Embed Size (px)
Citation preview
DE JURIDISCHE EN POLITIEKE BETEKENIS VAN HET VERDRAG VAN LISSABON
VOOR VLAANDEREN
Niels Morsink
Peter Bursens
www.steunpuntiv.eu
2
DE JURIDISCHE EN POLITIEKE BETEKENIS VAN HET VERDRAG VAN LISSABON VOOR VLAANDEREN
Niels Morsink & Peter Bursens
ABSTRACT
In de oproep van de Vlaamse regering werd gevraagd welke institutionele hernieuwingen relevant zijn voor substatelijke actoren en welke opportuniteiten er concreet liggen voor Vlaanderen (p34). In dit rapport wordt een overzicht gegeven van de voor Vlaanderen relevante wijzigingen in het Verdrag van Lissabon. Het is geen exhaustieve lijst met wijzigingen, maar beperkt zich tot de belangrijke horizontale veranderingen en veranderingen die enige relevantie voor Vlaanderen hebben. De belangrijkste algemene wijzigingen die werden geïdentificeerd zijn de uitbreiding van de gewone wetgevingsprocedure, het instellen van een permanente voorzitter van de Europese Raad en de integratie van de derde pijler in de communautaire methode. De belangrijkste opportuniteit voor Vlaanderen liggen in de rol van het Vlaams Parlement als kamer van het federaal parlement o.a. in de subsidiariteitstoets. Een tweede opportuniteit ligt in de erkenning van regio’s in het Verdrag. Dit kan leiden tot meer raadplegingen van de regio’s. Een laatste opportuniteit ligt in de grotere toegang tot het Hof als rechtspersoon en via het Comité van de Regio’s. Er werden drie voorname beperkingen als gevolg van het Verdrag van Lissabon geconstateerd. De meest belangrijke is de versterking van de Europese Raad en de grotere hiërarchie in de Raadsformaties, waarbij net deze waar Vlaanderen geen toegang tot heeft en weinig informatie over krijgt machtiger worden. Ten tweede, worden er door de uitbreiding van de gewone wetgevingsprocedure meer wetgevende initiatieven verwacht, met name op het terrein van sport en toerisme waar de Unie een ondersteunende bevoegdheid heeft verworven. Ten derde, wordt een deel van de comitologie vervangen door gedelegeerde handelingen. Het verschil met de comitologie is dat de Commissie mag kiezen wie ze raadpleegt, waar in de comitologie nationale deskundigen in de comités zetelden.
SLEUTELWOORDEN
Verdrag van Lissabon, Vlaanderen
AUTEUR
Niels Morsink studeerde Politieke Wetenschappen aan Universiteit Antwerpen. Hij behaalde een Master in Politieke Wetenschappen aan de Universiteit Toulouse 1 Capitole en beëindigde een Master in Vergelijkende en Europese Politiek aan Universiteit Antwerpen met een grote onderscheiding. Hij ontving de Prijs voor beste Master thesis. Van september 2010 tot december 2011 werkte hij aan een dataset omtrent de invloed van regionalistische partijen op mainstream partijen in België tussen 1965 en 2010. Sinds maart 2012 is hij doctoraatsstudent aan het Steunpunt Buitenlands Beleid, Internationaal Ondernemen en Ontwikkelingssamenwerking. Het doctoraat verklaart de verschillen in succes en falen van het lobbyen door regio’s in de EU.
CORRESPONDENTIE : [email protected]
© 2013 by Niels Morsink. All rights reserved. No portion of this paper may be reproduced without permission of the authors.
3
Inhoud Inleiding ................................................................................................................................................... 10
Structuur verdrag van Lissabon ............................................................................................................. 10
Deel 1 : Horizontale wijzigingen ................................................................................................................. 13
1. Mensenrechten en waarden van de Europese Unie ......................................................................... 13
a. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ................................................................. 13
b. Toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden ..................................................................................................................... 14
c. Waarden van de Europese Unie ................................................................................................ 14
d. Sociale en humane doelstellingen van de Unie ............................................................................ 15
2. Duidelijkere afbakening van bevoegdheden tussen de bevoegdheden van de Unie en de lidstaten. ..... 15
a. Exclusieve bevoegdheden ......................................................................................................... 15
b. Gedeelde bevoegdheden .......................................................................................................... 16
c. Ondersteunende bevoegdheden ................................................................................................ 16
3. Erkenning van de regio’s ............................................................................................................... 17
a. Territoriale samenhang ............................................................................................................. 18
4. Nauwere samenwerking ................................................................................................................ 18
a. Nauwere samenwerking in het GBVB ......................................................................................... 19
b. Nauwere samenwerking en territoriale samenhang ...................................................................... 19
c. Overbruggingsclausule voor nauwere samenwerking ................................................................... 19
d. Stijgend gebruik nauwere samenwerking .................................................................................... 19
5. Vereenvoudigde herzieningsprocedure(s) ....................................................................................... 19
a. Geen Conventie ....................................................................................................................... 20
b. Derde deel van het VWEU ......................................................................................................... 20
c. Overbruggingsclausule ............................................................................................................. 20
6. Flexibiliteitsclausule ...................................................................................................................... 22
7. Begroting ..................................................................................................................................... 23
a. Meerjarig Financieel Kader ........................................................................................................ 23
b. Begrotingsprocedure ................................................................................................................. 23
c. Financiële regels en bepalingen ................................................................................................. 24
8. Wetgevende handelingen en niet-wetgevende handelingen .............................................................. 25
9. Gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen .................................................................... 25
a. Gedelegeerde handelingen ....................................................................................................... 25
b. Uitvoeringshandelingen ............................................................................................................. 29
4
c. Meer macht voor de Commissie ................................................................................................. 31
10. Subsidiariteit ............................................................................................................................ 32
a. Subsidiariteitstoets tijdens het EU-wetgevingsproces ................................................................... 33
11. Het rem-versnelmechanisme ..................................................................................................... 40
12. Beginsel van bevoegdheidstoedeling .......................................................................................... 41
Deel 2 : Instellingen .................................................................................................................................. 42
1. Uitbreiding macht van het Europees Parlement ............................................................................... 42
a. Begroting ................................................................................................................................. 42
b. Benoemen Commissievoorzitter ................................................................................................. 42
c. GBVB ...................................................................................................................................... 43
d. Internationale overeenkomsten .................................................................................................. 43
e. Gedelegeerde handelingen ....................................................................................................... 43
f. Europol en Eurojust .................................................................................................................. 43
g. Flexibiliteitsclausule .................................................................................................................. 43
h. Recht om ontwerpen ter herziening van de Verdragen voor te leggen in de gewone
herzieningsprocedure en in de vereenvoudigde herzieningsprocedure .................................................. 43
i. Opportuniteit voor Vlaanderen ................................................................................................... 44
2. Nationale Parlementen .................................................................................................................. 44
3. De Europese Raad ....................................................................................................................... 46
a. De Permanente Voorzitter van de Europese Raad ....................................................................... 47
4. Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse zaken en Veiligheidsbeleid .......................... 48
a. Taken ...................................................................................................................................... 48
b. Europese Dienst voor Extern Optreden ....................................................................................... 49
c. Benoeming .............................................................................................................................. 50
5. De Raad ...................................................................................................................................... 50
a. Raadsformaties ........................................................................................................................ 50
b. Uitbreiding medebeslissingsprocedure ....................................................................................... 51
6. De Europese Commissie ............................................................................................................... 52
7. Europese Centrale Bank ............................................................................................................... 54
8. Het Hof van Justitie van de Europese Unie ..................................................................................... 54
a. Uitbreiding jurisdictie van het Hof ............................................................................................... 55
b. Inbreukprocedures .................................................................................................................... 55
c. Regio’s en nietigheidsberoepen ................................................................................................. 55
d. ex-post subsidiariteitstoets ........................................................................................................ 59
5
9. De adviesorganen van de Europese Unie ....................................................................................... 60
a. Comité van de Regio’s .............................................................................................................. 60
b. Europese Groepering Territoriale Samenwerking (EGTS) ............................................................. 61
Deel 3 : Bevoegdheden ............................................................................................................................. 62
1. Algemeen toepasselijke bepalingen ............................................................................................... 62
a. Diensten van algemeen (economisch) belang ............................................................................. 62
2. Landbouw en visserij .................................................................................................................... 63
3. Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ........................................................................................... 63
a. Bevoegdheid Europees Hof van Justitie ...................................................................................... 64
b. Initiatiefrecht lidstaten ............................................................................................................... 64
c. Uitbreiden evaluatiemechanisme................................................................................................ 64
d. Beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie ........................................................................ 65
e. Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken ............................................................................... 65
f. Justitiële samenwerking in strafzaken ......................................................................................... 65
g. Europol en Eurojust .................................................................................................................. 66
4. Vervoer ....................................................................................................................................... 66
5. Mededingingsbeleid ...................................................................................................................... 66
a. Commissie ............................................................................................................................... 66
b. Horizontale sociale clausule ...................................................................................................... 67
c. Uitbreiding harmonisatiebevoegdheden ...................................................................................... 67
6. Sociale politiek ............................................................................................................................. 67
a. Gedeelde en ondersteunende bevoegdheid ................................................................................ 67
b. Uitbreiding gewone wetgevingsprocedure ................................................................................... 68
c. Migrerende werknemers ............................................................................................................ 68
d. Rem en versnelprocedure ......................................................................................................... 69
e. Steunmaatregelen van sociale aard............................................................................................ 69
7. Sport ........................................................................................................................................... 69
8. Cultuur ........................................................................................................................................ 71
9. Volksgezondheid .......................................................................................................................... 71
10. Regionaal beleid ....................................................................................................................... 72
11. Onderzoek, technologische ontwikkeling en ruimte ...................................................................... 73
12. Milieubeleid .............................................................................................................................. 73
13. Energiebeleid ........................................................................................................................... 73
14. Toerisme ................................................................................................................................. 74
6
15. Extern Optreden ....................................................................................................................... 75
a. De gemeenschappelijke handelspolitiek ..................................................................................... 75
b. Samenwerking met derde landen en humanitaire hulp ................................................................. 76
c. Internationale overeenkomsten .................................................................................................. 77
d. Onduidelijke institutionele relaties .............................................................................................. 78
16. Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) ...................................................... 78
a. Besluitvormingsprocedure ......................................................................................................... 78
b. Het Hof .................................................................................................................................... 79
c. Europese Raad ........................................................................................................................ 79
17. Toekomstige verdragswijzigingen ............................................................................................... 79
a. Conventie ................................................................................................................................ 79
b. Intrekken van bevoegdheden ..................................................................................................... 80
Conclusie................................................................................................................................................. 81
Opportuniteiten..................................................................................................................................... 81
1. Vlaams parlement als kamer van het nationaal parlement ............................................................ 81
2. Erkenning van de regio’s ........................................................................................................... 83
3. Meer toegang tot het Europees Hof van Justitie ........................................................................... 83
Beperkingen......................................................................................................................................... 84
1. EU-wetgeving nieuwe domeinen en meer EU-wetgeving implementeren ....................................... 84
2. Gedelegeerde handelingen ....................................................................................................... 85
3. Meer macht voor Europese Raad, ECOFIN en Raad Algemene Zaken .......................................... 85
Stappen na Lissabon ............................................................................................................................ 85
7
PARTNERS
NEDERLANDS
Het Leuven Centre for Global Governance Studies
(www.globalgovernancestudies.eu) coördineert de derde generatie van het
Steunpunt “Buitenlands beleid, internationaal ondernemen en
ontwikkelingssamenwerking” voor de Vlaamse Regering. Een Steunpunt heeft als
doel de wetenschappelijke ondersteuning van Vlaams beleid.
Het project brengt 17 promotoren en 10 junior onderzoekers (waarvan acht
doctoraatsstudenten) samen. Het Steunpunt doet aan (a) dataverzameling en -
analyse, (b) korte termijn beleidsondersteunend wetenschappelijk onderzoek, (c)
fundamenteel wetenschappelijk onderzoek en (d) wetenschappelijke dienstverlening.
We werken samen met een aantal partners: het Antwerp Centre for Institutions and
Multilevel Politics, de Vlerick Leuven Gent Management School en H.U.Brussel.
Binnen de KU Leuven maken ook collega’s verbonden aan de Faculteit Economie,
het Instituut voor Internationaal en Europees Beleid, de Onderzoekseenheid
Internationaal en Buitenlands Recht, het Instituut voor Internationaal Recht, het
Instituut voor Europees Recht en HIVA - Onderzoeksinstituut voor Arbeid en
Samenleving deel uit van het project.
Het onderzoek is verdeeld over vier thematische pijlers: (i) Internationaal en
Europees Recht; (ii) Internationaal en Europees Beleid; (iii) Internationaal
Ondernemen; en (iv) Ontwikkelingssamenwerking.
Bezoek onze website voor meer informatie: www.steunpuntiv.eu
ENGLISH
The Leuven Centre for Global Governance Studies coordinates a Policy Research
Centre on "Foreign Affairs, International Entrepreneurship and Development
Cooperation" for the Flemish Government. A Policy Support Centre aims to
scientifically support Flemish regional policies. The project brings together 17 senior
and 10 junior researchers (including eight PhD students).
The Centre conducts (a) data collection and analysis, and provides (b) short-term
policy supporting research, (c) fundamental scientific research and (d) scientific
services.
The Policy Research Centre is based on an inter-university consortium led by the
Leuven Centre for Global Governance Studies (www.globalgovernancestudies.eu) in
cooperation with the Antwerp Centre for Institutions and Multilevel Politics, the
Vlerick Leuven Gent Management School and the H.U.Brussel. Within the KU
Leuven, colleagues from the Faculty of Business and Economics, the HIVA -
Research Institute for Work and Society, the Institute for International and European
Policy, the Research Unit International and Foreign Law, the Institute for International
Law, and the Institute for European Law are also involved in the project.
Research is structured in four thematic pillars: (i) International and European Law; (ii)
International and European Policy; (iii) International Entrepreneurship; and (iv)
Development Cooperation.
For more information, see our website: www.steunpuntiv.eu
8
Dankwoord
Het onderzoek dat aan de basis ligt van dit rapport kadert in het programma ‘Steunpunten voor Beleidsrelevant
Onderzoek’ dat gefinancierd wordt door de Vlaamse Overheid. Wij danken de Vlaamse Overheid voor de
financiële steun en interesse in het onderzoek. Dit rapport werd zowel binnen het steunpunt als extern afgetoetst.
Intern werd de juridische nauwkeurigheid van het rapport grondig nagekeken en aangescherpt door Prof. Dr. De
Baere. Om de theoretische interpretatie uit academische werken en internationale tijdschriften toe te spitsen op
en relevant te maken voor de Vlaamse praktijk werd de hulp bekomen van de Vlaamse vertegenwoordiging bij de
EU, het departement Internationaal Vlaanderen, de Dienst Europa van het Vlaams Parlement, de Dienst
Europese aangelegenheden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, het kabinet van de Minister-President
en tenslotte twee collega’s van de Faculteit Rechten aan de Universiteit Antwerpen, Prof. Dr. Anne-Marie Van
den Bossche en Werner Vandenbruwaene.
9
10
Inleiding In de oproep van de Vlaamse regering werd gevraagd welke institutionele hernieuwingen relevant zijn voor
substatelijke actoren en welke opportuniteiten er concreet liggen voor Vlaanderen (p34). In dit rapport wordt een
overzicht gegeven van de voor Vlaanderen relevante wijzigingen in het Verdrag van Lissabon. Het is geen
exhaustieve lijst met wijzigingen, maar beperkt zich tot de belangrijke horizontale veranderingen en
veranderingen die enige relevantie voor Vlaanderen hebben.
Het rapport is onderverdeeld in een inleiding, deel één ‘Horizontale wijzingen’, deel twee ‘Instellingen’ en deel
drie ‘Bevoegdheden’ en een conclusie. Het Verdrag van Lissabon is voornamelijk een aanpassing van de
instellingen en de beslissingsprocedures, minder een aanpassing van de inhoud van bevoegdheden (Vedder
2010). In de inleiding wordt de structuur van het Verdrag weergegeven. In een eerste deel worden de
belangrijkste horizontale wijzigingen overlopen. Deze wijzigingen hebben een effect doorheen het Verdrag en
doorheen de beleidsdomeinen. Ze zijn vaak niet direct relevant voor Vlaanderen, maar desalniettemin ingrijpende
veranderingen in de besluitvorming van de EU. In een tweede deel worden de belangrijkste wijzingen voor iedere
EU-instelling, alsmede het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s (CvdR) belicht. In het
derde deel worden de wijzingen per bevoegdheid besproken en de nieuwe bevoegdheden opgesomd. In de
conclusie worden de belangrijkste algemene wijzigingen, de meest voorname opportuniteiten en de grootste
beperkingen kort samengevat.
Doorheen de ontwikkeling van de Europese Unie is er een evolutie zichtbaar naar meer aandacht voor regio’s.
Het betrekken van de regio’s was oorspronkelijk een uitdrukkelijke wens van de regio’s zelf, maar werd
gaandeweg erkend en vervolgens gesteund door de Commissie. Deze steun werd expliciet in het witboek
‘Europese Governance’.1 In de Verklaring van Laken werden de regio’s herhaaldelijk genoemd als
bestuursniveau met bepaalde bevoegdheden.2 In 2007 werd verder gebouwd op deze basis in de Verklaring van
Berlijn waarin de lidstaten de meerlagige aanpak erkennen: ‘De Europese Unie, de lidstaten en hun regio’s en
gemeenten verdelen onderling de taken’.3 Deze trend wordt verder gezet in het Verdrag van Lissabon, waarin
verschillende nieuwe mogelijkheden voor de regio’s besloten liggen. Toch dient niet uit het oog te worden
verloren dat de EU een zekere regionale bijziendheid blijft lijden. Dit rapport heeft de bedoeling om de Vlaamse
beleidsmakers en administratie te informeren over de veranderingen als gevolg van het Verdrag van Lissabon,
wat een conditio sine qua non om actief van de nieuwe mogelijkheden gebruik te kunnen maken.
Structuur verdrag van Lissabon
In 2005 keurden Frankrijk en Nederland het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet in een referendum af.
Onder het Duits Voorzitterschap werd de handschoen opnieuw opgenomen. Uit onderhandelingen kwam
vervolgens het Verdrag van Lissabon te voorschijn. Het nieuwe verdrag werd uiteindelijk ondertekend onder
Portugees Voorzitterschap. Het moest echter nog worden geratificeerd. Minister-President Balkenende legde aan
Nederland uit dat het nieuwe Verdrag in niets leek op het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet en bijgevolg
geen nieuw referendum behoefde. In Luxemburg echter was het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet wel
goedgekeurd in een referendum. Eerste Minister Juncker legde daarom juist de nadruk op de grote gelijkenissen
om te rechtvaardigen dat een nieuw referendum niet nodig was. Dit roept vanzelfsprekend de vraag op : Hoe
sterk verschilt het Verdrag van Lissabon van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet? Het antwoord is dat
het naar inhoud niet erg verschilt. Het grootste verschil is dat alle symbolen en termen die naar een Grondwet
kunnen verwijzen uit de tekst zijn gehaald. Het Verdrag van Lissabon is een traditioneel verdrag waarin artikels
van de Verdragen worden geamendeerd.
1 Europese Commissie (25.7.2001) ‘Europese Governance : een witboek’, COM(2001) 428 definitief 2 Europese Raad (2001) ‘De toekomst van de Europese Unie : Verklaring van Laken’ 3 Europese Raad (25.3.2007) ‘Verklaring ter gelegenheid van de 50e verjaardag van de ondertekening van de verdrag van Rome’, geconsulteerd op 22.10.2012, http://europa.eu/50/docs/berlin_declaration_nl.pdf
11
Dit staat in schril contrast met de ambitieuze doelstelling van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet om
alle verdragen te vervangen. Artikel 1 VEU is illustratief. Het Verdrag is niet langer geïnspireerd door de wil van
de burgers en de staten van Europa (Art I-1 EGW), maar traditioneel opgericht door de ‘Hoge Verdragsluitende
partijen’ (Art 1 VEU). De poging om een ‘we the people’ in de Europese Unie te introduceren faalde (Van
Middelaar 2009).
Het Verdrag van Lissabon heft de drieledige structuur van de Europese Unie op. Deze kan volgens sommigen na
het Verdrag van Lissabon beter worden gezien als een planeet (Tobler 2008). Ze bestaat uit een kern, met
daarrond een mantel en daarrond een korst. Rond deze planeet cirkelt een maan.
De kern is het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Dit is een leesbare tekst die de waarden van de
Unie benadrukt.
Structuur VEU :
1. gemeenschappelijke bepalingen
2. bepalingen inzake democratische beginselen
3. bepalingen betreffende de instellingen
4. bepalingen inzake de nauwere samenwerking
5. algemene bepalingen inzake het extern optreden van de Unie en specifieke bepalingen betreffende het
gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
6. slotbepalingen.
Extern optreden is het enige beleidsdomein dat in het VEU wordt besproken. Dit is een aanwijzing dat de tweede
pijler niet werd opgeheven. De specifieke bepalingen die voor de tweede pijler golden, gelden nog steeds. De
bijzondere status van het GBVB wordt in het verdrag benadrukt ‘Het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid is aan specifieke regels en procedures onderworpen (…)’ (Art 24, lid 1 VEU). Volgens Dehaene
(2012) is het de bedoeling om op lange termijn alle artikels in het Verdrag betreffende de Werking van de
Europese Unie met een vereenvoudigde herzieningsprocedure te kunnen wijzigen. Om ervoor te zorgen dat
gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid hier niet onder valt is het logisch om het in het VEU onder te
brengen.
Rond de kern zit de mantel, dit is het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Dit was
het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, maar heeft enkele wijzigingen ondergaan. Het betreft
vooral de juridische basis voor het handelen van de Unie en de grenzen van haar bevoegdheden (Piris 2010).
Structuur VWEU:
1. beginselen
2. non-discriminatie en burgerschap van de Unie
3. beleid en intern optreden van de Unie
4. associatie van landen en gebieden overzee
5. extern optreden van de Unie
6. institutionele en financiële bepalingen
7. algemene en slotbepalingen.
Dit wordt gevolgd door verschillende protocollen en verklaringen. De protocollen maken integraal deel uit van de
Verdragen en beschikken over eenzelfde juridische waarde.
12
Het is belangrijk om op te merken dat zelfs als een protocol slechts betrekking heeft op één lidstaat, de andere
lidstaten de interpretatie van het Verdrag goedkeuren en de protocollen voor hen juridisch geldig zijn. De
Verklaringen hebben een puur politiek karakter en zijn verduidelijkingen over de interpretatie van de Verdragen
die deze geenszins wijzigen.
Rond de mantel zit de korst, dit is het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Dit handvest heeft
volgens artikel zes, lid één van het VEU juridische waarde voor de instellingen van de Europese Unie en voor de
lidstaten wanneer zij het recht van de Unie uitvoeren. Het bundelt voor het eerst zowel de mensenrechten als de
sociaal-economische rechten. In hetzelfde artikel zes geeft de Unie aan dat ze zal toetreden tot het Europees
Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM), en dat de grondrechten – zoals
gewaarborgd door het EVRM en vervat in de grondwettelijke tradities van de lidstaten – gelden als algemene
beginselen van het recht van de Europese Unie (DIV 2008 : 13).
De maan die rond deze planeet cirkelt is Euratom, de Europese nucleaire energie gemeenschap. Heden dient het
voornamelijk om kennis, infrastructuur en fondsen rond nucleaire energie samen te brengen. Het toevoegen van
energie als beleidsdomein zal volgens Dehaene (2004 : 124) leiden tot het uitdoven van het Euratom verdrag en
een opname ervan in de Verdragen.
13
Deel 1 : Horizontale wijzigingen
1. Mensenrechten en waarden van de Europese Unie
a. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Het Hof van Justitie had in het Arrest in de zaak ‘Stauder’, al beargumenteerd dat de fundamentele
mensenrechten deel uitmaakten van het Gemeenschapsrecht en beschermd werden door het Hof (12 november
1969, zaak 29/69, Erich Stauder v Stad Ulm- Sozialamt) (Piris 2010 : 146). Er wordt sinds het Verdrag van
Maastricht aan deze grondrechten gerefereerd in Artikel 6, lid 2 VEU. Na het Verdrag van Lissabon kreeg het in
2004 herschreven handvest van de grondrechten van de Unie (HGEU) expliciet juridische waarde als primair
recht. Dit plaatst het op dezelfde hoogte als de Verdragen (Art 6, lid 1 VEU). Volgens Raulus (2012) is dit een
belangrijke stap omdat het voor de eerste keer duidelijk de fundamentele rechten van de burgers van de Unie
beschrijft, waaraan verdere Europese integratie kan worden getoetst. Het zal tot meer nadruk op deze
mensenrechten leiden in zaken voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) (Arnull 2012; Craig 2010).
Het belang hiervan mag echter niet worden overschat. Het Handvest richt zich slechts tot de Europese
instituties en de wetgeving die deze aannemen en niet tot de lidstaten en hun nationale situatie,
uitgezonderd wanneer ze EU-wetgeving implementeren (Piris 2010 : 152; Artikel 51, lid 1 HGEU). Het
betekent wel dat particulieren zowel voor de nationale rechter als voor het HvJ, in het kader van rechtstreekse
beroepen of acties tot schadevergoeding de handelingen van de instellingen kunnen laten toetsen aan het
Handvest (Parret 2009 : 54). Hier is echter een nuance op zijn plaats. Als de vraag is of een EU-handeling
rechtsgeldig is in het licht van het Handvest, dan zal die vraag als een prejudiciële geldigheidsvraag in het kader
van art. 267 VWEU aan het HvJ moeten voorgelegd worden. Betreft het eerder een vraag tot interpretatie van
een EU-handeling in het licht van het Handvest, zonder de geldigheid van die handeling in vraag te stellen, dan
kan een prejudiciële vraag over de uitlegging van het EU-recht aan het HvJ voorgelegd worden (tenzij het gaat
over de hoogste rechters, die ook steeds in geval van twijfel over de interpretatie van het EU-recht een vraag aan
het HvJ moeten voorleggen).
Daarnaast wordt net als in de Verdragen herhaaldelijk vermeld dat de bevoegdheden van de EU niet worden
uitgebreid door dit Handvest (Art 6, lid 1 VEU; Art 51, lid 2 HGEU). Dit wordt tevens benadrukt in het Protocol
(Nr. 8), in de toelichtingen bij het HGEU en in maar liefst twee Verklaringen. Abortus is bijvoorbeeld geen
bevoegdheid van de EU, bijgevolg heeft het Handvest (Art 2, lid 1 HGEU ‘recht op leven’) hierop geen betrekking
(Piris 2010 : 155). Verder wordt er benadrukt dat: ‘Voor zover dit Handvest grondrechten erkent zoals die
voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in
overeenstemming met die tradities worden uitgelegd’ (Art 52, lid 4 HGEU) en ‘met de nationale wetgevingen en
praktijken moet ten volle rekening worden gehouden, zoals bepaald in dit Handvest’ (Art 52, lid 6 HGEU).
Claes (2009 : 110) vat als volgt samen: ‘Het verbindend maken van het Handvest is misschien technisch juridisch
belangrijk, maar zal inhoudelijk wellicht niet tot grote wijzigingen leiden nu het Handvest ‘slechts’ bestaande
rechten en beginselen zegt te bevestigen en aanhaakt bij zowel het EVRM als de gemeenschappelijke
constitutionele tradities van de lidstaten.’ Zij verwacht echter wel dat de balans tussen politieke instellingen en
rechters, meer naar deze laatste zal overhellen.
Beginselen en Rechten
Een belangrijk maar subtiel onderscheid in het Handvest is dat tussen beginselen en rechten (Piris 2010 : 153-
154; Art 52 HGEU). Rechten zijn direct afdwingbaar in de rechtbank, terwijl een beginsel geen rechtstreekse
werking heeft, maar een doel is dat door de EU-wetgever dient te worden gerespecteerd en dewelke afdwingbaar
is nadat deze is omgezet in nationale wetgeving (Art 52, lid 5 HGEU).
14
De rechterlijke bevoegdheid voor beginselen blijft beperkt tot het uitleggen van handelingen van de EU-
instellingen en de toetsing van de wettigheid ervan. Dit toelichten is echter zeer relevant en kan indirect leiden tot
het scheppen van rechten. Soms is het echter in het handvest zelf niet helemaal duidelijk wanneer een artikel
naar een beginsel of naar een recht verwijst.
Voorbeelden van sociale rechten zijn (Piris 2010 : 154) ‘gelijkheid van vrouwen en mannen’ (Artikel 23 HGEU),
en ‘het recht te werken’ (Artikel 15 HGEU). Voorbeelden van sociale beginselen zijn het ‘recht op toegang tot
socialezekerheidsvoorzieningen’ (Art 34 HGEU), ‘de rechten van ouderen’ (Art 25 HGEU) en ‘toegang tot
diensten van algemeen economisch belang’(Art 36 HGEU).
b. Toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden
In het Verdrag van Lissabon staat dat de Unie toetreedt tot het EVRM, al gaat er een bijzonder zware procedure
aan vooraf. Eenparigheid in de Raad en goedkeuring van het EP is vereist (Art 218, lid 6 VWEU). Het besluit
houdende de toetreding treedt pas in werking nadat de lidstaten het overeenkomstig hun onderscheiden
grondwettelijke bepalingen hebben goedgekeurd (Art 218, lid 8 VWEU).
Die toetreding wijzigt de bevoegdheden van de Unie, zoals bepaald in de Verdragen, niet (Art 6, lid 2 VEU).
Claes (2009) verwacht dat toetreding als gevolg krijgt dat het Hof in Straatsburg Europese handelingen direct kan
toetsen. Volgens Piris (2010), vermits alle lidstaten afzonderlijk al lid zijn van het EVRM verandert er in de
praktijk weinig. De toetreding zal echter tot meer coherentie betreffende de bescherming van de mensenrechten
in de EU leiden. Er werd namelijk gevreesd voor discrepantie in de Arresten van het Europees Hof van Justitie in
Luxemburg en het Europees Hof voor Rechten van de mens in Straatsburg waardoor nationale rechters tussen
Straatsburg en Luxemburg geklemd zitten (Claes 2009; Piris 2010) .
Op 4 juni 2010 nam de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken een besluit over het onderhandelingsmandaat dat
de Commissie toelaat onderhandelingen met het Europees Hof voor Rechten van de Mens te starten (Arnull
2012). De onderhandelingen werden gestart op 7 juli 20104. Tussen juli 2010 en juni 2011 werden er acht
vergaderingen tussen de Steering Committe for Human Rights van de Raad van Europa en de Europese
Commissie belegd. Daarnaast vond op 27 januari 2011 een vergadering plaats tussen de Voorzitter van het Hof
van de Europese Unie en de Voorzitter van het Hof voor de Rechten van de Mens die in een gezamenlijke
verklaring uitmondde. Waar het aanvankelijk voornamelijk Frankrijk was dat een akkoord blokkeerde, wordt de rol
van dwarsligger heden vervuld door het Verenigd Koninkrijk (Nielsen 2012). De regering Cameron heeft enkele
conflicten met het Europees Hof voor Rechten van de Mens gehad.
c. Waarden van de Europese Unie
In Artikel 2 VEU worden de waarden van de Europese Unie opgesomd. Volgens Piris (2010 : 71) kunnen
waarden concrete juridische gevolgen hebben. Ten eerste, moeten lidstaten die lid willen worden deze
waarden respecteren (Art 49 VEU), en kunnen ernstige inbreuken op deze waarden tot het schorsen van
bepaalde rechten leiden (Art 7, lid 2 VEU). In de Memorie van toelichting van het Departement Internationaal
Vlaanderen (2008) wordt opgemerkt dat onder deze waarden onder meer ‘de eerbiediging van “de rechten van
personen die tot minderheden behoren” valt.
In het licht van het niet ratificeren van het kaderverdrag van de Raad van Europa over de bescherming van
nationale minderheden, kan gesteld worden dat de formulering zoals opgenomen in artikel 2 – zijnde een
verwijzing naar de individuele rechten en niet naar de collectieve rechten van minderheden –geen institutionele
implicaties inhoudt voor Vlaanderen.
4 Council of Europe (2010) ‘European Commission and Council of Europe kick off joint talks on EU’s accession to the Convention on Human Rights’, Press Release – 545(2010)
15
In de eerste plaats betreft het hier een bepaling over de algemene waarden van de Unie, zodat geen
rechtstreekse rechtsgrond geschapen wordt. Ten tweede vindt men gelijkaardige bepalingen terug in andere
internationale verdragen of verklaringen, waaronder de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en
het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten.
d. Sociale en humane doelstellingen van de Unie
Het Verdrag van Lissabon legt net als de Grondwet een sterke nadruk op de mensenrechten, maar er is ook een
evolutie naar meer sociale en humane doelstellingen van de Europese Unie (Piris 2010). Er wordt gestreefd naar
volledige tewerkstelling in plaats van hoge graad van tewerkstelling. Verder werd het volgende toegevoegd: ‘De
Unie eerbiedigt haar rijke verscheidenheid van cultuur en taal en ziet toe op de instandhouding en de
ontwikkeling van het Europese erfgoed’ (Art 3, lid 3, paragraaf 4 VEU).
Het uitbreiden van de sociale en humane doelstellingen geeft Vlaanderen niet meer of minder opportuniteiten dan
de lidstaat België, maar is voor beide een relevante wijziging in zoverre ze wijst op een meer sociale koers van
de Unie.
2. Duidelijkere afbakening van bevoegdheden tussen de bevoegdheden van de Unie
en de lidstaten.
Het Verdrag van Lissabon consolideert de verschillende soorten bevoegdheden die door jurisprudentie van het
Europees Hof van Justitie werden geïdentificeerd (Piris 2010). Deze onderverdeling is echter nog niet waterdicht.
Zo is er bijvoorbeeld een belangrijke overlap tussen mededingingsregels (exclusieve bevoegdheid) en interne
markt (gedeelde bevoegdheid) (Craig 2010). Om de omvang en voorwaarden voor uitoefening van elke
bevoegdheid te kennen baseert men zich beter op de bepalingen die bij elke bevoegdheid in de Verdragen staan
vermeld dan op de indeling van bevoegdheden in één van de drie categorieën (Art 2, lid 6 VWEU).
Er zijn drie grote categorieën bevoegdheden:
exclusieve bevoegdheden
gedeelde bevoegdheden
ondersteunende bevoegdheden
Daarnaast zijn er nog twee types bevoegdheden. Ten eerste, de bevoegdheid om regels vast te stellen
overeenkomstig dewelke de lidstaten hun economisch en werkgelegenheidsbeleid coördineren. Ten tweede, de
bevoegdheid om een GBVB te bepalen en te voeren.
a. Exclusieve bevoegdheden
Exclusieve bevoegdheden worden gedefinieerd in Artikel 2, lid 1 VWEU als bevoegdheden binnen dewelke
alleen de Europese Unie wetgeving mag maken.
De lidstaten kunnen in deze domeinen geen wetten maken of juridisch bindende handelingen stellen
(Craig 2010 : 160)
Lidstaten mogen slechts wetgeving hierrond maken wanneer ze hiervoor gemachtigd worden door de
Unie of ter implementatie van EU-wetgeving.
Artikel 3 VWEU geeft een lijst met exclusieve bevoegdheden namelijk: douane-Unie, vaststelling van
mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn, het monetair beleid voor lidstaten die de
euro als munt hebben, de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het
gemeenschappelijk visserijbeleid, de gemeenschappelijke handelspolitiek. De Unie is ook exclusief bevoegd een
internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet.
16
Daarnaast is de Unie exclusief bevoegd om een internationale overeenkomst te sluiten indien die sluiting
noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen, indien die sluiting gevolgen
kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen (Art 3, lid 2 VWEU).
b. Gedeelde bevoegdheden
Een tweede soort bevoegdheden zijn gedeelde bevoegdheden. Dit zijn bevoegdheden waarin de Unie en de
lidstaten wetgevend kunnen optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen.
De lidstaten oefenen hun bevoegdheid uit voor zover de Unie haar bevoegdheid niet heeft
uitgeoefend en de lidstaten oefenen hun bevoegdheid weer uit voor zover de Unie besloten heeft haar
bevoegdheid niet meer uit te oefenen (Art 2, lid 2 VWEU). Protocol Nr. 25 onderlijnt dat wanneer de
Unie inzake gedeelde bevoegdheden op een bepaald gebied optreedt, deze uitoefening van
bevoegdheden enkel betrekking heeft op de door de betrokken handeling van de Unie geregelde
materie en niet op het hele gebied. De bedoeling van de lidstaten is om te vermijden dat de Unie zijn
bevoegdheden uitbreidt (Piris 2010).
Protocol Nr. 18 benadrukt dat de Raad op initiatief van één of meer van zijn leden en overeenkomstig
artikel 241 VWEU de Commissie kan verzoeken voorstellen in te dienen met het oog op intrekking van
een wetgevingshandeling.
Op welk niveau gedeelde bevoegdheden wordt uitgeoefend is afhankelijk van het subsidiariteitsbeginsel,
proportionaliteitsbeginsel en principe van bevoegdheidstoedeling (Vara Arribas et al. 2010).
Artikel 4, lid 2 VWEU geeft een niet-exhaustieve lijst, deze omvat : interne markt, sociaal beleid (voor de in het
onderhavige Verdrag genoemde aspecten), economische, sociale en territoriale samenhang, landbouw en
visserij (met uitsluiting van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee), milieu,
consumentenbescherming, vervoer, trans-Europese netwerken, energie, de ruimte van vrijheid, veiligheid en
recht, gemeenschappelijke vraagstukken op het gebied van volksgezondheid, voor de in het onderhavige
Verdrag genoemde aspecten. Volgens de letter van het Verdrag is deze lijst niet-exhaustief, omdat in Artikel 4, lid
1 VWEU staat dat gedeelde bevoegdheden alle bevoegdheden zijn die aan de Unie zijn toebedeeld, maar
niet onder exclusieve of de ondersteunende bevoegdheden vallen. Deze regel is wellicht niet van toepassing
op de gedeelde bevoegdheden die niet in artikel 4, lid 2 VWEU staan, zoals bijvoorbeeld het GBVB. Breder staat
de regel in schril contrast met de basisregel voor gedeelde bevoegdheden zoals neergelegd in artikel 2, lid 2
VWEU: ‘(…) De lidstaten oefenen hun bevoegdheid uit voor zover de Unie haar bevoegdheid niet heeft
uitgeoefend. De lidstaten oefenen hun bevoegdheid weer uit voor zover de Unie besloten heeft haar bevoegdheid
niet meer uit te oefenen.’
De bevoegdheden coördinatie van economisch en tewerkstellingsbeleid (Artikel 5 VWEU) zijn gedeelde
bevoegdheden, waar de EU paradoxaal echter alleen maar een coördinerende en geen inhoudelijk rol heeft (Piris
2010). In artikel 4, lid 3 en 4 VWEU staan gedeelde bevoegdheden waar de Unie bevoegd is op te treden zonder
dat de uitoefening van die bevoegdheid lidstaten belet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen. Deze worden
parallelle bevoegdheden genoemd. Op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling en de ruimte
kan de Unie programma’s vaststellen en uitvoeren zonder dat de uitoefening van de bevoegdheden lidstaten
belet hun eigen bevoegdheden uit te oefenen (Art 4, lid 3 VWEU). Dit is ook het geval voor
ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp (Art 4, lid 4 VWEU).
c. Ondersteunende bevoegdheden
Een derde soort bevoegdheden zijn ondersteunende bevoegdheden waarbij de Unie enkel bevoegd is om het
optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen, zonder evenwel de bevoegdheid
van de lidstaten op die gebieden over te nemen.
17
De juridisch bindende handelingen van de Unie die op grond van de bepalingen van de Verdragen over die
gebieden worden vastgesteld, kunnen generlei harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen
van de lidstaten inhouden (Art 2, lid 5 VWEU). Deze bevoegdheden behelzen bescherming en verbetering van de
volksgezondheid, industrie, cultuur, toerisme, onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport, civiele
bescherming, administratieve samenwerking (Art 6 VWEU).
3. Erkenning van de regio’s
De regionale dimensie wordt voor het eerst erkend in de identiteitsclausule: ‘De Unie eerbiedigt de gelijkheid van
de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en
constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur(…) (Art 4, lid 2 VEU). Dit
contrasteert met de Maastricht versie waarin staat: ‘De Unie eerbiedigt de nationale identiteit van haar lidstaten’
(Art 6, lid 3 oud VEU). De toevoeging dat de nationale identiteit ‘besloten ligt in hun politieke en constitutionele
basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur (…)’ zorgt ervoor dat erkenning van de
regio’s, eerder een erkenning van de mogelijkheid van lidstaten om zich intern naar believen te organiseren lijkt
(Mandrino 2008). Besselink (2010) beargumenteert dat deze politieke en constitutionele basisstructuren niet los
kunnen worden gezien van culturele identiteit, zoals in België, Spanje of Italië. Het gebruik van het meervoud in
de Engelstalige versie ‘national identities’ wordt door hem geïnterpreteerd als een verwijzing naar de meerdere
identiteiten in ‘multinationale’ landen (Besselink 2010).
