New 최근 주요국 전력산업 구조개편 동향과 · 2020. 9. 7. · 통합형(TSO)-독립형: 미국, 일본-통합형: 영국, 프랑스 시장운영 방식 계약시장

WORLD ENERGY MARKET Insight Weekly 현안 분석

세계 에너지시장 인사이트 제13-8호 2013.3.1 3세계 에너지시장 인사이트 제14-35호 2014.10.3 3

최근 주요국 전력산업 구조개편 동향과

시사점

전력정책연구실 김남일 선임연구위원([email protected]),

해외정보분석실 이성규 연구위원([email protected])

▶ 각국의 전력산업 구조개편 작업은 역사적 배경, 필요성의 차이에 따라 다른 모습을 띠어 왔으나, 전반적으로 독점시장의 개방과 경쟁확대라는 공통점을 지니고 있음.

▶ 영국은 시장운영 방식을 끊임없이 진화시켜 왔으며, 최근 변화된 환경에 직면하여 새로운 법･제도 도입을 추진함. 프랑스는 구조개편에 소극적이었으나 EU의 지침에 따라 제도변화를 추진하고 있음. 일본은 후쿠시마 원전사고 이후 지역간 전력융통 문제를 해소하기 위해 전면적 구조개편 작업을 추진 중임.

▶ 국가마다 다양한 변수들이 경쟁도입 과정에 영향을 미쳤으나 대체로 전원구성, 설비예비율 수준, 전력산업구조(시장점유율), 정치적 환경 등이 주요 변수로서 작용했음.

▶ 초기조건 측면에서 기저전원이 부족하고 설비예비율이 낮은 국가가 섣불리 구조개편을 시도한 경우에 공급 및 가격의 변동성이 커져 결국 구조개편에 실패할 가능성이 높다는 점에서 구조개편의 타이밍에 시사점이 있음.

▶ 현재 대부분의 주요 선진국에서 소매시장의 완전한 개방이 이루어진 상태이며, 에너지 여건 변화와 함께 자국의 특성에 적합한 전력산업 운영방식을 모색하는 과정 중에 있음. 그리고 도매시장 한계가격 하락 및 향후 설비투자 부족 문제, 에너지 단일시장 운영과 용량시장 통한 용량확보 의무부과, 대규모 전력회사의 시장지배력 문제 등에 직면해 있음.

▶ 제2차 에너지기본계획에서 천명하고 있는 대로, 한국의 전력정책은 과거 공급인프라 확보 중심에서 수요 중심의 정책 전환이라는 새로운 시대적 요구에 직면해 있음. 그래서 정부는 ICT 기술 인프라를 활용한 다양한 신규 수요관리 시장을 도입하려고 함.

▶ 2015년 이후 한국의 설비예비율은 20%을 넘어설 것으로 예상되는데, 이는 과거 선진국의 성공 사례에서 보듯이 경쟁도입에 우호적인 조건을 갖게 된다는 것을 의미함.

▶ 일본이 추진하고 있는 구조개편 사례는 우리에게 큰 시사점을 제공하므로 이를 주목할 필요가 있음.

1. 주요국 전력산업 구조개편의 기본방향

ㅇ 각국의 전력산업 구조개편 작업은 역사적 배경, 필요성의 차이에 따라 다른 모습을 띠어 왔으나, 전반적으로 독점시장의 개방과 경쟁확대라는 공통점을 지니고 있음.

- 초기 구조개편의 기본 형태는 수직분할(unbundling), 도매시장의 개설 및 판매시장의 개방을 통한 소비자 선택권 확대 등의 형태로 나타남.

※ 그 당시, 당면한 발전설비 운영의 비효율성과 높은 요금수준 등의 문제를 경쟁도입을

통해 구조적으로 해결하고자 하는 동기가 작용함.

- 새로이 등장한 발전·판매회사에게 공정한 망 접속과 이용(Open Access)을 보장하기 위해 송전 및 배전망의 소유권자가 발전 및 판매사업을 겸하지 못하도록 분

리함을 기본으로 출발함.

“각국 전력산업 구조개편은 역사적 배경, 필요성 차이에 따라 다른 모습 띠어 왔으나, 경쟁확대라는 공통점 지님”

현안 분석 WORLD ENERGY MARKET Insight Weekly

4 세계 에너지시장 인사이트 제14-35호 2014.10.3

※ 만일 송배전망을 소유하고 있는 기존의 지배적 사업자가 존재하는 경우, 소유분리까

지는 아니더라도 회계분리 또는 법인분리를 시행함.

- 경쟁도입 과정에서 공급량 부족, 가격 급등 등의 부작용이 나타난 국가도 있지만, 대체적으로 순조롭게 진행된 국가가 많다고 볼 수 있음.

※ 계약시장 부재 등 잘못된 제도설계로 인한 대표적 실패 사례는 2000년대 초반 미국

캘리포니아州 전력산업 구조개편을 들 수 있음.

