247

NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ ĐẦU TƯ CÔNG

TS. Vũ Nhữ ThăngViện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách tài chính

Năm 2013 là năm thứ ba của kế hoạch năm năm 2011-2015, do đó kết quả của việc thực hiện các nhiệm vụ tài chính - ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2013 có vai trò quan trọng, đóng góp vào việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ tài chính - NSNN năm năm 2011-2015. Bám sát diễn biến tình hình kinh tế trong nước và quốc tế, ngay từ đầu năm 2013, Chính phủ đã chủ động ban hành Nghị quyết 01/NQ-CP ngày 7/1/2013 về giải pháp chủ yếu chỉ đạo thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm 2013, Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 về giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu.

1. Chính sách thu, chi NSNN 2013 và kết quả- Chính sách thu NSNN tập trung tháo gỡ khó khăn cho doanh

nghiệp trong khi chính sách chi NSNN nghịch chu kỳ61 bị hạn chế, đồng thời phải thắt chặt ở một số nội dung chi.

Trên cơ sở Nghị quyết 01/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 của Chính phủ, chính sách tài khóa năm 2013 được thực hiện theo hướng tập trung tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, hỗ trợ thị trường. Trong đó, chính sách thu NSNN tập trung vào ba nhiệm vụ lớn62 61Chính sách tài khóa theo nghĩa nghịch chu kỳ, đó là khi nền kinh tế đi vào suy giảm thì chính sách tài khóa phải mở rộng và khi nền kinh tế phát triển nhanh thì chính sách tài khóa phải giảm bớt đi để có dư địa cho những can thiệp sau này.62Đó là: (1) Tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp trên cơ sở thực hiện các biện pháp giảm, giãn thuế đối với một số sắc thuế, khoản thu NSNN (Cụ thể là gia hạn thời hạn nộp thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT) và thời hạn nộp tiền sử dụng đất; giảm tỷ lệ thu đối với một số khoản thu NSNN như thuế TNDN, thuế GTGT và hoàn lại tiền thuế bảo vệ môi trường đã nộp,…); (2) Hoàn thiện hệ thống chính sách thu NSNN; (3) Tăng cường quản lý thu, chống thất thu và xử lý nợ đọng thuế.

248

với trọng tâm là tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp thông qua thực hiện giãn, giảm thuế đối với một số sắc thuế, khoản thu NSNN nhằm mục đích giảm bớt gánh nặng về nghĩa vụ tài chính trước mắt của doanh nghiệp đối với Nhà nước cũng như giảm gánh nặng về chi phí sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, tạo điều kiện để doanh nghiệp hạ giá thành và tiêu thụ được sản phẩm, thúc đẩy doanh nghiệp phát triển sản xuất kinh doanh.

Trên cơ sở điều chỉnh chính sách thu nhằm tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp theo Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 của Chính phủ, việc xây dựng và ban hành các hướng dẫn và tổ chức thực hiện gia hạn, giảm một số khoản thu NSNN về cơ bản đã được tiến hành khẩn trương, kịp thời63.

Cùng với việc tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp thì công tác quản lý thu NSNN, chống thất thu NSNN cũng được quan tâm, chú trọng64. Trong đó, tập trung rà soát, nắm chắc đối tượng, nguồn thu, phấn đấu thu ở các lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn có khả năng tăng thu để bù đắp các phần giảm thu do thực hiện chính sách giảm, giãn thời hạn nộp thuế. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát việc kê khai thuế, quyết toán thuế được tăng cường, bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các khoản thuế, phí, lệ phí và thu khác vào NSNN. Thực hiện quản lý chặt chẽ công tác hoàn thuế, bảo đảm đúng đối tượng, đúng chế độ quy định, công khai, minh bạch, chống thất thu và xử lý nợ đọng.

Chính sách chi NSNN trong nửa đầu năm 2013 không có gì khác biệt so với năm 2012 nhưng sau quý II/2013, do tác động của việc thực hiện chính sách thu NSNN cũng như ảnh hưởng của tăng trưởng kinh

63Như đã ban hành Thông tư 16/2013/TT-BTC ngày 8/2/2013 hướng dẫn thực hiện gia hạn, giảm một số khoản thu NSNN; Thông tư 30/2013/TT-BTC ngày 18/3/2013 về việc hoàn lại tiền thuế bảo vệ môi trường đã nộp từ ngày 1/1/2012 đến hết ngày 14/11/2012 đối với túi nylon làm bao bì đóng gói sẵn sản phẩm theo quy định tại Nghị định 69/2012/NĐ-CP; Nghị định 23/2013/NĐ-CP ngày 25/3/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 45/2011/NĐ-CP ngày 17/6/2011 về lệ phí trước bạ; Nghị định 92/2013/NĐ-CP ngày 13/8/2013 quy định chi tiết một số điều có hiệu lực từ 1/7/2013 của Luật thuế TNDN và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của thuế GTGT;…64Chỉ thị 09/CT-TTg ngày ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013.

249

tế chậm lại65 đã tác động làm giảm thu NSNN gây khó khăn trong việc đảm bảo nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ đặt ra nên chính sách chi NSNN đã được điều chỉnh theo hướng chặt chẽ, tiết kiệm, đồng thời thực hiện rà soát, cơ cấu lại chi NSNN, tăng cường kiểm soát quản lý chi NSNN66.

Một số điều chỉnh trong chính sách chi NSNN 2013

Thực hiện cắt giảm chi đối với một số khoản chi NSNN1, đồng thời rà soát, sắp xếp lại các nhiệm vụ chi thường xuyên, thực hiện tiết kiệm thêm 10% dự toán chi thường xuyên còn lại của bảy tháng cuối năm 2013 (không bao gồm các khoản: chi tiền lương, phụ cấp theo lương, các khoản chi cho con người theo chế độ; tiết kiệm 10% chi thường xuyên để tạo nguồn cải cách tiền lương theo dự toán đầu năm và tiết kiệm 10% chi thường xuyên tăng thêm đang giữ lại ở các cấp ngân sách); tiết kiệm tối thiểu 20% chi phí điện, nước, điện thoại, văn phòng phẩm, xăng dầu; tiết kiệm tối thiểu 30% dự toán kinh phí đã phân bổ cho các nhiệm vụ chi tổ chức lễ hội, tiếp khách, hội nghị, hội thảo, đi công tác trong và ngoài nước,... Không bổ sung các đề án, chương trình, ban hành các chính sách mới hoặc nâng định mức làm tăng chi NSNN khi chưa xác định được nguồn đảm bảo. Đối với chi đầu tư, thực hiện kiểm soát chặt chẽ việc lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN và trái phiếu Chính phủ (TPCP); tăng cường công tác quản lý nhằm giảm tối đa nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) thông qua việc: i) Rà soát tình hình nợ đọng XDCB và xác định trách nhiệm của từng cấp, cơ quan; ii) Cân đối nguồn xử lý nợ đọng XDCB; iii) Không yêu cầu doanh nghiệp ứng vốn thực hiện dự án khi chưa được bố trí vốn, dẫn đến hậu quả phát sinh nợ đọng XDCB; iv) Không sử dụng vốn vay ngân sách địa phương để bố trí cho các dự án khởi công mới khi chưa xác định hoặc thẩm định được nguồn vốn để hoàn trả. (Nguồn: Chỉ thị 09/CT-TTg ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ)

Có thể thấy, trong bối cảnh kinh tế suy giảm, tăng trưởng thấp với những khó khăn kéo dài từ những năm trước sang thì việc điều chỉnh chính sách tài khóa năm 2013 xét về ngắn hạn là phù hợp với tình hình và bối cảnh. Việc ban hành Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 ngay từ đầu năm đã thể hiện sự chủ động, tích cực của Chính phủ và nỗ lực, quyết tâm giải quyết những khó khăn, vướng mắc nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

65Tăng trưởng kinh tế sáu tháng đầu năm 2013 đạt 5%.66Chỉ thị 09/CT-TTg ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và TPCP.