Daarnaast worden de regio’s vernoemd in het subsidiariteitsbeginsel (Art 5, lid 3 VEU), het protocol over diensten
van algemeen belang (Protocol nr. 26) en in de preambule van het Handvest van de Grondrechten van de
Europese Unie. In de preambule van dit Handvest staat: ‘De Unie draagt bij aan de instandhouding en de
ontwikkeling van deze gemeenschappelijke waarden, met inachtneming van de verscheidenheid van de culturen
en tradities van de volkeren van Europa, alsmede van de nationale identiteit van de lidstaten en hun
staatsinrichting op nationaal, regionaal en lokaal niveau’ (Preambule, HGEU).
De constitutionele autonomie van regio’s werd reeds door het Hof van Justitie van de Europese Unie erkend voor
het Verdrag van Lissabon. Vice-President van het Hof Lenaerts5 geeft het voorbeeld van het Horvath-arrest
(arrest Hof van Justitie van 16 juli 2009, Horvath, C-428/07). In dit Arrest illustreerde de Unierechter dat het niet-
discriminatiebeginsel niet wordt geschonden wanneer de autonome regio’s binnen een lidstaat op een
verschillende wijze een EU-verordening uitvoeren die slechts minimumnormen bevat. Deze erkenning geldt voor
alle beleidsdomeinen waarin de betrokken regio’s bevoegd zijn. Vice-President Lenaerts6 waarschuwt echter dat
deze erkenning betekent dat regio’s aan verplichtingen van het Europees recht onderworpen zijn in hun
betrekkingen met andere lidstaten onder andere wat betreft de verenigbaarheid van hun wetgeving met de
vereisten van het vrije verkeer, het burgerschap van de Unie, het niet-discriminatiebeginsel.
Zoals vermeld in de beleidsnota ‘Buitenlands beleid, internationaal ondernemen en ontwikkelingssamenwerking
2009-2014’i kan deze erkenning als hefboom worden gebruikt. Er biedt zich een opportuniteit aan wanneer dit
artikel in samenhang wordt gezien met de verplichting voor de Commissie om brede raadplegingen te houden
waarbij, in voorkomend geval, rekening wordt gehouden met de regionale en lokale dimensie van het beoogde
optreden (Art 2, Protocol 2). Dit staat niet meer in de voorwaardelijke wijs zoals in het gelijknamige Protocol aan
het Verdrag van Amsterdam (Mandrino 2008), wat er zou toe kunnen leiden dat de Commissie sterkere prikkels
heeft om de regionale overheden in het kader van overleg op ruime schaal met de betrokken partijen (Art 11, lid 3
VEU) te raadplegen. Het betekent echter niet dat de Europese Commissie Vlaanderen rechtstreeks zou
raadplegen, maar eerder het Comité van de Regio’s.
5 Vlaams Parlement (2012-2013) ‘Handelingen Plenaire Morgenvergadering van 23 januari 2013’, p11
6 Ibid
18
De specificiteit van bepaalde regio’s wordt in de Verdragen ingeschreven: ‘Teneinde de harmonische
ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen, ontwikkelt en vervolgt de Unie haar optreden gericht op
de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang. De Unie stelt zich in het bijzonder ten
doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de
minst begunstigde regio’s te verkleinen. Wat betreft die regio’s wordt bijzondere aandacht besteed aan de
plattelandsgebieden, de regio’s die een industriële overgang doormaken, en de regio’s die kampen met ernstige
en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen, zoals de meest noordelijke regio’s met een zeer
geringe bevolkingsdichtheid, alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden’.
Vanwege de grote verscheidenheid aan regio’s binnen het CvdR is het voor Vlaanderen beter om een eigen
advies te geven aan de Commissie. Indien het een bepaalde bevoegdheid heeft lijkt de voorwaarde ‘in
voorkomend geval’ vervuld, met name in het kader van ‘brede raadplegingen’. Om dit te kunnen dient Vlaanderen
een advies klaar te hebben wanneer de Commissie begint te consulteren en moet dit naar de bevoegde expert
worden gecommuniceerd.
a. Territoriale samenhang
Economische en sociale samenhang waren al voor het Verdrag van Lissabon doelstellingen van de Unie, maar
het Verdrag van Lissabon introduceert in artikel 174 VWEU territoriale samenhang. Vermits de lidstaten de
Europese Commissie niet genoeg beleidsruimte lieten binnen ‘ruimtelijke ordening’7 heeft de Europese
Commissie het concept territoriale samenhang geïntroduceerd. Als doelstelling impliceert territoriale samenhang
een rol voor de EU (Faludi 2009). Het concept heeft een sterke horizontale impact. Zo dragen de diensten van
algemeen (economisch) belang bij aan territoriale samenhang (Art. 36 HGEU). Het is niet helemaal duidelijk wat
deze territoriale samenhang betekent en welke stappen mogelijk zijn om deze te bevorderen (Vara Arribas 2012),
maar een centraal middel in de implementering ervan is vermoedelijk de Europese Groepering voor Territoriale
Samenwerking (EGTS) (cfr infra).
4. Nauwere samenwerking
De nauwere samenwerking is mogelijk sinds het Verdrag van Amsterdam, maar de voorwaarden werden
gewijzigd in het Verdrag van Lissabon. Deze is slechts mogelijk :
in beleidsdomeinen die niet tot de exclusieve bevoegdheden van de Europese Unie behoren;
op voorwaarde dat de Raad constateert dat de met nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen
niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt (Art 20 VEU);
indien er minimaal negen deelnemers zijn in plaats van acht voor het Verdrag van Lissabon Piris (2010 :
90). Vanaf de toetreding van Kroatië dienen er minstens tien deelnemers te zijn;
na een voorstel van de Commissie;
na goedkeuring met gekwalificeerde meerderheid in de Raad. Dit was eenparigheid in het Verdrag van
Amsterdam;
na goedkeuring van het EP (Art 329 VWEU).
De zogenaamde ‘noodremprocedure’ is afgeschaft betreffende de nauwere samenwerking. Deze procedure bood
de mogelijkheid aan elke lidstaat om de toestemming voor een nauwere samenwerking naar de Europese Raad
te verwijzen (Piris 2010 : 89).
7 European Commission (1999) ‘ESDP European spatial development perspective : towards balanced and sustainable development of the territory of the European Union’, Agreed at the informal Council of Ministers responsible for spatial planning, Potsdam, May 1999
19
a. Nauwere samenwerking in het GBVB
Betreffende het GBVB wordt de procedure strenger. Waar er voor het Verdrag van Lissabon met gekwalificeerde
meerderheid werd gestemd (Artikel 27c oud VEU), moet de Raad heden op dit domein beslissen met
eenparigheid van stemmen (Art 329, lid 2 VWEU; Art 331, lid 2). Dit is het gevolg van een uitbreiding naar het
hele gebied van GBVB, inclusief defensie, waar er voor het Verdrag van Lissabon enkel een nauwere
samenwerking kon plaats vinden bij de implementatie van reeds besliste GBVB acties (Piris 2010 : 89).
Indien een lidstaat wil toetreden moet deze naast de Raad en de Commissie ook de Hoge Vertegenwoordiger
(HV) van zijn voornemen in kennis stellen. De Raad kan de deelneming van de betrokken lidstaat bevestigen, na
de HV te hebben geraadpleegd, en na in voorkomend geval te hebben geconstateerd dat aan de voorwaarden
voor deelneming is voldaan.
De Raad kan op voorstel van de HV de nodige overgangsbepalingen vaststellen voor de toepassing van de
handelingen die al zijn vastgesteld in het kader van de nauwere samenwerking. Indien de Raad evenwel van
mening is dat aan de voorwaarden voor deelneming niet werd voldaan, dan geeft hij aanwijzingen omtrent de te
nemen maatregelen opdat aan deze voorwaarden wel wordt voldaan, en stelt hij een termijn vast waarbinnen hij
het verzoek tot deelneming opnieuw in overweging zal nemen.
b. Nauwere samenwerking en territoriale samenhang
Nauwere samenwerking mag naast de sociale en economische samenhang (die al werden vermeld in VEG),
geen afbreuk doen aan de territoriale samenhang (Art 326 VWEU). Volgens Kramer (2010) wijst dit op de
horizontale toepasbaarheid van territoriale samenhang als doelstelling. Ze merkt op dat dit de mogelijkheden voor
lidstaten kan beperken, vermits een nauwere samenwerking tussen een homogene groep de territoriale
samenhang van de Unie zou kunnen verminderen.
c. Overbruggingsclausule voor nauwere samenwerking
Artikel 333 VWEU introduceert de overbruggingsclausule in de nauwere samenwerking. Dit betekent dat de
Raad eenparig kan beslissen om in plaats van met eenparigheid, met gekwalificeerde meerderheid te besluiten.
De Raad kan ook besluiten om een bijzondere wetgevingsprocedure om te zetten in een gewone
wetgevingsprocedure, na raadpleging van het EP (Art 333, lid 2 VWEU). Dit is niet mogelijk in geval van besluiten
die gevolgen hebben op militair of defensiegebied. Met name inzake fiscale en sociale aangelegenheden biedt de
combinatie van een nauwere samenwerking en de overbruggingsclausule een reële opportuniteit voor verdere
integratie (DIV 2008).
d. Stijgend gebruik nauwere samenwerking
Waar voorheen de nauwere samenwerking slechts zelden werd gebruikt, heeft men nu de weg hiernaar
gevonden. Een eerste keer in 2010 betreffende een richtlijn over scheiding en een tweede keer in verband met
het Europees Octrooi in 2011. Een recent voorbeeld is het voorstel van elf Eurozonelanden die begin oktober een
voorstel voor nauwere samenwerking indienden bij de Europese Commissie rond de financiële transactietaks. Op
23 oktober oordeelde de Commissie dat aan alle wettige vereisten is voldaan om de procedure in gang te zetten
(Buyse 2012). Er wordt verwacht dat de nauwere samenwerking meer zal worden gebruikt om een blokkering in
de Raad te omzeilen.
5. Vereenvoudigde herzieningsprocedure(s)
In de gewone herzieningsprocedure kan iedere lidstaat, het Europees Parlement en de Commissie de Raad
ontwerpen tot herziening van de Verdragen voorleggen. De Raad zendt deze aan de Europese Raad en de
ontwerpen worden ter kennis aan de nationale parlementen gebracht. Vervolgens kan de Europese Raad na
raadpleging van het Europees Parlement en de Commissie het besluit nemen de voorgestelde wijzigingen te
bespreken. In dat geval roept de Voorzitter van de Europese Raad een Conventie bijeen die bestaat uit
vertegenwoordigers van de nationale parlementen, van staatshoofden of regeringsleiders van de lidstaten, van
20
het Europees Parlement en van de Commissie. Deze Conventie neemt bij consensus een aanbeveling aan ten
behoeve van een Conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten. Deze IGC stelt de
wijzigingen aan de Verdragen vast in ‘onderlinge overeenstemming’. De wijzigingen treden in werking nadat zij
door alle lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen zijn bekrachtigd. Indien vier
vijfde van de lidstaten een verdrag houdende wijziging van de Verdragen twee jaar na de ondertekening ervan
hebben bekrachtigd en een of meer lidstaten moeilijkheden met de bekrachtiging hebben ondervonden,
bespreekt de Europese Raad de kwestie.
a. Geen Conventie
De Europese Raad kan met gewone meerderheid van stemmen besluiten geen Conventie bijeen te roepen indien
de reikwijdte van de wijzigingen bijeenroeping niet rechtvaardigt. In dit geval stelt de Europese Raad het mandaat
van vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten vast.
Daarnaast zijn er nog verschillende procedures waarin de lidstaten in de Raad de Verdragen kunnen aanpassen
zonder IGC of Conventie (Piris 2010 : 106). Ten eerste, kan de Raad bij unanimiteit en met goedkeuring door het
EP de rechten van EU burgers versterken of vermeerderen (Art 25 VEU). Ten tweede, in het veld van de
Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht kan de bevoegdheid worden uitgebreid met unanimiteit en na
toestemming van het EP. Op deze manier kan de lijst met specifieke elementen van de strafvordering worden
uitgebreid (Art 82, lid 2d VWEU), vormen van criminaliteit waarbij de minimumregels betreffende de definitie van
strafbare feiten en sancties worden vastgesteld (Art 83, lid 1, §3 VWEU), of de bevoegdheden van het Europees
Openbaar Ministerie worden uitgebreid.
Verder geeft Piris (2010 : 106) drie provisies aan waar de Verdragen kunnen worden geamendeerd via een
gekwalificeerde meerderheid in de Raad. Ten eerste, kan de Raad op voorstel van de Commissie bij
gekwalificeerde meerderheid de aard van de samenstelling van het CvdR en het Sociaal en Economisch Comité
wijzigen (Artikel 300, lid 5 VWEU). Ten tweede, kunnen na een voorstel van Commissie of respectievelijk ECB of
EHJ zowel de Raad als het EP goedkeuring geven de statuten van het ECB (Artikel 129, lid 3 VWEU) en het EHJ
(Artikel 281, §2 VWEU) te wijzigen, met uitzondering van titel I en artikel 64 daarvan. Ten derde, mag de Raad
vanaf 1 December 2014 met gekwalificeerde meerderheid specifieke compensatiemaatregelen voor de
hereniging van Duitsland intrekken.
b. Derde deel van het VWEU
De regering van iedere lidstaat, het EP en de Commissie kunnen de Europese Raad ontwerpen tot gehele of
gedeeltelijke herziening van de bepalingen van het derde deel van het Verdrag voorleggen. De Europese Raad
kan een besluit nemen tot gehele of gedeeltelijke wijziging van de bepalingen van het derde deel van het Verdrag
betreffende de werking van de Unie na raadpleging van EP en de Commissie. Dit besluit wordt van kracht na
unanieme goedkeuring en ratificatie door de nationale parlementen. Deze procedure mag niet worden gebruikt
om de bevoegdheden van de EU uit te breiden (Art 48, lid 6 VEU). Wanneer het monetair beleid betreft
(onderdeel derde deel) moet echter wel met eenparigheid worden gestemd na raadpleging EP, Commissie en de
Europese Centrale Bank (Art 48, lid 6 VEU). Een recent voorbeeld van deze procedure is de amendering van
artikel 136 VWEU om het ESM mogelijk te maken.
c. Overbruggingsclausule
De zogenaamde overbruggingsclausules zijn procedures die de Europese Raad of de Raad toelaten om op een
bepaald terrein in plaats van eenparigheid, gekwalificeerde meerderheid te gebruiken of om van een
speciale wetgevingsprocedure naar de gewone wetgevingsprocedure over te schakelen (Piris 2010: 107).
Deze maken deel uit van de vereenvoudigde verdragsherzieningen. Er bestonden al enkele
overbruggingsclausules in de vorige Verdragen, maar deze mogelijkheid werd uitgebreid.
21
De nieuwe algemene overbruggingsclausule is de mogelijkheid voor de Europese Raad om via eenparigheid,
goedkeuring van het EP bij besluit te bepalen dat wetgevingshandelingen die door de Raad volgens een
bijzondere wetgevingsprocedure plaatsvinden, volgens de gewone wetgevingsprocedure kunnen worden
vastgesteld (Art 48, lid 7 VEU). Dit op voorwaarde dat geen nationaal parlement binnen zes maanden bezwaar
maakt. Dit lijkt een vrijbrief voor parlementaire obstructie, maar in vergelijking met de ratificatie is de positie van
het Parlement sterk verzwakt op twee manieren.
Het gebruik van de overbruggingsclausule moet niet worden goedgekeurd, het moet enkel niet worden
afgekeurd. Het gebruik van de overbruggingsclausule moet niet wachten tot elk parlement dit heeft geratificeerd,
maar maximum zes maanden (Van Middelaar 2009).
Het Verdrag van Lissabon behoudt de twee overbruggingsclausules in de beleidsdomeinen sociale politiek (Art
153, lid 2 VWEU) en milieubeleid (Art 192, lid 2 VWEU). In beide gevallen kan de Raad, na een voorstel van de
Commissie en het raadplegen van het EP, met eenparigheid beslissen om de gewone wetgevingsprocedure toe
te passen (Piris 2010: 109).
Daarnaast voegt het Verdrag van Lissabon vier mogelijkheden voor een specifieke overbruggingsclausule toe
(Piris 2010: 109). In de eerste drie gevallen is geen goedkeuring nodig van het EP, noch bezwaarmogelijkheid
voor nationale parlementen. De eerste laat de Europese Raad toe om in GBVB van eenparigheid naar
gekwalificeerde meerderheid te gaan, behalve voor besluiten met militaire of defensie-gerelateerde gevolgen (Art
31, lid 3 en lid 4 VEU). Een tweede laat de Europese Raad toe om gekwalificeerde meerderheid te gebruiken
voor het Meerjarig Financieel Kader (Art 312, lid 2 VWEU). Een derde laat toe dat de Raad eenparig beslist
gekwalificeerde meerderheid te gebruiken om handelingen vast te stellen in een nauwere samenwerking (met
uitzondering van militaire of defensie-aangelegenheden). Enkel in de vierde mogelijkheid, wanneer er een
overbruggingsclausule zou worden gebruikt op het gebied van familierecht met grensoverschrijdende gevolgen
om van eenparigheid naar gekwalificeerde meerderheid te gaan hebben de nationale parlementen vetorecht (Art
81, lid 3 VWEU). Familierecht is echter geen Vlaamse bevoegdheid. Daarnaast dient in dit laatste geval het EP te
worden geraadpleegd.
De overbruggingsclausule (Art 353 VWEU) kan niet worden gebruikt betreffende de stemming over eigen
middelen van de Unie (Artikel 311, derde en vierde alinea) , uitbreiding bevoegdheden (zie bovenstaande alinea),
schorsing van bepaalde rechten die voortvloeien uit het lidmaatschap van de Unie (artikel 354 VWEU). De
eenparigheid in de Raad blijft niet onderhavig aan de algemene overbruggingsclausule (Art 353 VWEU).
Overbruggingsclausule en het Vlaams Parlement
Het advies van de Raad van State benadrukt dat België zich intern dient te organiseren in het licht van Verklaring
Nr. 51, zonder dat de Unie een andere correspondent wordt opgedrongen dan het ‘nationaal parlement’8. Het
ontwerp van Samenwerkingsakkoord uit 20089 bepaalt dat elk parlement dat bevoegd is bezwaar kan
aantekenen. Uiterlijk drie maanden na de ontvangst van het initiatief deelt het parlement zijn gemotiveerd
bezwaar mee aan de Raad van State en aan de andere Parlementen. Binnen een termijn van 7 dagen (week) na
de ontvangst van het advies van de Raad van State legt het parlement dat bezwaar aantekent tegen de
8 Advies Raad van State 44.028/AV geciteerd in Vlaams Parlement ‘Ontwerp van decreet houdende instemming met het protocol tot wijziging van het aan het verdrag betreffende de Europese Unie, het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie gehechte protocol betreffende de overgangsbepalingen in Brussel op 23 juni 2010, stuk 1160 (2010-2011) – Nr. 1 9 Federaal Parlement (7.7.2008) ‘Verdrag van Lissabon: Ontwerp van samenwerkingsakkoord tussen de Federale Wetgevende Kamers, de parlementen van de Gemeenschappen en de parlementen van de Gewesten betreffende de uitoefening van de bevoegdheden aan de nationale parlementen toegekend in het Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon op 13 december 2007’, Stuk 1807 (2007-2008) – Nr. 1
22
vereenvoudigde verdragsherziening zowel zijn gemotiveerd advies als het advies van de Raad van State voor
aan de Conferentie van Voorzitters van de Parlementaire Assemblees, dat hierover binnen de 30 dagen overleg
pleegt. Na het overleg kan elk door de Raad van State bevoegd geacht parlement bezwaar aantekenen bij de
Europese Raad tegen zijn initiatief tot de vereenvoudigde verdragsherziening.
Dit is echter nog niet bekrachtigd en specifiek over het vetorecht van de parlementen bij vereenvoudigde
herzieningsprocedures bestaat nog geen eensgezindheid10. Het Vlaams Parlement wacht bijgevolg voor een
interne regeling inzake het gebruik van een overbruggingsclausule op een definitief akkoord tussen de
parlementen.
Het Vlaams Parlement dient hiervoor beducht te zijn en ook bereid de mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen
te gebruiken. Wanneer de overgang van eenparigheid naar gekwalificeerde meerderheid een Vlaamse
bevoegdheid betreft, betekent dit namelijk het verlies van vetorecht van Vlaanderen. Er wordt echter niet
verwacht dat er vaak zal worden gebruik gemaakt van de overbruggingsclausule, vanwege de enorme
moeilijkheid om alle lidstaten akkoord te laten gaan (Barents 2008; Beukers 2009).
6. Flexibiliteitsclausule
Het wordt moeilijker gemaakt om de bevoegdheden uit te breiden ten einde een van de doelstellingen van
de Verdragen te verwezenlijken in het kader van de beleidsgebieden van de Verdragen zonder dat deze
Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien (Art 352, lid 1 VWEU). Deze flexibiliteitsclausule
wordt ook ‘vangnet-rechtsbasis’ genoemd (Senden & Vandamme 2009).
De stemprocedure wordt gewijzigd. Na een voorstel van de Commissie, moet niet alleen de Raad met
eenparigheid het voorstel goedkeuren, maar moet sinds het Verdrag van Lissabon ook het EP een handeling
onder dit artikel goedkeuren, waar het in het VEG slechts moet worden geraadpleegd. Tegelijk wordt de
toepassing van de flexibiliteitsclausule uitgebreid. In het VEG, was het gebruik van de flexibiliteitsclausule enkel
mogelijk in het kader van de gemeenschappelijke markt. Al werd er flexibel omgesprongen met de
flexibiliteitsclausule. Zo werd deze ingeroepen om met gemeenschapsmiddelen een gemeenschappelijke actie in
ex-Joegoslavië binnen de tweede pijler te financieren, terwijl dit vanzelfsprekend niets met de
gemeenschappelijke markt te maken had (Dehaene 2004: 98). Het Hof van Justitie interpreteerde art 308 VEG
nogal flexibel door diverse zaken zoals het bevriezen van tegoeden van personen met banden met Usama bin
Laden onder de noemer van de gemeenschappelijke markt te brengen (Arrest van het Hof van Justitie, 03
september 2008, Zaak 402/05 P en 415/05 P, Yassin Abdullah Kadi en Al Barakaat international foundation v
Raad van de Europese Unie) (Piris 2010 : 121).
Aan oud artikel 308 VEG, huidig Artikel 352 VWEU worden drie leden toegevoegd die als doel hebben de
toepassing ervan te beperken. Het eerste toegevoegde lid wijst op het subsidiariteitsbeginsel. Uit lid 2 van Artikel
35211 kan worden afgeleid dat het gebruik van de flexibiliteitsclausule aan de subsidiariteitstoets onderhevig is.
Dit betekent dat wanneer een bevoegdheid waarbinnen de flexibiliteitsclausule wordt gebruikt een Vlaamse
bevoegdheid is, het Vlaams Parlement subsidiariteitsbezwaar kan indienen (zie : subsidiariteit).
Het tweede toegevoegde lid wijst erop dat ‘de op het onderhavige artikel gebaseerde maatregelen […] in gevallen
waarin de Verdragen zulks uitsluiten geen harmonisatie van de wettelijke of de bestuursrechtelijke bepalingen
van de lidstaten [mogen] inhouden’. Het derde toegevoegde lid wijst erop dat dit artikel niet als basis kan dienen
voor het verwezenlijken van doelstellingen die tot het GBVB behoren.
10 Peumans, J. (24.10.2012) ‘Voorstel van de heer Jan Peumans tot wijziging van het reglement van het Vlaams Parlement, wat de invoeging van een procedure inzake de goedkeuring van gemotiveerde subsidiariteitsadviezen betreft’, stuk 1786 (2012-2013) – Nr. 1 : p6 11 ‘In het kader van de in artikel 5, lid 3 VEU bedoelde procedure voor toetsing aan het subsidiariteitsbeginsel vestigt de Commissie de aandacht van de nationale parlementen op de voorstellen die op het onderhavige artikel worden gebaseerd’
23
Dit wordt nogmaals benadrukt in Verklaring 41. Daarnaast benadrukt Verklaring 42 op zijn beurt dat artikel 352
VWEU ‘geen grondslag kan zijn voor een uitbreiding van het competentiegebied van de Unie tot buiten het
algemene kader dat gevormd wordt door het geheel van bepalingen van de Verdragen, en in het bijzonder die
waarin de taken en het optreden van de Unie worden omschreven.
In geen geval kan dit artikel als grondslag dienen voor de vaststelling van bepalingen die, wat hun gevolgen
betreft, in wezen neerkomen op een wijziging van de Verdragen buiten de daartoe in de Verdragen voorziene
procedure’.
Deze de facto uitbreidingen van bevoegdheden van de EU dienen door Vlaanderen nauwlettend in het oog te
worden gehouden. Het gebruik van de flexibiliteitsclausule kan worden beschouwd als het omzeilen van het de
facto vetorecht van Vlaanderen in het goedkeuren van nieuwe (gemengde) Verdragen (Art 167 GW). Vlaanderen
moet daarom gepast gebruik maken van de mogelijkheid om een bezwaar in te stellen.
7. Begroting
De belangrijkste wijzigingen aan de begrotingsprocedure zijn (Piris 2010 : 295):
het omvormen van de financiële perspectieven tot het Meerjarig Financieel Kader (MFK) en opname
hiervan in het VWEU;
meer macht voor het EP in de begrotingsprocedure;
medebeslissingsprocedure voor financiële verordeningen.
a. Meerjarig Financieel Kader
Het MFK (Art 312 VWEU) is de opvolger van de financiële perspectieven. Waar de regels rond de financiële
perspectieven in een interinstitutioneel akkoord stonden, staan de regels rond het MFK in artikel 312 VWEU. Het
belangrijkste verschil is dat het respecteren van het uitgavenplafond van het MFK in tegenstelling tot de financiële
perspectieven verdragsrechtelijk verplicht is. Wanneer een MFK verstrijkt, blijft deze geldig tot er een nieuw MFK
is goedgekeurd. Zo wordt de stabiliteit verbeterd (Piris 2010 : 296).
Het MFK beoogt een ordelijke ontwikkeling van de uitgaven van de Unie te waarborgen. Het wordt voorgesteld
voor een periode van ten minste vijf jaar en beschrijft de jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor
vastleggingen per uitgavencategorie, alsmede het jaarlijkse maximumbedrag van de kredieten voor betalingen.
Daarnaast omvat het financieel kader alle andere bepalingen die dienstig zijn voor het goede verloop van de
jaarlijkse begrotingsprocedure.
De Raad stelt volgens een bijzondere wetgevingsprocedure een verordening tot bepaling van het MFK vast. De
Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het EP, dat zich uitspreekt bij meerderheid
van de leden van het EP. De Europese Raad kan via een overbruggingsclausule vaststellen dat de Raad met een
gekwalificeerde meerderheid van zijn leden een voorstel kan goedkeuren. Tijdens de hele procedure nemen het
EP, de Raad en de Commissie alle maatregelen die nodig zijn om de vaststelling te vergemakkelijken.
b. Begrotingsprocedure
Betreffende de begrotingsprocedure (Art 314 VWEU) worden de Raad en het EP op gelijke hoogte geplaatst.
Waar de Commissie voorheen de ontwerpbegroting enkel naar de Raad moest sturen, moet deze heden
gelijktijdig naar de Raad en het EP worden gestuurd. Vervolgens moet de Raad wanneer het zijn standpunt naar
het Parlement stuurt, het Parlement ten volle in kennis brengen van de redenen van zijn standpunt. Voor de
gehele procedure geldt dat indien er binnen de vastgelegde termijn geen beslissing wordt genomen, er wordt
geïnterpreteerd dat de instelling zijn goedkeuring heeft gegeven.
24
Na Lissabon, dient het EP amendementen slechts aan te nemen met een gewone meerderheid in plaats van een
volstrekte meerderheid. Een gewone meerderheid is een meerderheid in de uitgebrachte stemmen, onthoudingen
worden niet meegerekend. Een volstrekte meerderheid betekent dat een meerderheid van de parlementsleden
voor moet hebben gestemd. Na één lezing kan reeds een bemiddelingscomité worden ingesteld, met andere
woorden indien het EP de positie van de Raad niet goedkeurt of de Raad niet alle amendementen van het EP
accepteert wordt al een bemiddelingscomité ingesteld.
Dit comité heeft 21 dagen om met een gemeenschappelijke tekst voor de dag te komen. Dat is volgens Piris
(2010 : 297) een formidabele opdracht, dewelke veel informele voorbereiding zal vragen. Terwijl voor Lissabon
beide instellingen zich betreffende het budget vooral op hun eigen middelen concentreerden, dienen ze heden
een akkoord te vinden over het voorstel en de amendementen.
Bemiddelingscomité
In het bemiddelingscomité zetelen een gelijk aantal vertegenwoordigers van het Parlement en van de Raad.
Vlaanderen wordt van de vorderingen hierin door België op de hoogte gehouden. Het is de bedoeling dat een
meerderheid van de vertegenwoordigers van het Parlement en een gekwalificeerde meerderheid van de
vertegenwoordigers van de Raad tot een akkoord komen. Wanneer één van de instellingen het akkoord
goedkeurt en de ander geen beslissing neemt is het akkoord goed gekeurd. Als beide instellingen het akkoord
verwerpen of één verwerpt het akkoord, terwijl de ander niet handelt dan moet de Commissie een nieuw
ontwerpbudget voorstellen. Als het EP het akkoord verwerpt en de Raad keurt het goed, dan moet de Commissie
een nieuw ontwerpbudget voorstellen. Dit is drastisch en zorgt ervoor dat de onderhandelaars van het EP een
sterke positie hebben. Er geldt een speciale procedure met een versterkte meerderheid in het EP in het geval dat
het EP de tekst goedkeurt, maar de Raad deze verwerpt. Het loont echter niet om hier dieper op in te gaan. Deze
procedure is heel onwaarschijnlijk, omdat de hele Raad is vertegenwoordigd tijdens de onderhandelingen.
Verplichte en niet-verplichte uitgaven
Verder wordt het verschil tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven opgeheven. Voor het Verdrag van
Lissabon kon het EP de verplichte uitgaven niet amenderen, terwijl het de niet-verplichte uitgaven wel kon
amenderen (Dehaene 2004 : 127).
Het afschaffen van het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven vergroot bijgevolg de macht van
het EP over de uitgaven (Chalmers 2012). Deze verplichte uitgaven hadden vooral te maken met het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) (Piris 2010 : 288).
Dit geeft Vlaanderen de mogelijkheid om via de Vlaamse leden van het EP informatie te verkrijgen en te wegen
op het GLB. Het is bijgevolg voor Vlaanderen belangrijk om op te volgen wat er naar aanleiding van de begroting
in de commissie landbouw en plattelandsontwikkeling gebeurt. Er dient echter op gewezen te worden dat er tot
2014 geen Vlamingen in de commissie (AGRI) zetelen, maar wel de Waalse socialist Marc Tarabella.
c. Financiële regels en bepalingen
Voor het Verdrag van Lissabon werden verordeningen die de financiële regels vaststellen beslist met
eenparigheid in de Raad, na raadpleging van het EP. Heden worden deze vastgesteld via de gewone
wetgevingsprocedure na raadpleging van de Rekenkamer (Art 322, lid 1 VWEU). Betreffende de regels en
procedures volgens welke de budgettaire ontvangsten waarin het stelsel der eigen middelen van de Unie
voorziet, moet de Raad nog steeds met eenparigheid van stemmen beslissen.
Eigen middelen
In het nieuwe VWEU wordt een rechtsgrond gegeven voor de Unie om zich van nieuwe categorieën van eigen
middelen te voorzien. De Raad kan na raadpleging van het EP, met eenparigheid van stemmen een besluit
vaststellen. Het besluit treedt pas in werking na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden
25
grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd. De eigen middelen voor de Unie worden heden als exclusief
federaal beschouwd, het besluit moet bijgevolg niet door Vlaanderen worden geratificeerd. Toch is het niet
uitgesloten dat de Raad van State een dergelijk besluit als gemengd beschouwd. Dit gebeurde ook voor de
wijziging van Artikel 136 VWEU.
Dit is relevant in het kader van de financiële transactietaks die de Unie van nieuwe eigen middelen kan voorzien.
De financiële transactietaks wordt hoogst waarschijnlijk ingevoerd via een nauwere samenwerking tussen elf
lidstaten: Estland, Oostenrijk, België, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Italië, Portugal, Slovakije, Slovenië en
Spanje (Buyse 2012). De Raad stelt, na goedkeuring door het EP, bij verordeningen de uitvoeringsmaatregelen
voor het stelsel van eigen middelen van de Unie vast voor zover het besluit betreffende de eigen middelen daarin
voorziet.
8. Wetgevende handelingen en niet-wetgevende handelingen
Het Verdrag van Lissabon introduceert een onderscheid tussen wetgevende en niet-wetgevende procedures
(Piris 2010 : 92). Het HvJ specifieerde reeds in het Köster arrest (17 december 1970, zaak 25-70) de
voorwaarden om rechtsgeldige uitvoeringsmaatregelen te nemen en maakte daarbij een onderscheid met
wetgevende handelingen, maar formeel werd het onderscheid pas ondubbelzinnig ingevoerd met het Verdrag
van Lissabon. Rechtshandelingen bestaan uit wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen. Enkel de
rechtshandelingen vastgesteld volgens een wetgevingsprocedure zijn wetgevingshandelingen (Art 289, lid 3
VWEU). Er zijn er ongeveer 100 per jaar. Niet-wetgevende handelingen zijn handelingen die worden vastgesteld
zonder een wetgevingsprocedure, namelijk uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen. Dit kunnen
ook besluiten, verordeningen en richtlijnen zijn, bijvoorbeeld uitvoeringsrichtlijnen. Deze zijn wel degelijk juridisch
bindend. Er zijn er ongeveer 2000 per jaar. Ze kunnen vergeleken worden met de Koninklijke Besluiten in België.
9. Gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen
Wanneer de wetgever een verordening, richtlijn of besluit uitvaardigt, moet deze worden geïmplementeerd.
Vermits de uitvoering zowel snel als flexibel dient te gebeuren krijgen de Commissie of agentschappen die de
technische expertise bezitten de toestemming om deze uit te voeren. Er is echter nog wel controle van de
lidstaten via vertegenwoordigers van deze lidstaten of via post-hoc controle door de Raad en het Parlement.
Gedelegeerde handelingen zijn uit het comitologiesysteem gehaald. Daarnaast werd het comitologiesysteem
vereenvoudigd voor uitvoeringshandelingen. Zeker tot juni 2014 is de regelgevingsprocedure met toetsing nog
van kracht naast de gedelegeerde en uitvoeringshandelingen.
a. Gedelegeerde handelingen
In artikel 290 VWEU wordt gesteld dat de wetgever via een wetgevingshandeling de Commissie de macht kan
geven gedelegeerde handelingen vast te stellen. Deze zijn niet-wetgevende handelingen van algemene strekking
ter aanvulling of wijziging van niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling.
Geen horizontale regels
In tegenstelling tot de algemene horizontale regels, stelt het artikel 290 VWEU dat in elke basishandeling
uitdrukkelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie worden
afgebakend. Deze duur kan onbeperkt zijn. Wanneer in een bepaalde termijn is voorzien, moet in beginsel in de
basishandeling worden bepaald dat de bevoegdheidsdelegatie stilzwijgend met termijnen van dezelfde duur
wordt verlengd, tenzij het EP of de Raad zich uiterlijk drie maanden voor het einde van elke termijn tegen deze
verlenging verzet.
26
Geen comitologie
De Commissie heeft geen advies van een comité van nationale experts nodig. Ze kan zelf een expertcomité
samenstellen. Er wordt (officieel) niet samen gezeten met de lidstaten. Dit betekent een belangrijk verlies van
controle voor de lidstaten en voor Vlaanderen.
Deze zetten de Commissie echter onder druk om de nationale experten te blijven consulteren, wat de Commissie
heeft beloofd te doen12. In principe hebben de nationale experten geen grotere rol dan experten van
belangengroepen of het EP, maar de druk om hen geïnformeerd te houden is zeer hoog, vanwege een groot
wantrouwen van de lidstaten in deze gedelegeerde handelingen (Christiansen and Dobbels 2012). Het EP is een
voorstander van raadplegingen die breder zijn dan de nationale experten13.
Vlaanderen moet zich in de kijker werken en zorgen dat het tijdens de consultaties wordt geraadpleegd. Dit kan
door op een consistente wijze kwalitatief hoogstaande bijdrages te leveren tijdens de consultaties.
In theorie ernstigere controle
In tegenstelling tot de karige controle voor het Verdrag van Lissabon wordt de Commissie heden onder de
controle van de wetgever geplaatst. Het Recht op Informatie wordt benadrukt in de ‘Consensus – gedelegeerde
handelingen’14 : ‘De Commissie moet bij de voorbereiding en opstelling van de gedelegeerde handelingen ervoor
zorgen dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze gelijktijdig worden toegezonden aan het EP
en de Raad, en zij moet op transparante wijze ruim vooraf het nodige overleg plegen, ook op
deskundigenniveau.’ Dit document geeft een juridisch niet-bindend, maar wel belangrijk kader over het gebruik
van gedelegeerde handelingen.
De wetgever kan in de basishandeling twee voorwaarden toevoegen.
Ten eerste kan de wetgever toevoegen dat het EP of de Raad kan besluiten de delegatie in te trekken.
Dit kunnen ze elk afzonderlijk doen. Hierna moet er opnieuw een delegatie worden verstrekt in een
basishandeling en begint met andere woorden de wetgevingsprocedure opnieuw, tenzij de wetgever
beslist om zelf uit te voeren. In het geval van een bijzondere wetgevingsprocedure waarin het EP enkel
werd geconsulteerd, kan enkel de Raad de delegatie intrekken.
Ten tweede kan de wetgever toevoegen dat de gedelegeerde handeling pas in werking kan treden als
het EP of de Raad binnen een in de wetgevingshandeling bepaalde termijn geen bezwaar aantekent. De
termijn gaat in wanneer het EP en de Raad alle officiële taalversies van de gedelegeerde handelingen
ontvangen hebben. De termijn mag niet minder dan twee maanden zijn, op initiatief van het EP of de
Raad kan deze termijn met twee maanden worden verlengd. Dit bezwaar hoeft niet meer op één van
de drie juridische redenen gebaseerd te zijn15. Ze kunnen hun niet-bezwaar al eerder aan de
Commissie communiceren, zodat de Commissie de gedelegeerde handeling sneller kan aannemen.
De Raad stemt in beide gevallen met gekwalificeerde meerderheid en het EP met een meerderheid van
zijn leden (absolute meerderheid) (Art 290, lid 2 VWEU).
12 Europese Commissie (9.12.2009) ‘Mededeling van de Commissie aan het EP en de Raad : tenuitvoerlegging van artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’ COM (2009) 673 definitief, p7 13 EP (29.3.2010) ‘Verslag over bevoegdheidsdelegatie’ 2010/2021(INI) Commissie juridische zaken 14 Raad van de Europese Unie (2011) ‘Consensus – gedelegeerde handelingen’, 8753/1/11, Brussel 15
Bij de regelgevingsprocedure met toetsing moet een bezwaar zijn gebaseerd op één van de drie voorwaarden. Het door
de Commissie ingediende ontwerp van wetgevingshandeling a) overschrijdt de uitvoeringsbevoegdheden waarin de basishandeling voorziet, of b) is niet verenigbaar met het doel of de inhoud van de basishandeling, of c) strookt niet met het subsidiariteits- of evenredigheidsbeginsel. Dit is NIET het geval bij gedelegeerde handelingen. Al dienen er wel redenen te worden gegeven voor het bezwaar.
27
Bedenkingen bij ‘versterking’ van de Raad en EP
- Het intrekken van de delegatie of bezwaar maken wordt gezien als een drastische en bijgevolg
onwaarschijnlijke optie, vermits het hele proces opnieuw moeten worden aangevat met het goedkeuren
van een basishandeling (Christiansen and Dobbels 2012).
- Ten tweede, is het echter maar de vraag of binnen het EP de expertise bestaat om de gedelegeerde
handelingen te overzien. De grote hoeveelheid aan gedelegeerde handelingen en de techniciteit van de
onderwerpen van deze gedelegeerde handelingen, maken opvolgingen door buitenstaanders zonder de
technische expertise omtrent een bepaalde kwestie zeer moeilijk.
Daarenboven wordt er vanuit de Commissie sterk druk op het EP uitgeoefend om geen bezwaar te maken tegen
gedelegeerde handelingen. Zelfs als het bezwaar wil maken heeft het een lange procedure te doorlopen
(Kaeding 2012a).