※ 구조개편 과업의 성패는 각국이 직면한 초기조건의 차이와 적합한 시장설계 등에 기

인하는 측면이 크지만, 마스터 플랜 하에서 일관된 정책의지를 가졌느냐의 여부도 매

우 중요한 요소로 작용했음.

ㅇ 각국의 구조개편 과정은 앞서 언급한 공통된 경향 속에서 각국의 여건과 상황에

맞게 일정정도의 차별성을 지니면서 시장제도 설계 및 정책을 끊임없이 개선·

발전시켜가는 과정으로 이해해야 함.

- 구조개편의 시발점이 된 영국의 경우, 시장운영 방식을 끊임없이 진화시켜 왔으며, 최근 변화된 환경에 직면하여 새로운 법·제도 도입을 추진함(이하 3장 참조).

※ 영국의 전력도매시장은 강제풀(compulsory pool)(1989)→NETA(New Electricity

Trading Arrangements)(2001)→BETTA(British Electricity Trading and Transmission

Arrangements)(2005) 등으로 진화했음. 최근에는 전력설비 노후화 등 예비력부족에

직면하여 인센티브 제공을 위해 장기차액계약제도(Feed-in Tariffs-Contracts for

Difference, FiT-CfD), 용량시장제도(Capacity Market) 등 새로운 제도 도입 추진

- 2000년대 중반까지 구조개편에 소극적이었던 프랑스(수직통합형 전력공사(EDF))의 경우, EU Directive 등 외부의 압력에 의해서 제도변화를 추진하는 상황에 놓이게 된 사례도 있음(이하 3장 참조).

※ EU는 유럽 내 국가간 전력거래 자유화를 추진하기 위해서 각국 전력산업을 수직분할

하고, 전력망을 공동으로 사용하는 광범위한 자유화 정책을 제시함.

- 일본의 경우, 후쿠시마 원전사고 이후 지역 간 전력융통 문제 등을 해소하기 위해 전면적인 구조개편을 시도하고 있음(이하 3장 참조).

※ 3단계 접근의 제1단계로서 10개회사로 분리되어 있는 계통을 묶는 전국 단위의 광역

계통운영기관(Organization for Cross-regional Coordination of Transmission

Operators, OCCTO) 설립을 위한 법안이 이미 통과(2013.11월)

2. 경쟁도입 여건의 차이에 따른 공통점과 차이점

ㅇ 주요국의 경쟁도입 여건의 차이

- 각국의 구조개편의 내용과 성공여부 등에 가장 크게 영향을 미친 요인은 주어진

전원구성, 설비예비율 수준, 산업구조, 정치적 환경 등을 들 수 있음.

- 전원구성은 그 국가의 부존자원과 관련이 높게 되는데, 발전비용이 낮은 원자력, 석탄 등 기저전원의 비중이 높을수록 구조개편에 유리할 수 있는 반면, 발전비용이 높은 석유, 천연가스 등 첨두전원의 비중이 높을수록 불리할 수 있음. 기저발

“영국은 시장운영 방식을 끊임없이 진화시켜 왔으며, 최근 변화된 환경에 직면하여 새로운 법･제도 도입을 추진”

“일본은 후쿠시마 원전사고 이후 지역간 전력융통 문제를 해소하기 위해 전면적 구조개편 시도”



전이 부족하고 첨두발전이 많은 경우 가격 및 공급불안이 커질 수 있음.

※ 기저와 첨두의 개념은 원가베이스 측면에서 상대적임을 유의할 필요가 있음. 구조개

편 초기에 영국은 한국과 달리 값싼 북해 가스공급으로 가스가 기저발전원이었음을

유념해야 함.

･ NETA가 도입된 2001년 영국의 전원구성(발전량 기준): 가스 37.2%, 석탄 34.8%, 원자력 23.5%, 석유 1.9%, 재생에너지 1.6%, 수력 1.1%

･ 전력자유화법이 발표된 2000년 프랑스의 전원구성(발전량 기준): 원자력 77.4%, 수력 12.5%, 석탄 5.8%, 가스 2.1%, 석유 1.3%, 재생에너지 0.8%

･ 자유화와 경쟁도입이 시작된 1998년 독일의 전원구성(발전량 기준): 석탄 54.2%, 원자력 29.3%, 가스 9.8%, 수력 3.1%, 재생에너지 2.4%, 석유

1.2%

- 설비예비율은 공급 및 가격 안정성에 직접적으로 영향을 미치는 가장 중요한 요

인으로서, 설비예비율이 높은 경우 급격한 구조변화 속에서도 설비 및 가격안정성 확보를 위한 물질적 토대가 갖추어졌던 것으로 이해됨.

･ 1998년에 주요국의 설비예비율을 보면, 영국 21.4%, 프랑스 32.1%, 미국 12.3%, 일본 32.1%였음.