250

- Kết quả, thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra và chậm hơn so với cùng kỳ các năm trước. Chi NSNN đảm bảo nguồn lực thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nhưng áp lực chi NSNN lớn.

+ Thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra và chậm hơn so với cùng kỳ các năm trước

Trên cơ sở thực hiện chính sách thu, chi NSNN những tháng đầu năm 2013, tổng thu NSNN tháng 8 bằng 6,1% dự toán năm, đạt mức thấp trong các tháng kể từ đầu năm 201367. So với cùng kỳ các năm trước thì số thu NSNN tháng 8/2013 vẫn đạt cao hơn nhưng tốc độ tăng thu đã có xu hướng giảm đi rõ rệt. Lũy kế thu NSNN tám tháng đầu năm 2013 ước đạt 59,4% dự toán68, tăng 8,7% so với cùng kỳ năm 2012. Trong đó, thu nội địa đạt 58,2% dự toán69, tăng 10,8% so với cùng kỳ năm 2012 (không kể thu tiền sử dụng đất thì đạt 59,4% dự toán, tăng 13,1% so với cùng kỳ); thu từ dầu thô đạt 73,7% dự toán70; thu từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt 59,4% dự toán, sau khi thực hiện hoàn thuế giá trị gia tăng, thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt 54,1% dự toán, tăng 18,3% cùng kỳ năm 2012.

Đến hết tháng 8/2013, ước tính có 23 địa phương thu đạt yêu cầu tiến độ dự toán, chủ yếu là các địa phương có số thu nhỏ; 40 địa phương còn lại tiến độ thu chưa đạt yêu cầu, trong đó có các địa phương trọng điểm thu như: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Quảng Ninh, Đà Nẵng, Khánh Hoà, Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu... So với cùng kỳ năm 2012, có 57 địa phương thu đạt và vượt, tuy nhiên mức tăng không lớn; 6 địa phương còn lại (Hà Nội, Lâm Đồng, Gia Lai, Kon Tum, Đắc Lắc và Đắk Nông) thu thấp hơn.

67Xét về số tuyệt đối thì trừ tháng 2 (do vào dịp Tết Nguyên đán nên số thu NSNN tháng 2/2013 đạt thấp so với các tháng còn lại), số thu NSNN tháng 8 đạt thấp nhất trong tất cả các tháng đầu năm 2013.68Không kể số ghi thu ghi chi đầu tư trở lại cho Tập đoàn Dầu khí từ khoản tiền lãi dầu khí nước chủ nhà phát sinh giai đoạn 2006-2011 thì thu NSNN tám tháng đạt 58,3% dự toán, tăng 6,6% so với cùng kỳ 2012.69So với dự toán, cùng kỳ năm 2010 đạt 74,2%; năm 2011 đạt 74,4% dự toán; năm 2012 đạt 60,4% dự toán.70Trên cơ sở giá dầu bình quân tám tháng đạt khoảng 111,5 USD/thùng, tăng 21,5 USD/thùng so với giá xây dựng dự toán; sản lượng thanh toán ước đạt 9,9 triệu tấn, bằng 70% kế hoạch.

251

Có thể thấy, thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra71 và chậm hơn so với cùng kỳ các năm trước. Số thu nội địa đạt thấp là do: (i) thực hiện các biện pháp giãn, giảm thuế theo Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 nhằm tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp72; (ii) tăng trưởng kinh tế đạt thấp73 so với kế hoạch đề ra cũng tác động ảnh hưởng tới số thu ngân sách; (iii) tình hình doanh nghiệp mặc dù đã được cải thiện hơn nhưng mức độ cải thiện còn hạn chế74; (iv) diễn biến thị trường bất động sản những tháng đầu năm còn trầm lắng đã ảnh hưởng tới số thu từ đất. Đối với thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, tiến độ thu ngân sách từ lĩnh vực này đạt thấp chủ yếu do kim ngạch xuất nhập khẩu của một số mặt hàng có giá trị lớn, thuế suất cao giảm mạnh75. Riêng số thu NSNN từ dầu đạt khá chủ yếu là do sản lượng khai thác tăng hơn so với các năm trước76 và giá dầu thanh toán bình quân cao hơn so với giá xây dựng dự toán. Kết quả thu NSNN đạt thấp cũng cho thấy nền kinh

71Theo tiến độ dự toán thì thu NSNN tám tháng 2013 phải đạt 67% dự toán.72Dự kiến tác động của việc thực hiện Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 làm giảm thu NSNN năm 2013 khoảng hơn 5.300 tỷ đồng. Thực tế triển khai thực hiện thì số thuế GTGT được gia hạn tạm tính đến 23/8/2013 là 4.245,1 tỷ đồng cho 104.015 doanh nghiệp, thuế TNDN được gia hạn là hơn 952,5 tỷ đồng của 45.252 lượt doanh nghiệp.73Tăng trưởng kinh tế sáu tháng đầu năm 2013 đạt 5%.74Số doanh nghiệp đăng ký thành lập mới tăng dần theo từng tháng (năm tháng tăng 4,8%; sáu tháng tăng 7,6%; bảy tháng tăng 8,4% và tám tháng ước tăng 9,5% so với cùng kỳ). Số doanh nghiệp tạm ngừng hoạt động tuy vẫn tăng so với cùng kỳ nhưng tốc độ tăng có xu hướng giảm dần (bốn tháng tăng 16,9%; năm tháng tăng 13%; sáu tháng tăng 12,3%; bảy tháng tăng 11,1%; 8 tháng tăng 11,3%). Số doanh nghiệp tạm ngừng hoạt động đã quay trở lại hoạt động cũng tăng dần qua từng tháng (bốn tháng khoảng 8,3 nghìn doanh nghiệp, năm tháng khoảng 8,8 nghìn doanh nghiệp, sáu tháng khoảng 9,3 nghìn doanh nghiệp; bảy tháng khoảng 10 nghìn doanh nghiệp và tám tháng có khoảng 10,7 nghìn doanh nghiệp). Tuy nhiên, số DN ngừng hoạt động vẫn tăng so với cùng kỳ. Số vốn đăng ký của doanh nghiệp thành lập mới vẫn có xu hướng giảm (bốn tháng 2013 giảm 14,1%; năm tháng giảm 16,3%; sáu tháng giảm 19,9% và bảy tháng giảm 17,5%) do những khó khăn của nền kinh tế và khả năng huy động vốn của nhà đầu tư. Một số ngành có số doanh nghiệp thành lập mới giảm so với cùng kỳ năm 2012, như nông, lâm nghiệp và thủy sản, kinh doanh bất động sản, tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, xây dựng; sản xuất, phân phối điện, gas. Một số ngành có số doanh nghiệp tạm nghỉ kinh doanh có thời hạn và ngừng hoạt động tăng như nông, lâm nghiệp và thủy sản; tài chính ngân hàng và bảo hiểm; kinh doanh bất động sản; xây dựng; sản xuất, phân phối điện, nước, gas; bán buôn, bán lẻ, sửa chữa ô tô xe máy; vận tải kho bãi, khai khoáng; giáo dục đào tạo.75Đến tháng 8/2013, mặt hàng than đá giảm 0,3% về lượng và 20,3% về giá trị; xăng dầu các loại giảm 26% về lượng và 28% về giá trị; xe máy nguyên chiếc giảm 35,5% về lượng và 12,5% về giá trị; linh kiện và phụ tùng xe máy giảm 22,4% về giá trị...768 tháng năm 2013 sản lượng dầu khai thác ước đạt 9,9 triệu tấn, côn số này năm 2012 là 9,6 triệu tấn; năm 2011 là 8,9 triệu tấn; năm 2012 là 9,2 triệu tấn.