In figuur 1 wordt de procedure voor het EP en gedelegeerde handelingen weergegeven. Er dient in gedachte te
worden gehouden dat het EP meestal slechts twee maanden heeft om deze procedure te doorlopen. Indien de
bevoegde commissie de gedelegeerde handeling in een tweewekelijkse nieuwsbrief doorstuurt verliest men daar
al maximum twee weken. Daarenboven duurt het vaak twee weken voor de politieke coördinatoren samen
komen.
28
Figuur 1 : EP en gedelegeerde handelingen
Bron : EP (Juli 2012) ‘Reglement : zevende zittingsperiode’ : Art 87bis; Kaeding (2012a)
Voor de Raad gaat de procedure veel sneller. Eerst wordt de ‘IT dienst’ van de Raad op de hoogte gebracht.
Vervolgens wordt de ontwerphandeling of handeling naar de relevante werkgroep gestuurd. De werkgroep heeft
meestal slechts korte debatten en stuurt het als A-punt naar de Raad die alles zo goed als automatisch goedkeurt
(Kaeding 2012a). Moest er een bezwaar zijn dan beslist de Raad of de handeling wordt verworpen of de
delegatie ingetrokken.
Spoedprocedure
Er bestaat een spoedprocedure voor de gedelegeerde handelingen. Deze mag enkel in uitzonderlijke gevallen
zoals veiligheid, volksgezondheid of externe betrekkingen, waaronder humanitaire crises worden gebruikt. Het
EP en de Raad moeten in de basishandeling de keuze van een spoedprocedure verantwoorden. In de
basishandeling wordt aangegeven in welke gevallen de spoedprocedure zal worden gebruikt. Een gedelegeerde
handeling die via de spoedprocedure wordt vastgesteld, treedt onverwijld in werking en is van toepassing zolang
er binnen de in de basishandeling vermelde termijn geen bezwaar wordt gemaakt. Als bezwaar wordt gemaakt,
trekt de Commissie de handeling onverwijld in na de kennisgeving van het besluit waarbij het EP of de Raad
bezwaar maakt.
Participatie EP
in
voorbereiding
GH
Notificatie via
register of DG
voorzitter
Verspreiden
maatregel naar
commissie die
basishandeling
heeft
goedgekeurd
Secretariaat
verspreidt
ontwerp van
maatregelen naar
MEPs, die
bezwaar kunnen
maken
Verschillende
procedures
mogelijk zoals
nieuwsbrief
Agenda van
politieke
coördinatoren
vergadering
Bezwaar van
MEP naar
Politieke
coördinator en
secretariaat
Geen bezwaar
bezwaar buiten
commissie
Bezwaar in
commissie Politieke
beslissing over
resolutie
Geen resolutie Met redenen omklede
ontwerpresolutie wordt
geschreven door
rapporteur
Stemming in plenaire
met absolute
meerderheid
378/754
Delegatie ingetrokken of
handeling verworpen
Als binnen bepaalde periode geen
ontwerpresolutie door commissie
of de commissie beslist geen bezwaar te maken dan kan een
fractie of 40 MEPs een ontwerpresolutie indienen
Geen meerderheid
Stemming in commissie met
simpele meerderheid
29
Publicatie gedelegeerde handelingen
Gedelegeerde handelingen worden pas bekend gemaakt in de L-reeks van het Publicatieblad van de Europese
Unie als de bezwaartermijn verstreken is, met uitzondering van de gedelegeerde handelingen via de
spoedprocedure die onverwijld worden bekendgemaakt. Besluiten van het EP of de Raad om een
bevoegdheidsdelegatie in te trekken, bezwaar te maken tegen een volgens de spoedprocedure vastgestelde
gedelegeerde handeling of zich te verzetten tegen de stilzwijgende verlenging van een bevoegdheidsdelegatie
worden eveneens in de L-reeks van het publicatieblad bekend gemaakt.
Voorbeelden van gedelegeerde handelingen
Voorbeelden van gedelegeerde handelingen zijn een beslissing over de precieze criteria volgens dewelke een
luchtvaartmaatschappij op de EU-zware lijst wordt gezet en bijgevolg het Europese luchtruim niet meer mag
betreden, beslissingen over het gebruik van bodyscanners op de luchthaven, het gebruik van loop-belts voor
kinderen in vliegtuigen, gedetailleerde financiële regulering voor financiële diensten, gezondheidscriteria voor
dieren in het niet-commerciële transport van huisdieren.
b. Uitvoeringshandelingen
In de eerste plaats nemen de lidstaten alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de
juridisch bindende handelingen van de Unie (Art 291, lid 1 VWEU). Indien deze eenvormig moeten worden
uitgevoerd kunnen uitvoeringshandelingen door de Commissie of de Raad worden gesteld. Deze worden enkel
aan de Raad gedelegeerd indien dit ‘naar behoren is gemotiveerd’ en bij het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid. Uitvoeringshandelingen zijn handelingen die regels uitvoeren die in de basishandeling zijn
gedefinieerd. Het kan dus niets aan de basishandeling toevoegen, verwijderen of veranderen. De
procedure wordt gepreciseerd in verordening 182/2011 dewelke sinds 1 maart 2011 in werking is.
In tegenstelling tot de gedelegeerde handelingen zijn het de lidstaten die de uitvoeringshandelingen van de
Commissie controleren in comités. Het comitologiesysteem met een comité bestaande uit vertegenwoordigers
van de lidstaten en voorgezeten door de Commissie (die niet stemt) blijft bestaan (Art 3, 281/2011). In deze
comités zijn ook afgevaardigden van belangengroepen, internationale organisaties or andere actoren aanwezig.
De regio’s kunnen ook mensen naar deze comités sturen, maar per lidstaat wordt slechts de aanwezigheid van
één deelnemer vergoed.
Waar gedelegeerde handelingen steeds een algemene toepassing hebben, kunnen uitvoeringshandelingen een
individuele of algemene toepassing hebben (Kaeding 2012). Een individuele handeling heeft slechts
betrekking op één enkel bedrijf of lidstaat. Bijvoorbeeld wanneer een bepaald bedrijf genetisch gemanipuleerde
organismen wil verkopen heeft het daarvoor de toestemming van de Commissie nodig. Het voedselagentschap in
Parma zal de Commissie een aanbeveling doen. Vervolgens maakt de Commissie een voorstel en stemmen de
lidstaten hierover in een comité. De toestemming heeft enkel betrekking op dit bedrijf of lidstaat.
Uitvoeringshandelingen met een algemene toepassing daarentegen gelden voor alle bedrijven of lidstaten.
Bijvoorbeeld wanneer een bedrijf een aanvraag zou indienen om bepaalde voedingssupplementen toe te voegen
en deze voedingssupplementen kunnen vervolgens door de hele sector worden gebruikt.
Het comité wordt bijeen geroepen ten minste 14 dagen nadat het ontwerp en de ontwerpagenda aan het comité
zijn voorgelegd. De voorzitter stelt een termijn vast. Zo lang er geen advies is uitgebracht kan elk lid van het
comité wijzigingen voorstellen en kan de voorzitter een gewijzigde versie van de ontwerpuitvoeringshandeling
voorleggen. Elk lid van het comité dat zich voor het verstrijken van deze termijn niet tegen het ontwerp heeft
verzet of zich niet uitdrukkelijk onthoudt bij de stemming daarover, wordt geacht stilzwijgend in te stemmen.
30
De vijf verschillende comitologieprocedures worden vervangen door twee procedures: de
raadplegingsprocedure en de onderzoeksprocedure.
De raadplegingsprocedure16 is de standaardprocedure voor het goedkeuren van toewijzing van fondsen en
beurzen. De procedure wordt licht verzwakt. De Commissie brengt een ontwerp. Er wordt een advies over dit
ontwerp gestemd met een simpele meerderheid. Vervolgens is de Commissie niet verplicht hiermee rekening te
houden, meestal zal ze dit echter wel doen. De Commissie is echter niet meer verplicht om het comité in kennis
te stellen ‘van de wijze waarop zij met het advies heeft rekening gehouden’17
De onderzoeksprocedure18 wordt gebruikt voor controversiëlere thema’s zoals uitvoeringshandelingen van
algemenere strekking, uitvoeringshandelingen met betrekking tot programma’s die aanzienlijke implicaties
hebben, het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid, het milieu, de beveiliging en veiligheid, of de
bescherming van de gezondheid of de veiligheid van mensen, dieren of planten, de gemeenschappelijke
handelspolitiek, de belastingheffing19.
Figuur 2 : uitvoeringshandelingen onderzoeksprocedure
16 Europees Parlement en de Raad (16.3.2011) ‘Verordening Nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren’ : Art 4 17 Raad (28.6.1999) ‘Besluit van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden’, 1999/468/EG : Art 3 18 Europees Parlement en de Raad (16.3.2011) ‘Verordening Nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren’ : Art 5 19 Europees Parlement en de Raad (16.3.2011) ‘Verordening Nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren’ : Art 2
Commissie Ontwerp Comité
stemt
met QMV
positief
advies
Ontwerp
aangenomen
negatief
advies
Geen advies en één van volgende voorwaarden is vervuld
- ontwerp betreft belastingheffing, financiële diensten, definitieve
multilaterale vrijwaringsmaatregelen, bescherming van de gezondheid
of veiligheid van mensen, dieren of planten.
- basishandeling bepaalt dat het ontwerp niet kan worden vastgesteld
indien geen advies is uitgebracht
- een gewone meerderheid van de leden van het comité verzet zich
tegen aannemen ontwerp
Geen advies
Comité van beroep
stemt met QMV
Negatief
advies
Positief
advies
Ontwerp niet
aangenomen
Geen advies
Ontwerp
aangenomen
31
Uitzonderingen in comité
In het comité zijn er ook uitzonderingen. De Commissie kan in geval van een negatief advies of geen advies toch
een ontwerp aannemen als dit ontwerp onverwijld moet worden vastgesteld om een aanzienlijke verstoring van
de landbouwmarkten of een risico voor de financiële belangen van de Unie te vermijden. In dat geval legt de
Commissie de vastgestelde uitvoeringshandeling onmiddellijk aan het comité van beroep voor. Indien het comité
van beroep een negatief advies over de vastgestelde uitvoeringshandeling uitbrengt, trekt de Commissie die
handeling onmiddellijk in. Indien het comité van beroep een positief advies uitbrengt of geen advies uitbrengt,
blijft de uitvoeringshandeling van kracht.
In het comité van beroep is er nog een belangrijke uitzondering. Deze betreft definitieve multilaterale
vrijwaringsmaatregelen. In dit geval neemt de Commissie de ontwerpmaatregelen niet aan wanneer er geen
gekwalificeerde meerderheid is voor een positief advies.
Onmiddellijk toepasbare uitvoeringshandelingen
Daarnaast bestaan er onmiddellijk toepasbare uitvoeringshandelingen. In een basishandeling kan worden
vastgesteld dat om naar behoren gemotiveerde redenen van urgentie een onmiddellijk toepasbare
uitvoeringshandeling dient te worden vastgesteld. In dat geval stelt de Commissie een uitvoeringshandeling vast
zonder voorafgaande voorlegging in een comité en die gedurende ten hoogste zes maanden van kracht blijft,
behoudens andersluidende bepaling in de basishandeling. De voorzitter legt de onmiddellijk toepasbare
uitvoeringshandeling uiterlijk 14 dagen nadat deze is vastgesteld, voor advies aan het desbetreffende comité
voor. Indien de onderzoeksprocedure van toepassing is en het comité een negatief advies uitbrengt, trekt de
Commissie de vastgestelde uitvoeringshandeling onmiddellijk in. Voor de vaststelling van voorlopige
antidumping- of compenserende maatregelen door de Commissie is de procedure van dit artikel van toepassing.
De Commissie stelt dergelijke maatregelen vast na overleg met de lidstaten of, in bijzondere omstandigheden, na
de lidstaten te hebben ingelicht. In dit laatste geval geschiedt dit overleg uiterlijk tien dagen na de datum waarop
de lidstaten van de door de Commissie vastgestelde maatregelen in kennis zijn gesteld.
Toetsingsrecht EP en Raad
Indien de basishandeling via de gewone wetgevingsprocedure werd vastgesteld, kunnen het EP of de Raad de
Commissie op elk gewenst moment te kennen geven dat een ontwerpuitvoeringshandeling de bij de
basishandeling verleende uitvoeringsbevoegdheden overschrijdt20. Dit is het zogenaamde toetsingsrecht. Het EP
stemt een resolutie met absolute meerderheid (378/754) en de Raad met gekwalificeerde meerderheid. De
resolutie is niet juridisch bindend, maar geeft de Commissie het signaal dat ze in het oog wordt gehouden
(Kaeding 2012). In dat geval onderwerpt de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling aan een hernieuwd
onderzoek, waarbij zij met de naar voren gebrachte standpunten rekening houdt, en deelt zij het EP en de Raad
mede of zij voornemens is de ontwerpuitvoeringshandeling te handhaven, te wijzigen of in te trekken.
Een voorbeeld van een uitvoeringshandeling is de beslissing om een specifieke luchtvaartmaatschappij op de
EU-zwarte lijst te zetten of eraf te halen. Ongeveer 30% van de uitvoeringshandelingen handelt over landbouw,
en 30% over volksgezondheid en consumentenbescherming (Kaeding 2012).
c. Meer macht voor de Commissie
Kaeding (2012a) waarschuwt de lidstaten voor gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Al te vaak geeft de
Raad zaken uit handen die ze zelf had kunnen doen.
20 Europees Parlement en de Raad (16.3.2011) ‘Verordening Nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren’ : Art 11
32
Er moet goed nagedacht worden over de meerwaarde van deze niet-wetgevende handelingen. Zeker wanneer de
instellingen elkaar zo sterk wantrouwen als heden het geval is. Er is een consensus dat over het algemeen de
Commissie de grote winnaar is, omdat zij de enige is die de tijd krijgt om de complexiteit van de kwesties te
bevatten (Willis 2011; Christiansen and Dobbels 2012). In het geval van de gedelegeerde handelingen hoeft zij
niet meer te spreken met de experts die door de lidstaten zijn aangewezen, maar kan zij de experts zelf kiezen.
Hardacre & Kaeding (2011) geven als politieke gevolgen van de overgang naar gedelegeerde handelingen en
uitvoeringshandelingen:
1. het maakt gedelegeerde en uitvoeringshandelingen transparanter en meer toegankelijk;
2. toename van betwistingen van gedelegeerde handelingen door EP en Raad;
3. tragere vaststelling van gedelegeerde handelingen, omdat extra controle tijd vraagt;
4. toename van discussies over al dan niet toepassing van gedelegeerde handelingen;
5. toename van politisering van gedelegeerde handelingen;
6. open deur voor meer externe invloed op gedelegeerde handelingen , zowel in de voorbereiding als
betwistingen (voornamelijk in het Parlement).
Voor Vlaanderen betekent een uitbreiding van quasi-legislatieve en niet-wetgevingshandelingen een beperking,
vermits de wetgeving niet wordt vergezeld van een subsidiariteitsmemorandum en er ook geen
subsidiariteitstoets kan plaats vinden (Vara Arribas et al. 2010).
Ondanks beweringen van het tegendeel door de Commissie, bestaat er wel degelijk een overlapping tussen
gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. Vanwege de grotere controlemogelijkheden voor de Raad
in uitvoeringshandelingen kiest ze meestal voor deze procedure. Dit is in het nadeel van het EP. Ook in het
nadeel van het EP is dat het er maar niet in slaagt om zijn stempel te drukken in verschillende
expertgroepenvergaderingen waar het observer status heeft. Dit is voornamelijk te wijten aan een gebrek aan
administratieve capaciteit en expertise (Christiansen and Dobbels 2012).
Voor Vlaanderen zijn uitvoeringshandelingen beter, vermits Vlaanderen ambtenaren naar de comités kan sturen.
Indien er ambtenaren van een ander gewest of gemeenschap optreden in naam van Vlaanderen dienen deze te
worden gebriefd over de Vlaamse belangen of kan een Vlaamse ambtenaar als observator meegaan en de
vergadering bijwonen. Zo gebeurt het dat tijdens een vergadering van een comité na de lunch de Commissie een
‘open discussie’ organiseert om feedback te krijgen met het oog op nieuwe voorstellen (Brandsma 2010: 133). Dit
is een uitgelezen kans om de belangen van Vlaanderen, verpakt in concrete beleidssuggesties aan de
Commissie door te geven en de agenda vorm te geven.
10. Subsidiariteit
Het Verdrag van Lissabon hecht veel belang aan het subsidiariteitsprincipe en introduceert het al in de
preambule. In Artikel 1 VEU wordt herhaald dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Sinds
het Verdrag van Lissabon is de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel geldig voor alle gebieden die niet onder
haar exclusieve bevoegdheid vallen. De belangrijkste uitbreiding is deze naar de voormalige derde pijler waarbij
de wetgeving aan dit principe dient te voldoen. In het geval van het GBVB blijft het Hof echter onbevoegd om de
wettelijkheid van handelingen te toetsen (Van Nuffel 2011).
Het subsidiariteitsbeginsel wordt gedefinieerd in Artikel 5, lid 3 VEU: ‘Krachtens het subsidiariteitsbeginsel treedt
de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de
doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal
niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden
beter door de Unie kunnen worden bereikt.’
33
Het Verdrag van Lissabon voegt bepalingen met betrekking tot het niveau toe aan het artikel, namelijk ‘op
centraal, regionaal of lokaal niveau’. Dit verandert substantieel echter weinig, vermits in het Protocol
betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel bij het Verdrag van Amsterdam,
artikel 5 reeds stond: ‘Optreden van de Gemeenschap is alleen gerechtvaardigd als aan beide aspecten van het
subsidiariteitsbeginsel is voldaan: de doelstellingen van het overwogen optreden kunnen niet voldoende door de
lidstaten worden verwezenlijkt in het kader van hun nationaal grondwettelijk stelsel, en kunnen derhalve
beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.’
a. Subsidiariteitstoets tijdens het EU-wetgevingsproces
Deze procedure wordt het vroege-waarschuwingssysteem genoemd. Voor de Commissie een
wetgevingshandeling kan voorstellen moet zij brede raadplegingen doen, waarbij in voorkomend geval rekening
wordt gehouden met de regionale en lokale dimensie van het beoogde optreden (Art 2, Protocol 2). Dit betekent
dat de Commissie wanneer zij dit wenselijk acht het Comité van de Regio’s kan raadplegen. De Commissie
engageert zich om het Comité van de Regio’s met betrekking tot subsidiariteit in de pre-legislatieve fase te
betrekken21.
Daarnaast moet de Europese Commissie bij het inschatten van de impact van een ontwerp tot wetgeving22
rekening houden met de subsidiariteit. Het subsidiariteitsmemorandum wordt uitgebreid.
Het memorandum bevat :
elementen waarmee de financiële gevolgen van het ontwerp kunnen worden beoordeeld;
in het geval van een richtlijn moet ook het effect op regionale regelgeving kunnen worden beoordeeld
(Ibid);
de redenen voor de conclusie dat een doelstelling van de Unie beter bereikt kan worden door de Unie,
moet in dit memorandum met kwalitatieve en zo mogelijk kwantitatieve indicatoren worden gestaafd.
In de ontwerpen van wetgevingshandelingen moet rekening worden gehouden met de vaststelling dat alle
financiële of administratieve lasten voor de Unie, de nationale regeringen, de regionale of lokale overheden, het
bedrijfsleven en de burgers tot een minimum moeten worden beperkt en in verhouding staan tot het te bereiken
doel (Ibid). Hier werd de regionale overheid als niveau toegevoegd door Lissabon. Voor het indienen van een
subsidiariteitsbezwaar verandert het uitbreiden van dit memorandum weinig. Het zal vanwege het memorandum
niet makkelijker worden om een nietigheidsberoep op basis van een subsidiariteitsbezwaar van het Hof te
verkrijgen.
In het verleden (Protocol bij Verdrag van Amsterdam, lid 4) moest de Gemeenschap al beargumenteren in het
geval van wetgevingshandelingen waarom optreden op EG-niveau noodzakelijk was. Wanneer lidstaten
beargumenteerden dat de Gemeenschap niet had verklaard waarom maatregelen op het niveau van de
Gemeenschap nodig waren, was het Hof erg weigerachtig om de noodzakelijkheid ervan te erkennen en vond het
steeds een zin de preambule van de handeling die de noodzakelijkheid bewees (Van Nuffel 2011) (Arrest van het
Hof van Justitie, 13 mei 1997, zaak 233/94, Bondsrepubliek Duitsland v EP en Raad; Arrest van het Hof van
Justitie, zaak 377/98, Koninkrijk der Nederlanden v Europees Parlement en Raad van de Europese Unie).
21 European Commission en Committee of the Regions (16.02.2012) ‘Protocol on the cooperation between the European Commission and the Committee of the Regions’, Brussels 22 Een ontwerp van wetgeving houdt niet enkel voorstellen van de Commissie in, maar ook initiatieven van een groep lidstaten, initiatieven van het EP, verzoeken van het Hof van Justitie, aanbevelingen van de Europese Centrale Bank en de verzoeken van de Europese Investeringsbank.
34
Vlaanderen dient gebruik te maken van de informatie die de Commissie nodig heeft om een subsidiariteits-en
evenredigheidsmemorandum, maar ook een effectbeoordelingsrapport op te stellen. Deze informatie dient het
voorstel in een richting te sturen die de uiteindelijke richtlijn vlotter implementeerbaar maakt. Vlaanderen moet
tevens tijdig informatie (statistieken) voorzien tijdens de brede raadplegingen. De nood aan informatie zorgt voor
een gemakkelijkere toegang tot de Commissie (Vara Arribas et al. 2010). Indien in de informatie de Vlaamse
belangen naar voren komen, is dit een mogelijkheid om invloed te hebben.
Wanneer de Europese Commissie een ontwerphandeling indient bij de Raad en het EP, moet zij dit ook sturen
naar de nationale parlementen. In de praktijk gebeurt dit al sinds 2006. Voor 2006, onder het Amsterdam
protocol, was het aan de nationale regeringen om wanneer gepast deze ontwerpen naar het parlement te sturen
(Van Nuffel 2011). Deze stuurden ontwerphandelingen soms laattijdig door (Cygan 2012). De Raad zendt
ontwerpen van wetgevingshandelingen en gewijzigde ontwerpen die uitgaan van een groep lidstaten, het Hof van
Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investeringsbank toe aan nationale parlementen. Het EP
zendt haar gewijzigde ontwerpen van wetgevingshandelingen.
Het Lissabon-verdrag voorziet in de mogelijkheid voor nationale parlementen om tijdens het EU-
wetgevingsproces na te gaan of het voorstel spoort met het subsidiariteitsbeginsel, indien het niet-exclusieve
bevoegdheden betreft. Voor het Verdrag van Lissabon hadden nationale parlementen zes weken om een
ontwerp onder de loep te nemen en was dit gericht op controle van de nationale regering en zijn stemgedrag in
de Raad. Dit leidde tot zeer wisselende kwaliteit en controle. Het Verdrag van Lissabon probeert nu de 27
individuele toetsen te vervangen door een collectieve subsidiariteitstoets in twee procedures (Cygan 2012).
Gele kaart-procedure
De eerste is de zogenaamde gele kaart-procedure. De parlementen hebben acht weken de tijd om de voorzitter
van het EP, van de Raad, en van de Commissie een met redenen omkleed advies toe te zenden betreffende de
overeenstemming van het ontwerp van een wetgevingshandeling met het subsidiariteitsbeginsel. De acht weken
gaan in wanneer het ontwerp van wetgevingshandeling in alle officiële talen van de Unie beschikbaar wordt
gesteld. Dit laat soms op zich wachten. De Dienst Europa van het Vlaams Parlement groepeert alle ontwerpen
van wetgevingshandeling (en andere EU-documenten) per beleidsdomein en plaatst deze op zijn website. Het
stuurt deze documenten ook door naar de bevoegde commissie en plaatst ze op de intranetpagina van de
betrokken commissie. Ze stuurt steeds eerst de Engelstalige versie naar de bevoegde commissie in het Vlaams
Parlement en vervangt deze door de Nederlandstalige versie wanneer deze beschikbaar is. Enkel in
‘spoedeisende gevallen’, waarvoor de redenen in de handeling of het standpunt van de Raad worden
aangegeven, kan de tijdspanne worden terug gebracht tot 10 dagen (Art 4 Protocol 1). Vlaanderen dient ermee
rekening te houden dat acht weken een relatief korte termijn is.
Het initiatief om een subsidiariteitsadvies in te stellen komt toe aan individuele Vlaamse volksvertegenwoordigers.
Ze kunnen een dergelijk initiatief nemen ook al is de Nederlandstalige versie van het ontwerp van
wetgevingshandeling nog niet beschikbaar. Een voorstel van gemotiveerd subsidiariteitsadvies wordt verwezen
naar de commissie, bevoegd voor Europese aangelegenheden, en naar de inhoudelijk bevoegde commissie, die
gezamenlijk als verenigde commissies vergaderen.
De behandeling van en de stemming over de voorstellen van gemotiveerd subsidiariteitsadvies verloopt naar
analogie met de regeling die geldt voor de voorstellen van resolutie. Indien het voorstel van gemotiveerd
subsidiariteitsadvies in de verenigde commissies wordt aangenomen, spreekt de plenaire vergadering er zich bij
hoofdelijke stemming over uit. Het gemotiveerd subsidiariteitsadvies wordt aan de Vlaamse regering bezorgd23.
23 Peumans, J. (24.10.2012) ‘Voorstel van de heer Jan Peumans tot wijziging van het reglement van het Vlaams Parlement, wat de invoeging van een procedure inzake de goedkeuring van gemotiveerde subsidiariteitsadviezen betreft’, stuk 1786 (2012-2013) – Nr. 1 : p7
35
Vervolgens is er een week om te betwisten dat het bezwaar makende parlement de betreffende bevoegdheid
heeft. De parlementen mogen enkel een subsidiariteitsbezwaar maken tegen een Europees wetgevingsvoorstel
dat aangelegenheden regelt die binnen hun bevoegdheid vallen (Art 4 SA 2008). In dat geval raadpleegt het
parlement dat de bevoegdheid betwist de Raad van State. Wanneer deze de betwisting niet kan beslechten, dan
wordt deze besproken door de Voorzitters van de parlementen (Art 4 SA 2008). De parlementen die van oordeel
zijn dat het subsidiariteitsbeginsel werd geschonden, delen hun gemotiveerd advies uiterlijk de laatste dag van de
zevende week van de periode van acht weken mee aan de andere parlementen en aan het secretariaat van de
Conferentie van de voorzitters van de parlementaire assemblees (Art 5 SA 2008). Vervolgens worden de
stemmen verdeeld op basis van de bevoegdheid (Art 6 SA 2008). Wanneer één bevoegd parlement een
gemotiveerd advies meedeelt, wordt één stem uitgebracht. Inzake ontwerpen van Europese wetgevingshandeling
die exclusief betrekking hebben op bevoegdheden van de Federale Staat, worden twee stemmen uitgebracht
wanneer zowel de Kamer van volksvertegenwoordigers als de Senaat een gemotiveerd subsidiariteitsadvies
meedelen. Inzake ontwerpen van Europese wetgevingshandeling die betrekking hebben op de bevoegdheden
van de Federale Staat enerzijds en de bevoegdheden van de Gemeenschappen/of Gewesten anderzijds worden
twee stemmen uitgebracht zodra één federale kamer en één gemeenschaps-of gewestparlement een
gemotiveerd advies meedelen. Inzake ontwerpen die uitsluitend betrekking hebben op de bevoegdheden van de
gemeenschappen en/of gewesten, worden twee stemmen uitgebracht zodra twee bevoegde parlementen die tot
een verschillend taalregime behoren een gemotiveerd advies meedelen.
Het is belangrijk dat Vlaanderen de subsidiariteit toetst en niet enkel aan de andere parlementen overlaat, omdat
de belangen van Vlaanderen kunnen verschillen van de belangen op federaal niveau. Daarnaast hoeft het niet zo
te zijn dat het federaal niveau geïnteresseerd is in het testen van de subsidiariteit (Popelier en Vandenbruwaene
2011).
Popelier en Vandenbruwaene (2011: 223) merken op dat de adviezen naast elkaar worden gegeven in plaats van
een institutionele dialoog te voeren om tot een beter beredeneerd en evenwichtig standpunt te komen.
Vanzelfsprekend is een samenwerking tussen parlementen slechts mogelijk bij de parlementen die dezelfde
bevoegdheid delen. Dit kunnen ook regionale parlementen uit andere lidstaten zijn die eenzelfde bevoegdheid
delen. Zo werkt het regionale parlement van de Oostenrijkse regio Vorarlberg op individuele basis samen met de
regionale parlementen van Beieren en Baden-Württemberg (Vara Arribas & Bourdin 2011).
De negatieve adviezen dienen een derde van de stemmen (18/54) uit te maken, waarbij elk nationaal parlement
twee stemmen heeft. Deze drempel bedraagt een vierde (14/54) indien het een ontwerp van
wetgevingshandeling politiële samenwerking of justitiële samenwerking in strafzaken betreft. Het is niet het geval
dat afgevaardigden van de parlementen samenkomen om te stemmen. De adviezen worden in ontvangst
genomen, vervolgens wordt nagegaan of het aantal negatieve adviezen het nodige stemmenaantal haalt. Cygan
(2012) onderstreept dat dit een erg hoog stemmenaantal is en dus moeilijk te bereiken.
Volgens een rapport van de Nederlandse Eerste Kamer wordt uit de adviezen van de nationale parlementen
vooral hun verscheidenheid duidelijk (Timmerman-Buck 2009). Het is echter geen probleem indien de negatieve
adviezen andere argumenten aanhalen24. Indien alsnog het benodigde aantal stemmen wordt gehaald, moet het
ontwerp opnieuw in overweging worden genomen (Protocol 2, art 7 lid 2). Opnieuw in overweging nemen,
betekent echter niet dat het ontwerp wordt geblokkeerd. Na de gele kaart kan vanuit de nationale parlementen
geen rode kaart volgen. Als de Commissie of een andere auteur van het ontwerp na overweging besluit het
ontwerp te handhaven moet deze instelling in een gemotiveerd advies verantwoorden waarom het voorstel
volgens haar strookt met het subsidiariteitsbeginsel.
24 Barroso, J.M. & Wallström, C. (1.12.2009) ‘Praktische regelingen voor de uitoefening van de subsidiariteitscontrole conform protocol nr. 2 bij het Verdrag van Lissabon : brief van voorzitter Barroso en vicevoorzitter Wallström van 1 december 2009. http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/docs/letter_nl.pdf
36
Er staat echter een behoorlijke druk op de Commissie om een voorstel aan te passen, wanneer een derde van de
nationale parlementen aangeeft dat het subsidiariteitsprincipe niet wordt gerespecteerd. Op 9 juli 2012 kreeg de
Europese Commissie de eerste gele kaart sinds de procedure werd gestart. Deze gele kaart had betrekking op
de ‘Monti-II verordening’25. Dit voorstel voor verordening werd ingetrokken.
Oranje kaart-procedure
Enkel wanneer de medebeslissingsprocedure geldt is de oranje kaart-procedure mogelijk. Hiervoor moet een
simpele meerderheid van de nationale parlementen een negatief advies geven. Op grond van dit bezwaar moet
net als in de gele kaart-procedure het voorstel in heroverweging worden genomen. De Commissie kan besluiten
het ontwerp te handhaven, te wijzigen of in te trekken (Protocol 2,Art 7, lid 3). Indien de Commissie beslist het
ontwerp te handhaven moet zij in een gemotiveerd advies verantwoorden waarom het voorstel strookt met het
subsidiariteitsbeginsel. Dit gemotiveerd advies, alsmede de gemotiveerde adviezen van de nationale
parlementen, moeten ter overweging in de procedure worden voorgelegd aan de wetgever van de Unie. Alvorens
de eerste lezing af te sluiten, beoordeelt de wetgever (het EP en de Raad) of het wetgevingsvoorstel met het
subsidiariteitsbeginsel strookt. Indien de Raad met een meerderheid van 55% van de lidstaten of een
meerderheid van de uitgebrachte stemmen in het EP van oordeel is dat het voorstel niet strookt met het
subsidiariteitsbeginsel, wordt het wetgevingsvoorstel niet verder in beschouwing genomen (Protocol 2, lid 3).
Senden & Vandamme (2009) wijzen erop dat betreffende de oranje kaart-procedure de Commissie zou kunnen
kiezen om het ontwerp niet te handhaven, maar een ondergeschikt aspect te wijzigen in plaats van het kernpunt
van het subsidiariteitsbezwaar van de nationale parlementen. Er ontstaat dan een gelijkaardige situatie als die
van het omzeilen van het adviesrecht van het EP. In oudere rechtspraak waarin het Hof van Justitie zich moest
uitspreken over de situatie waarin de Raad een besluit nam dat volledig afweek van het voorstel van de
Commissie dat het EP had bestudeerd, oordeelde het Hof dat het EP alsnog moest worden gehoord. Volgens
Senden & Vandamme (2009 : 67) zou een dergelijk respect voor het parlementair adviesrecht ook gelden voor
advisering door het collectief van de nationale parlementen onder Protocol (Nr. 2), temeer nu daar ook nog
expliciet plichten tot heroverweging en buiten beschouwing laten van voorstellen aan zijn gekoppeld.
De einduitkomst waarbij een ontwerp niet verder in beschouwing wordt genomen lijkt radicaler dan ze is. Als een
meerderheid in de Raad het voorstel niet verder in beschouwing wil nemen, dan maakte het in de eerste plaats al
weinig kans om gestemd te worden (Van Nuffel 2011). De mogelijkheid voor nationale parlementen om te
interveniëren is relevant, zelfs wanneer niet het benodigde aantal stemmen wordt gehaald, omdat een met
redenen omkleed negatief advies van een aantal nationale parlementen kan worden opgepikt door een regering,
het EP of in een advies van het CvdR (Piris 2010; Van Nuffel 2011). Het is dus van belang dat dit
subsidiariteitsbezwaar naar de Vlaamse leden van het Europees Parlement (MEPs) wordt gestuurd. Dit past in de
interparlementaire samenwerking tussen nationale parlementen en het EP26 (Artikel 12(f) VEU). Daarnaast moet
het advies bij de PV of kabinet terecht komen zodat het kan worden opgenomen door de onderhandelaars in de
werkgroepen, op Coreper niveau en in de Raad zelf.
De Commissie brengt jaarlijks aan de Europese Raad, aan het EP, aan de Raad en aan de nationale
parlementen verslag uit over de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Dit jaarverslag wordt ook aan het
Economisch en Sociaal Comité en aan het CvdR toegezonden (Protocol 2, artikel 9).
25 Europese Commissie (21.3.2012) ‘Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van de dienstverrichting.’, COM (2012) 130 26 EP ‘Resolutie van het EP van 7 mei 2009 over de ontwikkeling van de betrekkingen tussen het EP en de nationale parlementen in het kader van het Verdrag van Lissabon’, 2008/2120(INI)
37
Subsidiariteit tot op heden
Volgens het verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid27 (2012) heeft het Hof tot nu toe geen
maatregel nietig verklaard wegens een inbreuk op het subsidiariteitsbeginsel. In 2011 ontving de Commissie 64
gemotiveerde adviezen van nationale parlementen, een stijging van bijna 75% in vergelijking met 2010, toen het
subsidiariteitsmechanisme voor de eerste keer werd toegepast. Maar voor het merendeel van de 28
wetgevingsvoorstellen in 2011 werden door de nationale parlementen niet meer dan drie gemotiveerde adviezen
per voorstel ingediend. Dit is lang niet genoeg om het benodigde stemmenaantal te behalen.
België
In Verklaring nr. 51 bij de slotakte van het Verdrag van Lissabon (Verklaring van het Koninkrijk België inzake de
nationale parlementen) verklaart België dat de parlementaire vergaderingen van de Gemeenschappen en
Gewesten, in functie van de bevoegdheden die de Unie uitoefent, optreden als component van het nationaal
parlementair stelsel of als kamers van het nationaal parlement. Dit is een eenzijdige verklaring van België en
bindt de Europese Unie niet. Het is aan België om zich intern te organiseren. Toch is het niet zeker dat de andere
lidstaten deze ruime interpretatie van nationaal parlement zullen aanvaarden, net nu er voor het eerst in het
Verdrag van Lissabon een duidelijk onderscheid in het Verdrag wordt gemaakt tussen regionaal en nationaal
parlement (Van Nuffel 2011).
In 2008 werd een ontwerp van samenwerkingsakkoord28 opgesteld, maar niet bekrachtigd. Het Grondwettelijk
Hof in Arrest nr. 58/2009 bevestigde dat er heden geen samenwerkingsakkoord om Protocol 2 te implementeren
is. De voorzitters van de betrokken parlementen hebben het niet ondertekend. Vara Arribas en Bourdin (2011)
zien, op de niet-ondertekening door de voorzitters van de betrokken parlementen na, in essentie twee problemen
voor de uitvoering van een samenwerkingsakkoord. Ten eerste, is er geen expliciete grondslag op basis waarvan
parlementen interinstitutionele samenwerkingsakkoorden kunnen aangaan. De Raad van State is hier in een
advies op terug gekomen in een goedkeuring van een akkoord tussen de Franse Gemeenschap en het Waals
Gewest omtrent het instellen van een gemeenschappelijk bemiddelingsorgaan bij hun parlementen29.
Hij beargumenteert dat de notie van ‘bevoegde overheid’ in de bijzondere wet van 8 augustus 1980, artikel 92
bis, paragraaf 1, tweede alinea breed genoeg is om de betrokken parlementen te betreffen. Ten tweede, moet het
Statuut van de Raad van State worden aangepast om advies te kunnen geven wanneer parlementen elkaars
bevoegdheid betwisten om in het kader van subsidiariteitstoets een met redenen omkleed advies uit te brengen.
Het ontwerp van samenwerkingsakkoord wordt echter wel in de praktijk uitgevoerd. De Senaat stuurt zonder
verwijl en zonder filtering alle ontwerpen van wetgevingshandeling door naar het Vlaams Parlement. Deze
procedure heeft als bijkomend voordeel dat de commissies in het Vlaams Parlement op de hoogte worden
gebracht van voorstellen van de Commissie in hun beleidsdomein. Het ontwerp van samenwerkingsakkoord
veronderstelt dat de regio’s zelf de expertise en voorbereiding hebben om wanneer de periode van acht weken
van de vroege-waarschuwingsprocedure ingaat binnen de twee weken de intentie te communiceren naar andere
parlementen om een met redenen omkleed advies te geven.
27 Europese Commissie (10.7.2012) ‘Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid’. COM (2012) 373 final. Vorige jaarverslagen zijn te vinden op : http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/index_nl.htm 28 Federaal Parlement (7.7.2008) ‘Verdrag van Lissabon: Ontwerp van samenwerkingsakkoord tussen de Federale Wetgevende Kamers, de parlementen van de Gemeenschappen en de parlementen van de Gewesten betreffende de uitoefening van de bevoegdheden aan de nationale parlementen toegekend in het Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon op 13 december 2007’, Stuk 1807 (2007-2008) – Nr. 1 29 La section de legislation du Conseil d’Etat, avis 48.754/AG; 48.755/AG/2 du 15 décembre 2010 in Parlement de la Communauté Française, session 2010-2011, (8.2.2011) ‘Projet de décret portant assentiment à l’accord de cooperation conclu le 3 février 2011 entre la Communauté française et la Région Wallonne portant création d’un service de médiation commun à la Communauté française et la Région wallonne.’, 163 (2010-2011) – N°1 : p27
38
In vergelijkend perspectief bevindt Vlaanderen zich dankzij het ontwerp van samenwerkingsakkoord 2008 in een
erg sterke positie. Artikel 6 van Protocol 2 stelt namelijk dat ‘ (…) Ieder nationaal parlement of iedere kamer van
een nationaal parlement raadpleegt, in voorkomend geval, de regionale parlementen met
wetgevingsbevoegdheid. (…)’. Deze raadpleging is erg vrijblijvend. Voor regio’s in andere landen is slechts de
weg via een kamer met regionale vertegenwoordigingen mogelijk. Indien de institutionele structuur van een land
een dergelijke Kamer niet heeft, wordt het erg moeilijk voor een regio. Slechts Duitsland en Oostenrijk hebben
een kamer die de regio’s vertegenwoordigt. In Italië en het Verenigd Koninkrijk is er geen vertegenwoordiging van
regio’s in het nationale parlement, in Spanje en Frankrijk is deze zeer zwak (Panara & De Becker 2011 : 304).
Het lage aantal parlementen dat de regio’s vertegenwoordigt kan ervoor zorgen dat de 1/3 drempel zeer
moeilijk is om te halen wanneer het niet respecteren van het subsidiariteitsprincipe zich voordoet bij een
regionale bevoegdheid. De nationale parlementen kunnen zich om politieke redenen van een negatief advies
onthouden. Van Nuffel (2011 : 78) verwacht echter toch dat deze procedure tot meer deelname van regionale en
nationale overheden zal leiden.
