći uslovi:

1) naručilac vrši nadzor nad tim pravnim licem sličan nadzoru koji vrši nad

svojim organizacionim jedinicama u smislu stava 2. ovog člana (ima presudan

uticaj na strateške ciljeve i na važne odluke tog pravnog lica direktno ili posredno

preko drugog pravnog lica)

2) pravno lice nad kojim naručilac vrši nadzor, više od 80% svojih aktivnosti u

Republici Srbiji vrši u cilju obavljanja poslova koje mu je naručilac poverio ili koje su

mu poverila druga pravna lica nad kojima taj naručilac vrši nadzor

3) u nadziranom pravnom licu nema učešća privatnog kapitala koji ima odlučujući

uticaj na donošenje odluka, odnosno sprečavanje donošenja odluka, u skladu sa

važećim propisima

Ovo pravilo primenjuje se i u slučaju kada nadzirano pravno lice koje je naručilac, zaključuje

ugovor sa naručiocem koji vrši nadzor nad njim ili sa drugim pravnim licem nad kojim isti

naručilac vrši nadzor, pod uslovom da u tom pravnom licu sa kojim se zaključuje ugovor

nema učešća privatnog kapitala koji ima odlučujući uticaj (nabavke po vertikali u oba smera

i nabavke po horizontali)

Mogući primeri: Univerzitet planira izgradnju nove univerzitetske zgrade i za izradu

projektno – tehničke projektno tehničke dokumentacije angažuje građevinski

fakultet iz svog sastava. Takođe, pravni fakultet, za izradu iste dokumentacije, može

angažovati građevinski fakultet, iz istog univerziteta iz kog je i pravni fakultet.

Izuzetak postoji i u slučaju kada:

1) naručilac zajedno sa drugim naručiocima vrši nadzor nad tim pravnim licem sličan

onom koji vrše nad svojim organizacionim jedinicama

2) pravno lice nad kojim ti naručioci vrše nadzor, više od 80% svojih aktivnosti obavlja

u izvršavanju zadataka koje su mu poverili ti naručioci ili koje su mu poverila druga

pravna lica nad kojima ti naručioci vrše nadzor

3) u nadziranom pravnom licu nema učešća privatnog kapitala koji ima odlučujući

uticaj na donošenje odluka, odnosno sprečavanje donošenja odluka, u skladu sa

važećim propisima

Mogući primer: više lokalnih samouprava formira zajedničko komunalno preduzeće

za zadovoljavanje zajedničkih potreba (npr. Zajedničko preduzeće za gradski

prevoz)

11

Za navedeni slučaj, smatra se da postoji zajednički nadzor kada:

1) organi nadziranog pravnog lica nadležni za odlučivanje sastavljeni su od

predstavnika svih naručilaca koji vrše nadzor nad tim pravnim licem. Pojedinačni

predstavnici mogu predstavljati nekoliko ili sve naručioce

2) ti naručioci mogu zajedno da vrše odlučujući uticaj na strateške ciljeve i na važne

odluke tog pravnog lica

3) nadzirano pravno lice nema interese različite od interesa naručilaca koji nad njim

vrše nadzor

Odredbe ZJN takođe se ne primenjuju na ugovore koje zaključuju dva ili više naručioca ako

su ispunjeni svi sledeći uslovi:

1) ugovor uspostavlja ili utvrđuje saradnju između naručilaca radi vršenja javnih

usluga koje su dužni da izvršavaju, a sa ciljem ostvarivanja njihovih zajedničkih

interesa

2) uspostavljanje te saradnje vrši se isključivo za potrebe u opštem interesu

3) naručioci ostvaruju na otvorenom tržištu manje od 20% aktivnosti na koje se odnosi

saradnja

Mogući primer: dva JKP, različitih lokalnih samouprava, koji se bave gradskim

prevozom uspostavljaju saradnju koja se tiče vršenja usluga javnog prevoza u slučaju

viška/manjka kapaciteta.

U pogledu izuzetaka koji se odnose na izuzetke u oblasti vodoprivrede, energetike,

saobraćaja i poštanskih usluga, nema značajnijih izmena, odnosno reč je samo o sitnim

gramatičko – jezičkim ispravkama.

Iako je reč o brojnim novim izuzecima, za koje se može pomisliti da otvaraju veći prostor za

neprimenjivanje propisa o javnim nabavkama, potrebno je napomenuti da ovi izuzeci jesu

usklađeni i gotovo doslovce preuzeti iz EU direktiva. Takođe, broja izuzetaka po EU

direktivama mogao bi biti i obimniji čak. Drugo je sasvim pitanje, a što bi moglo biti

predmet posebne i detaljne analize, za koju po obimu i svrsi nema mesta u ovom radu, da li

su svi izuzeci koji su opravdani po EU direktivama u zemljama članicama EU, opravdani i u

R. Srbiji, odnosno zemljama koje nisu članice EU (ovo zbog postojanja posebnih EU

mehanizama, pravila, institucija i direktiva u određenim oblastima, a zbog čega upravo u

tim oblastima mogu postojati izuzeci od primene postupaka javnih nabavki).

12

MEŠOVITE NABAVKE

Instituciju mešovitih nabavki, u ograničenom obimu, poznavali su i prethodni propisi, iako

nije izričito korišćen taj naziv. Sadašnja izričita definicija mešovitih nabavki data je u članu

6a. ZJN i ista je formulisana u skladu sa definicijom istog instituta u EU direktivama.

Tako se još jednom uređuje, i do sada poznato pravilo, da se predmet nabavke (dobra

usluge ili radovi), određuje u skladu sa predmetom koji je veći deo procenjene vrednosti

javne nabavke. Dakle, ukoliko se predmet odnosi i na dobra i na usluge, a pretežnija je

vrednost dobara, smatraće se da je reč o nabavci dobara.

Međutim, ovom pravilu, dodata je sada i precizna razrada mešovitih nabavki u situaciji kada

je za jedan deo nabavke obavezna primena Zakona o javnim nabavkama, a za drugi deo

nabavke nije. Tako se naručiocima ostavljaju sledeće mogućnosti u ovoj situaciji:

1) ukoliko je predmet nabavke objektivno deljiv – naručilac može sprovesti odvojene

postupke nabavke ili dodeliti jedan ugovor u postupku javne nabavke, izuzev u

slučaju nabavki iz člana 128. ZJN (nabavke iz oblasti odbrane i bezbednosti na koje

se ne primenjuje ZJN)

2) ukoliko je predmet nabavke objektivno nedeljiv – naručilac će dodeliti jedan ugovor

u postupku javne nabavke, izuzev u slučaju nabavki iz člana 128. ZJN.

Kada je reč o nabavkama iz oblasti odbrane i bezbednosti tada važe sledeća pravila. Ukoliko

predmet nabavke čine i nabavke iz čl. 127. (nabavke na koje se primenjuje ZJN) i 128.

(nabavke na koje se ne primenjuje ZJN), mogućnosti za naručioca koji sprovodi nabavku u

ovoj oblasti su sledeće:

1) ako je predmet nabavke objektivno deljiv – naručilac može sprovesti odvojene

postupke nabavke ili dodeliti jedan ugovor:

bez primene ovog zakona, ako predmet nabavke čine i nabavke iz člana 128. ovog

zakona i ako je dodela jednog ugovora posebno opravdana objektivnim

razlozima i nije doneta u cilju izbegavanja primene odredaba ovog zakona.

u postupku javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti, ako predmet nabavke

čine i nabavke iz člana 127. ovog zakona i ako je dodela jednog ugovora posebno

opravdana objektivnim razlozima i nije doneta u cilju izbegavanja primene

osnovnih odredaba ovog zakona.

2) ukoliko je predmet nabavke objektivno nedeljiv – naručilac će ugovor dodeliti bez

primene ovog zakona, ako predmet nabavke čine i nabavke iz člana 128. ZJN,

13

odnosno u postupku javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti, ako predmet

nabavke čine i nabavke iz člana 127. ZJN.

Dakle, u oblasti odbrane i bezbednosti, za razliku od „opštih“ nabavki, postoji mogućnost da

se u slučaju kada je predmet nabavke sačinjen od predmeta na koje se odnosi ZJN, i na koje

se odnosi, da se ne primene odredbe zakona o javnim nabavkama u slučaju dodele jednog

jedinstvenog ugovora, a što je uslovljeno specifičnim položajem ovih nabavki i naručioca.

Bilo kako, za primenu ove odredbe jako je važno da se predmeti nabavke određuju po

srodnosti i logičnosti, kako se ne bi desilo da se spajanjem nelogično i neprirodno

povezanih predmeta javne nabavke izbegava primena zakonske norme. U tom smislu,

izuzetno je važna buduća praksa razrada pravnih standarda nadležnih državnih organa

(UJN, R. komisija i DRI) u pogledu opravdanosti dodele ovakvih ugovora.