252

tế còn nhiều khó khăn đòi hỏi cần phải được tiếp tục tháo gỡ những rào cản và tăng trưởng kinh tế cũng như tăng trưởng thu NSNN phụ thuộc rất nhiều vào những hành động chính sách trong những tháng còn lại của năm 2013.

+ Chi NSNN đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nhưng áp lực chi NSNN cao

Chi NSNN tháng 8/2013 ước đạt 7,7% dự toán năm, thấp hơn chút so với cùng kỳ các năm trước77; Lũy kế chi NSNN tám tháng đầu năm 2013 ước đạt 61,8% dự toán, tăng 5,2% so với cùng kỳ năm 2012. Trong đó chi đầu tư phát triển ước đạt 60,6% dự toán78; chi trả nợ, viện trợ đạt 65,7% dự toán, tăng 3,1% so với cùng kỳ năm 2012; chi phát triển các sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính (bao gồm chi thực hiện cải cách tiền lương) ước đạt 63,7% dự toán, tăng 9,7% so với cùng kỳ năm 2012. Nhìn chung, trong tám tháng đầu năm, mặc dù thu NSNN khó khăn nhưng công tác tổ chức điều hành NSNN đã được triển khai tích cực, chủ động, đảm bảo nguồn đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi theo dự toán; đảm bảo nguồn kinh phí thực hiện chính sách tăng lương cơ sở (từ 1.050.000 đồng/tháng lên 1.150.000 đồng/tháng) từ 1/7/2013 và bổ sung kinh phí cho công tác phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo quốc phòng, an ninh... Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế vẫn còn nhiều khó khăn, áp lực tăng chi vẫn cao (trong 8 tháng đầu năm số lượng các chính sách mới làm tăng chi NSNN79 vẫn được ban hành nhiều đã ảnh hưởng tới việc cân đối, quản lý, điều hành NSNN).

77Chi NSNN tháng 8/2012 và 8/2011 so với dự toán năm đều đạt 7,8% và chi NSNN 8/2010 là 8,4% (Nguồn: Bộ Tài chính).78Trong đó, giải ngân vốn đầu tư XDCB vốn NSNN đạt khoảng 60,3% dự toán. Ngoài ra, NSNN đã thực hiện cấp bù lãi suất tín dụng nhà nước cho Ngân hàng Phát triển và Ngân hàng Chính sách xã hội đạt 73,9% dự toán; chi cho vay chính sách đối với học sinh sinh viên đạt 71% dự toán; chi bổ sung dự trữ quốc gia đạt 69,1% dự toán...79Như chính sách hỗ trợ học sinh trung học phổ thông ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn đến 575.000 đồng/tháng (Quyết định 12/2013/QĐ-TTg ngày 24/1/2013); Tăng thêm 9,6% mức lương hưu từ 1/7/2013 (Nghị định 73/2013/NĐ-CP ngày 15/7/2013); Tăng lương cơ sở của cán bộ, công chức lên 1.150 triệu đồng/tháng (Nghị định 66/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013); Chính sách hỗ trợ nhà ở cho người có công có hộ khẩu trước 15/6/2013 (Quyết định 22/2013/QĐ-TTg ngày 26/4/2013); Tăng mức phụ cấp đặc thù đối với cán bộ, chiến sĩ trực tiếp làm công tác thi hành án hình sự (Quyết định 10/2013/QĐ-TTg ngày 24/1/2013);…

253

+ Tái cơ cấu đầu tư công còn chậm Tái cơ cấu đầu tư công được triển khai thực hiện trong tất cả các

cấp, các ngành, các doanh nghiệp nhà nước và đã đạt được những kết quả bước đầu về cơ bản là đúng hướng. Việc rà soát và hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật liên quan đến phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công gắn với quá trình tái cơ cấu kinh tế đã được triển khai mạnh mẽ80. Theo đó, việc lập và giao kế hoạch vốn đầu tư trung hạn, hàng năm có điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tế đã tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động cân đối nguồn vốn nhà nước và huy động các nguồn vốn khác cho đầu tư. Việc chuyển đổi phương thức giao kế hoạch vốn TPCP từ giao tổng số vốn và danh mục dự án sử dụng vốn TPCP (không ghi kế hoạch cụ thể từng dự án) sang giao danh mục và chi tiết mức vốn TPCP giai đoạn 2012-2015 cho từng dự án giúp khắc phục được nhược điểm của phương thức giao kế hoạch vốn trước đây là dễ phân bổ vốn sai đối tượng, đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả, không đảm bảo khả năng cân đối vốn do thực hiện không theo đúng mức vốn kế hoạch đã giao, dễ gây nợ đọng trong xây dựng cơ bản (XDCB)... Việc phân bổ vốn kế hoạch đầu tư trung hạn và kế hoạch đầu tư hàng năm được thực hiện công khai, minh bạch theo các tiêu chí, định mức phân bổ vốn. Việc rà soát danh mục các dự án đầu tư XDCB và bố trí phân bổ vốn đầu tư từ nguồn NSNN và nguồn TPCP theo các ưu tiên đã được quan tâm, chú trọng. Trên cơ sở rà soát, điều chỉnh vốn đầu tư từ NSNN, quy mô đầu tư từ NSNN đảm bảo mục tiêu đề ra tại Quyết định 339/QĐ-TTg ngày 19/2/201381, cơ cấu đầu 80Như đã xây dựng và ban hành Nghị định số 66/2012/NĐ-CP ngày 6/9/2012 quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Nghị định 10/2013/NĐ-CP ngày 11/1/2013 về quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; Thông tư 161/2012/TT-BTC ngày 2/10/2012 quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước; đặc biệt là Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ (TPCP), Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) tại các địa phương; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ;...81Chi đầu tư từ NSNN/tổng chi NSNN năm 2012 là 21,5%. Theo Quyết định 339/QĐ-TTg ngày 19/2/2013: “… hàng năm tăng dần tiết kiệm từ NSNN cho đầu tư; dành khoảng 20% - 25% tổng chi ngân sách cho đầu tư phát triển. Đổi mới cơ bản cơ chế phân bố và quản lý sử dụng vốn, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán và lãng phí, nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước”.

254

tư từ NSNN đảm bảo các ưu tiên theo các lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, giao thông, giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh. Theo đó, vốn nhà nước được đầu tư một cách tập trung, hiệu quả hơn. Từng bước khắc phục tình trạng dàn trải, thất thoát, lãng phí. Trách nhiệm, quyền hạn của các cấp, các ngành được quy định cụ thể hơn, góp phần tích cực vào việc phòng chống tiêu cực, tham nhũng trong đầu tư từ nguồn vốn nhà nước.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được cũng cho thấy tiến trình tái cơ cấu đầu tư công còn chậm. Nguyên nhân là do một số thể chế liên quan tới tái cơ cấu đầu tư công chậm được ban hành như Luật Quy hoạch, Luật Đô thị, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, Luật NSNN sửa đổi, Luật Đầu tư công,… Ngoài ra, do trước đây nhiều dự án được phê duyệt vượt quá khả năng cân đối vốn nên hiện nay vẫn chưa xử lý xong, đặc biệt là khu vực địa phương quản lý. Việc giảm mạnh tỷ lệ đầu tư nhà nước thời gian gần đây cũng là nhân tố ảnh hưởng tới tái cơ cấu đầu tư công, hơn thế việc giảm nhanh và mạnh tỷ lệ đầu tư của nhà nước trong bối cảnh tăng trưởng vẫn dựa vào yếu tố vốn là chủ yếu đã tác động làm cho tăng trưởng kinh tế giảm sút.