※ 이 사실은 과거 구조개편을 성공적으로 마친 국가의 공통된 특징으로 구조개편 추진

초기에 설비예비율이 아주 높은 수준에 있었다는 것임.

※ 앞서 언급한 대로 최근 영국의 새로운 제도개선의 가장 주요한 동인이 설비예비율

부족이라는 사실이 이를 잘 말해 줌(이하 3장 참조).

- 초기조건 측면에서 기저전원이 부족하고 설비예비율이 낮은 국가가 섣불리 구조

개편을 시도한 경우에 공급 및 가격의 변동성이 커져 결국 구조개편에 실패할 가

능성이 높다는 점에서 구조개편의 타이밍에 시사점이 있음.

ㅇ 주요국의 구조개편의 공통점과 차이점

- 각국이 직면한 초기 조건에 따라 구조개편의 기본철학은 동일한 지향성을 띠고

있음에도 결과적으로 시현되고 있는 현실 제도의 내용은 각국마다 일정 정도의

차이를 보이고 있음.

- 물론 모든 것이 물리적 조건에 좌우된 것은 아니며, 아직 진화의 단계에 있거나 정책의지 및 역사적 조건 등의 제약에 기인한 측면도 크다고 보여짐.

“경쟁도입 과정에서 전원구성, 설비예비율, 전력산업구조, 정치적 환경 등이 주요 변수로 작용”


6 세계 에너지시장 인사이트 제14-35호 2014.10.3

구분 공통점 차이점 비고

발전부문경쟁도입

(도매시장 개설)

경쟁도입 방식

(분할･분리방식, 신규진입방식)

- 분할･분리방식*: 영국, 호주, 미국(캘리포니아州), 프랑스

- 신규진입방식: 일본, 미국(PJM)

판매부문

경쟁도입

(소비자 선택권

부여)

경쟁도입 방식

(분할방식, 신규진입

방식, 개방범위 등)

- 일부 소비자에게 허용: 일본,

미국, 캐나다

- 모든 소비자에게 허용: 영국,

프랑스, 호주

송․배전 운영 독립적 운영(분리)

분리의 방식

(회계, 법적, 소유권

분리 등)

- 회계분리: 미국, 일본**

- 법적분리: 이탈리아, 스페인, 독일

- 소유분리: 영국, 프랑스, 캐나다,

호주

계통운영효율성 제고 및

공정경쟁

독립형(ISO),

통합형(TSO)

- 독립형: 미국, 일본

- 통합형: 영국, 프랑스

시장운영

방식계약시장 운용 자유풀 및 강제풀

- 자유풀: 미국, 일본, 독일, 프랑스,

NordPool국가, NETA 이후 영국

- 강제풀: 호주, NETA 이전 영국

* 영국의 경우에 국영 수직통합형 독점기업의 발전부문과 송배전부문의 분할과 함께 민영화 병

행 추진했고, 프랑스는 국영 수직통합형 기업의 민영화 없이 분할했음.

** 일본 정부는 2020년까지 송배전의 법적분리를 추진하려고 함.

< 주요국 전력산업 구조개편의 공통점과 차이점 (2008년 기준) >

ㅇ 발전 및 판매부문 경쟁도입 방식의 차이는 분리･분할방식과 신규사업자 진입방식으로 크게 분류될 수 있음.

- 분리 분할방식은 기존 수직통합적 사업자의 발전부문에 대한 설비매각과 송전부

문과의 분리를 통해 지배적 사업자의 시장지배력을 완화함.

･ 수직통합형 독점기업의 발전･판매부문과 송배전부문의 분할･분리는 민영화를 병행 추진한 경우와 그렇지 않은 경우로 나누어질 수 있음. 영국은 전자의

경우에 속하고, 프랑스는 후자에 속함.

･ 2000년에 프랑스는 국영 수직통합 기업 EDF을 민영화하지 않고 송배전망 분리를 통해 발전･판매부문의 신규 사업자의 진입과 소매시장 개방

- 신규사업자 진입방식은 기존 수직통합형 사업자를 유지하면서 새로운 사업자의

시장 진입을 허용함.

･ 후쿠시마 원전사고 이전에 일본은 기존의 민간 수직통합 일반전기사업자들의 지위를 허용하면서 송배전망 개방을 통해 경쟁도입

ㅇ 국가별로 도매시장의 경쟁도입 형태에 차이가 있으나 발전부문의 전력거래를 위한

도매시장 구축과 소매시장의 개방은 일반적으로 나타나는 현상임.

- 소매시장 경쟁도입은 세계 각국에서 실시 중이며 OECD 국가 중에서 판매경쟁을 도입하지 않은 국가는 멕시코, 이스라엘, 한국 등에 불과함.

･ 멕시코는 판매경쟁 도입보다 발전부문을 중심으로 민간의 역할을 확대하는

“발전･판매부문 경쟁도입은 분리/분할 방식(영국)과 신규사업자 진입방식(일본)으로 분류”



방향으로 전력개혁을 추진하고 있음.