Andere instellingen en subsidiariteitscontrole
Binnen de Raad ziet het Coreper toe op de inachtneming van de beginselen van legaliteit, subsidiariteit en
proportionaliteit30. In het reglement van het EP is een specifieke bepaling opgenomen, ‘Verificatie van de
eerbiediging van het beginsel van subsidiariteit’, waarin staat dat deze taak wordt waargenomen door de met
specifieke wetgevingsdossiers belaste commissies en door de commissie juridische zaken. De commissie mag
pas na het verstrijken van de termijn van acht weken overgaan tot haar definitieve stemming.’31 Indien de 1/3e
drempel niet wordt bereikt, kan het nog steeds dat een bezwaar wordt overgenomen door één van deze
instellingen.
Heden heeft de Dienst Europa een ondersteunende rol. Dit gebeurt op aanvraag van de volksvertegenwoordiger
die een met redenen omkleed advies indient of op aanvraag van de commissie die het voorstel behandelt. De
Dienst Europa van het Vlaams Parlement zou de taak op zich kunnen nemen om de bevoegde commissie te
informeren over het respecteren van het subsidiariteitsbeginsel van een ontwerp van wetgevingshandeling van
de Commissie. Het zou kunnen steunen op de platformen voor interparlementaire samenwerking (cfr. Infra).
Interparlementaire samenwerking
Een vroege start van de interparlementaire samenwerking is van cruciaal belang om genoeg stemmen te kunnen
halen en het ontwerp in heroverweging te laten nemen. De interparlementaire samenwerking werd al
geformaliseerd in het Protocol (nr. 9) betreffende de rol van nationale parlementen in de Europese Unie bij het
Verdrag van Amsterdam. COSAC kreeg het recht om elke door haar passend geachte bijdrage te richten tot het
EP, Raad en Commissie (Art. 6). Het Verdrag van Lissabon gaat nog een stap verder (Cygan 2012) en stelt
expliciet: ‘Het EP en de nationale parlementen bepalen samen hoe binnen de Unie een efficiënte en regelmatige
samenwerking tussen de verschillende parlementen kan worden georganiseerd en gestimuleerd’ (Art 9, Protocol
Nr. 1).
Voor regionale parlementen voorziet het CvdR technische expertise door het opzetten van netwerken (Van Nuffel
2011: 73). Concreet heeft het CvdR reeds het ‘Subsidiarity Monitoring Network’32 (SMN) en het platform
REGPEX33 opgericht, waar het CvdR dossiers opstelt van wetgevingsvoorstellen en de adviezen betreffende het
subsidiariteitsprincipe door regionale, maar ook nationale parlementen verzamelt. Er zijn zowel open als gerichte
adviezen. In het kader van een open advisering kunnen SMN-partners spontane bijdragen indienen over elk EU-
30 Council decision of 1 december 2009 adopting the Council’s rules of procedure. 2009/937/EU : art 19. 31 Europese Commissie (10.7.2012) ‘Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid’. COM (2012) 373 final : p6 32 http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Pages/default.aspx 33 http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx
39
document. Gerichte advisering vindt plaats voor EU-documenten waarover het Comité van de Regio’s wordt
geraadpleegd en na een besluit van de rapporteurs. Voor dit soort raadpleging worden de bijdragen van SMN-
partners gebaseerd op een vragenlijst op maat met een beperkt aantal vragen.
Deze adviezen worden door andere regionale parlementen gebruikt om zich op te baseren voor een eigen
subsidiariteitsadvies34. In dit verband stelt het CvdR ook een Toolkit35 ter beschikking om het respecteren van een
voorstel met het principe van subsidiariteit na te gaan. Anderzijds worden deze adviezen gebruikt als informatie
om het debat in de commissies van het CvdR te voeden. Ook leden van het EU 2020-toezichtsplatform van het
Comité van de Regio’s kunnen bijdragen leveren. Op basis van deze adviezen en het debat in de commissie
maakt de rapporteur een effectbeoordelingsadvies dewelke naar de Commissie wordt gestuurd om bij te dragen
aan het effectbeoordelingsrapport van de Commissie (Vara Arribas & Bourdin 2011). Het SMN blijkt vrij goed te
functioneren. Daarom werd het uitgebreid met aanbevelingen in verband met beste werkwijzen van regionale
parlementen. Dit gebeurt op de conferenties die het CvdR in verband met subsidiariteit organiseert. Recent werd
onder de nieuwe leiding van Thomas Wobben een expertgroep opgericht, met als doel advies te geven aan de
politici in het Comité van de Regio’s, voornamelijk aan deze uit regio’s met wetgevende bevoegdheden. Hier
zetelt onder andere een expert uit Vlaanderen (Luk van Looy) en één van REGLEG. Op 16 februari 2012 werd
het herziene Protocol betreffende de samenwerking tussen de Europese Commissie en het CvdR ondertekend36,
waarin zij zich bereid verklaren om de samenwerking en de uitwisseling bij de uitvoering van het Protocol te
versterken37
34 Europese Commissie (10.7.2012) ‘Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid’. COM (2012) 373 final : p7 35 http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Pages/Subsidiarityandproportionalityanalysiskit.aspx 36 Committee of the Regions and European Commission ‘Protocol on the cooperation between the European Commission and the Committee of the Regions’. Beschikbaar op http://cor.europa.eu/en/about/interinstitutional/Documents/EN.pdf 37 Europese Commissie (10.7.2012) ‘Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid’. COM (2012) 373 final : p7
40
Figuur 3 : vroege waarschuwingsmechanisme
11. Het rem-versnelmechanisme
Het Verdrag van Lissabon introduceert nieuwe uitwerkingen van het rem-versnelmechanisme (brake-accelerator
mechanism)(Piris 2010: 185).
De remprocedure werd ingevoerd om de stap naar de gewone wetgevingsprocedure te kunnen zetten. In de
remprocedure kan een lidstaat stellen dat een ontwerp tot wetgevingshandeling fundamentele elementen van zijn
beleid bedreigt. De gewone wetgevingsprocedure wordt stopgezet en het ontwerp wordt doorverwezen naar de
Europese Raad. De Europese Raad moet vervolgens binnen vier maanden dit ontwerp bespreken en met
eenparigheid het ontwerp terug naar de Raad zenden. Deze is van toepassing op de gebieden van sociale
zekerheid (Art. 48 VWEU) en twee artikels betreffende justitiële samenwerking in strafzaken artikel 82, lid 3
VWEU en artikel 83, lid 3 VWEU. Enkel bij deze laatste twee is er ook een versnelprocedure aan gekoppeld.
Deze mag niet worden gebruikt in het geval van sociale zekerheid (Art 48 VWEU).
Commissie doet brede raadplegingen Ontwerp met subsidiariteits-en
evenredigheidsmemorandum
Nationale
parlement
Vlaams
Parlement
Intentie bezwaar
instellen Andere Belgische
Parlementen
2 weken
Betwisten
bevoegdheid
Vlaams Parlement
1 week
Advies
Raad van
State
Geen
uitsluitsel
Voorzitters
parlementen Geen betwisting
Vl Parl
bevoegd Secretariaat van
de Conferentie
van voorzitters
van de
parlementaire
assemblees
Ten laatste
week 7
Gewone wetgevingsprocedure +
Simpele meerderheid van de
stemmen
Commissie
trekt ontwerp
in
wijzigt
ontwerp
Handhaaft ontwerp + gemotiveerd advies
waarom strookt met subsidiariteitsbeginsel
van Commissie + gemotiveerde adviezen van
nationale parlementen
Raad EP
55% van de
lidstaten
Meerderheid
uitgebrachte
stemmen
Wetgevingsvoorstel niet verder in
beschouwing genomen
Commissie ontwerp in
heroverweging nemen
- 1/3 van de stemmen (18/54)
- 1/4 van de stemmen in het
geval van politiële
samenwerking en justitiële
samenwerking in strafzaken.
- Voorzitter EP, Raad
en Commissie
41
De versnelprocedure is een kortere procedure om een nauwere samenwerking op te zetten. Als er gedurende de
termijn van vier maanden een verschil van mening in de Europese Raad wordt gevonden, kunnen gedurende
deze termijn negen lidstaten een nauwere samenwerking opzetten door EP, Europese Commissie en Raad op de
hoogte te brengen (Art 82, lid 3 VWEU). Het contrast met de gewone procedure voor nauwere samenwerking is
groot. In het geval van de gewone nauwere samenwerking moet de Commissie een voorstel doen en moet de
Raad vaststellen dat de doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen
worden verwezenlijkt. De nauwere samenwerking moet wel worden goedgekeurd door het EP. Deze
versnelprocedure is mogelijk in drie artikels betreffende justitiële samenwerking in strafzaken artikel 82, lid 3
VWEU en artikel 83, lid 3 VWEU en artikel 86 VWEU betreffende het oprichten van een Europees openbaar
ministerie (Art 86 VWEU) en politiële samenwerking (Art 87 VWEU).
In het geval van oprichten van het openbaar ministerie (Art 86 VWEU) en politiële samenwerking is de
versnelprocedure het gevolg van een procedure gelijkaardig aan de remprocedure. Deze maakt het mogelijk om
wanneer er geen eenparigheid is in de Raad, ten minste negen lidstaten verzoeken dat het ontwerp van
verordening aan de Europese Raad wordt voorgelegd. In dat geval wordt de procedure in de Raad geschorst, en
het ontwerp wordt doorverwezen naar de Europese Raad. De Europese Raad moet vervolgens binnen vier
maanden dit ontwerp bespreken en met eenparigheid het ontwerp terug naar de Raad zenden. Als er gedurende
de termijn van vier maanden een verschil van mening in de Europese Raad wordt gevonden, kunnen gedurende
deze termijn negen lidstaten een nauwere samenwerking opzetten door EP, Europese Commissie en Raad op de
hoogte te brengen.
12. Beginsel van bevoegdheidstoedeling
Het Verdrag van Lissabon heeft enkele wijzigingen ingevoerd om de sluipende uitbreiding van bevoegdheden
van de Europese Unie te beperken. Zo werd artikel 5 VEU veel scherper verwoord en wordt ad nauseam
benadrukt dat bevoegdheden die niet aan de Unie zijn toegedeeld, aan de lidstaten toebehoren (Art 4, lid 1 VEU;
Art 5, lid 2 VEU; Verklaring nr. 18) (Guastaferro 2012). Er werd een specifieke catalogus van bevoegdheden
opgesteld tussen artikel 2 en 6 VEU. Het gebrek hieraan werd aangeduid als één van de oorzaken voor de
sluipende bevoegdheidsuitbreiding (Guastaferro 2012).
De Verdragen verplichten voor een eerste maal de Unie om de ‘essentiële staatsfuncties’ (Art 4, lid 2 VEU) van
de lidstaten te respecteren. Vermits er geen definitie is van wat de ‘essentiële staatsfuncties’ zijn, maar deze ruim
kunnen worden geïnterpreteerd, beperkt dit artikel volgens Piris (2010: 328) sterk de domeinen waarvoor de Unie
wetgeving mag maken.
Er worden twee mogelijkheden toegevoegd om de bevoegdheden van de Unie te reduceren. Ten eerste kan een
Verdragsherziening worden gebruikt om de bevoegdheden uit te breiden of te beperken (Art 48 VEU). Ten
tweede, in artikel 2, lid 2 VWEU staat dat ‘de lidstaten oefenen hun bevoegdheden weer uit voor zover de Unie
besloten heeft haar bevoegdheid niet meer uit te oefenen.’ Verklaring 18 herhaalt dit en gebruikt artikel 241
VWEU als juridische basis om te stellen dat de Raad op initiatief van één of meer van zijn leden de Commissie
kan verzoeken voorstellen in te dienen met het oog op de intrekking van een wetgevingshandeling. In het
Nederlands regeerakkoord verklaart de nieuwe coalitie dat het de Europese Commissie zal vragen om op basis
van het beginsel van subsidiariteit een lijst op te stellen met beleidsterreinen die kunnen worden overgedragen
aan de nationale overheden38
Het versterken van het beginsel van bevoegdheidstoedeling is in het Vlaamse belang, vermits een sluipende
bevoegdheidsuitbreiding vooral ten koste kan gaan van Vlaamse bevoegdheden.
38 PVDA-VVD (29.10.2012) ‘Bruggen slaan : regeerakkoord VVD-PVDA’
42
Deel 2 : Instellingen Het aantal officiële instellingen wordt uitgebreid van vijf naar zeven, met als nieuwkomers de Europese Raad en
de Europese Centrale Bank. Daarnaast moeten de instellingen rekening houden met een vergroting van macht
van het CvdR en de nationale parlementen (Piris 2010 : 204).
1. Uitbreiding macht van het Europees Parlement
De macht van het EP wordt versterkt door het sterk uitbreiden van de gewone wetgevingsprocedure39, met name
op het terrein van asiel (Art 78, lid 2 VWEU), immigratie (Art 79, lid 2 VWEU) en strafrecht, landbouw en visserij,
delen van vervoer (Art 91 VWEU), structuur en cohesiefondsen (Art 177 VWEU) en de gemeenschappelijke
handelspolitiek (Art 207 VWEU). Het neemt als eerste een standpunt in tijdens een eerste lezing en stuurt dit
naar de Raad. Toch staat het EP nog niet helemaal op gelijke hoogte met de Raad.
Om vertraging in het aannemen van wetgeving te vermijden probeert men steeds meer zoveel mogelijk
wetgeving in eerste lezing goed te keuren (Lehmann 2009). Dit gebeurt door informeel overleg tussen de
rapporteur van het EP, het Voorzitterschap van de Raad (vergezeld van secretariaat en juridische dienst) en
vertegenwoordigers van de Commissie (Piris 2010: 119). Deze methode blijkt effectief te zijn. De rapporteur van
de EP commissies wordt op deze manier een nog machtigere positie.
Het EP zal in de toekomst een voorstel over zijn samenstelling doen naar aanleiding van het Verdrag van
Lissabon waarin het aantal MEPs op 751 wordt vastgelegd. Na de toetreding van Kroatië zullen dit er echter al
766 zijn. Er zijn aanwijzingen40 dat België twee Europese Parlementsleden zou verliezen in 2014.
Daarnaast zal de uitbreiding van de gewone wetgevingsprocedure naar verschillende beleidsdomeinen ervoor
zorgen dat veel meer kwesties worden gepolitiseerd. Waar voor het Verdrag van Lissabon verschillende kwesties
werden besproken in de schaduw van de Raad, wordt er heden over gedebatteerd in de relatieve openheid van
het EP. Daarnaast krijgt het EP meer macht via de begroting, het benoemen van de Commissievoorzitter, het
GBVB, internationale overeenkomsten, gedelegeerde handelingen, het beleid op vlak van vrijheid, veiligheid en
recht, de flexibiliteitsclausule, het recht om ontwerpen ter herziening van de Verdragen voor te leggen in de
gewone herzieningsprocedure en in de vereenvoudigde herzieningsprocedure.
a. Begroting
Het Europees Parlement krijgt meer macht via de begroting (Art 314 VWEU). Het EP heeft medebeslissingsrecht
in de begrotingsprocedure (zie titel begroting). Het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven werd
opgeheven. Voor het Verdrag van Lissabon kon het EP de verplichte uitgaven niet amenderen, terwijl het de niet-
verplichte uitgaven wel kon amenderen (Dehaene 2004 : 127). Met als gevolg dat het EP heden alle uitgaven kan
amenderen, ook deze voor landbouwbeleid. Piris (2010 : 300) verwacht dat het Europees Parlement deze nieuwe
mogelijkheden als hefboom zal gebruiken om meer macht te verwerven.
b. Benoemen Commissievoorzitter
Het Europees Parlement krijgt meer macht doordat het niet alleen met een meerderheid van de stemmen de
kandidaat voorzitter van de Commissie moet ‘goedkeuren’(Art 214, lid 2 VEG), maar deze kan ‘verkiezen’, nadat
deze werd voorgedragen door de Europese Raad (Art 17, lid 7 VEU). De Europese Raad dient rekening te
houden met de verkiezingen voor het Europees Parlement bij het voordragen van de kandidaat. Daarnaast heeft
het EP het recht gekregen om ook de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheid goed te
keuren. Het EP heeft het verkiezen ter harte genomen en sommeert elke commissaris voor een soort verhoor.
Daarnaast heeft het ook echte invloed, zo werd een persoon waartegen het bezwaar had niet in de Commissie
opgenomen zowel in 2004 als in 2009/10 (Piris 2010 : 119).
39 Annex 1 is een lijst met 30 domeinen waarin naar de gewone wetgevingsprocedure wordt overgeschakeld. 40 http://www.euractiv.com/future-eu/countries-set-lose-meps-populati-news-514708
43
c. GBVB
De hoge vertegenwoordiger raadpleegt het Europees Parlement regelmatig over de voornaamste aspecten en de
fundamentele keuzen op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en het
gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid en informeert het over de ontwikkeling van de
beleidsmaatregelen. Hij ziet erop toe dat de opvattingen van het Europees Parlement naar behoren in
aanmerking worden genomen.(…) (Art 36 VEU). Het EP dient te worden geraadpleegd bij het besluit van de
Raad omtrent de inrichting en werking van de Europese Dienst voor Extern Optreden (Art 27, lid 3 VEU).
d. Internationale overeenkomsten
Het EP moet sinds het Verdrag van Lissabon zijn goedkeuring geven aan verdragen met staten en internationale
organisaties bij ‘overeenkomsten die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting van de Unie,
overeenkomsten betreffende gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure, of indien de goedkeuring van
het Europees Parlement vereist is, de bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing is’ (Art 218, lid 6 VWEU).
In het VEG moest het EP instemmen wanneer het om (Art 300, lid 3 VEG), Verdragen die een specifiek
institutioneel kader in het leven roepen, akkoorden die een aanzienlijk gevolg hebben voor de
gemeenschapsbegroting), akkoorden waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door
wederzijdse rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures (Art 310 VEG). In
het Verdrag van Lissabon moet het EP instemmen in het geval van associatieovereenkomsten, toetreding van de
Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden,
overeenkomsten die door de instelling samenwerkingsprocedures een specifiek institutioneel kader scheppen,
overeenkomsten die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting van de Unie, overeenkomsten betreffende
gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure, of indien de goedkeuring van het Europees Parlement
vereist is, de bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing is (Art 218, lid 6 VWEU). Daarenboven moet het
EP in elke fase van de procedure onverwijld en ten volle worden geïnformeerd (Art 218, lid 10 VWEU).
e. Gedelegeerde handelingen
Het EP wordt op gelijke hoogte als de Raad geplaatst bij het herroepen en bezwaar maken van de gedelegeerde
handelingen (zie : gedelegeerde handelingen).
f. Europol en Eurojust
Het EP bepaalt mee de structuur, werking, werkterrein en taken van Europol en Eurojust. Het wordt tevens
betrokken bij de evaluatie en controle (Artikel 85, lid 1; art 88, lid 2 VEU), en heeft alsmede in het algemeen het
recht op de hoogte te worden gebracht van de evaluatie van de uitvoering van het beleid in vrijheid, veiligheid en
recht (art 70 VEU).
g. Flexibiliteitsclausule
In het kader van de flexibiliteitsclausule (Art 352 VWEU) moet het EP zijn goedkeuring geven, waar het voorheen
slechts diende te worden geraadpleegd (Art 308 VEG). De flexibiliteitsclausule laat toe om handelingen vast te
stellen die nodig zijn om een van de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken zonder dat deze
Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien.
h. Recht om ontwerpen ter herziening van de Verdragen voor te leggen in de gewone
herzieningsprocedure en in de vereenvoudigde herzieningsprocedure
Het Europees Parlement heeft de mogelijkheid gekregen om de Raad ontwerpen ter herziening van de
Verdragen voor te leggen zowel in de gewone herzieningsprocedure als in de vereenvoudigde
herzieningsprocedure die het derde deel van het Verdrag betreft (Art 48 VEU). Het EP moet worden betrokken in
een Conventie in de gewone herzieningsprocedure. Indien de Europese Raad beslist geen conventie bijeen te
roepen, moet het EP daar zijn goedkeuring voor geven (Art 48, lid 3 VEU).
44
i. Opportuniteit voor Vlaanderen
Deze belangrijkere rol van het EP is een mogelijkheid voor Vlaanderen om zijn invloed te vergroten, mits het een
goede samenwerking met zijn parlementsleden creëert. Vlaanderen krijgt alle voorstellen van de Commissie en
verkrijgt informatie over wat er in de Raad wordt besproken. Daarnaast is er reeds regelmatig contact tussen de
Vlaamse Vertegenwoordiging bij de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie (VVPV) en
de Vlaamse MEPs. Toch zou een betere samenwerking met de Vlaamse Europese parlementsleden ervoor
kunnen zorgen dat Vlaanderen beter op de hoogte is van discussies binnen commissies en evoluties in een
dossier. Samenwerking zoals gebeurde rond de verordening energie-infrastructuur moet worden uitgebreid. Rond
deze verordening was er tussen de VVPV en het EP coördinatie om gelijklopende amendementen in te dienen
om te verzekeren dat de verordening niet in strijd zou zijn met de Belgische bevoegdheidsverdeling in verband
met vergunningen . Er zit momenteel geen enkele Belgische vertegenwoordiger in het comité van het EP over
regionaal beleid, terwijl het EP na het Verdrag van Lissabon o.a. net hier medebeslissingsrecht heeft verworven.
2. Nationale Parlementen
Voor de eerste maal worden de nationale parlementen in de Verdragen zelf, in plaats van in een protocol,
genoemd. Artikel 12 VEU geeft een overzicht van de bevoegdheden van de nationale parlementen. Deze worden
verder uitgewerkt in Protocol Nr. 1 betreffende de rol van nationale parlementen in de Europese Unie en Protocol
Nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
De rol van nationale parlementen is versterkt. Waar hun rol voor het Verdrag van Lissabon was beperkt tot een
ratificatie-, implementatie- en verantwoordingsfunctie (Senden en Vandamme 2009 : 59) en samenwerking in
COSAC (oud Protocol 9), werd deze een echte controlerende functie op Europees niveau.
Volgens Verklaring Nr. 51 gelden de regionale parlementen als kamers van het nationaal parlement, dus gelden
de hieronder opgesomde versterkingen ook voor het Vlaams Parlement. Dit heeft verregaande gevolgen voor het
Vlaams Parlement.
De nieuwe bevoegdheden van de nationale parlementen zijn:
1) Rol in de herziening van de Verdragen (Art 12(d) VEU). Bij een gewone herzieningsprocedure zijn
vertegenwoordigers van nationale parlementen betrokken in de Conventie (Art 48, lid 2 VEU). Gennart
(2010) schat echter de impact van nationale parlementen tijdens deze conventie laag in als gevolg van
de beperkte delegatie en van het feit dat de finale beslissingen niet tijdens de Conventie maar tijdens de
daaropvolgende IGC worden genomen. Daarenboven kan de Europese Raad met goedkeuring van het
EP meteen overgaan naar een IGC (Art 48, lid 3 VEU).
2) Het rechtstreeks toezenden van voorstellen en raadplegingsdocumenten van de Commissie naar de
nationale parlementen wordt geformaliseerd41. Zij krijgen informatie rechtstreeks in plaats van via de
regering. Daarenboven krijgen ze meer informatie. Dit versterkt hun positie ook ten opzichte van de
eigen regering. Waar dit voor het Verdrag van Lissabon beperkt was tot voorstellen tot wetgeving,
witboeken, groenboeken en mededelingen, wordt deze uitgebreid met het jaarlijkse
wetgevingsprogramma en alle andere instrumenten voor wetgevingsprogrammering en beleidsstrategie,
wetsontwerpen (niet alleen voorstellen van de Commissie, maar ook initiatieven van een groep lidstaten,
initiatieven van het EP, verzoeken van het Hof van Justitie, aanbevelingen van de Europese Centrale
Bank en de verzoeken van de Europese Investeringsbank), agenda’s en de resultaten van
Raadszittingen, waaronder begrepen de notulen van de Raadszittingen waarin over ontwerpen van
41 Dit bestond al sinds 2006 : COM (2006) 211 Mededeling van de Commissie aan de Europese Raad. Een agenda voor de burger. Concrete resultaten voor Europa.
45
wetgevingshandelingen is beraadslaagd, jaarverslag van de Rekenkamer (Protocol 1). Daarenboven
worden de nationale parlementen in kennis gesteld van verzoeken om toetreding tot de Unie (Art 12(e)
VEU). Voorzitter Peumans merkt terecht op dat die informatieverplichting het Vlaams Parlement in staat
stelt om in een vroeg stadium van de besluitvorming te reageren. ‘Dat kan onrechtstreeks door
aanbevelingen te formuleren die de Vlaamse regering op Europees niveau moet verdedigen, maar ook
rechtstreeks, in het bijzonder in het geval van overgezonden groenboeken, door vanuit het Vlaams
Parlement antwoorden te formuleren op de vragen die door de Europese Commissie in dat groenboek
gesteld worden, en die direct aan de Europese Commissie over te zenden’42.
3) Nationale Parlementen hebben een directe verantwoordelijkheid in het nagaan of de EU het principe
van subsidiariteit respecteert (Piris 2010 : 124-125) (Art 5 VEU; Protocol Nr 2). Ze hebben acht in plaats
van zes weken de tijd om een ontwerp van wetgevingshandeling te bestuderen (Piris 2010 : 127). De
Commissie dient tevens jaarlijks verslag aan de nationale parlementen uit te brengen over het
subsidiariteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel (Art. 9, Protocol Nr. 2).
4) Rol in evaluatie en controleren van het domein vrijheid, veiligheid en recht (Art 70; art 85; art 88 VWEU).
De nationale parlementen worden op de hoogte gebracht van een evaluatie van de uitvoering van het
beleid in dit domein door de lidstaten (Art 70 VWEU). Nationale parlementen participeren samen met het
EP in de controle van de activiteiten van Europol en Eurojust (Art 88, lid 2, §4; Art 85, lid 1).
5) Rol in de algemene overbruggingsclausule (Art 48, lid 7 VEU). Ieder initiatief om de algemene
overbruggingsclausule te gebruiken moet door de Europese Raad naar de nationale parlementen
worden gezonden. Indien binnen een termijn van zes maanden na die toezending door een nationaal
parlement bezwaar wordt aangetekend mag de algemene overbruggingsclausule niet worden gebruikt.
Indien geen bezwaar wordt aangetekend, kan de Europese Raad het besluit om de algemene passerelle
toe te passen vaststellen. Het Vlaams Parlement kan enkel bezwaar aantekenen wanneer het één van
haar bevoegdheden betreft.
In het Verdrag van Lissabon wordt de interparlementaire samenwerking tussen nationale parlementen nog
sterker benadrukt (Art 12f VWEU; Protocol Nr. 1). Het Vlaams Parlement kan en zou zich hier meer moeten
engageren. De interparlementaire samenwerking in dit verband is in België op een sui generis wijze tot stand
gekomen. Afhankelijk van de thema’s die worden ook de Gewest- en Gemeenschapsparlementen hierbij
betrokken. De uitnodiging voor zulke vergaderingen wordt door het nationaal parlement meegedeeld aan de
bevoegde regionale parlementen. Zij kunnen dan een parlementslid aanduiden, maar de inschrijving gebeurt door
het nationaal parlement (in de praktijk houdt de Senaat zich daarmee bezig) onder de vlag van het Belgisch
parlement. Tenslotte bepaalt elk nationaal parlement zijn eigen delegatie. Doorgaans mag elk nationaal
parlement 6-7 parlementsleden afvaardigen. In de hypothese dat een parlement 7 leden mag afvaardigen, en in
de hypothese dat de betreffende vergadering gemengd van aard is (Federale en Gemeenschaps-of
gewestbevoegdheden), dan is de samenstelling als volgt: 1 Kamerlid; 1 senator; 1 lid van het Vlaams P; 1 lid van
het Waals Parlement.; 1 lid van het Parlement van de Franstalige Gemeenschap; 1 lid van het parlement van de
Duitstalige Gemeenschap; 1 lid van het Brussels parlement.
42 Peumans, J. (24.10.2012) ‘Voorstel van de heer Jan Peumans tot wijziging van het reglement van het Vlaams Parlement, wat de invoeging van een procedure inzake de goedkeuring van gemotiveerde subsidiariteitsadviezen betreft’, stuk 1786 (2012-2013) – Nr. 1 : p3
46
Vlaamse parlementsleden kunnen wanneer het gewest- of gemeenschapsbevoegdheden betreft onder Belgische
vlag deelnemen aan COSAC. Na een trage en moeilijke start is dat heden een efficiënt orgaan voor
samenwerking en uitwisseling van informatie tussen parlementen. Ze richt na elke conferentie een bijdrage aan
het EP, de Raad en de Commissie (Gennart 2010). Als regionaal alternatief voor de interparlementaire
samenwerking tussen nationale parlementen werd CALRE43 opgericht voor regio’s met wetgevende
bevoegdheden.
3. De Europese Raad
Institutioneel
Voor het Verdrag van Lissabon werd de Europese Raad al genoemd (oud artikel 4 VEU), maar deze wordt een
officiële instelling door het Verdrag van Lissabon (Art 13, lid 1 VEU; Art 15 VEU; Art 235 VWEU; Art 236 VWEU).
Hierdoor wordt de Europese Raad onderhevig aan de bepalingen die voor instellingen gelden.
De Europese Raad bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, zijn voorzitter en de
voorzitter van de Commissie. De HV van de Unie neemt deel aan de werkzaamheden van de Europese Raad
(Art 15, lid 2 VEU)
In de regel beslist de Europese Raad met consensus, tenzij anders wordt bepaald (Art 15, lid 4 VEU). Consensus
is geen stemprocedure, maar een informele regel (Piris 2010: 205). Onthouding van stemming door aanwezige of
vertegenwoordigde leden vormt geen beletsel voor het vaststellen van beslissingen van de Europese Raad
waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist (Art 235, lid 1 VWEU). De Europese Raad besluit met gewone
meerderheid van stemmen over procedurekwesties en over de vaststelling van zijn reglement van orde. De
Europese Raad stemt met een gekwalificeerde meerderheid over de Raadsformaties en hun voorzitters, met
uitzondering van de Raad Algemene Zaken en de Raad Buitenlandse Zaken.
De Europese Raad kan enkel niet-wetgevende handelingen stellen, deze worden besluiten genoemd (Art 15
VEU), wat de bestaande differentiatie met de Raad vergroot (Eijsbouts 2009). Deze besluiten kunnen voor het
Europees Hof van Justitie worden aangevochten (Art 263 VWEU). De Europese Raad kan net als andere
instellingen ook voor het Europees Hof van Justitie worden gedaagd, wegens het nalaten van het nemen van een
besluit. Dit is slechts mogelijk indien ‘de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie
vooraf tot handelen is uitgenodigd’ (Artikel 265 VWEU). Er wordt een artikel 269 VWEU toegevoegd waarin staat
dat: ‘Het Hof van Justitie kan uitsluitend op verzoek van de lidstaat ten aanzien waarvan de Europese Raad of de
Raad een constatering heeft gedaan en uitsluitend wat de naleving van de procedurele bepalingen van artikel 7
van het VEU betreft uitspraak doet over de wettigheid van een handeling die door de Europese Raad of door de
Raad krachtens dit artikel is vastgesteld. Dit verzoek moet binnen een maand na de constatering worden gedaan.
Het Hof doet een uitspraak binnen een maand na de datum van het verzoek’.
Vlaanderen
De erkenning en versterking van de Europese Raad ten aanzien van de Raadsformaties en de afwezigheid van
vicepremiers is nadelig voor Vlaanderen, omdat het te weinig informatie krijgt over beslissingen die Vlaanderen
aanbelangen. De deelstaten worden betrokken in het DGE overleg, maar dat is een vrij laat stadium. Vlaanderen
moet vroeger worden betrokken.
Wanneer na november 2014 een andere Voorzitter van de Europese Raad aantreedt, die vast en zeker geen
Vlaming zal zijn, dreigt Vlaanderen nog minder informatie te krijgen.
43 http://www.calrenet.eu/
47
Het lijkt erop dat artikel 15, lid 3 VEU een opportuniteit inhoudt om een Vlaams minister te laten deelnemen aan
de Europese Raad. Dit heeft als voordeel dat deze informatie kan verzamelen en informeel druk kan uitoefenen.
Dit op voorwaarde dat er een regeling wordt getroffen in het nieuw samenwerkingsakkoord.
Artikel luidt : ‘(…) Indien de agenda zulks vereist, kunnen de leden van de Europese Raad besluiten zich elk te
laten bijstaan door een minister en, (…)’. Dit zou kunnen betekenen dat mogelijks een Vlaamse minister de
premier kan bijstaan. Tegen deze mogelijkheid pleit echter het duidelijk verschil tussen de formulering in artikel
15, lid 3 en artikel 16, lid 2 VEU. Dit laatste artikel opende met het Verdrag van Maastricht de mogelijkheid dat
een regionale minister de Raad bijwoont. Het is als volgt geformuleerd ‘De Raad bestaat uit een
vertegenwoordiger van iedere lidstaat op ministerieel niveau, (….)’ (Art 16, lid 2 VEU). Het duidelijke
onderscheid dat wordt gemaakt tussen ‘minister’ en ‘op ministerieel niveau’ tussen beide artikels zou erop
kunnen wijzen dat de term ‘minister’ slechts is bedoeld voor het aanduiden van ministers van de federale
overheid. Bijgevolg zou het ondanks artikel 15, lid 3 VEU niet mogelijk zijn om een Vlaamse minister de premier
te laten bijstaan in de Europese Raad. Deze mogelijkheid vereist verder onderzoek door juristen.
a. De Permanente Voorzitter van de Europese Raad
Het permanente voorzitterschap werd opgericht om continuïteit te voorzien en de zeer wisselende kwaliteit van
de voorzitterschappen te vermijden (Dehaene 2012; Dinan 2012; Warntjen 2012)). De Permanente Voorzitter
heeft geen stemrecht (Art 235, lid 1 VWEU). Hij kan zich permanent op de Europese Raad en de zoektocht naar
compromissen focussen. Hij mag geen nationaal mandaat hebben (Art 15, lid 6 VEU). Een Europees mandaat
wordt echter niet uitgesloten. Dit laat een opening om in de toekomst de functie van Commissievoorzitter met
deze van Voorzitter van de Europese Raad te combineren, zoals werd beijverd door de Belgische delegatie
(Dehaene 2012 : 791). Hij heeft de tijd om alle hoofdsteden aan te doen en met de HV en de voorzitter van de
Commissie te overleggen. Deze reeksen van vergaderingen met individuele leiders geven hem een uniek inzicht
in de verschillende posities.
Het mandaat van de Voorzitter loopt 2,5 jaar met de mogelijkheid op een eenmalige vernieuwing. Deze termijn
van vijf jaar valt samen met deze van de Commissie en het EP (Art 15, lid 5 VEU; Piris 2010 : 207).
De Voorzitter van de Europese Raad (Art 15, lid 6 VEU):
a) leidt en stimuleert de werkzaamheden van de Europese Raad;
b) zorgt, in samenwerking met de voorzitter van de Commissie en op basis van de werkzaamheden van de
Raad Algemene Zaken, voor de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de
Europese Raad;
c) bevordert de samenhang en de consensus binnen de Europese Raad;
d) legt na afloop van iedere bijeenkomst van de Europese Raad een verslag voor aan het EP.
De voorzitter van de Europese Raad zorgt op zijn niveau en in zijn hoedanigheid voor de externe
vertegenwoordiging van de Unie in aangelegenheden die onder het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid vallen, onverminderd de aan de HV van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid
toegedeelde bevoegdheden (Art 15, lid 6 VEU). Zowel de Voorzitter van de Europese Raad als de HV
vertegenwoordigen de Unie met betrekking tot het GBVB, met dien verstande dat de voorzitter van de Europese
Raad dit doet op zijn niveau van staatshoofden en de regeringsleiders en de HV op ministerieel niveau. ‘Op zijn
niveau’ betekent dat de voorzitter de Unie vertegenwoordigt ten aanzien van staatshoofden en dat het GBVB aan
de HV wordt gelaten.
De taakbeschrijving van de Voorzitter van de Europese Raad is nogal vaag en mengt zowel een meer
administratieve, ondersteunende rol (b, c) met een leidinggevende rol (a). Hij treedt op als verbindingspersoon
tussen de Europese Raad en het EP (a), vermits hij deze laatste informeert over de vergaderingen (Mirschberger
48
2012). Hij heeft echter geen hiërarchische macht, is geen primus inter pares in de Europese Raad, waar hij zelfs
niet mag stemmen. Hij bereidt de vergaderingen voor en volgt deze op, maar dit is in samenspraak met de
voorzitter van de Commissie en de Raad Algemene Zaken (Art 16, lid 6 VEU). Men wou echter ook de
karakteristieken van een presidentieel systeem vermijden: daarom mocht de voorzitter beschikken over een
eigen kabinet, maar niet over een eigen begroting en wordt de administratieve ondersteuning waargenomen door
het Raadssecretariaat (DIV 2008).
Indien de Europese Raad, na raadpleging van het EP en van de Commissie, met gewone meerderheid besluit
dat de voorgestelde wijzigingen worden besproken, roept de voorzitter van de Europese Raad een Conventie
bijeen (Art 48, lid 3 VEU).
Terwijl de permanente voorzitter zich in een juridisch zwakke positie bevindt, is deze vanuit politicologisch
oogpunt sterker vanwege zijn macht over de agenda (Bachrach en Baratz 1962). Hierdoor kan hij tot op bepaalde
hoogte bepalen welke onderwerpen op de agenda komen en welk worden besproken. Daarenboven kan hij
compromissen voorstellen die in een bepaalde richting leunen. In de politieke praktijk blijkt dat de Voorzitter van
de Europese Raad in belangrijke mate bijdraagt aan het debat en momentum creëert. Toen Van Rompuy op
eigen initiatief een discussie startte over energie op een Europese Raad in februari 2011, zorgde dit volgens een
hoog geplaatste ambtenaar binnen de Commissie onmiddellijk voor een momentum in de DG Energie (Braun
2010). Heden lijkt het dat Van Rompuy, maar daarom nog niet het instituut van Permanent voorzitter, de
bovenhand heeft genomen op zowel de HV als de voorzitter van de Commissie (Dinan 2012).
Toekomstige Voorzitters
Verschillende kleine landen vreesden dat de permanente voorzitter enerzijds de voorzitter van de Commissie zou
overschaduwen en anderzijds hun de mogelijkheid om voorzitter van de Europese Raad te worden zou
ontnemen. De eerste vrees is werkelijkheid geworden, maar de laatste zal dit niet worden. Dinan (2012) stelt dat
uit de verkiezing van Van Rompuy kan worden afgeleid dat ook in de toekomst voorzitters uit een kleine lidstaat
zullen komen. Daarnaast zal de voorzitter steeds in de Europese Raad hebben gezeten en van dezelfde politieke
familie als de meerderheid van de leden van de Europese Raad zal zijn. Hij verwacht dat de baan van permanent
voorzitter enkel maar belangrijker zal worden (Dinan 2012).
4. Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse zaken en
Veiligheidsbeleid
a. Taken
De functie van HV voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid werd gecreëerd in het Verdrag
van Amsterdam om een stimulans te verschaffen aan dit beleidsdomein (Piris 2010 ); de eerste was Javier
Solana. Het Verdrag van Lissabon breidt de verantwoordelijkheden hiervan sterk uit. Dit wordt gereflecteerd in
het feit dat de benaming voor de nieuwe functie niet meer HV voor het GBVB is, maar Hoge Vertegenwoordiger
van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid.
Inhoud
De HV
kan voorstellen doen aan de Europese Raad, Raad en de Commissie in verband met GBVB (Art 18, lid 1 VEU);
is vicevoorzitter van de Commissie (Art 18, lid 4 VEU);
is voorzitter van de Raad buitenlandse zaken(Art 18, lid 3 VEU).
49
Op deze manier verbindt hij de Raad met de Commissie. Als vicevoorzitter in de Commissie ziet hij toe op de
samenhang van het externe optreden van de Unie. In de Commissie is hij belast met de taken van de Commissie
op het gebied van de externe betrekkingen en met de coördinatie van de overige aspecten van het externe
optreden van de Unie (Art 18, lid 4 VEU).
Dagelijks bestuur
In het dagelijks bestuur heeft de HV het meeste macht (Mirschberger 2012).
De HV
heeft de delegaties van de Unie onder zijn gezag (Art 221, lid 2 VWEU).
wordt bijgestaan door EDEO (Art 27, lid 3 VEU);
zit het Politiek en Veiligheidscomité voor;
vertegenwoordigt de Unie in aangelegenheden die onder het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid vallen;
voert namens de Unie de politieke dialoog met derden;
verwoordt in internationale organisaties en op internationale conferenties het standpunt van de Unie’ (Art
27, lid 2 VEU). Waar voorheen de lidstaten zelf verantwoordelijk waren voor de coördinatie van de
standpunten van de lidstaten in internationale organisaties en op internationale conferenties is dit sinds
het Verdrag van Lissabon de HV (Art 34, lid 1 VEU).