- Số bội chi NSNN tám tháng đầu năm 2013 tăng cao so với cùng kỳ các năm trước đó.

Với việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN trong tám tháng đầu năm 2013 đã làm bội chi NSNN tăng hơn so với các năm trước đó (bội chi NSNN tám tháng đầu năm 2013 bằng 74% dự toán năm, tăng 17% so với cùng kỳ 2012; trong khi đó bội chi NSNN tám tháng năm 2012 là 72,8% dự toán; năm 2011 là 31,8% dự toán và năm 2010 là 33,7% dự toán).

- Huy động vốn cho đầu tư phát triển trong những tháng đầu năm khá thuận lợi, nợ công vẫn duy trì trong giới hạn đề ra.

Trong tám tháng đầu năm 2013, Bộ Tài chính đã chủ động thực hiện huy động các nguồn vốn nhàn rỗi từ các quỹ của nhà nước, phát hành TPCP cho bù đắp bội chi NSNN và đầu tư từ nguồn TPCP. Trong phát hành trái phiếu Chính phủ đã phối hợp chặt chẽ với chính sách tiền

255

tệ, thực hiện huy động với lãi suất hợp lý, tạo điều kiện giảm dần lãi suất thị trường, giảm gánh nặng cho ngân sách, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và kiểm soát lạm phát, giảm dần lãi suất thị trường, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp. Tổng số huy động vốn qua phát hành TPCP đạt 68,5% kế hoạch được giao. Trong đó, đã tổ chức huy động đạt 69,1% nhiệm vụ huy động vốn trong nước để bù đắp bội chi NSNN và cho đầu tư phát triển năm 2013. So với tháng 7, tình hình huy động TPCP tháng 8 diễn biến tuy có khả quan hơn (khối lượng huy động tăng hơn hai lần so với tháng 7) song vẫn còn thấp so với yêu cầu đặt ra cho những tháng còn lại của năm 2013.

Về vay nợ nước ngoài, trong tám tháng 2013, tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi được ký kết cao hơn 29,12% so với cùng kỳ năm 2012. Trị giá giải ngân trong tháng 8/2013 là hơn 420 triệu USD. Lũy kế giải ngân các dự án vay nợ, viện trợ tám tháng 2013 là hơn 2.500 triệu USD, trong đó có 671 triệu USD giải ngân trực tiếp cho ngân sách. Việc giải ngân được thực hiện kịp thời, đúng theo các quy định của các hiệp định vay, hợp đồng uỷ quyền cho vay lại đã ký. Ngoài ra, tính đến 20/8/2013, tổng giá trị các khoản vay có bảo lãnh Chính phủ đã cấp khoảng 1.990 triệu USD, trong đó cấp bảo lãnh đối với các khoản vay nước ngoài chiếm 82,6%, bảo lãnh vay trong nước chiếm 17,4%.

Về nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia, tính đến cuối năm 2012, so với GDP dư nợ công đạt 55,5%; dư nợ Chính phủ đạt 43,1% và dư nợ nước ngoài của quốc gia là 42% nằm trong giới hạn quy định.

2. Thách thức trong trung hạn và những vấn đề đặt ra

Có thể thấy, các kết quả đạt được trong thực hiện chính sách tài khóa những tháng đầu năm 2013 có cả kết quả tích cực và kết quả tiêu cực. Việc thực hiện chính sách tài khóa cũng cho thấy những tồn tại và thách thức đặt ra đòi hỏi cần phải được giải quyết trong thời gian tới để nâng cao hiệu quả huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước thực hiện chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh, gắn với các đột phá chiến

256

lược đã đề ra. Thách thức trong ngắn hạn hiện nay là làm thế nào để thực hiện chính sách tài khóa đạt được các mục tiêu kế hoạch tài chính – NSNN năm 2013 đã đề ra, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, khuyến khích đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế năm 2013, đồng thời đảm bảo thực hiện và hoàn thành nhiệm vụ thu, chi NSNN theo dự toán đã được Quốc hội thông qua. Thách thức trong trung hạn là chính sách tài khóa đứng trước bốn áp lực: (1) từng bước giảm dần tỷ lệ động viên vào NSNN so với GDP, (2) nhu cầu tăng chi đáp ứng các nhiệm vụ về phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chính sách an sinh xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng; (3) đảm bảo tính bền vững của NSNN; và (4) hỗ trợ thực hiện có hiệu quả 3 đột phá chiến lược gắn với quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng.

- Tỷ lệ động viên vào NSNN có xu hướng giảm. Xem xét mức độ động viên ngân sách cho thấy quy mô thu NSNN

so với GDP bình quân giai đoạn 2001-2010 là 26,6% GDP, trong đó thu ngân sách từ thuế, phí đạt 24,2% GDP. Trong ba năm gần đây, mức độ động viên ngân sách có xu hướng giảm (năm 2011 là 28,5%; năm 2012 là 22,9%; năm 2013 tỷ lệ động viên kế hoạch là 24,2% GDP, trung bình ba năm 2011-2013 là 25,2% GDP, thấp hơn so với tỷ lệ huy động bình quân của 10 năm trước đó), khả năng chỉ đạt 20-21% GDP82. Đây cũng là xu hướng phù hợp với Nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội của Quốc hội, Chiến lược tài chính đến năm 2020 và Chiến lược cải cách thuế giai đoạn 2011-2020 đều yêu cầu phải giảm dần tỷ lệ động viên vào NSNN so với GDP. Tuy nhiên, căn cứ tỷ lệ huy động thực tế ba năm 2011-2013 và dự kiến hai năm 2014-2015, khả năng tỷ lệ huy động NSNN trên GDP dự kiến khó đạt 23-24% GDP như mục tiêu đề ra.

Xét về cơ cấu thu ngân sách, thu nội địa chiếm tỷ trọng cao trong tổng thu NSNN và có xu hướng tăng. Thu NSNN từ các sắc thuế gắn trực tiếp với sản xuất, kinh doanh trong nước như thuế TNDN, thuế

82Nguyên nhân thu NSNN hai năm 2012-2013 đạt thấp chủ yếu do yếu tố kinh tế (tăng trưởng thấp, các doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn,…), tác động do yêu cầu đổi mới cơ cấu kinh tế, đặc biệt là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng, cộng với ảnh hưởng của việc điều chỉnh chính sách miễn giảm thuế, tạo điều kiện tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, thu hút đầu tư mới.

257

TNCN, thuế GTGT trong tổng thu NSNN ngày càng tăng. Nhờ đó, thu nội địa (không kể dầu thô) trong tổng thu NSNN đã tăng từ 50,7% năm 2001 lên 62,6% năm 2012 và ước đạt 66,8% năm 2013.