- 소매시장의 경우 개방의 범위 및 시기에 있어서, 일시에 모든 범위의 전력소비자를 대상으로 개방하는 국가와 단계적으로 대규모 수용가부터 개방하는 국가가

존재함.

･ 유럽의 경우에 국가의 상황에 따라 차이가 있으며, 자체 일정에 따라 EU의 지침 이전에 소매시장을 개방한 국가(영국 등)가 있으며, EU의 전력지침에

맞춰 일괄적으로 진행한 국가(프랑스, 독일 등)도 있음.

･ 미국은 州에 따라서 약간의 차이를 보이는데, 어떤 州에서는 소매개방을 중단하거나 폐지하는 경우(2000년 전력비상사태 이후 캘리포니아州)도 있음.

ㅇ 송배전 운영은 발전 및 판매로부터 분리되어 독립적으로 운영되었지만, 분리방식에 있어서 각국마다 회계분리, 법적분리, 소유분리 등의 차이를 보였음.

- 유럽지역에서는 신규 사업자에 대한 송배전망 이용의 공정성 및 중립성을 확보

하기 위해서 기본적으로 법적분리가 시행되었음.

- 일본 정부는 2003년 회계분리를 통해 제3자 차별금지를 추진했으나, 이후 중립성 확보가 불충분하다고 판단하여 2020년까지 송배전부문의 법적분리 추진

ㅇ 계통운영은 효율성 제고 및 공정경쟁에 있어서는 동일하지만, 국가별로 발전･판매부문과의 독립성 여부와 송전사업자의 수에 따라 차이가 있음.

- 영국, 프랑스는 단일 송전망 체계로 인해 송전과 계통이 통합적으로 운영

- 미국의 경우, 지역적으로 다수의 송전망 운영자를 체계적으로 총괄하기 위한 조직으로서 ISO(Independent System Operator) 체제 또는 RTO(Regional Transmission Organization) 체제를 유지하는데, 송전망의 소유와 계통운영이 분리되어 있음.

- 일본 정부는 2012년 전력시스템 개혁 기본방향을 통해 일반전기사업자의 발전부문과 송배전부문을 분리하여 송배전망의 운영을 담당하는 기관으로 2015년까지 ‘광역계통운영기관’을 설립하려고 함.

･ 발전부문과 송배전부문의 분리 없이도 공정하고 투명한 경쟁을 보장하기 위해 ‘전력계통이용자협의회’를 중립적 기관으로 설립･운영했음. 그러나 후쿠시마 원전사고 이후 전력수급 위기 상황에서 광역적 수급조정을 위해 일본은

‘광역계통운영기관’을 설립하려고 함.

ㅇ 시장운영 방식은 대부분의 경우에 도매시장을 운영하지만, 현물거래, 쌍무계약 비중 등에서 차이가 나타남.

※ 도매시장 형태는 모든 전력 도매거래를 도매시장을 통하여 하도록 하는 강제풀

(compulsory pool) 시장과 장외거래가 허용되고 도매거래는 선택사항인 자유풀(voluntary

pool)로 구분됨.

- 최근에 전력거래 형태는 계약비중이 증가하는 추세에 있으며, 현물시장에서

“EU는 회원국에 신규 사업자에 대한 송배전망 이용의 공정성 및 중립성을 확보하기 위한 차원으로 운영사의 법적분리를 요구”


8 세계 에너지시장 인사이트 제14-35호 2014.10.3

모든 공급물량을 처리하는 국가는 없음.

･ 독일, 프랑스의 경우, 도매거래량의 약 80% 이상이 쌍무계약 형태로 직접 장외거래를 하거나 중개자를 통해 이루어짐.

･ 일본의 전력거래 제도는 기본적으로 일반전기사업자들 간 쌍무계약 중심으로 이루어지고 있으며, 영국의 경우도 자유풀 제도 하에서는 전체 전

력거래에서 쌍방계약을 통해서 거래되는 비중이 보통 80~90%에 이름.

3. 최근 주요국 전력산업 개혁의 새로운 추세

□ 영국의 사례: 설비 노후화 등 예비력 저감에 대처하는 새로운 제도모색

ㅇ 영국 전력시장은 초기의 구조개편이 성공적으로 완결되었으나 최근의 새로운 상황

변화에 대처하기 위해 첫째, 노후 발전설비 대체 및 전력공급 안정성 확보, 둘째, 저탄소경제로의 전환, 셋째, 대규모 투자를 유인할 수 있는 시장여건 조성 등 새로운 전력시장 법·제도 개편을 추진함(인사이트 제13-13호(2013.4.5.) p.13 참조).