In de praktijk zijn er evenwel aanwijzingen dat de EU niet uniformer optreedt. Zo wijst een onderzoek van Jin &
Hosli (2012) erop dat er geen substantiële stijging in de coherentie van het stemgedrag van Europese lidstaten in
de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is sinds Lissabon. Er zijn zelfs geen aanwijzingen dat het
stemgedrag van de lidstaten van de Europese Unie meer coherent is dan het stemgedrag van andere regionale
organisaties.
In gevallen waarin snelle besluitvorming is vereist, roept de HV (in plaats van het Voorzitterschap voor het
Verdrag van Lissabon), hetzij eigener beweging, hetzij op verzoek van een lidstaat binnen achtenveertig uur of, in
geval van absolute noodzaak op kortere termijn een buitengewone zitting van de Raad bijeen (Art 30, lid 2 VEU).
Macht niet overschatten
De rol van de HV mag volgens Mirschberger (2012) niet worden overschat. De HV heeft enkel stemrecht in de
Commissie, niet in de Raad buitenlandse zaken, noch in de Europese Raad. In de Europese Raad heeft hij
eerder een passieve rol (Mirschberger 2012). Hij is in de uitvoering van GBVB gebonden door de goedkeuring
van de Raad buitenlandse zaken (Art 18, lid 2 VEU; Art 24, lid 1 VEU; Art 26, lid 3 VEU). Voor de uitoefening van
zijn taken binnen de Commissie is hij onderworpen aan de procedures voor de werking van de Commissie
(Artikel 18, lid 4 VEU). Toch hebben de HV en EDEO effectief een groot deel van het Buitenlands beleid naar
zich toe getrokken ten koste van de Commissie.
b. Europese Dienst voor Extern Optreden
De HV wordt bijgestaan door een Europese dienst voor extern optreden (EDEO). Deze dienst is samengesteld uit
ambtenaren van de Commissie, van het secretariaat-generaal van de Raad en uit personeel dat gedetacheerd
wordt door de verschillende nationale diplomatieke diensten (Artikel 27, lid 3 VEU). Op deze manier kan het
buitenlands beleid op een permanente manier worden opgevolgd en gecoördineerd tussen de lidstaten, wat ad-
hoc reacties zou moeten vermijden. Het opereert onafhankelijk van de Commissie en het secretariaat van de
Raad, hoewel het hiermee samenwerkt. De delegaties van de Europese Commissie werden delegaties van de
Europese Unie (Art 32 VEU).
50
In het besluit over EDEO44 staat: ‘De EDEO omvat ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese
Unie, met inbegrip van personeelsleden van de diplomatieke diensten van de lidstaten die als tijdelijke ambtenaar
zijn aangesteld’ (Art 6, lid 2).
Vlaamse diplomaten maken deel uit van de nationale diplomatieke dienst. Er zijn momenteel echter (nog) geen
Vlaamse diplomaten bij EDEO. Dit wordt afgehouden door het Ministerie van Buitenlandse Zaken met het
argument dat Buitenlandse Zaken geen verantwoordelijkheid kan opnemen voor werknemers van andere
instanties, ook al maken deze deel uit van de nationale diplomatieke dienst. De Secretaris-Generaal van
Departement Internationaal Vlaanderen heeft het echter op zich genomen om indien er een Vlaams diplomaat
naar voren komt met de wens over te stappen naar EDEO een certificaat te schrijven dat de persoon deel
uitmaakt van de nationale diplomatieke dienst.
In artikel 6, lid 345 staat dat ‘Indien nodig de EDEO in specifieke gevallen een beroep doen op een beperkt aantal
gespecialiseerde gedetacheerde nationale deskundigen (GNDs). Dit wordt herhaald in een besluit van de HV
betreffende gedetacheerde nationale deskundigen46. Vlaanderen kan gespecialiseerde nationale deskundigen
voorzien aan de EDEO ‘SNE’s should be drawn from public administrations within Member States (…)’ .
c. Benoeming
De Europese Raad benoemt met instemming van de voorzitter van de Commissie met gekwalificeerde
meerderheid van stemmen de HV en kan volgens dezelfde procedure zijn mandaat beëindigen (Art 18, lid 1
VEU). Als onderdeel van de Commissie is de HV verantwoording verschuldigd aan het EP via investituur en
censuur (Art 17, lid 7 en 8 VEU).
5. De Raad
In het Verdrag van Lissabon wordt de Raad alleen of samen met het EP de Wetgever (Art 14 VEU). Dit maakt het
bicamerale aspect van de Unie duidelijk. Als gevolg van het oprichten van de functie van HV en deze van
permanente voorzitter zal de voorzitter van de Raad niet meer alle Raadsformaties voorzitten, wat het werk
overzichtelijker maakt en de consistentie en effectiviteit van de Raad zou moeten verhogen (Piris 2010 : 209).
a. Raadsformaties
Voor het Verdrag van Lissabon kon het aantal raadsformaties worden gewijzigd via een simpele meerderheid in
de Raad Algemene Zaken (Art 2, lid 1 Besluit van de Raad van 15 september 2006 houdende vaststelling van
zijn reglement van orde), sinds het Verdrag van Lissabon is er een beslissing bij gekwalificeerde meerderheid
van de Europese Raad nodig (Art 16, lid 6 VEU) (Piris 2010 : 209).
Er bestond reeds een hiërarchische indeling van de Raadsformaties waarbij een Raadsformatie als ECOFIN
meer gewicht in de schaal legde dan Onderwijs, Jeugdzaken en Cultuur. Deze trend is versterkt na het Verdrag
van Lissabon. Met name de Raad ECOFIN is versterkt naar aanleiding van de financiële en economische crisis.
Het is net de top van deze Raadsformaties (Algemene Zaken en ECOFIN) waar Vlaanderen relatief weinig greep
op heeft.
Vlaanderen is zich na Lissabon beter gaan organiseren. Zo heeft het Vlaams departement financiën en begroting
sinds Lissabon een attaché op de VVPV. Daarnaast krijgt Vlaanderen in principe meer toegang, vermits de
wetgevende beraadslagingen en stemmingen van de Raad openbaar zijn.
44 Besluit van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese dienst voor extern optreden, 2010/427/EU 45 Besluit van de Raad (26.07.2010) ‘Vaststelling van de organisatie en werking van de Europese Dienst voor extern optreden’, 2010/427/EU 46 Decision of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (23.03.2011) ‘Establishing the rules applicable to National Experts Seconded to the European External Action Service.
51
De niet-wetgevingswerkzaamheden zijn dat niet (Art 16 (8) VEU). De facto zijn reeds sinds het begin van de jaren
’90 alle stemmingen over wetgevingshandelingen publiek en sinds 2006 ook de debatten over materies die met
medebeslissingsprocedure worden beslist (Piris 2010 : 138). Toch draagt het Verdrag van Lissabon ertoe bij dat
alle wetgevende beraadslagingen en stemmingen openbaar zijn (Piris 2010 : 138).
b. Uitbreiding medebeslissingsprocedure
Het gebruik van de gekwalificeerde meerderheid wordt sterk uitgebreid. Naast visserij, transport, en justitie en
binnenlandse zaken (heden ruimte voor vrede, veiligheid en recht) wordt de gewone wetgevingsprocedure
gebruikt voor landbouwbeleid en regionaal beleid. In annex bevindt zich een lijst met de bevoegdheidsdomeinen
waarin naar gewone wetgevingsprocedure wordt overgeschakeld.
De gewone wetgevingsprocedure (Art 294 VWEU) verschilt licht van de oude medebeslissingsprocedure.
Volgens de gewone wetgevingsprocedure zoals beschreven in het Verdrag van Lissabon kan het EP in tweede
lezing met een simpele meerderheid een voorstelt tot wetgevingshandeling verwerpen, waar dit in de oude
medebeslissingsprocedure met een absolute meerderheid diende te gebeuren (Thomson 2011).
Tevens wordt een nieuwe berekeningswijze gehanteerd voor een gekwalificeerde meerderheid vanaf 1 november
2014 (Art 16, lid 4 VWEU; Art 238 VWEU). Dit wordt de algemene nieuwe definitie van gekwalificeerde
meerderheid en zal bijgevolg ook in de Europese Raad gelden, alsmede in de comitologie en in het kader van het
stabilieits- en groeipact. Voor Vlaanderen is dit nieuwe systeem nadelig, vermits kleine lidstaten relatief
oververtegenwoordigd waren in het eerdere degressief proportionele systeem (Beukers 2009).
een gekwalificeerde meerderheid bestaat uit ten minste 55% van de leden van de Raad;
die ten minste vijftien in aantal zijn;
en lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65% uitmaakt van de bevolking van de
Unie;
Indien een voorstel niet uitgaat van de Commissie of van de HV, bestaat een gekwalificeerde
meerderheid uit ten minste 72% van de leden van de Raad, die minstens 65% van de totale EU-
bevolking vertegenwoordigen (Art 238, lid 2 VWEU). In de Europese Raad geldt dit steeds omdat men
nooit een voorstel van de EC met gekwalificeerde meerderheid stemt.
In het geval dat niet alle lidstaten deelnemen aan de stemming, wordt de gekwalificeerde meerderheid
tenminste 55% van de leden van de Raad die deelnemende lidstaten vertegenwoordigen waarvan de
bevolking ten minste 65% uitmaakt van de deelnemende lidstaten.
Een blokkerende minderheid moet ten minste uit het aantal van de leden van de Raad dat meer dan
35% van de bevolking van alle deelnemende lidstaten uitmaakt plus één lid. Zo niet, wordt geacht de
gekwalificeerde meerderheid te zijn verkregen. Dit werd ingevoerd om te vermijden dat drie grote
lidstaten een beslissing zouden kunnen blokkeren (Piris 2010 : 222).
52
Tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 is een terugkeer naar de oude gekwalificeerde meerderheid
mogelijk.
Een lidstaat kan eisen dat besluiten op voorstel van de Commissie worden aangenomen volgens de
oude procedure met ten minste 255 gewogen stemmen (op een totaal van 345 gewogen stemmen) en
een meerderheid van de leden. Beukers (2009) verwacht dat vooral Spanje en Polen hiervan gebruik
zullen maken. Andere besluiten vereisen een minimum van 255 gewogen stemmen en ten minste 2/3
van de leden. Kroatië zal zeven stemmen krijgen in de Raad wanneer het toetreedt. Vanaf 1 juli 2013
zullen er 260 stemmen nodig zijn voor een gekwalificeerde meerderheid47.
Bovendien kan een lidstaat eisen dat wordt nagegaan of de lidstaten die de gekwalificeerde
meerderheid vormen ten minste 62% van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Deze laatste
kwalificatie geeft Duitsland meer macht dankzij zijn hoog bevolkingsaantal (Piris 2010 : 220).
Na 31 maart 2017 gaat de nieuwe gekwalificeerde meerderheid onherroepelijk in werking, zonder dat terugkeer
naar de gekwalificeerde meerderheid van Nice mogelijk is. Dit gaat gepaard vanaf 1 april 2017 met een
versoepeling van de inroepingcriteria van de Ioanninabepaling. Deze versoepeling bestaat uit een verlaging van
de blokkerende minderheid van 75% naar 55% (gemeten in aantal lidstaten of deel van de bevolking). Wanneer
55% van de blokkerende minderheid dit vraagt dient de Raad gedurende een redelijke termijn te proberen om
een bevredigende oplossing te vinden die tegemoetkomt aan de bezwaren van de minderheid (Beukers 2009).
Deze Ioanninabepaling wordt extra beschermd. Intrekking of wijziging ervan kan enkel gebeuren na overleg in de
Europese Raad die handelt bij consensus (Protocol Nr. 9). Beukers (2009) verwacht echter dat dit
vertragingsmechanisme even onbetekenend zal blijven.
Vanwege de uitbreiding van het gebruik van gekwalificeerde meerderheid wordt verwacht dat de output van de
Raad zal worden verhoogd. Specifiek het opheffen van de vereiste om 74% van de gewogen stemmen te
behalen wordt gezien als een opening naar meer wetgeving (Chalmers 2012). Ten tweede, geeft de nieuwe
gekwalificeerde meerderheid meer macht aan grote lidstaten en wordt zo de macht van België in de Raad
verkleind (Verdun 2012).
Het gebrek aan vetorecht vanwege de uitbreiding van de medebeslissingsprocedure maakt België meer dan ooit
afhankelijk van het vinden van lidstaten met dezelfde preferentie (Vara Arribas et al. 2010). De Vlaamse
vertegenwoordiging zal daarom in de gebieden die voorheen volgens eenparigheid werden beslist op zoek
moeten gaan naar lidstaten met gelijklopende belangen en preferenties.
6. De Europese Commissie
De macht van de Commissie is uitgebreid als gevolg van (Piris 2010 : 225)
de communautarisering van de derde pijler, waardoor ze de implementatie kan opvolgen en voorstellen
kan doen. Al moet de Commissie haar initiatiefrecht delen met de lidstaten op de domeinen
administratieve samenwerking, justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking;
het uitbreiden van de medebeslissingsprocedure. Dit is het gevolg van Artikel 293 VWEU volgens
dewelke de Raad slechts met eenparigheid een voorstel van de Commissie kan amenderen, als deze
niet akkoord is met het amendement48.
47 Council of the European Union, ‘Accession Treaty : Treaty concerning the accession of the Republic of Croatia.’, 14409/11, 7 November 2011, Brussels 48 Behalve tijdens in het bemiddelingscomité (Art 294, lid 10 VWEU) en tijdens de goedkeuring van de gemeenschappelijke ontwerptekst uit het bemiddelingscomité (Art 294, lid 13 VWEU); betreffende financiële bepalingen van de Unie (Art 310
VWEU), het meerjarig financieel kader (Art 312 VWEU), jaarlijkse begroting van de EU (Art 314 VWEU); Besluit over het
53
(Toch niet )verminderen aantal Commissarissen
Waar heden elk land een Commissaris heeft, was het de bedoeling dit aantal te verminderen tot twee derde van
het aantal lidstaten vanaf 1 november 2014. In december 2008 werd dit plan echter al opgeschort om het tweede
referendum in Ierland meer kans te geven (Piris 2010 :116). Dit werd herhaald in de conclusies van het
voorzitterschap in juni 2009. Vele lidstaten waren hier niet rouwig om, vermits zij ‘hun’ Commissaris zien als
verdediger van de nationale belangen in de Commissie (Piris 2010 : 226).
Vele kleine lidstaten vreesden tijdens de Conventie dat een vermindering van het aantal Commissarissen tot een
vermindering van hun macht zou leiden (Rood 2009), omdat de Commissaris vaak een sterke band met zijn
lidstaat heeft. Voorstellen moeten met simpele meerderheid worden goedgekeurd in de Commissie, maar men
streeft naar consensus. Een Commissie met 27 is echter moeilijk werkbaar, daarom verwacht Rood (2009) dat
een hiërarchie tussen Commissieleden zal ontstaan.
Commissie en externe vertegenwoordiging
De Commissie zorgt officieel voor de externe vertegenwoordiging van de Unie behalve wat betreft het
gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen (Art 17, lid
1 VEU). EDEO, verantwoordelijk voor buitenlands en veiligheidsbeleid, heeft volgens een respondent het
grootste deel van ‘externe vertegenwoordiging’ naar zich toe getrokken. De Commissie doet minder aan externe
vertegenwoordiging dan voor het Verdrag van Lissabon. Volgens deze respondent is buitenlandse handel een
uitzondering.
Voorzitter van de Europese Commissie
De Voorzitter van de Commissie is versterkt (Mirschberger 2012). Hij :
voorziet niet alleen de politieke richtsnoeren (oud Art 217, lid 1 VEG), maar stelt de richtsnoeren in het
algemeen vast (Art 17, lid 6 VEU);
heeft formeel geen goedkeuring van het college meer nodig voor het benoemen van vicevoorzitters of
het ontslaan van commissarissen (Art 17, lid 6 VEU);
moet akkoord gaan met de benoeming van de HV (Art 18, lid 1 VEU) en kan deze als lid van de
Commissie ook ontslaan (Art 17, lid 6 VEU), al moet dit formeel door de Europese Raad met
gekwalificeerde meerderheid gebeuren (Piris 2010 : 230).
Voor het kiezen van de Commissievoorzitter wordt rekening gehouden met ‘de verkiezingen voor het EP’ (Art 17,
lid 7 VWEU). Waar het EP voor Lissabon de door de Europese Raad voorgedragen Commissievoorzitter moest
goedkeuren (Art 214, lid 2 VEG) staat in het Verdrag van Lissabon dat de commissievoorzitter bij meerderheid
van zijn leden wordt gekozen (Art 17, lid 7 VWEU). Dit leidde zoals verwacht tot een grotere parlementarisering
van de verkiezing van de Voorzitter van de Europese Commissie in anticipatie op de goedkeuring van het
Verdrag van Lissabon (Rood 2009), maar ook tot een grotere legitimiteit en dus macht voor de voorzitter van de
Commissie (Mirschberger 2012).
Grotere toegang tot de Commissie
Vanwege de grote nadruk op een open, transparante en regelmatige dialoog, brede raadplegingen en de
informatie die de Commissie nodig heeft, zal deze meer dan in het verleden open staan voor input van de regio’s
(Vara Arribas 2010). Dit wordt onder andere benadrukt in artikel 2, Protocol 2 :
‘Alvorens een wetgevingshandeling te stellen, houdt de Commissie brede raadplegingen. Daarbij wordt in
voorkomend geval rekening gehouden met de regionale en lokale dimensie van het beoogde optreden. (…)’
toestaan van één twaalfde begroting indien bij aanvang van het begrotingsjaar nog geen begroting definitief werd vastgesteld (Art 315 VWEU).
54
Het nieuwe artikel 11 VEU zorgt voor een opportuniteit voor netwerken en organisaties die regio’s
vertegenwoordigen om meer deel te nemen :
1. De instellingen bieden de burgers en de representatieve organisaties langs passende weg de
mogelijkheid hun mening over alle onderdelen van het optreden van de Unie kenbaar te maken en
daarover openbaar in discussie te treden.
2. De instellingen voeren een open, transparante en regelmatige dialoog met representatieve organisaties
en met het maatschappelijk middenveld. Dit gebeurt via de Structured Dialogue.
3. Ter wille van de samenhang en de transparantie van het optreden van de Unie pleegt de Europese
Commissie op ruime schaal overleg met de betrokken partijen.
Dit artikel 11 VEU opent mogelijkheden voor een rechtstreekse participatie van middenveldorganisaties. Het
kenbaar maken van meningen in de publieke consultaties kan worden gecoördineerd door VLEVA. Zo kunnen
verschillende aanbevelingen worden gebundeld, waardoor ze vermoedelijk meer kans hebben om te worden
gelezen. Anderzijds blijft de Commissie volgens een respondent vrij gesloten ten aanzien van regio’s.
Verschillende DGs vragen het fiat van de lidstaten voor ze de regio’s raadplegen.
7. Europese Centrale Bank
De Europese Centrale Bank (ECB) is een instelling geworden. Als instelling valt ze onder de algemene
bepalingen en regels voor instellingen zoals respect voor de principes van subsidiariteit en proportionaliteit (Art 5,
lid 3 VEU), nationale parlementen op de hoogte houden (Artikel 12 VEU) en zijn werk ‘in een zo groot
mogelijke openheid’ (Art 15 VWEU) te doen (Piris 2010 : 234).
De ECB was zeer aarzelend over deze ‘promotie’, omdat het vreesde dat zijn onafhankelijkheid in het gedrang
zou komen. Dit is echter geenszins het geval (Piris 2010 : 234), vermits deze nog wordt gegarandeerd door onder
andere artikel 130 en 282, lid 3 VWEU, alsmede Artikel 7 van Protocol 4 betreffende het Europees stelsel van de
Centrale banken en van de Europese Centrale bank.
8. Het Hof van Justitie van de Europese Unie
Het Hof van Justitie van de Europese Unie omvat het Hof van Justitie, het Gerecht en gespecialiseerde
rechtbanken (Art 19, lid 1 VEU).
Het statuut van het Hof kan sinds het Verdrag van Lissabon worden gewijzigd via de gewone
wetgevingsprocedure, net als het instellen van gespecialiseerde rechtbanken die worden toegevoegd aan het
Gerecht (Art 257 VWEU). Het voorstel tot wijziging kan worden gedaan door Commissie of het Hof zelf, elk moet
worden geraadpleegd wanneer de ander het voorstel doet. De talenregeling blijft echter de uitzondering en kan
niet worden gewijzigd (DIV 2008). Voor een wijziging in Titel I van het Statuut (rechters en advocaten-generaal) is
nog steeds een verdragswijziging nodig.
De vele verwijzingen in het Verdrag naar de bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaten en de Unie, alsmede het
wantrouwen ten opzichte van de Unie dat uit de Verdragen spreekt en het strenge arrest van het Duits
Grondwettelijk Hof (30 juni 2009, nr. 1-42149), zou door het Hof als waarschuwing worden gezien om zijn soms
als activistisch bestempelde rechtspraak in te tomen (Kapteyn 2008; Dyevre 2011). Er is nog geen literatuur die
een evaluatie maakt of dit is gebeurd.
49
http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html),
55
a. Uitbreiding jurisdictie van het Hof
De bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie wordt uitgebreid naar de voormalige derde pijler, met een
uitzondering betreffende justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking waar het Hof niet
bevoegd is om de geldigheid of de evenredigheid na te gaan van operaties van de politie of andere instanties
belast met wetshandhaving in een lidstaat, noch om zich uit te spreken over de uitoefening van de
verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de
bescherming van de binnenlandse veiligheid (Art 276 VWEU). Ten tweede, is er een overgangsperiode van vijf
jaar waarbij het Hof slechts beperkt bevoegd is voor handelingen vastgesteld voor het in werking treden van het
Verdrag van Lissabon.
De controle van de wetgevingshandelingen wordt uitgebreid naar de Europese Raad en naar de handelingen van
de organen of instanties (bijvoorbeeld agentschappen) van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van
derden worden beoogd (Art 263 VWEU).
De uitbreiding van de jurisdictie van het Hof zal leiden tot een uitbreiding van de werkdruk op het Hof. Daarbij
komt de impact die de uitbreiding van het aantal lidstaten nog kan hebben op het aantal prejudiciële vragen, de
wijzigingen voor rechtstreekse beroepen, en de mogelijkheid om te toetsen aan bepalingen uit het Handvest. Dit
alles leidt tot een toename van het aantal procedures bij de Unierechter (Parret 2009 : 57). Deze toename van de
werklast wordt niet gevolgd door extra rechters, op degene van de nieuwe lidstaten na, waardoor procedures
meer tijd in beslag nemen. Vedder (2010) vermoedt hierin een manoeuvre van de lidstaten om het Hof in te
tomen. Op 28 maart 2011 vroeg de voorzitter van het Hof een verhoging van het aantal rechters in het Gerecht
van 27 naar 39. Dit is echter nog steeds niet goedgekeurd.
b. Inbreukprocedures
Een lidstaat kan reeds een dwangsom opgelegd krijgen na een eerste veroordeling indien een zaak aanhangig
wordt gemaakt omdat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van
een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen. Het Hof mag de door de
Commissie aangegeven dwangsom niet overschrijden. De verplichting tot betaling gaat in op de door het Hof in
zijn arrest bepaalde datum (Art 260, lid 3 VWEU). In theorie lijkt het mogelijk te zijn, dat een lidstaat hierdoor een
boete kan krijgen wanneer het een richtlijn heeft geïmplementeerd, maar de Commissie hiervan niet op de
hoogte heeft gebracht. In de praktijk is dit onwaarschijnlijk (Arnull 2012).
Een tweede verandering is de inkorting van de overtredingsprocedure. De Commissie kan de zaak voor een
tweede maal voor het Hof brengen zonder een tweede met redenen omkleed advies te sturen. Ze moet wel de
lidstaat de mogelijkheid bieden om zijn opmerkingen in te dienen (Art 260, lid 2 VWEU). Dit betekent dat de
procedure wordt beperkt tot één uitwisseling van standpunten tussen de Commissie en de lidstaat (Vedder 2010).
Beide veranderingen maken het nog belangrijker om wetgeving binnen het voorziene tijdsbestek te
implementeren en dit aan de Commissie te melden. De tijd die men heeft om te implementeren wordt beslist door
de lidstaten in onderhandelingen met de Commissie. Daarnaast is de beslissing van de Commissie om te
dagvaarden een beslissing waarin zowel juridische als politieke motieven kunnen meespelen. Zo werd er geen
enkel beroep wegens niet-nakoming ingesteld tegen Ierland zolang Ierland het Verdrag van Lissabon niet had
goedgekeurd.50
c. Regio’s en nietigheidsberoepen
Nietigheidsberoepen worden beschreven in Artikel 263 VWEU (oud artikel 230 VEG). Het Hof van Justitie van de
Europese Unie gaat de wettigheid na van wetgevingshandelingen. Wetgevingshandelingen zijn ruimer dan de
handelingen die in oud artikel 230 VEG werden besproken.
50 Interview met Michael Kaeding op 19 juni 2012.
56
Bijvoorbeeld de wettigheid van een handeling door het EP aangenomen via een bijzondere wetgevingsprocedure
zou onder oud artikel 230 VEG alleen maar kunnen worden nagegaan wanneer deze rechtsgevolgen beogen ten
aanzien van derden (Arnull 2012).
Voor Vlaanderen zijn er drie manieren om een nietigheidsberoep in te stellen bij het Europees Hof van Justitie
(Popelier and Vandenbruwaene 2011) onder artikel 263 VWEU: als rechtspersoon, via de federale overheid, via
het CvdR.
Regio als rechtspersoon
Regio’s hebben geen geprivilegieerde status (Arrest van het Hof van Justitie, 21 maart 1997, zaak 95/97, Région
Wallonne v. Commissie; Arrest van het Hof van Justitie, 1 oktober 1997, zaak 180/97, Regione Toscana v
Commissie) omdat het Hof het institutionele evenwicht wil behouden en vermijden dat verschillende overheden
van dezelfde lidstaat tegenover elkaar komen te staan voor het Hof (Lenaerts en Cambien 2010). Regio’s -
wanneer ze worden erkend door de nationale overheid – kunnen zich wel tot het Hof richten als rechtspersonen
(Arrest van Gerecht van eerste aanleg, 30 juni 1998, T-214/95, Het Vlaamse Gewest v Commissie ). Beroep
tegen vonnissen van het Gerecht kunnen aangetekend worden bij het Hof van Justitie (Thies 2011).
‘Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden
beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede
tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich
meebrengen’(Art 263, §4 VWEU)
Het Gerecht definieerde in de Inuit-zaak regelgevingshandelingen als ‘alle handelingen van algemene strekking,
met uitzondering van wetgevingshandelingen. Een natuurlijke of rechtspersoon kan bijgevolg enkel beroep tot
nietigverklaring instellen tegen een wetgevingshandeling indien die handeling hem rechtstreeks en individueel
raakt’ (Beschikking van het Gerecht, 6 september 2011, T-18/10, Inuit Tapiriit Kanatami e.a. v EP en Raad) . De
regelgevingshandelingen waarvoor geen individueel belang moet worden aangetoond zijn gedelegeerde en
uitvoeringsverordeningen van algemene strekking en andere niet-wetgevingshandelingen met een algemene
strekking (zoals bv. de maatregelen waarin art. 43, lid 3, VWEU (landbouw) voorziet). De eisers betwisten echter
deze interpretatie van Art 263, lid 4 VWEU en hebben hogere voorziening ingesteld op 23 november 2011. Zij
eisen een bredere interpretatie van regelgevingshandelingen. Toch maakt de huidige interpretatie het al voor
gedelegeerde en uitvoeringsverordeningen van algemene strekking en andere niet-wetgevingshandelingen met
een algemene strekking overbodig om individueel belang aan te tonen, wat de toegang van rechtspersonen zoals
regio’s vergemakkelijkt.
Het Hof beschouwt rechtstreeks raken als er een ‘directe impact’ is op de juridische situatie van de regio en als
de implementatie automatisch is, met andere woorden zonder marge in de implementatie (Thies 2011 : 36). Er
mag geen sprake zijn van intermediaire wetgeving van de centrale overheid of keuzevrijheid in het al dan niet
overbrengen van de gevolgen van de maatregel naar de regio (Lenaerts & Cambien 2010 : 613). Meestal
betreffen zaken met regio’s een situatie waarin de regio staatsteun geeft die volgens de Commissie
onverenigbaar is met de interne markt en dus moest worden ingetrokken en teruggevorderd. Het rechtstreeks
raken is duidelijk, vermits de regio de steunmaatregelen niet meer mag uitvoeren en dus zijn bevoegdheid niet
meer mag uitoefenen. Daarenboven heeft de lidstaat geen marge om te handelen of tussen te komen (Lenaerts
en Cambien 2010 : 613). Het Hof is hier streng in, strenger dan het Gerecht. Een voorbeeld is de zaak Regione
Siciliana. De Commissie had via het Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds fondsen toegekend aan Italië als
hulp bij het bouwen van een dam. Ze trok deze echter weer in toen er onregelmatigheden werden vastgesteld bij
de bouw van de dam. De regio Sicilië stelde een nietigheidsberoep in, maar dit werd niet toegekend door het Hof,
vermits het besluit enkel het terugvorderen van de fondsen van het ERO behelsde en geenszins betekende dat
Italië deze van de regio Sicilië moest bekomen of geen steun meer mocht geven aan Sicilië, ondanks het feit dat
57
Sicilië verantwoordelijk was voor de uitvoering van het project (Lenaerts en Cambien 2010 : 614; Thies 2011 :
32). Enkel wanneer een besluit rechtstreeks raakt aan de bevoegdheden van een regio kan een
nietigheidsberoep worden goedgekeurd. Het Hof heeft ‘rechtstreeks raken’ als voldaan beschouwd in het
nietigheidsberoep van het Vlaams gewest in 1998 en van Freistaat Sachsen in 1999 of Regione Autonoma Friuli-
Venezia Giulia, vermits de besluiten een impact hadden op de uitvoering van hun bevoegdheden (Thies 2011 :
36).
De voorwaarde ‘individueel belang’ wordt als vervuld beschouwd wanneer ‘de betrokken handeling een
natuurlijke of rechtspersoon treft uit hoofde van een bepaalde bijzondere hoedanigheid of van een feitelijke
situatie die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze
als de adressaat’ (Beschikking van het Gerecht, 12 maart 2007, T-417/04, Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia). Lenaerts & Cambien (2010) beargumenteren dat wanneer een regio voldoende autonomie op het
desbetreffende domein bezit, de EU-maatregelen op dit domein van individueel belang zijn voor de regio. Het Hof
heeft reeds beschreven wat voldoende autonomie betekent op het domein van staatssteun (Arrest van het Hof, 6
september 2006, C-88/03, Portugal v Commissie) aan. De beslissing moet genomen zijn door een regionale of
plaatselijke autoriteit met op het constitutionele niveau een eigen politieke en administratieve status, die losstaat
van de centrale overheid. Verder moet zij zijn vastgesteld zonder dat de overheid rechtstreeks zeggenschap
heeft over de inhoud ervan. Vermits deze zaak een regionale verlaging van de belasting betrof, werd gesteld dat,
de financiële consequenties van een verlaging van het nationale belastingtarief voor de ondernemingen in de
regio niet door bijdragen of subsidies van andere regio’s of de centrale overheid mag worden gecompenseerd.
De regio moet met andere woorden in dit geval institutioneel, procedureel en economisch en financieel
onafhankelijk zijn in zijn beslissing (Lenaerts & Cambien 2010). Lenaerts & Cambien (2010) verwachten dat
dezelfde criteria zullen worden gebruikt voor andere domeinen.
In het geval wanneer de Commissie een besluit neemt dat bepaalde staatssteun van een bepaalde regio tegen
de interne markt regels indruist, is individueel belang duidelijk. Deze voorwaarde individueel belang valt weg in
geval van regelgevingshandelingen die geen uitvoeringsmaatregelen meebrengen. De uitvoeringsmaatregelen
kunnen namelijk al voor een nationale rechtbank worden aangevochten. Deze kan vervolgens indien nodig een
prejudiciële vraag aan het Hof stellen.
De meest voorkomende test is volgens Lenaerts en Cambien (2010) deze afgeleid uit de Vlaams Gewest casus.
Het Gerecht verantwoordt dat de bestreden beschikking de rechtspositie van het Vlaams Gewest rechtstreeks en
individueel beïnvloedt, vermits zij het Vlaams Gewest belet om naar eigen goeddunken zijn bevoegdheden uit te
oefenen’ (Arrest van het Gerecht van eerst aanleg, 30 juni 1998, T-214/95, Het Vlaamse Gewest v. Commissie).
Het is echter niet voldoende dat EU-wetgeving bevoegdheden van een regio betreft (Thies 2011 : 38; Panara &
De Becker 2011), noch dat socio-economische belangen van een regio of dat de uitvoering van bevoegdheden
op een algemene wijze worden geraakt51, of dat bepaalde politieke doeleinden van de regio worden gehinderd
(Lenaerts & Cambien 2010 : 615).
51 ‘Gelet op die rechtspraak is het Gerecht van oordeel, dat het algemeen belang dat verzoekster als derde kan hebben bij het verkrijgen van een resultaat dat gunstig is voor de economische bloei van een bepaalde onderneming en, bijgevolg, voor de werkgelegenheid in de streek waar die onderneming actief is, op zich niet volstaat om verzoekster te kunnen beschouwen als te zijn geraakt, in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, door de bepalingen van de bestreden verordening, noch – a fortiori – als individueel te zijn geraakt.’ Beschikking van het Gerecht, 16 juni 1998, ‘Cominudad Autonoma de Cantabria’, T-238/97, §49
58
Lenaerts & Cambien (2010) beargumenteren dat mits een regio autonoom is in het beleidsdomein waarin het een
nietigheidsberoep wil instellen, dit sinds het Verdrag van Lissabon makkelijker is. Volgens Panara & De Becker
(2011) is het echter zo goed als onmogelijk voor regio’s om individueel en rechtstreeks raken aan te tonen. Zij
schatten daarom in dat het enkel voor de regering van lidstaten mogelijk is om EU-wetgeving nietig te kunnen
laten verklaren.
Federale overheid
De federale overheid heeft namelijk wel een geprivilegieerde status bij het Europees Hof van Justitie. Dit betekent
dat de federale overheid indien ze de termijn van twee maanden respecteert rechtstreeks toegang heeft tot het
Hof. Lenaerts & Cambien (2010 : 622) beargumenteren dat een regio als agent van een lidstaat zou kunnen
optreden indien de binnenlandse juridische orde deze bevoegdheid zou geven.
Volgens het samenwerkingsakkoord van 11 juli 1994 tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de
Gewesten over de rechtsgedingvoering voor een internationaal of supranationaal rechtscollege in een gemengd
geschil moet er een consensus zijn tussen de betrokken overheden in de Interministeriële Conferentie over de
noodzaak van dagvaarding en over het ontwerp van dagvaarding. Al moet er eerst een consensus zijn tussen alle
overheden over het gemengd karakter van het geschil. De facto kiest de federale overheid of er een
klachtprocedure wordt gestart, wat de mogelijkheden van Vlaanderen beperkt (Lenaerts en Cambien 2010 : 15).
Wanneer het enkel een gewest of gemeenschapsmaterie betreft, verwijst het SA naar artikel 81, §7, tweede lid
van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 voor hervorming van de instellingen. Hierin staat dat ‘Voor de
aangelegenheden waarvoor de Gemeenschappen of de Gewesten door of krachtens de Grondwet bevoegd zijn,
dagvaardt de Staat een internationale rechtspersoon voor een internationaal of supranationaal rechtscollege op
verzoek van de betrokken Regering of Regeringen.’ Dit betekent dat zelfs zonder consensus in de
Interministeriële conferentie de federale overheid verplicht is om een klachtprocedure te starten.
Wanneer regio’s niet op Europees niveau beroep kunnen indienen omdat de voorwaarden niet zijn vervuld, moet
deze mogelijkheid er zijn op nationaal niveau in overeenstemming met het principe van loyale samenwerking (Art
4, lid 3 VEU; Art 19, lid 1 VEU; Thies 2011 : 52). Het Hof benadrukt sterk dat regio’s doeltreffend worden
verzekerd via beroepsmogelijkheden voor de nationale rechter.52
Het Hof is bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen,
over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de
Unie (Art 267 VWEU). Vlaanderen kan via een nationale rechtbank zoals het Grondwettelijk Hof prejudiciële
vragen stellen aan het Hof. Met dien verstande dat het de nationale rechter is die de vraag stelt en er nooit door
een partij toe kan worden gedwongen een dergelijke vraag te stellen. Wanneer een prejudiciële vraag is gesteld
kan Vlaanderen zijn argumenten over de EU-wetgeving in kwestie presenteren en zo indirect toegang krijgen tot
het Hof (Thies 2011 : 43). Een voorbeeld is het Arrest van het Hof naar aanleiding van de prejudiciële vragen van
het Grondwettelijk Hof rond de zorgverzekering (1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse
regering tegen Vlaamse regering, zaak C‑212/06).
52 ‘Overeenkomstig het in artikel 10 EG neergelegde beginsel van loyale samenwerking moet de nationale rechter de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroepen zo veel mogelijk aldus uitleggen en toepassen, dat die personen tegen iedere beschikking of andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapshandeling als die in casu aan de orde wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen en die rechter er zo toe te brengen daarover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof’ Arrest van het Hof, 10 september 2009, ‘Commissie v Ente per le Ville vesuviane’, C-455/07 P §66 (zie ook reeds
aangehaalde arresten van het Hof: 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores tegen Raad, zaak C-50/00 P: punten 40‑
42; 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré et Cie SA, zaak C-263/02, punten 30‑32; 22 maart 2007, Regione
Siciliana/Commissie, zaak C-15/06, punt 39).’
59
Via het Comité van de Regio’s
Een derde mogelijkheid is via het CvdR. Het CvdR kan sinds het Verdrag van Lissabon een nietigheidsberoep
wegens het niet respecteren van zijn prerogatieven instellen tegen wetgevingshandelingen voor de vaststelling
waarvan het volgens het VWEU moet worden geraadpleegd (Protocol 2, art 8). Het grote aantal leden (344) en
de diversiteit in termen van autonomie van de regio’s maakt het echter moeilijk om de regionale belangen op één
lijn te krijgen. Eerst moet in de bevoegde Commissie een meerderheid worden gehaald, vervolgens beslist het
CvdR in de voltallige vergadering bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen, op voorstel van hetzij de
voorzitter van het Comité, hetzij de bevoegde commissie. In deze bevoegde commissie wordt ook met
meerderheid gestemd. Wanneer de voltallige vergadering niet binnen de voorgeschreven termijn een beslissing
kan nemen, wordt deze door het bureau bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen genomen.53 Wanneer
een dergelijk besluit wordt genomen, dan stelt de Voorzitter beroep namens het Comité bij het Hof in.54
d. ex-post subsidiariteitstoets
Een lidstaat kan overeenkomstig zijn rechtsorde namens zijn nationaal parlement of een kamer van dat
parlement (Vlaams Parlement) een beroep wegens schending van het subsidiariteitsbeginsel indienen (Art. 8,
Protocol nr. 2). In België volgens het interparlementair ontwerp van samenwerkingsakkoord uit 2008 een ex post
procedure analoog aan deze voor ex ante subsidiariteitsbezwaar.
Het parlement dat een beroep wenst aan te tekenen bij het Hof laat dit weten aan de andere parlementen. Het
beroep wordt ingeleid zodra één bevoegd parlement dat vraagt, al heeft een ander parlement de mogelijkheid om
de bevoegdheid van het parlement dat beroep instelt, te betwisten (Art 8 SA 2008). Wanneer een bevoegdheid
wordt gedeeld tussen het federale en het gewest of gemeenschapsniveau kan een slechts een
subsidiariteitsbezwaar worden ingedeeld bij consensus in een interministeriële Conferentie. Alle leden van de
Interministeriële conferentie dienen akkoord te gaan dat het een gemengde bevoegdheid betreft, maar enkel de
betrokken overheden dienen akkoord te gaan over de noodzaak om een subsidiariteitsbezwaar in te dienen.
Toch heeft de federale overheid hier bijgevolg nog een belangrijke rol, omdat ze akkoord moet gaan met het feit
dat het een gemengde bevoegdheid betreft (Lenaerts & Cambien 2010).