Tuy nhiên, tốc độ tăng thu ngân sách trong những năm gần đây cũng thể hiện xu hướng giảm mạnh từ 29,4% năm 2010 xuống 9,8% năm 2013. Hơn nữa, cơ cấu động viên NSNN mặc dù đã có chuyển biến tích cực nhưng tỷ lệ những khoản thu “không thường xuyên” vẫn còn cao (dầu thô, giao quyền sử dụng đất, bán tài sản thuộc sở hữu nhà nước), chiếm khoảng ¼ tổng thu NSNN. Bên cạnh đó, tỷ lệ động viên ngân sách có xu hướng giảm đang là thách thức đối với Việt Nam trong việc đảm bảo nguồn thu cho NSNN trong những năm trước mắt. Trong những năm qua, việc thực hiện các biện pháp miễn, giảm, gia hạn thời hạn nộp thuế và các khoản thu NSNN đã tác động làm giảm thu NSNN, bên cạnh đó việc thực hiện Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TNCN và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TNDN, thuế GTGT cũng sẽ làm giảm thu NSNN trong một số năm đầu thực hiện. Tuy nhiên, xét về dài hạn việc giảm mức động viên sẽ tạo điều kiện để doanh nghiệp có thêm nguồn lực tài chính, tăng tích lũy tái đầu tư. Khi doanh nghiệp phát triển sẽ tạo ra nhiều hàng hóa, của cải vật chất cho xã hội, tạo thêm nhiều lợi nhuận, nhờ đó nguồn thu NSNN cũng sẽ ổn định và tăng trưởng trong trung và dài hạn.

Trong xu thế giảm tỷ lệ huy động vào NSNN đòi hỏi việc huy động các nguồn lực vào NSNN phải hiệu quả, có tính bền vững. Tuy nhiên, trong thời gian qua, mặc dù các chính sách về thu NSNN đã được ban hành và thường xuyên được hoàn thiện nhưng việc huy động một số nguồn lực tài chính còn chưa hiệu quả như huy động nguồn lực từ đất đai, hay việc quy định tỷ lệ đầu tư trở lại chưa rõ ràng và có sự khác nhau giữa các ngành, lĩnh vực cũng làm cho hiệu quả huy động nguồn lực bị hạn chế.

- Áp lực chi NSNN gia tăng cùng với xu thế hình thành các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách làm phân tán nguồn lực tài chính nhà nước

258

Quy mô chi NSNN xét về số tuyệt đối và so với GDP giai đoạn 2001-2009 cho thấy xu thế tăng dần qua các năm83. Tuy nhiên trong ba năm trở lại đây quy mô chi NSNN so với GDP có xu thế giảm, tốc độ tăng chi cũng giảm đáng kể. Điều này thể hiện kết quả của việc thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ trong thời gian qua. Xét về cơ cấu chi NSNN, trong ba khoản chi lớn là chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ viện trợ thì chi thường xuyên chiếm tỷ trọng cao trong tổng chi NSNN và có xu hướng tăng lên qua các năm, trong khi đó hai khoản chi còn lại có xu hướng giảm, đặc biệt là chi đầu tư phát triển.

Việc giảm chi đầu tư từ NSNN thời gian qua cũng đã phần nào đã tác động làm sụt giảm mạnh tỷ trọng đầu tư xã hội so với GDP. Trong bối cảnh cơ cấu và cơ chế vận hành nền kinh tế không có gì thay đổi, vốn đầu tư vẫn là yếu tố chủ yếu quyết định tăng trưởng (tức là mô hình tăng trưởng vẫn dựa vào yếu tố vốn là chủ yếu) trong khi quá trình chuyển đổi, tái cơ cấu kinh tế chưa có nhiều chuyển biến đã tác động tới sự suy giảm lâu dài của tăng trưởng cũng như tác động tới sức khỏe của doanh nghiệp bị suy yếu do cầu giảm.

Như vậy, xét trong mối quan hệ giữa thu và chi NSNN thì trong khi quy mô thu NSNN khó có thể duy trì ở mức như thời gian qua, áp lực tăng chi NSNN để thực hiện các chính sách an sinh xã hội đang có xu hướng mở rộng. Việc mở rộng chi thường xuyên cũng là vấn đề cần phải xem xét vì các khoản chi này thường khó cắt giảm hơn so với chi đầu tư phát triển. Ngoài ra, tình trạng chi bổ sung dự toán để thực hiện các chính sách mới, đặc biệt là các đề án được cấp có thẩm quyền quyết định đang có xu hướng gia tăng đã ảnh hưởng tới công tác lập dự toán ngân sách hàng năm cũng như quản lý, điều hành NSNN. Mặt khác, việc thực hiện ba đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu kinh tế là một quá trình lâu dài, mặc dù không đề cập tới các chi phí cho việc thực hiện các đột phá chiến lược cũng như thực hiện tái cơ cấu kinh tế nhưng cũng có thể thấy rằng để thực hiện các mục tiêu này cũng đòi hỏi phải có những nguồn lực nhất định. Điển hình là việc thực hiện đột phá chiến

83Trừ năm 2008 do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế tài chính.

259

lược về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng với nhu cầu vốn lớn trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế đang chậm lại, huy động thêm nguồn lực vào ngân sách khó khăn và việc thực hiện huy động vốn theo mô hình đối tác công tư mặc dù đã được thí điểm áp dụng84 nhưng trên thực tế vẫn chưa có khung khổ pháp lý thích hợp có hiệu quả.

Để thực hiện một số mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mang tính chất ngành, lĩnh vực, trong nhiều năm qua Chính phủ đã ban hành và thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và chương trình mục tiêu nhằm đạt được các mục tiêu trong từng ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, các chương trình mục tiêu hiện đang có xu hướng trở thành một nội dung chi hàng năm (chi NSNN cho các chương trình mục tiêu Quốc gia khá lớn, chiếm 3,52% tổng chi NSNN) trong khi kết quả từ việc đầu tư từ ngân sách thực hiện các mục tiêu lại chưa rõ ràng, nhiều mục tiêu đạt thấp so với kế hoạch đề ra85, một số chương trình có các nội dung trùng lắp. Tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách cho các chương trình mục tiêu cũng đang có xu hướng tăng lên dẫn tới sự không rõ ràng trong thực hiện các mục tiêu phát triển. Hơn thế, việc hình thành các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhằm thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể cũng đang làm phân tán nguồn lực tài chính nhà nước.

- Bội chi ngân sách kéo dài

Bội chi NSNN sau một số năm tăng cao đã có sự cải thiện hơn trong những năm gần đây. Bội chi NSNN năm 2013 được Quốc hội thông qua là 4,8%, bội chi NSNN năm 2012 thực hiện bằng mức Quốc hội phê duyệt 4,8% GDP (tính theo GDP kế hoạch) và bằng 4,3% GDP (tính theo GDP thực tế). Bội chi NSNN năm 2011 (theo số quyết toán) là 4,4% GDP, giảm đáng kể so với mức bình quân 5,2% của giai đoạn 2001-2010. Có thể thấy, để hạn chế sự gia tăng của nợ công và từng bước mở rộng không gian tài khóa, trong những năm gần đây Việt Nam

84Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư.85Ví dụ như mục tiêu về số làng nghề đang bị ô nhiễm môi trường đặc biệt nghiêm trọng của Chương trình khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường chỉ đạt 8,5% mục tiêu giai đoạn 2012-2015.

260

đã chủ động thực hiện một số biện pháp để giảm dần mức bội chi ngân sách, trong đó có việc sử dụng một số khoản tăng thu để ưu tiên bù đắp bội chi NSNN. Với mức bội chi NSNN năm 2013 là 4,8% GDP, dự kiến đến 31/12/2013 dư nợ công khoảng 56% GDP, dư nợ Chính phủ khoảng 43,5% GDP và dư nợ quốc gia khoảng 45,2% GDP. Nhìn chung, quy mô nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia hiện đều nằm trong giới hạn quy định, đảm bảo an toàn, an ninh tài chính quốc gia.