- 영국 에너지기후변화부(Department of Energy & Climate Change, DECC)는 발전설비 노후화로 2020년까지 전체 설비의 1/4(20GW)이 폐쇄될 것이고, 이에 따라 공급예비율이 급감할 것이라 예측함.

※ 영국의 전력예비율은 2012년 14%에서 3년 이내에 5%대로 감소하여, 2015년부터

2018년까지 전력공급 상황이‘거의 위기(near-crisis)’수준에 도달할 수 있다고 우

려(영국 Ofgem(Office of Gas and Electricity Markets) 예측).

- 2012년 11월 관련법을 의회에 상정한 이후, 현재 대부분의 법안이 처리되었음.

자료 : 영국 에너지기후변화부(DECC)

< 영국의 공급예비율 전망 >

ㅇ 장기차액거래(FiT-CfD) 제도 도입

- 노후설비 대체 및 저탄소발전원 확대에 필요한 투자를 유인하기 위한 조치로 발

전차액지원(Feed-in Tariff) 방식의 장기차액계약(Contract for Difference)제도

“영국 정부는 최근 설비 노후화 등 예비력 저감에 대처하는 새로운 법･제도 개편 모색”



인 FiT-CfD를 도입할 방침임.

※ FiT-CfD는 신재생에너지, 원자력, 탄소포집⋅저장 시설(CCS) 등 저탄소 발전설비에 적용되며, 가격 변동성에 대한 노출을 줄이고 저탄소 발전설비에 대한 투자를 촉진하

기 위한 것. 이 제도는 영국 구조개편 초기에 존재했던 CfD 제도를 위의 세 분야에

응용해서 적용하는 것으로 시장제도 진화의 한 모습을 보여 줌.

ㅇ 용량시장(Capacity Market) 제도의 도입

- 노후 발전설비의 대규모 폐쇄로 전력예비율의 급격한 하락이 예상되며, 간헐적인 발전 특성을 가진 신재생에너지의 비중 확대 등으로 전력공급 안정성을 상시 보

장하기 위한 용량시장 제도를 운영할 예정임.

※ 용량시장제도는 뉴잉글랜드, 미국의 PJM 시장 등에서 효율적으로 운영되고 있으며,

프랑스 역시 전력공급 안정성 개선을 위해 이 제도의 도입을 고려하고 있음.

- 용량시장제도는 National Grid가 공급개시 4년 전에 경매를 시행하여 필요한 예비용량을 구매하고, 공급자에게는 용량요금(CP)을 지급하는 시스템으로 일반 발전사업자 뿐만 아니라 수요자원 제공자나 저장설비사업자도 경매에 참여할 수

있음.

※ 현재 2018~19년에 전력시장 참여설비에 대해서 2014년에 경매를 시행하기 위해 준

비 중임. FiT-CfD 제도의 지원을 받는 저탄소 발전사업자는 경매에 참여할 수 없음.

발전사업자는 약속한 예비용량을 공급하는 데 실패할 경우 위약금을 지불해야 함.

□ 프랑스의 사례:「EU 전력지침」이라는 외부적 동인에 의해 추진

ㅇ 프랑스의 전력산업 구조개편은 내부적 동기보다는 역내 인접국가들과의 전력망 연

계를 추구하는 EU의 전력지침에 따라 소비자 선택권, 망에 대한 비차별적 접근 보장원칙 하에 전력시장의 단계적 자유화를 추진했음.

※ 2000년 2월 전력자유화법 시행으로 EDF의 수직통합형 독점체제 유지(발전, 송전, 배

전의 회계분리), 계통운영은 EDF 내에서 담담하며 독립적 운영, 전기사업의 규제기관

창설과 제3자 망접속에 대한 보장 등으로 시작

※ 현재 프랑스의 EDF는 수직통합회사에서 송전부문과 배전부문이 별도의 법인으로 분

리되고, 통합적 계통운영(TSO)을 유지

ㅇ 발전과 판매를 겸업하고 있는 EDF그룹의 지주회사인 EDF SA가 전체 발전량의 약 90%(2009년 기준)을 담당함.

ㅇ 송전부문은 EDF로부터 경영, 회계, 재무적으로 독립한 RTE가 주식회사로 법인분리되어 송전 및 계통운영 기능을 담당하는 TSO 형태로 운영됨.

※ EDF가 RTE의 지분을 100% 소유하지만 RTE에 대한 경영권을 행사하지 못하고, RTE

의 사장은 에너지규제위원회(CRE) 자문 후 정부에 의해 선임됨.

ㅇ 배전부문은 EDF의 자회사인 ERDF가 배전망의 약 95%를 소유 운영하며, 여타 7개의 배전계통운영자가 존재함.

“프랑스는 인접국들과의 전력망 연계를 추구하는 EU 지침에 따라 단계적 자유화 추진”


10 세계 에너지시장 인사이트 제14-35호 2014.10.3

ㅇ 판매부문은 EDF SA가 판매량의 약 83%를 담당하고 있음.