SPREČAVANJE KORUPCIJE I SUKOBA INTERESA

U delu Zakona koji sadrži antikoruptivne odredbe i odredbe koje se odnose na prevenciju

sukoba interesa nema većih, odnosno suštinskih izmena. Obaveza je i dalje svakog

naručioca, po čl. 21. ZJN, da preduzme sve potrebne mere kako ne bi došlo do korupcije u

planiranju javnih nabavki, u postupku javne nabavke ili tokom izvršenja ugovora o javnoj

nabavci, kako bi se korupcija pravovremeno otkrila, kako bi bile otklonjene ili umanjene

štetne posledice korupcije i kako bi učesnici u korupciji bili kažnjeni u skladu sa zakonom. U

skladu sa tim i dalje postoji obaveza naručioca čiji je plan javnih nabavki na godišnjem

nivou veći od 1.000.000.000 dinara da donese interni plan za sprečavanje korupcije u

javnim nabavkama. Razlika u odnosu na dosadašnje propise je što se uređuje da će Uprava

za javne nabavke sačiniti model ovog internog plana, umesto dosadašnjeg pravila da Uprava

za javne nabavke zajedno sa organom nadležnim za borbu protiv korupcije donosi plan za

borbu protiv korupcije u javnim nabavkama, koji se dostavlja vladi na usvajanje.

U pogledu internog akta i kontrole javnih nabavki, koji su uređeni čl. 22. ZJN značajna

novina je u tome što su naručioci dužni da svoje interne akte kojima regulišu sprovođenje

javnih nabavki objave na svojoj internoj stranici, čime se svakako povećava primena načela

transparentnosti, budući da se ovaj važan dokument stavlja na uvid celokupnoj

zainteresovanoj javnosti. Zakon o javnim nabavkama se najnovijim izmenama odriče

pretenzija da uređuje organizacione oblike naručioca, tako da je izbrisana imperativna

odredba da naručioci čija je vrednost javnih nabavki na godišnjem nivou preko

1.000.000.000 dinara moraju imati posebnu službu koja se bavi kontrolom javnih nabavki,

ali se svi naručioci i dalje moraju baviti radnjama kontrole, samo se ne insistira na

14

organizacionom obliku. Uzevši u obzir obavezno postojanje interne revizije, koja se takođe

bavi ovim pitanjima, ovakva promena je opravdana.

Član 27. ZJN koji se odnosi na dužnost prijavljivanja povrede konkurencije sadrži dopunu,

koja razrešuje dilemu kako naručilac da se postavi u pogledu ponude i ponuđača za kojeg

ima osnovanu sumnju u istinitost izjave o nezavisnoj ponudi, koja je obavezni deo ponude

svakog ponuđača. U tom slučaju, kada takva osnovana sumnja postoji, naručilac može da

nastavi postupak javne nabavke, s tim da će ugovor, ukoliko bude zaključen sa ponuđačem

za koga postoji sumnja da je povredio konkurenciju, biti raskinut po sili zakona ukoliko

organizacija nadležna za zaštitu konkurencije utvrdi postojanje povrede konkurencije.

Situacija zabrane zaključenja ugovora u slučaju sukoba interesa proširena je, tako da se

sada odnosi i na samu mogućnost uticaja na odlučivanje naručioca, dakle nije važno da je do

samog uticaja i došlo, već zabrana postoji i kada je usled sukoba interesa moglo doći do

uticaja na ponašanje naručioca. Tako se navodi da naručilac ne može zaključiti ugovor o

javnoj nabavci sa ponuđačem u slučaju postojanja sukoba interesa, ukoliko je postojanje

sukoba interesa uticalo ili moglo uticati na odlučivanje u postupku javne nabavke.

Ostale odredbe koje regulišu problematiku korupcije i sukoba interesa u javnim

nabavkama, uključujući i odredbe o građanskom nadzorniku ostale su neizmenjene.

PLAN NABAVKI

Jedna od najproblematičnijih tačaka po prethodno važećim propisima bila je imperativna

odredba ZJN da se plan nabavki može menjati jedino u slučaju prethodne izmene budžeta ili

finansijskog plana. U želji da se obezbedi finansijska disciplina, ZJN je u ovom delu postao

krući i od sistemskih propisa iz ove oblasti (propisi iz oblasti budžetskog sistema i javnih

preduzeća), tako da je krutost ove odredbe onemogućavala naručioce da izmene plan

nabavki čak i u situaciji kada na određenim pozicijama imaju sasvim dovoljno namenskih

sredstava. Npr. neka nova nabavka, za kojom je nastala potreba nije se mogla uneti u plana

nabavki, iako se za nju ima sredstava na odgovarajućoj namenskoj poziciji u finansijskom

planu, pa baš zato što ta sredstva postoje u finansijskom planu, on se nije mogao ni menjati,

a samim tim se nije mogao ni izmeniti Plan nabavki. Ovako kruta pravila dovodila su u

praksi do nelogičnih i ničim opravdanih poteškoća za naručioce, budući da pravila

finansijske discipline zahtevaju da se sredstva namenski troše, a pravilo ZJN je u određenim

situacijama sprečavalo naručioce da namenski utroše novac koji već imaju na nove nabavke

za kojima je iskrsla potreba.

15

I upravo u ovom delu se nalazi najvažnija izmena novih propisa, budući da sada ne postoje

ograničenja ove vrste, odnosno ZJN se više ne bavi pitanjima finansijske discipline kojim se

bave drugi sistemski propisi za tu oblast. Naravno, nije reč i o jedinoj izmeni.

Svakako jednako važna je i činjenica da prethodni propisi govore o planu nabavki, koji u

sebi obavezno uključuje i izuzetke od primene ZJN, dok sadašnja zakonska pravila govore o

planu javnih nabavki, dakle o godišnjem planu koji u sebi obuhvata javne nabavke, ali ne i

izuzetke. Svakako najvažnija novina jeste da se plan javnih nabavki, kao i njegove izmene i

dopune, objavljuje na Portalu javnih nabavki u roku od 10 dana od dana donošenja, te na taj

način ovaj dokument postaje dostupan celokupnoj zainteresovanoj javnosti. Dakle, plan se

više ne dostavlja nadležnim organima, već se sada objavljuje. Formu i način objavljivanja

bliže će urediti Uprava za javne nabavke, a da li će navedeno web rešenje izgledati nešto

poput dosadašnje aplikacije za planiranje, koja se više neće primenjivati, ostaje da se vidi

nakon završenog IT rešenja.

Obavezni elementi plana javnih nabavki po novim propisima su sledeći:

1) redni broj javne nabavke

2) predmet javne nabavke

3) procenjenu vrednost javne nabavke

4) vrstu postupka javne nabavke

5) okvirni datum pokretanja postupka

6) okvirni datum zaključenja ugovora

7) okvirni rok trajanja ugovora.

Dakle, vidno je da su izostavljeni upravo prethodno postojeći finansijski elementi – iznosi

sredstava na odgovarajućim pozicijama u budžetu i finansijskom planu, odnosno podaci o

aproprijaciji, ali to svakako ne znači da ta pravila nisu bitna, već da su regulisana drugim

propisima. Takođe, izbrisana je i obaveza obrazlaganja opravdanosti i načina utvrđivanja

procenjene vrednosti. Ovo je jedno pravilo koje je za najveći broj nabavki koje su odnose na

svakodnevno potrebne i standardne predmete nabavki bila opterećujuća, te su se

obrazloženja sastojala od uopštenih formulacija da je predmet nabavke potreban za

obavljanje delatnosti. Međutim, ovo pravilo je stimulisalo naručioce da više razmišljaju i

obraćaju pažnju na svrsishodnost samih nabavki. Svakako bi bilo srećnije rešenje da je

obaveza obrazlaganja opravdanosti nabavki zadržana za najvrednije nabavke – npr. one

koje čije su vrednosti određene čl. 57. st. 4. ZJN – 250.000.000 dinara za dobra i usluge,

odnosno 500.000.000 dinara za nabavku radova.

16

Precizno se definiše šta se smatra izmenom plana nabavki – to su izmene procenjene

vrednosti javne nabavke za preko 10% vrednosti, izmena samog predmeta nabavke,

odnosno planiranje nove javne nabavke. iako izmene procenjene vrednosti do 10%

formalno ne moraju biti izmena plana /može se ovaj podatak izmeniti samo u odluci o

pokretanju postupka, bez izmene plana), važno je napomenuti da naručilac ovu razliku u

sredstvima mora imati na određenim namenskim pozicijama u finansijskom planu il u

budžetu. Kao što je već rečeno, brisano je ograničenje da se plan može menjati jedino u

slučaju prethodne izmene finansijskog plana ili budžeta, te je time naručiocima ostavljena

veća sloboda planiranja u granicama odobrenih namenskih sredstava, što do sada nije bio

slučaj.

Pravila o planu javnih nabavki počeće se primenjivati od 01.01.2016. godine.