Tuy nhiên, bội chi NSNN kéo dài ngay cả trong những năm có tốc độ tăng thu cao sẽ là thách thức đối với công tác quản lý, điều hành ngân sách do không gian tài khóa bị thu hẹp. Hơn nữa, sự gia tăng của nợ Chính phủ và nợ công trong điều kiện bội chi ngân sách kéo dài dễ tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất ổn đối với nền kinh tế. Đồng thời khi dư nợ công cao sẽ gây khó khăn cho công tác huy động vốn của Chính phủ, chi phí huy động sẽ cao hơn, mức độ tín nhiệm sẽ giảm đi. Như vậy, để đảm bảo khả năng tích lũy, mở rộng không gian tài khóa thì cần sử dụng nguồn tăng thu nhiều hơn cho việc giảm nợ Chính phủ, nợ công. Đặc biệt là tái khởi động việc nghiên cứu và triển khai xây dựng Quỹ kích thích kinh tế theo Nghị quyết 36/2009/QH12 để tạo cơ sở vững chắc cho điều hành chính sách tài khóa “nghịch chu kỳ”.

- Nợ công hiện nằm trong giới hạn quy định nhưng đã tiệm cận ngưỡng

Tính đến cuối năm 2012, các chỉ số về nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia vẫn trong giới hạn quy định, mặc dù khi xem xét nghĩa vụ trả nợ so với tổng thu thường xuyên trong những năm gần đây có xu hướng giảm nhưng xét về số tuyệt đối lại tăng lên. Đặc biệt khi xem xét xu hướng vay nợ trong thời gian qua cùng với các chỉ tiêu về nợ công dự kiến cho giai đoạn 2013-2015 theo Quyết định 689/QĐ-TTg ngày 4/5/2013 của Thủ tướng Chính phủ về Chương trình quản lý nợ trung hạn cho thấy giới hạn nợ đã tiệm cận ngưỡng (dự kiến đến 2015 nợ công so với GDP là 62,6%; nợ Chính phủ so với GDP là 48,5%). Điều này chỉ ra rằng không gian tài khóa cho việc vay nợ bị giới hạn, đồng nghĩa với điều này là việc mở rộng chính sách tài khóa

261

thông qua tăng vay nợ và chi tiêu ngân sách là hạn hẹp trong thời gian tới. Đây chính là thách thức lớn trong điều kiện tăng trưởng kinh tế có xu hướng chậm lại, sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp khó khăn, đầu tư tư nhân giảm sút và đòi hỏi nhu cầu đầu tư từ khu vực nhà nước tăng lên.

- Cơ chế giằng co giữa trung ương và địa phương trong việc phân cấp ngân sách

Bên cạnh những kết quả tích cực trong thực hiện Luật NSNN năm 2002 thời gian qua cũng cho thấy những hạn chế trong việc thi hành Luật NSNN 2002. Trong đó, việc giải quyết tốt mối quan hệ giữa trung ương và địa phương trong quá trình phân cấp NSNN và quan hệ giữa các cơ quan trung ương trong quá trình phân công thực hiện nhiệm vụ về NSNN. Cùng với sự mở rộng về số tuyệt đối của quy mô thu ngân sách chung, quy mô các khoản thu mà ngân sách địa phương (NSĐP) được hưởng 100% và các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và NSĐP có xu hướng tăng. Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế những năm gần đây khó khăn, tốc độ tăng của các khoản thu mà NSĐP được hưởng 100% có xu hướng chậm hơn so với tốc độ tăng các khoản thu ngân sách chung nhưng xét theo tỷ lệ tương đối, tỷ trọng thu NSĐP trong tổng thu NSNN đã có xu hướng tăng đáng kể kể từ sau khi có Luật NSNN (2002), từ 24% năm 2003 lên 38% năm 2010 (không bao gồm số bổ sung từ NSTW cho NSĐP). Số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tự cân đối được ngân sách và có điều tiết về trung ương trong thời kỳ ổn định 2011-2015 là 13 địa phương. Tổng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng từ 47,5% năm 2003 (trước thời điểm thực hiện Luật NSNN (2002) lên 52,1% năm 2010 (bao gồm cả số bổ sung cân đối), ngược lại, quy mô chi của NSTW giảm đáng kể, từ 52,5% xuống 46,9% trong cùng giai đoạn.

Tuy nhiên, sự chủ động của chính quyền địa phương trong việc huy động nguồn thu còn hạn chế vì các sắc thuế được phân chia 100% cho NSĐP có hiệu suất thu thuế thấp và chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do

262

trung ương quy định. Hơn nữa, ngoài các loại phí, lệ phí do trung ương thống nhất ban hành, địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật quy định. Do đó, phần lớn ngân sách cho chính quyền địa phương là nguồn thu phân chia và số bổ sung từ NSTW, trong đó có nhiều tỉnh đang phải dựa đáng kể vào bổ sung từ NSTW. Trong khi đó, nhu cầu tăng chi của các cấp chính quyền địa phương không ngừng được mở rộng, gắn với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Theo cơ chế hiện hành, các tỉnh có số thu ngân sách tăng được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách (hiện nay là 5 năm, trước đây là 3 năm). Cách làm này là có lợi đối với những tỉnh có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, có tiềm năng tăng thu lớn trong những giai đoạn nền kinh tế phát triển tốt, trong khi đó những tỉnh có số thu thấp lại rất ít được hỗ trợ thêm từ nguồn tăng thu ngân sách chung do nguồn tăng thu ngân sách chỉ được tập trung một phần về NSTW (theo tỷ lệ phân chia). Hơn nữa, việc khống chế các tỷ lệ cứng (mức sàn) đối với chi cho giáo dục đào tạo, chi khoa học công nghệ… có ưu điểm là thể hiện trọng tâm và ưu tiên chi NSNN cho các lĩnh vực này, song thực tế thực hiện có thể tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt đối với các địa phương. Số ngân sách được phân bổ cho các lĩnh vực này có thể không sử dụng hết trong khi lại không điều chuyển được cho các lĩnh vực khác do bị khống chế về tỷ lệ chi. Vì thế, đã hạn chế sự chủ động cho địa phương trong việc đưa ra các quyết định phân bổ ngân sách để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn.

- Tài chính của chính quyền địa phương còn nhiều bất cậpVấn đề nợ đọng trong xây dựng cơ bản tại nhiều địa phương hiện

vẫn là vấn đề nổi cộm86 đòi hỏi cần phải được giải quyết để vừa tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương và thực hiện tái cơ cấu đầu tư công hiệu quả. Tuy nhiên, như 86Kiểm toán Nhà nước đã công bố con số nợ đọng xây dựng cơ bản của 63 địa phương đến hết năm 2011 là 91.273 tỉ đồng. Đặc biệt có 15/63 địa phương nợ vốn đầu tư XDCB ở mức trên 100% kế hoạch vốn đầu tư XDCB năm 2011 là Yên Bái, Lào Cai, Hà Giang, Hải Dương, Quảng Ninh, Thái Bình, Bắc Ninh, Nghệ An, Hà Tĩnh, Đăk Lăk, Lâm Đồng, Đồng Tháp, Bến Tre, Hậu Giang (Nguồn: Kiểm toán nhà nước).

263

trên đã đề cập, việc huy động nguồn lực nói chung và nguồn lực tài chính nói riêng của chính quyền địa phương hiện đang gặp nhiều khó khăn do những cản trở của cơ chế phân cấp, đặc thù địa phương cũng như năng lực quản lý và điều hành,… Ngoài ra, tình trạng manh mún, yếu kém cả về quy mô và tiềm lực của các quỹ đầu tư phát triển địa phương, quỹ bảo lãnh tín dụng doanh nghiệp vừa và nhỏ,… cũng cản trở quá trình tái cấu trúc tại các địa phương.