배전사업자

ERDF(95%), 지역배전회사(25개)

발전사업자

EDF SA(90%), GDF-Suez, CNR,

SHEM, SNET 등

판매사업자

EDF SA(83%),

타 판매사업자

계통·송전운영자

RTE(균형시장운영)

최종소비자 (완전소매경쟁)

전력거래소

EPEX Spot(현물),

EEX Power Derivatives(선물)

쌍무계약

전력흐름 현금흐름

자료: 전력거래소(2011), ｢해외전력산업동향｣

< 프랑스의 전력산업 구조 >

□ 일본의 사례: 후쿠시마 원전사고 이후 전력안보를 위한 전면 개편

ㅇ 일본은 후쿠시마 원전사고 이후 원전의 가동중지 등으로 전력공급의 위기상황에

대응하여 소매경쟁 확대 및 송전망의 중립성을 강화하는 방향으로 전력산업의 재

편을 추진하고 있음.

※ 일본의 3단계 접근방식은 1단계로 광역계통운영기관을 설립, 2단계로 전기소매업 참

여 전면 자유화, 3단계로 송배전부문의 법적 분리, 전기소매요금의 전면 자유화로 요

약(인사이트 제13-37호(2013.10.18.) p.6 참조).

ㅇ (후쿠시마 원전사고 이전의 개혁) 현재 일본의 전력산업 구조는 10개의 일반전기사업자를 중심으로 특정규모전기사업자(Power Producer and Supplier, PPS)가 경쟁하는 구조를 갖고 있음.

※ 일반전기사업자: 10개의 수직통합회사(동경전력 이외는 모두 민영회사1)이며 지역별

독점)

※ 특정규모전기사업자(PPS): 판매 또는 발전･판매를 겸업하는 사업자(일반전기사업자의 전력망을 이용)

- 일본은 1995년 발전경쟁을 시작으로 소매시장을 단계적으로 개방(2000년 이후)해 왔음.

※ 일반전기사업자와 PPS의 경쟁을 통해 상당한 요금인하 효과를 거둔 것으로 평가됨.

소매경쟁이 도입된 이후에 약 10년 동안 전기요금이 약 17% 인하되었음. 2013.11월 현

재 PPS는 약 37개사로 전체 전력거래량의 약 3.5%를 차지하고 있으며, 증가 추세임.

1) 동경전력의 경우 ‘12년 5월, 원전사고 배상금 처리문제로 원자력배상기구가 의결권을 50%이상 취득하여 사실상 국유화 상태

“현재 일본의 전력산업 구조는 10개 일반전기사업자 중심으로 특정규모전기사업자가 경쟁하는 구조를 갖고 있음”



< 일본의 전력산업 구조 >

(발전) 도매사업자 PPS(발전)자가발전기 및

기타

일반전기사업자

- 발전(73%), 송배전, 판매 -

전력거래소(JEPX)

(소매) PPS(판매) 타전력회사

(소비자) 비자유화 대상 고객 자유화 대상 고객자가소비 및

도서

자료: NikkeiBPnet

ㅇ (후쿠시마 원전사고 이후의 개혁) 과거 개혁은 일반전기사업자의 독점구조 지속으로 PPS의 비중이 아주 낮은 상태에 있고, 피크시 수요반응을 촉진하는 요금제 부족, 지역간 전력융통 부진 등의 문제가 잔존함.

- 기존 체제로는 미래에 저렴하고 안정적인 전력공급에 한계가 있음을 인식하고 도

매시장 활성화, 소매시장 전면개방 등 경쟁과 시장기능 제고에 중점을 둔 개혁방안 확정(2013.2월) 추진 중임.

□ 기타 주요 전력산업 제도개선 움직임 정리

ㅇ 현재 대부분의 주요 선진국에서 소매시장의 완전한 개방이 이루어진 상태이며, 에너지 여건의 변화와 함께 자국의 특성에 적합한 전력산업의 운영방식을 모색하는

과정 중에 있음. 아래는 몇 가지 중요한 문제점에 대한 정리임.

ㅇ 전력 도매시장의 한계가격 하락 및 향후 설비투자 부족 문제

- 최근 세계적인 경기침체로 인한 전력수요 감소와 이에 따른 도매시장의 전력가

격 하락으로 향후 설비투자가 축소될 수 있다는 우려가 있음.

- 시장자유화 이후 민간사업자들은 주로 가스발전을 중심으로 설비투자를 증대시

키는 경향을 보였고, 도매시장의 가격변화에 민감하게 반응하고 있음.

- 도매시장 가격 하락으로 전력회사들의 설비투자비 회수와 신규 발전설비 투자에

대한 유인이 감소함에 따라 각국은 설비용량에 대한 보상체계 도입 개선 등 다

양한 설비투자 유인책을 검토하고 있음(용량시장 등).