In artikel 8 van Protocol Nr. 2 staat dat het CvdR voor wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het
moet worden geraadpleegd, een nietigheidsberoep kan instellen wegens het niet respecteren van het
subsidiariteitsbeginsel. Het CvdR is geenszins verplicht om een nietigheidsberoep in te stellen (Art 300, lid 4
VWEU), maar heeft reeds zijn bereidheid uitgedrukt om verzoeken van regionale en lokale overheden om actie te
ondernemen tegen EU-wetgeving zorgvuldig te overwegen.55 Verschillende auteurs (Mandrino 2008; Panara &
De Becker 2011; Cygan 2012) stellen dat, gezien de jurisprudentie van het Hof, de relevantie van de ex-post
subsidiariteitstoets twijfelachtig is. Van Nuffel (2011) is erg kritisch betreffende de mogelijkheid voor lidstaten om
te beargumenteren dat de Unie niet beter is geplaatst om een bepaald beleid te voeren. Het Hof zoekt steeds een
reden in de eigenlijke tekst of preambule om optreden van de Unie te verantwoorden (13 mei 1997,
Bondsrepubliek Duitsland tegen EP en Raad, zaak C-233/94, §26-27; 9 oktober 2001, Nederland tegen EP en
Raad, zaak C-377/98, §33’). Het baseert zich hierbij voornamelijk op de effectbeoordelingen door de
Commissie.56 De verwachting dat er meer nietigheidsberoepen voor het Hof komen, zal bijgevolg niet
automatisch leiden tot meer EU-wetgeving die nietig wordt verklaard (Van Nuffel 2011 : 78). Het is als gevolg van
het debat over de aarzeling van het Hof wat betreft subsidiariteit dat de nationale parlementen een belangrijke rol
hebben gekregen bij een a priori subsidiariteitstoets.
53 Comité van de Regio’s (9.1.2010) ‘Reglementen van orde en reglementatie voor de procesvoering, L6/14 : Art 36 (j) 54 Comité van de Regio’s (9.1.2010) ‘Reglementen van orde en reglementatie voor de procesvoering, L6/14 : Art 13 (g) 55 Committee of the Regions ‘Opinion of the Committee of the Regions on Guidelines for the application and monitoring of the subsidiarity and proportionality principles’, 2006/C115/08 : 3.24 56 Europese Commissie (10.7.2012) ‘Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid’. COM (2012) 373 final : p7
60
9. De adviesorganen van de Europese Unie
De Raad toetst op gezette tijden de samenstelling van het Economisch en Sociaal Comité en van het CvdR aan
de economische, sociale en demografische evolutie in de Unie. De Raad stelt daartoe op voorstel van de
Commissie besluiten vast (Artikel 300, lid 5 VWEU). De verdeling van de zetels maakt geen deel meer uit van de
Verdragen, maar wordt op voorstel van de Commissie door de Raad met eenparigheid van stemmen bepaald (Art
301 VWEU). Het maximumaantal zetels is 350 (Art 305 VWEU). De leden van Comités worden niet meer voor
vier, maar voor vijf jaar benoemd. De Voorzitter en het bureau worden gekozen voor een periode van tweeënhalf
jaar in plaats van twee jaar. Op deze manier worden de termijnen in overeenstemming gebracht met de
zittingsperiode van het EP en de mandaat periode van de Europese Commissie (DIV 2008 : 39). Dit kan de
samenwerking tussen Vlaamse leden van het CvdR en deze in het EP versterken (Vara Arribas 2010). Het EP
heeft na het Verdrag van Lissabon ook de macht om het Comité bijeen te roepen, dit was eerder voorbehouden
aan de Raad, Commissie en het Comité zelf.
a. Comité van de Regio’s
De activiteiten van het CvdR worden beschreven in artikel 307 VWEU. Om zijn prerogatieven (Art 263, §3
VWEU) te bewaken heeft het CvdR toegang gekregen tot het Europese Hof van Justitie. Analoog aan de
jurisprudentie voor het Europees Parlement wordt verwacht dat het niet bekomen van een advies van het Comité
van de Regio’s kan leiden tot een nietigheidsberoep (Lenaerts en Cambien 2010 : 629). Wanneer het CvdR
echter niet binnen de tijdslimiet (Art 307, lid 2 VWEU) een advies geeft, mag de procedure verder gaan, zonder
dat het CvdR een nietigheidsberoep wegens het schenden van zijn prerogatieven kan instellen. Volgens Lenaerts
en Cambien (2010 : 629-630) heeft deze nieuwe toegang van het CvdR tot het Hof tot gevolg dat er in de
preambule van de wetgevingshandeling moet worden uitgelegd in welke mate er rekening is gehouden met het
advies van het CvdR. Dit verhoogt in belangrijke mate de invloed van het CvdR. Wanneer het CvdR zou
beargumenteren dat een handeling niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel en deze handeling
toch wordt aangenomen, kan het CvdR een nietigheidsberoep instellen (Lenaerts & Cambien 2010)
De bewaking van het subsidiariteitsprincipe is één van de zelfverklaarde doelstellingen van het CvdR57. Het stelt
onder andere de eerder vermelde instrumenten ter beschikking. Het CvdR focust voornamelijk op de pre-
legislatieve fase en probeert regio’s in contact te brengen met de Commissie (Ricci 2011 : 125) en met elkaar via
het Subsidiarity Monitoring Network. Het kan sinds het Verdrag van Lissabon het niet-respecteren ervan voor de
wetgevingshandelingen waarin het moet worden geraadpleegd aanklagen bij het Hof (Art 8, Protocol 2). Het is
een semi-geprivilegieerde procespartij. Dit kan een waarschuwingseffect hebben, waardoor er meer rekening
wordt gehouden met de adviezen van de CvdR (Lenaerts en Cambien 2010; Popelier en Vandenbruwaene
2011). Er wordt verwacht dat de regio’s via deze weg een sterkere controle op het respecteren van het
subsidiariteitsbeginsel kunnen uitoefenen en dat het Comité van de Regio’s hierdoor meer invloed zal hebben
(Lenaerts & Cambien 2010; Panara & De Becker 2011). Toch dient er rekening te worden gehouden met de
onder ‘Regio’s en nietigheidsberoepen’ vermelde zware procedure om een subsidiariteitsbezwaar in te dienen via
het CvdR. Het indienen van een subsidiariteitsbezwaar is geen minderheidsrecht; er is een meerderheid van de
uitgebrachte stemmen in de voltallige vergadering nodig. Dit kan regio’s afschrikken om een
subsidiariteitsbezwaar via het CvdR in te dienen (Lenaerts & Cambien 2010).
57 CvdR (1999). Advies van het CvdR over het Subsidiariteitsbeginsel Naar een echte subsidiariteitscultuur — Een appel van het CvdR : 1.1.4
61
De samenstelling van het Comité van de Regio’s wordt sinds het Verdrag van Lissabon met eenparigheid
bepaald door de lidstaten (Art 301 VWEU). Zij zijn vrij om te kiezen wie zij naar het CvdR sturen, de enige
voorwaarde is dat dit ‘vertegenwoordigers van de regionale of lokale gemeenschappen die in een regionaal of
lokaal lichaam gekozen zijn of politiek verantwoording verschuldigd zijn aan een gekozen vergadering’ (Art 300,
lid 3 VWEU). Dit opent de deur voor de lidstaten om enkel leden te sturen (uit regio’s) die niet al te regionalistisch
zijn en een erg zwak mandaat hebben (Lenaerts & Cambien 2010)..
Advies aan het EP
Het EP krijgt de mogelijkheid, die eerder aan de Commissie en de Raad waren voorbehouden, om het Comité om
advies te vragen in door de Verdragen voorgeschreven gevallen en in alle andere gevallen, in het bijzonder deze
welke grensoverschrijdende samenwerking betreffen. Het advies van het Comité alsmede een verslag van de
besprekingen moet naast Raad en Commissie ook aan het EP worden gezonden. Daarnaast moet het EP
wanneer deze het Economisch en Sociaal Comité raadpleegt, het CvdR in kennis stellen van het verzoek om
advies (Artikel 307 VWEU).
CvdR dient op meer gebieden te worden geraadpleegd
Voor het Verdrag van Lissabon moest het CvdR worden geraadpleegd betreffende: Vervoer (Art 91, lid 1 VWEU),
Werkgelegenheid (Art 148, lid 2 VWEU), Sociale politiek (Art 153, lid 2 VWEU), Onderwijs, beroepsopleiding,
jeugd en sport (Art 164, lid 4 en 166, lid 4 VWEU), Cultuur (Art 167, lid 5 VWEU), Volksgezondheid (Art 168, lid 4
VWEU), Transeuropese netwerken (Art 172 VWEU), Economische, sociale en territoriale cohesie (Art 175, lid 3,
177, lid 1, en 178, lid 1 VWEU), Milieu (Art 192, lid 1 VWEU). Het Verdrag van Lissabon voegt daaraan toe:
Zeevaart en luchtvaart (Art 100, lid 2 VWEU), sport (Art 165, lid 4 VWEU), een aantal maatregelen met
betrekking tot volksgezondheid (Art 168, lid 5 VWEU), toepassing gewone wetgevingsprocedure in bepaalde
domeinen van Milieubeleid (Art 192, lid 2, laatste par.), energie (Art 194, lid 2 VWEU) (Ricci 2011).
Het CvdR kan nog steeds op eigen initiatief advies uitbrengen (Art 307 VWEU). Als gevolg van de nieuwe
bevoegdheden kan het ook advies uitbrengen over sport, klimaat, energie, toerisme, civiele bescherming en
administratieve samenwerking.
Mandrino (2008 : 524) merkt op dat het Comité niet wordt geraadpleegd in verband met zijn eigen samenstelling
(Art 300, lid 5 VWEU). Deze samenstelling kan sinds het Verdrag van Lissabon worden gewijzigd door
eenparigheid in de Raad na een voorstel van de Commissie (Art 305 VWEU). Het CvdR is er niet in geslaagd om
zijn status te verhogen naar instelling van de Europese Unie, maar blijft een adviesorgaan net als het
Economisch en Sociaal Comité (Art 13, lid 4 VEU).
b. Europese Groepering Territoriale Samenwerking (EGTS)
Artikel 174 VWEU voegt ook territoriale samenhang toe als doel om de harmonische ontwikkeling van de Unie in
haar geheel te bevorderen. De voorwaarden hiervoor werden uiteengezet in de verordening Nr. 1082/2006. Een
EGTS heeft rechtspersoonlijkheid (Art 1, lid 1) en tot doel grensoverschrijdende, transnationale en/of
interregionale samenwerking tussen haar leden te vergemakkelijken en te bevorderen, met als enige doel de
economische en sociale samenhang te versterken (Art 1, lid 2). Ze kan bestaan uit lidstaten, regionale
overheden, lokale overheden en publieke instellingen, alsmede verenigingen van instellingen die tot één of meer
van deze categorieën behoren (Art 3, lid 1 & 2). In de eerste plaats is de bedoeling van een EGTS om territoriale
samenwerkingsprogramma’s of projecten die door de gemeenschap worden gecofinancierd uit het Europees
Fonds voor Regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en/of het Cohesiefonds (Art 7, lid 3) uit te
voeren. Een voorbeeld hiervan is de eurometropool Rijsel-Kortrijk-Doornik58 die in 2008 werd opgericht.
58 http://nl.eurometropolis.eu/
62
Deel 3 : Bevoegdheden
1. Algemeen toepasselijke bepalingen
a. Diensten van algemeen (economisch) belang
In het Verdrag van Lissabon wordt er zowel gesproken over diensten van algemeen belang en diensten van
algemeen economisch belang zonder dat deze worden gedefinieerd, noch in artikel 14 VWEU, noch in het
Protocol (Nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang. Er rust echter een groot gewicht op een
juridische definitie van deze diensten van algemeen (economisch) belang, vermits deze uitgezonderd zijn van de
mededingingsregels. Bijgevolg zou een definitie energie binnen of buiten een dienst van algemeen economisch
belang kunnen plaatsen, wat een belangrijke impact op de mogelijkheid tot steunmaatregelen zou betekenen.
Volgens de mededingingsregels (Art 107, lid 1 VWEU) is staatssteun onverenigbaar met de interne markt.
Vlaanderen dient zich met een standpunt te wapenen voor de onvermijdelijke discussies over de definitie van
deze diensten.
Ondanks het gebrek aan definitie zorgt het Verdrag van Lissabon voor een overkoepelende aanpak van deze
diensten (Van de Gronden & Rusu 2012). In Artikel 14 VWEU (oud artikel 16 VEG) wordt een duidelijkere
rechtsgrond voorzien omtrent diensten van algemeen economisch belang. Het EP en de Raad kunnen met de
gewone wetgevingsprocedure verordeningen goedkeuren die de beginselen en voorwaarden voor diensten van
algemeen economisch belang vaststellen ‘onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming
van de Verdragen, dergelijke diensten te verstrekken, te laten verrichten en financieren.’ (Art 14 VWEU). Er wordt
gepreciseerd dat met deze voorwaarden met name ‘economische en financiële’ voorwaarden worden bedoeld.
‘Met de Verdragen zijn verenigbaar de steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie
van het vervoer of die overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip ‘openbare dienst’
verbonden, verplichte dienstverrichtingen’(Art 93 VWEU). De ondernemingen vallen voor de uitvoering van deze
diensten van algemeen economisch belang niet onder de mededingingsregels. De ontwikkeling van het
handelsverkeer mag echter niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie (Art.
106, lid 2 VWEU). De Commissie dient hierover te waken en richt zich met passende richtlijnen of besluiten tot de
lidstaten (Art 106, lid 3 VWEU).
Daarnaast werd er op aandringen van Nederland een protocol toegevoegd omtrent diensten van algemeen
belang. Wanneer in de toekomst de EU hierrond wetgeving zou maken, zal dit protocol een leidraad zijn bij de
interpretatie ervan (Piris 2010 : 316). In dit protocol wordt er een onderscheid gemaakt tussen deze niet-
economische diensten van algemeen belang en economische diensten van algemeen belang. Het ligt voor de
hand dat de economische diensten van algemeen belang hetzelfde zijn als de diensten van algemeen
economisch belang (Amtenbrink & Van de Gronden 2009). De niet-economische diensten van algemeen belang
zijn speciale door de overheid opgedragen taken die geen economische activiteiten in de zin van het Europese
mededingingsrecht zijn (Amtenbrink & Gronden 2009 : 143).
Het protocol is volgens Amtenbrink & Van de Gronden (2009) tweeslachtig. Aan de ene kant probeert het de
invloed van de Unie te beperken en aan de andere kant geeft het een aanzet tot ontwikkeling van een Europese
benadering (Amtenbrink & Van de Gronden 2009). In Artikel 2 wordt nogmaals benadrukt: ‘De bepalingen van de
Verdragen doen op generlei wijze afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om niet-economische diensten
van algemeen belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren.’ In artikel 1 wordt daarentegen een
Europese standaard voor diensten van algemeen economisch belang ontwikkeld: ‘Een hoog niveau van kwaliteit,
veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en de bevordering van de algemene toegang en van de rechten
van de gebruiker.’ (Art 1, Protocol Nr. 26).
63
In hetzelfde protocol krijgen deze diensten ook een regionale dimensie : ‘De essentiële rol en de ruimte
discretionaire bevoegdheid van de nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen
economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in
overeenstemming is met de behoeften van gebruikers’ (Art 1, Protocol Nr. 26). Artikel 36 HGEU linkt de diensten
van algemeen economisch belang met de territoriale samenhang: ‘De Europese Unie erkent en eerbiedigt
overeenkomstig de Verdragen de toegang tot de diensten van algemeen economisch belang die in de nationale
wetgevingen en praktijken is geregeld, ten einde de sociale en territoriale samenhang te bevorderen’.
2. Landbouw en visserij
Visserij wordt voortaan opgenomen in het opschrift van Titel II dewelke luidt ‘landbouw en visserij’. Artikel 38
VWEU stelt dat verwijzingen naar het gemeenschappelijk landbouwbeleid of naar de landbouw en het gebruik
van de term ‘landbouw’ worden geacht tevens te gelden als verwijzing naar de visserij, met inachtneming van de
bijzondere kenmerken van de visserijsector.
Vanaf het Verdrag van Lissabon geldt de medebeslissingsprocedure, met raadpleging van Economisch en
sociaal comité betreffende de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en het vaststellen van
overige bepalingen die nodig zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw en visserijbeleid na
te streven (Art 42, lid 2 VWEU). De Raad stelt echter alleen op voorstel van de Commissie en met
gekwalificeerde meerderheid de maatregelen vast voor de prijsbepaling, de heffingen, de steun en de
kwantitatieve beperkingen, alsook voor de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden.’ (Art 43, lid 3
VWEU). Het EP moet sinds het Verdrag van Lissabon ook internationale overeenkomsten betreffende domeinen
waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is goedkeuren (Art 218, lid 6 VWEU) (Piris 2010 : 317).
Bijgevolg moet het EP ook internationale overeenkomsten betreffende landbouw en visserij goedkeuren.
3. Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
De voormalige derde pijler ‘Justitie en Binnenlandse Zaken’ wordt in de Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
opgenomen. Dit betekent dat voor politiële en justitiële samenwerking de gewone wetgevingsprocedure wordt
ingevoerd, waar voorheen eenparigheid in de Raad verplicht was. Het impliceert dat een hele reeks van
horizontale regels ook van toepassing wordt in het domein van vrijheid, veiligheid en recht, voor zover ze dat
daarvoor al niet waren als algemene beginselen van Unierecht. Dit is onder andere het primeren van EU-recht
boven nationaal recht, principes over afbakening van bevoegdheden (Artikel 5, lid 1 en lid 2), subsidiariteit en
evenredigheid (Artikel 5, lid 3 en lid 4 VEU), principe van loyaliteit tussen de Unie en de lidstaten en tussen de
instellingen (Artikel 4, lid 3; artikel 13, lid 2 VEU). Daarenboven kan de flexibiliteitsclausule worden toegepast
(Piris 2010 : 68) en kunnen nationale rechters prejudiciële vragen stellen (Reestman & Goudappel 2009 : 175).
Het instrumentarium aan rechtshandelingen (verordeningen, richtlijnen, besluiten) wordt in de derde pijler
geïntroduceerd. Het worden gedeelde bevoegdheden. De Europese Commissie en het Europees Hof van Justitie
kunnen hun toezichtrol in het kader van de inbreukprocedure uitoefenen, wat de naleving van besluiten zal
bevorderen (Reestman & Goudappel 2009 : 175).
Er werden maatregelen genomen om de werkbaarheid van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht te
verhogen. De rol van de Europese Raad in het definiëren van strategische richtsnoeren wordt bevestigd (Art 68
VWEU) om de vijfjarenprogramma’s (heden Stockholm programma 2009) verder te kunnen zetten (Piris 2010 :
188). Ter bevordering van de operationele samenwerking op vlak van binnenlandse veiligheid werd een
gelijknamig permanent comité opgericht. Dit comité is niet verantwoordelijk voor het voorbereidende werk in de
Raad, maar om de operationele samenwerking op het gebied van binnenlandse veiligheid te bevorderen (Art 71
VWEU). Het EP en de nationale parlementen worden op de hoogte gehouden van de activiteiten van dit comité
(Piris 2010 : 191).
64
Het handvest van de Grondrechten van de Unie bevat verschillende rechten die in dit beleidsdomein van groot
belang zijn, zoals recht op bescherming van persoonsgegevens (Art 8), strafrechtelijke legaliteitsbeginsel en
beginsel van evenredigheid van delict en sanctie (Art 49).
a. Bevoegdheid Europees Hof van Justitie
De bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie wordt uitgebreid naar alle JBZ-materie. Dit betekent dat
prejudiciële vragen, inbreukprocedures en rechtszaken aangebracht door individuen ook in deze materies
mogelijk zijn (Piris 2010). Inbreukprocedures in het domein van justitiële samenwerking in strafzaken en politiële
samenwerking kunnen met andere woorden leiden tot boetes of dwangsommen zoals beschreven in Art 260, lid 2
en lid 3 VWEU (Piris 2010 : 189). Deze bevoegdheid moet leiden tot een sterkere controle van de implementatie
van richtlijnen en uitvoering van verordeningen in dit domein. Dit zou meer vertrouwen tussen de lidstaten tot
gevolg moeten hebben. Dit vertrouwen is essentieel voor de wederzijdse erkenning in strafzaken (Art 67, lid 3
VWEU) en burgerlijke zaken (Art 67, lid 4 VWEU) (Piris 2010 : 189).
Er zijn twee uitzonderingen op de bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie
1. Een eerste uitzondering hierop staat in artikel 276 VWEU: ‘(…) is het Hof van Justitie van de Europese
Unie niet bevoegd om de geldigheid of de evenredigheid na te gaan van operaties van de politie of van
andere instanties belast met wetshandhaving in een lidstaat, noch om zich uit te spreken over de
uitoefening van verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de
openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid’.
2. Een tweede uitzondering stelt de bevoegdheid van het Hof van Justitie en de Commissie met vijf jaar uit
voor handelingen binnen JBZ die werden aangenomen op basis van het vorige verdrag, tenzij deze
handelingen ondertussen werden geamendeerd (Art 10, lid 1 in Protocol 36 betreffende de
overgangsbepalingen).
b. Initiatiefrecht lidstaten
De lidstaten behouden naast de Commissie initiatiefrecht. Waar vroeger elke lidstaat een initiatief kon nemen, is
na Lissabon een kwart van de lidstaten nodig om een voorstel te doen in verband met administratieve
samenwerking, justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking. Dit komt neer op een lagere
barrière van zeven in plaats van negen lidstaten voor een nauwere samenwerking op deze gebieden. Een
voorbeeld hiervan is de richtlijn 2011/99/EU van het EP en de Raad van 13 december 2011 betreffende het
Europees beschermingsbevel, dewelke een initiatief was van 12 lidstaten.
c. Uitbreiden evaluatiemechanisme
Om het vertrouwen tussen de lidstaten te verhogen wordt het evaluatiemechanisme uitgebreid. Dit maakte
oorspronkelijk deel uit van Schengen, maar werd reeds gebruikt in andere delen van de derde pijler (Piris 2010 :
191). Artikel 70 VWEU stelt: ‘Onverminderd de artikels 258, 259 en 260, kan de Raad op voorstel van de
Commissie maatregelen vaststellen die bepalen dat de lidstaten in samenwerking met de Commissie een
objectieve en onpartijdige evaluatie van de uitvoering door de autoriteiten van de lidstaten, van het door deze titel
bestreken beleid van de Unie verrichten, met name ter bevordering van de volledige toepassing van het beginsel
van wederzijdse erkenning. Het EP en de nationale parlementen worden op de hoogte gehouden van de inhoud
van de resultaten van die evaluatie’. Vlaanderen heeft het recht om op de hoogte te worden gehouden van deze
evaluaties van het beleid betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
65
d. Beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie
De bevoegdheden worden uitgebreid. Zo mag de Unie heden tout court een gemeenschappelijk visum-,
immigratie-, en asielbeleid uitvoeren. Eveneens mag zij een alomvattend systeem van beheer van buitengrenzen
ontwikkelen, (Art 77, lid 2 VWEU), waarmee Frontex al een begin heeft gemaakt (Reestman & Goudappel 2009 :
169).
Het asielbeleid zal volgens Reestman & Goudappel (2009 : 169) onder meer een uniforme asielstatus en
gemeenschappelijke procedures voor toekenning of intrekking van de asielstatus behelzen. Zij wijzen erop dat
het immigratiebeleid van de Unie onder meer regels over de rechten van legaal in lidstaten verblijvende
onderdanen van derde landen bevatten, alsmede regels over optreden ter bevordering van hun integratie. Bij het
bevorderen van integratie worden harmonisatiemaatregelen expliciet uitgesloten (Art 79, lid 4 VWEU). De Unie
mag ook arbeidsmigratie regelen, maar de lidstaten blijven zelf bepalen hoeveel onderdanen van derde landen
afkomstig uit derde landen zij op hun grondgebied toelaten met het oog op het verrichten van arbeid (Art 79, lid 5
VWEU).
e. Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken
Aan Artikel 81 VWEU (oud artikel 65 VEG) wordt toegevoegd dat de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken
is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en van beslissingen in
buitengerechtelijke zaken.
De overbruggingsclausule werd verstrengd in het Verdrag van Lissabon. De nationale parlementen krijgen de
mogelijkheid om binnen de zes maanden bezwaar te maken. Het bezwaar van één nationaal parlement is
voldoende om het besluit niet vast te stellen (Art 81, lid 3 VWEU).
Er worden enkele bevoegdheden toegevoegd. Het Duits Grondwettelijk Hof verwijst naar de uitbreiding van de
samenwerking die maatregelen ter aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de
lidstaten omvatten, met maatregelen betreffende de daadwerkelijke toegang tot de rechter, de ontwikkeling van
alternatieve methoden voor geschillenbeslechting, de ondersteuning van de opleiding van magistraten en
justitieel personeel (30 juni 2009, nr. 1-42159). Deze uitbreiding is volgens Piris (2010 : 179) echter geen
uitbreiding van de juridische basis. Op al deze gebieden had de Unie al initiatieven ondernomen, maar deze
werden gefundeerd vanuit de goede werking van de interne markt (Reestman & Goudappel 2009). De lijst van
terreinen waarop een justitiële samenwerking mogelijk is, is exhaustief waar dit hiervoor niet het geval was.
f. Justitiële samenwerking in strafzaken
Zoals bij de andere onderdelen van de Ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht wordt er overgeschakeld naar de
gewone wetgevingsprocedure. Er zit echter een noodremprocedure ingebouwd. Wanneer een lid in de Raad van
oordeel is dat een ontwerprichtlijn afbreuk zou doen aan fundamentele aspecten van het strafstelsel kan hij
verzoeken dat het ontwerp aan de Europese Raad wordt voorgelegd. In dat geval wordt de gewone
wetgevingsprocedure geschorst. Na bespreking en in geval van consensus, verwijst de Europese Raad, binnen
vier maanden na die schorsing het ontwerp terug naar de Raad, waardoor de gewone wetgevingsprocedure
wordt beëindigd. Wanneer er geen eenparigheid wordt gevonden, kan via een versnelprocedure een nauwere
samenwerking worden opgericht (Art 83, lid 3 VWEU). Deze versnelprocedure is vrij radicaal in de zin dat er geen
voorstel van de Commissie nodig is voor een nauwere samenwerking. Er moet door de Raad niet worden
vastgesteld dat de met nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen niet door de Unie in haar geheel
kunnen worden bereikt (Art 20, lid 2 VEU). Daarenboven hoeft het EP deze nauwere samenwerking niet goed te
keuren en deze moet niet op de hoogte worden gehouden. De radicaliteit van deze versnelprocedure
weerspiegelt de wil van de meeste lidstaten om samen te werken in de strijd tegen terrorisme en zware
georganiseerde criminaliteit (Herlin-Karnell 2012).
59
http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html
66
Volgens Reestman & Goudappel (2009) zal het Europa van de meerdere snelheden hierdoor een stevige impuls
krijgen.De juridische basis van justitiële samenwerking in strafzaken kreeg een meer afgebakende reikwijdte door
een exhaustieve lijst en de voorwaarde ‘grensoverschrijdende dimensie’ toe te voegen. Deze kan echter met
eenparigheid worden uitgebreid (Piris 2010 : 183). Net als bij justitiële samenwerking in burgerlijke zaken is de
voorkeur voor wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken in het Verdrag neergelegd, maar er kan ook
worden geharmoniseerd (Reestman & Goudappel 2009 : 170).
g. Europol en Eurojust
De bevoegdheden van Europol worden uitgebreid. De gewone wetgevingsprocedure wordt geïntroduceerd op het
terrein van Europol en Eurojust en een aantal gebieden van politiële samenwerking60 (Artikel 85, lid 1; Art 87, lid
2 art 88, lid 2 VWEU).
Ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, kan de Raad beslissen
Eurojust uit te bouwen tot een Europees openbaar ministerie. Deze beslissing wordt met eenparigheid van
stemmen genomen, na goedkeuring door het EP. De Raad kan via een overbruggingsclausule eveneens
besluiten de bevoegdheid van dit Europees openbaar ministerie uit te breiden, met het oog op de bestrijding van
zware misdaad met een grensoverschrijdende dimensie (Art 86 VWEU)(DIV 2008 : 8).
4. Vervoer
Voor het Verdrag van Lissabon was de medebeslissingsprocedure op dit terrein reeds van kracht, maar op
voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en sociaal comité en het EP kon in bepaalde
gevallen met eenparigheid in de Raad worden beslist. Deze gevallen omvatten de beginselen van het
vervoerbestel waarvan de toepassing zowel de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde streken als
het gebruik van het vervoerapparaat ernstig zou kunnen aantasten (oud artikel 71, lid 2 VEG). Sinds het Verdrag
van Lissabon is de vraag naar eenparigheid niet meer mogelijk. Er wordt enkel opgeroepen om rekening te
houden met gevallen waarin de toepassing van maatregelen ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor de
levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s, en voor de exploitatie van vervoersfaciliteiten (Art
91, lid 2 VWEU)
5. Mededingingsbeleid
De doelstelling in verband met onvervalste mededinging (oud Art 3, lid 1g VEG) is verplaatst naar het Protocol
(nr. 27) betreffende interne markt en mededinging. Er is echter een consensus dat het wegvallen van deze
doelstelling geen fundamentele wijziging in het mededingingsbeleid zal hebben (Amtenbrink & Van den Gronden
2009; Nowag 2012), al zou het op lange termijn een evolutie richting meer protectionisme kunnen inluiden.
Amtenbrink en Van den Gronden (2009) verwachten dat dit de innovatieve rechtspraak van het Hof zal beperken.
Zo kende het Hof op basis van oud artikel 3, lid 1g VEG de openbare orde status toe aan Art 81 en 82 EG (13 juli
2006, Manfredi, zaak C-295/04 t/m C-294/04). Een uitspraak die na het verwijderen van deze doelstelling niet
meer op dezelfde basis mogelijk zou zijn.
a. Commissie
De Commissie is sinds het Verdrag van Lissabon gemachtigd tot het nemen van groepsvrijstellingen. Daartoe is
niet langer een machtigingsverordening van de Raad vereist (Steenbergen 2009). Daarnaast wordt er
toegevoegd dat regionale steun kan worden goedgekeurd ten voordele van de regio’s in artikel 349 VWEU. Deze
wijzigingen leiden tot een versterking van de Commissie (Steenbergen 2009).
60 Deze gebieden zijn : verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van relevante informatie, steun voor de opleiding van personeel, alsmede samenwerking betreffende de uitwisseling van personeel, apparatuur en onderzoek op het gebied van criminalistiek, gemeenschappelijke onderzoekstechnieken voor het opsporen van ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit.
67
b. Horizontale sociale clausule
Naar aanleiding van de hierboven vermelde horizontale clausule (Art 9 VWEU) zal het mededingingsbeleid
rekening moeten houden met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van
werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting
alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid. Voor het Verdrag
van Lissabon moest enkel rekening worden gehouden met de doelstelling van een hoog
werkgelegenheidsniveau. Vermoedelijk leidt deze horizontale clausule tot het verantwoorden van beleidskeuzes
in mededingingsbeleid op basis van deze doelstellingen (Steenbergen 2009). Nationale rechters dienen met deze
horizontale clausule rekening te houden wanneer ze artikel 101 en 102 VWEU toepassen. Deze artikels betreffen
de regels voor ondernemingen. Dit was vooral belangrijk voor België en Frankrijk. Deze clausule is juridisch
bindend. Het niet toepassen van deze clausule kan met andere woorden worden gesanctioneerd door het Hof
(Piris 2010 : 310).
c. Uitbreiding harmonisatiebevoegdheden
Volgens Amtenbrink & Van den Gronden (2009) is er in het domein van interne markt een uitbreiding van de
harmonisatiebevoegdheden van de Unie. Ze verwijzen naar artikel 118 VWEU dat uitdrukkelijk bepaalt dat
maatregelen genomen mogen worden ter invoering van Europese titels om een eenvormige bescherming van de
intellectuele eigendomsrechten in de hele Unie te bewerkstelligen en ter instelling van op het niveau van de Unie
gecentraliseerde machtigings-, coördinatie- en controleregelingen.
6. Sociale politiek
Het sociaal beleid wordt belangrijker als gevolg van het Verdrag van Lissabon. Zo worden onder andere in
Artikel 3 VEU verschillende sociale doelstellingen en instrumenten geformuleerd zoals ‘(…) een sociale
markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale
vooruitgang (…) De Unie bestrijdt sociale uitsluiting en discriminatie, en bevordert sociale rechtvaardigheid en
bescherming, de gelijkheid mannen en vrouwen, de solidariteit tussen generaties en de bescherming van de
rechten van het kind (Art 3, lid 3 VEU). Al is het niet helemaal zeker dat deze nieuwe of geherformuleerde
(sociale markteconomie) doelstellingen werkelijk iets toevoegen en een merkbare invloed hebben (Steenbergen
2009). Het is echter opmerkelijk dat tegelijk uit oud artikel 3 VEG de doelstelling ‘onvervalste mededinging’ wordt
verbannen naar een protocol. Dit kan leiden tot een nieuwe balans tussen bescherming van de welvaartsstaat en
vrije mededinging.
Daarnaast wordt er in het VWEU een horizontale sociale clausule (Art 9 VWEU) ingevoerd. Deze leest ‘bij de
bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden houdt de Unie rekening met de eisen in verband met de
bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming,
de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de
volksgezondheid. Zoals vermeld, gelden de sociale beginselen in het Handvest voor grondrechten van de
Europese Unie bijvoorbeeld het ‘recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg’ (Art 35 HGEU) , maar in
zoverre deze het recht van de Unie ten uitvoer brengen (Art 51, lid 1 HGEU).
a. Gedeelde en ondersteunende bevoegdheid
Sociale politiek is zowel een gedeelde als een ondersteunende bevoegdheid. In Artikel 4, lid 2, punt b VWEU
wordt sociaal beleid (voor de in het Verdrag genoemde onderhevige aspecten) al genoemd bij de gedeelde
bevoegdheden, maar in Artikel 5, lid 3 VEU wordt gesteld dat ‘De Unie initiatieven kan nemen ter coördinatie van
het sociaal beleid van de lidstaten’. Dit komt overeen met de indeling van sociale politiek bij ondersteunende
bevoegdheid in artikel 153 VWEU, waarin de gebieden binnen het domein sociale politiek worden beschreven
waarin de Unie het optreden van de lidstaten kan ondersteunen en aanvullen.
68
In Artikel 156 VWEU worden de gebieden opgesomd waarin de Commissie de samenwerking tussen de lidstaten
vergemakkelijkt en bevordert61. Dit is een institutionalisering van de open methode van coördinatie. Het Verdrag
van Lissabon specifieert dit artikel. Het voegt aan de laatste zin toe ‘met name initiatieven om richtsnoeren en
indicatoren vast te stellen, de uitwisseling van beste praktijken te regelen en de nodige elementen met het oog op
periodieke controle en evaluatie te verzamelen.’ Ook hier voegt het Verdrag van Lissabon toe dat het EP ‘ten
volle’ in kennis moet worden gesteld. Daarnaast moeten alvorens de in artikel 156 VWEU bedoelde adviezen uit
te brengen de Commissie het economisch en sociaal comité raadplegen.
b. Uitbreiding gewone wetgevingsprocedure
De gewone wetgevingsprocedure wordt ingevoerd om:
‘maatregelen te nemen die erop gericht zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen door
middel van initiatieven ter verbetering van de kennis, ontwikkeling van de uitwisseling van informatie en
optimale praktijken,
bevordering van innoverende benaderingswijzen en evaluatie van ervaringen, met uitsluiting van
harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’ en
richtlijnen op te stellen in de gebieden waarop de EU op het domein van sociale politiek mag optreden
door ‘minimumvoorschriften vast te stellen die geleidelijk van toepassing zullen worden, met
inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften. In
deze richtlijnen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te
leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou
kunnen worden belemmerd.’ (Art 153, lid 2 VWEU)
In bovenstaande gevallen moet het CvdR en het Economisch en Sociaal Comité worden geraadpleegd.
Een bijzondere wetgevingsprocedure (eenparigheid van stemmen in de Raad, na raadpleging van het EP en de
beide Comités) blijft gelden voor:
de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met
inbegrip van medezeggenschap maar met uitzondering van beloning, het recht van vereniging,
stakingsrecht, of het recht tot uitsluiting;
bescherming van werknemers bij beëindiging van arbeidsovereenkomst en
werkgelegenheidsvoorwaarden van onderdanen van derde landen die op wettige wijze op het
grondgebied van de Unie verblijven;
minimumvoorschriften omtrent de sociale zekerheid en de sociale bescherming van de werknemers.
c. Migrerende werknemers
De Raad kan sinds het Verdrag van Lissabon eenparig en na raadpleging van het EP maatregelen inzake sociale
zekerheid en sociale bescherming vaststellen met als doel het recht van iedere burger om vrij rond re reizen en te
verblijven binnen de Europese Unie te garanderen (Art. 21, lid 3 VWEU). Het is een gedeelde bevoegdheid.
Vermits de maatregelen dienen om vrij verkeer mogelijk te maken, ligt het voor de hand dat deze alsnog vooral
coördinerend zullen zijn (Schrauwen 2009). Het EP en de Raad stellen volgens de gewone
wetgevingsprocedure de maatregelen vast welke op het gebied van sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de
totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers met name door een stelsel in te voeren waardoor het
mogelijk is voor al dan niet in loondienst (m.a.w. ook zelfstandigen) werkzame migrerende werknemers en hun
rechthebbenden te waarborgen: dat met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen
61 Werkgelegenheid, arbeidsrecht en arbeidsvoorwaarden, beroepsopleiding en voortgezette vorming, sociale zekerheid, voorkoming van arbeidsongevallen en beroepsziekten, arbeidshygiëne, recht om zich te organiseren in vakverenigingen en van collectieve onderhandelingen tussen werknemers en werkgevers
69
alsmede de berekening daarvan, al die tijdvakken worden bijeengeteld welke door de verschillende nationale
wetgevingen in aanmerking worden genomen, dat de uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de
lidstaten verblijven, zullen worden uitbetaald (Art 48 VWEU).
De gewone wetgevingsprocedure wordt ingevoerd voor het recht van vestiging (Art. 50, Art 51 VWEU). De
wetgever kan via deze procedure beslissen dat de bepalingen betreffende het recht van vestiging op bepaalde
werkzaamheden niet van toepassing zijn. Op vlak van volksgezondheid wordt het werkingsgebied uitgebreid. Zo
zal de Unie kunnen optreden ter bestrijding van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid
(DIV 2008). De gewone wetgevingsprocedure wordt tevens van toepassing voor het vrij verkeer van diensten
door inwoners derde landen die binnen de Unie gevestigd zijn (Art 56 VWEU) en kapitaal (Art 64 VWEU) tussen
derde landen en lidstaten.
d. Rem en versnelprocedure
Er is ook toegevoegd aan Artikel 48 VWEU ‘Wanneer een lid van de Raad verklaart dat een ontwerp van
wetgevingshandeling als bedoeld in de eerste alinea afbreuk zou doen aan belangrijke aspecten van zijn
socialezekerheidsstelsel, met name het toepassingsgebied, de kosten en de financiële structuur ervan, of
gevolgen zou hebben voor het financiële evenwicht van dat stelsel, kan hij verzoeken dat de aangelegenheid
wordt voorgelegd aan de Europese Raad. In dat geval wordt de gewone wetgevingsprocedure geschorst.
Na bespreking zal de Europese Raad binnen 4 maanden na die schorsing :
het ontwerp terug verwijzen naar de Raad, waardoor de schorsing van de gewone wetgevingsprocedure
wordt beëindigd, of
niet handelen of de Commissie verzoeken een nieuw voorstel in te dienen; in dat geval wordt de
aanvankelijk voorgestelde handeling geacht niet te zijn vastgesteld.’ (Art 48 VWEU)
Dit zorgt ervoor dat hoewel in theorie de stemprocedure naar gewone wetgevingsprocedure is overgebracht in de
praktijk elke lidstaat nog een vetorecht heeft (Piris 2010 : 311)
e. Steunmaatregelen van sociale aard
Er wordt toegevoegd aan de toegelaten steunmaatregelen: ‘steunmaatregelen ter bevordering van de
economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig
gebrek aan werkgelegenheid heerst en van de in Artikel 349 bedoelde regio’s, rekening houdend met hun
structurele, economische en sociale situatie’ (Artikel 107, lid 3).
In Artikel 349 VWEU staan enkele regio’s opgesomd zoals Frans-Guyana, Guadeloupe en de Azoren, die
bepaalde gunstmaatregelen genieten.
7. Sport
Helemaal nieuw is sport als bevoegdheid niet. De Europese Commissie intervenieerde reeds tot op zekere
hoogte op het domein sport in het kader van het mededingingsbeleid. Dit ging vooral over de commerciële
uitbating van sportevents, zoals het WK in Frankrijk 1998 of monopoliepraktijken van de Fédération Internationale
Automobile in de Formule 1. Daarnaast was er het bekende Bosman-Arrest, wat het vrij verkeer van werknemers
ook voor sporters bevestigde (Van Miert 2000). Er was ook verklaring Nr. 29 bij het Verdrag van Amsterdam
betreffende sport. De Commissie gaf al in 2007 een Witboek sport uit (COM (2007) 391).