U pogledu uslova za pokretanje postupka, izmene se slično, kao i kod planiranja, odnose na

uklanjanje delova odredbi koje regulišu finansijski propisi. tako se navodi da je uslov za

pokretanje javne nabavke da je ista predviđena planom javnih nabavki, ali ne više da su

predviđena sredstva u budžetu ili finansijskom planu. takođe, navodi se da u izuzetnim

slučajevima kada nabavku nije moguće unapred planirati ili iz razloga hitnosti naručilac

može da pokrene postupak javne nabavke čak iako ista nije predviđena planom. Naravno,

naručilac sredstva za ovakve nabavke mora imati na određenim pozicijama finansijskog

plana ili budžeta, upravo zbog sistemskih propisa koji uređuju ovu oblast (propisi o

budžetskom sistemu pre svega). Na kraju se jasno navodi da obaveze koje naručilac

preuzima ugovorom moraju biti ugovorene u skladu sa propisima koji uređuju budžetski

sistem odnosno raspolaganje finansijskim sredstvima, čime se uopštenom formulacijom

upućuje na poštovanje ovih propisa, a bez do sada bespotrebnih komplikovanja i

ograničavanja.

Rekapitulacija najvažnijih izmena u pogledu planiranja javnih nabavki:

Reč je o planu javnih nabavki, a ne nabavki (izuzeci više nisu deo plana)

Manji broj obaveznih elemenata – brisani oni pre svega finansijske prirode (iznos

planiranih sredstava, podaci o aproprijaciji...)

Nije obavezno upisivanje procenjene vrednosti za svaku godinu u slučaju

višegodišnjih nabavki (ali je to svakako mogućnost, kao i za partije)

Obaveza obrazlaganja opravdanosti i načina određivanja procenjene vrednosti

brisana iz zakona

Naručilac može menjati Plan javnih nabavki i u situacijama kada prethodno nije

izmenjen budžet ili finansijski plan

Plan javnih nabavki (izmene i dopune) se više ne dostavlja, već se objavljuje na

portalu javnih nabavki (formu i način određuje UJN). U slučaju kada su pojedini

17

podaci tajna po nekim drugim propisima, ti podaci se ne objavljuju, ali se integralni

Plan dostavlja UJN i DRI

Nema više godišnjeg izveštaja o izvršenju Plana nabavki

POSTUPCI, DOKUMENTACIJA I RADNJE U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI

U pogledu postojanja samih postupaka javnih nabavki, kao i njihovih suštinskih pravila, nije

bilo većih izmena, već je reč o izmeni više tehničkih radnji u samim postupcima, bez bitnije

izmene suštine, a kojima se nastoji postići bolje ostvarenje nosećih načela zakona. Tako i

dalje postoje sledeći postupci:

1) otvoreni postupak;

2) restriktivni postupak;

3) kvalifikacioni postupak;

4) pregovarački postupak sa objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda;

5) pregovarački postupak bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda;

6) konkurentni dijalog;

7) konkurs za dizajn;

8) postupak javne nabavke male vrednosti.

Otvoreni i restriktivni postupak

Kao i do sada, otvoreni i restriktivni postupak naručioci uvek mogu primeniti, bez potrebe

za ikakvim posebni uslovima i obrazlaganjima o primeni tih postupaka, dok se drugi

postupci mogu primeniti tek kada nastanu razlozi i uslovi za njihovu primenu predviđeni

ZJN.

Kvalifikacioni postupak

U pogledu kvalifikacionog postupka otklonjena je nejasnoća i precizirano da se odluka o

priznavanju kvalifikacije, kao i o isključenju sa liste kandidata objavljuje na portalu javnih

nabavki i internet stranici naručioca kao i druge odluke.

Pregovarački postupak sa objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda

18

Kod pregovaračkog postupka sa objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda precizirano je

u čl. 35. st. 1. tač. 1. da se isti primenjuje i na okvirne sporazume, isto kao i na ugovore, te da

se pravila o procenjenoj vrednosti javne nabavke ne primenjuju na situacije iz čl. 35. st. 1.

tač. 2. – na nabavke kod kojih zbog njihove prirode ili rizika vezanih za njih nije ni moguće

odrediti procenjenu vrednost.

Pregovarački postupak bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda

Kod pregovaračkih postupaka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, u čl. 36. st. 1.

tač. 1. takođe je jezički precizirano da se jednako može primeniti u slučaju dodele okvirnih

sporazuma, kao i u slučaju dodele ugovora. Kod pregovaračkog postupka radi nabavke

dodatnih dobara, usluga ili radova iz čl. 36. st. 1. tač. 4. i 5. izvršena je izmena tako da se ovaj

postupak sada može primeniti i ukoliko je prethodni osnovni ugovor zaključen i u nekom

drugom postupku osim otvorenog i restriktivnog, te da od prvobitno zaključenog ugovora

nije proteklo više od tri godine umesto dosadašnje dve (što je pogotovo u nabavci radova –

građevinskih poslova moglo biti problem sa obzirom na duge rokove izvršenja).

Dalje, logično je izmenjeno i precizirano da u ovoj vrsti postupka naručilac objavljuje

obaveštenje o pokretanju pregovaračkog postupka i konkursnu dokumentaciju

istovremeno sa slanjem poziva, nakon donošenja odluke o pokretanju postupka, a ne

istovremeno sa pokretanjem postupka kako je do sada sasvim pogrešno stajalo.

Kada je reč o ovoj vrsti postupka u oblasti odbrane i bezbednosti, čl. 129. st. 3. ZJN uređuje

da naručilac ne pribavlja mišljenje Uprave za javne nabavke o osnovanosti primene

pregovaračkog postupka.

Konkurentni dijalog

Kod konkurentnog dijaloga uređeno je da se na isti ne primenjuju pravila o procenjenoj

vrednosti javne nabavke u slučaju da naručilac objektivno ne može da odredi ekonomsku

strukturu ove javne nabavke. Takođe se precizira da se odluka o kvalifikaciji objavljuje na

Portalu javnih nabavki i internet stranici naručioca.

Javna nabavka male vrednosti

Pravila vezana za javnu nabavku male vrednosti doživela su najveće izmene posmatrano u

odnosu na druge postupke. Javna nabavka male vrednosti, po novim pravilima, jeste

nabavka čija procenjena vrednost nije veća od 5.000.000 dinara, pri čemu ni ukupna

procenjena vrednost istovrsnih nabavki na godišnjem nivou nije veća od 5.000.000 dinara.

Dosadašnji gornji limit iznosio je 3.000.000 dinara. Takođe je izmenjen i donji limit, ispod

kojeg naručioci više nisu u obavezi da primenjuju ZJN i on sada iznosi 500.000 dinara u

19

odnosu na dosadašnjih 400.000. Jako je važno napomenuti da za nabavke iz oblasti

vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga gornji limit za javne nabavke male

vrednosti iznosi 10.000.000 dinara, čime se unosi još jedna razlika između nabavki iz

komunalnog sektora u odnosu na „opšte“ nabavke. Naručilac više nije u obavezi da za svaki

postupak javne nabavke male vrednosti pozove najmanje tri potencijalna ponuđača, već je

to sada samo mogućnost, koju može iskoristiti istovremeno sa objavljivanjem poziva.

Ali kada se opredeli za slanje poziva konkretnim potencijalnim ponuđačima, tada i dalje

mora poziv uputiti na najmanje tri potencijalna ponuđača, ne može manje.

Na nabavke čiji je predmet svrstan u Prilog 2 ZJN, može se primeniti postupak javne

nabavke male vrednosti bez obzira na procenjenu vrednost javne nabavke. To su sledeće

nabavke:

- zdravstvene i socijalne usluge

- pravne usluge (osim nabavki pravnih usluga iz člana 7. ovog zakona)

- usluge hotela i restorana

- usluge obrazovanja i usluge profesionalnog osposobljavanja

- usluge u oblastima rekreacije, kulture i sporta.

Okvirni sporazum

I odredbe o okvirnom sporazumu doživele su određene izmene. Sada se formalno okvirni

sporazum može zaključiti nakon bilo kog postupka javne nabavke (koji je po prirodi stvari

moguć), a ne samo nakon otvorenog ili restriktivnog postupka. Izbrisano je ograničenje koje

se odnosilo na nemogućnost zaključenja okvirnih sporazuma u slučaju određenih predmeta

javnih nabavki – finansijske usluge, radovi za koje je potrebna građevinska dozvola i druge

usluge. Okvirni sporazum se zaključuje sa jednim ili više ponuđača, a naručilac je dužan da u

pozivu za podnošenje ponuda, odnosno prijava navede sa koliko ponuđača zaključuje

okvirni sporazum. Ukoliko naručilac ne dobije unapred određeni broj prihvatljivih ponuda,

naručilac može da zaključi okvirni sporazum sa manjim brojem ponuđača, odnosno i sa

jednim. Dosadašnje pravilo je insistiralo na jednom ili najmanje tri ponuđača sa kojim se

zaključuje okvirni sporazum.