ㅇ 에너지 단일시장의 운영과 용량시장을 통한 용량확보 의무 부과

- 에너지 단일시장의 운영 혹은 에너지 시장 이외에 용량시장을 추가로 운영하는

문제는 지속적인 논쟁의 대상이었으며, 최근 영국, 일본, 독일 등을 중심으로 용량시장 개설 및 운영이 적극 검토되고 있음.

“일본 정부는 기존 체제로는 저렴하고 안정적인 전력공급에 한계가 있음을 인식하고 전면적인 개혁 추진 중”


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- 특히, 에너지 단일시장의 운영으로는 시장가격의 상황에 따라 설비투자에 대한 유인에 대한 변동성이 있으므로 장기적으로 안정적인 수급운영을 위해서 미국의

PJM처럼 용량확보 의무를 부과하는 방식이 검토됨(영국의 사례).

ㅇ 대규모 전력회사의 시장지배력 문제

- 기존의 전력시장 규제완화 및 시장자유화를 통하여 전력시장의 구조변화가 나타

난 국가들에서 전력회사들의 인수·합병과 지역단위의 지배적 사업적 지위로 인하여 경쟁촉진 및 공정성이 훼손되는 상황이 나타나고 있음.

※ 영국의 판매시장은 대형 수직통합형 6개 전력기업에 의해 과점 상태에 있으며, 이에

따라 전력요금 상승에 대한 논란이 야기되고 있음.

※ 프랑스의 경우에 2007년 7월 소매시장이 전면 개방되었으나, EDF의 지배적 사업자

로서 지위로 인해 발전 및 판매부문의 경쟁효과가 미흡하여 2011년 11월 신에너지 시

장법이 발표. 주요 내용은 EDF의 원자력 발전량 중 25%를 정부가 제시하는 규제가

격으로 경쟁관계에 있는 다른 판매사업자에게 공급을 의무화함.

- 기존 수직통합적 사업자 존재하는 상황에서 신규 진입만 허용하는 경우에 기존

지배적 사업자의 우월적 지위로 인해서 실질적인 경쟁구도가 형성되기 어렵게 됨.

- 이에 따라 각국은 전력산업의 구조개편 이후에 공정경쟁을 위한 지속적인 시장

감시체제를 마련하고 있음.

4. 결론 및 시사점

□ 이 시대, 전력산업에 주어진 새로운 사명은 무엇인가:‘수요’중시

ㅇ 한국의 전력산업 정책은 지난 50여년 동안 전력의 안정적 공급을 위한 설비･망 인프라 구축에 주안점을 두었고, 이를 성공적으로 수행해 왔다고 평가됨.

- 한편, 그 과정 속에서 구조개편 계획에 따라 2001년 발전부문이 분리되고, CBP(Cost-Based Pool) 전력시장이 개설된 지 10여년의 세월이 지났지만, 우리의 전력산업 구조는 자기완결적인 모습에 이르지 못하고 아직도 어정쩡한 진행

형 속에 있음.

- 정책적으로 낮은 전기요금의 지속, 고급 에너지인 전력수요 급증, 기저 설비투자 인센티브 부족 등으로 인해 지난 3년 동안 한국의 전력산업은 심각한 전력부족 사태를 경험하였음.

ㅇ ‘제2차 에너지기본계획’에서 천명하고 있는 대로, 한국의 전력정책은 과거 공급인프라 확보 중심에서 수요 중심의 정책 전환이라는 새로운 시대적 요구에 직면해 있음.

- 그럼에도 불구하고 ’13~14년 한국에서 진행된 전력관련 법개정과 정책은 공급측면(도매시장)의 제도개선에 주안점을 두고 불필요한 소모적인 논쟁이 지속되어 온 감이 있음.

“도매시장 한계가격 하락 및 향후 설비투자 부족 문제,

에너지 단일시장 운영과 용량시장 통한 용량확보 의무부과,

대규모 전력회사의 시장지배력 문제”

“한국의 전력정책은 과거 공급인프라 확보 중심에서 수요 중심의 정책 전환이라는 시대적 요구에 직면”



- 이제는 수요 중심 정책의 의미가 무엇인지를 새겨야 하며, 전력 수요자들에게 선택권을 부여하고 자유로운 반응을 유발할 수 있는 수요시장을 조성해야 함.

□ ICT 발전을 수용할 수 있도록 전력산업 제도 정비: 판매시장 개방

ㅇ 현재 정부는 ICT 기술인프라를 활용한 다양한 신규 수요관리 시장을 도입하려고 함. 즉 전력 재판매 서비스, 수요반응서비스, 수요측 발전자원 전력거래 서비스, 에너지소비 컨설팅 등 다양한 유형의 서비스 사업이 가능하도록 추진 중

※ 이런 맥락에서 수요자원(DR자원)의 전력도매시장 거래허용(2014.4월 법 개정, 12월

시행 예정)은 매우 의미 있는 것으로 평가됨.