70
Het Verdrag van Lissabon geeft de Unie echter formeel een ondersteunende bevoegdheid op het beleidsdomein
sport. De Europese Unie is bevoegd om het optreden van lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te
vullen (Art 6 VWEU), harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen is uitgesloten (Art 165, lid
4 VWEU). Het verbod op harmonisering wordt echter zelden letterlijk genomen62. Bijgevolg valt ook op dit gebied
harmonisering te verwachten.63
In artikel 165, lid 1 VWEU staat: ‘De Unie draagt bij tot de bevordering van de Europese inzet op sportgebied,
rekening houdend met haar specifieke kenmerken, haar op vrijwilligerswerk berustende structuren en haar
sociale en educatieve functie’. Daarnaast wordt in lid 2 van hetzelfde artikel gesteld dat ‘Het optreden van de
Unie gericht is op (…) de Europese dimensie van de sport te ontwikkelen, door de eerlijkheid en de openheid van
sportcompetities en de samenwerking tussen de verantwoordelijke sportorganisaties te bevorderen, en door de
fysieke en morele integriteit van sportlieden, met name jonge sporters, te beschermen’. De Unie en de lidstaten
bevorderen de samenwerking met derde landen en met inzake sport bevoegde internationale organisaties zoals
de Raad van Europa. Recent trad de Europese Unie als organisatie toe tot het World Anti-Doping Agency
(WADA) met Minister Muyters als vertegenwoordiger. In het artikel 165, lid 2 VWEU onder Titel XII Onderwijs,
beroepsopleiding, jeugd en sport wordt aangevuld dat het optreden van de Unie gericht is op ‘de deelneming van
jongeren aan het democratisch leven van Europa aan te moedigen’.
Om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen nemen het EP en de Raad, volgens de gewone
wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het CvdR,
stimuleringsmaatregelen aan, met uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
van de lidstaten. De Raad neemt op voorstel van de Commissie aanbevelingen aan (Art 165, lid 4 VWEU).
Een studie voor de EP-commissie Cultuur en Onderwijs64 verwacht slechts een kleine impact van dit artikel op de
juridische status van het EU sportbeleid ten aanzien van andere beleidsdomeinen. De auteurs wijten dit aan het
ontbreken van een horizontale clausule die de toepassing van dit artikel vereist in andere domeinen zoals
mededinging, volksgezondheid, vrij verkeer van personen. Ze verwachten wel dat het artikel 165 VWEU een
positieve impact zal hebben op de coherentie van EU sportbeleid. Waar eerder fondsen voor sport in het kader
van onderwijs werden geplaatst, kan het heden sport direct financieren. Dit houdt mogelijkheden in voor het
financieren van een hele waaier aan sportprogramma’s.
De prioriteiten voor het EU-sportbeleid zijn65 :
sport, gezondheid en onderwijs
erkennen en aanmoedigen van vrijwilligerswerk in sport
sport als middel voor sociale inclusie
Naar aanleiding van de commercialisering van sport zijn er nieuwe stakeholders. De auteurs stellen dat Artikel
165, lid 2 VWEU de Commissie zal aanmoedigen om een aantal good governance principes uit te werken. De
auteurs verwachten dat de Commissie in lijn met het witboek Sport66 de sportindustrie de ruimte zal laten voor
zelfregulering, maar binnen de good governance principes. De Commissie zal proberen een structurele dialoog
op te richten tussen zichzelf en de sportorganisaties. De auteurs geven aan dat dit gezien de diversiteit erg
complex is, maar verwachten dat de Commissie zich op specifieke kwesties zal focussen zoals de regulering van
agenten en de bescherming van minderjarigen.
62
Parrish, R., Garcia, B., Miettinen, S., Siekmann, R. (2010). ‘The Lisbon Treaty and EU sports policy’. Directorate General
for internal policies, Policy Department B : structural and cohesion policies, Culture and Education. IP/B/CULT/IC/2010-028 63 Ibid 64 Ibid 65 Ibid 66 Europese Commissie (11.7.2007) ‘Witboek sport’ COM(2007) 391 definitief
71
Lidstaten kunnen als gevolg van het Verdrag van Lissabon politieke samenwerking opzetten met andere lidstaten
in de context van de Raad. Daarnaast ligt er een opportuniteit in het definiëren van de ‘specifieke kenmerken van
sport’, vooral met betrekking tot vrij verkeer van personen en mededinging.
8. Cultuur
De doelstellingen van het Cultuurbeleid blijven hetzelfde (Art 167 VWEU): ‘De Unie draagt bij tot de ontplooiing
van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die
culturen, maar tegelijk ook de nadruk leggend op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed’.
In Artikel 167, lid 5 VWEU staat dat om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen het EP en de
Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het CvdR, stimuleringsmaatregelen
aannemen, met uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.
De EU heeft met andere woorden een ondersteunende bevoegdheid op het vlak van cultuur. Aanbevelingen
moeten niet meer met eenparigheid van stemmen worden aangenomen, maar nog wel voorgesteld worden door
de Commissie en aangenomen door de Raad.
9. Volksgezondheid
Op wat specificaties na blijft de bevoegdheid volksgezondheid ongewijzigd. Voor artikel 168, lid 7 VWEU geldt
zelfs dat de lidstaten meer bescherming van hun bevoegdheden hebben bekomen (Piris 2010 : 320). In artikel
152, lid 5 VEG stond: ‘Bij het optreden van de Gemeenschap op het gebied van volksgezondheid worden de
verantwoordelijkheden van de lidstaten voor de organisatie en verstrekking van de gezondheidsdiensten en
geneeskundige verzorging volledig geëerbiedigd. Met name doen de in lid 4, onder a) bedoelde maatregelen
geen afbreuk aan de nationale voorschriften inzake donatie en geneeskundig gebruik van organen en bloed’.
Daar wordt aan toegevoegd dat ‘(…) De verantwoordlijkheden van de lidstaten omvatten het beheer van de
gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging, alsmede de allocatie van toegewezen middelen. (….)’ (Art
168, lid 7 VWEU).
Volksgezondheid is een bevoegdheid waarin de Unie de lidstaten mag ondersteunen, coördineren of aanvullen.
Eén bepaald onderdeel is een gedeelde bevoegdheid namelijk ‘gemeenschappelijke veiligheidsvraagstukken op
het gebied van volksgezondheid, voor de in het onderhavige Verdrag genoemde aspecten’ (Art 4, lid 2 VWEU).
Een onderdeel van volksgezondheid behoort tot de horizontale sociale clausule, namelijk ‘(…), bescherming van
de volksgezondheid (…)’ (Art 9 VWEU). Bijgevolg is het één van de eisen waarmee de EU bij de bepaling en
uitvoering van haar beleid rekening mee moet houden. Om gemeenschappelijke veiligheidskwesties het hoofd te
bieden kan de Raad optreden via de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en
Sociaal Comité en het CvdR. De Raad kan sinds het Verdrag van Lissabon maatregelen nemen waarbij hoge
kwaliteits-en veiligheidseisen worden gesteld aan geneesmiddelen en medische hulpmiddelen.’ De EU kon
dergelijke maatregelen al nemen onder artikel 95 VEG. Er is echter een begrenzing aan de maatregelen die de
EU kan nemen op het gebied van volksgezondheid. Een politieke verklaring licht toe dat de Unie deze
maatregelen enkel mag nemen wanneer nationale normen geen garantie bieden op een hoog niveau van
bescherming van de menselijke gezondheid. De facto komt deze verklaring neer op de toepassing van het
subsidiariteitsbeginsel’ (DIV 2008 : 30).
Voor het Verdrag van Lissabon omvatte het beleid ter aanvulling van de lidstaten ter bestrijding van grote
bedreigingen van de gezondheid: het bevorderen van onderzoek naar de oorzaken, de overdracht en de
preventie daarvan, alsmede het bevorderen van gezondheidsvoorlichting en gezondheidsonderwijs. Het Verdrag
van Lissabon voegt hieraan toe: ‘en de controle van, de alarmering bij en de bestrijding van ernstige
grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid’ (Art 168, lid 1 VWEU).
72
Het verdrag van Lissabon specifieert welke samenwerking tussen lidstaten de Unie op het gebied van
volksgezondheid voor ogen heeft. In artikel 168, lid 2 VWEU stond al voor het Verdrag van Lissabon dat de Unie
de samenwerking tussen de lidstaten aanmoedigt. Dit wordt in het Verdrag van Lissabon aangevuld met: ‘Zij
moedigt in het bijzonder aan dat de lidstaten samenwerken ter verbetering van de complementariteit van hun
gezondheidsdiensten in de grensgebieden’ (Art 168, lid 2 VWEU).
In de tweede alinea van lid 2 stond al voor het Verdrag van Lissabon dat de lidstaten in verbinding met de
Commissie hun beleid en programma’s coördineren. Er stond ook al dat de Commissie in nauw contact met de
lidstaten, alle dienstige initiatieven kan nemen om deze coördinatie uit te voeren. Het Verdrag van Lissabon
specifieert deze initiatieven ‘met name initiatieven om richtsnoeren en indicatoren vast te stellen, de uitwisseling
van beste praktijken te regelen en de nodige elementen met het oog op periodieke controle en evaluatie te
verzamelen.’ Daarnaast wordt er zoals in verschillende beleidsdomeinen toegevoegd dat het EP op de hoogte
moet worden gehouden.
Voor het Verdrag van Lissabon al konden door de Raad stimuleringsmaatregelen worden genomen die gericht
zijn op de bescherming en de verbetering van menselijke gezondheid, met uitsluiting van harmonisatie van de
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten (Art 152, lid 4, punt c VEG). In het Verdrag van
Lissabon wordt gespecifieerd dat voorgaande ‘met name de bestrijding van grote grensoverschrijdende
bedreigingen van de gezondheid, maatregelen betreffende de controle van, de vroegtijdige alarmering bij en de
bestrijding van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid, alsook maatregelen die
rechtstreeks verband houden met de bescherming van de volksgezondheid ter zake van tabak en misbruik van
alcohol’ (Art 168, lid 5 VWEU) omvat. Voor het Verdrag van Lissabon werden al maatregelen met het oog op de
bestrijding van tabak en alcohol genomen (Piris 2010 : 320).67
10. Regionaal beleid
De gewone wetgevingsprocedure geldt sinds het Verdrag van Lissabon voor de algemene regels van de
structuurfondsen, alsmede de bepalingen die nodig zijn voor de doeltreffende werking van de fondsen en de
coördinatie tussen de fondsen onderling en met de andere bestaande financieringsinstrumenten (Art 177 VWEU).
De gewone wetgevingsprocedure wordt ook uitgebreid naar het cohesiefonds (Art 177 VWEU). Vanwege deze
uitbreiding van de gewone wetgevingsprocedure wordt de rol voor de commissie voor regionale ontwikkeling
versterkt. Het kan amendementen indienen. Vanwege de (openbare) discussies in de EP commissie kan het
proces transparanter worden (Kramer 2010). Volgens Kramer (2010) zou de nieuwe nadruk op regio’s in de
definitie van het subsidiariteitsbeginsel (Art 5, lid 3 VEU) tot gevolg moeten hebben dat de regio’s meer worden
betrokken bij de totstandkoming en implementatie van cohesiefondsen. De EU wil partnerschapsakkoorden
afsluiten met de lidstaten. Deze dienen aangepast te zijn aan de bevoegdheden van de regio’s. Afhankelijk van
hun autonomie dienen regio’s meer te worden betrokken.
67 COM (2006) 625 definitief of 24 oktober 2006 ‘Een EU-strategie ter ondersteuning van de lidstaten bij het beperken van aan alcohol gerelateerde schade’. COM (2007) 27 definitief 30 januari 2007 ‘Groenboek : Op weg naar een rookvrij Europa : beleidsopties op EU-niveau
73
11. Onderzoek, technologische ontwikkeling en ruimte
De beslissingsprocedure wordt de gewone wetgevingsprocedure. Onderzoek en technologische ontwikkeling zijn
zogenaamde parallelle gedeelde bevoegdheden. Dit houdt in dat de Unie bevoegd is op te treden, met name
door programma's vast te stellen en uit te voeren, zonder dat de uitoefening van die bevoegdheid lidstaten belet
hun eigen bevoegdheid uit te oefenen (artikel 4, lid 3, VWEU). De specificatie na het Verdrag van Lissabon over
de samenwerking tussen de lidstaten bestaat uit het toevoegen aan Artikel 181, lid 2 VWEU dat luidt ‘De
Commissie kan in nauwe samenwerking met de lidstaten alle dienstige initiatieven nemen om de in lid 1 bedoelde
coördinatie te bevorderen met name initiatieven om richtsnoeren en indicatoren vast te stellen, de
uitwisseling van beste praktijken te organiseren en in de nodige elementen te voorzien met het oog op
periodieke controle en evaluatie te verzamelen’ (Art 181, lid 2 VWEU).
Het Verdrag van Lissabon introduceert het concept ‘Europese onderzoeksruimte’ in Artikel 179. ‘De Unie heeft
tot doel haar wetenschappelijke en technologische grondslagen te versterken door de totstandbrenging van een
Europese onderzoeksruimte waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren
(…)’ De kadermaatregelen die nodig zijn om deze onderzoeksruimte te realiseren worden vastgesteld ter
aanvulling op het meerjarenkaderprogramma volgens de gewone wetgevingsprocedure, na raadpleging van het
Economisch en Sociaal Comité (Artikel 182, lid 1 VWEU). Specifieke programma’s worden echter vastgesteld
volgens een bijzondere wetgevingsprocedure en na raadpleging van het EP en het Economisch en Sociaal
Comité (Artikel, 182, lid 4 VWEU).
12. Milieubeleid
Het verdrag van Lissabon wijzigt de overbruggingsclausule in artikel 192, lid2 VWEU (oud artikel 175, lid 2 VEG),
waarin staat dat de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het EP, van het Economisch en
Sociaal Comité en van het CvdR, met eenparigheid van stemmen de gewone wetgevingsprocedure van
toepassing kan verklaren op de in de eerste alinea genoemde gebieden68.’ (Art 192, lid 2 VWEU). In de vorige
overbruggingsclausule werd er niet overgegaan op de medebeslissingsprocedure, maar enkel op gekwalificeerde
meerderheid in de Raad. Vedder (2010) verwacht dat de invloed van het EP tot een ‘groener’ milieubeleid zal
leiden. Over het algemeen zijn er echter geen belangrijke wijzigingen (Vedder 2010).
13. Energiebeleid
Onder het VEG kon de EG al wetgevingshandelingen stellen in het domein energie. Dit via het artikel 175 VEG
(milieubescherming), artikel 95 VEG (interne markt), artikels 155 en 156 VEG (transeuropese netwerken) en
artikel 100 VEG (ernstige moeilijkheden voorziening bepaalde producten) (Piris 2010 : 318). In het VWEU wordt
er een aparte titel aan gewijd (Art 194 VWEU) en gecodificeerd als gedeelde bevoegdheid (Art 4, lid 2 VWEU).
Plannen van de Commissie zoals ‘Energie 2020: een strategie voor een concurrerende, duurzame en continu
geleverde energie’ wijzen op een wil tot meer horizontale integratie van energiebeleid (Braun 2011).
Maatregelen in dit beleidsdomein worden genomen volgens de gewone wetgevingsprocedure na raadpleging van
het Economisch en Sociaal Comité en van het CvdR. Dit wordt door het EP gezien als een aanleiding om zijn
macht in dit beleidsdomein uit te breiden (Braun 2011). De maatregelen zijn echter niet van toepassing op de
vrijheid van een lidstaat om de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen te bepalen, de keuze
van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening (Art
192, lid 2 VWEU). Eenparigheid van stemmen is vereist voor maatregelen die van fiscale aard zijn (Art 194, lid 3
VWEU).
68 De in de eerste alinea genoemde gebieden zijn :a) bepalingen van in hoofdzaak fiscale aard, b) maatregelen die van invloed zijn op : de ruimtelijke ordening, het kwantitatieve waterbeheer, of die rechtstreeks dan wel zijdelings betrekking hebben op de beschikbaarheid van watervoorraden, de bodembestemming, met uitzondering van afvalstoffenbeheer, c) maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van de energievoorziening.
74
Onder Artikel 194 VWEU staan de doelstellingen van het energiebeleid. Deze zijn
de werking van de energiemarkt te waarborgen
de continuïteit van de energievoorziening te waarborgen
energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie te stimuleren
de interconnectie van energienetwerken te bevorderen
Volgens verschillende auteurs betekent het artikel 194 VWEU geen uitbreiding van de bevoegdheden van de
Unie ten opzichte van het VEG (Piris 2010; Vedder 2010). Artikel 122 VWEU beschouwt Piris (2010) niet als een
uitbreiding, maar eerder meer precieze formulering ten aanzien van artikel 100 VEG.
De Raad kon reeds op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid maatregelen instellen om de
‘voor de economische situatie passende maatregelen te nemen, met name indien zich bij de voorziening van
bepaalde producten ernstige moeilijkheden voordoen’ (Art 100 VEG). Het Verdrag van Lissabon voegt toe dat dit
‘in een geest van solidariteit’ gebeurt en specifieert dat het in bijzonder ernstige moeilijkheden op energiegebied
betreft (Art 122, lid 1 VWEU). Deze aanpassing blijkt echter weinig politiek effect te hebben teweeggebracht. Een
voorbeeld is verordening 994/2010/EU die een antwoord moest zijn op de gasonzekerheid als gevolg van
disputen tussen Rusland en Oekraïne, maar weinig bereikte op het gebied van solidariteit (Braun 2011).
Vedder (2010) vestigt de aandacht op de eerste zin van de titel Energie ‘In het kader van de totstandbrenging en
de werking van de interne markt en rekening houdend met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te
verbeteren (…)’ (Art 194 VWEU) en merkt op dat milieu hier een erg prominente rol krijgt en dat het beleid sterk
wordt gebaseerd op de interne markt. Dit bevestigt het engagement van de Unie met betrekking tot het vrij maken
van de energiemarkt. Samengevat, is het energiebeleid na Lissabon een compromis waarbij de lidstaten
nationale soevereiniteit behouden wat betreft nationale energiebronnen en fiscale maatregelen, maar de rest van
het energiebeleid een gedeelde bevoegdheid wordt (Andoura, Hancher, Van der Woude 2010 : III).
14. Toerisme
De ‘nieuwe’ ondersteunende bevoegdheid Toerisme maakt deel uit van de DG Ondernemingen en Industrie en is
als beleidsdomein niet nieuw, zo wordt er al sinds 1986 rond toerisme gewerkt, met name wat betreft de
competitiviteit van de toerisme-industrie69. Toerisme is titel XXII en artikel 195 VWEU. Hierin staat in lid 1: ‘De
Unie vult het optreden van de lidstaten in de toerismesector aan, met name door bevordering van het
concurrentievermogen van de ondernemingen van de Unie in die sector. In dit verband is het optreden van de
Unie gericht op: a) het bevorderen van het klimaat dat gunstig is voor de ontwikkeling van bedrijven in deze
sector; b) het stimuleren van samenwerking tussen de lidstaten, met name door uitwisseling van goede
praktijken’. Vlaanderen werkt samen met verschillende regio’s in het Network of European Regions for a
sustainable and competitive tourism (NECSTOUR). In lid 2 staat: ‘Het Europees Parlement en de Raad stellen,
volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bijzondere maatregelen vast ter aanvulling van de acties die in de
lidstaten worden ondernomen om de in dit artikel genoemde doelstellingen te verwezenlijken, met uitsluiting van
enige harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’.
69 Besluit van de Raad van 22 december 1986 houdende instelling van een overleg- en coördinatieprocedure op het gebied van het toerisme (86/664/EEG)
75
15. Extern Optreden
De nieuwe titel ‘extern optreden’ werd gecreëerd om het buitenlands beleid meer te stroomlijnen (Art 21, lid 3
VEU). Het omvat het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, gemeenschappelijke handelspolitiek,
samenwerking met derde landen en humanitaire hulp, internationale overeenkomsten, betrekkingen met
internationale organisaties, met derde landen en delegaties van de Unie. Dit betekent dat beleid op deze
gebieden, maar ook de externe aspecten van interne bevoegdheden (bv milieu), op dezelfde algemene
bepalingen en doelstellingen zijn gebaseerd. Het is opvallend dat de algemene bepalingen inzake het extern
optreden van de Unie en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid in het VEU zijn te vinden, terwijl de specifieke onderdelen van het beleid te vinden zijn in het
VWEU. Deze scheiding was niet het geval van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet. Dit is volgens een
Radtke (2012) een aanwijzing dat de lidstaten erg aarzelend staan tegenover het creëren van een supranationale
basis voor GBVB in extern optreden.
a. De gemeenschappelijke handelspolitiek
Exclusieve bevoegdheid
Waar er voor het Verdrag van Lissabon nog enige onduidelijkheid was, is de gemeenschappelijke handelspolitiek
sinds het Verdrag van Lissabon een exclusieve bevoegdheid (Art 2, lid 1 VWEU). Hieronder vallen ook handel
in goederen en diensten, buitenlandse directe investeringen en commerciële aspecten van intellectuele eigendom
(Art 207 VWEU). Dit betekent dat lidstaten geen eigen bilaterale handelsakkoorden voor deze beleidsdomeinen
kunnen afsluiten.
Formeel moeten de bestaande investeringsakkoorden volledig in overeenstemming worden gebracht met EU-
wetgeving, maar Fort-Pollet (2010) vermoedt dat de bestaande akkoorden in hun huidige vorm kunnen blijven
bestaan tot er nieuwe EU investeringsakkoorden zijn.
Beslissingsprocedure
Het betekent ook dat beslissingen met gekwalificeerde meerderheid worden genomen en dat een goedkeuring
van het EP in de plaats komt van een ratificatie door nationale parlementen (Woolcock 2010) in het geval van
overeenkomsten die exclusief EU-bevoegdheden betreffen. De meeste overeenkomsten betreffen echter de EU
en haar lidstaten, waarbij de nationale parlementen wel degelijk moeten ratificeren.
De gewone wetgevingsprocedure wordt uitgebreid naar verordeningen om maatregelen vast te stellen die het
kader voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Unie bepalen (Art 207, lid 2 VWEU).
Dit betekent dat de commissie internationale handel bevoegdheid deelt met de Raad in zaken zoals anti-dumping
maatregelen, verordening handelsbelemmeringen en stelsel algemene preferenties (Woolcock 2010).
Eenparigheid blijft bestaan voor de ‘handel in culturele en audiovisuele diensten, indien deze akkoorden afbreuk
dreigen te doen aan de verscheidenheid aan cultuur en taal in de Unie en sociale, onderwijs en
gezondheidsdiensten wanneer deze akkoorden de nationale organisatie van die diensten ernstig dreigen te
verstoren en afbreuk dreigen te doen aan de verantwoordelijkheid van lidstaten om diensten te leveren’ (Art 207,
lid 4 VWEU). Het DG Handel voornamelijk vanwege zijn expertise de meest machtige actor op het terrein van
gemeenschappelijke handelspolitiek (Woolcock 2010).
Uitbreiding doelstellingen
De doelstellingen van de gemeenschappelijke handelspolitiek worden uitgebreid met de geleidelijke afschaffing
van belemmeringen voor buitenlandse directe investeringen. Daarnaast wordt verlaging van de tariefmuren
vervangen door ‘vermindering van de douane-en andere belemmeringen’ (Art 206 VWEU). Het handelsbeleid
wordt opgenomen in het extern optreden van de Unie (Art 207, lid 1 VWEU) en is daarom gevoelig voor de
grondslagen van het extern optreden.
76
Dit kan leiden tot een ‘politisering’ van de gemeenschappelijke handelspolitiek (Fort-Pollet 2010). De EU zal op
termijn naar een gestandaardiseerd model voor handelsakkoorden evolueren. Woolcock (2010) verwacht dat dit
een moeilijke opdracht wordt en nog even op zich kan laten wachten.
Internationale overeenkomsten in gemeenschappelijk handelsbeleid
Het EP moet sinds het Verdrag van Lissabon internationale overeenkomsten over handelsbeleid goedkeuren (Art
218, lid 6 VWEU) en de Commissie het EP in elke fase van de procedure onverwijld op de hoogte houden en
verslag uitbrengen70 (Art 218, lid 10 VWEU; Art 207, lid 3 VWEU), Art 23 interinstitutioneel akkoord 2010).
De Commissie hield de commissie internationale handel (INTA) al voor het Verdrag van Lissabon schriftelijk op
de hoogte en INTA blijft ondergeschikt aan het Handelspolitiek Comité (Trade Policy committee). Toch ziet
Woolcock (2010) potentieel voor INTA om een belangrijkere rol te spelen. Fort-Pollet (2010) verwacht dat het EP
zijn nieuwe macht zal gebruiken om in handelsakkoorden mensenrechten en sociale standaarden in acht te laten
nemen. Hierop legt ook Vlaanderen sterk de nadruk. Volgens het interinstitutioneel akkoord van 201071 kan het
EP zijn standpunt kenbaar maken en zal de Commissie voor zover mogelijk rekening houden met het standpunt
van het Parlement (Art 34).
b. Samenwerking met derde landen en humanitaire hulp
Ontwikkelingssamenwerking & humanitaire hulp
De bevoegdheid van de Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking wordt versterkt. Het is een
zogenaamde parallelle gedeelde bevoegdheid. In artikel 208 VWEU wordt namelijk gesteld dat het
ontwikkelingsbeleid van de Unie en dat van de lidstaten elkaar versterken. Op die manier wordt het beleid van de
Unie niet langer gereduceerd tot een loutere aanvulling op het beleid van de lidstaten (DIV 2008 : 34). De EU kan
autonoom een ontwikkelingssamenwerkingsbeleid opzetten, maar de uitoefening van die bevoegdheid belet de
lidstaten niet hun eigen beleid uit te oefenen (Art 4, lid 4 VWEU). De Unie en de lidstaten moeten coördineren en
overleg plegen over hulpprogramma’s, ook in internationale organisaties en tijdens internationale conferenties
(Art 210 VWEU).
Ontwikkelingssamenwerking werd ondanks twijfels over de juridische onderbouwing (van Reisen 2010)
opgenomen in het takenpakket van de EDEO. EDEO is verantwoordelijk voor het beleidsvoorbereidend werk en
het geostrategisch plannen, terwijl de Europese Commissie verantwoordelijk is voor de uitvoering. Het
terugdringen en uiteindelijk bannen van armoede is gepromoveerd naar hoofddoel van de Unie (Art 208, lid 1
VWEU) in plaats van één de drie doelen zoals in oud artikel 177 VEG. Dit betekent dat het terugdringen van
armoede in alle geledingen van het GBVB in acht moet worden genomen. Dit is een belangrijke versterking van
het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (Duke & Blockmans 2010).
In het vorig verdrag (Art 179, lid 3 VEG) werd specifiek gesteld dat dit artikel de samenwerking met de staten in
Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan in het kader van de ACS-EG-overeenkomst onverlet laat. Dit
wordt geschrapt, op die manier wordt het aparte budgettaire ACS-regime mogelijkerwijs opgeheven (DIV 2008 :
34).
70 EP en de Europese Commissie (20.11.2010) ‘Interinstitutionale akkoorden : kaderakkoord over de betrekkingen tussen het EP en de Europese Commissie.’ Publicatieblad van de Europese Unie, L 304/47 : Art 23 71 EP en de Europese Commissie (20.11.2010) ‘Interinstitutionale akkoorden : kaderakkoord over de betrekkingen tussen het EP en de Europese Commissie.’ Publicatieblad van de Europese Unie, L 304/47
77
Humanitaire hulp
Het hoofdstuk over humanitaire hulp is nieuw. Het is een zogenaamde parallelle gedeelde bevoegdheid. Dit
houdt in dat de Unie bevoegd is op te treden en een gemeenschappelijk beleid te voeren, maar dat de
uitoefening van die bevoegdheid de lidstaten niet belet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen (artikel 4, lid 4
VWEU). De acties van humanitaire hulp vinden plaats in het kader van de beginselen en doelstellingen van het
externe optreden van de Unie. De acties hebben tot doel aan de bevolking van derde landen die het slachtoffer is
van natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen, specifieke bijstand en hulp te bieden en haar te
beschermen om de uit die situaties voortvloeiende humanitaire noden en lenigen.’ (Art 214, lid 1 VWEU).
Er wordt benadrukt dat de humanitaire hulpacties van de Unie gecoördineerd worden en coherent zijn met die
van internationale organisaties en instanties, met name die welke tot het bestel van de Verenigde Naties
behoren.
c. Internationale overeenkomsten
De algemene onderhandelingsprocedure voorheen beschreven in artikel 300 VEG en heden in artikel 218
VWEU72 is licht gewijzigd. De rol van het EP was in artikel 300 VEG al relatief groot ten opzichte van andere
beleidsdomeinen, maar deze wordt nog uitgebreid. Het EP dient zijn goedkeuring te hechten aan alle akkoorden
die betrekking hebben op een beleidsmaterie die onderworpen is aan parlementaire medebeslissing. Deze
goedkeuring is ook nodig voor het sluiten van associatieovereenkomsten, toetreding van de Unie tot het EVRM,
overeenkomsten die door de instelling van samenwerkingsprocedures een specifiek institutioneel kader
scheppen, en overeenkomsten die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting van de Unie. In andere
gevallen wordt het EP om advies gevraagd (DIV 2008 : 36). Wanneer het een gemengde internationale
overeenkomst betreft, dienen ook de nationale parlementen van de lidstaten de overeenkomst te ratificeren. Het
EP verbaasde vele waarnemers toen het op 11 februari 2010 zijn steun ontzegde aan de internationale
overeenkomst tussen de EU en de VS betreffende het delen van data over bankgegevens (Vara Arribas 2010).
Daarnaast zal de Commissie wanneer deze de Unie vertegenwoordigt op internationale conferenties het
vergemakkelijken dat een delegatie van Parlementsleden optreedt als waarnemers binnen de delegatie en dat
leden van het EP als waarnemers kunnen deelnemen aan alle onder haar verantwoordelijkheid vallende
relevante vergaderingen zowel voor als na de onderhandelingszittingen. De Commissie verplicht zich ertoe om
de delegatie stelselmatig op de hoogte houden over de resultaten van de onderhandelingen (Art 25, IIA 2010). In
de praktijk is het meer en meer een tweehoofdige delegatie bestaande uit EDEO of HV en de Commissie die
onderhandelt.
De relatie tussen de Commissie en het EP wordt voornamelijk uitgewerkt in het nieuwe interinstitutioneel akkoord
van 2010. Hierin staat dat de Commissie het Parlement gelijktijdig met de Raad inlicht over haar voornemen het
begin van onderhandelingen voor te stellen (Art 1, bijlage III, IIA). De Commissie legt wanneer zij
ontwerponderhandelingsrichtsnoeren voorstelt met het oog op de aanneming hiervan door de Raad, deze op
hetzelfde moment voor aan het Parlement. De Commissie houdt gedurende het gehele proces van de
onderhandelingen naar behoren rekening met de opmerkingen van het Parlement. In het geval van internationale
overeenkomsten waarvan de sluiting de instemming van het Parlement is vereist, verstrekt de Commissie het
Parlement tijdens het onderhandelingsproces alle relevante gegevens die zij ook verstrekt aan de Raad (of aan
het speciale comité dat door de Raad is aangesteld). Dit omvat ontwerpwijzigingen van vastgestelde
onderhandelingsrichtsnoeren, ontwerponderhandelingsteksten, overeengekomen artikel, de overeengekomen
datum voor de parafering van de overeenkomst en de tekst van de overeenkomst die moet worden geparafeerd.
72
Artikel 218 VWEU vervangt niet alleen het oude artikel 300 VEG, maar ook het oude artikel 24 VEU
78
De Commissie verstrekt het Parlement, even als de Raad (of het speciale comité dat door de Raad is
aangesteld), ook alle relevante documenten die zij heeft ontvangen van derden, indien de opsteller van deze
documenten hiermee instemt. De Commissie houdt de bevoegde parlementaire commissie op de hoogte over de
ontwikkelingen in de onderhandelingen en zet met name uiteen hoe rekening met het standpunt van het
Parlement is gehouden (Art 5, bijlage III, IIA). Wanneer de overeenkomst is getekend zet de Commissie uiteen, of
en hoe de opmerkingen van het Parlement zijn opgenomen en, als dit niet gebeurd is om welke redenen niet (Art
4, bijlage III, IIA). Ook voor het opschorten van internationale overeenkomst wordt het EP gelijktijdig met de Raad
en tijdig door de Commissie ingelicht, met opgave van redenen hiervoor (Art 8, bijlage III, IIA).
d. Onduidelijke institutionele relaties
Mirschberger (2012) verwacht dat de onduidelijke institutionele relaties tussen de Voorzitter van de Europese
Raad, de HV, het Voorzitterschap van de Raad en de Voorzitter van de Europese Commissie tot politieke
moeilijkheden zal leiden. Om te wegen op het buitenlands beleid van de EU dient Vlaanderen van deze
institutionele complexiteit op de hoogte te zijn, opdat de juiste personen worden gecontacteerd.
De Europese Commissie is verantwoordelijk voor de vertegenwoordiging van de Europese Unie op internationaal
niveau (bv. WHO onderhandelingen), met uitzondering van het Gemeenschappelijk Buitenlands en
Veiligheidsbeleid (Art 17, lid 1 VEU). Volgens een respondent is de rol van EDEO en de HV sterk vergroot ten
aanzien van deze van de Commissie. Voor Vlaanderen is het volgens dezelfde respondent nadelig dat de HV te
veel naar zich toe trekt, omdat het federale Ministerie van Buitenlandse Zaken dit vervolgens ook doet en er
minder beleidsruimte is voor Vlaanderen.
Een gelijkaardig probleem kan ontstaan tussen het wisselend voorzitterschap en de HV (Mirschberger 2012). Het
wisselend voorzitterschap levert de voorzitter van de Raad Algemene Zaken die de samenhang tussen het werk
van de Raadsformaties verzorgt, terwijl de Raad buitenlandse zaken voor de eenheid en samenhang in het
optreden van de Unie zorgt (Art 16, lid 6 VEU; Art 26, lid 2 VEU). Indien de HV en de voorzitter van de Raad
verschillende prioriteiten hebben, kan dit botsen.
Een voorbeeld is extern energiebeleid. In het extern optreden betreffende energie neemt het DG ENER de leiding
en beslissingen, maar in een bijeenkomst in het kader van de VS-EU Energieraad werd de EU vertegenwoordigd
door de HV, met de commissaris in een secundaire rol (Braun 2011). Dit ligt anders bij onderhandelingen in het
kader van economische, technische en financiële samenwerking met derde landen, waar er een tripartite
onderhandelingsteam optreedt. Dit team bestaat uit de HV, commissaris voor energie en de voorzitter van de
Raad. Vanwege institutionele na-ijver tussen de HV, Europese Commissie, wisselend voorzitterschap en het EP
is de coördinatie en internationale vertegenwoordiging er niet effectiever op geworden na Lissabon (Braun 2011).
16. Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB)
a. Besluitvormingsprocedure
Zoals vermeld in de sectie over de structuur van het Verdrag van Lissabon blijft de tweede pijler grotendeels
overeind. De richtsnoeren blijven bestaan, maar andere elementen uit het bijzondere
besluitvormingsinstrumentarium worden vervangen door ‘besluiten’ (Art 288 VWEU) (Van den Brink 2009). Er
geldt een speciale besluitvormingsprocedure waarbij unanimiteit vereist is. Een innovatie is het aanvaarden van
de constructieve onthouding. Dit betekent dat de onthouding van een lidstaat eenparigheid niet in de weg staat.
De lidstaat die zich onthoudt is niet verplicht het besluit toe te passen, maar aanvaardt wel dat het besluit de Unie
bindt en onthoudt zich daarom van elke handeling die het optreden van de Unie op basis van dit besluit kan
doorkruisen (Art 31, lid 1 VEU). Opdat een besluit niet wordt vastgesteld als gevolg van onthoudingen, moet niet
enkel één derde van de lidstaten zich onthouden, maar moeten deze lidstaten ten minste één derde van de
bevolking vertegenwoordigen (Art 31, lid 1 VEU).
79
In theorie wordt het iets moeilijker om zich als lidstaat te verzetten tegen een besluit in de Raad dat genomen zou
worden met een gekwalificeerde meerderheid73. In plaats van een ‘belangrijke’ reden, moet er na het Verdrag van
Lissabon een ‘vitale, nader genoemde redenen van nationaal beleid’ zijn om een stemming te verhinderen. De
HV dient vervolgens in nauw overleg met de betrokken lidstaat een aanvaardbare oplossing te bereiken. Zo niet,
wordt net als voor het Verdrag van Lissabon met een gekwalificeerde meerderheid de aangelegenheid
doorverwezen naar de Europese Raad, die met eenparigheid van stemmen een besluit vaststelt.
Het aannemen van wetgevende handelingen is uitgesloten. Dit betekent dat de Raad Buitenlandse Zaken nooit
openbaar is.
b. Het Hof
In Artikel 275 VWEU staat dat het Hof niet bevoegd is ten aanzien van de bepalingen van het
gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid noch ten aanzien van de op grond daarvan vastgestelde
besluiten. Het heeft wel bevoegdheid om toe te zien dat de toepassing van het GBVB geen gevolgen heeft voor
de toepassing van de procedures en de omvang van de bevoegdheden van de instellingen (Art 40 VEU).
Daarnaast kan het uitspraak doen over beroepen die door natuurlijke of rechtspersonen worden ingesteld bij
handelingen in het GBVB die deze rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen
die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen (Art 275 VWEU). Dit
verwijst vooral naar de geldigheid van sancties tegen van terrorisme verdachte personen of entiteiten (Van Ooik
& Wessel 2009 : 190).
c. Europese Raad
Waar de Europese Raad enkel de ‘beginselen van en de algemene richtsnoeren voor het gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid’ (Artikel 13 van voormalig VEU) kon vast stellen, bepaalt deze heden ook wat de
strategische belangen van de Unie zijn en stelt de doelstellingen vast (Art. 26, lid 1 VEU). Daarenboven bepaalt
hetzelfde artikel dat indien een internationale ontwikkeling dit vereist, de Europese Raad door zijn voorzitter in
buitengewone bijeenkomst wordt bijeengeroepen, teneinde strategische beleidslijnen van de Unie ten aanzien
van deze ontwikkeling vast te stellen. Daarnaast is nieuw dat expliciet wordt gesteld dat er gebruik wordt gemaakt
van nationale middelen en die van de Unie.
17. Toekomstige verdragswijzigingen
a. Conventie
De hervorming van de Europese Unie is nog niet ten einde. Het laborieuze proces van herziening van Verdragen
lijkt echter niet meer houdbaar. Een grote innovatie was de conventie, waarbij niet alleen de individuele lidstaten
hun eigen belangen verdedigden, maar er vertegenwoordigers van het Europese belang met name het EP en de
Commissie als deelnemers aanwezig waren. In artikel 48 VEU wordt deze conventie als de gewone
herzieningsprocedure vastgelegd. Waar voor het Verdrag van Lissabon enkel vertegenwoordigers van de
regeringen van de lidstaten samen kwamen voor een herziening van de Verdragen (oud artikel 48 VEU), wordt dit
uitgebreid met vertegenwoordigers van de nationale parlementen, van het EP en van de Europese Commissie
(Artikel 48 VEU). Alle beslissingen van de Conventie kunnen echter nog worden aangepast op een verplichte IGC
na de Conventie (Art 48, lid 4 VEU).
73 De Raad beslist in GBVB met gekwalificeerde meerderheid wanneer hij een besluit vaststelt dat een optreden van de Unie bepaalt op grond van een besluit van de Europese Raad met betrekking tot de strategische belangen en doelstellingen van de Unie in de zin van artikel 22, lid 1; wanneer hij een besluit vaststelt dat een optreden of standpunt bepaalt, op voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, dat wordt voorgelegd naar aanleiding van een specifiek verzoek dat de Europese Raad op eigen initiatief of op initiatief van de hoge vertegenwoordiger tot hem heeft gericht; bij de aanneming van een besluit waarmee uitvoering wordt gegeven aan een besluit dat een optreden of een standpunt van de Unie bepaalt; bij de benoeming van een speciale vertegenwoordiger overeenkomstig artikel 33.
80
Naast de Commissie en de Raad, kan nu ook het EP en de regering van iedere lidstaat ontwerpen tot herziening
van de verdragen voorleggen zowel in de gewone herzieningsprocedure als in de vereenvoudigde
herzieningsprocedure die het derde deel van het Verdrag betreft (Art 48 VEU). Zoals vermeld, kunnen deze
ontwerpen de bevoegdheden van de Unie uitbreiden of beperken, maar deze kunnen ook enkel de instellingen
hervormen zonder de bevoegdheden uit te breiden of zelfs de bevoegdheden in te perken (Piris 2010). De
ontwerpen worden aan de Europese Raad toegezonden en worden ter kennis van de nationale parlementen
gebracht. Het EP moet worden betrokken in een Conventie in de gewone herzieningsprocedure.