Oglasi u javnim nabavkama

Objavljivanje oglasa je takođe doživelo određene izmene pa je sada tako obaveza svakog

naručioca da sve oglase čija je procenjena vrednost veća od gornje vrednosti za javne

nabavke male vrednosti iz čl. 39 ZJN objavljuje i na Portalu službenih glasila Republike

Srbije i baza propisa. Do sada se ova obaveza odnosila samo na manji broj oglasa, kod

nabavki dobara i usluga čija je procenjena vrednost preko 5.000.000 dinara, a u slučaju

20

nabavke radova tek za nabavke čija je procenjena vrednost veća od 10.000.000 dinara. Ovo

je svakako negativna promena, budući da pored Portala javnih nabavki, elektronski portal

Službenog glasnika ne doprinosi posebno načelu transparentnosti, a budući da naručioci

ova objavljivanja moraju plaćati reč je o dodatnom sasvim nepotrebnom trošku. Stiče se

utisak da navedena obaveza više veze ima sa pitanjem finansijske stabilizacije “Službenog

glasnika” umesto sa ostvarenjem bilo kog cilja u oblasti javnih nabavki.

Oglasi o javnim nabavkama su sistematizovani u čl. 55. ZJN pa se tako navodi da postoje:

1) prethodno obaveštenje

2) poziv za podnošenje ponuda i prijava

3) obaveštenje o sistemu dinamične nabavke

4) poziv za učešće na konkursu za dizajn

5) obaveštenje o priznavanju kvalifikacije

6) obaveštenje o zaključenom okvirnom sporazumu

7) obaveštenje o pokretanju pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za

podnošenje ponuda

8) obaveštenje o zaključenom ugovoru

9) obaveštenje o rezultatima konkursa

10) obaveštenje o obustavi postupka javne nabavke

11) obaveštenje o produženju roka za podnošenje ponuda, odnosno prijava

12) odluka o izmeni ugovora o javnoj nabavci

13) obaveštenje o podnetom zahtevu za zaštitu prava

14) obaveštenje o poništenju postupka javne nabavke.

Dodatne informacije i pojašnjenja konkursne dokumentacije

Dodatne informacije i pojašnjenja konkursne dokumentacije, odnosno pravila o rokovima i

načinu kako potencijalni ponuđači postavljaju pitanja naručiocu o nabavci za koju su

zainteresovani sadrže zanimljivu dopunu. Tako se sada navodi da zainteresovano lice može,

u pisanom obliku tražiti od naručioca dodatne informacije ili pojašnjenja u vezi sa

pripremanjem ponude, pri čemu može da ukaže naručiocu i na eventualno uočene

nedostatke i nepravilnosti u konkursnoj dokumentaciji, najkasnije pet dana pre isteka roka

za podnošenje ponude. Novina je upravo upućivanje na jasno navođenje mogućnosti u

pogledu ukazivanja na nepravilnosti i nedostatke u konkursnim dokumentacijama, budući

21

da ovo u postupku zaštite prava postaje bitna činjenica radi utvrđivanja da li

zainteresovano lice uopšte može podneti zahtev za zaštitu prava (neće moći da osporava

poziv, vrstu postupka i konkursnu dokumentaciju ukoliko prethodno nije ukazao na

nedostatak). Naručilac je dužan da u roku od tri dana od dana prijema zahteva, odgovor

objavi na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici. Prethodno pravilo je

podrazumevalo dostavljanje pisanog odgovora zainteresovanom licu,

ali u skladu sa novopostavljenim pravilom iz čl. 20. da se komunikacija odvija i putem

objavljivanja na Portalu javnih nabavki, navedena obaveza za naručioce više ne postoji.

Procena vrednosti javne nabavke

U pogledu procenjivanja vrednosti javne nabavke navedeno je da naručilac ne može

određivati procenjenu vrednost javne nabavke, niti može deliti istovrsnu javnu nabavku na

više nabavki s namerom izbegavanja primene ovog zakona ili pravila određivanja vrste

postupka u odnosu na procenjenu vrednost javne nabavke. Istovrsna javna nabavka je

nabavka koja ima istu ili sličnu namenu, pri čemu isti ponuđači u odnosu na prirodu

delatnosti koju obavljaju mogu da je ispune. I prethodno je postojala slična odredba, ali je

nova dopunjena okvirnim uputstvom šta se smatra istovrsnom javnom nabavkom. U

pogledu ugovora koji se zaključuju na neodređeno vreme ili kada postoji neizvesnost u

pogledu roka na koji se ugovori zaključuju, procenjena vrednost se određuje tako što se

uzima mesečna procenjena vrednost i množi sa 48, umesto sa 36, kako je bilo po

doskorašnjim pravilima. Praktično kod ugovora na neodređeno vreme uzima se

četvorogodišnja procenjena vrednost.

Korišćenje oznaka

U delu zakona koji reguliše tehničke specifikacije, uneta je značajna novina koja se ogleda u

mogućnosti korišćenja određenih oznaka, koji bi naručiocu olakšali opis i karakteristike

predmeta nabavke, slično poput standarda. Dakle, ukoliko naručilac namerava da nabavi

dobra, usluge ili radove sa specifičnim ekološkim, društvenim ili drugim karakteristikama,

može u tehničkim specifikacijama, kriterijumima za dodelu ugovora ili uslovima za

izvršenje ugovora, zahtevati određene oznake kao dokaz da dobra, usluge ili radovi

odgovaraju traženim karakteristikama (npr. CE, AAA, određene ekološke oznake i sl.). Ono

što je važno i što se dalje u čl. 73. razrađuje jeste da su te oznake nediskriminatorski

dostupne svim zainteresovanim licima koji ispunjavaju uslove za dobijanje navedenih

oznaka, odnosno da bi se oznake mogle koristiti kao deo tehničke specifikacije, neophodna

je ispunjenost sledećih uslove u pogledu oznaka:

1) da se zahtev za oznaku isključivo odnosi na kriterijume koji su u vezi sa predmetom

javne nabavke i da je odgovarajući za definisanje karakteristika predmeta javne

nabavke

22

2) da je zahtev za oznaku određen na osnovu objektivno proverljivih i

nediskriminatorskih kriterijuma

3) da su oznake određene u otvorenom i transparentnom postupku uz učešće svih

interesnih grupa, poput državnih organa, korisnika usluga, socijalnih partnera,

potrošača, proizvođača, distributera, nevladinih organizacija i sl.

4) da su oznake dostupne svim zainteresovanim licima

5) da su zahtevi za oznakom određeni od strane trećeg lica nad kojim zainteresovano

lice, odnosno ponuđač koji se prijavio za dobijanje oznake ne može vršiti odlučujući

uticaj.

U slučaju da ponuđač za svoj predmet nabavke koji nudi ne poseduje zahtevanu oznaku,

naručilac ga ne može odbiti ukoliko poseduje drugu oznaku ili relevantni dokaz, a iz kojih

proizilazi da su ispunjeni svi zahtevi koji bi bili ispunjeni u slučaju tražene oznake

(ekvivalentne oznake i drugi dokazi).

Uslovi za učestvovanje u postupku javne nabavke i dokazivanje uslova

U delu koji se odnosi na uslove za učestvovanje u postupku javne nabavke i dokazivanje

istih, zakon sadrži nekoliko važnih novina koji će znatno doprineti jednom od najvažnijih

ciljeva postavljenih prilikom donošenja izmena i dopuna zakona – deformalizacija

postupka. Naime, ispravno je primećeno da se previše energije i vremena troši na sama

formalna pravila postupka, a ne na samu poslovnu suštinu javnih nabavki kao poslovnog

procesa i na ciljeve koji se tim poslovnim procesom trebaju postići. Zakon o javnim

nabavkama nikada do kraja ne može biti lišen strogosti forme, ali ipak u ovom delu postoje

sada jednostavnija i fleksibilnija pravila, naročito u delu dokazivanja ispunjenosti uslova za

učešće u postupku javne nabavke.