- Kỷ luật tài khóa lỏng lẻo, vấn đề công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình mặc dù đã có những tiến bộ nhưng cần được tăng cường hơn nữa

Kỷ luật tài khóa lỏng lẻo được thể hiện rõ khi tình trạng chi NSNN vượt dự toán còn xảy ra phổ biến ở nhiều bộ, ngành và địa phương cũng như trong từng đơn vị ngân sách87 với mức độ lớn và có xu hướng tăng theo thời gian (hình 1, 2); vấn đề nợ xây dựng cơ bản của các địa phương khá phổ biến nhưng đặc biệt hơn là có nhiều tỉnh ngưỡng nợ xây dựng cơ bản đã vượt quá tỷ lệ quy định, việc nợ xây dựng cơ bản không chỉ ở cấp tỉnh mà có cả ở cấp xã. Nguyên nhân có nhiều lý do cả ở khía cạnh chính sách cũng như thực hiện chính sách và công tác dự báo còn nhiều hạn chế… Vấn đề chế tài xử phạt còn chưa nghiêm càng làm cho việc thực hiện kỷ luật tài khóa bị hạn chế.

87Báo cáo kiểm toán năm 2012 về kết quả Kiểm toán nhà nước niên độ ngân sách năm 2011 cho thấy: đối với việc sử dụng kinh phí sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức, Kiểm toán Nhà nước đã xác định sử dụng sai nguồn kinh phí hơn 1.840 tỷ đồng; chi hỗ trợ không đúng chế độ, nhiệm vụ chi 41,6 tỷ đồng; chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức 196 tỷ đồng; sử dụng nguồn dự phòng ngân sách sai mục đích 238,6 tỷ đồng; cho vay sai quy định 33 tỷ đồng; tạm ứng sai quy định 1.125 tỷ đồng; cho vay, tạm ứng chậm thu hồi 3.008 tỷ đồng trong khi hằng năm NSNN vẫn phải đi vay và trả lãi. Tình trạng sử dụng nguồn tăng thu và dự toán không đúng quy định vẫn chưa có chuyển biến, vẫn còn sử dụng sai 325 tỷ đồng nguồn tăng thu để chi thường xuyên, mua tài sản, hỗ trợ các đơn vị, chi trả nợ tạm ứng vốn nhàn rỗi của KBNN. Chi chuyển nguồn sai quy định là 103,8 tỷ đồng; chi ứng trước dự toán vượt tỷ lệ quy định khá lớn.

264

Hình 1. Chi NSNN: Số dự toán và quyết toán (Đvt: tỷ đồng)

Nguồn: Bộ Tài chính.

Hình 2. Chi NSTW và chi NSĐP: số dự toán và quyết toán (Đvt: tỷ đồng)

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa đã được cải thiện đáng kể trong thời gian gần đây nhưng mới chỉ ở dạng đưa ra các số liệu tổng thể về dự toán và quyết toán NSNN trong khi quá trình thực hiện cũng như vấn đề trách nhiệm giải trình lại chưa được thể hiện rõ. Việc công khai và giải trình không đúng và đủ, thiếu rõ ràng, chính xác sẽ gây nguy hiểm ở chỗ dễ dẫn tới việc đánh giá không đúng tình hình, không dự báo chính xác xu hướng, đưa ra nhận định sai dẫn tới các quyết sách, chủ trương không phù hợp và đưa ra giải pháp chính sách không chuẩn. Từ đó, rủi ro trong ban hành chính sách sẽ rất lớn, hệ quả là chi phí thực hiện chính sách kém hiệu quả, ảnh hưởng nghiêm trọng tới việc thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN nói riêng và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nói chung.

265

Tất cả những bất cập và thách thức nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân mà trong đó có thể kể tới là: (i) thể chế chưa được hoàn thiện. Sự chậm trễ trong ban hành các văn bản quản lý cũng như sự dùng dằng và xung đột giữa các văn bản luật càng làm cho quá trình thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nói chung và thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế nói riêng bị ảnh hưởng. Điển hình là việc sửa đổi Hiến pháp còn chậm trễ đã ảnh hưởng tới việc xây dựng và ban hành các văn bản luật liên quan như Luật NSNN sửa đổi; sự xung đột, không rõ ràng về phạm vi điều chỉnh cũng như mối quan hệ giữa các luật trong ban hành các văn bản luật như Luật Đầu tư công, Luật NSNN, Luật Xây dựng,… đã gây ảnh hưởng lớn tới kết quả thực hiện các nhiệm vụ đề ra; (ii) cơ chế tài chính trong một số lĩnh vực chưa được giải quyết triệt để như cơ chế giá, cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp,…; (iii) cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ tài chính - NSNN; cơ chế giám sát, kiểm tra, thanh tra còn nhiều bất cập đòi hỏi cần phải được tăng cường hơn nữa; (iv) chất lượng nguồn nhân lực trong phát triển kinh tế còn nhiều hạn chế cũng là nhân tố tác động trực tiếp tới quá trình định hướng và điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính-NSNN nói riêng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nói chung;…

3. Định hướng giải pháp

Để giải quyết những tồn tại, thách thức nêu trên đòi hỏi phải có những giải pháp trước mắt và lâu dài nhằm giải quyết các vấn đề tồn tại, qua đó thúc đẩy và nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước, đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Việc điều chỉnh chính sách tài khóa (CSTK) trong thời gian qua cho thấy không gian để chính sách tài khóa mở rộng là rất hạn chế. Việc phát huy tác dụng hoặc mang lại những tác động tạo nên “sức bật mới” cho tăng trưởng từ việc thực hiện chính sách tài khóa theo Nghị quyết 01/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP đòi hỏi phải có thời gian. Mặt khác, các giải pháp về thuế đã được khai thác và triển khai áp dụng gần như triệt để nhằm tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Nếu tiếp tục thực hiện các giải pháp về miễn, giảm, giãn

266

thời hạn nộp thuế của một số sắc thuế, khoản thu NSNN như giai đoạn vừa qua sẽ gây khó khăn trong công tác điều hành tài chính - ngân sách của Chính phủ, nhất là trong bối cảnh thu NSNN đang gặp nhiều khó khăn. Nợ chính phủ, nợ công đã ở mức cao, dư địa so với ngưỡng an toàn không còn nhiều, đặc biệt trong bối cảnh tăng trưởng đạt thấp so với dự kiến sẽ đẩy tỷ lệ nợ công và nợ Chính phủ so với GDP tăng.

Do vậy, giải pháp trước mắt là: (1) Cần tập trung thực hiện có hiệu quả các giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh theo các Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết số 01/NQ-CP và Nghị quyết số 02/NQ-CP của Chính phủ. Đồng thời, tiếp tục hướng dẫn, chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương triển khai thực hiện nghiêm túc Chỉ thị 09/CT-TTg ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ. Tập trung tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, tăng sức mua, tăng tổng cầu nền kinh tế và đẩy mạnh tiêu thụ hàng hóa thông qua việc đánh giá tình hình thực hiện các giải pháp về thuế và chi tiêu ngân sách trong thời gian qua, từ đó rà soát lại các chính sách thu, chi ngân sách, thực hiện cơ cấu lại thu, chi NSNN, trong đó đối với chính sách chi NSNN cần: (i) tập trung đầu tư cho khu vực nông nghiệp, nông thôn nhằm tạo ra tác động lan tỏa thúc đẩy tăng trưởng trong khu vực này, từ đó kích thích tăng tổng cầu ; (ii) đẩy nhanh việc ứng trước một phần ngân sách cho địa phương giải quyết nhu cầu nhà ở tái định cư; (iii) đảm bảo nguồn lực giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản, nhất là những dự án quan trọng, cấp bách, những dự án có thể hoàn thành sớm và đưa vào sử dụng ; (iv) Trong quản lý chi tiêu ngân sách, cần quán triệt việc không ban hành các chính sách, chế độ, định mức làm tăng chi ngân sách mà không có nguồn đảm bảo, thực hiện kiểm soát chi tiêu ngân sách chặt chẽ, hiệu quả. Ngoài ra, để thúc đẩy cầu cần đảm bảo ngân sách để thực hiện các chương trình xúc tiến đầu tư cùng với việc đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ đối tác nhằm củng cố và mở rộng thị trường, phát triển thị trường trong và ngoài nước, trong đó đối với thị trường trong nước cần chú trọng khu