Een gewone meerderheid in de Europese Raad, na goedkeuring door het EP (Art 48, lid 3 VEU), is echter
voldoende om te stellen dat de reikwijdte van de wijzigingen geen conventie behoeft, waarna enkel
vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten worden bijeen geroepen nadat hun mandaat is
vastgesteld.
b. Intrekken van bevoegdheden
Naast de mogelijkheid bij gedeelde bevoegdheden om een wetgevingshandeling in te trekken is er de
mogelijkheid om competenties van de Unie in te trekken. Deze wordt expliciet vermeld in artikel 48, lid 2 VEU:
‘Die ontwerpen kunnen, onder andere, de door de Verdragen aan de Unie toebedeelde bevoegdheden uitbreiden
of beperken’. Hier wordt naar verwezen in Verklaring 18 betreffende de afbakening van de bevoegdheden. Deze
mogelijkheid is niet nieuw, maar de codificatie ervan toont het wantrouwen van de lidstaten ten aanzien van het
EU-wetgevingsysteem (Piris 2010 : 83)
81
Conclusie De drie belangrijkste opportuniteiten voor Vlaanderen in het Verdrag van Lissabon zijn :
Erkenning van de regio’s
Subsidiariteitstoets ex ante
Grotere toegang tot het Europees Hof van Justitie
De belangrijkste beperkingen voor Vlaanderen in het Verdrag van Lissabon is:
EU-wetgeving op nieuwe domeinen implementeren
Gedelegeerde handelingen
Meer macht voor Europese Raad, ECOFIN en Raad Algemene Zaken
Opportuniteiten
1. Vlaams parlement als kamer van het nationaal parlement
Het Verdrag van Lissabon geeft de nationale parlementen voor het eerst een controlerende rol ten aanzien van
de Europese Commissie, waar deze voorheen voornamelijk bestond uit het ontvangen van informatie. Dankzij
verklaring (Nr. 51) functioneert het Vlaams Parlement als kamer van het nationaal parlement. Dit is zonder twijfel
de meest gewichtige wijziging en betekent een belangrijke bijkomende verantwoordelijkheid. Het Vlaams
Parlement heeft op deze manier een nieuwe rol in het toetsen van de subsidiariteit, participeren in de delegatie
van nationale parlementen aan een verdragswijziging, controleren en eventueel bezwaar maken tegen
vereenvoudigde verdragsherziening. Het Vlaams Parlement heeft zich echter nog niet aangepast aan deze
nieuwe rol.
Verschillende commissies laten zich informeren door attachés van de VVPV over Europese initiatieven
betreffende hun bevoegdheid. Dit gebeurt echter nog weinig systematisch. Ook de Dienst Europa dient meer
systematisch informatie te geven over de Europese Unie, met name wat betreft de subsidiariteitstoets.
Nationale parlementen en de subsidiariteit
Het subsidiariteitsbeginsel is versterkt. De controle door de nationale parlementen kan leiden tot een
heroverweging door de auteur van het ontwerp en, zelfs indien het ontwerp onderworpen is aan de
medebeslissingsprocedure, het niet meer in beschouwing nemen van het ontwerp.
Als gevolg van verklaring 51 is het Vlaams Parlement voor het eerst formeel betrokken bij de subsidiariteitstoets
en controleert het als parlement de Commissie. De controle door nationale parlementen van de Commissie staat
echter nog in zijn kinderschoenen vanwege de grote diversiteit aan kwaliteit en participatie in EU-materie van de
parlementen (Cygan 2012). De subsidiariteitstoets door regionale parlementen is van essentieel belang, omdat
wanneer het regionale bevoegdheden betreft nationale parlementen mogelijk minder snel een
subsidiariteitsbezwaar indienen dan wanneer het hun eigen bevoegdheden zou betreffen.
Elk voorstel van wetgevingshandeling gaat gepaard met een subsidiariteits- en evenredigheidsmemorandum,
waarin de financiële gevolgen van het ontwerp kunnen worden beoordeeld en de redenen waarom een
wetgevingshandeling beter door de Unie kan worden gesteld met kwalitatieve en zo mogelijk kwantitatieve
indicatoren gestaafd. In het geval van een richtlijn moet ook het effect op regionale wetgeving kunnen worden
beoordeeld. Het is belangrijk dat de Vlaamse administraties hiervoor zo veel mogelijk input voorzien die de
Vlaamse belangen weerspiegelt.
De Dienst Europa kan de subsidiariteitstoets uitvoeren. Hiervoor is de selectie van de ontwerpen en
samenwerking met andere parlementen belangrijk.
82
Voor de grote meerderheid van voorstellen is een subsidiariteitstoets niet relevant. Aan de hand van het
jaarprogramma van de Commissie en het halfjaarlijks programma van de Raad dient een selectie te worden
gemaakt van ontwerpen die aandacht verdienen. Vervolgens kan door middel van samenwerking met andere
regionale parlementen via REGPEX, SMN of CALRE worden nagegaan of andere parlementen al een
subsidiariteitsbezwaar hebben geuit, zo ja kan men zich hierop baseren. Dit is van belang vanwege de korte
tijdspanne, en omdat men één derde van de stemmen moet halen om de auteur een voorstel te laten
heroverwegen (één vierde bij justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking). De mogelijkheid
van het Vlaamse Parlement om een subsidiariteitsbezwaar in te dienen relevant, zelfs als niet het benodigde
aantal stemmen wordt gehaald, omdat een met redenen omkleed negatief advies van een aantal nationale
parlementen kan worden opgepikt door de Vlaamse MEPs in het EP, in een advies van het CvdR of als Belgisch
standpunt in de Raad (Piris 2010; Van Nuffel 2011). Het is in dit kader van belang dat dit subsidiariteitsbezwaar
naar de Vlaamse MEPs wordt gestuurd. Daarenboven is het moeilijker om een ex-post subsidiariteitsbezwaar in
te dienen wanneer er geen ex-ante subsidiariteitsbezwaar werd ingediend74.
Ex-post subsidiariteitsbezwaar
Vlaanderen kan tevens nadat een handeling is gesteld een nietigheidsberoep indienen op basis van het
schenden van het subsidiariteitsprincipe. Het heeft hiervoor drie mogelijkheden.
Ten eerste kan het als rechtspersoon een nietigheidsberoep indienen. Het moet aantonen dat het rechtstreeks en
individueel wordt geraakt. Ten tweede, kan Vlaanderen via de federale overheid een nietigheidsberoep instellen.
De federale overheid heeft een geprivilegieerde status en hoeft bijgevolg geen ‘individueel en rechtstreeks raken’
aan te tonen om een nietigheidsberoep in te stellen. In het ontwerp van samenwerkingsakkoord 2008 staat dat
het beroep wordt ingeleid zodra één bevoegd parlement dat vraagt, al heeft een ander parlement de mogelijkheid
om de bevoegdheid van het parlement dat beroep instelt, te betwisten. Het Parlement dat de bevoegdheid
betwist raadpleegt de Raad van State. Indien na het advies van de Raad van State een betwisting blijft bestaan,
wordt deze voorgelegd aan de Conferentie van voorzitters van de parlementaire assemblees (Art 8 SA 2008).
Een derde mogelijkheid is via het CvdR. Dat kan sinds het Verdrag van Lissabon een nietigheidsberoep wegens
het niet respecteren van het subsidiariteitsbeginsel of de prerogatieven van het CvdR instellen tegen
wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het volgens het VWEU moet worden geraadpleegd
(Protocol 2, art 8). Het CvdR heeft reeds zijn bereidheid uitgedrukt om verzoeken van regionale en lokale
overheden om actie te ondernemen tegen EU-wetgeving zorgvuldig te overwegen.75 Het grote aantal leden (344)
en de diversiteit in termen van autonomie van de regio’s maakt het echter moeilijk om de regionale belangen op
één lijn te krijgen. Eerst moet in de bevoegde Commissie een meerderheid worden gehaald, vervolgens beslist
het CvdR in de voltallige vergadering bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen, op voorstel van hetzij de
voorzitter van het Comité, hetzij de bevoegde commissie. In deze bevoegde commissie wordt ook met
meerderheid gestemd. Wanneer de voltallige vergadering binnen de voorgeschreven termijn geen beslissing kan
nemen, neemt het bureau deze beslissing bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen76. Wordt een dergelijk
besluit genomen, dan stelt de Voorzitter beroep namens het Comité bij het Hof in.77
74 House of Lords European Union Committee (2008) ‘The Treaty of Lisbon : an impact assessment’. HL Paper 62-I. London : The Stationary Office Limited : par. 11.40 75 Committee of the Regions ‘Opinion of the Committee of the Regions on Guidelines for the application and monitoring of the subsidiarity and proportionality principles’, 2006/C115/08 : 3.24 76 Comité van de Regio’s (9.1.2010) ‘Reglementen van orde en reglementatie voor de procesvoering, L6/14 : Art 36 (j) 77 Comité van de Regio’s (9.1.2010) ‘Reglementen van orde en reglementatie voor de procesvoering, L6/14 : Art 13 (g)
83
2. Erkenning van de regio’s
Het opnemen van de regionale dimensie in de Verdragen onder andere in de identiteitsclausule,
subsidiariteitsclausule en Handvest van de Grondrechten van de EU verankert volgens sommigen de regio’s in
de Europese constructie (G. Vara Arribas, persoonlijke mededeling, 18 juni 2012). De Europese Unie erkende
reeds voor het Verdrag van Lissabon het beleid van regio’s in hun bevoegdheden op dezelfde hoogte als beleid
door lidstaten, zie bijvoorbeeld het Horvath-arrest(arrest Hof van Justitie van 16 juli 2009, Horvath, C-428/07).
Anderen (Mandrino, 2008) zijn van mening dat de erkenning vooral benadrukt dat lidstaten zichzelf naar keuze
mogen organiseren. Ondanks de erkenning en herhaalde voornemens van de Commissie om regio’s meer te
betrekken, blijft het raadplegen van de regio’s beperkt. De Europese Unie behoudt een zekere mate van
regionale blindheid. Een goede illustratie hiervan is de ex-ante subsidiariteitstoets (Popelier en Vandenbruwaene
2011). Volgens de Verdragen hebben nationale parlementen de keuze om regionale parlementen al dan niet te
raadplegen. De korte tijdspanne van acht weken ontmoedigt echter het betrekken van regio’s. Het contact tussen
de Europese Unie en de regio’s verloopt via de lidstaten. Dit is in België anders vanwege de informele uitvoering
van het ontwerp van samenwerkingsakkoord 2008.
Nochtans heeft de Europese Unie er belang bij om de regio’s te betrekken om ten eerste de input-legitimiteit te
verhogen door een grotere participatie van representatieve overheden. Ten tweede, om de output-legitimiteit te
verhogen vermits verschillende regio’s een uitgebreid aantal bevoegdheden hebben en bijgevolg verantwoordelijk
zijn voor de omzetting van richtlijnen. Wanneer regio’s in een vroeg stadium werden betrokken zal dit de
implementatie ten goede komen.
3. Meer toegang tot het Europees Hof van Justitie
Terwijl de toegang via de federale overheid al sinds 1994 is verzekerd, werd de toegang als rechtspersoon en
deze via het Comité van de Regio’s vergroot. Als rechtspersoon is het Hof meer toegankelijk vermits voor alle
handelingen van algemene strekking, met uitzondering van wetgevingshandelingen, die de regio rechtstreeks
raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen, ‘individueel belang’ niet meer hoeft te worden
bewezen om toegang te krijgen. Een natuurlijke of rechtspersoon kan enkel beroep tot nietigverklaring instellen
tegen een wetgevingshandeling indien die handeling hem rechtstreeks en individueel raakt78 (Art 263, lid 4
VWEU). De regelgevingshandelingen waarvoor geen individueel belang moet worden aangetoond zijn
gedelegeerde en uitvoeringsverordeningen van algemene strekking en andere niet-wetgevingshandelingen met
een algemene strekking (zoals bv. de maatregelen waarin art. 43, lid 3, VWEU (landbouw) voorziet). De eisers
betwisten echter deze interpretatie van Art 263, lid 4 VWEU en hebben hogere voorziening ingesteld op 23
november 2011. Zij eisen een bredere interpretatie van regelgevingshandelingen. Toch maakt de huidige
interpretatie het al voor gedelegeerde en uitvoeringsverordeningen van algemene strekking en voor andere niet-
wetgevingshandelingen met een algemene strekking overbodig om individueel belang aan te tonen, wat de
toegang van rechtspersonen o.a. regio’s vergemakkelijkt.
Vermits het Comité van de Regio’s zijn prerogatieven en het niet respecteren van het subsidiariteitsbeginsel kan
verdedigen voor het Hof heeft Vlaanderen ook via deze weg meer mogelijkheden.
De procedure om via het Comité van de Regio’s een nietigheidsberoep in te dienen is echter nogal omslachtig
vanwege de zeer diverse samenstelling en de benodigde meerderheid in de bevoegde commissie en de voltallige
vergadering.
78
Dit is reeds geïnterpreteerd in de vaste rechtspraak sinds het Arrest van het Hof van 15 juli 1963 in de zaak ‘Plaumann &
Co. tegen Commissie van de Europese Economische Gemeenschap, Zaak 25-62
84
Beperkingen
1. EU-wetgeving nieuwe domeinen en meer EU-wetgeving implementeren
De gedeelde bevoegdheden en ondersteunende bevoegdheden worden uitgebreid. Daarenboven is het mogelijk
dat de uitbreiding van de gewone wetgevingsprocedure zal zorgen voor het vergroten van de wetgevende output
van de EU. Al kan het zijn dat slechts het aandeel wetgeving in de totale regelgeving stijgt, zonder dat er een
stijging is in de totale hoeveelheid regelgeving. Vlaanderen kan zich verwachten aan meer wetgevende
initiatieven op de nieuwe gedeelde bevoegdheid energie. Voor deze gedeelde bevoegdheden kan Vlaanderen
geen wetgeving maken betreffende de specifieke materie die door de betrokken handeling van de Unie wordt
geregeld. Toch kan dit ook een politieke opportuniteit zijn voor Vlaanderen om op Europees beleid te wegen.
De voor Vlaanderen relevante nieuwe ondersteunende bevoegdheden zijn sport en toerisme. Hoewel volgens de
Verdragen harmonisering is uitgesloten (Art 165, lid 4; Art 195, lid 2 VWEU), is het niet onrealistisch om pogingen
tot harmonisering van de Commissie te verwachten79 Betreffende sport kan Vlaanderen zich verwachten aan
initiatieven rond:
good governance principes
sport, gezondheid en onderwijs
erkennen en aanmoedigen van vrijwilligerswerk in sport
sport als middel van sociale inclusie.
Betreffende toerisme zal de Unie initiatieven nemen rond:
bevordering van het concurrentievermogen van de ondernemingen in de sector
bevorderen van het klimaat dat gunstig is voor de ontwikkeling van de bedrijven in de sector
stimuleren van samenwerking tussen lidstaten via de Open Coördinatie Methode.
De richtlijnen die uit deze nieuwe ondersteunende en gedeelde bevoegdheden voortkomen moeten worden
geïmplementeerd. Hieromtrent is het relevant om de verstrenging van de inbreukprocedures te herhalen.
Een lidstaat kan reeds een dwangsom opgelegd krijgen na een eerste veroordeling indien een zaak aanhangig
wordt gemaakt omdat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van
een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen. Het Hof mag de door de
Commissie aangegeven dwangsom niet overschrijden. De verplichting tot betaling gaat in op de door het Hof in
zijn arrest bepaalde datum (Art 260, lid 3 VWEU). In theorie lijkt het mogelijk te zijn, dat een lidstaat hierdoor een
boete kan krijgen wanneer het een richtlijn heeft geïmplementeerd, maar de Commissie hiervan niet op de
hoogte heeft gebracht. In de praktijk is dit onwaarschijnlijk (Arnull 2012).
Een tweede verandering is de inkorting van de overtredingsprocedure. De Commissie kan de zaak voor een
tweede maal voor het Hof brengen zonder een tweede met redenen omkleed advies te sturen. Ze moet wel de
lidstaat de mogelijkheid bieden om zijn opmerkingen in te dienen (Art 260, lid 2 VWEU). Dit betekent dat de
procedure wordt beperkt tot één uitwisseling van standpunten tussen de Commissie en de lidstaat (Vedder 2010).
Beide veranderingen maken het nog belangrijker om wetgeving binnen het voorziene tijdsbestek te
implementeren en dit aan de Commissie te melden. De tijd die men heeft om te implementeren wordt beslist door
de lidstaten in onderhandelingen met de Commissie.
79 Parrish, R., Garcia, B., Miettinen, S., Siekmann, R. (2010). ‘The Lisbon Treaty and EU sports policy’. Directorate General for internal policies, Policy Department B : structural and cohesion policies, Culture and Education. IP/B/CULT/IC/2010-028
85
Daarnaast is de beslissing van de Commissie om te dagvaarden een beslissing waarin zowel juridische als
politieke motieven kunnen meespelen. Zo werd er geen enkel beroep wegens niet-nakoming ingesteld tegen
Ierland zolang Ierland het Verdrag van Lissabon niet had goedgekeurd.80
2. Gedelegeerde handelingen
In het systeem van gedelegeerde handelingen is de Commissie niet meer verplicht om in comités met experts
van de lidstaten samen te zitten. Deze moeten het voorstel niet goedkeuren. Dit is een beperking voor
Vlaanderen, omdat het bijgevolg geen controle meer kan uitoefenen door de aanwezigheid van Vlaamse
experten. De Commissie heeft zich geëngageerd om nationale deskundigen te blijven consulteren. Er zou
monitoring moeten gebeuren betreffende welke experten door de Commissie worden gecontacteerd, opdat deze
systematisch worden gebriefd. Daarnaast moet er een strategie worden gevormd om Vlaamse experten onder
aandacht van de Commissie te brengen.
De enige manieren om een gedelegeerde handeling tegen te houden zijn door het intrekken van de delegatie of
bezwaar maken door het EP en de Raad. Dit is enkel mogelijk wanneer deze voorwaarden werden opgenomen in
de basishandeling.
Het EP en de Raad behouden het recht van informatie: ‘De Commissie moet bij de voorbereiding en opstelling
van de gedelegeerde handelingen ervoor zorgen dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze
gelijktijdig worden toegezonden aan het EP en de Raad, en zij moet op transparante wijze vooraf het nodige
overleg plegen, ook op deskundigenniveau’81. Via deze wegen kan Vlaanderen nog steeds op de hoogte blijven
van de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen. Dit is noodzakelijk om eventueel een coalitie te zoeken
om de delegatie in te trekken of bezwaar in te stellen.
3. Meer macht voor Europese Raad, ECOFIN en Raad Algemene Zaken
Er bestond reeds een informele hiërarchische indeling van de Raadsformaties, waarbij een Raadsformatie als
ECOFIN meer gewicht in de schaal legde dan Onderwijs, Jeugdzaken en Cultuur. Deze trend is versterkt na het
Verdrag van Lissabon. Met name de Raad ECOFIN is versterkt naar aanleiding van de financiële en
economische crisis. Het is net de top van de deze Raadsformaties (Algemene Zaken en ECOFIN) waar
Vlaanderen relatief weinig greep op heeft. Men wordt pas in de DGE betrokken bij het standpunt, is niet aanwezig
op de Raad zelf, en krijgt slechts het officiële rapport van de PV als debriefing. Hetzelfde gebrek aan informatie
en invloed stelt zich voor de Europese Raad waar besluiten worden genomen die Vlaanderen aanbelangen.
Vermits deze trends nog niet gekend waren toen het samenwerkingsakkoord in 1994 werd onderhandeld is het
logisch dat ermee rekening wordt gehouden in een nieuw samenwerkingsakkoord.
Stappen na Lissabon
De tweeslachtige relatie van de Europese instellingen met de regio’s die in het Verdrag is terug te vinden, waarbij
er oppervlakkig meer aandacht maar weinig fundamenteel meer macht wordt gegeven aan de regio’s, werd
verder gezet na het Verdrag van Lissabon. Een illustratie van de aandacht is het in 2012 gesloten
interinstitutioneel akkoord tussen het CvdR en de Europese Commissie.82 Hierin belooft de Commissie het CvdR
meer proactief te raadplegen en wordt de regionale dimensie van het Verdrag van Lissabon expliciet erkend. De
CvdR wordt geconsulteerd wanneer er substantieve wijzigingen worden aangebracht aan een voorstel. Voorheen
kwam het voor dat het CvdR een advies gaf betreffende een voorstel wat daarna in het EP of Raad substantieel
werd gewijzigd, zonder dat het CvdR opnieuw een advies kon geven. Daarnaast werd er besloten tot intensieve
80 Interview met Michael Kaeding op 19 juni 2012. 81 De Raad van de Europese Unie (14.04.2011) ‘Nota van het voorzitterschap aan de delegaties betreffende consensus gedelegeerde handelingen’. 8753/1/11 : par. 4 82 Europese Commissie & Comité van de Regio’s (5.4.2012) ‘Protocol betreffende de samenwerking tussen de Europese Commissie en het Comité van de Regio’s’, 2012/C 102/2
86
samenwerking op gebied van de effectenrapporten, die elk voorstel begeleiden. In de praktijk loopt het echter nog
stroef en worden regio’s door de Commissie zelden geraadpleegd. Een structureel probleem hierbij blijft de grote
diversiteit aan regio’s. Het Verdrag van Lissabon was een stap op een lange, steile weg naar meer multilevel
governance. Het is nu aan de regio’s om ten volle gebruik te maken van de mogelijkheden die het Verdrag van
Lissabon biedt.
Annex 1: lijst met domeinen waar de stemmingsprocedure overschakelt naar gewone wetgevingsprocedure
(gebaseerd op Piris 2010 : 365-368)
Artikel in VEU/VWEU Onderwerp Vorige procedure
Art 42, §1 VWEU Toepassing van mededingingsregels op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten
QMV in de Raad + raadplegen EP (Art 36 VEG)
Art 43, lid 2 VWEU Gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en de doelstellingen van het landbouw- en visserijbeleid
QMV in de Raad + raadplegen EP (Art 37, lid 2 VEG)
Art 51, §2 VWEU Uitzondering maken van de vrijheid van vestiging in een lidstaat voor bepaalde werkzaamheden
QMV in de Raad, zonder EP participatie (Art 45 VEG)
Art 56, §2 VWEU uitbreiden van het vrij verrichten van diensten aan derden in andere lidstaten
QMV in de Raad, zonder EP participatie (Art 45 VEG)
Art 59, lid 1 VWEU Richtlijnen betreffende vrijheid van het verrichten van een bepaalde dienst
QMV in de Raad + raadplegen EP (Art 52, lid 1 VEG)
Art 64, lid 2 VWEU Maatregelen betreffende het kapitaalverkeer naar of uit derde landen in verband met directe investeringen – met inbegrip van investeringen in onroerende goederen -, vestiging, het verrichten van financiële diensten of de toelating van waardepapieren tot de kapitaalmarkt
QMV in de Raad, zonder participatie EP (Art 57, lid 2 VEG)
Art 75, §1 VWEU Kader voor beheersmaatregelen met betrekking tot het kapitaal-en betalingsverkeer, zoals het bevriezen van tegoeden, financiële activa of economische baten waarvan de bezitters, de eigenaars of de houders natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten zijn
QMV in de Raad, zonder participatie EP (Art 60 en 301 VEG)
Art 79, lid 2a+b VWEU Handelingen betreffende legale immigratie Eenparigheid in de Raad + EP raadplegen (Art 63, lid 3a en lid 4 VEG)
Art 82, lid 1 en lid 2 VWEU
Justitiële samenwerking in strafzaken Eenparigheid in de Raad + EP raadplegen (Art 31, lid 1a tot d VEU)
Art 83, lid 1 VWEU Richtlijnen betreffende minimumvoorschriften over de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke wijze te bestrijden.
Eenparigheid + EP raadplegen (Art 31,lid 1e VEU)
Art 85, lid 2 VWEU Structuur, werking, werkterrein en de taken van Eurojust
Eenparigheid + EP raadplegen (Art 31, lid 2 VEU)
Art 87, lid 1 VWEU Niet-operationele politiële samenwerking o De verzameling, opslag,
verwerking, analyse en
Eenparigheid + EP raadplegen (Art 30, lid 1 b tot d) VEU
87
uitwisseling van relevante informatie
o Steun voor de opleiding van personeel, alsmede samenwerking betreffende de uitwisseling van personeel, apparatuur en onderzoek op het gebied van criminalistiek
o Gemeenschappelijke onderzoekstechnieken voor het opsporen van ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit.
Art 88 lid 2 VWEU Structuur, werking, werkterrein en de taken van Europol
Eenparigheid + EP raadplegen (Art 30, lid 2 VEU)
Art 91 VWEU Vervoer o Gemeenschappelijke regels voor
internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten
o Voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn
o Maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren
o Alle overige dienstige bepalingen
Eenparigheid + EP raadplegen (Art 71, lid 2 VEG)
Art 116 VWEU Richtlijnen om een dispariteit tussen de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten die de mededingingsvoorwaarden op de interne markt vervalst op te heffen
QMV in de Raad, zonder participatie EP (Art 96 VEG)
Art 121, lid 6 VWEU Bepalingen voor de multilaterale toezichtprocedure betreffende economisch beleid van de lidstaten
Samenwerkingsprocedure (Art 99, lid 5 VEG)
opgesomd in art 129, lid 3 VWEU
Bepaalde artikel betreffende de statuten van ECB en ESCB.
Eenparigheid in de Raad + EP raadplegen (Art 107, lid 5 VEG)
Art 133 VWEU Maatregelen die nodig zijn voor het gebruik van de euro als enige munteenheid
QMV in de Raad + EP raadplegen (Art 123, lid 4 VEG)
Art 177 VWEU Taken, prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfond, hetgeen ook de samenvoeging van fondsen kan omvatten. Volgens dezelfde procedure worden tevens de algemene regels vastgesteld die voor deze fondsen gelden, alsmede de bepalingen die nodig zijn voor de doeltreffende werking van de fondsen en de coördinatie tussen de fondsen onderling en met de andere bestaande financieringsinstrumenten. Een volgens dezelfde procedure opgericht Cohesiefonds levert een financiële bijdrage aan projecten op het gebied van milieu en trans-europese netwerken
QMV in de Raad + EP toestemming (Art 161 VEG)
Art 207, lid 2 VWEU Maatregelen die het kader van voor de uitvoering QMV in de Raad, zonder EP
88
van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Unie bepalen.
participatie (Art 133, lid 2 VEG)
Art 212, lid 2 VWEU Maatregelen ter uitvoering van economische, financiële en technische samenwerking met inbegrip van bijstand op met name financieel gebied, met derde landen die geen ontwikkelingsland zijn.
QMV in de Raad, EP raadplegen (Art 181A VEG)
Art 257 VWEU Gespecialiseerde rechtbanken instellen die worden toegevoegd aan het Gerecht, en die in eerste aanleg kennis nemen van bepaalde categorieën van beroepen in specifieke gevallen.
Eenparigheid + EP raadplegen (Art 225A VEG)
Art 281 VWEU Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, met uitzondering van Titel I, en artikel 64 daarvan
Eenparigheid in de Raad + EP raadplegen (Art 245 VEG)
Art 291, lid 3 VWEU Algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
Eenparigheid in de Raad + raadplegen EP (Art 202 VEG)
Art 322, lid 1 VWEU Financiële regels o Met name betreffende de wijze
waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien.
o Regels betreffende de controle van de verantwoordelijkheid van de financiële actoren, met name van ordonnateurs en rekenplichtigen.
QMV in de Raad + EP raadplegen (Art 279, lid 1 VEG)
Art 336 VWEU Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, alsmede de regeling welke van toepassing is op andere personeelsleden van de Unie
QMV in de Raad + EP raadplegen (Art 283 VEG)
Bibliografie
Amtenbrink, F. & van de Gronden, J.W. (2009) Economisch recht en het Verdrag van Lissabon : mededinging en
interne markt. R.H.Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deventer : Kluwer
Andoura, S., L. Hancher, et al. (2010). Towards a European Energy Community : a policy proposal, Notre
Europe.
Arnull, A. (2012) 'The Court of Justice after Lisbon' M. Trybus, L. Rubini. The Treaty of Lisbon and the future of
European law and policy. Cheltenham : Edward Elgar Publishing Inc.
Bachrach, P. & Baratz, M.S. (1962) Two faces of power. The American political science review. 56 (4) : 947-952
Barents, R. (2008) Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar. Deventer : Kluwer
Besselink, L. (2010) 'National identity and constitutional identity before and after Lisbon', Utrecht Law Review, 6
(3) : 36-49
89
Beukers, T.W.B. (2009). Het Verdrag van Lissabon en besluitvorming in de (Europese) Raad : differentiatie,
flexibiliteit en complexiteit. R.H.Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon.
Deventer : Kluwer
Brandsma, G. (2010). Backstage Europe : Comitology, accountability and democracy in the European Union.
Arnhem : Roos en Roos.
Braun, J. F. (2011). EU energy policy under the Treaty of Lisbon rules, European Policy Institutes Network.
Buyse, A. (2012) 'Nobelprijs voor de vrede, nog niet voor economie', Vleva-berichten november 2012
Chalmers, A. (2012). Special interests and integration : Changes in patterns of lobbying since Lisbon. Decision-
making in the European Union before and after Lisbon. Brussels.
Christiansen, T. and M. Dobbels (2012). Delegated and Implementing Powers after Lisbon : old wine in new
bottles? Decision-making in the European Union before and after Lisbon.
Claes, M. (2009). Het verdrag van Lissabon en de Europese grondrechtenmozaïek. R.H.Van Ooik & R.A.
Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deventer : Kluwer
Craig, P. (2010). The Lisbon Treaty : Law, Politics, and Treaty Reform. Oxford, Oxford University Press.
Cygan, A. (2012). 'Collective subsidiarity monitoring by national parliaments after Lisbon: the operation of the
early warning mechanism.' M. Trybus, L. Rubini. The Treaty of Lisbon and the future of European law and policy.
Cheltenham : Edward Elgar Publishing Inc.
Dehaene, J.-L. (2004). De Europese uitdaging : van uitbreiding tot integratie. Leuven, Van Halewyck.
Dehaene, J.-L. (2012). Memoires. Kessel-Lo, Van Halewyck.
Departement Internationaal Vlaanderen (2008). Memorie van Toelichting. Brussel.
Dinan, D. (2012). The Post-Lisbon European Council Presidency : A valuable innovation. . Decision-making in the
European Union before and after Lisbon. Brussels.
Duke, S. and S. Blockmans (2010). The Lisbon Treaty stipulations on development cooperation and the Council
Decision of 25 March 2010 (Draft) establishing the organisation and functioning of the European External Action
Service. Maastricht, European Institute of Public Administration.
Dyevre, A. (2011) 'The German Federal Constitutional Court and European judicial Politics', West European
Politics, 34 (2) : 346-361
Eggermont, F. (2011). In the name of democracy : the external representation of the regions in the Council. The
role of regions in EU governance. C. Panara and A. De Becker. Heidelberg, Springer.
Eijsbouts, W.T. (2009). Fundering en geleding. Lissabon en de institutionele evolutie van de Unie. R.H. Van Ooik
& R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter : Kluwer
Euractiv (19.06.2012). Ministers mull 'enhanced co-operation' on finance tax. Euractiv.com.
http://www.euractiv.com/euro-finance/ministers-mull-enhanced-operatio-news-513358.
90
Faludi, A. (2009) 'Territorial cohesion under the Looking Glass : Synthesis paper about the history of the concept
and policy background to territorial cohesion'. gedownload van
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/consultation/terco/pdf/lookingglass.pdf op 8.11.20
Franchino, F. and C. Mariotto (2012). Explaining negotiations in the Concialiation Committee. Decision-making in
the European Union before and after Lisbon. Brussels.
Gennart, M. (2010). Les parlements nationaux dans le Traité de Lisbonne : évolution ou révolution? Cahiers de
droit européen (1-2), 17-46.
Guastaferro, B. (2012). The European Union as a Staatenverbund? The endorsement of the principle of conferral
in the Treaty of Lisbon. M. Trybus, L. Rubini. The Treaty of Lisbon and the future of European law and policy.
Cheltenham : Edward Elgar Publishing Inc.
Hardacre, A. and M. Kaeding (2011). Delegated and implementing acts : the new comitology, European Institute
of Public Administration.
Jin, X. and M. Hosli (2012). The Treaty of Lisbon : Towards a more coherent EU? Decision-making in the
European Union before and after Lisbon. Brussels.
Kaeding, M. (2012a). The changing EP's role in adopting implementing and delegated acts after Lisbon.
European Regions in EU policy-making and implementation after Lisbon, Barcelona, European Institute of Public
Administration.
Kaeding, M. (2012b). The implementation of the Autonomous agreements on telework between European and
National Social Partners. European Regions in EU policy-making and implementation after Lisbon, Barcelona,
European Institute of Public Administration.
Kaeding, M. (2012c). The new world of delegated acts (Art. 290 TFEU). European regions in EU policy-making
and implementation after Lisbon, Barcelona, European Institute of Public Administration.
Kaeding, M. (2012d). The world of implementing acts (Art. 291 TFEU): An overview of Procedures. European
Regions in EU policymaking and implementation after Lisbon, Barcelona, European Institute of Public
Administration.
Kapteyn, P. (2008). Rechtsbescherming in de hervormde Europese Unie. Meeusen, J., Straetmans, G., Van den
Bossche, A.M. Het Verdrag van Lissabon : de Europese impasse doorbroken? Antwerpen : Intersentia.
Kramer, E. (2010). 'The impact of the treaty of Lisbon on regional policy.' European Parliament, Directorate-
General for internal policies, Policy Departement B : structural and cohesion policies, Brussels.
Lehmann, W. (2009) 'The European Parliament' Coen, D. & Richardson, J. (eds.) Lobbying the European Union:
Institutions, Actors and Issues. Oxford : Oxford University Press.
Lenaerts, K. & Cambien, N. (2010) 'Regions and the European Courts : giving shape to the regional dimension of
Member States.', European Law Review, 35 (5) : 609-635
Mandrino, C. (2008). "The Lisbon Treaty and the New Powers of Regions." European Journal of Law Reform
10(4): 515-533.
Mirschberger, M. (2012) 'Who leads the EU? Competences, rivalry and a role for the President of the European
Council, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, the Presidency of the
91
Council and the President of the European Commission' M. Trybus, L. Rubini. The Treaty of Lisbon and the future
of European law and policy. Cheltenham : Edward Elgar Publishing Inc.
Nielsen, N. (2012) 'UK obstructing EU accession to human rights convention', euobserver.com, 19.04.2012,
geraadpleegd 5.11.2012 op http://euobserver.com/justice/115954
Niemann, A. (2012) ‘The Common commercial Policy : From Nice to Lisbon.’ Laursen, F. (ed.) The EU’s Lisbon
Treaty : institutional choices and implementation. Surrey : Ashgate Publishing
Nowag, J. (2012). 'Changing the competition regime without altering the Treaty's chapter on competition? M.
Trybus, L. Rubini. The Treaty of Lisbon and the future of European law and policy. Cheltenham : Edward Elgar
Publishing Inc.
Panara, C. and A. De Becker (2011). The regional blindness of both the EU and the member states. The role of
the regions in EU governance. C. Panara and A. De Becker. Heidelberg, Springer.
Parret, L. (2009) En wat met de rechtsbescherming? Het Verdrag van Lissabon en de communautaire rechter.
R.H. Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter : Kluwer
Piris, J.-C. (2010 ). The Lisbon Treaty : A legal and political analysis. Cambridge, Cambridge University Press.
Pollet-Fort, A. (2010). Implications of the Lisbon Treaty on EU external trade policy. Singapore, EU centre in
Singapore.
Popelier, P. and W. Vandenbruwaene (2011). "The subsidiarity mechanism as a tool for inter-level dialogue in
Belgium : on 'regional blindness' and co-operative flaws." European Constitutional Law Review 7: 204-228.
Radtke, K. (2012) ‘The EU’s Common Foreign and Security Policy (CFSP) after the Lisbon Treaty : Supranational
revolution or adherence to intergovernmental pattern?’, Laursen, F. (ed.) The EU’s Lisbon Treaty : institutional
choices and implementation. Surrey : Ashgate Publishing Limited.
Raulus, H. (2012) 'The Charter of Fundamental Rights as a set of constitutional principles.' M. Trybus, L. Rubini.
The Treaty of Lisbon and the future of European law and policy. Cheltenham : Edward Elgar Publishing Inc.
Reestman, J.H. & Goudappel, F. (2009). Het verdrag van Lissabon en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
R.H. Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter : Kluwer
Ricci, S. (2011). The Committee of the Regions and the Challenge of European Governance. The Role of region
in the European Unio. C.Panara en A. De Becker.Heidelberg, Springer.
Rood, J. (2009). De EU na het Verdrag van Lissabon : naar een nieuw politiek en institutioneel evenwicht. R.H.
Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter : Kluwer
Schrauwen, A. (2009). Naar een waarlijk 'fundamentele status'? Democratie en Europees Burgerschap na het
Verdrag van Lissabon. R.H. Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter
: Kluwer
Senden, L. & Vandamme, T. (2009). Het Verdrag van Lissabon en het Europese mandaat van de nationale
parlement. R.H. Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter : Kluwer
Steenbergen, J. (2009). Het mededingingsbeleid en het Verdrag van Lissabon. R.H. Van Ooik & R.A. Wessel.
De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter : Kluwer
92
Thies, A. (2011). The Locus Standi of the regions before the EU courts. Panara, C. & De Becker, A. (eds) The
role of the regions in EU governance. Heidelberg : Springer
Thomson, R. (2011) Resolving controversy in the European Union : legislative decision-making before and after
enlargement. Cambridge : Cambridge University Press
Timmerman-Buck, Y. (2009). Evaluatie Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets. Vergaderjaar 2008-2009, Eerste
Kamer der Staten-Generaal,.
Tobler, C., Ed. (2008). The Lisbon Treaty. http://media.leidenuniv.nl/legacy/lisbon-treaty-summaries.pdf, Europa
Institute Leiden Univeristy.
Tridimas, T. & Poli, S. (2008) Locus standi of individuals under article 230 (4) : the return of Euridice?’ in Moser,
P. & Sawyer, K. (eds.) Making Community law : the legacy of Advocate General Jacobs at the European Court of
Justice. Cheltenham : Edward Elgar Publishing
Van de Gronden, J. & Rusu, C.S. (2012). 'Services of general (economic) interest post-Lisbon' M. Trybus, L.
Rubini. The Treaty of Lisbon and the future of European law and policy. Cheltenham : Edward Elgar Publishing
Inc.
Van den Brink, A. (2009). Van rechtsinstrumenten naar rechtshandelingen : 'Lissabon' en de introductie van een
Europees primaat van de wetgever. R.H. Van Ooik & R.A. Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van
Lissabon. Deveter : Kluwer
Van Middelaar, L. (2009) De passage naar Europa : geschiedenis van een begin. Groningen : Historische
Uitgeverij
Van Miert, K. (2000). Mijn jaren in Europa. Tielt, Lannoo.
Van Nuffel, P. (2011). The protection of member states' regions through the subsidiarity principle. The role of the
regions in EU governance. C. Panara and A. De Becker. Heidelberg, Springer.
Van Ooik, R. & Wessel, R.A. (2009) 'Het Verdrag van Lissabon : balans en afsluiting' R.H. Van Ooik & R.A.
Wessel. De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon. Deveter : Kluwer
Van Reisen, M. (2010). Note on the legality of inlcusion of aspects of EU development cooperation and
humanitarian assistance in the European External Action Service (EEAS). Brussels, Europe External Policy
Advisors.
Vara Arribas, G., Bourdin, D., Immerzeel, B., Unfried, M. (2010) The potential of the Lisbon Treaty : A challenge
for the Netherlands and its provinces & municipalities. Barcelona : European Institute of Public Administration.
Vara Arribas, G., Bourdin, D. (2011) De rol van regionale parlementen in het proces van subsidiariteitsanalyse
binnen het systeem voor vroegtijdige waarschuwing van het Verdrag van Lissabon. CvdR.
Vara Arribas, G. (2012). The Committee of the Region, the regions, and the legal acts. European regions in EU
policy-making and implementation after Lisbon. Barcelona, European Institute of Public Administration.
Vara Arribas, G. (2012). The new typology of legal acts under the new Treaty. European Regions in EU policy-
making and implementation after Lisbon, Barcelona, European Institute of Public Administration.
Vedder, H. (2010). "The Treaty of Lisbon and European Environmental Law and Policy." Journa of Environmental
Law 22(2): 285-299.
93
Verdun, A. (2012). Decision-making before and after Lisbon : the making of Lisbon and its aftermath. Decision-
making in the European Union before and after Lisbon. Brussels.
Warntjen, A. (2012). The elusive quest for continuity? Legislative decision-making and the council presidency
before and after Lisbon Decision-making in the European Union before and after Lisbon. Brussels.
Willis, A. (01.03.2011). "Commission accused of power-grab under new EU rules." gedownload van
http://euobserver.com/18/31895 op 03.04.2012,
Woolcock, S. (2010). "EU trade and investment policymaking after the Lisbon treaty." Intereconomics 45(1): 22-
25.