Ono što je evidentno odmah, jeste da je iz obavezujućih uslova brisan nekadašnji uslov pod

čl. 75. st. 1. tač. 3. – da ponuđači ne smeju imati meru zabrane obavljanja delatnosti koja je

na snazi u vreme objavljivanja poziva za podnošenje ponuda. Ovo naravno ne znači da

ovakvi ponuđači mogu učestvovati u postupku, odnosno da im može biti dodeljen ugovor,

ali je način dokazivanja ovog uslova izmenjen, tako da se isti sada dokazuje putem izjave da

su poštovali obaveze koje proizlaze iz važećih propisa o zaštiti na radu, zapošljavanju i

uslovima rada, zaštiti životne sredine, kao i da nemaju zabranu obavljanja delatnosti koja je

na snazi u vreme podnošenja ponude. Ova izjava je prethodno sadržala odrednicu da su

ponuđači imaoci prava intelektualne svojine za predmet nabavke, ali je navedeno izbrisano,

budući da je navedeno bilo neprimenljivo za najveći broj javnih nabavki. U praksi, upravo je

dokazivanje uslova da ne postoji mera zabrane koja je na snazi u vreme objavljivanja poziva

stvarala probleme, budući da zbog pogrešnih obrazaca, odnosno pogrešne i neprilagođene

sadržine potvrda koju su izdavali nadležni organi, veliki broj ponuda bio neprihvatljiv, te su

23

tako ponuđači, a i naručioci, trpeli, a da greške nisu do njih. Na ovaj način problem je

otklonjen, naročito uzevši u obzir da je reč o činjenici koja se u slučaju sumnje može bez

većih problema proveriti. U pogledu uslova, zakon sadrži i novinu koja se odnosi na

maksimalan iznos prihoda od predmeta nabavke, odnosno prethodnih referenci koji se od

ponuđača može zahtevati - minimalni godišnji prihod koji se traži od ponuđača ne sme biti

veći od dvostruke procenjene vrednosti javne nabavke, osim u izuzetnim slučajevima kada

je to neophodno zbog posebnih rizika povezanih sa predmetom javne nabavke.

Ovo je značajno jer se na ovaj način direktno zakonom sprečava formulisanje

nediskriminatorskih uslova u pogledu prethodnog poslovanja, a u vezi sa čim je pred

Republičkom komisijom postojao zaista veliki broj sporova.

U pogledu dokazivanja uslova, a što je faza zbog koje je do sada veliki broj ponuda, suštinski

najpovoljnijih, bivao odbijen, nova zakonska rešenja sadrže pravila naročito pogodna i za

naručioce i za ponuđače - naručilac može odrediti u konkursnoj dokumentaciji da se

ispunjenost svih ili pojedinih uslova, osim uslova iz člana 75. stav 1. tačka 5) zakona

(dozvola nadležnog državnog organa za obavljanje delatnosti kada je takva delatnost

predmet javne nabavke), dokazuje dostavljanjem izjave kojom ponuđač pod punom

materijalnom i krivičnom odgovornošću potvrđuje da ispunjava uslove. Ipak, kako bi se

obezbedila sigurnost u ispunjenost uslova i ispitala kredibilnost ponuđača, postoji obaveza

naručioca da pre donošenja odluke o dodeli ugovora od ponuđača čija je ponuda ocenjena

kao najpovoljnija zatraži da dostavi kopiju zahtevanih dokaza o ispunjenosti uslova, a može

i da zatraži na uvid original ili overenu kopiju svih ili pojedinih dokaza. Naručilac dokaze

može da zatraži i od ostalih ponuđača. Naručilac nema obavezu da tako postupi u slučaju

postupka javne nabavke male vrednosti i pregovaračkog postupka iz člana 36. stav 1. tač. 2)

i 3) ZJN čija je procenjena vrednost manja od iznosa iz člana 39. stav 1. ZJN (gornji limit

javne nabavke male vrednosti), već tada ima mogućnost, ali ne i obavezu da takve dokaze

zatraži pre donošenja odluke.

Naručilac nije dužan da od ponuđača zatraži dostavljanje svih ili pojedinih dokaza ukoliko

za istog ponuđača poseduje odgovarajuće dokaze iz drugih postupaka javnih nabavki kod

tog naručioca.

Na ovaj način dokazivanje se znatno pojednostavljuje, umesto dostavljanja velikog broja

papira i dokumenata od strane svih ponuđača, a što može imati i nemale troškove za sve

ponuđače, dostavlja se izjava, a samo najpovoljniji ponuđač će pre donošenja odluke

dostaviti tražene dokaze. Ovo je fleksibilnije pravilo i od odredbi o registru ponuđača,

budući da se ovakvim načinom mogu dokazivati svi uslovi, a ne samo oni koji su zakonom

predviđeni kao obavezni. Takođe, pravilo da se mogu koristiti važeća dokumenta ponuđača

iz prethodnih postupaka i ponuda koje naručilac poseduje, takođe će doprineti umanjenju

negativnog uticaja strogosti forme na izbor najpovoljnijih ponuđača. Svakako, ova pravila u

praksi bi trebalo da umanje rizike od formalnih grešaka (koji međutim i dalje postoje u

24

manjem obimu) i da se doprinese da ekonomski i suštinski najpovoljnije ponude budu i

formalno odabrane za dodelu ugovora o javnoj nabavci.

Sporazum o zajedničkoj ponudi

Zakonskim izmenama i dopunama znatno je redukovan sadržaj sporazuma članova grupe

ponuđača u slučaju zajedničke ponude, te se umesto većeg broja podataka i informacija koji

su se do sada zahtevali, sada obavezno traže samo dva elementa koji su od suštinskog

značaja za učestvovanje u postupku i izvršenje javne nabavke od strane grupe ponuđača:

1) podaci o članu grupe koji će biti nosilac posla, odnosno koji će podneti ponudu i koji

će zastupati grupu ponuđača pred naručiocem i

2) opis poslova svakog od ponuđača iz grupe ponuđača u izvršenju ugovora.*

Negativne reference

Proces deformalizacije postupka i strogosti forme nastavljen je i u delu koji se odnosi na

negativne reference . Izricanje negativne reference, kada za to nastanu uslovi više nije

zakonska obaveza, već je to samo mogućnost za naručioca, na njegovoj oceni je da li će u

takvom slučaju ponudu odbiti ili ne – uz poštovanje načela jednakosti ponuđača svakako. U

potpunosti su brisane odredbe o listi negativnih referenci koju je vodila Uprava za javne

nabavke.

Prednost za domaće ponuđače

Nastavljen je proces umanjenja preferencijalnog tretmana domaćih ponuđača, odnosno

ponuda koje nude domaću robu. Tako sada ova prednost iznosi samo pet pondera u slučaju

ekonomski najpovoljnije ponude odnosno 5% u slučaju kriterijuma najniže ponuđene cene,

odnosno tada se mogu dodeliti ugovori domaćim ponuđačima (u slučaju usluga i radova),

odnosno ponudama sa domaćim dobrima (u slučaju nabavke dobara), iako ponuda stranog

ponuđača, odnosno ponuđača koji nudi stranu robu ima do pet pondera više ili je domaći

ponuđač/ponuđač domaćih dobara do 5% skuplji od stranog.

Rokovi za podnošenje ponuda

U pogledu rokova za podnošenje ponuda takođe postoje određene izmene. Tako je

minimalni rok za podnošenje ponuda u otvorenom, restriktivnom, kvalifikacionom

25

postupku i konkurentnom dijalogu za nabavke dobara i usluga čija je procenjena vrednost

preko 250.000.000 dinara, odnosno nabavke radova preko 500.000.000 dinara sada 35

dana, umesto dosadašnjih 40 dana. Za nabavke ispod ovih vrednosti minimalni rok iznosi,

kao i do sada 30 dana.

U slučaju objavljivanja prethodnog obaveštenja, postoje mogućnosti dodatnog skraćivanja

minimalnih rokova:

1) 20 dana od dana kada je objavljen poziv za podnošenje ponuda ako je procenjena

vrednost javne nabavke veća od iznosa iz člana 57. ZJN (250.000.000 za dobra i

usluge, odnosno 500.000.000 za radove) i ako je naručilac objavio prethodno

obaveštenje u roku od najmanje 35 dana, a najviše 12 meseci pre objavljivanja

poziva;

2) 15 dana od dana kada je objavljen poziv za podnošenje ponuda ako procenjena

vrednost javne nabavke nije veća od iznosa iz člana 57. ZJN i ako je naručilac

objavio prethodno obaveštenje u roku od najmanje 35 dana, a najviše 12 meseci pre

objavljivanja poziva.

U pogledu pregovaračkog postupka sa objavljivanjem poziva za podnošenje poziva, sada je i

izričito precizirano pravilo (koje se i do sada u praksi tako primenjivalo) da ukoliko

naručilac sprovodi pregovarački postupak iz člana 35. stav 1. tačka 1) ZJN i odluči da

pozove samo i sve ponuđače koji su učestvovali u prethodno neuspešnom otvorenom,

restriktivnom ili kvalifikacionom postupku ili konkurentnom dijalogu da dopune svoje

ponude, tako da ih učine prihvatljivim, odrediće rok primeren vremenu potrebnom za

dopunu ponude.

Otvaranje ponuda

Pravila u pogledu otvaranja ponuda i sastavljanja Zapisnika o otvaranju ponuda doživela su

samo minimalna preciziranja i dopune. Tako se navodi da je obavezan element zapisnika o

otvaranju ponuda, pored ukupne procenjene vrednosti javne nabavke, i procenjena

vrednost svake partije kada je javna nabavke oblikovana po partijama. Takođe, sada je

regulisana situacija šta da ponuđači rade sa neblagovremenim ponudama. Tako se navodi

da ako je podneta neblagovremena ponuda, naručilac će je po okončanju postupka

otvaranja vratiti neotvorenu ponuđaču, sa naznakom da je podneta neblagovremeno (ako

su se ponuđači do sada najčešće i ponašali u praksi).