267

vực nông thôn; (2) Trong đầu tư công, cần rà soát lại các chương trình, dự án đầu tư công hiện hành để xác định thứ tự ưu tiên. Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia cần có đánh giá và rà soát cụ thể, đặc biệt là những chương trình kém hiệu quả, mục tiêu đạt thấp, các chương trình đã được thực hiện tương đối dài (khoảng trên mười năm mà vẫn chưa thực hiện xong nhiệm vụ) có thể xem xét kết thúc, các nhiệm vụ trọng tâm trong chương trình cần tiếp tục thực hiện có thể chuyển sang hoạt động thường xuyên của ngành. Trong đầu tư xây dựng cơ bản cần tập trung giải quyết nợ đọng trong XDCB. Xác định lộ trình và thứ tự ưu tiên hợp lý để xử lý nợ đọng XDCB, đặc biệt là quán triệt tinh thần của Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng XDCB tại các địa phương; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và TPCP. Thực hiện rà soát và phân loại nợ XDCB. Các bộ, ngành, địa phương phải ưu tiên bố trí vốn để xử lý nợ đọng XDCB trong kế hoạch phân bổ vốn đầu tư từ NSNN, bảo đảm hàng năm phải xử lý được ít nhất 30% khối lượng nợ đọng XDCB, hướng tới không còn nợ đọng XDCB. Các địa phương chỉ được bố trí vốn cho các dự án mới sau khi đã bố trí đủ vốn để xử lý nợ đọng theo kế hoạch. Những địa phương có nợ đọng XDCB lớn không được bố trí vốn cho việc khởi công mới các dự án. Trường hợp cần thiết thực hiện đình hoãn một số dự án để xử lý nợ đọng trong XDCB.

Xét về dài hạn, để phát triển kinh tế - xã hội có hiệu quả với trọng tâm là thực hiện ba khâu đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng cần ưu tiên tập trung rà soát và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng, thực hiện cải cách hành chính. Thể chế rõ ràng, minh bạch mới có thể thúc đẩy các hoạt động kinh tế - xã hội phát triển, tạo niềm tin và sự ủng hộ của nhân dân trong thực hiện các cải cách. Do vậy, trong thời gian tới cần hoàn thiện hệ thống thể chế trong lĩnh vực tài chính - NSNN, đặc biệt là giải quyết tốt mối quan hệ

268

giữa các luật trong lĩnh vực tài chính - NSNN với các lĩnh vực liên quan khác, tránh tình trạng dùng dằng về mặt thể chế. Trong đó Hiến pháp sửa đổi cần sớm hoàn thiện và thông qua tạo cơ sở cho việc xây dựng và ban hành Luật NSNN sửa đổi.

Trên cơ sở hoàn thiện hệ thống thể chế, trong lĩnh vực tài chính - NSNN cần thực hiện cải cách căn bản phương thức quản lý NSNN theo hướng hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN giữa trung ương và địa phương, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của người đứng đầu trong việc sử dụng nguồn lực công cùng với việc đẩy mạnh cơ chế giám sát. Nghiên cứu và xây dựng thực hiện có lộ trình việc chuyển đổi phương thức quản lý ngân sách từ kiểm soát đầu vào sang quản lý gắn với kết quả cũng như triển khai xây dựng khuôn khổ pháp lý cho việc thực hiện khuôn khổ tài chính và khuôn khổ chi tiêu trung hạn, đảm bảo việc phân bổ ngân sách gắn với các mục tiêu, ưu tiên chiến lược trong từng thời kỳ. Ngoài ra, cần tăng cường kỷ luật tài khóa. Kỷ luật tài khóa chặt chẽ, minh bạch, đảm bảo CSTK không chỉ hướng tới tăng trưởng mà còn giúp thị trường, người dân hiểu nền kinh tế, tạo ra sự ổn định lâu dài cho đất nước. Bên cạnh việc tăng cường kỷ luật tài khóa cần phải công khai, minh bạch và tăng trách nhiệm giải trình tài khóa. Các thông tin về chính sách công, chi tiêu, thâm hụt ngân sách… phải được công khai, minh bạch, giúp thị trường hiểu trạng thái thực của nền kinh tế. Bởi đó là nguồn gốc của sự đồn đoán, nguồn gốc gây mất niềm tin. Điều hành vĩ mô sẽ rất khó khăn khi thị trường mất niềm tin. Do vậy, thực hiện tốt công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa sẽ góp phần tạo niềm tin trong công chúng, góp phần thực hiện tốt các nhiệm vụ của chính sách tài khóa.

Trong tái cấu trúc nền kinh tế, quá trình tái cấu trúc là một quá trình lâu dài nên chính sách tài khóa, dưới góc độ là chính sách thu và chi ngân sách, CSTK phải có đủ tầm nhìn trung và dài hạn. Với tầm trung và dài hạn, CSTK sẽ tạo ra sự tiên lượng về chính sách đối với thị trường do vậy CSTK phải: (i) đảm bảo được ngân sách bền vững, ổn định, đặc biệt là phải tạo được một nền tảng không lấn át khu vực

269

tư nhân, hiệu quả cho khu vực kinh tế công, từ đó thúc đẩy chung hiệu quả của nền kinh tế; (ii) toàn bộ nền kinh tế hướng tới các khoản đầu tư, thị trường bất động sản và chứng khoán sẽ phát triển lên, các điều kiện kinh tế nở rộ, CSTK nên theo nguyên tắc nghịch chu kì. Khi cả thị trường trong “cơn say” đầu tư và chi tiêu, Chính phủ cần giảm chi tiêu và giữ thặng dư ngân sách, để trong tương lai nếu nền kinh tế gặp trục trặc, Chính phủ có dư địa về chính sách để can thiệp; (iii) sự phối hợp giữa CSTK và chính sách tiền tệ là tối quan trọng trong đảm bảo sự cân đối, ổn định của nền kinh tế vĩ mô. Khi CSTK chi tiêu quá nhiều, chính sách tiền tệ phải có biện pháp giảm sự hưng phấn đó. Ngược lại, khi chính sách tiền tệ tăng lượng cung tiền tín dụng quá lớn, CSTK phải lùi lại một chút, tức là phải có sự điều phối giữa hai chính sách này. Do vậy, cần đẩy nhanh việc thực hiện Đề án cải cách cơ chế phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô tại Quyết định 1317/QĐ-TTg ngày 6/8/2013.

270

TÀI LIỆU THAM KHẢO- Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện Nghị quyết Đại hội XI về

kinh tế - xã hội, trọng tâm là thực hiện ba khâu đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

- Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội năm 2013 và dự kiến kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2014 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

- Báo cáo 6278/BC-BKHĐT ngày 26/8/2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về sơ kết 3 năm (2011-2013) về thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia.

- Báo cáo 6279/BC-BKHĐT ngày 26/8/2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về tình hình kinh tế - xã hội tháng 8 và 8 tháng năm 2013, tình hình triển khai thực hiện Nghị quyết số 01/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 của Chính phủ.

- Báo cáo NSNN hàng tháng của Bộ Tài chính.