ㅇ 그러나 요금제 개편, 판매시장 개방 등 핵심적인 제도개선이 선결되지 않으면 여러 새로운 정책의 성과를 기대하기 곤란함. 즉, 민간부문이 자발적, 능동적으로 참여하는 수요관리 체계를 구축하기 위해서는 판매시장의 개방이 필요함.

- 이를 위해서는 수요관리형 선택형 최대피크요금제(Critical Peak Pricing, CPP) 등 다양한 수요관리형 요금제를 확대 실시해야 하며,

- 전기사업법 상 판매사업자의 자격요건, 영업활동 범위 등에 대한 명확한 기준 제시와 강력한 정책의지의 표명이 요청되며,

- 전력빅데이터 개방과 정보공유를 통해 새로운 수요관리사업자의 등장 등을 촉진

해야 함.

□ 한국의 주어진 여건과 향후 구조개편의 방향성

ㅇ (설비예비율 측면) 제6차 전력수급기본계획에 따르면, 2015년을 넘어서면서 한국의 설비예비율은 20%를 넘어설 것으로 예상되므로 과거 구조개편에 성공한 국가들의 사례에서 보듯이 과거 어느 때보다 경쟁도입에 우호적인 조건을 갖게 된다는

의미가 있음.

ㅇ (도매시장 제도개선 논란) 최근 전기사업법 개정(도매시장제도 관련)은 본질적인 요소를 그대로 둔 채 도매시장 관련된 단기적 시장제도 변경의 시도는 지양하는 것

이 바람직할 것임.

- 도매시장 제도의 근본적인 해결책은 본고에서 검토한 여타 국가들의 구조개편

방향성을 따라서 현행 CBP 시장제도를 진정한 가격입찰 방식으로 변화시키고 계약시장을 동시에 활성화 시키는 것임.

- 이러한 기본방향성이 부재한 가운데 지난 수년간 지루한 논쟁 속에 있는

SMP(System marginal Price) 상한제도, 무부하비용 및 기동비의 제외문제, 정산조정계수, 정부승인차액계약(Vesting Contract, VC) 등은 전력시장 제도의 복잡화 및 이해관계자 반발만을 초래할 우려가 있음.

ㅇ (일본의 사례 벤치마크) 제3장의 주요국 사례에서 살펴 본 대로, 후쿠시마 사고가

“정부는 ICT 기술인프라를 활용한 다양한 신규 수요관리 시장을 도입하려고 함”

“2015년 설비예비율이 20% 상회할 것으로 예상. 이는 경쟁도입에 우호적인 조건이 형성되었다는 것을 의미함.


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새로운 기폭제가 되기는 했으나 일본이 추진하고 있는 구조개편 사례는 우리에게

큰 시사점을 제공하므로 이를 주목할 필요가 있음.

- 일본 정부는 후쿠시마 원전사고 이전부터 추진해 온 소매개방을 더욱 가속화하

기 위해 확실한 소매개방 일정을 공표하고 있음(2016년 전면개방 예정).

- 일본의 10개 회사 중에서 예를 들어, 동경전력社의 관할 구역에서 진행되고 있는 구조개편 과정을 잘 벤치마크 한다면 향후 우리나라가 나아갈 방향을 찾을 수

있을 것으로 생각함.

- (PPS사업자 성장) 후쿠시마 사고 이전부터 이미 새로이 등장한 PPS(특정규모전기사업자)로 인하여 요금인하 효과가 어느 정도 나타나고 있으며, 이들이 ICT 융합된 전력거래의 새로운 주역이 될 것으로 예상됨.

- (망 중립성) 한국은 단일계통으로서 일본과 같은 광역망 연계의 필요성은 없으나, 일본이 2018년부터 추진할 예정으로 있는 일반전기사업자(예: 동경전력)로부터 송배전 부분의 법적분리는 망 접근의 중립성을 확보하기 위해 매우 필요한 조

치로 생각됨.

- (용량시장 제도) 미국 PJM와 영국처럼 일본 또한 설비의 안정적 확보를 위해 용량시장 제도를 추진하는 것은 이 시점에 매우 바람직한 조치로 보임. 현재 한국의 경우 오히려 설비예비율이 증가되는 시기에 접어들고 있으므로 그 중요성이

다른 이슈에 비해 상대적으로 떨어진다는 판단을 하게 됨.

참고문헌

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“현재 일본이 추진하고 있는 구조개편 사례는 우리나라에게 커다란 시사점을 제공하므로 이를 주목할 필요가 있음”



Seris, “Who Owns UK Generation”, 2012. 12.Sioshansi, F. P.(edited), Evolution of Global Electricity Markets(New Paradigms,

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New 최근 주요국 전력산업 구조개편 동향과 · 2020. 9. 7. · 통합형(TSO)-독립형: 미국, 일본-통합형: 영국, 프랑스 시장운영 방식 계약시장