Izveštaj o stručnoj oceni ponuda

Značajno je redukovana obavezna sadržina Izveštaja o stručnoj oceni. tako se kao obavezni

elementi navodi sledeće, odnosno izveštaj mora sadržati:

26

1) predmet javne nabavke

2) procenjenu vrednost javne nabavke ukupno i posebno za svaku partiju

3) osnovne podatke o ponuđačima

4) ponude koje su odbijene, razloge za njihovo odbijanje i ponuđenu cenu tih ponuda

5) ako je ponuda odbijena zbog neuobičajeno niske cene, detaljno obrazloženje – način

na koji je utvrđena ta cena

6) način primene metodologije dodele pondera

7) naziv ponuđača kome se dodeljuje ugovor, a ako je ponuđač naveo da će nabavku

izvršiti uz pomoć podizvođača i naziv podizvođača.

Ovim se izveštaj svodi na svoju suštinu – stručna ocena ponuda i njihovo rangiranje, dok su

izostavljeni dosadašnji delovi koji su nepotrebno opterećivali izveštaj budući da se

ponavljaju – podaci iz plana nabavki i eventualna odstupanja, i delovi koji su nepotrebno

tražili previše od komisije za javnu nabavku, bez obzira na njene personalne i ostale

kapacitete – mišljenja komisije za javnu nabavku o razlozima koji su prouzrokovali

podnošenje samo jedne ponude kada je podneta samo jedna ponuda u postupku, ako su

podnete samo neprihvatljive i neodgovarajuće ponude mišljenje komisije o tome šta je

uzrokovalo podnošenje samo ovakvih ponuda, i način na koji je određena procenjena

vrednost.

Uslovi za dodelu ugovora kada je ponuda iznad procenjene vrednosti

Jedna od većih mana prethodnih propisa predstavljalo je veliko ograničenje kod uslova za

dodelu ugovora koje se ogledalo u činjenici da su ponude iznad procenjene vrednosti

neprihvatljive ponude, koje se kao takve imaju odbiti, osim u slučaju otvorenog postupka,

kad se uz ispunjenje još nekih dodatnih uslova, ugovor mogao dodeliti ponuđaču čija je

ponuda vrednosno iznad procenjene vrednosti. I u ovom pogledu nova rešenja su

fleksibilnija, tako da sada postoji mogućnost, takođe uz ispunjenje određenih uslova, da se

kao najpovoljnija izabere ponuda koja je iznad procenjene vrednosti javne nabavke i u

drugim postupcima, a ne samo u otvorenom postupku. Tako se u čl. 107. st. 4. navodi da

naručilac može dodeliti ugovor ponuđaču čija ponuda sadrži ponuđenu cenu veću od

procenjene vrednosti javne nabavke ako nije veća od uporedive tržišne cene i ako su

ponuđene cene u svim odgovarajućim ponudama veće od procenjene vrednosti javne

nabavke. Ovo omogućava donošenje odluke kada se tržišna situacija promenila pa više

jednostavno na tržištu nema ponuda koje bi bile u skladu sa procenom naručioca, naravno

pod uslovom da u finansijskom planu ili budžetu naručilac može da obezbedi ovu razliku

koju treba doplatiti.

27

Odluka o dodeli ugovora

Izuzetno je značajna novina koja se odnosi na donošenje odluke o dodeli ugovora, a koja se

odnosi na pitanje dostavljanja/objavljivanja odluke o dodeli odnosno obustavi postupka

javne nabavke. Odluka se više ne dostavlja ponuđačima, več u skladu sa čl. 20. ZJN koji

predviđa da se komunikacija odvija i preko Portala javnih nabavki,

ista sada objavljuje na Portalu javnih nabavki i internet stranici naručioca u roku od tri dana

od dana donošenja i time se smatra da je izvršeno dostavljanje svim ponuđačima, te od tog

momenta, a ne od momenta prijema kako je bilo po doskorašnjim rešenjima, počinje da teče

rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava. Ovim se svakako ubrzava postupak, izbegavaju

zloupotrebe od strane ponuđača kojih je bilo u praksi u pogledu prijema odluke, a svakako

se značajno doprinosi i ostvarenju načela transparentnosti budući da odluke o dodeli

ugovora ili obustavi postupka postaju dostupne celokupno zainteresovanoj javnosti.

Ukoliko pojedini podaci iz odluke predstavljaju poslovnu tajnu u smislu zakona kojim se

uređuje zaštita poslovne tajne ili predstavljaju tajne podatke u smislu zakona kojim se

uređuje tajnost podataka, ti podaci iz odluke se neće objaviti, ali će se odluka se u izvornom

obliku dostaviti Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji.

Takođe, precizira se da ove odluke moraju da sadrže uputstvo o pravnom sredstvu

(pravnom leku), budući da je suštinski do sada bilo sporno da li odluke moraju sadržati

pouku o pravnom leku iz razloga jer se ne radi o upravnim aktima da bi postojala ovakva

obaveza bez izričite naredbe samog zakona.

Gore opisane izmene u pogledu postupaka i radnji u postupku javnih nabavki usklađene su

sa odredbama EU direktiva. Postoji manja neusaglašenost u pogledu roka za podnošenje

ponuda u otvorenom postupku, budući da direktiva 2014/24/EU u čl. 27, insistira na

minimalnom roku podnošenja ponuda od 35 dana. Po ZJN ovaj rok je ispoštovan za javne

nabavke procenjene vrednosti preko 250.000.000 za dobra i usluge, odnosno 500.000.000

za radove, ali za nabavke čija je procenjena vrednost ispod ovih limita, minimalni rok iznosi

30 dana, što je manje od minimalnog roka na kojem insistira pomenuta direktiva. Međutim,

uzevši u obzir činjenicu različitih vrednosnih cenzusa za nabavke između ZJN i direktive,

činjenicu da je i rok od 30 dana za navedene manje vredne nabavke sasvim dovoljan i

primeren u praksi, te činjenicu da direktiva u određenim slučajevima dopušta i rok od samo

15 dana za otvoreni postupak, navedena neusaglašenost ne može se oceniti kao suštinska i

bitna.

ZAKLJUČENJE I IZMENA UGOVORA O JAVNOJ NABAVCI

Dosadašnja pravila sadržala su imperativnu odredbu da se ugovor o javnoj nabavci mora

zaključiti u roku od osam dana proteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava, što je u

praksi često bilo nemoguće je jer to podrazumevalo da su obe strane potpisale ugovor, a

opreznost naručioca usled eventualnog pristizanja zahteva za zaštitu prava putem

28

preporučene pošiljke, te gubitak vremena u slanju pismena, često je dovodio do toga da ovaj

rok nije mogao biti ispoštovan. Takođe, ova imperativna odredba bila je u suprotnosti sa

pravilom sadržanim u istom članu da ukoliko naručilac u navedenom roku od osam dana ne

dostavi ugovor na potpisivanje ponuđaču, ponuđač nije u obavezi da ga potpiše i to bez

rizika u vidu bilo kakvih negativnih posledica, a što je opet otvaralo dilemu,

da li ugovor u ovom roku mora biti zaključen ili samo dostavljen drugoj ugovornoj strani na

potpis. Novo rešenje otklanja ovu dilemu te se tako navodi da je naručilac dužan da ugovor

o javnoj nabavci dostavi ponuđaču kojem je ugovor dodeljen u roku od osam dana od dana

proteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava.

Izuzetno su značajne novine koje se odnose na izmenu već zaključenog ugovora o javnoj

nabavci. Reč je o novim vrlo fleksibilnim rešenjima koja će pogodovati naručiocima. Nova

norma sadržana u čl. 115. šire uređuje situaciju izmene ugovora o javnim nabavkama

tokom njegovog trajanja, i unosi dodatna preciziranja u pogledu pojedinih situacija za koje

je u praksi postojala dilema da li predstavljaju ili ne predstavljaju izmenu ugovora o javnoj

nabavci:

“Čl. 115.

Naručilac može nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci bez sprovođenja postupka

javne nabavke povećati obim predmeta nabavke, s tim da se vrednost ugovora može

povećati maksimalno do 5% od ukupne vrednosti prvobitno zaključenog ugovora, pri čemu

ukupna vrednost povećanja ugovora ne može da bude veća od vrednosti iz člana 39. stav 1.

ovog zakona, odnosno člana 124a za naručioce iz oblasti vodoprivrede, energetike,

saobraćaja i poštanskih usluga, pod uslovom da je ta mogućnost jasno i precizno navedena

u konkursnoj dokumentaciji i ugovoru o javnoj nabavci.

Nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci naručilac može da dozvoli promenu cene i

drugih bitnih elemenata ugovora iz objektivnih razloga koji moraju biti jasno i precizno

određeni u konkursnoj dokumentaciji, ugovoru o javnoj nabavci, odnosno predviđeni

posebnim propisima. Promenom cene ne smatra se usklađivanje cene sa unapred jasno

definisanim parametrima u ugovoru i konkursnoj dokumentaciji.

Limiti iz stava 1. ovog člana ne odnose se na viškove radova ukoliko su isti ugovoreni.

Izmenom ugovora o javnoj nabavci iz st. 1. i 2. ovog člana ne može se menjati predmet

nabavke.

U slučaju iz st. 1. i 2. ovog člana naručilac je dužan da donese odluku o izmeni ugovora

koja sadrži podatke u skladu sa Prilogom 3L i da u roku od tri dana od dana donošenja istu

objavi na Portalu javnih nabavki i izveštaj dostavi Upravi za javne nabavke i Državnoj

revizorskoj instituciji.“

29

Dakle, sada se uvodi potpuno novi osnov kada se ugovor o javnoj nabavci može izmeniti.

Naručilac po ovoj normi može, bez obaveze da sprovodi novi postupak javne nabavke i da

zaključuje novi ugovor, povećati obim predmeta javne nabavke. Reč je o novom pravilu koje

će znatno pomoći naručiocima kada prethodno nisu mogli precizno da predvide obim

nabavke, ili kada je usled određenih promenjenih okolnosti došlo do povećanih potreba.

Naravno, kako se ova norma ne bi zloupotrebljavala,

sasvim je jasno da je potrebno da postoje određena ograničenja. Ta ograničenja se sastoje u

gornjim vrednostima do kojih se može ugovor ovako izmeniti, kao i u određivanju predmeta

izmene. Što se tiče gornje granice vrednosti ovakvih izmena ugovora o javnim nabavkama,

ona je određena na dva načina – može biti povećana vrednost ugovora najviše za 5% od

ukupne vrednosti prvobitno zaključenog ugovora, dok postoji i dodatni apsolutni korektiv,

da vrednost ni u kom slučaju ne može biti povećana za iznos koji bi bio veći od vrednosti

definisane u čl. 39. st. 1. ZJN, dakle od 5.000.000,00 dinara bez PDV za „opšte“ naručioce,

odnosno vrednosti iz čl. 124, a za naručioce iz „komunalnog“ sektora (vodoprivreda,

energetika, saobraćaj, poštanske usluge), dakle za 10.000.000,00 dinara bez PDV. Dakle,

ukoliko bi npr. 4% ukupne vrednosti prvobitno zaključenog ugovora bilo veće od

5.000.000,00 dinara, ugovor bi se izmenom mogao u pogledu svoje vrednosti povećati

najviše do ovog apsolutnog iznosa, bez obzira što nije dostignuto 5% vrednosti prvobitno

zaključenog ugovora. Da bi naručioci uopšte mogli da koriste ovu za njih izuzetno povoljnu

mogućnost, ona mora biti nedvosmisleno, odnosno jasno i precizno kako navodi norma,

navedena u konkursnoj dokumentaciji i ugovoru o javnoj nabavci.

Pored ovog ograničenja u pogledu vrednosti ovako izmenjenog ugovora, a u cilju

sprečavanja zloupotrebe ove izuzetno povoljne mogućnosti po naručioca, zakonskim

izmenama uvodi se i ograničenje u pogledu predmeta ovakvih izmena. Izmenama ugovora

na ovaj način nikao se ne može menjati predmet javne nabavke, dakle potrebno je da je reč

o istom predmetu javne nabavke. Dakle, ukoliko nabavljate npr. kancelarijski materijal, ne

možete nabavljati računarsku opremu putem izmena. Specifikacija posla je suštinski ista u

pogledu predmeta, jedino što će se menjati jeste obim predmeta koji već postoji, predmet

koji je već ugovoren samo se povećava, ne uvodi se nov predmet. Posledično naravno,

povećava se i vrednost, o čemu je gore bilo reči. Kako je ova situacija slična sa viškom

radova, a zbog specifičnosti potreba i posebnih okolnosti koje su vezane za viškove radova,

u st. 3. čl. 115. izričito se navodi, da se vrednosni limiti koji su gore opisani, ne primenjuju u

pogledu viškova radova, ukoliko su isti ugovoreni. To Znači da će se viškovi radova

primenjivati u skladu sa ugovorenim odredbama, bez obzira da li će se njima ukupna

vrednost ugovora na kraju povećati za iznose koji su preko 5% prvobitno ugovorene

vrednosti ili 5.000.000,00 dinara. Ova zakonska norma je svakako višak, budući da primena

odredaba o viškovima radova kada su isti ugovoreni ne predstavlja izmenu ugovora, već

izvršenje ugovora, primenu jasno ugovorenih odredbi, ali je zakonodavac očigledno ovom

30

normom rešio da ovako jasnom normom razreši dileme koje su u pogledu toga mogle

postojati u praksi.

U pogledu izmene ugovora zadržano je i slično pravilo, kao i u prethodno važećoj normi –

nakon zaključenja ugovora naručilac može da dozvoli promenu cene i drugih bitnih

elemenata ugovora iz objektivnih razloga koji moraju prethodno jasno i precizno biti

određeni u konkursnoj dokumentaciji, a zatim i u ugovoru o javnoj nabavci, ili kada je takva

promena ugovora posledica primene posebnih propisa.

Zatim se naglašava da promena cene sa unapred jasno definisanim parametrima u ugovoru

i konkursnoj dokumentaciji ne predstavlja formalnu promenu cene. Ovaj dodatak je takođe

višak, budući da je sasvim jasno da usklađivanje cene u skladu sa ugovorenim odredbama

ne predstavlja promenu ugovora, već njegovo izvršenje, ali je svrha postojanja ovakve

odredbe takođe u otklanjanju određenih nedoumica u pogledu toga koje su se mogle

pojaviti u praksi.

Važno je naglasiti da st. 1. i st. 2. čl. 115. ZJN predstavljaju različite osnove za izmenu

ugovora o javnoj nabavci, što znači da se ograničenja i uslovi u pogledu izmene posmatraju

odvojeno, samim tim za st. 2. ne bi važila vrednosna ograničenja koja su predviđena za st. 1.

čl. 115. ZJN, ali se ni u jednom slučaju ne može menjati predmet nabavke.

U pogledu formalizma izmene ugovora o javnoj nabavci zadržana su do sada postojeća

pravila. Dakle, kada vrši izmene ugovora o javnoj nabavci, naručilac je dužan da prvo

donese odluku o izmeni ugovora koja sadrži podatke koji su uređeni Prilogom ZL Zakona, a

zatim da u roku od tri dana odluku objavi na Portalu javnih nabavki i dostavi izveštaj Upravi

za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji.

Ovaj formalizam, iako može predstavljati opterećenje za naručioca, od izuzetnog je značaja,

budući da nepoštovanje ovih pravila za posledicu ima ništavost takvih izmena ugovora o

javnoj nabavci, a što je izričito predviđeno čl. 168. st. 1. tač. 4. ZJN. Izmena ugovora o javnoj

nabavci suprotna ovim pravilima takođe podrazumeva rizik prekršajne odgovornosti,

budući da je navedena situacija čl. 169. st. 3. tač. 9. predviđena kao prekršaj za koji se može

izreći kazna od 200.000,00 do 1.500.000,00 dinara za naručioca, odnosno 80.000 do

150.000 za odgovorno lice naručioca.

Rekapitulacija pravila o izmeni ugovora o javnoj nabavci:

Izmene ugovora o javnoj nabaci po čl. 115. st. 1. ZJN:

Radi se o izmenama kojima se povećava obim već postojećeg i definisanog predmeta

nabavke bez sprovođenja novog postupka

Vrednost ugovora se može povećati maksimalno do 5% od ukupne vrednosti

prvobitno zaključenog ugovora

31

Postoji i apsolutno ograničenje u pogledu povećanja vrednosti ugovora – iznosi iz čl.

39. st. 1. ZJN – 5.000.000,00 dinara bez PDV, i čl. 124a za naručioce iz „komunalnog“

sektora – 10.000.000,00 dinara bez PDV

Gore navedeni limiti ne odnose se na viškove radova ukoliko su ugovoreni.

Navedena mogućnost o ovakvoj izmeni mora biti jasno i precizno navedena u

konkursnoj dokumentaciji i ugovoru o javnoj nabavci

Ne može se menjati predmet ugovora o javnoj nabavci

Donosi se odluka o izmeni ugovora o javnoj nabavci u skladu sa Prilogom ZL

U roku od tri dana objavljuje se na portalu javnih nabavki i dostavlja izveštaj UJN i

DRI

Izmene ugovora o javnoj nabaci po čl. 115. st. 2. ZJN:

Radi se o izmenama koje podrazumevaju promenu cene i drugih bitnih elemenata

ugovora usled objektivnih razloga (npr. kursne promene, promene na berzama,

indeksi RZZS i sl.)

Navedeni objektivni razlozi moraju biti jasno i precizno određeni u konkursnoj

dokumentaciji, ugovoru o javnoj nabavci ili predviđeni posebnim propisima

Usklađivanje cene koja je u skladu sa unapred jasno definisanim parametrima u

ugovoru i konkursnoj dokumentaciji ne predstavlja formalnu promenu cene

Ne može se menjati predmet ugovora o javnoj nabavci

Donosi se odluka o izmeni ugovora o javnoj nabavci u skladu sa Prilogom ZL

U roku od tri dana objavljuje se na portalu javnih nabavki i dostavlja izveštaj UJN i

DRI

JAVNE NABAVKE RADI OTKLANJANJA POSLEDICA ELEMENTARNIH NEPOGODA I

TEHNIČKO-TEHNOLOŠKIH NESREĆA – UDESA

Nakon katastrofalni poplava iz 2014. godine, donet je poseban zakon sa ciljem efikasnijeg

otklanjanja štetnih posledica ove elementarne nepogode. Navedeni zakon je u članovima 12.

– 18. sadržao posebna, lex specialis, pravila koja su se odnosila na nabavke koje su se

sprovodile po ovom zakonu, a u cilju otklanjanja ovih posledica.

Stupanjem na snagu zakonskih izmena i dopuna, ova posebna pravila inkorporirana su u

Zakon o javnim nabavkama, tako da ZJN sada neposredno reguliše ovu oblast, proširenu na

32

elementarne nepogode i tehničko tehnološke udese, dok su odredbe o javnim nabavkama

Zakona o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji prestale da važe.

Ova posebna oblast javnih nabavki ne odnosi se na situaciju otklanjanja neposredne

opasnosti po život i zdravlje u situaciji elementarnih nepogoda i tehničko-tehnoloških

nesreća, budući da navedeno predstavlja izuzetak od primene ZJN. U toj situaciji, vrhunska

vrednost i potreba je otklanjanje te neposredne opasnosti, a ne sprovođenje načela i pravila

propisa o javnim nabavkama. Tako se Zakon o javnim nabavkama ne primenjuje na sledeće

nabavke (detaljna razrada i opis postojećeg izuzetka iz čl. 7. ZJN data u čl. 131 e):

1) evakuaciju, odnosno premeštanje ljudi i životinja, kao i materijalnih i kulturnih

dobara, državnih organa, privrednih društava i drugih pravnih lica, sa ugrožene

teritorije na teritoriju na kojoj ne postoji opasnost, odnosno koja pruža uslove za

život i zaštitu;

2) obezbeđivanje hitnog smeštaja i hitan smeštaj u odgovarajuće objekte; pružanje

zdravstvene zaštite bolesnim licima ili povređenim u elementarnoj nepogodi

3) snabdevanje namirnicama, pitkom vodom, odećom, obućom, lekovima i drugim

predmetima, odnosno sredstvima, ugroženog i postradalog stanovništva, spajanje

razdvojenih porodica, psihološku podršku i stvaranje drugih uslova za život

4) sprovođenje sanitarno-higijenskih uslova i sanitarno-tehničkih mera na terenu, u

naselju i objektima, u cilju sprečavanja širenja zaraznih bolesti, epidemija i drugih

štetnih posledica po stanovništvo i materijalna dobra

5) uklanjanje, identifikaciju i hitno sahranjivanje poginulih, odnosno umrlih, uklanjanje

leševa životinja, dezinfekciju, dezinsekciju, deratizaciju, dekontaminaciju i

remedijaciju objekata i terena

6) sprovođenje odgovarajućih radnji i postupaka za izviđanje ruševina, pronalaženje

lica zatrpanih u ruševinama, osiguranje oštećenih i pomerenih delova konstrukcija

zgrada i objekata radi sprečavanja daljeg rušenja, spasavanje zatrpanih, odnosno

njihovo izvlačenje izvan zone rušenja, mere prve pomoći i hitne medicinske pomoći,

kao i druge mere kojima se doprinosi zaštiti i spasavanju iz ruševina

7) preduzimanje mera za očuvanje dobara bitnih za opstanak objekata za

vodosnabdevanje, održavanje potrebnog obima poljoprivredne i druge proizvodnje i

opstanak biljnog i životinjskog fonda kroz obezbeđenje i čuvanje potrebnih količina i

vrsta dobara neophodnih za život stanovništva, kao i kulturno-istorijskih,

materijalnih i drugih bitnih dobara

8) obezbeđivanje prevoženja i prelaza preko reka i jezera, pronalaženje i izvlačenje

nastradalih i utopljenih, odstranjivanje vode iz poplavljenih objekata i površina oko

objekata

33

9) preduzimanje hitnih mera radi sprečavanja ili odlaganja izlivanja vode iz rečnog

korita u naseljenim mestima i plavljenja stambenih objekata (postavljanje džakova

sa peskom, čišćenje odvodnih kanala i sl.)

10) preduzimanje drugih sličnih aktivnosti radi obezbeđivanja zaštite života i zdravlja

ugroženog stanovništva i životinja, kao i radi zaštite materijalnih i kulturnih dobara,

u skladu sa propisima o zaštiti od elementarnih nepogoda i drugih nesreća.

Međutim, kada je reč o otklanjanju posledica, ta neposredna opasnost je prošla, te ima

mesta primeni postupaka javnih nabavki. Zbog važnosti otklanjanja ovakvih šteta i potrebe

za efikasnošću u otklanjanju ovakvih posledica, i dalje postoje posebna, drugačija pravila u

odnosu na opšta pravila o javnim nabavkama.

Pod elementarnim nepogodama zakon podrazumeva događaj hidrometeorološkog,

geološkog ili biološkog porekla, prouzrokovan delovanjem prirodnih sila, kao što su:

zemljotres, poplava, bujica, oluja, jake kiše, atmosferska pražnjenja, grad, suša,

odronjavanje ili klizanje zemljišta, snežni nanosi i lavina, ekstremne temperature vazduha,

nagomilavanje leda na vodotoku, epidemija zaraznih bolesti, epidemija stočnih zaraznih

bolesti i pojava štetočina i druge prirodne pojave većih razmera koje mogu da ugroze

zdravlje i život ljudi ili prouzrokuju štetu većeg obima, u skladu sa zakonom kojim se

uređuju vanredne situacije.

Pod tehničko tehnološkim nesrećama i udesima ZJN podrazumeva iznenadni i

nekontrolisani događaj ili niz događaja koji je izmakao kontroli prilikom upravljanja

određenim sredstvima za rad i prilikom postupanja sa opasnim materijama u proizvodnji,

upotrebi, transportu, prometu, preradi, skladištenju i odlaganju, kao što su požar,

eksplozija, havarija, saobraćajni udes u drumskom, rečnom, železničkom i avio saobraćaju,

udes u rudnicima i tunelima, zastoj rada žičara za transport ljudi, rušenje brana, havarija na

elektroenergetskim, naftnim i gasnim postrojenjima, akcidenti pri rukovanju radioaktivnim

i nuklearnim materijama, a čije posledice ugrožavaju bezbednost i živote ljudi, materijalna

dobra i životnu sredinu, u skladu sa zakonom kojim se uređuju vanredne situacije.

Po zakonskoj definiciji javne nabavke koje se sprovode radi otklanjanja posledica

elementarnih nepogoda i tehničko-tehnoloških nesreća – udesa i drugih nesreća, su

nabavke dobara, usluga ili radova na izgradnji, rekonstrukciji, adaptaciji ili sanaciji objekata

oštećenih u nepogodi ili nesreći, kao i druge nabavke radi sprečavanja produženog štetnog

dejstva nepogode i nesreće, utvrđene državnim programom pomoći i obnove područja

pogođenog nepogodom ili nesrećom, koji donosi Vlada, u skladu sa propisima kojima se

uređuje zaštita i otklanjanje posledica nepogoda i nesreća. Državnim programom obnove

utvrđuju se mere i kriterijumi za pružanje pomoći, odnosno kriterijumi, mere i postupak za

obnovu i saniranje posledica nepogoda ili nesreća po oblastima i teritoriji. Objekti na koje

34

se mogu odnositi ove javne nabavke su: porodični stambeni objekti, stambeni i stambeno-

poslovni objekti, stanovi u stambenim i stambeno-poslovnim objektima; elektroenergetski

objekti za proizvodnju, prenos i distribuciju

električne energije; objekti rudne proizvodnje i snabdevanja; objekti gasne infrastrukture;

putevi i javne železničke infrastrukture; telekomunikacioni objekti, odnosno mreže, sistemi

i sredstva, uključujući i objekte infrastrukture elektronskih komunikacija (kablovska

kanalizacija); objekti komunalne infrastrukture; objekti posebne namene i objekti javne

namene u javnoj svojini; objekti kulturnih dobara i kulturne infrastrukture.

Kao osnovni postupak predviđa se otvoreni postupak javne nabavke (može se primeniti i

drugi postupak ukoliko su ispunjeni us